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UNIVERSIDAD NACIONAL DEL CENTRO

FACULTAD DE CIENCIAS HUMANAS


LICENCIATURA EN RELACIONES INTERNACIONALES

AGOSTO DE 2007

Lic. Nicolás Varzilio


Dr. Fernando Julio Piñero
ÍNDICE

Página
ÍNDICE DE TABLAS y GRAFICOS 3

INTRODUCCION 5

OBJETIVOS DE LA INVESTIGACION 9

ASPECTOS METODOLOGICOS y DE CONTENIDO 10

PRIMERA PARTE

LAS NUEVAS TENDENCIAS DEL COMERCIO Y EL


TRASPORTE INTERNACIONAL: LA REFORMULACION DE
LOS SISTEMAS PORTUARIOS

CAPITULO 1 – CAMBIOS DEL COMERCIO MUNDIAL 16


1.1 – Evolución del Comercio Internacional 17
1.2 – Nuevas estructuras de mercado 22
1.3 – Comercio Exterior Argentino 24
1.3.1 – ¿Valor agregado? Pymes versus Grandes empresas 27
1.3.2 – Las importaciones 30
1.3.3 – La producción argentina y la movilización de cargas 32

CAPITULO 2 – LA REVOLUCION DE LOS SISTEMAS 35


DE TRANSPORTE
2.1 – El intermodalismo 40
2.2 – El aspecto logístico 42
2.3 – El transporte marítimo como el principal medio utilizado 43
2.3.1 – La especialización de los buques y la nueva realidad del
transporte marítimo 44

CAPITULO 3 – EL ROL DE LOS PUERTOS EN EL COMERCIO


INTERNACIONAL 49
3.1 – La transformación portuaria 50
3.2 – La evolución generacional de los puertos 53
3.3 – Costos portuarios 58
3.4 – Logística portuaria 60
3.5 – El tratamiento de temas portuarios en los organismos
internacionales 63

2
SEGUNDA PARTE

MULTIMODALISMO E INFRAESTRUCTURA: HERRAMIENTAS


CLAVES DE INTEGRACION Y DESARROLLO

CAPITULO 4 – SUDAMÉRICA FRENTE A LAS NUEVAS


DEMANDAS DE INFRAESTRUCTURA Y TRANSPORTE 67

4.1 – La situación regional 69


4.2 – Infraestructura e integración 71
4.3 – Deficiencias generales 72
4.4 – Un sistema logístico difícil 75
4.5 – El proyecto IIRSA 78
4.6 – El desempeño de los puertos latinoamericanos 83
4.6.1 – La competencia interportuaria 87

CAPITULO 5 – EL SISTEMA PORTUARIO – LOGISTICO 92


ARGENTINO: SITUACIÓN, REFORMAS Y DESEMPEÑO
5.1 – Argentina y la agenda IIRSA 94
5.2 – Antecedentes históricos del sistema portuario nacional – Ley 97
de Puertos de 1992
5.3 – Multimodalismo y logística frente al crecimiento sostenido de 105
la producción y las exportaciones
5.3.1 – El marco legal 106
5.3.2 – Los accesos a los puertos y la irracionalidad del empleo de 109
los medios de transporte
5.4 – El desempeño actual de los puertos nacionales 115

CONCLUSIONES GENERALES 127

BIBLIOGRAFIA 134

3
INDICE DE TABLAS Y GRAFICOS

TABLAS
Nº Página
1 Evolución de las exportaciones argentinas (1990 – 2006) 26
2 Ranking de exportaciones por productos (2005 – 2006) 27
3 Exportaciones de manufacturas por tamaño de empresa 28
Las 10 empresas que más exportan en Argentina (2004 – 29
4
2005)
5 Exportaciones de las provincias argentinas (2005) 33
6 Ventajas y desventajas de los distintos modos de transporte 39

7 Impacto del cambio tecnológico en buques 45


8 Indicadores de la fabricación de la flota mundial de buques 46
9 Síntesis esquemática de la evolución portuaria 56
10 Tarifa – Eficiencia operativa y Competitividad portuaria 60
Pronóstico de crecimiento en movimiento de contenedores 84
11
(por región, 2004 – 2009)
12 Limitaciones físicas de los puertos latinoamericanos 85
13 Movimiento de contenedores en Latinoamérica (2001 – 2005) 89
14 Puertos argentinos (por provincia) 93
15 Síntesis esquemática del sistema ferroviario argentino 114
16 Movimiento de contenedores en puertos argentinos 116
17 Cuadro comparativo por puerto en millas náuticas 124
18 Duración de los servicios regulares (Arg – Chile) 125

GRAFICOS
Nº Página

1 Reducción relativa del mundo por el aumento de la velocidad 36


del transporte
2 Tráfico portuario mundial 51
3 Matriz de la ventaja competitiva de un puerto 57
4 Esquema de trasferencia modal 63
5 Procesos de transformación sudamericana 83
6 Aumento de la productividad portuaria 86
7 Carga transportada por ferrocarril (2005) 115
8 Participación portuaria en exportaciones agrícolas 116

4
INTRODUCCION
El estudio de la problemática sobre el sistema Portuario – Logístico
argentino frente al crecimiento del comercio exterior ha sido escogido
como eje de investigación, debido a la relevancia e impacto del tema
sobre actuales investigaciones en el campo de la inserción y
competitividad comercial argentina frente al mundo.
La temática ha sido abordada en esta investigación sobre la visión
respecto de la utilización de la infraestructura física, la logística y el
intermodalismo como elementos necesarios para el desarrollo nacional
como así también para lograr una efectiva proyección internacional y un
acercamiento a los mercados regionales, a partir de los cambios de
paradigma en lo que se refiere a la cadena de distribución de bienes,
destacando el rol de los puertos dentro de la misma.

Las cifras del intercambio comercial de Argentina con el resto del


mundo en los años posteriores a la crisis 2001 – 2002, han abierto el
debate acerca del complejo exportador nacional, su sustentabilidad y
sus perspectivas. El comercio exterior ha superado su récord histórico,
sobrepasando la línea de los 45.000 millones de dólares en
exportaciones y 35.000 millones en importaciones, en el año 2006.
El mayor crecimiento se ha registrado en productos agrícolas, con
exportaciones registradas en 65 millones de toneladas entre granos,
aceites y subproductos, generando importantes volúmenes de carga.
Con el crecimiento del comercio internacional y la manipulación de
productos de importación y exportación quedó a la luz la deficiencia de
los puertos argentinos para la carga y recepción de buques de ultramar.
Distintos organismos internacionales como la Comisión Económica
para América Latina (CEPAL), y la secretaría de la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), entre otras,
señalan esta problemática en Sudamérica; manifestando que la falta de

5
inversiones en este tipo de infraestructura tiene una gran incidencia
sobre la pérdida de competitividad de la región.
En Argentina se perciben problemas similares a los países de la zona
en general y aparecen necesidades concretas de avanzar en ese sentido
para acompañar el auge exportador que pareciera no detenerse.
Se han planteando necesidades y dificultades que estancan el
crecimiento del comercio exterior, el cuál solo podrá sostenerse en el
tiempo si se realizan las inversiones en puntos claves de la
infraestructura, imprescindibles para este avance.
Dentro de este contexto, se analizará la situación actual de la
infraestructura que permite el tránsito de los productos argentinos
desde los centros de producción hacia el exterior, como así también los
que ingresan desde ultramar hacia el interior de nuestro territorio;
comprendiendo en este sentido, al complejo de movilización de cargas,
como facilitador del comercio exterior argentino.
Debemos señalar que los flujos más importantes de bienes
comercializados entre los diferentes países se realiza vía marítima, lo
que posiciona a los puertos en un rol vital para el desarrollo del
comercio exterior de una nación, y su conexión con el resto del mundo,
ya que representan el ámbito de mayor confluencia de carga. Es por
esto, que este análisis, se centrará sobre el Sistema Portuario Argentino
y su situación respecto del aumento del flujo de bienes, resultante del
crecimiento de su comercio fronteras afuera.
Para ello, deben tenerse en cuenta los nuevos paradigmas en materia
portuaria, los cuales dominan el panorama mundial, dejando obsoletos
pensamientos como el de “puerto aislado”, paradigmas que Argentina, y
Sudamérica en su conjunto, no pueden prescindir.
Actualmente crece la necesidad de concentrarse en una gestión
portuaria moderna, ya que se considera fundamental para la inserción
en el escenario económico mundial. Dados estos parámetros el
concepto de competitividad portuaria ya no se restringe solo al

6
movimiento físico de cargas, sino que va más allá generando un todo
sistémico vinculado con su entorno. En este sentido, la función y
responsabilidad del puerto va más allá de ser solamente un eslabón en
la cadena de transporte, extendiéndose en la actualidad hacia el control
y expedición de la carga en toda la cadena de distribución de origen a
destino final. Esto produce la integración de otros elementos adicionales,
tales como las vías de acceso, las externalidades, los procedimientos
administrativos, etc., es decir, algunos directamente portuarios y otros,
consecuencia del transporte y del comercio en general.
En este nuevo escenario los puertos deben ofrecer sus servicios al
comercio exterior, más que al transporte marítimo, adoptando
tecnologías de punta para el manejo físico de las cargas, adecuando sus
infraestructuras marítimas, terrestres, de accesos y de interrelación con
la ciudad - puerto y con la red nacional de transporte, protegiendo el
medio ambiente, reduciendo sus externalidades, mejorando sus
sistemas de gestión y de información y reestructurando sus tarifas.
Por otro lado, la infraestructura económica, esencial para el progreso
y la generación de empleo, también está generando un espacio hacia la
integración regional. La iniciativa de la Integración de la Infraestructura
Regional Suramericana (IIRSA), es un hecho acabado de lo dicho. Este
foro de diálogo entre las autoridades responsables de la infraestructura
del transporte, comunicaciones y energía de los países de la región,
tiene como objetivo impulsar el proceso de integración política, social y
económica a través del desarrollo de la infraestructura bajo un prisma
regional. Esto ha posicionado a la infraestructura y al transporte, ya no
solo como elementos de desarrollo hacia el interior de un país, sino
como una fuente concreta de integración entre países de una misma
región.
En este sentido, Argentina comienza el siglo XXI con la necesidad de
definir una estrategia para hacer frente a esta nueva realidad, debiendo
considerar a la infraestructura destinada a su movilización de cargas y a

7
todo el aparato logístico, preponderante en su interconexión con el
resto de sus socios comerciales y como elemento integrador con el resto
de la región.
A partir de esta serie de elementos se buscará corroborar las
siguientes hipótesis:
• Los cambios producidos en el comercio internacional en las
últimas décadas, han generado la necesidad de adaptación de los
puertos, integrándolos a toda la cadena logística de distribución.
• Frente a este escenario Argentina está llevando a cabo medidas
en cuanto a su infraestructura logística - portuaria y su
correspondiente legislación, que condicen con el crecimiento del
comercio exterior.

8
OBJETIVOS

Establecidos como guías de ruta para lograr un adecuado desarrollo de


esta investigación, se plantearon los siguientes objetivos:

• Describir un estado de situación respecto de las demandas actuales


en materia de transporte en comercio internacional, haciendo
principalmente hincapié en los recursos de transporte marítimo.
• Explicar y analizar como funcionan dos conceptos fundamentales
dentro de la operatoria en el traslado de bienes y la integración de
mercados: logística e intermodalismo.
• Resignificar a la infraestructura física como elemento esencial de
integración regional.
• Posicionar y calificar la importancia de los puertos en el contexto de
la distribución internacional de bienes y la cadena del comercio.
• Presentar un análisis general del Sistema Portuario Argentino, su
evolución histórica, desempeño actual y proyección, en cuanto a su
organización, aspectos económicos y normativos.

9
ASPECTOS METODOLOGICOS y DE CONTENIDO

Mediante una metodología analítica-descriptiva se describirá la


situación del Sistema Portuario–Logístico argentino actual; que
comprende un análisis tanto del ámbito portuario, su régimen legal y
antecedentes, como así también, una descripción de los medios viales,
ferroviarios y fluviales, utilizados en el traslado de cargas a granel y
contenedores, considerándose a estos, partes importantes de la cadena
logística, y por ende, fundamentales dentro del complejo del comercio
exterior nacional.
El objetivo fundamental de la presente investigación es reconsiderar
la importancia de una eficiente cadena de transporte y una adecuada
acción logística dentro del comercio, tomando al puerto como el eslabón
más importante, y dentro de ese contexto, analizar la realidad y los
futuros desafíos que se plantean en el caso de la Argentina. Para ello,
se recurrió al análisis de bibliografía de autores especializados. Un
rasgo característico, que enriquece a este trabajo de investigación, han
sido las entrevistas a informantes clave, como por ejemplo Marcelo
Smith, Capitán de ultramar y práctico del puerto de Mar del Plata;
Ricardo Sánchez, asesor de la CEPAL sobre infraestructura económica y
recursos naturales; y el Ingeniero civil y portuario Gustavo Anschütz,
Master en Gestión Portuaria UPC de Barcelona y presidente de la
Asociación Internacional de Profesionales de Puertos y Costas (AIPPYC).
Además de contar con apoyo y asesoramiento continuo de José Osvaldo
Mazondo, ex dirigente de la Administración General de Puertos, coautor
de la Ley Nacional de Puertos, actual presidente de JM&PARTNERS,
empresa consultora en temas marítimos y portuarios,
fundamentalmente en Estudios de Mercados y Evaluación de Proyectos

10
de Inversiones; además de ser profesor en el Instituto Universitario de la
Prefectura Naval Argentina.
Esto ha permitido desarrollar un amplio abanico de diversas posturas
y visiones acerca de las problemáticas que aquejan a todas las partes
intervinientes en la cadena de traslado y distribución de los bienes de
exportación e importación. A esto debe sumarse experiencias
adquiridas en diferentes seminarios sobre esta especialidad, como por
ejemplo el “XVI SEMINARIO INTERNACIONAL DE PUERTOS VIAS
NAVEGABLES, TRANSPORTE MULTIMODAL Y PUERTOS” realizado en
simultáneo con la Cuarta Exposición del “EXPOCOMEX Business Beyond
Borders” (2006) y el Seminario organizado por el Consejo Portuario
Argentino “ARGENTINA, UN PAIS EN CRECIMIENTO” JORNADAS SOBRE
UN SISTEMA PORTUARIO COMPETITIVO (2006)

La presente investigación está divida en dos partes principales; la


primera, plantea de manera introductoria, los tres pilares básicos del
trabajo de investigación: Comercio Internacional, Transporte y Puertos.
En el capítulo I se realiza una descripción estilizada sobre algunos
aspectos centrales del comercio mundial, tomando como referencia a
autores como Aldo Ferrer, Rondo Cameron y Robert Carbauch, los
cuales otorgan el marco teórico referencial de análisis respecto de la
importancia del comercio dentro del campo disciplinar de las relaciones
internacionales.
Además, se analiza la situación de la Argentina dentro de los circuitos
económicos mundiales de los últimos años. El principal objetivo del
capítulo es describir y analizar la estructura exportadora e importadora
de la Argentina y, el grado de funcionalidad del sistema de medios de
transporte de distribución de bienes. Asimismo, se realiza una crítica
respecto de la ausencia de políticas para lograr una diversificación de los
productos que Argentina exporta.

11
El capítulo II trata sobre cuestiones referidas a los diferentes medios
de transporte utilizados en la movilización de bienes y a la incidencia
que ejercen estos sobre el comercio internacional.
La cadena integrada del transporte junto con los procesos de
unitarización de cargas han dado lugar al concepto de intermodalismo,
que sumado al de logística, son analizados elementos claves
facilitadores de comercio entre los Estados. Sobre ese escenario, se
realizan aportes sobre las tendencias actuales del transporte marítimo
internacional, justificando su importancia en la búsqueda de economías
de escala, reducción de costos y parámetros de eficiencia. Se han
priorizado en este capítulo postulados de autores como Handakaba
(1994) y Anschütz (2004 – 2006).
En el capitulo III se analiza la funcionalidad de los puertos dentro de
la cadena total de transporte y su rol como nodo de transferencia
modal. En ese sentido, se pretende explicar el surgimiento de un nuevo
rol para los puertos, a partir de los cambios producidos en la década del
`60, como consecuencia de los avances tecnológicos, la reducción de los
tiempos y las distancias, las nuevas demandas de mercado, etc.
El punto de partida de este análisis es el puerto como nodo de entrada
y salida de buques y su interconexión con los demás medios de
transporte y sistema de carga. De esta manera, se estudia la eficiencia y
competitividad portuaria y su capacidad para potenciar la integración
entre los modos de transporte que confluyen en él. La estructura de este
capítulo se apoya principalmente sobre la visión de J. Mazondo.
La segunda parte de la tesis esta destinada fundamentalmente a
profundizar los conceptos de infraestructura, intermodalismo y logística
como factores esenciales para el comercio internacional y la integración
regional.
En el capítulo IV se describe la situación de la infraestructura
sudamericana de transporte para la interconexión de la región, basado
principalmente en investigaciones de especialistas de distintas

12
organizaciones vinculadas al estudio del desarrollo de los países
latinoamericanos, como la Comisión Económica para América Latina, la
Asociación Latinoamericana de Integración y la Corporación Andina de
Fomento.
Con el aumento del comercio exterior, el sector logístico encontró uno
de los obstáculos de mayor dificultad para sostener el flujo del
comercio: la infraestructura.
A las deficiencias propias de los modos de transporte, se suman
factores tales como la escasa inversión pública y la falta de políticas de
largo plazo.
Debido a estas deficiencias, la productividad de los puertos se ha visto
limitada para adecuarse a los nuevos buques y los flujos de cargas. En
este segmento de trabajo, se plantea el dualismo que genera la
búsqueda de un sistema regional integrado por un lado, contra la idea
de competencia interportuaria adoptada entre los puertos más
importantes de la región.
Finalmente en el V y último capítulo, la investigación se centra en el
análisis del complejo logístico nacional destinado al traslado de bienes
desde los centros de producción hasta su puesta en buque, analizando
los distintos modos de transportes y su participación en la cadena
logística hasta llegar al ámbito portuario. Para el análisis del
comportamiento portuario se tomaron como referencia dos áreas clave
del sistema. Por un lado, la zona geográfica Gran Rosario, que
comprende no sólo el puerto de esa ciudad, también los puertos del
complejo San Lorenzo/San Martín y terminales portuarias graneleras y
aceiteras privadas que operan sobre el Río Paraná. La región del Gran
Rosario fue elegida por representar la principal zona de producción y
salida de los productos líderes en las exportaciones argentinas (de
origen agroindustrial).
Además del estudio del ámbito de las cargas a granel, se suma al
análisis el principal puerto de movimiento de contenedores, Buenos

13
Aires, que junto a la terminal de Dock Sud (Exolgan), representan más
del 90% de movimientos de contenedores del país.
Para lograr una visión acabada y concreta acerca sobre las realidades
y problemáticas de estas áreas estratégicas, se accedió a datos
actualizados de los distintos flujos de cargas, buques, etc., que acceden
hoy a estos puertos. Además se vuelcan las opiniones y experiencias de
personas que se desempeñan profesionalmente dentro del recinto
portuario y logístico nacional.

14
Primera Parte

LAS NUEVAS TENDENCIAS DEL


COMERCIO Y EL TRASNPORTE
INTERNACIONAL: LA REFORMULACION
DE LOS SISTEMAS PORTUARIOS

15
Capitulo 1. Cambios en el Comercio Mundial

Varios son los factores que han determinado el constante crecimiento


del comercio internacional en las últimas décadas: la disminución de
barreras técnicas y aduaneras; la seguridad legal, estabilidad política y
económica que brindan la mayoría de los estados participantes del
comercio; el apoyo a las exportaciones por parte de la mayoría los
gobiernos; la homogeneización de los gustos de los consumidores y la
“estandarización” de los productos comercializados; el tremendo avance
de las comunicaciones y la aparición del “comercio virtual” (e–
commerce) y el abaratamiento y la mejora de los servicios de
transportes. (ARONSKI, 2004).
Pero como explica Zaiat (2007) en la actualidad, el comercio
internacional se encuentra sitiado frente a una extraña paradoja: este
continuo crecimiento convive con una intensa corriente proteccionista en
los mercados domésticos que hizo fracasar la denominada Ronda de
Doha, en el seno de la Organización Mundial de Comercio (OMC).
Este proteccionismo ha producido un giro en la literatura especializada
sobre las “hipocresías” del libre comercio. Tesis cuestionada desde el
siglo XIX (en aquel entonces por potencias emergentes como Alemania
y los EE.UU.) como base de la expansión imperialista que buscaba
consolidar la Gran Bretaña de aquellos años.
La crítica que se hacía en aquel entonces a la teoría librecambista y la
que se le hacen hoy es básicamente la misma, la hipocresía de pregonar
las bondades del libre comercio mientras que los principales voceros de
estas mismas bondades se tornan altamente proteccionistas en algunos
rubros de su economía (por ejemplo, el caso actual de los subsidios a la
agricultura tanto en los EE.UU. como en la Unión Europea).
El comercio internacional presenta una doble realidad, por un lado se
observa y promueve el crecimiento económico basado en la apertura

16
económica, por otro lado los países más ricos y poderosos
económicamente crecen implementando el proteccionismo estatal. Más
allá de ello, las vinculaciones económicas entre Estados se intensifican
cada día más.

En la actualidad, ninguna nación que pretendiera existir en


condiciones de aislamiento económico, sería capaz de sobrevivir.
Todos los aspectos de la economía de una nación (industria,
sectores de servicios, niveles de ingresos y empleo) tienen
relación con la economía de sus socios comerciales. Dicha
relación se manifiesta en forma de movimientos internacionales
de bienes y servicios, fuerza de trabajo, empresas, fondos de
inversión y tecnología. (CARBAUGH, 1999 pág. 6)

1.1 Evolución del Comercio Internacional


Cuando hablamos de comercio internacional se hace referencia al
intercambio de bienes y servicios entre Estados, haciéndose
principalmente hincapié en la venta de productos a través de las
fronteras nacionales (MORENO RODRIGUEZ, 1998). Este intercambio es
y ha sido inherente al hombre desde mucho tiempo atrás, claro está que
el concepto que encierra en sí mismo el comercio internacional de hoy
ha variado de manera constante (no en esencia sino en relevancia).
Ya desde el año 3.000 a.C. se registraban antecedentes de comercio
realizado a través de las fronteras. La antigua Mesopotamia importaba
materia prima; las sociedades de Babilonia y la India tenían comercio
entre sí en el año 800 a.C. En el Mediterráneo Oriental la civilización
Helénica exploraba desde el siglo V a.C. las rutas comerciales a Oriente
y a Occidente. Hacia el año 300 a.C. los comerciantes griegos estaban
en contacto con el norte de la India por vía de Arabia y se desarrollaba
el comercio entre la India y China. Entre los años 200 a.C. y 200 d.C.,
se desarrolló la “Ruta de la seda” que era un mosaico complejo de rutas
por tierra y mar, que unía al Imperio Romano de Occidente con el

17
Imperio Han Chino de Oriente. En esos años el comercio significaba la
oportunidad para el florecimiento de las sociedades, por ejemplo entre
los años 1.000 y 1.500 d.C., las redes de comercio marítimo se
expandieron entre las tierras islámicas de la Media Luna fértil y Arabia,
las ciudades costeras de la India, los reinos africanos y los centros
comerciales de la costa de África. En el siglo XIV y principios del XV,
estas redes comerciales conectaban directamente con la misma China,
de manera que en la época premoderna se habían desarrollado redes
que unían Europa, Asia y Africa. (HELD, MC GREW, GOLDBLAT,
PERRATON; 2002).
Estas referencias señalan la importancia del comercio entre regiones
para sociedades pasadas, ya no sólo como un mero intercambio de
bienes, sino como un modo de interrelación cultural, con restricciones
claras, entre lo que se denomina actualmente comercio mundial y lo que
significaba el intercambio de bienes en el pasado, inclusive tras la
consolidación de las ciudades financieras como Génova, Pisa, Flandes o
Brujas.
En la actualidad el flujo del comercio es constante, los volúmenes de
bienes comercializados han llevado a que los modos de transporte hayan
tenido que evolucionar e incrementarse para acompañar el creciente
intercambio. Los productos se han vuelto accesibles para un numero
mayor de consumidores, ya que lo que se busca en general, es la
masividad.
En esta línea de pensamiento, Carlos Ledesma Y Cristina Zapata
(1995, pág. 19) afirman que:
Todos los cambios transitados fueron realizándose dentro de un
acelerado proceso que se acentúo con la expansión de los
mercados en siglo XVIII a consecuencia de la incorporación de
nuevas técnicas de producción que dieron lugar a la llamada
Revolución Industrial. Esta evolución impuso las condiciones
favorables para los procesos descolonizantes que generaron
oportunidades de diversificación al tráfico de bienes y recursos

18
productivos, tomando un rol protagónico la mano de obra a
consecuencia de las fuertes corrientes migratorias de aquellos
años (.......). Los avances tecnológicos operados desde
aquellos tiempos modificaron las técnicas de producción, que
originaron fuertes excedentes exportables, acompañados por
una constante evolución de los sistemas de comunicación que
facilitaron el proceso. Paulatinamente fueron desarrollándose
más mecanismos e instrumentos que facilitaron e intensificaron
los movimientos de mercancías y capitales; y la aparición de
centros económicos de gravitación universal como lo fue la
Inglaterra del siglo XIX, al amparo del liberalismo económico
como doctrina rectora y la vigencia del Patrón Oro como
mecanismo de ajuste.

La expansión territorial europea de la baja Edad Media, la conquista


de ultramar y el descubrimiento de nuevos mundos, forjaron el
surgimiento del negocio más redituable de todos: el comercio
internacional (FERRER, 1996). Luego, el advenimiento de la era
industrial y el avance tecnológico, tanto en la producción de bienes,
como en la evolución y expansión de los transportes, produjo un
impresionante boom comercial.
Kripendorff (1985) señala que solamente es posible conocer las
verdaderas dimensiones del crecimiento económico actual mediante una
comparación con épocas preindustriales; la “mundialización” de los
mercados, es un hecho mucho más reciente en la historia. En este
sentido, el comercio actual significa evocar su “internacionalismo”,
acentuar su globalización, aunque haya tenido origen en la Cartago
Antigua, en la Génova medieval, en la Hamburgo moderna, o en la
múltiples “cities” financieras del mundo actual (SAN MARTINO; 1998).
El comercio de bienes y servicios a escala global implica un sistema
regularizado. Si bien existía el intercambio de bienes a través de
grandes distancias desde siglos atrás, solo puede hablarse de comercio

19
internacional una vez establecido el concepto de Estado – Nación.
(PERRATON, 2002)
El comercio internacional por otro lado, ha variado significativamente
las vías de comercialización. Hasta no hace muchos años, el comercio
estaba centrado en el noroeste de Europa y la costa oriental de América
del Norte. Actualmente las rutas del comercio mundial están mucho
más diversificadas. Esto se debe especialmente a la aceleración de las
actividades industriales en la cuenca del Pacífico. Primero fue Japón,
luego la República de Corea, Taiwan, Singapur, Hong Kong, Malasia y
más recientemente, China. Al mismo tiempo los centros industriales de
la región oriental de América del Norte se han ido desplazando hacia la
costa del Pacífico, conformando el cinturón industrial Vancouver –
California. Incluso en Europa se observaron cambios graduales durante
los años noventa, por ejemplo, las actividades industriales de la zona del
Ruhr, Wallonia y el noroeste de Francia han perdido dinamismo,
mientras que se ha registrado un fuerte crecimiento en Baden –
Wutemberg, Baviera y la región Lyon – Grenoble. También en Italia,
España y Portugal se han registrado tasas de crecimiento.
Latinoamérica, Oriente Medio y algunos países de África surgen también,
como importantes centros económicos.
Para Mazondo (1996) el surgimiento alrededor del mundo de zonas
económicas de producción y comercialización han producido importantes
cambios en la estructura económica mundial.
La dinámica del comercio internacional plantea constantemente
desafíos que los Estados deben afrontar ya que, esta dinámica y su
correlación con la problemática del desarrollo cobra mayor importancia a
medida que la brecha entre naciones desarrolladas y subdesarrolladas
es cada vez mayor. Inclusive, las perspectivas apuntan cada vez más

20
hacia condiciones desventajosas para los países pobres y presentan un
panorama más beneficioso para los más poderosos.1 (CAMERON, 2003)
El escenario pos bélico de mediados del siglo pasado, allanó el terreno
para el surgimiento del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio (GATT), órgano de normatización, liberalización y consulta del
comercio multilateral. Luego de la denominada Ronda Uruguay (1986 –
1993) los ministros de Comercio se reunieron por última vez bajo el
manto del GATT en abril de 1994 en Marrakech, Marruecos, donde
sentaron las bases del establecimiento de la Organización Mundial de
Comercio, organismo que otorgó un marco institucional y un foro de
solución de controversias a las relaciones comerciales internacionales
actuales.
A partir de esta nueva estructura, las rondas de negociación se
realizaron bajo un manto organizacional distinto. El siglo XXI genera un
escenario donde los países subdesarrollados parecen ejercer una fuerza
mayor para enfrentar las situaciones casi siempre adversas de las
negociaciones. Un indicio de ello se dio en noviembre de 2001, en
Doha, Qatar, donde se realizó la cuarta conferencia ministerial de la
OMC, que arrojó como resultado un programa de trabajo sobre 21
cuestiones. Entre ellas estaba el tema agrícola, en el que los miembros
se comprometieron a negociar mejoras sustanciales (para los países
menos desarrollados) en tres pilares básicos: Acceso a los mercados,
reducción de todas las formas de subsidios a las exportaciones y
reducciones sustanciales de las ayudas internas que distorsionan el
comercio. La ronda también contemplaba la liberalización en materia de
servicios, el acceso a mercados para los productos no agrícolas,
propiedad intelectual e inversiones. Por sus objetivos ambiciosos en

1
No es objetivo de esta investigación analizar esta problemática, sino visualizar en
este contexto cómo es posible una mayor y más equitativa participación en el comercio
mundial, señalando falencias y proyectando el futuro hacia una inserción competitiva
en aspectos claves, como por ejemplo la infraestructura de los medios de
comercialización.

21
materia de liberalización en el comercio agrícola, la reunión de Qatar es
conocida como la Ronda del Desarrollo, cuyos puntos de negociación
en su gran mayoría aún hoy, no han llegado a una resolución favorable
para ninguna de las partes negociantes.
Luego, en 2003, las negociaciones tuvieron lugar en Cancún (México)
donde emergió un nuevo bloque de países negociadores denominado el
G202. Este bloque propuso una fuerte posición respecto del tema
subsidios agrícolas mantenido por los gobiernos de Estados Unidos y los
miembros de la Unión Europea. Estas negociaciones no obtuvieron
resultados positivos, lo que generó el replanteo del sistema multilateral
de comercio y de la estructura de la OMC por parte de la opinión
pública.
La última de las rondas realizada hasta la fecha fue la que se llevó a
cabo durante el mes de diciembre de 2005 en Hong Kong. Se tocaron
prácticamente todos los temas sin resolución de la Ronda de Doha, pero
en casi ninguno existió acuerdo y los países litigantes mantuvieron su
postura. El director general de la OMC, Pascal Lamy, propuso en su
momento la suspensión de las negociaciones ante la falta de acuerdo,
para el mismo: “estamos en un atolladero”, “la situación actual es muy
grave”, “hoy sólo hay vencidos”3. Esto representó el fracaso de la
negociación y evidenció aún más aquellas hipocresías librecambistas.

1.2 Nuevas estructuras de mercado


Distintos paradigmas de la económica mundial, han dominado la arena
internacional a lo largo de los años. Luego de la Segunda Guerra
Mundial Alemania y Japón (hoy segunda y tercera potencias económicas
mundiales respectivamente) tenían sus economías devastadas. Corea,

2
El “Grupo de los veinte” es un conjunto de países exportadores sustancialmente de
materia prima y productos alimenticios. Las negociaciones estuvieron lideradas por
India y Brasil principalmente y escoltados por países como Argentina y Nigeria.

22
actualmente polo dinámico de producción y potencia militar, no contaba
con índices de comercio internacional relevantes. Los países del sudeste
asiático surgieron en el escenario del comercio internacional hace solo
veinte años atrás (RAS, 2006)
A partir de la caída del Muro de Berlín se produjo un cambio radical en
la estructura económica mundial, los países centrales trasladaron sus
centros de producción a las periferias. Un ejemplo de ello puede ser el
de los “Tigres Asiáticos” que mostraron índices de desarrollo
espectaculares.4
Sin embargo el crecimiento sostenido se dio en aquellos países que
supieron transformar conocimientos en técnicas de producción para
bienes de alto valor agregado y quienes lograron flexibilidad en sus
legislaciones laborales (GIRADO, 2006).
Actualmente un nuevo grupo de países está siendo señalado por los
analistas como diferenciados del resto por una serie de características
particulares denominado BRIC (sigla de los países de Brasil, Rusia,
India y China). Estos países poseen ciertas características que los
distinguen mayoritariamente del resto, creando expectativas a otros
Estados, principalmente productores de alimentos (como la Argentina),
ya que representan importantes centros de consumo5.
Veamos ahora, cual es la realidad argentina respecto de estas
estructuras emergentes.

3
Declaraciones extraídas del Diario La Nación, Suplemento de Comercio Exterior,
Agosto de 2006
4
Para un mejor desarrollo de este tema ver: Paul Krugman; El Internacionalismo
moderno, 1993.
5
Algunas de las características particulares de estos estados son la alta capacidad de
desarrollo científico, la gran cantidad de mano de obra poco calificada, lo que hace que
estén bajo una mirada constante por parte de los países más importantes y de los
organismos internacionales. Como inmensos centros de consumo, debido a su
impresionante población, para los países productores de alimentos, son una gran
oportunidad. Principalmente si tenemos en cuenta, su espectacular crecimiento
demográfico, que según informes económicos estos estados podrían superar lo índices
de crecimiento del G6. Las proyecciones indican que para el año 2009 la demanda
incremental de los BRIC´s podría superar al G6, en veinte años duplicarla y en cuarenta
cuatriplicarla.

23
1.3 El comercio exterior argentino.
Tras la profunda crisis política, económica, institucional y social que
terminó con el gobierno de la Alianza y produjo el estallido de la
convertibilidad a finales del año 2001, siguieron años de crecimiento
económico, dinamizado en su mayor parte por la situación favorecedora
del comercio exterior ante la devaluación. En los últimos años se
vienen registrando niveles récord de exportaciones, tanto en monto
como en volumen, y se espera que este crecimiento se sostenga en el
tiempo. Para entender este crecimiento, debemos analizar el contexto
interno y externo que han producido variables que favorecieron a que
esto suceda.
El contexto internacional permite mirar con optimismo el futuro de las
exportaciones argentinas, ya que existe una fuerte demanda mundial de
los productos argentinos, sobre todo de mercados muy importantes
como el europeo y principalmente el asiático, aunque como explica el
presidente de la fundación exportar, Marcelo Elizondo (2005), “el país
tiene condiciones propias y el esquema exportador actual tiene
suficiente fortaleza como para enfrentar sin sobresaltos un eventual
retroceso de la economía global”.
Estas condiciones nacionales se afirman fundamentalmente en que
existe un marco macroeconómico que impulsa también esta expansión:
un tipo de cambio competitivo6 (pilar básico del modelo económico
actual), la recuperación del crédito7 y la inversión. Además, debemos
sumarle la estabilidad de otras variables macro, no solo la económica,
sino también las políticas.

6
A pesar del dólar alto, debe existir una estrategia de estabilidad para brindar
certidumbre a los operadores. Esto es lo que diferencia la situación actual a la
experiencia de la década del 80´, cuando la moneda estaba devaluada pero en un
contexto de inestabilidad (ZAIAT, 2006).
7
Según datos del Banco Mundial en nuestro país existe un incremento de la oferta y
tasas muy bajas (incluso por debajo de los valores internacionales). Pero el crédito

24
Sin embargo no hay que confundir recuperación con crecimiento. Por
ejemplo, en el caso de las exportaciones, si bien hubo un gran
crecimiento en los últimos cuatro años, se trata de un crecimiento
medido contra años de caída muy pronunciadas (2001 – 2002).
Además, el resto de América latina creció del mismo modo o más
(FELIX PEÑA, 2006). Es decir que este auge exportador no significa
necesariamente un crecimiento sostenible. Respecto a esto, el Director
del Instituto para el Desarrollo de Consorcios de Exportación de la
Fundación BankBoston, Elvio Baldinelli (2006), aseguró que “crecimos
porque la oleada fue buena, no porque nosotros seamos buenos”. Para
ratificar esto, basta con ver los índices en otros países vecinos. Uruguay
registró un crecimiento del 48%, Colombia del 62%, Chile 113% y
Brasil un 115%. El índice promedio de Sudamérica fue de 53%; el
registro de Argentina arroja una alza del 52%.
El patrón de exportación actual no es muy diferente al de antes de la
devaluación, es decir que la devaluación no modificó el perfil exportador,
si se tiene en cuenta que casi el 70% de las exportaciones están
comprendidas por combustibles y energía, manufacturas de origen
agropecuario (MOA) y productos primarios. Menos del 30% pertenece
al grupo de manufacturas de origen industrial (MOI).
Si bien es cierto que las exportaciones industriales generaron también
un récord, no necesariamente significa que el gobierno haya impulsado
medidas para que esto ocurriera, más allá del dólar alto, y esto nos
diferencia de los casos de desarrollo industrial en otras regiones como el
sudeste asiático, donde los incentivos a las exportaciones de MOI
provinieron de medidas concretas del Estado, que sí estimuló esos
sectores productivos.
En nuestro país las exportaciones de MOI crecen menos en volumen
pero más en valor. Los rubros más dinámicos de este sector son el

bancario es muy poco utilizado. En Argentina solo un cuarto de las empresas lo


utilizan. Para las Pymes el mayor escollo es “calificar” para obtener el crédito.

25
automotriz y el autopartista, ya que en Argentina existe mucho
comercio intrafirma, además de que existen gran cantidad de terminales
internacionales especializadas. A esto deben sumarse los acuerdos de
preferencia que existen con los principales mercados como el ACE 6 con
México y también otros convenios con Brasil y Chile.

EVOLUCION EXPORTACIONES ARGENTINAS 1990 - 2006


(en millones de dólares) - Tabla Nº1
1990 14.780
1991 13.100
1992 12.870
1993 13.715
1994 17.813
1995 20.500
1996 24.700
1997 26.850
1998 26.434
1999 22.996
2000 26.904
2001 26.543
2002 25.709
2003 31.500
2004 34.550
2005 40.352
2006 46.300
Fuente: elaboración propia en base a datos de Abeced.com e INDEC

26
RANKING de EXPORTACIONES (jun. 05´- jul. O6´)
(por productos, en millones de dólares) – Tabla Nº2

Periodo Jun. Agos. Oct. Feb. Abr. Jun.


Dic. 2005
Jul. Sept. Nov. Mar. Mayo Jul.
Ene. 2006
Producto 2005 2005 2005 2006 2006 2006

Residuos y desperdicios
de la industria alimenticia 741,1 800,2 719,5 694,9 664,8 821,7 829,7
Grasas y aceites 568,4 608 487,1 606,3 521,6 737,4 602,2

Material de transporte
460 583,4 635,9 380,5 528,7 689,1 688
Carburantes 482,1 607,7 546,6 547,3 511 554,8 611,1
Semillas y frutas
oleaginosas 733,3 470,1 259 276 250 963.9 320,6
Cereales 386 372,7 355,2 447 416,7 426,6 416,8

Productos químicos
355,7 405 448,4 396,6 369,5 397,2 421,8
Petróleo crudo 447,5 540,4 338,9 399 330,6 289 443,7
Metales comunes y sus
derivados 383,1 406,1 392,3 348,8 326,9 441 435,5

Carnes y sus preparados 307,7 271,6 334,5 281,8 248,2 250 250

Fuente: elaboración propia en base a datos de Terminal C

1.3.1 ¿Valor agregado? Pymes versus Grandes empresas


Un gran desafío para el gobierno sería el de diversificar el campo
exportador y aplicar medidas para agregar valor a los productos de
exportación. Lo central sería que más allá de seguir el modelo primario
exportador se busque y promueva, desde el Estado el desarrollo
científico, tecnológico e intelectual para poder incorporar alto valor
agregado a las exportaciones.
Las empresas que añaden mayor valor a sus productos, son las
pymes. También, estas empresas en proporción, son las que generan

27
más fuentes de empleo. Pero solo representan menos del 10% de las
exportaciones totales de nuestro país, mientras que el 90% restante
está en manos de las firmas más importantes. Ese 10% se lo reparten
casi 14.000 pequeñas y medianas empresas que intentan competir en el
comercio internacional.
Las Pymes o en este caso Pymex (pequeña y mediana empresa
exportadora)8 en Argentina, se destacan en productos como cueros
elaborados, software, muebles de diseño, vinos de primera calidad,
productos gourmet, etc. Deben competir con productos diferenciados,
con calidad y no con precio, incorporando tecnología y capacitando sus
recursos humanos.

Tabla Nº3

EXPORTACIONES DE MANUFACTURAS POR TAMAÑO DE EMPRESA


1995 – 2005 (en millones de dólares)

1995 2000 2001 2002 2003 2004 2005


Grandes 12.635 14.908 15.363 15.160 17.337 21.026 24.230

Pyme 2.474 2.203 2.296 2.123 2.325 2.802 3.297

Micro 83 75 79 88 95 100 104

TOTAL 15.192 17.186 17.738 17.371 19.757 23.928 27.631


Fuente: Cámara de exportadores de la República Argentina (CERA), 2006

De acuerdo con el estudio “Evolución reciente de las exportaciones


Pyme en Argentina. Debate de una mejor inserción externa” de la
CEPAL (2005), la participación de las Pymes en el comercio internacional
no debería evaluarse en millones de dólares por ingreso de divisas, sino
por el fortalecimiento del tejido productivo.
Por otro lado se encuentran las grandes empresas líderes en
exportaciones nacionales y que, como se analizará por sus rubros,

8
CEPAL define como Pymex a la empresa que exporta entre 50.000 y 7,5 millones de
dólares por año.

28
marcan un elocuente proceso de “primarización” de las exportaciones
argentinas (ver tabla N°2).
La revista “Prensa Económica” publica todos los años el “Ranking de
las 1.000 empresas que más exportan en Argentina”. De acuerdo al
ranking 2005 se visualiza que este proceso va acentuándose. De las
diez primeras, nueve exportan comodities, ya sean cerealeros,
aceiteros, petroleros o mineros (solo una exporta producción con valor
agregado en la rama de la siderurgia). Tres de las empresas
exportadoras de productos primarios ya han superado los 2.000
millones de dólares de sus ventas al exterior.

Tabla Nº4
Las diez (10) empresas que más exportan en Argentina

Pos. Millones Pos.


Empresa Rubro
2005 U$S 2004
1 REPSOL YPF 2.875,00 PETROLERA 1
2 CARGILL 2.280,00 ACEITERA 2
3 BUNGE Argentina 2.063,07 ACEITERA 3
4 LOUIS DREYFUS y Cía. 1.339,00 CEREALERA 5
5 A. G. DEHEZA 1.335,49 ACEITERA 4
6 PAN AMERICAN ENERGY 1.007,77 PETROLERA 10
7 VICENTIN 959,95 ACEITERA 7
8 TENARIS SIDERCA 945,00 SIDERURGIA 14
9 MINERA ALUMBRERA 809,45 MINERA 8
10 NIDERA 783,99 CEREALERA 6
Fuente: “Prensa Económica”, 2006

29
1.3.2 Las importaciones
El comercio exterior de un país no se mide solamente por las
exportaciones, la otra cara de esta moneda son las importaciones, que
al igual que las primeras, en Argentina se incrementan desde el año
2002. Las importaciones tuvieron su esplendor con la paridad
cambiaria del peso respecto al dólar en la década de 1990, arrojando
durante el período una balanza comercial negativa (excepto en los años
1995–1996). El punto máximo registrado se produjo en el año 1998
con valores de U$S 31.379 millones y una balanza comercial negativa
de –4.964 millones de dólares.
Esto produjo un importante resquebrajamiento en gran parte del
sector industrial nacional, imposibilitándolo competir con productos
provenientes del exterior a precios muy competitivos; y miles de
fábricas debieron cerrar sus puertas, dañando gravemente el tejido
social y elevando el índice de desempleo.
Sin embargo, Felix Peña (2005) explica que Argentina debe fortalecer
su comercio exterior y esto no significa reducirse solo a las
exportaciones sino también a las importaciones, ya que la Argentina
debe hacer un salto de inversión muy significativo, tanto en materia de
producción como en materia de servicios. Además, añade que “nadie
nos va a abrir mercados si nosotros no abrimos el nuestro a la
competencia internacional, como reclamamos en Doha”.
En este sentido, ¿es beneficioso o no este aumento en las
importaciones? La respuesta varía de acuerdo al sector. Las
importaciones plantean una dificultad cuando superan a las
exportaciones y generan un déficit en la balanza comercial, como en la
década del ‘90.
Pero es necesario importar, inclusive para exportar, ya que se deben
comprar afuera insumos para poder producir ciertos productos. Por
ejemplo, las empresas que producen y exportan golosinas deben
importar cacao que en Argentina no se produce; en la misma situación

30
se encuentra la industria farmacéutica, la cual debe buscar en el exterior
determinados tipos de droga para la elaboración de medicamentos.
Según la Cámara de Importadores de la República Argentina (CIRA), el
70% de las empresas que exportaron en 2005, utilizaron al menos un
insumo importado, sobre todo en MOI que están ganando terreno en
mercados importantes. Además, hoy los importadores hacen un
esfuerzo mayor que en la década del 90´, debido a la diferencia de valor
actual entre peso y dólar; por eso los productos de importación (de
consumo exclusivo) generalmente apuntan a un sector de la población
denominado “ABC 1” con alto poder adquisitivo.
El problema, no es tal cuando se importan bienes de capital
destinados a la producción como por ejemplo la maquinaria agrícola,
sino cuando lo que se importa son bienes de consumo masivo como
los alimentos, textiles, calzado y electrodomésticos. Respecto de estos
rubros, el gran temor es Brasil9 . Afortunadamente para estos sectores,
existen acuerdos que regulan el ingreso de estos productos provenientes
del mayor proveedor de Argentina.
La CIRA estima que el aumento de las importaciones rondará
alrededor del 15% anual en los próximos años. Como vimos, cuando las
importaciones dañan la industria nacional y cuando se genera un déficit
en la balanza comercial, allí es donde comienza la disputa entre
industriales e importadores, y es allí donde el Estado no debe estar
ausente y marcar las líneas del juego.

9
En 2005 se registraron importaciones de 20.000 pares de zapatos brasileños. La
“línea blanca” de electrodomésticos (heladeras, lavadoras y cocinas) también se ha
viste fuertemente perjudicada por el arribo al país de marcas brasileñas.

31
1.3.3 La producción argentina y la movilización de cargas
Aproximadamente desde el año 2004 que diferentes organismos del
gobierno nacional, liderados por el Ministerio de Relaciones Exteriores,
trabajan para posicionar a la Argentina de una manera dinámica en el
mundo. La creación de la “Marca País” es un ejemplo acabado de ello, y
el comercio exterior es uno de los puntos más importante de esta
estrategia, ya que se trata de impulsar al máximo las exportaciones,
además de buscar promover el turismo, atraer inversiones y difundir la
cultura nacional. Existen algunos indicios acerca de la importancia que
se le está dando a la interacción comercial de Argentina.
Como fue analizado anteriormente las exportaciones nacionales están
conformadas en su mayoría por productos primarios, entre los que se
destacan los cereales y sus derivados. El sector agropecuario es pujante
y contribuye de una manera importante en la economía. El complejo
agroindustrial es la locomotora del frente productivo (SCIOLI, 2004).
En 2005 hubo una cosecha de 83 millones de toneladas y se
exportaron alrededor de 63 millones de granos, subproductos y aceites
(90% provenientes del sector sojero), lo que representa más del 50%
del total de las exportaciones y lo que significa el 11% del PBI, con
valores que superan los 20.000 millones de dólares.
Estas cifras, si bien posiciona a Argentina como uno de los líderes
mundiales en este rubro, marcan la concentrada y poco diversificada
línea exportadora. Esta concentración también se observa en las zonas
de producción del país. A su vez, solo tres provincias concentran más
del 68% del total de las exportaciones del país.

32
EXPORTACIONES DE LAS PROVINCIAS ARGENTINAS
(Porcentaje sobre el total, año 2005) – Tabla Nº5

Buenos Aires 37,19% San Luis 0,94%


Santa Fe 20,21% Ciudad Autón. de Bs.As. 0,67%
Córdoba 10,96% San Juan 0,60%
Chubut 5,07% La Pampa 0,52%
Mendoza 2,83% La Rioja 0,51%
Neuquén 2,83% Tierra del Fuego 0,48%
Santa Cruz 2,43% Chaco 0,47%
Catamarca 1,98% Jujuy 0,43%
Entre Ríos 1,94% Santiago del Estero 0,38%
Salta 1,82% Corrientes 0,27%
Tucumán 1,33% Formosa 0,06%
Río Negro 1,06% Sin Datos 3,96%
Misiones 1,05% TOTAL 100%
Fuente: elaboración propia sobre datos de Terminal C

Las proyecciones anunciadas en 2004 por el subsecretario de Política


Agropecuaria y Alimento, Claudio Sabay de que la Argentina exportará
100 millones de toneladas (de cereales y sus productos) en el año 2010,
se han hecho eco en la mayoría de los medios especializados hasta la
fecha, y las cifras de los años 2005, 2006 y lo que va del 2007, parecen
seguir esta tendencia.
Esta realidad y sobre todo, estas perspectivas, acompañadas del
sostenido crecimiento de las exportaciones y de las importaciones de
todos los rubros, han encendido las luces de alerta: ¿Posee Argentina un
sistema Portuario–Logístico capaz de soportar este crecimiento? Desde
todos los sectores se escuchan voces de preocupación y la mayoría
coinciden en que nuestro país muestra importantes falencias en este
sentido. Los accesos a los puertos, los calados y la falta de adecuadas
regulaciones son las mayores preocupaciones, pero todo el sistema
merece ser analizado.

33
Estos cambios de estructura proyectan nuevos ejes y canales de
comercialización y producción, nuevas rutas comerciales que exigen, por
ejemplo, medios de transporte eficientes para competir
internacionalmente y estar a la altura de las exigencias actuales.
Queda claro que el comercio a escala global es dinámico e injusto y
por supuesto cuestionable; pero hay que tener presente que muchos
son los factores que inciden directa o indirectamente en su desarrollo.
Cada Estado aplica una estrategia diferente a la hora de seguir el
camino de su comercio exterior. Pero hay elementos que son
decididamente difíciles de cuestionar. Entre esos temas se encuentran
la infraestructura económica de cada Estado y que la conexión con sus
socios comerciales se realice de una manera eficiente. Uno de los ejes
claves en ese aspecto es el desarrollo de la logística y la nueva
funcionalidad de los puertos como eslabones de una cadena integral. En
ese sentido, son necesarias importantes transformaciones en los
puertos, considerados clave en la ruta del comercio internacional, en
cuanto a sus aspectos tecnológicos, comerciales y organizativos.
Por su parte, la internacionalización de la producción y del consumo
mundial, han impulsado los sistemas de transporte y comunicaciones.
En la actualidad estos sistemas cubren más áreas, son más baratos,
rápidos y fáciles de usar. El consumo mundializado ha hecho que
quienes toman decisiones en la producción revean su postura y se abra
una mirada a nivel global (ANSCHÚTZ, 2004). Desde esta lógica es
entendido el comercio mundial actual que se refleja en nuevas
necesidades en materia de transporte y distribución.

34
Capítulo 2 La revolución en los sistemas de transporte

El transporte ha sido, y sigue siendo una pieza fundamental en el


desarrollo económico; a medida que una región crece, los nuevos
caminos y accesos son parte sustancial de ese avance. Tanto el traslado
de personas como de bienes materiales se ha visto fuertemente
modificado por el avance tecnológico, especialmente tras el estallido de
nuevos conceptos de eficiencia pos Revolución Industrial. Este salto de
características revolucionarias, impactó tanto en las técnicas de
producción como de transporte.

Las primeras carabelas capaces de navegar en altamar surgieron


a finales del siglo XV, trescientos años después se construyeron
los grandes clípers, que hicieron más segura la travesía de
cruzar el Atlántico además de reducir su duración en una tercera
parte; cien años después apareció el barco a vapor, que ofreció
grandes posibilidades de desarrollo, y luego – por tierra – el
ferrocarril y el automóvil; cien años después fue posible cruzar
los océanos en avión y hoy en día, la técnica ha alcanzado los
límites físicos de las velocidades concebibles del transporte
humano y material (KRIPPENDORFF, 1985).

A manera de escala histórica y para entender mejor la idea de


“achicamiento del mundo”, es útil observar la curva denominada
“Revolución Móvil”10, que resume más de 2.000 años de historia.
Este gráfico muestra la evolución en tiempo y forma del transporte, la
“reducción relativa del planeta”, donde la curva muestra un vertiginoso
ascenso entrando en el siglo XX, y donde, el comercio no estaría ajeno
a estas modificaciones.

10
“Revolución Móvil”, desarrollada por Russet, 1967

35
Reducción relativa del mundo por el aumento de la velocidad del transporte (Gráf. Nº1)

Km./h
40000

1500 – 1840 1850 – 1930 3000

velocidad supersónica
2000

1930 - 1960 1960 aviones de reacción


1000

primer vuelo trasatlántico


150
automóvil

50
Velocidad a pie=5 km./h carabela 8 km./h

Años
5000 3000 1000 AC. DC. 300 500 700 1000 1500 1700 1900 20 40 60 80
Fuente: Krippendorff, 1985, pág. 13

Pese a los profundos cambios en los transportes que redujeron las


distancias y al descubrimiento de nuevos mundos, nuevos productos y
civilizaciones producidos siglos atrás, pese a todas las rutas comerciales
pos – fronterizas existentes desde la antigüedad; fue el siglo XX el
punto de inflexión para el desarrollo de nuevos paradigmas de comercio
internacional, y en cual cobraron forma conceptos tales como comercio
“mundial” o “global”.
Si el siglo XX significó la liberalización del comercio, su
“mundialización”, donde se construyó y consolidó un marco jurídico
organizacional para reglamentar las relaciones económicas
internacionales; en materia de transporte, es en este siglo donde se dio
el gran salto, desarrollando y perfeccionando ideas hijas de la
Revolución Industrial, que permitieron un significativo crecimiento del
comercio mundial. (HOLLIDGE, 2006).

36
En la actualidad casi la totalidad de los países participan del comercio
internacional. Al aumentar los centros de producción y comercio,
aumenta el volumen de carga y la estructura del transporte.
El comercio mundial es una compleja red conformada por grandes,
medianos y pequeños centros en constante conexión. Por ende
demanda nuevas necesidades que el transporte debe tratar de satisfacer
en tiempo y forma, acorde a las exigencias que se plantean. Las
mejoras en los costos de los factores de producción, han hecho que el
costo que implica transportar la mercadería de un punto a otro, es de
vital importancia para el precio final de un producto.
Ahora bien, debemos ver que medio de transporte se utiliza
generalmente para los distintos tipos de carga, cual es el más adecuado
para un producto determinado y su implicancia en el precio final.

¾ MEDIO TERRESTRE: utilizado principalmente para la


comercialización con países limítrofes o geográficamente cercanos en
comercio internacional. Es el medio más utilizado hacia el interior del
territorio nacional, desde los centros de producción hasta los centros
de consumo interno y los nodos de embarque para su salida a otros
mercados. En esta categorización se encuentran el transporte
carretero y el ferroviario
¾ MEDIO AEREO: utilizado para cubrir distancias mayores en tiempos
reducidos. Generalmente son productos con alto valor agregado,
tecnologías de punta, bienes de gran fragilidad o productos de
consumo humano en condición de fresco.
¾ MEDIO ACUATICO: este es el medio más utilizado en el comercio
internacional. Su utilización es múltiple y variada, principalmente se
transportan productos a granel en grandes volúmenes (cereales,

37
combustibles, etc.), y los contenedores estandarizados. Los modos del
medio acuático son el transporte marítimo y el transporte fluvial.11

Cada uno de estos medios de transporte responde a necesidades y


costos diferentes. Cada empresa de un país que decide exportar, debe
considerar ciertos factores a la hora de optar por un determinado medio
de transporte (es cierto también que existen ocasiones donde el tipo de
mercadería transportada no deja lugar a la opción), pero casi todas las
empresas exportadoras del mundo tienen en consideración lo que se
denomina el Costo Generalizado de Transporte que consiste en la
sumatoria de costos en los que una empresa incurre para transportar un
bien desde un punto considerado “origen” a otro considerado “destino”.
Por otro lado este costo comprende y excede a la tarifa o flete
propiamente dicho y es aquel que resulta de un transporte “puerta a
puerta”, considerando exclusivamente los costos originarios en el
desplazamiento físico de mercaderías.
Esta clasificación no es taxativa ya que los factores tales como
características físicas del producto, cantidad, ubicación geográfica del
proveedor y otros conceptos definirán los costos en que habrá de
incurrirse. Por eso es conveniente para las empresas analizar la matriz
MEDIO–TRANSPORTE–COSTO.

11
A esta categorización podría sumarse el transporte lacustre, aunque en comercio
internacional su utilización es casi nula.

38
Ventajas y desventajas de los distintos modo de transporte (Tabla Nro. 6)

MODO DE TRANSPORTE VENTAJAS DESVENTAJAS


- Produce economías de - tiempos de tránsitos muy
escala
Transporte Marítimo extendidos
- Escasa incidencia del costo
del transporte
- Tarifas más económicas
- similares al marítimo - ámbito de acción muy
reducido por las condiciones de
Transporte Fluvial
la vía navegable

- Velocidad de traslado para - capacidad de transporte


grandes distancias reducida
Transporte Aéreo
(menores tiempos de - tarifas comparativamente
tránsito). altas
- Mayor frecuencia de
servicios
- Cobertura muy amplia
(redes)
- Baja siniestralidad (menor
costo de seguro).
- flexibilidad operativa - limitada capacidad de carga
- servicios puerta a puerta - altísimo grado de
Transporte Carretero
- complemento para otros siniestralidad (accidente o
medios robo)
- no está sujeto a itinerarios
fijos y su oferta de bodega
es elástica
- es rápido y económico para
el tráfico entre países
limítrofes
- movilidad de grandes - dependencia de la traza
volúmenes de carga a ferroviaria
Transporte Ferroviario
fletes relativamente bajos - diferentes medidas de
- baja siniestralidad trocha
- adecuada disponibilidad de - insuficiencias en áreas de
almacenamiento y depósito transferencia modal
FUENTE: elaborado con datos obtenidos del Seminario “Sin transporte olvídese de exportar” brindado por el Lic. Hugo Cortina, el 11 y
12 de Agosto de 2006 en la Ciudad Autónoma de Bs.As.

Años atrás, la cadena de transporte de mercaderías del productor al


consumidor final estaba dividida normalmente en varias partes, y cada
parte se desentendía de la etapa anterior o posterior a su participación
en la distribución de un producto. Las necesidades y exigencias del
comercio actual han llevado a la logística y a la distribución de
productos a otro nivel, creando un nuevo concepto mucho más
desarrollado: el “intermodalismo”.
Respecto de esta idea, José Mazondo (1996) sostiene que

39
Hoy día el transporte de cargas ya no se considera con los
conceptos tradicionales. (.....) Lo que importa hoy es la cadena
total o integral del transporte. Desde la compra de las materias
primas en el lugar de producción, el transporte, el
almacenamiento, la distribución y la información se integran
todos en una red única. Cuando se organiza el movimiento de
la carga dentro de una red, sólo se toma en consideración el
costo y la eficiencia de la cadena integradora del transporte y
distribución. (.....) Se trata de un concepto según el cual las
actividades del transporte y distribución se encuentran como un
subsistema del sistema total de producción.

2.1 El intermodalismo
Ahora bien, ¿qué es el “intermodalismo” o “transporte multimodal”?
La Convención de Naciones Unidas sobre Transporte Internacional
Multimodal de Mercancías12 dice que “se denomina transporte
multimodal al transporte de mercancías que utiliza al menos dos modos
de transportes diferentes, cubierto por un único contrato de Transporte
Multimodal, desde un sitio en un país, donde el Operador de Transporte
Multimodal (OTM) se encarga de ellas, hasta un sitio designado para la
entrega en un país diferente.”
Si bien en algunas ocasiones se consideran sinónimos, el
intermodalismo y el multimodalismo tienen algunas diferencias. Por un
lado la reducción de contratos y las responsabilidades de la nueva
figura legal, el OTM. Por supuesto que no hay multimodalismo sin
intermodalismo es decir el primero es la institucionalización del
segundo. (RACIATI, 1999).
Donde sí existe una gran diferencia es en el “transporte combinado”,
que si bien utiliza dos o más medios de transporte, debe habilitar un
documento de transporte por cada tramo.

12
Celebrada en Ginebra, 1980.

40
Este tipo de sistema de distribución estratégica de mercaderías ha
dado también una reconceptualización de la palabra logística, que en
comercio internacional se la vincula estrechamente al intermodalismo y
los nuevos conceptos de eficiencia, eficacia, sincronización y velocidad
en el traslado de productos (Just in Time)
El sistema multimodal, se complejiza por ser una cadena integral de
transportes donde las falencias y virtudes de cada uno se suman. Según
Ursula Ures (2005), el sistema multimodal aporta los siguientes
beneficios:
• Reducción de los plazos de transporte, ya que se utiliza la
combinación de transportes más adecuada en cada caso.
• Reducción de los costos de transporte, al analizar la combinación de
transportes más económicos en función de las características de cada
operación
• Reducción de los tiempos de carga y descarga, a partir del
agrupamiento de cargas en unidades de transporte intermodal.
• Precios previamente acordados para las operaciones puerta a puerta.
• Nuevas oportunidades comerciales para exportaciones no
tradicionales. Como consecuencia de las mejoras en los servicios de
transporte, los exportadores pueden posicionar sus productos en
mercados de difícil accesibilidad a precios competitivos.
• Simplificación documental en el transporte.
• Seguimiento de la mercadería, a partir de implementaciones
tecnológicas, como el intercambio electrónico de datos.

Cada transporte tiene sus propias ventajas en niveles de capacidad,


seguridad, flexibilidad, consumo energético e impacto ambiental, y el
transporte multimodal permite que cada uno de ellos aporte esas
facilidades a la construcción de un sistema de transporte integrado.
Actualmente, la tendencia de servicios de transporte comercial de bienes
en el mundo es implementar eficientes sistemas de la modalidad puerta

41
a puerta, utilizando dos o más modos de transporte que confluyan en
una cadena integrada.

2.2 El aspecto logístico.


En la presente investigación se toma le concepto de logística de
acuerdo con la línea de ANCHÜTZ (2004), para quien se trata de:
El conjunto de técnicas que tienen por objeto la gestión del flujo
y almacenaje de materias primas, productos semiacabados y
acabados y de la información conexa, desde el punto de origen
hasta el final de consumo, según las necesidades de los clientes,
optimizando la doble función calidad – costo. En un sentido más
amplio incluye igualmente la recuperación y eliminación de

residuos.

Las cadenas logísticas son el resultado de la estrecha relación entre


las modernas técnicas de producción y distribución de bienes. No son
meras cadenas de transporte ya que en ellas se produce la
transformación de las materias primas en productos intermedios o
acabados.
¿Cuáles son los objetivos de una eficiente cadena logística?
• Alcanzar una alta calidad de servicio
• Reducir los tiempos de los procesos de distribución
• Reducir costos

La logística permite la optimización de todas las actividades vinculadas


a la entrega de una carga en una cadena de transporte y producción
desde el punto de origen al de destino.Lo más importante para una
cadena logística eficiente, es conducir el producto adecuado en la
cantidad requerida al lugar acordado y con el menor costo total, para
satisfacer las necesidades del consumidor en el mercado internacional
justo a tiempo y con calidad total. (HANDAKABA, 1994)

42
2.3 El transporte marítimo como el principal medio utilizado
El temprano perfeccionamiento del transporte marítimo estuvo
estimulado por la tendencia de las poblaciones a concentrarse en las
costas o las vías fluviales. Los antiguos romanos y los griegos fueron
pueblos que explotaron de gran manera las ventajas de este transporte,
tanto para la batalla como para el comercio. La construcción de barcos
y la manipulación de las velas fueron evolucionando y estos cambios
sumados a la adopción de la brújula marinera, posibilitaron la expansión
del comercio de ultramar. (CAMERON, 1996). Durante el siglo XIX se
produjeron grandes avances gracias a la tecnología introducida por la
energía a vapor, mediante la cual se produjo una importante evolución
en la construcción de barcos de carga.
Actualmente el 90% del comercio se realiza a través de esta vía por
cuestiones de costos y capacidad de carga. Esto se vio ampliamente
mejorado a finales de la década del ´60 con el desarrollo del
"contenedor". El contenedor hizo posible realizar a gran escala el
intermodalismo y disponer una red operacional de ámbito internacional.
¿Cómo definir que es un contenedor? Los especialistas (por ejemplo
CORTINA; 2006) manejan tres definiciones:
a) como unidad de carga
b) como extensión de la bodega del buque
c) como elemento del equipo de transporte

La aparición del contenedor ayudó a “unitarizar” la carga es decir, a


agrupar varios bultos pequeños o medianos en unidades de manipuleo
más grandes, de tal manera de facilitar las cinco operaciones básicas
aplicadas al transporte marítimo internacional: el embarque, la estiba, el
flete, la desestiba y el desembarque; utilizando para estos efectos
medios mecánicos, lo que lleva a disminuir los gastos de pérdida, robos
y costos operativos. Se pudo sacar máximo provecho del espacio,
homologando la carga.

43
El contenedor ayudó a crear un lenguaje universal en el mundo de los
puertos. Así, tanto la capacidad de carga de un buque como el registro
de entrada, salida y almacenaje de un puerto, se miden en TEU
(Twenty-feet Equivalent Unit) que es una unidad de medida equivalente
a un contenedor de 20 pies de largo.
A lo largo de los años, el uso de contenedores en el transporte
marítimo se fue diversificando, hasta llegar a un basto abanico de tipos
de contenedores empleables13. Los contenedores ISO estándar
aceleraron el desarrollo del intermodalismo.

2.3.1 La especialización de los buques y la nueva realidad del


transporte marítimo
Tiempo atrás la mercadería transportada vía marítima debía adaptarse
a la bodega del buque. Por ejemplo, si las cargas eran líquidas se
embarcaban en toneles, si eran granos en bolsas, etc.; y así poder
facilitar la carga y la descarga. Claro que este tipo de estiba requería
mucha mano de obra, lo que se traducía en costos elevados. Con la
llegada del contenedor, los buques también modificaron sus estructuras,
adecuándose para cada caso en particular, con el fin de convertir al
buque en un medio de transporte cada vez más eficiente y económico.
Las actuales circunstancias del comercio mundial, dieron origen a las
nuevas generaciones de buques, siendo los nuevos “portacontenedores”
o “full container” los que encabezan la lista, los “buques tanque” para el
transporte de líquidos, los “Roll on – Roll off” para el transporte de
vehículos (denominados comúnmente Ro – Ro), además de los

13
Cada carga debe considerar ciertas características particulares de los contenedores,
como por ejemplo sus medidas (externas e internas) y la apertura total de la puerta.
Dependiendo de lo transportado, a la hora de optar por un contenedor, la oferta está
dada por contenedores de 20 y 40 pies, donde en transporte marítimo podemos
identificar los DRY CARGO, los FLAT RACK, OPEN TOP, FERRER o VENTILADOS como
los más utilizados. En el transporte aéreo la disponibilidad depende de la empresa
que generalmente ofrecen los contenedores AMA, AMF, AMU, ALF, AAU, AAP, AKE,
RKN, adaptados a diferentes tipos de avión. Para más detalles ver Guía Logística y de
Comercio Exterior, Mercasoft Consultores, Montevideo, 2005.

44
especializados en sustancias más peligrosas como los “gaseros” y los
“quimiqueros”.
Respecto a esto, Mazondo (1996) señala que “los tradicionales buques
polivalentes de carga general están restringidos a una limitada carga y a
un número pequeño de tráficos. Actualmente la mayor parte del
comercio mundial se transporta en buques especializados. Por otro lado
el desarrollo de las economías de escala ha dado lugar a un aumento en
el tamaño de los buques reduciendo a su vez los costos del flete.”

Impacto del cambio tecnológico de buques (tabla Nro.7)

50 años atrás Hoy


40 BUQUES 150.000 ton. 1 BUQUE 150.000 ton
40 BUQUES 1.400 hombres 1 BUQUE 18 hombres
40 BUQUES 12 días puerto c/u 1 BUQUE 3 días puerto
16.800 días hombre Puerto 54 días hombre Puerto

Fuente: ANSCHUTZ, 2004

La escasez del acero, el crecimiento del mercado asiático y la


inestabilidad en el precio del combustible, crearon un escenario pocos
años atrás, que hizo que el transporte marítimo encareciera sus tarifas.
Actualmente este sector está haciendo frente al creciente intercambio
comercial, donde las fusiones corporativas, la búsqueda de costos
estables y la creación de nuevas flotas, dominan el panorama. El
comercio marítimo se ha visto fuertemente influenciado por estas
cuestiones y también por el fortalecimiento de la Unión Europea (y su
reestructuración aduanera), la conversión de los sistemas económicos
de Europa del Este y el incremento en el tráfico del sudeste asiático.
Ante esta realidad, la flota mundial destinada al comercio está
produciendo ciertos cambios, con nuevas unidades en construcción. Ya

45
en 2005, se firmaron 413 nuevos contratos de construcción de buques
portacontenedores con gran capacidad de carga. La necesidad de
contar con buques de mayor porte para optimizar las frecuencias y
reducir los costos operativos y de abastecimiento, se tradujo en el
aumento de la construcción de buques con una capacidad de carga
superior a los 7500 TEU. El objetivo de ello es contar con nuevas
embarcaciones que aseguren menos problemas técnicos, menor
consumo de combustible y mayor velocidad de transporte.
Se estima que para el fin de la presente década el 50% de la flota
mundial va a estar dominada por los buques Postpanamax,
denominados así justamente porque su tamaño no les permite pasar por
el Canal de Panamá , lo que significa que el gigantismo que prevalece en
la idea de las navieras se extenderá en el futuro, con el afán de reducir
costos. La empresa danesa Maersk por ejemplo, ya sacó a los mares su
“Emma”, con capacidad para 11.000 TEU y un largo de casi 400 metros.

Algunos indicadores en la fabricación de la flota mundial (Tabla Nro. 8)

Buques
Capacidad de TEUs por año Tendencia
Contenedores
2004 2005 2006
Portacontenedores 7.170 8.057 9.322 12%
Multipropósito 1.013 1.050 1.088 3%
Ro – Ro 356 353 354 0%
Buque de línea 66 60 55 -9%
Buque Tramps 25 23 21 -7%
Conbulker 441 443 443 1%
Heavy Lift 17 16 16 -2%
Vehicle carrier 27 26 26 -1%
Reefer 64 60 57 -3%
TOTAL 9.179 10.092 11.383 9%

46
CRECIMIENTO (%) 7.8 9.9 12.8
Fuente: “Énfasis Logística” año XI, Nro. 5, Noviembre 2006, pág. 63

Como todo juego de oferta y demanda, las fluctuaciones del servicio


marítimo impactaron fuertemente en el desarrollo de los mercados, en
especial en el segmento de contenedores y de graneles secos,
experimentando alteraciones en materia de precios y cantidades,
derivando en la redefinición de las condiciones de servicios y exigencias
del equipamiento e infraestructura portuaria.
Pese a ser el modo de transporte más utilizado en el traslado de
productos comercializados entre países, el transporte marítimo se ve
limitado por las implicancias de la infraestructura portuaria, su punto de
partida y llegada. Es precisamente este punto, donde se encuentran
grandes diferencias entre países que supieron interpretar y desarrollar
un sistema portuario eficiente y competitivo a aquellos que no. Sobre
todo en Latinoamérica, la infraestructura portuaria ha sido y es un tema
pendiente de definición, tanto a nivel privado como público, basado en
la falta de inversiones planificadas para enfrentar la demanda, pero eso
será objeto de estudio más adelante.
Hasta aquí hemos visto como el intermodalismo es una herramienta
que mejora la eficiencia y la competitividad para las importaciones y las
exportaciones, es decir para el comercio exterior de una Nación,
desarrollando una política integradora de todos los medios de transporte
en un sistema común. La denominada infraestructura económica es un
eje vital para el desarrollo de cualquier actividad industrial/comercial al
interior de un país. Dentro de ese eje existe un punto clave: los
puertos. Cada parte es importante, sobre todo con el desarrollo del
intermodalismo donde las carreteras, vías ferroviarias, puertos y
aeropuertos deben estar armoniosamente interconectados.
La tendencia de gigantismo de las navieras de construir buques
PostPanamax, cada vez más grandes y con más carga, las necesidades

47
del Just in Time y las nuevas operaciones de logística avanzada y las
nuevas exigencias de mercado de economías de escala han hecho que
los puertos deban transformarse en nodos de integración mucho más
complejos que simples interfaces entre un medio de transporte y otro.
A continuación se analizará de que manera los puertos desempeñan un
nuevo papel en la economía internacional.

48
Capitulo 3. El rol de los puertos en el comercio
internacional

Los puertos ocupan una posición estratégicamente importante en el


sistema de producción, comercio y transporte internacional, elementos
fundamentales para el crecimiento y desarrollo económico de los
Estados. Existen diversos factores, analizados a lo largo del presente
capítulo, que hacen que los puertos jueguen un papel cada vez más
relevante en la economía.
Existen diferentes paradigmas en los modelos portuarios, donde
comienzan a prevalecer aquellos que priorizan las gestiones del
conocimiento (Knowlege managment) y sientan sus bases en el avance
informático y tecnológico.
Los modelos de gestión portuaria han seguido siempre la evolución del
mercado y el transporte. Durante el periodo fordista existía un claro
vínculo territorial entre la localización de los principales polos
industriales y los puertos, donde numerosas empresas construyeron sus
plantas de elaboración y procesamiento. Con los esquemas rígidos de
producción y comercialización de aquellos años, prevalecía un mercado
en oferta (push), y por ende, altos stocks. Los transportes se acoplaban
a este sistema y en los puertos predominaba la infraestructura y la
superestructura14 tangible, esquema en el cuál se considera a un puerto
Gateway (transferencia mar – tierra. Centro de distribución Importación
– Exportación). Este paradigma en declive, es un modelo de gestión
denominado Tool Port. (ANCHUTZ, 2004)
Los avances en las tecnologías y comunicaciones, han revolucionado,
entre otras cosas, el comercio, la logística y el transporte. Los
mercados se volvieron demandantes (pull) y la producción comienza a
orientarse hacia el cliente. Todo esto ha hecho variar la razón de ser del

49
puerto, ya no como una interfase entre modos sino como un modo
integral a las cadenas logísticas. En el paradigma emergente
denominado Landlord, la gestión portuaria reformó la postura. Ya no
esperan a que lleguen las cargas cautivas, sino que la tendencia es salir
a cautivar cargas y afianzar las relaciones con los clientes.15

Las líneas navieras transitan mayoritariamente las rutas con más


demandas, en un sistema denominado Equatorian Round The World
(ERTW), con buques cada vez más grandes, los cuales tocan escasos
puertos, con infraestructura suficiente como para poder recibirlos y
brindarles los servicios correspondientes. En estos puertos
denominados Hub, generalmente la mercancía se “rompe” y es posible
redistribuirla a puertos spokes (rayos), con líneas alimentadoras o
feeders. En este aspecto, fundamental para el intermodalismo, crece la
tendencia hacia el desarrollo del Short Sea Shipping (SSS) y la
navegación fluvial, consolidando cada vez más a estas rutas feeders.

3.1 La Transformación portuaria


Los puertos no quedaron ajenos a los cambios que se han producido
con el avance de los mercados globales y la apertura de los mercados
y en ese sentido , debieron adecuarse tanto a las nuevas demandas
como a los nuevos transportes, no sólo mejorando y ampliando su
infraestructura y superestructura, sino también desarrollando nuevas
gestiones comerciales y de logística.
Como señala TARANTOLA (2005)
El concepto de intermodalidad nace como herramienta de
mejora de la eficiencia, la competitividad y la calidad de
transporte, bajo un prisma que evite el tratamiento

14
La Superestructura portuaria hace referencia a las instalaciones que, ayudan al
manejo tanto de la carga como de lo buques (por ejemplo las grúas), a los Recursos
Humanos del puerto y los sistemas informáticos.

50
individualizado de modos y pase a una política integradora de
todos los medios de transporte en un sistema común. Como
nodo de enlace entre el transporte marítimo y el terrestre, los
puertos constituyen sin duda, un ejemplo clarísimo de
intermodalidad.

Por lo tanto, el puerto se ha transformado en un sitio que no sólo


sirve de interfase para el transbordo de mercancías de un medio a otro,
sino que agregó otras funciones y actividades, haciendo necesarias
reformas tanto organizacionales, operativas y administrativas.
La ubicación geográfica de los puertos más importantes marca las
tendencias, acentuando la desigualdad en los flujos de comercio
internacional. Como fue señalado anteriormente, la gran mayoría de las
vías de comercialización se establecen entre América del Norte, Europa
y el Sudeste Asiático y es allí donde funcionan los puertos más
eficientes del mundo.
Gráfico Nº 2

T rá fic o p o rtu a rio m u n d ia l (a ñ o 2 0 0 0 )


F elixto w e
Dubai
N ew Y o rk
Shangai m o v im ien to d e
A m b eres
puerto

c o n ten ed o res
H a m b u rg o
L o n g B ea c h
L o s A n g eles
R o tterd a m
Pusan
Hong Kong
S in g a p u r

0 5 10 15 20
m illo n e s d e c o n te n e d o re s (2 0 p ie s )

Fuente: elaboración propia en base a datos del Atlas Lemonde Diplomatique (2003).

15
Esta es una tendencia que ninguna autoridad portuaria moderna puede desconocer
(ANSCHUTZ, 2006).

51
Como puede observarse, en el gráfico precedente, Singapur se ha
convertido en un polo de entrada y salida de mercancías, con
importantes registros de tráficos de buques que pasan por su puerto.
Para dar una imagen más acabada de la idea de puerto no cómo un ente
aislado, sino integrado a una cadena logística compleja, Singapur no
llegó a estos registros por tener sólo una puerto eficiente, sino por llevar
adelante políticas de desarrollo de una infraestructura económica total,
estimulando a las empresas y a la industria.
“Singapur ha desarrollado y perfeccionado continuamente sus
puertos marítimos, sus aeropuertos y sus instalaciones de
telecomunicaciones. En términos de tonelajes de buques, el
puerto de este país está clasificado como el más transitado del
mundo. Por lo que respecta al aeropuerto, cuarenta y ocho
líneas aéreas internacionales vuelan a Singapur, uniendo la
nación con cien ciudades y cincuenta y dos países. Las
operaciones de carga y descarga de un jumbo duran una hora y
media y las de un buque container ocho horas, que se reducirán
a seis cuando se haya instalado un sistema experto desarrollado
recientemente. Su conexión mar – aire permite el traslado de la
mercancía desde el puerto al aeropuerto con una extraordinaria
eficacia. Por último, las telecomunicaciones llegan hasta
doscientos ocho destinos extranjeros (168 del marcado
telefónico directo). Los índices de teléfono y telex internacional
16
figuran entre los más bajos del mundo”

Como se ha señalado no puede analizarse la infraestructura portuaria


reduciéndola sólo al puerto, sino como parte integral de su hinterland17
y el resto de los modos y vías de transporte que van desde los centros
de producción hasta la costa. Los puertos son los principales nodos de

16
Citado del Consejo para el Desarrollo Económico The Singapur Partnership, en “El
Marketing de las Naciones”, Kotler 1998.

52
la red física del transporte marítimo. Estos se vuelven competitivos y
cumplen su función siempre y cuando sean capaces de ofrecer al
comercio internacional y a las líneas navieras servicios rápidos, flexibles
y seguros. La influencia de la función logística en los puertos sobre la
competitividad del comercio exterior de un país es muy alta. Es así,
entonces, que los puertos modernos deben formar parte de las cadenas
logísticas de producción, transporte y distribución y no desarrollar sus
actividades como un eslabón independiente. El nivel de integración es
fundamental y esto se logra ofreciendo una variada gama de servicios,
lo que potencia la captación del principal cliente del puerto: la carga.
El puerto se ha transformado en un eslabón económico muy
importante en la cadena del transporte. El transporte a su vez
es un componente clave del proceso de comercialización, que
conjuntamente con el de producción, son las bases de todo
desarrollo económico. Consecuentemente podemos deducir que
los puertos juegan un papel muy importante en el desarrollo
económico del país y la de la región (MAZONDO, 1996)

3.2 La evolución de los puertos


En el puerto confluyen físicamente (excepto el aéreo), todos los
modos de transportes; la carretera, las líneas ferroviarias, las vías
navegables y las rutas marítimas. Con el correr del tiempo, los puertos
debieron mutar de forma tal de no verse sobrepasados por las
exigencias de la evolución del comercio, con el objetivo de agilizar las
operaciones y aportar un mayor valor agregado al movimiento general
de cargas. La gran transformación se observa en la denominada nueva
“gestión portuaria” (administración política, técnica y gestión operativa),
donde los puertos que modificaron su organización y mejoraron su
infraestructura fueron alcanzando distintos grados de modernización.

17
Voz alemana adaptada universalmente. Se denomina así a toda la zona de
influencia del puerto

53
Por los puertos pasan determinados tipos de flujo. El denominado
flujo físico de la carga, el flujo administrativo y el de los medios
de transporte (marítimo, fluvial y terrestre). Cada puerto debe ser
capaz de satisfacer las necesidades de cada flujo y disponer de una
infraestructura y equipo necesario tanto como para atender los medios
de transportes, las instalaciones necesarias para el correcto manipuleo
de la carga y la tecnología suficiente para agilizar el flujo administrativo
(donde se incluyen las actividades aduaneras, el pago de servicios,
etc.). En la clasificación según su organización e infraestructura, se
logran identificar puertos de primera, segunda y tercera generación.

Puertos de Primera Generación.


Hace algunas décadas atrás, los puertos sólo servían de interfase
entre el medio terrestre y el acuático. No solían practicarse otras
actividades más que carga, descarga y almacenaje de mercadería.
Hasta los años ’60 aproximadamente los puertos se encontraban ajenos
al comercio y desconectados de los otros medios de transporte y como
la gran mayoría se encontraba en una situación de monopolio, poco les
preocupaba las necesidades de sus usuarios. No existía un enlace
integrado a su hinterland.
Los puertos de primera generación eran entidades estatales, donde
reinaba la burocracia, el aislamiento y no existía plan de desarrollo
integral y común, sino que cada uno buscaba y aplicaba un plan por
separado. De esta manera era muy difícil que los puertos lograran ser
parte importante de un comercio cada vez más pujante.

Puertos de Segunda Generación


Aquí los puertos pasan a ser considerados como “Centros de Servicios
al Transporte, a la industria y al Comercio”. Esta denominación trae
aparejados importantes cambios en la conceptualización de todo el

54
aparato portuario. Por ejemplo el paso del termino “usuario” por el de
“cliente” y el de “funcionario portuario” por el de “empresario portuario”.
En este tipo de puertos, se abre un abanico de diversas actividades de
servicios secundarios a los buques y a la carga, como son el control de
calidad y stock, el embalaje, las reparaciones navales, etc. Los puentes
informáticos pasan a tener un rol preponderante en la agilización de los
nuevos negocios integrales.
Al dejar de ser una simple interfase modificando principalmente la
gestión y con una participación activa del sector privado, surge lo que
actualmente se conoce como Terminal Portuaria, que permite
optimizar los servicios prestados por el puerto, especificando cada
actividad según la terminal.

Puertos de tercera generación


No sólo los impactos económicos y las variaciones del comercio han
influido en la transformación portuaria. La relación ciudad – puerto, las
cuestiones medioambientales y de seguridad, diferencian a los puertos
de tercera generación, respecto de sus antecesores. Sumado por
supuesto, al mejoramiento de las técnicas empleadas en logística e
intermodalismo. Estos puertos, surgidos en la década del ’80, han
sabido desarrollar plataformas logísticas, donde los nuevos servicios
integrales intentan hacer lo que no hacían los otros puertos: atraer y
conservar cargas.

55
Síntesis esquemática de la evolución portuaria (Tabla Nº 9)

Gestión portuaria PRIMERA SEGUNDA TERCERA


GENERACION GENERACION GENERACION

Descentralizada Se observa a un
ADMINISTRACION Estatal
cambio de actitud hacia
POLITICA Centralizada Participativa de una:
distintos sectores
Organización aislada
-Política portuaria con
Políticas con criterio criterio de desarrollo
comercial económico regional

-Activa participación en
el proceso económico
regional

Ejercida por Gerenciamiento Mayor hincapié en la


ADMINISTRACION
funcionarios públicos especializado investigación, estudios
TECNICA escalafonados y programas de
Autonomía patrimonial desarrollos para captar
Decisiones restringidas y financiera nuevos mercados.
por reglamentaciones
de la administración Decisiones con criterio Programas de
publica estratégico –comercial promoción del
comercio y el
Oferta pasiva de Integración puerto- transporte
servicios primarios municipio-usuarios-
clientes Apoyo al desarrollo de
Tarifas centros integrados de
presupuestadas y con Oferta activas de informática
criterio recaudador servicios
para mantener el Mayor control del
sistema medio ambiente
OPERATIVA Explotación a cargo del Privatizada Se mantiene el criterio
estado de los puertos de
PRIMARIA Altamente
segunda generación
Monopólica especializada
Competitiva
Burocrática
Eficiente
Regulada
Desrregulada
Escasa participación Alto índice de
privada
rendimiento
Bajo índice de Nuevo concepto de
rendimiento Terminal Portuaria
Baja productividad
Se integran nuevos
servicios:
OPERATIVA No existe Industriales
Financieros
SECUNDARIA Manufactureros Sistemas informáticos
integrados
Comerciales
Convenciones y
exposiciones

56
internacionales

Costos portuarios El puerto se transforma


CONSECUENCIAS Bajos costos portuarios
elevados en un nódulo dinámico
al servicio de la
Centros de servicios de
Ineficiencia en la economía regional
transporte, producción
prestación de servicios
y comercio
Escasa inversión en
Inversión privada en
infraestructura, equipos
infraestructura,
y maquinarias
equipamiento y
maquinarias
Divorcio entre el
puerto, el comercio y el
transporte
Fuente: Cuadro extraído de “El nuevo rol de los puertos argentinos”, Mazondo 1996, pág.11

Al avanzar hacia una nueva generación, los puertos no sólo deben ser
exitosos en los servicios de manipulación de cargas y buques, sino que
también deben ofrecer servicios que aporten valor agregado. La
denominada “matriz competitiva” de un puerto indica la inclinación por
ganar productividad y calidad en la oferta de servicios integrados al
valor agregado.

Matriz de la ventaja competitiva de puerto – Gráfico Nº3

Integrado Servicios Portuarios


Superiores
Servicios Portuarios
Valor añadido Avanzados

Servicios Portuarios
Básico Tradicionales

Tradicional Servicio Portuario Alta Productividad

Fuente: Tesis doctoral de Gustavo Anschütz, 2004, pág. 107

57
En la matriz, los puertos más evolucionados se mueven hacia la parte
alta – derecha. En ese segmento se encuentran los puertos de tercera
generación. Según sus capacidades, los puertos son ubicados dentro de
cada una de las generaciones mencionadas.
En los últimos años, nuevas variables han contribuido al nacimiento de
una nueva generación de puertos. En el año 2002, la UNCTAD publicó
el Teleshipping ports classification, donde una actualizada clasificación
contemplaba un nuevo escalafón. Puertos como Ámsterdam, Singapur,
Amberes, Barcelona y New York son un ejemplo de ello. Los puertos de
la denominada cuarta generación, poseen las siguientes características:

Puertos Cuarta Generación = Puertos en Red (Network Ports)


¾ Estrategias para la reconversión, ampliación y diversificación de
actividades.
¾ Organización de servicios logísticos para los buques.
¾ Sistemas informáticos integrados entre puertos con tecnología de
punta.
¾ Investigaciones en puertos extranjeros para posibles desarrollos
conjuntos.
¾ Cooperación entre comunidades portuarias.

Todas las actividades portuarias realizadas a los medios de transporte


tanto como a la carga implican por supuesto gastos dentro del puerto.
Esta generación de puertos responde más eficientemente a estas
cuestiones. Los días de más que permanezca un buque amarrado, o los
que deba esperar un camión para poder descargar (tiempo muerto)18,
producidos por los cuellos de botella que se generan al no existir una

18
Concepto que surge como consecuencia de la demora injustificada o por falencias de
los servicios dentro del ámbito portuario, en el que se aplica la idea de que un

58
infraestructura física que responda a las demandas actuales, generan
sobrecostos. Para entender mejor este tema, debe analizarse el
funcionamiento de la Tarifa, la Eficiencia Operativa y la Competitividad
del puerto.

3.3 Costos Portuarios


La gran diferencia en los costos entre puertos de distintas
generaciones, es que en los puertos de primera generación de
administraciones centralizadas, ante el aumento de gastos, subían
inexorablemente los valores de los cánones otorgados. Por ende, aquel
privado que otorgaba algún servicio en el puerto, debía adecuar su tarifa
según el canon que debía pagar. Con la reestructuración de la gestión,
en los nuevos puertos son los privados los que determinan su tarifa
dependiendo de la estructura de costos. Se dice que un puerto es
barato o caro, dependiendo del total a pagar por los servicios tanto al
buque como a la carga. La “eficiencia” de la que hablamos en los
puertos de última generación, intenta mejorar y abaratar los servicios,
objeto primordial de la moderna gestión portuaria.
Esta nueva imagen de “puerto – empresa” nos obliga a evaluar los
siguientes ítems:

1) La Tarifa: se domina así al precio unitario que el operador portuario


cobra por sus servicios.
2) Eficiencia operativa: la cuál determina la productividad media19 de
un puerto. Esta productividad está afectada por distintas variables
como el tipo de buque al cual se le realicen las prácticas, además de
las características propias de la carga.

elemento diseñado para transportar mercancías, cuando no lo hace, lo único que


produce son gastos.
19
La productividad media determinada por la eficiencia operativa se mide por diversos
indicadores como pueden ser los indicadores de rendimiento general del puerto, de

59
3) Competitividad: surgida como resultado de la competencia entre la
oferta de servicios portuarios.

Una descripción a modo matemático:

TARIFA EFICIENCIA OPERATIVA COMPETITIVIDAD


T = Ko + Kc + B Pm = f(Eo) Dada por la variable Costos sobre
Pm productividad media (tarifa)

T = f(K)
Donde: Donde: Pm
T = Precio de la tarifa Pm = productividad media
Ko = Suma de los costos (fijos y Eo = Eficiencia operativa Competencia de tarifas según
variables de mano de obra e terminal de servicios privados o
insumos) puertos con mismas características.
Kc = Suma de los costos de capital
(amortizaciones)
B = Beneficio
Pm = productividad media
(Tabla Nº10) FUENTE: elaboración propia en base a Mazondo (1996)

La función intermodal, es lo que convierte al puerto en un elemento


de continuidad en la cadena. Al permitir un flujo continuo, de bienes y
modos de transportes, el puerto intenta eliminar ese “tiempo muerto”
improductivo. Los denominados “costos de fricción” encarecen los
servicios del puerto, haciéndolo menos competitivo.

3.4 Logística portuaria


La calidad y variedad de servicios prestados y los precios que ofrezca
un puerto lo beneficiará a la hora de atraer tráficos de carga. La nueva
gestión ha posibilitado que el puerto se integre de manera eficiente a la
cadena logística de producción y con la explotación de nuevos servicios
que añaden valor a la carga (secundarios, complementarios, no

rendimiento operacionales, de puestos de atraque y rendimientos de manipulación y


almacenamientos de mercaderías.

60
tradicionales, etc.), han cambiado los paradigmas del quehacer
portuario.
Como fue mencionado anteriormente, el sistema logístico se extiende
más allá del puerto, comenzando en los centros de producción de
materia prima, llegando hasta el comprador final en el exterior. Los
puertos como “puntos nodales” de la cadena donde se pasa de un modo
de transporte a otro, se convierten en el ámbito ideal para realizar esas
tareas que le agregan valor a la mercadería, aprovechando la “ruptura”
de la carga.20
Según la zona del ámbito portuario donde se realicen, las actividades
logísticas se diferencian entre sí, permitiéndonos identificar tres áreas
especificas según líneas de actividad. De esta manera, podemos
clasificarlas en:
¾ ACTIVIDADES PORTUARIAS DE PRIMERA LINEA LOGISTICA: son las
actividades denominadas tradicionales que se les practica a los
buques (atraque, amarre) como a la mercadería (estiba, desestiba,
carga, descarga, entrega, recepción, control, depósito, etc.), las
cuales se desarrollan dentro de la Zona de Operaciones Portuarias (la
Terminal, incluida su parte marítima).
¾ ACTIVIDADES PORTUARIAS DE SEGUNDA LINEA LOGISTICA: estas
actividades se realizan fuera de la terminal pero dentro la zona de
servicios del puerto. Se incluyen servicios a los pasajeros (ocio,
descanso), a las mercancías (fraccionamiento, empaquetado, etc.) y
a los buques (reparación, suministro y mantenimiento).
¾ ACTIVIDADES PORTUARIAS DE TERCERA LINEA LOGISTICA: llevadas
a cabo generalmente fuera de la zona de servicios portuarios ya que
se relacionan con la industria y distribución en centros especializados.
Normalmente se realizan en grandes espacios cubiertos. Estas tareas

20
Esto es aplicable a prácticamente cualquier tipo de carga. Un claro ejemplo son los
puertos logísticos con terminales automotrices, donde en un ámbito especializado, se
terminan los detalles a pedido del cliente.

61
producen una actividad económica muy superior a la mera actividad
portuaria, generando mayores volúmenes de tráfico en el puerto, ya
sea de medios de transportes, de bienes o de información.

Respecto de la segunda y tercera líneas logísticas, la tendencia


mundial se vuelca cada vez más al desarrollo de las denominadas
Zonas de Actividades Logísticas Portuarias (ZAL), creadas para la
facilitación de actividades que añadan alto valor agregado. Las ZAL se
caracterizan por estar especialmente diseñadas para la operativa
logística, por favorecer la optimización de los procesos de sinergia entre
clientes y usuarios y por representar el nivel más alto de calidad de
oferta del nodo logístico, ya que no se trata de una mera actividad
inmobiliaria.
Los efectos sinérgicos que generan las actividades logísticas dentro de
estas áreas son importantes. Para un puerto, disponer de una ZAL es
fundamental, ya que esta diferenciación le brinda la posibilidad de poder
atraer un mayor volumen de carga que puede ser enviada a través del
mismo. Esto genera una relación positiva entre el flujo de carga y los
buques: la carga atrae a los buques y los buques atraen a la carga. De
esta manera el puerto genera actividad y negocio. Si el puerto además
de contar con una ZAL portuaria, cuenta con facilidades pera ser centro
de transferencia intermodal (ferrocarril – camión – fluvial marítimo), es
óptimo desde el punto de vista de la logística y le da una ventaja
competitiva. Todo esto tiene efecto multiplicador en su hinterland,
además de disminuir los impactos urbanos y regionales disminuye los
efectos nocivos del mal empleo de los medios de transportes.
Las ZAL generan efectos positivos sobre las empresas, el entorno
medioambiental y sobre el sector del transporte. En ese sentido las
ventajas competitivas que crea respecto de otros puertos que no se
integran y se mantienen independientes e indiferentes a la cadena de
producción transporte y distribución, son importantes.

62
Esquemas de transferencia modal - Gráfico Nro.4

1. Transferencia Modal Funciones puramente


portuarias

Funciones de valor añadido

2. Procesos industriales

3. Plataformas logísticas (ZAL)

Fuente: Guía para el desarrollo de ZALs portuarias – Puerto del Estado España, 2004

3.5 El tratamiento de temas portuarios en los organismos


internacionales
En el contexto descrito anteriormente, la OMC intenta fortalecer su
posición, siendo el principal organismo regulatorio del comercio mundial
y los temas vinculados al mismo. Ahora bien, sin alejarse del objeto de
estudio de la presente investigación, pueden formularse ciertos
interrogantes respecto de este tema como por ejemplo, ¿contempla la
OMC dentro de su estructura algún punto en particular respecto del
tema puertos y transporte? ¿Se ha tratado este tema en las reuniones
ministeriales de la OMC?
Podría responderse a estos interrogantes empezando por analizar el
Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (AGCS),

63
perteneciente a la OMC. El AGCS cuenta con el Grupo de
Negociaciones sobre Servicios de Transporte Marítimo (GNSTM)
el cual aprobó tres pilares de negociación:
1.- Los servicios internacionales de transporte marítimo.
2.- Los servicios auxiliares al transporte marítimo.
3.- El acceso a los servicios portuarios.
Con esto podemos afirmar que la problemática portuaria está en la
agenda de la OMC, dentro del rubro Servicios de Transporte Marítimo.
No existe un acuerdo general sobre Servicios Portuarios, lo que negocian
los países son “listas de compromisos” tendientes a desregular un
servicio determinado, es decir que las negociaciones se concretan con la
presentación de estas “listas de compromisos” que cada país ofrece
dentro de la Organización, que puede ser “positiva” si se libera, ó
“negativa” si se excluye o limita algún determinado servicio.
No todos los servicios tienen el mismo tratamiento, existen algunos
servicios que tienen poco o ningún margen para negociar, como pueden
ser la seguridad o la educación. Otros en cambio son perfectamente
negociables, como los servicios bancarios, los telefónicos, etc. En el
caso de los servicios portuarios, no necesitan negociarse porque
naturalmente deben ser libres, los puertos no pueden discriminar en
materia de servicios (un ejemplo de esto puede ser la Argentina, donde
no existe ninguna limitación en cuanto a los “Accesos a los Mercados”,
como tampoco al “Trato Nacional” para la contratación de servicios
portuarios por parte de extranjeros). Esto es así porque en las
economías de mercado, los puertos no pueden discriminar ni a los
buques ni a las mercaderías, cualquiera, nacionales o extranjeros tiene
libertad para contratar servicios portuarios. (MAZONDO, 2006).
De los múltiples organismos internacionales existentes además de la
OMC, no existe ninguno que regule o reglamente las actividades
portuarias como tampoco ninguna otra actividad económica o comercial,
por cuanto los países son soberanos. Sí, existen organismos

64
internacionales específicos como la Comisión Interamericana de
Puertos de la Organización de Estados Americanos (OEA), pero al solo
efecto de estudiar y proponer soluciones para mejorar los servicios
portuarios, las cuales pueden ser adoptadas por los Estados, previa
aprobación del Congreso. De la misma manera, la OMC tampoco tiene
poder supranacional, es un órgano de solución de controversias que
actúa a pedido de las partes y cuyas resoluciones pueden o no ser
aceptadas por los Estados, ya que la Organización no tiene poder
sancionatorio.
Actualmente, los problemas que se discuten en la OMC no son ni el
“servicio de transporte marítimo” propiamente dicho, ni los “servicios
portuarios”, sino los demás servicios auxiliares y logísticos que involucra
al transporte multimodal, allí es precisamente donde hay más reticencia
al “acceso a los mercados” y al “trato nacional”, principalmente en los
países en desarrollo.

65
SEGUNDA PARTE

INFRAESTRUCTURA E
INTERMODALISMO: HERRAMIENTAS
CLAVE DE INTEGRACION Y
DESARROLLO

66
Capítulo 4. Sudamérica frente a las nuevas demandas
de infraestructura y transporte

Philip Kotler (1998, pág. 373) señala que “las infraestructuras son
necesarias para que las naciones puedan implementar eficazmente la
estrategia de creación de riqueza. La inmensa mayoría de los
economistas coinciden en afirmar que los gobiernos deben invertir el
máximo posible en la construcción y mejora de la infraestructura”.
Diferentes conclusiones pueden desprenderse de esta idea. Por un
lado, las necesidades de poseer una infraestructura adecuada para
maximizar las ventajas de la producción y comercialización de un país
parecen claras y por otro, la importancia de que los gobiernos entiendan
esto como una cuestión clave para el desarrollo.
El autor identifica diferentes tipos de infraestructura, necesarias para
el desarrollo de la riqueza de un país. Entre las más importantes
destaca la infraestructura material, la tecnológica y la infraestructura de
capital humano. Siguiendo con el pensamiento del autor, la
infraestructura material puede fomentar el desarrollo económico en
varias formas, por ejemplo al afirmar que “las mejoras de este tipo de
infraestructura permiten administrar a las empresas de un modo más
eficiente y viable, ya que el consiguiente descenso de los costos de las
transacciones, se traducen en un incremento de la productividad”.
La productividad, esencial para el desarrollo económico, la generación
de la riqueza, el ahorro y por ende, para las inversiones, se ve
directamente influenciado por el “Instrumental Económico” que un país
posee. Dependiendo de la función que cumpla el instrumental
económico, se lo puede clasificar como siguiente:
a) Instrumental de producción.
b) Producción y distribución de energía.
c) Transporte y comunicaciones.

67
d) Instrumental de acumulación.
Los tres últimos en conjunto, constituyen lo que se denomina
Infraestructura Económica.

Como punto clave del instrumental económico, el desarrollo de


eficaces medios de transportes (y de sus vías), se vuelve una necesidad
imperiosa, teniendo en cuenta que además de un eje facilitador del
comercio, se transforma en un indicador de diferenciación más entre los
índices de desarrollo y subdesarrollo, ya que a la par del progreso
tecnológico y de la expansión de los medios de transporte se advierte el
avance económico. Si ambos procesos aparecen desajustados se
resienten el uno del otro. Si el proceso es paralelo (pero sobre todo si la
infraestructura se anticipa a las etapas de crecimiento), se da la
situación ideal. (CARLEVARI, 1994)
En el interior de países subdesarrollados existen riquezas potenciales
que se mantienen inactivas, precisamente por su escaso desarrollo
económico, lo que no les permite afrontar las inversiones que requiere
una adecuada infraestructura.
Similares inconvenientes surgen a la hora de la expansión del
comercio internacional. Muchas veces la conquista de nuevos mercados
se ve interrumpida por la falta de adecuados medios de transporte, que
responde a un verdadero círculo vicioso.
Esta situación la padecen la mayoría de los países periféricos y
Sudamérica no es la excepción. Varios organismos internacionales se
han empeñado en investigar y difundir las problemáticas de
infraestructura en la región centro – sur del continente americano.
La búsqueda de una integración física entre países de la región,
parece ser un desafío más allá de la integración política. La idea de
consolidar bloques económicos que fortalezcan las economías
nacionales, debe estar fuertemente respaldada por una infraestructura

68
eficiente que sea facilitadora del comercio tanto intrabloque como hacia
el resto del mundo (CEPAL, 2006).

4.1 La situación regional


Actualmente, el comercio internacional crece dos veces más que el
P.B.I. mundial. Se registró un crecimiento del 4,7 % para el año 2003,
un 8,6 % para el 2004 y 10 % en el 200521.
Esta tendencia parece seguir en el futuro. El avance de la
globalización, la apertura hacia nuevos y más grandes mercados y el
incesante incremento de la población mundial, sustenta el crecimiento
del comercio exterior y lo posiciona en un rol protagónico para el
desarrollo. Frente a este panorama podemos preguntarnos, ¿cómo se
encuentra posicionada nuestra región?
Según Luraschi22 la región está mal posicionada y esto se debe a tres
razones principales.
En primer término encontramos la cuestión del financiamiento del
desarrollo. Según Luraschi (2005) los países de la región financian su
desarrollo con deuda, a diferencia de otros países que financian su
desarrollo con el comercio. Una segunda cuestión tiene relación con las
estrategias comerciales que implementan los países de la zona, los
cuales están preocupados por atender de la mejor forma posible a la
demanda comercial y descuidan de manera notoria su oferta.
La tercera razón se vincula con la movilización internacional de la
producción. La región no sólo financia su desarrollo con deuda, no sólo
no atiende adecuadamente su oferta, sino que además, no registra
correctos niveles de coordinación y gestión en lo que hace a la
movilización o distribución física de la producción que genera.

21
Datos de www.aladi.org
22
Jefe del Sector Servicios del Departamento de Comercio ALADI. Material exclusivo
de “Guía logística y comercio exterior”, Mercosoft Editores, 2005.

69
Latinoamérica en general, ofrece una gran riqueza en materia de
recursos naturales, climatológicos, etc., aunque esta riqueza no se
traduce en bienestar para la población. Las falencias del accionar político
se ven reflejadas en la pobre situación (económica, educativa y de
salud) en que se encuentra gran parte de la población en esta parte del
mundo. Cuestiones vitales de infraestructura que mejoran el nivel de
vida de las personas (como escuelas, hospitales, etc.) parecen no ser
prioridad para todos los gobiernos. Viendo las condiciones de
infraestructuras de primera necesidad, no es difícil deducir cual es la
situación de la denominada infraestructura económica. “La región tiene
una infraestructura inadecuada y con deficiencias; practica una
utilización irracional de los modos de transporte; predomina en ella un
direccionamiento atomizado, una planificación inconclusa y
espasmódica, y en muchos casos, parece existir hasta un
desconocimiento de la geografía en el diseño de las vías de
comunicación” (LURASCHI, 2004). Problemática que se traduce en
sobrecostos que inciden de manera evidente en los mecanismos de
movilización de los flujos del comercio y que alteran la ecuación “precio
– tiempo – calidad”, haciendo que la región pierda competitividad.
Si bien la de Luraschi es una de las posturas más extremas en el
debate actual que se lleva a cabo en los foros competentes en estos
temas, es importante mencionar que la mayoría de los especialistas
(algunos citados más adelante, como Sánchez o Hoffman) coinciden en
mayor o menor grado, que la región se encuentra realmente rezagada
en materia de infraestructura económica.
Los problemas de infraestructura en Sudamérica son, evidentemente
cuestiones que aquejan desde mucho tiempo atrás, tanto a productores
como a cualquiera que participa en la cadena de distribución y
comercialización de mercancías. En el último tiempo, se ha generado
un debate mucho más intenso, y esto es debido al crecimiento del
comercio exterior y la diversificación de las ventas internacionales.

70
Como resultado de la apertura comercial y el resurgimiento de los
esquemas de integración subregionales, las exportaciones
latinoamericanas se han expandido en la última década, a un ritmo dos
veces superior al crecimiento de las exportaciones mundiales. Esto,
impone claramente crecientes presiones a la infraestructura física en
general y a la del transporte en particular (CORTINA, 2002).

4.2 Infraestructura e integración


La expansión comercial antes mencionada, marca una tendencia
integracionista del comercio, tanto nacional como internacional. Hacia
el interior de los estados existen varios proyectos para conectar
provincias (con diferentes grados de éxito), que han sido respaldado por
el sector público y el sector privado.
Hacia el exterior, los países se han abierto a una comunicación más
clara entre sí, lo que posibilita, entre otras cosas, una apertura de
mercado basada en acuerdos regionales y favoritismos comerciales
entre bloques.
Esto se ve reflejado en el informe “Vías para la integración.
Acción de la Corporación Andina de Fomento en la
infraestructura sostenible de Sudamérica” (CAF, 2000), donde
explica que “el proceso de globalización que está viviendo el mundo al
inicio del siglo XXI está llevando a la formación de grandes bloques de
integración y comercio en las diferentes regiones del planeta. América
del Sur ha optado por una alternativa de regionalismo abierto que está
generando una interesante dinámica de esquemas subregionales. Este
movimiento hacia la convergencia exige que América del Sur encuentre
rápidamente las fórmulas que le permitan funcionar como un espacio
integrado. En esta dirección van las negociaciones actuales que buscan
una convergencia entre el Mercosur y la Comunidad Andina. Para
alcanzar esta meta, es indispensable disponer de una infraestructura
física que vincule a los países de la región uniendo sus vías de

71
comunicación (carreteras y ferrocarriles), su transporte fluvial y la
integración de las telecomunicaciones y de las diferentes formas de
energía. El logro de la necesaria competitividad en los mercados
globales, nos obliga a cuidar no sólo la optimización de las diferentes
fases de la producción, sino también la cadena logística y la
infraestructura que la debe soportar, a fin de que América del Sur pueda
mejorar su participación en el comercio mundial”. Aquí, denominada
como una clave esencial para responder al sostenido desarrollo del
comercio internacional, la infraestructura debe ser un eje fundamental
de contemplación por parte del sector público y el privado, para que
intenten dar fin a aquellos cuellos de botella que aquejan las
operaciones logísticas en toda la zona.
El disponer de redes de infraestructuras conectadas entre sí, la
integración regional apunta a fortalecer las relaciones comerciales entre
países y posibilitar el acceso de los sectores productivos relegados al
abastecimiento a mercados alejados. Evitar los sobrecostos o valores
excesivos antes mencionados, es un objetivo que la adecuada
infraestructura debería asegurar, generando un movimiento de bienes
rápido y ágil.
Obviamente que esto implica no sólo mejorar la infraestructura física
en sí (vial, portuaria, aeroportuaria, etc.), sino concebir un proceso
logístico e integral que además incluya mejoras en los sistemas y
regulaciones en las aduanas, las telecomunicaciones, la tecnología de la
información y los mercados de servicios logísticos, como indica el
documento de la CAF.

4.3 Deficiencias generales


La búsqueda de una integración física para Sudamérica, debe superar
varios escollos existentes. Un informe elaborado por el oficial de
Asuntos Económico de la División de Recursos Naturales e
Infraestructura de la Comisión Económica para América Latina y el

72
Caribe (CEPAL), Ricardo Sánchez, dio a conocer los inconvenientes de la
red Sudamericana. El documento titulado “Provisión de
infraestructura de transporte en América Latina: experiencia
reciente y problemas observados” (CEPAL, 2005), remarca los
siguientes inconvenientes:
♦ Restricciones físicas por las características geográficas de la región;
♦ Insuficiencias de capacidad, especialmente para los sub-sectores vial
y ferroviario, y falta de aprovechamiento del potencial hidroviario de
la región;
♦ Falta de estado de mantenimiento de las infraestructuras existentes,
especialmente vial y ferroviaria;
♦ Restricciones operativas, presencia de interconexiones truncas y
asimétricas técnicas entre modos y/o entre países;
♦ Problemas de seguridad física, para las personas, equipos y
mercancías;
♦ Problemas de seguridad con las inversiones y su financiamiento;
♦ Fallas en la planificación, el diseño de las políticas públicas y la
asignación de roles entre el sector público, el privado y los
internacionales;
♦ Contratos débiles, inseguros y altos costos de transacción;
♦ Marcos regulatorios extemporáneos, inadecuados o excesivamente
complejos;
♦ Ausencia de políticas de movilidad sustentable, y
♦ Vulnerabilidad por motivos geológicos y climáticos.

Tras la descripción del panorama general, se analiza cada sector en


particular23:

23
Aquí haremos un paneo regional, donde si bien en casi todos los países existen los
mismos problemas, puede que en algunos casos no sea así. El caso argentino se verá
más a fondo en el próximo capítulo.

73
INFRAESTRUCTURA FERROVIARIA
En otros tiempos parecía que por donde pasaba un tren, la
prosperidad se irrigaba hacia los costados de la vía. El crecimiento y la
expansión de líneas férreas, iban de la mano. Hoy, en Sudamérica la
realidad parece ser otra. El sistema ferroviario es el mayor desafío
debido su mal estado. Aunque la CAF señala que en los países
integrantes del MERCOSUR la situación es mejor que en otros,
particularmente que en los miembros de la Comunidad Andina, el
desempeño de la red es bastante deficiente.
Las complicaciones se encuentran tanto hacia el interior de los países
como el sistema que une la región24. Los cuestionados procesos de
licitación, la diferencia en las medidas de trocha, el mal estado de los
vagones y la antigüedad de las locomotoras son los mayores escollos
para esta modalidad, fundamental para el transporte de materias primas
desde los centros productivos más alejados hasta los centros de
operaciones logísticas.

INFRAESTRUCTURA PARA EL TRASNPORTE AEREO


Luego del 11 de septiembre de 2001, las nuevas exigencias en
materia de seguridad de las terminales de carga aérea están regidas por
los estándares internacionales de seguridad. La tecnología y la
organización de las rutas aéreas son los ejes claves de este tipo de
transporte en los cuales se deben poner mayor empeño para que no
pierda competitividad. En el caso de Sudamérica, este tipo de
transporte tiene un escollo singular. El problema está principalmente
orientado a los aviones, los cuales en algunos casos, son demasiados
antiguas o no están adecuadas de la mejor forma para su trabajo.

24
Argentina tiene un sistema ferroviario de trocha que no tiene relación con la trocha
en Chile por ejemplo, por falta de infraestructura en los enlaces.

74
INFRAESTRUCTURA VIAL
El documento de la CEPAL (2005) es claro respecto al sector vial,
“persisten las insuficiencias y cuellos de botella de la infraestructura vial,
que actúan como restricciones físicas de la infraestructura”. Define a
las carreteras como “insuficientes en la capacidad de transporte” y deja
de manifiesto que en la mayoría de los casos, son antiguas y se
encuentran en muy mal estado.

INFRAESTRUCTURA PARA EL TRANSPÒRTE MARITIMO Y FLUVIAL


La expansión de vías navegables que se extienden a lo largo de
Sudamérica, no es bien aprovechada, ya que la falta de inversiones en
lugares estratégicos, como la Hidrovía Paraná – Paraguay, hace costoso
el traslado de productos. El transporte fluvial, el más económico y el de
menor impacto ambiental, tiene muchas limitaciones que, al menos en
intensión, los países de la zona de influencia intentan solucionar. La
Cumbre de la Hidrovía llevada adelante por los países involucrados,
manifiesta la intención de rever esta situación.
Si bien se ampliará más adelante haciendo un estudio más profundo
respecto de la operativa portuaria, en cuanto al transporte marítimo
podemos decir que fue el de mayor expansión de los últimos años.
Según la CAF (2000), el proceso de integración regional y subregional,
ha tenido efectos positivos en el desarrollo de la marina mercante y los
puertos. Se ha logrado una liberalización positiva del mercado, se ha
potenciado la marina mercante de cada Nación, ha habido más inversión
y en general, se ha crecido en materia de tecnología, aunque estamos
lejos de alcanzar las exigencias de mercado (por ejemplo la recepción
de buques de gran porte PostPanamax).

4.4 Un sistema logístico difícil


En el año 2002, la ALADI llevó a cabo un Taller de Operadores
Logísticos de América Latina, con los siguientes objetivos: tratar de

75
abandonar estrategias que buscan impulsar el crecimiento del comercio
aprovechando solo coyunturas del mercado internacional y tratar de
implementar un padrón de producción eficiente y diversificado,
buscando generar condiciones para que la región cuente con un eficaz
sistema de distribución, incorporando conceptos y elementos de la
gestión logística a los sistemas productivos y de movilización.
La idea principal en aquel momento fue la de intentar fortalecer “una
nueva geografía comercial”, en función a la cual los países de la región
estén geográfica y económicamente integrados. Un eje fundamental es
el de desarrollar cadenas productivas entre pares o grupos de países con
potencial exportador. Para ello se requiere propiciar la diversificación y
enriquecimiento de la producción regional y disponer de un adecuado
“factor de movilización”.
Con esta idea el Taller antes mencionado, buscó obtener una visión
directa de los actores de la primera línea en lo que hace a la
movilización de cargas. Así, en octubre de 2003 quedó conformada la
Asociación Latinoamericana de Logística en la cual participaron distintos
organismos como la Asociación Argentina de Logística Empresarial
(ARLOG) y también, asociaciones similares de países como Brasil, Chile,
Colombia, Cuba, El Salvador, Paraguay, Perú, México, Uruguay y
Venezuela.
La ineficiente infraestructura existente descripta anteriormente
impide desarrollar un sistema logístico adecuado. Respecto a esto, la
Asociación Latinoamericana de Logística publicó diez conclusiones
principales al final de taller:

I. Sólo algunos países de la región han logrado avanzar en la


aplicación de la logística en los niveles que la misma se practica en
los centros más desarrollados (América del Norte, Europa y el
Sudeste asiático).

76
II. La región no aplica un concepto jurídico armonizado de logística y
de operador logístico, existiendo por lo tanto, una verdadera
fragmentación de todas y cada una de las regulaciones y
reglamentaciones que se aplican en los diferentes eslabones de la
cadena logística.
III. Se carece de instrumentos y mecanismos que favorezcan la
comercialización de la mercadería sin necesidad de movimiento
físico (e – commerce) y que impulsen el desarrollo de actividades
de valor agregado dentro de las plataformas logísticas
(fraccionamiento, embalaje, empaquetado, rotulado, etc.).
IV. La cultura empresarial de la región carece de una visión integral
de la cadena de distribución y, en términos generales, no
considera a la logística como una variable crítica en el éxito de la
gestión.
V. La región presenta una gran debilidad en los mecanismos de
capacitación y evaluación y un déficit importante en la utilización
del sistema de información como soporte del proceso de adopción
de decisiones.
VI. El nivel de coordinación interdisciplinaria entre producción,
comercialización y distribución, es muy bajo en la región.
VII. Los sistemas de control y fiscalización que se practican en la
región son un verdadero obstáculo para el flujo comercial.
Promedialmente, en un año de ejercicios, los sistemas de control
y fiscalización, involucran entre 10 y 15 actores diferentes, más de
25 documentos distintos, más de 100 clases de datos diferentes y
una revisión física directa de al menos una vez, del más del 75%
de las unidades de carga que circularon en la región.
VIII. Las funciones operativas de la logística, fundamentalmente el
transporte y el almacenamiento, presentan un escaso grado de
efectividad y eficiencia, lo cual se ve directamente reflejado en los
resultados finales de los procesos empresariales.

77
IX. La relación que se observa hoy entre las entidades privadas y
públicas vinculadas al sector, no alcanza la necesaria formalidad
requerida para el trabajo conjunto y coordinado en la formulación
de estrategias y en el diseño de programas principales y
alternativos para el desarrollo de la actividad.
X. Finalmente, en lo que hace a infraestructura física, el Seminario
estableció que los actuales parámetros de planificación en esta
materia, siguen padrones tradicionales y en la mayoría de los
casos no contemplan aspectos sustanciales vinculados con una
eficiente cadena de distribución al amparo de una concepción
logística de gestión.

De esta manera la ALADI plasmó una problemática intentando buscar


soluciones conjuntas. Pero no fue el único caso. Existe una tendencia
en la región, buscando terminar con estas cuestiones y encontrar una
salida eficaz a las deficiencias descriptas. Al menos, la intensión de los
gobiernos de Sudamérica fue dar el puntapié inicial para una
transformación de la infraestructura regional.

4.5 El proyecto IIRSA25


Aunque en algún momento se suscitó una polémica calificando a este
proyecto como “las venas del ALCA”26 , la iniciativa para la Integración
de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), aparece como el
comienzo de una planificación para el desarrollo de la región.
Pero, ¿de qué se trata este proyecto y que vinculación tiene al sistema
logístico de producción y distribución?. “Esta iniciativa busca impulsar la
integración y modernización de la infraestructura física bajo una

25
El siguiente punto está basado en la información específica del sitio web oficial de
IIRSA, disponible en www.iirsa.org
26
En 2003, el Instituto de Investigación de la Amazonia Peruana (IIAP), llamó así al
proyecto incluso, comparándolo con el proyecto Puebla – Panamá, donde se aseguraba
la consolidación del ALCA para el año 2005.

78
concepción regional del espacio suramericano. Es un proyecto de alto
contenido político, orientado a crear sólidas bases sobre las cuales
sustentar un proceso de integración regional para alcanzar una inserción
competitiva, eficiente y equitativa de nuestra región en el contexto de la
globalización. Esta iniciativa se justifica sobre la base de la necesidad
de una agenda renovada de desarrollo, que restablezca un patrón de
crecimiento sostenido, creador de empleo, incluyente y participativo,
que valore la riqueza ambiental y cultural de nuestra región.”
El proyecto tuvo su origen en la I Reunión de Presidentes de América
del Sur, que se llevó a cabo en Brasilia en el año 2000. Por aquel
entonces se señaló la voluntad de impulsar acciones de coordinación y
cooperación con miras a la conformación de un bloque suramericano.
Esto se reafirmaría más tarde en el denominado “Consenso de
Guayaquil sobre Integración, Seguridad e Infraestructura para el
Desarrollo”, que significó la II Reunión de Presidentes, y se realizó en
esa ciudad ecuatoriana, los días 26 y 27 de julio de 2002.
Allí, entre otros puntos, los mandatarios reiteraron “la importancia de
la ampliación y fortalecimiento de la infraestructura regional como factor
esencial para la integración del espacio económico de América del Sur,
el desarrollo de sus países, al mitigar la pobreza e incorporar a los
individuos, particularmente de los sectores marginados o más
vulnerables, a los beneficios de la sociedad moderna”. En esta
perspectiva reconocieron que la interrelación entre infraestructura y
desarrollo debe ser explorada según una visión estratégica
sudamericana, bajo el principio de regionalismo abierto, condicionada a
los resultados del análisis de cinco principios básicos:
1. Perspectiva geo – económica
2. Sostenibilidad social
3. Eficiencia económica
4. Sustentabilidad ambiental
5. Desarrollo institucional

79
Convencidos de que la integración del espacio sudamericano
optimizará la movilización del potencial económico de la región de forma
competitiva, agregando valor a los recursos naturales, favoreciendo la
sinergia y especialización en sectores estratégicos y posibilitando
mejorar los niveles de ingreso y bienestar de las poblaciones de la
región, los presidentes acordaron fortalecer y profundizar los procesos
de integración de América del Sur mediante políticas activas para
acelerar el crecimiento económico en forma sostenible, reducir la
vulnerabilidad externa, mejorar la distribución de la riqueza y disminuir
los niveles de pobreza de la región.
Los jefes de estado reafirmaron la vigencia e importancia de la IIRSA,
como instrumento viable para la integración multisectorial, tanto de las
áreas costeras del Caribe, del Pacífico y del Atlántico, como las zonas
internas de América del Sur entre sí. Ratificaron el más amplio apoyo a
su complementación, como un enfoque acertado para:
a) Promover y facilitar el crecimiento y desarrollo económico y social de
América del Sur
b) Mejorar la competitividad internacional de la región, incrementar su
participación en la economía mundial y enfrentar mejor los desafíos
que impone la globalización, y
c) Fortalecer la integración y cooperación regional mediante la
ampliación de mercados, la convergencia de políticas públicas y el
acercamiento social y cultural de Sudamérica.
En cuanto a su organización, propuesta por los doce países
sudamericanos, la iniciativa contempla mecanismos de coordinación e
intercambio de opiniones entre los gobiernos, tres instituciones
financieras: el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporación
Andina de Fomento (CAF) y el Fondo Financiero para el Desarrollo de la
Cuenca del Plata (FONPLATA); además de el sector privado y la sociedad
civil, de forma tal de tener un amplio abanico de perspectivas.

80
Al proyecto lo conforman un Comité de Dirección Ejecutiva (CDE),
integrado por Ministros de infraestructura o planificación designados por
los gobiernos. Esta es la instancia directiva del IIRSA, abocada a la
definición de los lineamientos estratégicos del trabajo y la aprobación de
los planes de acción.
Luego, se encuentran los Grupos Técnicos Ejecutivos (GTE) formados
por funcionarios (se compone un GTE por cada eje de integración). Por
último el Comité de Coordinación Técnica (CCT), integrado por el BID, la
CAF y el FONPLATA, el cual brinda apoyo técnico y financiero.
A través del trabajo coordinado, la IIRSA intenta construir una visión
estratégica de la integración física sudamericana. Para ello se formaron
los denominados Ejes de Integración y Desarrollo (EID). Actualmente
existen diez ejes definidos para estimular el desarrollo regional y
mejorar la calidad de vida de su población. A ello se le suma la creación
de los Procesos Sectoriales de Integración (PSI) cuya existencia tiene
como fin armonizar las políticas, planes y marcos legales e
institucionales referentes al uso de la infraestructura entre los países.
Tras estudios realizados en la región, los PSI priorizaron las siguientes
áreas: tecnologías de la información y las telecomunicaciones, sistemas
operativos de transporte aéreo, facilitación de los pasos de frontera,
sistemas operativos de transporte marítimo, integración energética,
sistemas operativos de transporte multimodal e instrumental de
financiamiento.
Estas mejoras, deben desarrollarse en los siguientes EID. Aquí están
detallados los ejes ya establecidos y los países que lo integran:
1) EJE ANDINO: Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela
2) EJE ANDINO DEL SUR: Argentina, Bolivia y Chile
3) EJE DE CAPRICORNIO: Argentina, Chile, Brasil y Paraguay
4) EJE DE AMAZONAS: Brasil, Colombia, Ecuador y Perú
5) EJE DEL ESCUDO DE GUYANAS: Brasil, Guyanas, Surinam y
Venezuela

81
6) EJE DEL SUR: Argentina y Chile
7) EJE DE LA HIDROVIA PARAGUAY – PARANA: Argentina, Bolivia,
Brasil, Paraguay y Uruguay
8) EJE INTEROCEANICO CENTRAL: Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y
Perú
9) EJE MERCOSUR – CHILE
10) EJE PERU – BOLIVIA – BRASIL
Estos ejes concentran la mayor cantidad de flujos de comercio
actuales y potenciales, en ellos se busca establecer un estándar mínimo
común de calidad de servicios de infraestructura, a fin de apoyar las
actividades productivas especificas de cada eje.
El desarrollo y la integración regional son concebidos como un proceso
de mejoramiento constante de calidad y la productividad. La
infraestructura no constituye una herramienta suficiente, sino que debe
vincularse con otros factores, como vimos anteriormente.
La identificación de acciones que permitan eliminar gradualmente las
asimetrías de tipo regulatorio, normativo y/o institucional, aplicadas a la
infraestructura, los servicios y el desarrollo de inversiones, es uno de los
mayores retos que deben enfrentarse. De esta forma, en un primer
momento se conformó una cartera de 335 proyectos con una inversión
estimada en U$S 37.000 millones, dentro de los cuales los primeros
4.300 millones se emplearan en orden prioritario y se ejecutaran en el
período 2005 – 2010).

82
Procesos de transformación hacia una visión
Compartida (gráf. Nro. 5) Acciones
Para crear
Competitivida un sector
Procesos privado
de dinámico
Visión estratégica transfor-
2020 mación
organiza- Buscar
do mejorar la
Equidad calidad de
“América del Sur alrededor
De las vida de los
de cuatro
avanza hacia el dimen-
sociedades sudamerica
desarrollo siones nos
sostenible” fundamen
tales Buscar
Gobernabilidad consolidar
Y Calidad de marcos
las democráticos
instituciones que ayuden a la
competitividad
y la
representación

Fuente: CAF, 2006

4.6 El desempeño de los puertos latinoamericanos


El contexto macroeconómico actual de América Latina está signado
por un crecimiento sostenible desde 2003, sustentado en un gran
aumento de las exportaciones debido a la gran demanda en el mundo
de los recursos naturales de la región sumado a la diversificación de
mercados para exportar (SANCHEZ – WILNSMEIER, 2006). Aún así el
porcentaje de participación en el comercio internacional es bajo,
demostrando el poco peso que ejercen las economías regionales sobre
el total de los flujos comercializados. A principios del nuevo milenio la
participación es solo de un 5,4% del total del comercio mundial.27 Su

27
Según el Atlas II de Lemonde Diplomatique (2006), 25 países concentran el
80% del comercio mundial, donde los 5 primeros monopolizan casi el 39% (EE.UU.
13%, Alemania 9%, China 6,5%, Japón 5,5% y Francia 4,8%). Los 5 países

83
actividad portuaria representa el 7% y el comercio contenerizado el
5,6%. Los puertos más importantes de la región (Colón – Panamá,
Buenos Aires – Argentina y Santos – Brasil), en comparación a
puertos líderes de Asia, Norteamérica y Europa, tienen un rendimiento
medio – bajo.
De todas formas la región registra un constante crecimiento en
estos índices desde hace varios años. En 1980 América latina
representaba el 3,7% de la actividad portuaria con un movimiento de
1.340.000 TEU, en 1996 aumentó a 10.040.000 y en 2005 se
registraron movimientos por 23.640.921 TEU y la tendencia se
proyecta a futuro.

Pronóstico de crecimiento en movimiento de contenedores (por región, periodo 2004 –


2009) – Tabla Nº11
Sudamérica 83,7% Caribe y Aca. Central 41.1%
Lejano Este 68,4% Sudoeste de Europa 34,3%
Latinoamérica 63,1% Africa 30,9%
Sur de Asia 58,7% Norteamérica 20,9%
Europa del Este 52,2% Oceanía 20,5%
Fuente: CEPAL Promedio Mundo: 49%

La necesidad de que la región posea puertos eficientes es imperiosa,


máxime si se tiene en cuenta que en 1999, del total de las
exportaciones en conjunto de Argentina, Brasil, Chile, Perú y Uruguay
destinadas a Europa, Asia y EE.UU, el 99,75% se transportó por barco y
sólo el 0,25% restante viajó vía aérea, en términos de volumen; en
términos de valor, el porcentaje es de 80,15 contra 19,85%.
El sistema portuario en América Latina en general, se ha desarrollado
a raíz de presiones externas, como necesidad de adecuarse a las

sudamericanos mejor posicionados suman el 1,85% del total en conjunto (Brasil 0,9%,
Chile 0,25%, Argentina 0,25%, Venezuela 0,23% y Colombia 0,22%). México, el país
latinoamericano mejor posicionado, representa el 2,2% del total.

84
nuevas demandas del transporte marítimo, y no por una visión
estratégica de quienes toman decisiones. La mayoría de estos puertos
poseen problemáticas similares. Uno de los más grandes inconvenientes
es la desconexión del puerto con su hinterland, haciendo de este modo
que aún persistan antiguos paradigmas portuarios.
La infraestructura y superestructura existentes en la mayoría de los
puertos latinoamericanos no es suficiente para atender a los nuevos
postpanamax con capacidad de 7.500 TEU (esta problemática se ve
potenciada en el corto plazo ya que para el año 2010 está prevista la
salida a los mares de los Megabuques con capacidad para 15.000 TEU).
Siguiendo con las dificultades físicas de los puertos latinoamericanos,
además de las limitaciones de infraestructura y superestructura
potenciadas principalmente por el continuo gigantismo que desarrollan
las navieras en sus buques, existe el problema de la congestión y los
cuellos de botella que se producen por la precaria capacidad y eficiencia
de sus accesos (rutas y vías) circundantes a los puertos; complicando el
desarrollo del intermodalismo e impidiendo que se realicen las
actividades de logística avanzada.
En cuanto al calado, la falta de inversiones en dragado entorpece aún
más la llegada de los grandes buques, haciendo necesario el uso de un
trasbordo que encarece las tarifas del puerto.

LIMITACIONES FISICAS EN LOS PUERTOS LATINOAMERICANOS – Tabla Nº12


17 países: 51 puertos Aca. Latina y el Caribe

CLASIFICACION CANTIDAD PROFUNDIDAD (pies)


(Nro.)
Suficientes para futuras necesidades 8 Alrededor de 42 pies

Situación media 7 Alrededor de 39 pies

Suficiente sólo para necesidades


29 Alrededor de 32 pies
actuales

Insuficientes en la actualidad 7 Alrededor de 26 pies


Fuente: CEPAL, 2005

85
Durante la década del noventa en América Latina se realizaron
reformas mediante la ejecución de las denominadas nuevas leyes
portuarias que seguían las corrientes de los puertos “primermundistas”,
hacia la privatización y liberalización del modelo, en cuanto a su
financiamiento y regulación. Argentina y Colombia (1991); Brasil y
Uruguay (1992); México (1993); Chile y Panamá (1997); Venezuela
(2001)28; El Salvador y Perú29 (2003).
La reforma portuaria significó un alivio para los gobiernos respecto de
las presiones financieras (SANCHEZ – WILNSMEIER, 2006). La imagen
puerto – empresa llevó a los nuevos modelos de gestión a mejorar
considerablemente la eficiencia del puerto, con la expansión de las
terminales y mejora de los servicios, generándose una competencia que
fue llevando a una reducción de las tarifas a largo plazo y a un marcado
incremento de la competitividad.

AUMENTO DE LA PRODUCTIVIDAD

100
80
60 n o re fo rm a p o rt.
40 re fo rm a p o rt.
20
0
94

95

96

97

98

99

00

01

02

03

04
19

19

19

19

19

19

20

20

20

20

20

Fuente: CEPAL, 2006

La oleada de privatización llevó a la aparición de diferentes formatos


institucionales adoptados para el ejercicio de la autoridad y
administración del puerto, sobre todo en los países más desarrollados.

28
Posee leyes aprobadas pero sin reformas o reformas parciales. Contrario es el caso
de Cuba por ejemplo, que si bien no tiene leyes especificas ha ejecutado un plan de
reformas.
29
Mismo caso que el venezolano.

86
Uno de los casos es la concepción ultra-liberal inglesa, la cual permite
administrar sus puertos a entes absolutamente privados y autónomos.
El caso norteamericano, que admite una gran diversidad en cuanto a
modelos de gestión, hasta el denominado modelo latino o mixto, propio
de los países del Mediterráneo donde los puertos son estructuras
públicas gestionadas en el ámbito local y regional, sobre los cuales el
estado suele proyectar su orientación estratégica y capacidad de
financiamiento (PORTO, 1999).
Las privatizaciones portuarias de los noventa en América Latina dieron
origen a una denominación propia y característica de la región
(HOFFFMAN, 2001). En este nuevo Modelo Latinoamericano existe un
involucramiento menor por parte del estado, si se lo compara con los
modelos del Mediterráneo. Este modelo “juega” con formatos que van
desde la combinación público–privada a la gestión exclusivamente
privada. Sus características principales son: la adopción del esquema de
participación privada Landlord; mayor participación privada en el
comercio internacional (expo – impo) a través de puertos y terminales
especializadas; y una fuerte intervención de las grandes compañías y
operadores transnacionales (GORENSTEIN, 2004).

4.6.1 La competencia interportuaria


Las líneas navieras proyectan el tráfico portuario a escala global
concentrando el movimiento de sus buques sobre el ERTW y cuyos
puntos estratégicos son aquellos Hub Ports con suficiente super e
infraestructura como para albergar a los grandes portacontenedores y a
su carga, para luego repartirla entre el hinterland o sus spokes. La
competencia interportuaria internacional está totalmente condicionada
por la reorganización de las flotas marítimas y la concentración de las
empresas navieras, sobre todo las de transporte de contenedores que
representan ¾ del tráfico internacional de mercaderías.

87
América Latina posee poco puntos estratégicos en el desarrollo de la
denominada red jerárquica global de puertos (SANCHEZ, 2006), siendo
el Canal de Panamá su locación más estratégica y con sólo cinco puertos
que superan el millón de TEU por año. La gran mayoría de los puertos a
lo largo de la costa este y oeste de Sudamérica son solo centros de
carga, lo cual no ayuda en el sentido de captar los focos de atención de
las rutas navieras.
El establecimiento de un puerto Hub en la región ha sido una discusión
que ha alejado a las autoridades de los distintos puertos más
importantes y ha desviado la atención sobre cuestiones clave de
competitividad.
De todos modos, la competencia interportuaria en América Latina ha
ido aumentando en últimos años, concentrándose principalmente entre
puertos del Cono Sur y la región centroamericana. Esta competencia
aumentó, según Hofmman (1999), por cinco cuestiones fundamentales:
(a) A pesar del mal estado general en que se encuentran los accesos a
los puertos, la situación en algunas zonas, respecto a los accesos
terrestres, ha mejorado. Esto hace que el operador de carga tenga
más opciones para elegir hacia donde trasladar la carga según su
conveniencia.
(b) Se ha liberalizado la posibilidad de importar y exportar vía puertos
extranjeros. Esto significó uno de los hechos más importantes para
que se desarrolle la competencia y para que los puertos tomen una
postura agresiva y busquen captar cargas de países vecinos. En el
seno del Mercosur se produjo una gran controversia cuando a finales
de los noventa una huelga generalizada paralizó gran parte de la
actividad portuaria del sur de Brasil y donde el puerto de Montevideo
sacó provecho de tal situación al captar los flujos de mercancías
habituales de los puertos brasileños.

88
(c) Se ha permitido la creación de nuevos puertos y terminales privadas
lo que hace que los puertos regionales compitan también por atraer
inversiones.
(d) Con la “contenedorización” y el establecimiento de las redes
globales y líneas internacionales ha aumentado la proporción de
contenedores que se transbordan. Los centros de transbordo están
compitiendo con puertos que tienen un hinterland diferente.
(e) El crecimiento del comercio internacional y las nuevas políticas de
apertura han hecho que muchos puertos estén buscando activamente
nuevos mercados. Los casos más representativos de esto son, por
un lado el avasallamiento panameño sobre el mercado jamaiquino, y
el de Chile respecto de los centros de producción del noroeste
argentino que suscitó el debate sobre la construcción o no, de los
denominados Corredores Bi- oceánicos.

El siguiente cuadro muestra el desempeño de los puertos


latinoamericanos y permite arribar a algunas conclusiones preliminares.

Movimiento de contenedores en Latinoamérica 2001 – 2005 (Tabla Nº13)


Rank TEU país puerto Rank TEU TEU TEU TEU TEU
1998 1998 actual 2001 2002 2003 2004 2005

3 799.476 Brasil Santos 1 892.802 1.230.599 1.560.967 1.882.838 2.267.961

2 1.117.035 Panamá Colón 2 1.210.852 1.450.000 1.512.365 1.943.712 2.054.285


Kings-
4 670.858 Jamaica ton 3 983.400 1.065.000 1.137.798 1.356.034 1.670.800
Argen- Bs.As.
1 1.305.119 tina Exolgan 4 962.965 745.658 897.123 1.138.503 1.262.571
Baha-
* ** mas Freeport 5 570.000 860.000 1.057.879 1.059.581 1.212.285

Manza-
* ** 6 457.946 638.597 709.209 830.779 887.035
México Nillo

Callao 7 480.706 521.382 553.138 727.840 872.562


* ** Perú
San
6 415.001 Chile Antonio 8 413.000 438.585 524.376 639.762 773.048

89
Vene- Puerto
* ** zuela Cabello 9 620.523 506.106 380.039 597.930 746.810
Costa Puerto
5 452.076 Rica Limón 10 577.621 564.357 611.984 667.344 688.563
Rio
14 223.133 Brasil Grande 11 360.968 454.779 554.255 617.808 665.111

* ** Panamá Balboa 12 358.868 377.774 457.164 465.091 664.185

20 129.563 Brasil Itajai 13 243.554 334.748 466.771 564.012 644.000


Vera-
9 340.000 México cruz 14 543.327 548.422 571.867 591.736 631.308
Guaya-
7 407.434 Ecuador quil 15 453.646 462.609 468.599 516.567 567.608
Fuente: elaboración propia en base a Anschütz (2006) y datos de CEPAL
* = no posicionado entre los 20 principales
** = movimientos registrados inferiores a 125.000

Sin lugar a dudas, la crisis argentina del 2001 – 2002 se refleja


directamente en el rendimiento de su principal puerto, que ha perdido
competitividad principalmente frente a los puertos brasileños (entre los
20 primeros se ubican dos puertos brasileños más: Paranagua en el
puesto 19 y Río de Janeiro en el puesto 20).
En Sudamérica comenzó una carrera competitiva con un solo objetivo:
la instalación de un puerto Hub regional. En realidad dos, uno en la
costa del pacífico donde la disputa parece reducirse entre los puertos
chilenos y peruanos; y otro en el lado Atlántico. Buenos Aires,
Montevideo, Santos y Río Grande do Sul parecen ser los principales
competidores.
El ganador será el que logre obtener más rápidamente las
condiciones de servir a la cadena logística integral. Esto es
menor costo total para el mayor volumen de carga posible,
involucrando en ese costo total a las infraestructuras del
transporte, los servicios logísticos y las info – estructuras.
Lamentablemente no será posible conformar en Sudamérica
un sistema de puertos en red (Network Ports) algo que ya es
una realidad en el hemisferio norte, si no se superan los actuales

90
problemas de gestión y marcos legales y normativos,
especialmente en las aduanas. No podemos lograr un alto
desarrollo en infraestructuras o en tecnologías sin contar con un
adecuado “management portuario”. No será factible contar con
un puerto de última generación dentro de un sistema que no
tienda al libre comercio. En síntesis, no se podrá contar con una
gestión portuaria y logísticas integradas si no se producen estos
cambios. (Anschütz, 2004)

91
CAPITULO 5 El sistema Portuario-Logístico argentino.
Situación, reformas y desempeño

Actualmente el transporte es una pieza vital del desarrollo, y en forma


superlativa en Argentina, país de gran extensión territorial y ubicado
geográficamente alejado de los grandes centros de consumo del
planeta. En este contexto, es ineludible el replanteo acerca de un
proyecto estratégico para el presente y el futuro cercano de manera
racional y que contemple el planeamiento más efectivo hacia la
inversión, las necesidades de responder a las demandas actuales de la
producción, dándole gran relevancia a las exportaciones, sin descuidar el
consumo interno, reafirmar los valores agregados con visión logística y
medir los impactos en el medio ambiente que las satisfacciones de estas
necesidades provocan.
Sería interesante aplicar los conceptos de la logística a la hora de
medir el valor y la importancia que tiene el menor precio en el
transporte (flete) cuando se requiere un óptimo nivel de servicio, el
aprovechamiento eficiente de todos los espacios y las ventajas de
implementar el intermodalismo. (LIATIS, 2005).
En Argentina existe un mapa logístico irresuelto; no sólo hacia el
interior del territorio sino también hacia la interconexión con otros
países. La falta de inversión en rutas y caminos, la obsolescencia del
parque automotor de carga pesada, el mal estado de la red ferroviaria y
la falta de dragado en los accesos náuticos a los puertos, son algunos de
los puntos a definir. Todo parece indicar que cada modo se mide
independientemente del otro, y esto va en contramano de las corrientes
de cadenas logísticas integradas en pos de una cooperación entre
medios para potenciar y mejorar la situación de traslado de los
productos de exportación e importación.

92
La existencia de una red eficiente de transporte y una amplia
gama de servicios logísticos capaces de sostener el crecimiento
de la demanda del sector externo son condiciones necesarias
para alcanzar la meta de 60 mil millones de dólares anuales de
exportaciones en el 2010. Para incrementar la competitividad
no debe sólo atenderse a la eficiencia de los procesos logísticos
de las exportaciones, sino de los movimientos a lo largo de toda
la cadena de valor, que involucra flujos de importación y
domésticos. (SEREBRINSKY - BARBERO, 2006)

La historia y el presente muestran a los puertos como bastiones de


soberanía, puntos estratégicos geopolíticos y de proyección internacional
para el desarrollo integral de las ciudades, y como un soporte no sólo de
las actividades económicas, sino también de actividades educativas,
culturales y científicas.
Fue expuesta la nueva realidad portuaria y de qué manera se ha
transformado de una simple interfaz hacia algo mucho más complejo
que debe responder a impactos que provienen tanto del interior como
del exterior de su territorio en cuestiones comerciales, organizativas,
tecnológicas, ambientales y de seguridad. La vinculación al mundo está
íntimamente relacionada a los puertos y su infraestructura.
Argentina posee un litoral marítimo de 4.000 Km, donde recalan los
puertos de cara al Atlántico.

Puertos argentinos (por provincia) – Tabla Nº14


Provincia Puertos
Ciudad Autónoma
Puerto de Buenos Aires
de Buenos Aires
Bahía Blanca – Campana – Coronel Rosales – Dock Sud – La Plata – Mar
Buenos Aires
del Plata – Quequén – San Nicolás – San Pedro – Zárate
Corrientes Puerto Corrientes
Chaco Puerto Barranqueras
Chubut Puerto Camarones – Comodoro Rivadavia – Madryn – Rawson

93
Entre Ríos Concepción del Uruguay – Diamante – Ibicuy
Formosa Puerto Formosa
Misiones Puerto Posadas
Río Negro San Antonio Este
Santa Cruz Caleta Paula – Puerto Deseado – Punta Quilla – Río Gallegos – San Julián
Puerto Rosario – Villa Constitución – Puerto Santa Fe – Complejo San
Santa Fe
Lorenzo/San Martín (incluye más 20 terminales granarias privadas)
Tierra del Fuego Puerto Ushuaia
Fuente: Consejo Portuario Argentino, 2007

Los puertos nacionales se encuentran bajo una órbita diferente, como


consecuencia de las reformas llevadas a cabo en toda América Latina
durante el transcurso de la década del ’90. La búsqueda de una política
nacional de desarrollo logístico, portuario, fluvio/marítimo y terrestre
planificada estratégicamente y asociada al modelo de desarrollo
productivo del país, debe ser la prioridad máxima de la comunidad
portuaria, acompañada de un plan de infraestructura y servicios que
permita un desarrollo equilibrado de las economías regionales y
garantice la competitividad del comercio.
Esta búsqueda debe apoyarse en distintos ejes fundamentales de la
política portuaria que inciden decididamente en la eficiencia de todo el
sistema: Relación Ciudad – Puerto, Seguridad y Medio ambiente,
Derecho y Costos Portuarios, Infraestructura, Logística, Transporte
Multimodal e Integración Regional. Respecto de este último punto,
existe ya una postura considerada fundamental.

30
5.1 Argentina y la Agenda IIRSA
A mediados de 2006, se llevó a cabo en Buenos Aires la I Jornada
“Concepción estratégica y proyectos de la agenda IIRSA 2005 – 2010

30
Extraído sobre las conclusiones de la Primera Jornada sobre la iniciativa IIRSA y los
temas relacionados con la República Argentina, redactado por el Lic. Hugo Perosa,
coordinador de la Comisión de Transporte – Consejo Consultivo de la Sociedad Civil.
Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 2006.

94
31
relacionadas con la República Argentina” con el objetivo de debatir y
sentar posición sobre los ejes de integración, programas y proyectos de
la iniciativa IIRSA que estén relacionados con la Argentina y el
MERCOSUR.32
Basándose en los principios de IIRSA donde cada proyecto debe
atender el impacto económico, social y medioambiental sobre las
regiones y comunidades en las que operan y las normas y tratados
internacionales que resguardan los derechos de los Pueblos, se concluyó
que, “el modelo basado en la producción, transporte y comercialización
de soja, que se extiende por amplias regiones de Brasil, Bolivia,
Paraguay, Uruguay y Argentina aparece como uno de los principales
beneficiarios de las obras de IIRSA, y entra en contradicción con
muchos de los intereses socio – ambientales de esas regiones y sus
comunidades”.
“El conjunto de proyectos vinculados a IIRSA prioriza el transporte por
carretera y las construcciones viales, lo que consolida el uso a nivel
continental del modo de transporte más caro y contaminante, relegando
a su vez el desarrollo de redes de camineras secundarias y otros modos
más convenientes, esenciales para una auténtica integración entre las
regiones al mercado de América del Sur.”
“En materia de transporte, es significativa la ausencia de referencias
al transporte por agua en la mayoría de los proyectos presentados y/o
aprobados y al sistema portuario, en el caso específico argentino, siendo
que para nuestro país y otros países de la región es el modo
fundamental de transporte de su comercio exterior.”

31
Dicho evento contó con el auspicio de la Asociación Civil de Transporte al Futuro, la
Asociación de Profesionales Especialistas en transporte, el Foro Argentino de
Transporte, el Instituto Argentino de Ferrocarriles, la Comisión de Transporte Marítimo,
Aeronáutico y Espacial de la Asociación de Abogados de Buenos Aires y el Astillero Río
Santiago y la participación de más de cincuenta especialistas destacados del área de
transporte y el cuidado del medio ambiente.
32
Tales conclusiones fueron presentadas, por intermedio del Consejo Consultivo de la
Sociedad Civil, a los Jefes de Estado del MERCOSUR, reunidos en la Cumbre de
Córdoba de 2006.

95
“Tampoco hay proyectos específicos aprobados para el transporte
aéreo, pese al carácter estratégico que el mismo ha asumido en las
últimas décadas del siglo XX, tendencia que sin duda se incrementará
durante el siglo XXI.”
“Esta tendencia se agudiza en nuestro país dado que éste aún no ha
resuelto políticas de Estado integrales en el área de transporte, así como
la relación entre esta infraestructura estratégica, factor de soberanía,
integración y desarrollo, con las economías locales.”
“La adopción de un Eje de la Hidrovía Paraguay – Paraná en lugar de
la propuesta original de un Eje de la Cuenca del Plata lo ha privado de
su importante componente del modo ferroviario – el más extendido del
continente – y ha reducido significativamente la importancia de su
estratégica posición geográfica.”

Como puede visualizarse, el proyecto Sudamericano no refleja las


necesidades de Argentina en materia de transporte ni contempla la falta
de legislación acorde a lo que se propone. Los trenes, la Hidrovía
Paraná – Paraguay y la infraestructura portuaria, clave para Argentina,
no tienen el tratamiento necesario dentro de la cartera de proyectos del
IIRSA; por eso los especialistas propusieron que “el país debe priorizar
el desarrollo y la integración a partir de la planificación territorial de
cada país, integrar a cada economía regional con su propia producción,
valorizar sus principales recursos, definir el valor agregado que justifica
equilibrar entre producción y comercio para el mercado interno y la
exportación y así planificar estratégicamente cuáles son las necesidades
de infraestructura”
“La política nacional de transporte debe apuntar a un fuerte desarrollo
del modo fluvial/marítimo y la necesidad de crear una Marina Mercante.”

Argentina está experimentando una situación de crecimiento en el


comercio exterior que no parece ser un hecho aislado, sino un cambio

96
sustancial que ha llegado para quedarse. Los exportadores argentinos
se ven sumamente afectados por la falta de infraestructura en los
puntos clave de salidas de productos, principalmente del sector agrícola.
Asimismo, las rutas de acceso a esos puntos (el ejemplo paradigmático
es el puerto de Buenos Aires), no son un problema menor. A esto se
suma la falta de voluntad política para implementar y explotar medios
de transportes más eficientes, económicos y menos contaminantes.
Queda claro que el país debe primero encontrar un horizonte hacia
donde ir para luego insertarse de la mejor manera a la región.
Volviendo al eje de la presente investigación, para entender la situación
actual debemos mirar brevemente el pasado.

5.2 Antecedentes históricos del sistema portuario nacional - Ley


de Puertos de 1992
Luego de la refundación de Buenos Aires por Juan de Garay, se
estableció que era necesario abrir “una puerta a la tierra”, es decir,
darle una salida al Atlántico a esa enorme extensión de tierra que desde
Potosí hasta el sur, tenía ya postas en Tucumán, Santiago del Estero y
Córdoba.
Así, el puerto de Buenos Aires se transformó en la “puerta” y piedra
base de todo el sistema portuario. Aunque en sus comienzos, era el
puerto de la “ciudad más pobre de las Indias” (denominada así al
Buenos Aires de 1580) y donde sus apenas 500 habitantes empezaron a
depender del contrabando para subsistir, a través del puerto. Luego,
con el Reglamento Comercial de 177833 fue posible un comercio abierto
y flexible. Este reglamento hizo posible que el puerto de Buenos Aires
tuviese vinculaciones directas y sin necesidad de autorización previa,
con los puertos españoles y del resto de América Latina. Con este
nuevo reglamento aumentó la entrada de mercaderías a través del

33
El real decreto de 1778 ampliaba a Bs.As. del anterior decreto de libre comercio
redactado por la Corona en 1765.

97
puerto capitalino y entre 1780 y 1800 la ciudad vivió una explosión de
progreso. (LUNA, 2000)
Es lícito aclarar que la historia de los puertos argentinos está
íntimamente ligada a la historia de la Aduana. Fue a principios del siglo
XIX, cuando comenzó una contienda entre el puerto terminal de capital,
ligado al libre comercio, contra un interior de retroceso relativo,
artesanal y proteccionista. (GARCIA MOLINA, 2006). Siguiendo con el
pensamiento del autor, la llave del éxito estuvo una vez más del lado de
Buenos Aires. La posesión del puerto único y la Aduana era el
instrumento clave de política económica disputado entre la provincia
privilegiada y el conjunto del resto de las provincias enfrentadas con
ella.
Buenos Aires tenía supremacía sobre el resto de las provincias al tener
el control de puerto, de la Aduana que cobraba y controlaba
importantísimos derechos de importación y exportación, regulaba el
comercio exterior y la navegación. (MAZONO, 1996)
Recién, luego de la Batalla de Caseros y con el Acuerdo de San Nicolás
(que junto al Pacto Federal de 1831 son los fundamentos de la unidad
del sistema rentístico del país), se declaró la libre navegación de los ríos
y se estableció que la Aduana de la provincia de Buenos Aires sería
nacionalizada. Osea que las rentas aduaneras que monopolizaba
Buenos Aires, serían compartidas con todas las demás provincias. La
Constitución Nacional de 1853, lo que nacionalizó claramente, no fueron
los puertos, sino la aduana.
Durante parte del siglo XX existieron varias tentativas de definir una
política portuaria nacional. En este lapso pueden identificarse diferentes
períodos de dudoso éxito; comenzando por el año 1912, cuando se
sancionó la ley 8.380 que buscaba crear una sola autoridad portuaria, la
que nunca entró en vigencia por falta de fondos. Entre los años 1920–
1940, la “Comisión de Organización de la Marina Mercante” presentó el

98
“Anteproyecto de Aduanas y Puertos de la Nación”, que por razones
similares al anterior, nunca se concretó.
En el período de 1940–1950, se creó en primera instancia la
“Administración de Aduanas y Puertos de la Nación”, pero más tarde –
por problemas en el Ministerio del Transporte – por decreto Nro. 8.803,
se creó la “Dirección Nacional de Puertos” con jurisdicción sobre todos
los puertos comerciales del país.
Durante 1956–1960 apareció en escena la denominada
“Administración General de Puertos” (AGP) como empresa del Estado, la
cual contaba con cuatro Consejos: Administrativo, Asesor Estatal,
Ejecutivo Estatal y una Junta Consultiva. Luego de varias dificultades
(por la entrada en vigencia de la Ley Nro. 4.263/56, creadora de la AGP)
finalmente se puso en vigencia y la AGP centralizó por mucho tiempo el
control sobre los puertos argentinos. Es decir, desde Buenos Aires, se
controlaba por medio de la Capitanía General de Puertos, a todos los
puertos del territorio nacional (VILLALOBOS, 1999). Lo que marcaba la
falta de criterio federal en este aspecto.
La Constitución Nacional establecía la facultad del Congreso para
habilitar puertos, pero no prohibía ni a las provincias ni a los particulares
a operar puertos propios. De todos modos el concepto de aquel
entonces era el de atribuir todas las actividades portuarias al sector
público, lo que afianzaba los principios estatistas, centralistas y
monopólicos. (ROMERO, 2002). Todos los servicios adicionales al puerto
(practicaje, dragado, balizamiento, etc.) eran servicios públicos
monopolizados por el Estado, o estaban sometidos al poder de la policía
marítima, en este caso la Prefectura Naval Argentina.
Recién en 1969 se reconoce por primera vez a una empresa privada el
derecho de propiedad y de operación de un puerto industrial, construido
sobre territorios de la misma empresa.34 Luego en 1970, con las leyes

34
Fue el caso de Propulsora Siderúrgica S.A., que operó sobre el puerto industrial
Ingeniero Roca, en Ensenada.

99
22.080 y 22.108 de política portuaria, impulsaron la aparición de los
denominados “Puertos Específicos” operados en forma privada, y
permitieron más tarde, el empleo de elevadores de granos que
prestaban servicios a la carga en forma comercial, por empresas
privadas dentro de los puertos estatales.
Es con la Reforma del Estado de la década del ‘90 donde se producen
una serie de medidas de desregulación marítima portuaria. Mediante el
decreto 817/92, se disuelve la Capitanía General de Puertos y se declara
en liquidación a la AGP, sentando las bases de la privatización y
desregulación de los servicios portuarios
En 1992 se dicta la Ley de Puertos (Nro. 24.093) que estableció un
nuevo régimen para las actividades portuarias, único hasta ese
momento en América Latina. Los objetivos de la novedosa ley eran
descentralizar, refederalizar y buscar una competitividad portuaria que
llevara consecuentemente a una reducción de los costos portuarios.
Mediante este mecanismo, la administración y operatoria portuaria
fueron transferidas a título gratuito a las provincias. En los casos de los
puertos de Buenos Aires, Rosario, Bahía Blanca y Quequén, la
transferencia se concretó con la condición de que previamente se
constituyeran Entes Públicos No Estatales que se hicieran cargo de la
administración del puerto, conformado por personas del municipio, de la
provincia correspondiente y de los privados que operaran en el puerto.
Así nacieron, por ejemplo, el consorcio del puerto de Bahía Blanca y el
Ente Administrador del puerto de Rosario (ENAPRO).35 La Ley de
Puertos otorgó un respaldo legal a las empresas portuarias que se

35
En el caso del puerto de Buenos Aires, es el único que no ha cumplido con la Ley de
Puertos y la AGP aún sigue administrándolo (pese a que debería estar disuelta). Este
puerto debería estar administrado por un ente, consejo o consorcio como lo están los
puertos de Bahía Blanca, Quequén, Rosario o Santa Fe, sobre los cuales la Lay de
Puertos dictó órdenes precisas de modo que este caso es una anormalidad y un
incumplimiento, ya que debe ser un puerto autónomo como los antes mencionados (el
Decreto Reglamentario de la Ley de Puertos dice que el puerto de Buenos Aires debe
ser administrado por una Sociedad Administradora del Puerto o SAP).

100
habían constituidos con permisos precarios en las terminales de carga
(sobre todo la zona granaria de Santa Fe).
El viejo sistema de administración portuaria estatista y monopólico fue
reemplazado por un sistema autónomo y descentralizado, con mayor
participación operativa en la gestión. Respecto a esto Mazondo (1996,
pág. 26 - 27) afirma que

Los puertos estatales no se vendieron sino que la gestión


administrativa que ejercía el Estado a través de la
Administración General de Puertos (empresa estatal) se
descentralizó para permitir la creación de Entes administradores
autónomos, en tanto que la gestión operativa se privatizó
mediante el concesionamiento de terminales y servicios
portuarios. Estas medidas pretenden promover la eficiencia
entre terminales y puertos, que podrán fijar libremente sus
tarifas (...) Los puertos argentinos pasan a tener una gestión
administrativa descentralizada, dinámica, comercialmente
competitiva y con funciones de superintendencia y coordinación
sobre la gestión operativa, la que a su vez deberá ser eficiente,
para satisfacer las necesidades portuarias de la producción, el
comercio y el transporte (...) La reforma portuaria argentina
tuvo como objetivo principal promover puertos operativamente
eficientes, económicamente competitivos y comercialmente
dinámicos, para responder a las exigencias del mercado.

La reforma portuaria, como explica Mazondo, se basó sobre dos ejes


centrales, la descentralización de la gestión administrativa y la
privatización de la gestión operativa. La primera se produjo en dos
etapas, primero la transferencia gratuita por parte del Estado, del
dominio y administración de los puertos a sus respectivas provincias y
segundo, mediante la creación de Entes Autónomos (Entes Públicos No
Estatales) como especifica la ley en sus artículos 11, 12, 13, 14 y 20.
Durante su creación, estos “entes” debían estar sujetos a diferentes
exigencias, como por ejemplo, que los integrantes que ocupan los

101
distintos cargos del Ente sean trabajadores “ad-honorem”, (exceptuando
a los integrantes de la Dirección Ejecutiva, de alto nivel profesional los
cuales sí deberían percibir un sueldo); que el objetivo del Ente no debe
ser el lucro, sino el desarrollo del puerto y de la economía regional; que
los distintos presupuestos, tanto de gastos, de ingresos como de
inversiones, sean controlados y transparentes y respondan a un plan de
desarrollo acorde al mercado y al avance tecnológico; poseer un
estatuto portuario claro y reglamentado; evitar las prácticas
monopólicas; diseñar estrategias para captar cargas; desarrollar
políticas comerciales y proteger el medio ambiente.
En cuanto a la privatización de la gestión operativa, previamente a la
reforma, la explotación comercial del puerto, la atención a la carga y a
los buques, era una facultad de la AGP (que desde 1970 podía ejercerla
por su cuenta o a través de terceros, a título de permiso precario). Con
la antigua administración, las actividades operativas de las empresas
privadas que se desarrollaban sobre terreno portuario, eran
reglamentadas y reguladas por el Estado Nacional, como así también las
tarifas, lo que producía un círculo burocrático y no permitía la libre
competencia en la explotación de servicios, se diluían las
responsabilidades en cuanto a la seguridad y la eficiencia, lo que se
traducía finalmente en un alto costo portuario.
La gestión operativa privatizada bajo la legislación de la ley 24.093,
consiste en la concesión total o parcial hacia el sector privado de la
explotación de los servicios portuarios. El puerto cede la infraestructura
y las instalaciones, las cuales quedan bajo responsabilidad absoluta del
concesionario, el cual ejercerá la actividad en un recinto determinado
del puerto, como puede ser la terminal.36 En este caso sí, la finalidad es
el lucro, aunque las tarifas deben ser realistas a la estructura de costos

36
En el caso de que el Ente administrador decidiera operar en una terminal, tiene la
posibilidad de hacerlo, actuando como un operador más del puerto, compitiendo con
los otros operadores.

102
y de servicios prestados. Se debe buscar una mayor eficiencia y un
aumento de la productividad, lo que hace que el concesionario deba
invertir en infraestructura, equipamientos y maquinarias. Para lograr
esto, el operador debe ofrecer tarifas bajas para desempeñarse mejor
en una competencia intra e inter portuaria.37
Los puertos argentinos experimentaron distintos tipos de privatización
de su gestión operativa. En los casos de Buenos Aires, Quequén, y
Bahía Blanca por ejemplo, se privatizaron las distintas terminales y en
cada una, un operador privado diferente realiza las actividades
portuarias, tanto a la carga como a los buques. En este caso toda la
responsabilidad de cada terminal, es absorbida por el concesionario
correspondiente.
También se han privatizado los servicios portuarios en forma
individual, es decir, los servicios de estiba, almacenaje, amarre, etc.,
los brindan empresas diferentes. Aquí la responsabilidad respecto de la
eficiencia, es compartida por cada privado que realice alguna función
(este sistema fue utilizado en puertos menores como Concepción del
Uruguay y San Antonio).
Por último, pueden identificarse la privatización por monoterminales.
En los puertos donde las operaciones están reducidas a una sola
terminal, como es el caso de los puertos graneleros a las orillas del
Paraná, este sistema permite la concesión total del puerto a un solo
operador. Los casos de San Nicolás, Campana, San Pedro, Ibicuy y
Diamante son puertos que compiten en el mercado de transferencia de
granos fluvio/marítimo, y este mecanismo ha dado buenos resultados,

37
Existen además, varias terminales operadas por privados y construidas sobre
terrenos privados. Las terminales de granos de Rosario, son propiedad de grandes
empresas cerealeras o aceiteras como Cargill o Bunge y todas las de la Zona puerto
San Martín/San Lorenzo. Aparte de estas, existen otros puertos privados como
Terminal Zárate, especialista en automóviles, Euroamérica especialista en cargas
refrigeradas, Delta Dock para cargas generales, etc. La ingerencia del Estado en este
caso debe ser la de cumplir las leyes, pero no tiene poder temas comerciales
particulares de las empresas.

103
ya que los puertos han llegado a altos niveles de eficiencia y
competitividad.
Las experiencias en cuanto a privatizaciones durante la década de los
´90 en la República Argentina, no fueron positivas; sin embargo, la
privatización de los puertos o servicios portuarios, ha sido muy
diferente a los casos de empresas estatales y su traspaso a capitales
extranjeros, como los servicios de telefonía, hidrocarburos o el caso de
Aerolíneas Argentinas, empresas funcionando que fueron vendidas a
precios irrisorios.
Como se mencionó anteriormente, los puertos no se vendieron, sino
que el patrimonio de los antiguos puertos fue transferido a las
provincias, pero sigue siendo estatal. Para reforzar esta idea, es
conveniente analizar los estudios de Burkhalter (CEPAL, 1999), donde
desarrolla en sus investigaciones los que son, a priori, los principales
argumentos para oponerse a la privatización portuaria: a) la
transferencia del monopolio del sector público al privado; b) la
socialización de las pérdidas y la privatización de las ganancias y c)
ceder la soberanía de la Nación al sector privado.
Burkhalter observa el caso argentino como altamente satisfactorio,
donde todas estas cuestiones han sido bien resueltas, principalmente
con la descentralización del poder administrativo, los reglamentos
portuarios antimonopólicos y la creación de los Entes Reguladores
Autónomos. El autor concluye que “la reforma de los puertos estatales
llevadas a cabo en países como Argentina y Panamá en América Latina,
o en Malasia o Nueva Zelanda en la región de Asia y el Pacífico, son
ejemplos muy valiosos de reformas esencialmente positivas: la
privatización de los servicios de manipulación de cargas y la
desregulación del entorno comercial del puerto, beneficiaron no sólo a
los trabajadores y a las actividades portuarias, sino a toda la economía
nacional”.

104
De todos modos, la década del `90 marcó la defunción de una de las
industrias más relevantes del complejo marítimo, el cual interpretamos
como un servicio a la exportación. Esta desaparición fue de la industria
naval y junto con ella la Marina Mercante de bandera nacional. Hoy
prácticamente la Marina Mercante nacional se encuentra extinta, luego
de que el país perdiera total competitividad en los precios de armado.
Tras la crisis 2001–2002 la industria comenzó una importante
recuperación, donde los astilleros empezaron a tener pedidos en la
fabricación de nuevos buques.
Hoy las fallas en el despegue de la industria están dadas por la falta
de una Ley de Marina Mercante que otorgue un marco jurídico novedoso
que permita alentar a los armadores a retornar sus buques a la bandera
argentina y construir sus unidades en el país y que provea las
herramientas necesarias la modernidad y competitividad de todo el
complejo marítimo, para que nuestros mares y ríos sean navegados por
barcos argentinos tripulados por argentinos. (TETTAMANTI, 2005)
A esto, deben sumarse los problemas de financiación. De allí, la
comparación que se aplica en Europa, donde el tipo de financiamiento
cuenta con un período más largo, con intereses accesibles y sin pagos
durante la construcción.
Como se advirtiera anteriormente, todo el complejo de servicio a la
exportación, incluye toda la cadena integral de la distribución física de
bienes; por eso veamos a continuación, la actualidad de los servicios
complementarios al puerto.

5.3 Multimodalismo y Logística frente al crecimiento sostenido


de la producción y las exportaciones
Entre finales del 2001 y mediados del 2006, los costos logísticos en
Argentina se incrementaron un 207,7%.38 Para ello deben tenerse en
cuenta las variaciones de los costos en recursos humanos, transporte,

38
Según datos de la Cámara de empresarios de operaciones Logísticas (CEDOL), 2006

105
administración de inventarios, nuevos sistemas tecnológicos y
comunicaciones. La mayoría del sector empresarial logístico argentino
coincide en que actualmente son estas mismas empresas las que están
absorbiendo estos aumentos.
Como vimos anteriormente, las operaciones logísticas están
absolutamente condicionadas por los diferentes modos de transportes,
la infraestructura por la que transitan y la superestructura que las
coordina.
El estado actual de los servicios de transporte en Argentina dista
mucho de ser el ideal, respecto a la organización de un sistema de
transporte intermodal. Cada transporte obtuvo en la oportunidad que le
fue propicia, la ley que le convino, sin ninguna relación con los demás
modos, lo que permitió gozar de toda clase de ventajas y fuentes de
financiamiento de las obras, en general, en desmedro de los demás. A
ello se suman los subsidios para paliar el déficit de funcionamiento.
(GANCHI, 2005).
Así surgieron las leyes de ferrocarril, vialidad, cabotaje, navegación,
transporte aéreo y puertos, en forma totalmente independiente y sin
ninguna visión estratégica. Consecuentemente hoy el país tiene una red
ferroviaria con diferentes tipos de trocha, una red vial deficiente y
centralizada, vías navegables poco aprovechadas y puertos con muchas
dificultades para operar eficientemente. A esto debe sumarse la
existencia de un marco regulatorio que resulta poco claro, y que ha sido
foco de controversias en los últimos años.

5.3.1 El marco legal


El 9 de diciembre de 1997 fue sancionada la ley Nro. 24.921 y
promulgada de hecho el 7 de enero de 1998 y fue denominada “Ley de
Transporte Multimodal de Mercaderías”. Dicha ley estableció un ámbito
de aplicación y detalló las definiciones y responsabilidades de los sujetos
indicados en el texto. Pero aún la ley no ha sido reglamentada y al

106
parecer deja algunos vacíos y da margen a duda en ciertos aspectos y
en otras directamente no facilita la utilización del multimodalismo. Por
eso, en agosto del año 2005, representantes la Cámara de Exportadores
de la República Argentina (CERA), de la Cámara de Importadores
(CIRA), la Federación de Cámaras de Comercio Exterior y el Centro de
Navegación de Buenos Aires, presentaron a las autoridades
correspondientes, un proyecto para modificar la Ley de Transporte
Multimodal argentina.
El documento sostiene que “es necesario que la ley 24.921 de
Transporte Multimodal produzca los efectos buscados por los
legisladores y entre en vigencia efectiva, lo que hasta ahora no ha sido
posible”.
Desde aquel entonces, la crítica a la normativa vigente se centra en
algunos puntos específicos, por ejemplo al tratamiento dado al
contenedor, a la responsabilidad del Operador de Transporte Multimodal
(OTM) y a la reglamentación para el registro de los nuevos OTM.
Ahora bien, con referencia al contenedor, el cuestionamiento apunta
al artículo 46 del Capítulo VIII de la ley, de Admisión Temporal de
contenedores de matrícula extranjera. Este restringe la circulación y
permanencia de los contenedores en territorio nacional. Respecto a
esto, el texto del documento mencionado, compara normativas con
otros países, como el caso de Brasil: “la ley de Transporte Multimodal
de Brasil permite a los contenedores y equipos complementarios
desplazarse por todo su territorio nacional sin control de Admisión
Temporal, vale decir, con libre circulación y sin vencimiento de estadía
sobre suelo nacional. De este modo, todos los sectores productivos se
ven beneficiados con la libre disposición de estos equipos que, al circular
libremente por todo el territorio – sin obligar a sus usuarios a incurrir en
desplazamientos especiales y sin costos adicionales – facilitan
grandemente las operaciones de entrada y salida de mercaderías y
materias primas, demostrando la clara y eficiente visión política de

107
quienes, de esa manera, dan sus respaldo al mercado exportador,
facilitando al sistema la principal herramienta (el contenedor) para
colocar la producción nacional en los mercados del mundo”.
En cuanto a lo referido al OTM, las quejas apuntan al excesivo límite
de sus responsabilidades y a la gran cantidad de requisitos para acceder
a la inscripción en el registro de Operadores de Transporte multimodal,
como la acreditación de un patrimonio mínimo, considerado excesivo, y
la presentación de apoderados.
Pero no solo al ámbito local se reduce esta cuestión. Aún no se
cuenta con un marco legal común eficiente en Sudamérica, o al menos
es confuso en cuanto a su delimitación y alcance. Esto, por supuesto,
entorpece los procesos de integración buscados.
En 1994, los integrantes del MERCOSUR, firmaron el Acuerdo de
Transporte Multimodal Internacional que, basado en el Tratado de
Asunción de 1991, expresaba la “necesidad de adoptar una normativa
común respecto del transporte multimodal que permita un
aprovechamiento más eficaz de la infraestructura del transporte,
contribuyendo a la reducción de costos operativos en la región”.
Aunque el MERCOSUR posea un marco unificado, ha sido legalmente
cuestionado y no ha sido ratificado por ley en cada país firmante (URES,
2005).
En el lado opuesto, podemos apreciar como la Unión Europea realiza
enormes esfuerzos para diagramar programas focalizados en el
desarrollo intermodal, donde cobra cada vez mayor relevancia la
navegación de corta distancia o Short Sea Shipping.
Los esfuerzos están puestos para perfeccionar los movimientos
puerta-a-puerta y cumplir con el Just in time de la manera más efectiva
en toda Europa. Para ello, en 1997, comenzaron con el “Programa
Piloto de Acciones Combinadas”, que se hizo efectivo hasta el año 2001.
Luego en 2003 comenzó otro programa denominado “Marco Polo” que
era una extensión del primero y proponía un nuevo marco regulatorio

108
para todos los países de la Unión, respecto del intermodalismo en
Europa. Su objetivo fundamental del programa en su primera etapa fue
la descongestión vehicular, e incrementar la performance de los
sistemas de transporte dentro del territorio. El programa Marco Polo se
extenderá hasta el año 2010.
La integración física, desde esta óptica, es un elemento fundamental
para intentar cualquier otro tipo de unión dentro de un bloque de países.
Un adecuado marco regulatorio, proyectos serios a largo plazo,
responsabilidad del Estado y del sector privado, fuerte inversión donde
se priorice la producción, la inclusión social y el cuidado del medio
ambiente, parecen ser las bases para concretar esto. En el caso de
nuestra región, si bien existen intensiones por parte de los gobiernos
por aunar fuerzas en pos de una integración de este tipo, existen
algunas reticencias a las propuestas hasta ahora hechas.

5.3.2 Los accesos a los puertos y la irracionalidad del empleo de


los medios de transporte
La calidad de un puerto se mide también, por sus accesos terrestres y
fluviales, y los modos de transporte que ingresan con mercaderías por
esta vía. Las grandes medidas de reestructuración y privatizaciones,
que los puertos de América Latina comenzaron como un proceso de
modernización que los llevó a posicionarse en una categoría superior a
la que se encontraban, sin embargo no fueron acompañadas en otros
aspectos vinculados. El transporte vial, ferroviario y fluvial, no
estuvieron a la altura de las circunstancias, produciéndose un
crecimiento desparejo y provocando inconvenientes en la cadena de
transporte de mercaderías. Los Estados no tomaron en aquel tiempo, al
transporte como un tema de carácter urgente dentro de la agenda
política, cuestión clave de la cual depende buena parte del crecimiento
del comercio exterior y el bienestar de la sociedad en su conjunto.

109
En la República Argentina, las dos áreas portuarias más estratégicas e
importantes en el circuito del comercio exterior, se encuentran en real
señal de alarma, con grandes dificultades en sus accesos. Por un lado,
el complejo agroexportador denominado Gran Rosario, con sus accesos
por momentos colapsados, con poca utilización del ferrocarril y
la Hidrovía (esenciales para el descongestionamiento de los accesos) y
por otro lado el Puerto de Buenos Aires que representa más del 90% del
movimiento de contenedores del país (Incluyendo Exolgan), se
encuentra totalmente anclado en un punto neurálgico de la Capital
Federal, produciendo grandes trastornos en el tránsito, y cuellos de
botella que encarecen las operaciones de transferencia intermodal.
Se observan también dificultades en el traspaso por tierra de las
exportaciones en los pasos de frontera, principalmente en el más
importante, Cristo Redentor, por el cual cruzan hacia Chile productos del
cinturón industrial Buenos Aires–Mendoza (que atraviesa por Córdoba y
Santa Fe).
Si bien estos son los ejemplos más significativos, la situación es
similar en gran parte del territorio nacional. El problema es claramente
reconocido y aunque hubo intentos de cambios, no han existido
implementaciones concretas.
La red ferroviaria y los accesos fluviales son recursos demasiados
importantes y a su vez demasiados relegados. Para tener una noción
más concreta de esto, veamos el siguiente caso. Según datos de la
bolsa de Comercio de Rosario, sobre una producción/stock de 81
millones de toneladas (de granos) en 2006, el tráfico por camión fue de
68 millones de toneladas, 12 millones por ferrocarril y algo más de 600
mil toneladas viajó por la Hidrovía. Esta abrumadora diferencia en la
utilización entre los distintos sistemas de transporte, es sin duda un
problema y como explica Barbero (2007), es efecto de la escasa
voluntad del sector público para invertir en otros modos.

110
Para transportar 1.000.000 de toneladas de granos, se necesitan 222
convoyes de barcazas de 30 unidades de 150 toneladas cada una, o 500
trenes con 40 vagones cada uno con capacidad de 50 toneladas, o más
de 37.000 camiones de 27 toneladas cada uno. Los datos dan cuenta
de las ventajas en materias de costos y medioambientales que aporta la
elección de los transportes alternativos al camión. (CICARE, 2007)
En lo que se refiere al medio terrestre, el camión, potenciado por los
subsidios a los combustibles y las tarifas preferenciales en los peajes, ha
crecido en detrimento del ferrocarril. La relación entre ambos medios de
transporte nació asociada al conflicto y vinculada al escenario
internacional resultante luego de la Primera Guerra Mundial, entre una
Gran Bretaña que declinaba y la nueva potencia emergente, Estados
Unidos. La pérdida del monopolio del sistema de transporte por parte
de las empresas ferroviarias británicas frente al aluvión de flotas de
camiones importados desde los EE.UU, generó cierto malestar del sector
dirigencial y empresarial del principal socio comercial de Argentina por
aquel entonces. (GARCIA MOLINA, 2006)
Las operaciones logísticas y las intermodales se ven reducidas por
esta mala distribución de porcentajes de participación entre los
diferentes medios. De todos modos cada vez más, se hacen escuchar los
reclamos de cada uno de los sectores que plantean diferentes
problemáticas.
Desde los centros de producción hasta su llegada a la costa el camión
es el transporte que brinda más flexibilidad y el más empleado. A pesar
de ello el sector padece inconvenientes. El estado de los caminos
rurales (o su inexistencia en algunos casos) ha suscitado innumerables
reclamos por parte de los productores, sobre todo de los pequeños y
medianos, que son a los que más afecta. Según Zuidwijk (2005), el mal
estado de los caminos rurales ha incrementado hasta un 27% los costos
de traslado. Hasta ahora, el tratamiento en el Congreso de esta falencia
es poca. Recién en 2005 la diputada Dahes, presentó el proyecto de ley

111
“Plan de Caminos de Fomento Agrario”, proyecto que se encuentra
relegado frente a otras urgencias.
Otro problema claramente visualizado es la antigüedad del parque de
camiones. En Argentina el promedio supera los 18 años (cifras similares
a países como Brasil y México) mientras que en Estados Unidos el
promedio es de 5 y en la Unión Europea, 4 años. A esto se suma la puja
dentro del sector logístico entre los segmentos orientados al mercado
interno e internacional. Con la devaluación, gran cantidad de unidades
se volcó directamente al transporte internacional debido a una mejor
rentabilidad por el cobro en dólares. La Federación Argentina de
Entidades Empresarias del Autotransporte de Cargas (FADEEAC) informó
que en 2006 los camiones argentinos realizaron unos 15.000 viajes
fuera de las fronteras nacionales. En el caso del otro modo terrestre, el
ferrocarril, la situación es más compleja.
Por los tipos de productos en los que Argentina es líder productora y
exportadora, como son los productos del agro (que representan gran
volumen) y de las grandes distancias a recorrer desde el sitio de
producción hasta los puertos de embarque, el ferrocarril es un medio
ideal de transporte.
En la producción de granos, actualmente Argentina transporta cerca
del 10% por ferrocarril, mientras que Estados Unidos la proporción
alcanza el 35% y en Europa el 45%. Esto sucede a pesar de las grandes
diferencias entre estos mercados. Las distancias en Estados Unidos son
bastante extendidas, similares a las de aquí, al contrario de los que
sucede en Europa. Sin embargo, ambos han priorizado al ferrocarril,
pese a contar con excelentes carreteras y modernas flotas de camiones.
Los productores del sector agrícola (sobre todo los del Gran Rosario)
destacan la importancia de este tipo de transporte porque les permite
bajar sustancialmente el costo de traslado de los bienes desde la zona
de producción hasta los puertos o hacia los centros de elaboración y
consumo interno. En 2005, el costo promedio de las toneladas

112
transportadas por camión fue de 0,05 dólar la Tn/Km y fueron
trasladadas a un promedio de 270 Km. El total de los fletes pagados
por el sector a este tipo de transporte fue de 937 millones de dólares.
Por su parte, el costo promedio de la tonelada transportada por
ferrocarril fue de 0,025 dólar la Tn/Km y una distancia promedio de 430
Km. Estos costos sólo son superados por el transporte fluvial que
promediaron un costo de 0,01 dólar por Tn/Km y 500 km. de
recorrido.39
Las cinco empresas ferroviarias: Nuevo Central Argentino (NCA),
Belgrano Cargas, América Latina Logística (ALL central y ALL
mesopotámico), Ferrosur Roca y Ferroexpreso Pampeano, fueron
privatizados en 1992, pero la mayoría de los contratos no se
cumplieron. En ese sentido, en 1997 el Poder Ejecutivo dictó una
renegociación pero por distintas razones que nunca quedaron claras y
las discusiones no prosperaron. Las deudas por falta de pago de los
cánones acordados en los contratos de concesión, sumado a las deudas
que estas irregularidades provocaron, hicieron que el sector se
encuentre prácticamente sin inversiones.
La reactivación económica de los últimos años, el récord de la
producción y las exportaciones han hecho cada vez más evidente el mal
estado de red ferroviaria argentina. Por eso, la Unidad de
Renegociación y Análisis de contratos de Servicios Públicos (UNIREN,
dependiente del Ministerio de Planificación Federal), ha llevado adelante
las discusiones sobre las futuras concesiones.
Analicemos ahora como está constituido el paquete de concesiones y
cuales deberían ser las futuras responsabilidades de los privados en
materia de inversión.
Las concesiones de los ramales de ferrocarriles argentinos están
distribuidas de la siguiente manera: Nuevo Central Argentino (ex línea

39
Datos de la Bolsa de Comercio de Rosario, 2006.

113
Mitre), su principal accionario es la Aceitera General Deheza, propiedad
de la familia Urquía; en el caso de Ferrosur Roca (ex línea Roca), se
encuentra bajo el control del grupo Fortabat; Ferroexpreso Pampeano
(ex línea Sarmiento), está concesionado principalmente por el grupo
Techint; capitales norteamericanos y brasileños, entre ellos la
Cervecería Brahma, controlan América Latina Logística (ALL Central y
Mesopotámico, las ex líneas San Martín y Urquiza); por último, el
Belgrano Cargas, que a mediados de 2006 fue adquirido por el holding
Chino Shane Hopefull Grain & Oil, socios del grupo Macri.40
Con la revisión de los contratos de concesión, las empresas están
obligadas a reinvertir entre el 6 y el 9,5 % de lo facturado según la
empresa, norma que corre desde el año 2006. De todos modos, la
Defensoría del Pueblo de la Nación, ha apuntado directamente a la
irresponsabilidad de las empresas, señalando particularmente a ALL
“como el concesionario de peor desempeño”41 y ha recomendado que no
se renegocien los contratos y se rescinda el vínculo.

Síntesis esquemática del sistema ferroviario argentino – Tabla Nº 15

Empresa Red de vías Comunica Transporta


(KM)
Bs.As. con Rosario, Santa
Fe, Córdoba, Resistencia,
Belgrano Cargas 7.347 Salta, Jujuy, Tucumán, Agrícolas y
Catamarca, San Juan, subproductos
Mendoza y la localidad de
Salta con Formosa.
Bs.As. con Junín, Rufino,
San Luis, Mendoza, San Agrícolas y
ALL Central 5.254 Juan, San Rafael y subproductos.
accede al puerto de Minería
Rosario
Los puertos del complejo
FerroExpreso 5.094 Agrícolas y
Gran Rosario con Bahía
Blanca subproductos

40
En una primera instancia, la Oficina de Anticorrupción, cuestionó en Diciembre de
2005, las tratativas por la adjudicación del ramal, aunque al año siguiente, la
adquisición se realizó normalmente.
41
Palabras de Marcela Grosso, funcionaria de la Defensoría del Pueblo, extraídas de
TERMINAL C, Marzo
2007.

114
Pampeano

Nuevo Central Bs.As. con Rosario, Santa Agrícolas y


4.512 Fe, Córdoba, Tucumán,
subproductos.
Argentino Río Cuarto y Santiago del
Estero Minería y contenedores
Bs.As. Con Quequén, Agrícolas, minería,
FerroSur Roca 3.150 Tandil, Olavarría, Bahía
Blanca, Neuquén y
combustibles y
Zapala contenedores
Bs.As. con Rojas,
Concordia, Paraná, Paso Agrícolas y
ALL Mesopotámico 2.739 de los Libres, Monte subproductos.
Caseros, Corrientes y Industria forestal
Posadas
Fuente: TERMINAL C, Marzo 2007

Porcentaje de volumen de cargas transportadas (año 2006 - sobre


un total de 23.950.000 Tns.)

FEP BC ALL central


15% 2% 18%
ALL Meso.
FCRoca 7%
23%
NCA
35%

Fuente: elaboración propia con base en TERMINAL C, Marzo 2007

5.4 El desempeño actual de los puertos nacionales


Hemos visto hasta aquí, como se encuentra constituido de régimen
legal de nuestro sistema portuario y multimodal, como así también
cuales son las condiciones actuales de los diferentes modos de
transporte y los accesos al terreno portuario, lugar donde confluye la
carga y donde se realiza una de las prácticas más importante en la
cadena logística de mercaderías, la puesta sobre el buque.
Veamos ahora como es el desempeño operativo de los puertos
nacionales. Empezaremos por el análisis respecto a la concentración o
dispersión de la productividad del sistema. ¿Cómo se explica esto?,
debe observarse el registro de movimientos, tanto de contenedores

115
como de cargas a granel dentro del sistema.42 Veamos como es el
registro de movimiento de contenedores en Argentina.

Movimiento de contenedores en Argentina (2000 – 2005) – Tabla Nº16

Puerto 2000 2001 2002 2003 2004 2005


Buenos Aires (con 1.126.712 962.965 745.658 897.123 1.138.503 1.262.571
Exolgan)
Santa Fe 2.276 1.817 2.825 1.085 1.085

Rosario 444 601 8.481 20.782 31.500

Bahía Blanca 5.328 5.059 6.247 9.591 13.275 5.433

Ushuaia 25.334 13.167 21.735 10.866

Deseado 14.412 16.004 16.292 16.431 16.822 17.632

Terminal Zárate 3.721 17.674 26.424 56.089 40.370 17.025

Madryn 16.707 23.071 24.176 21.119 21.778

TOTAL 1.178.227 1.020.827 820.517 1.026.143 1.273.691 1.366.805

Fuente: Anuario Portuario y Marítimo, 2006

El siguiente gráfico muestra el desempeño en cuanto a las


exportaciones agrícolas (sobre un total de 65 millones de toneladas,
comprendidas por 34.645.000 Tns de granos, 6.355.000 Tns. de aceites
y 24.000.000 de Tns. de subproductos, para el año 2006).

42
Es conveniente recordar que no se mide de igual manera la productividad de puertos
con capacidades diferentes como las que existen en un puerto de contenedores y un
granelero por ejemplo.

116
Gráfico Nº 8

p o r c e n t a je d e p a r t ic ip a c ió n s o b r e e x p o r t a c io n e s a g r íc o la s

B s .A s . Nec o c hea
1% 6%

B a h ía B la n c a
10%

G r a n R o s a r io
83%

Fuente: elaboración propia en base a datos de Anuario Portuario y Marítimo, 2006

La conclusión que se vislumbra a simple vista es que el sistema


portuario nacional se encuentra netamente concentrado. En el caso de
las exportaciones agrícolas, esta concentración responde a la salida de
estos productos directamente por los puertos ubicados en la región del
Gran Rosario. En el caso de los contenedores, la concentración obedece
a una falta de políticas que permitan la participación de otros puertos en
el flujo de estos movimientos, sobre todo de los puertos del sur, que
poseen excelentes calados que permiten el ingreso de grandes buques y
que además, son el destino final de gran cantidad de material de
importación que arriba al puerto de Buenos Aires.
La relevancia de estos puntos estratégicos, no coincide con el estado
de sus accesos. En el caso de la zona de Rosario, las constantes
inversiones por parte de las empresas exportadoras para modernizar
sus plantas de industrialización de oleaginosas, aumentar su capacidad
de acopio, producción y exportación, más la instalación de nuevas
plantas procesadores y de terminales portuarias desde el 2004 hasta la
fecha, han producido la necesidad de crear un plan de inversión de
infraestructura en sus accesos, el denominado Plan Circunvalar Rosario
(PCR). Durante el planeamiento del PCR, se analizaron tanto las cifras
actuales, como proyecciones a futuro (año 2015), de las cargas que
transitan por la zona Gran Rosario. Este proyecto intentará darle

117
solución a los problemas de acceso mediante obras de infraestructuras
viales y ferroviarias, principalmente con los empalmes del Puerto San
Lorenzo, como así también mejoras en materia de logística, con la
propuesta de tres nuevos patios de maniobras para la operativa
ferroviaria.43
En cuanto al acceso fluvial por la hidrovía, tras largas negociaciones,
su calado ha sido finalmente profundizado durante el año 2006 a 34 pies
en el tramo entre el océano y el puerto San Martín, y a 25 pies desde
allí al puerto Santa Fe. Este logro se obtuvo mediante una inversión de
U$S 40 millones financiados por la empresa concesionaria. A este
monto habrá que sumarle los U$S 27 millones anuales en concepto de
mantenimiento. Estas obras de profundización son vitales ya que
permiten la circulación de grandes buques que transportan mayor
cantidad de carga y reducen considerablemente los costos del flete.
A su vez, el presente (y futuro) del puerto de Buenos Aires, se
encuentra desde hace un tiempo en el centro de las discusiones de toda
la comunidad portuaria. El puerto de Buenos Aires es el puerto más
importante del país y se constituye en una de las principales fuentes
generadoras de valor agregado y de empleo, lo que deja en evidencia su
impacto social y económico. Por este puerto transitan actualmente
alrededor de 3.000 camiones por día valuados en 210 millones de
dólares; y alrededor de cinco buques diarios, de un valor aproximado de
750 millones de dólares, que movilizan mercaderías por un valor
estimado de 8.000 millones de dólares. A raíz de su elevada
concentración del porcentaje respecto de los contenedores que ingresan

43
Hasta principios del 2007, se desarrolló por parte del Grupo Consultor compuesto
por ATEC S.A – PB Internacional INC. – IATA S.A e Ing. Cornero Consultores,
contratado por el Estado Nacional, mediante el proceso licitatorio, la elaboración de las
obras viales y ferroviarias contemplando los aspectos técnicos, operativos,
ambientales, de desarrollo urbano y las instituciones legales, señalando que se ha
cumplimentado la documentación técnica de las obras calificadas como de urgente
concreción. Para más detalles acerca del PCR ver “Proyecto Circunvalar Rosario,
Evolución y perspectivas” Ing. Juan Basadona, Transporte Futuro, Años 5, Nª9, 2006.

118
y egresan del territorio nacional, el crecimiento de estos flujos ha puesto
en real señal de alarma la capacidad del puerto.
La situación del puerto de Buenos Aires es la siguiente: respecto de
los accesos terrestres, se encuentra interconectado con todo el sistema
de carreteras y las cinco vías ferroviarias, y funciona como centro de
recepción y salida de productos y carga general para todo el interior del
país. En cuanto a las líneas marítimas, los servicios regulares al puerto
se corresponden con los flujos comerciales que Argentina mantiene con
diferentes áreas geográficas del mundo. Los servicios están
estructurados en cuatro rutas tradicionales: I) Costa este y sur
norteamericana, incluyendo el Caribe y el Golfo; II) Europa por el
Mediterráneo; III) Sudáfrica y IV) Medio y Lejano Oriente.44
Este puerto se constituye por el denominado “Puerto Nuevo”, más el
“Puerto Sur” emplazado a tres kilómetros de Puerto Nuevo y es allí
donde se desarrollan las actividades logísticas más importantes del
puerto Buenos Aires (depósitos fiscales, prestación de servicios de
almacenaje de mercaderías de importación, exportación y removido,
almacenaje de contenedores llenos y vacíos, consolidación,
desconsolidación y reparación de contenedores, etc.). A esto deben
sumarse la zona Dock Sud, donde operan Exolgán, (principal operador
portuario argentino, que gestiona el 32% del total de movimiento de
contenedores del país), y las terminales petroleras, como C.A.P.S.A de
Shell y las terminales propaneras.
Las terminales del Puerto Nuevo, se encuentran concesionadas en su
totalidad. En el caso de las terminales 1 y 2, por “Terminales Río de la
Plata”, una empresa compuesta por P&O Australian y World Latina
American Found, la cual posee la concesión por 25 años. La terminal ·3,
que funciona integrada a las terminales 1 / 2, donde se destaca la

44
La frecuencia de estos servicios varían según la ruta, pero en promedio se
contabilizan unos 30 buques con escalas en Buenos Aires, los que son operados por

119
estación de cruceros “Quinquela Martín”; la terminal 4 multipropósito,
bajo el total control de MAERSK y la terminal 5 BACTSSA (Buenos Aires
Container Terminal Services S.A.), la cual opera desde 1994 en nuestro
país.
Actualmente, se encuentra en licitación la Terminal 6 (ex Intefema),
que dejó de operar hace diez años. El nuevo proyecto de licitación de
esta terminal significa una revitalización para el puerto, por lo que no se
debería prolongarse en el tiempo.45
Más allá de que al puerto lo operen grandes empresas, la falta de
inversión en infraestructura es importante, las terminales se encuentran
trabajando al límite y los problemas son cada vez mayores. Pero para
resumir la problemática del puerto de Buenos Aires, Luis Lajaus (2006),
Gerente General de Mediterranean Shipping Company46, señala:

El puerto de Buenos Aires realmente me preocupa, hoy y en


un futuro cercano. Actualmente, el puerto está trabajando a su
máxima capacidad; falta área de almacenaje, falta
infraestructura en general y falta calado en los canales de
acceso. Cualquiera puede ver que las terminales están
saturadas, y eso redunda en una disminución en la calidad del
servicio. Así se produce gran congestión en los accesos
portuarios y muchas terminales se ven obligadas a llevar
contenedores a depósitos extraportuarios.
Existen problemas muy serios que determinan un mal servicio,
como demoras y pérdidas de tiempo. Por ejemplo en 2005, uno
de los grandes buques de Hambürg Sud no pudo entrar a
Exolgan, y se vio obligado a ir a una terminal de Puerto Nuevo,
lo que se tradujo en un verdadero caos, porque no había lugar,

más de 50 compañías navieras que transportan las cargas del comercio exterior
argentino.
45
Hasta mayo de 2007, estaban siendo evaluados proyectos licitatorios de tres
empresas finalistas.
46
Es la línea armadora más importante que arriba al puerto de Buenos Aires, junto a
Hambüg Sud. Mediterranean opera en todo el mundo en forma marítima y terrestre
vía multimodal.

120
no había operatividad, no había grúas. Un barco medianamente
grande, sacó de la rutina al puerto y lo hizo colapsar.

Respecto de los planes tanto de ampliación del puerto o del traslado


del mismo, Lajous agrega:
Creo que las autoridades están viendo a futuro un desarrollo
inmobiliario y están dejando al puerto de lado. Sería interesante
que lo dijeran y que se empiece a desarrollar un proyecto a diez
o quince años vista. Pero da la sensación de que lo quieren
ocultar, y están achicando al puerto por todos lados
restringiendo la posibilidad que crezca, sin darse cuenta que
existirán serios problemas en dos, tres o cuatro años.
Las cargas se van a ir de acá, y se van a ver pasar
directamente de Rosario a Río Gran Do Sul o Santos, de Zárate
a Montevideo, yéndose del puerto de Buenos Aires. Nuestro
puerto, definitivamente, puede pasar a ser un puerto feeder; y
da toda la sensación, por el comportamiento de las autoridades,
que también están apuntando a eso. Por ello, digo que sería
bueno un blanqueo con honestidad de la situación y que digan,
“Señores, esto va a ser así: viviendas costosas, casinos,
shoppings y un puerto feeder, y listo”. Apuntamos a diez años a
La Plata, Rosario, Bahía Blanca o donde sea, pero terminemos
con el juego del megapuerto. Todos piensan, “yo no voy a estar
cuando el puerto colapse, así que no es mi problema”.

En cuanto a los modos de transportes terrestres y sus accesos al


puerto, el dirigente considera que existen soluciones relativamente
fáciles, y que en muchos casos no se concretan por falta de voluntad.

“Se debe conectar la salida de la zona norte, con la salida de la


autopista Lugones, sin grandes obras faraónicas, desde allí a la
General Paz e, inmediatamente, ingresar a la ruta
Panamericana. Otra obra muy importante, es la de la ruta 6,
que va de Campana a La Plata, que aliviaría bastante el tráfico
de camiones. Otro tema fundamental es que Exolgan también
comunique rápida y ágilmente con las autopistas que van a l

121
sur; porque ahora el puerto de Buenos Aires es una locura, pero
un alto porcentaje de los camiones que vemos en Puerto Nuevo
en capital, vienen de Mendoza, Tucumán o Zárate a Dock Sud;
son camiones que están de tránsito, entonces no podemos
adjudicar ese problema únicamente al tráfico que genera Puerto
Nuevo. Es necesario además una mayor participación de los
ferrocarriles en el es traslado de contenedores, por una cuestión
de costos. Buenos Aires debe poseer una infraestructura que
permita desarrollar una logística eficiente dentro de su puerto,
con espacios óptimos para el intermodalismo.”

Las irregularidades que presenta el puerto que concentra


prácticamente todo el movimiento de contenedores del país, aparecen
como trabas al desarrollo del comercio. Su situación irregular respecto
de la falta de concreción de un ente administrador y su pase al control
del Gobierno de la ciudad (punto destacado en las últimas elecciones de
Jefe de Gobierno en Capital Federal), sumado a una falta de política
concreta respecto del futuro del puerto, que se dirime entre obras de
futuros nuevos accesos y el megaproyecto de trasladar el puerto fuera
de capital, hacen que el puerto de Buenos Aires se encuentre en una
difícil situación, que perjudica a los sectores productivos que necesitan
de un puerto eficiente y seguro.
La eficiencia de los puertos argentinos (principalmente el de Bs.As.)
replantea algunas cuestiones que han generado polémica dentro de la
comunidad portuaria en general. La pregunta ¿qué se necesita más en
Argentina? Respecto de que hacer y hacia donde dirigir las inversiones
futuras. Esta es la pregunta inicial en torno al debate sobre la
construcción de corredores Bioceánicos, nuevas salidas marítimas y el
mantenimiento de la infraestructura actual.
La idea de construir los corredores Bioceánicos – nombre que designa
un conjunto de entramados que comprenden puertos, pasos
cordilleranos, carreteras, vías férreas y fluviales – parece difícil de

122
negar, más si se tiene en cuenta que los partidarios a estos corredores,
aseguran que estos contribuirían a fortalecer la potencialidad
exportadora de las economías regionales, facilitando la salida de la
producción por los puertos del Pacífico; a profundizar la integración con
los países vecinos y aprovechar las oportunidades que ofrece la
expansión del mercado chino.
La presión que vienen ejerciendo el sector empresarial y los dirigentes
del noroeste argentino (NOA) se ha convertido en un reclamo constante
hacia el gobierno nacional, sobre la necesidad de que los productos de
dichas regiones tengan salidas por los puertos chilenos (en Salta y
Jujuy, la mayoría de los empresarios desean exportar vía Antofagasta –
Mejillones).
Estos corredores requieren grandes inversiones en la construcción de
grandes extensiones de líneas férreas de dudosa rentabilidad47, lo que
despierta más reticencia en los opositores a esta idea, ya que esas
inversiones serían mejor aprovechadas si se implementasen en la
mejora de los caminos rurales o los accesos fluviales y terrestres a los
puertos nacionales. Uno de los especialistas que pone en duda el lugar
prioritario de los corredores es Antonio Zuidwijk.
En un ensayo sobre prioridades de inversión, Zuidwijk (2005) explica
que la idea de estos corredores comenzó a principios de los ´90 en
Brasil, a propósito de las necesidades exportadoras de Mato Grosso,
ubicada a mitad de camino entre ambos océanos. El autor, señala
además el lobby que ejercen los puertos chilenos en el NOA, interesados
en captar cargas brasileñas y argentinas. El argumento reside en que
las distancias vía Pacífico son menores. Según Zuidwijk, esto no es así,
y aunque en algunos casos la distancia sea más corta, deben tenerse en
cuenta aspectos como analizar el tipo de carga del que se trata y sobre

47
Ian Thompson (1998) de la CEPAL, se refirió al ferrocarril que une Mendoza con
Chile en una de sus investigaciones con un título algo sugestivo: “Ferrocarril
Trasandino: cien años de desastres financieros y todavía atraen inversores”

123
qué buques viajará esa carga, para establecer si es conveniente o no
una salida por el pacífico. En su ensayo el autor se apoya el estudio “El
potencial de los puertos pivotes en la costa del Pacífico Sudamericano”
de Hoffman (2000), donde se analizan posibles ventajas comparativas
para mover el comercio entre Sudamérica y Asia vía Pacífico, donde se
incluye una tabla comparativa en millas náuticas48:

Comparación en millas por puerto – Tabla Nº 17

Valparaíso
Buenos Aires
San Antonio

Singapur 9.300 vía


9.950
Sudáfrica
Hong Kong 10.600 vía
10.530
Sudáfrica
Yokohama 10.650 vía
9.820
Magallanes
Fuente: CEPAL, 2000

El análisis de la CEPAL no encontró ventajas para la salida de carga de


contenedores de Argentina vía Pacífico. El estudio brinda estas
explicaciones:
• El comercio de carga general de la costa Atlántica de Sudamérica es
tres veces mayor que la costa del Pacífico.
• En el Océano Atlántico hay mayor cantidad de líneas regulares de
navegación y más salidas.
• Operan buques mayores, con menores costos.
• La restricción del canal de Panamá (manga 32,2 m), impide el tráfico
de buques grandes desde el Pacífico hasta Europa.
• El Atlántico ofrece tarifas menores para distancias mayores.

48
1 milla náutica equivale a 1,852 Km.

124
• Antofagasta y Mejillones no tienen salidas directo a Europa. Tienen
una o dos salidas semanales con transbordo, la mayoría en San
Antonio o Valparaíso.
• La duración del viaje Antofagasta – Rotterdam es de 28 a 30 días.
• Entre Buenos Aires – Rotterdam, el transit time es de 18 – 19 días.
(En 2006 se produjeron un promedio de seis salidas semanales)

Tabla Nº 18

Duración de viajes (en días) de servicios


regulares con origen en Valparaíso / San Antonio
y en Buenos Aires.
Cantidad
Puertos de Origen y Destino
de días
San Antonio – Singapur 36
Buenos Aires – Singapur 25

San Antonio – Hong Kong 33


Buenos Aires – Hong Kong 29

San Antonio – Yokohama 26


Buenos Aires – Yokohama 35

San Antonio – Nueva York 19


Buenos Aires – Nueva York 18

San Antonio – Hamburgo 30


Buenos Aires – Hamburgo 21
Fuente: CEPAL, 2000

La situación descripta por Hoffman y los ensayos de Zuidwijk han


abierto el debate e intentan hacer cambiar de parecer al sector
empresario que impulsa el comienzo de la construcción de los
corredores.

125
Sería necio negar por lo antes descripto, la importancia de una
moderna red de carreteras y pasos viales que vinculen afectivamente y
a costos razonables los polos productivos con los puertos y los centros
de consumo, nacionales o regionales. Sin embargo, si se contempla el
“todo sistémico” de la red de transporte, los caminos rurales (el primer
eslabón de la extensa cadena), y una política ferroviaria sigue siendo los
sectores más relegados que no cuentan con algún tipo de solución.
En cualquier caso, las cuestiones relativas a la infraestructura
conviven con las que atañen al perfil exportador del país y a la
naturaleza de su inserción en el mundo. Cierto es también, que no se
puede postergar la revisión de las fallas del sistema aquí expuestas y
entender esto como una cuestión vital de desarrollo económico y social.
Las necesidades de políticas de largo plazo en cuestiones de comercio
exterior, infraestructura logística y portuaria, deben estar más allá de un
gobierno y estar sujetas a un proyecto de inserción internacional.

126
CONCLUSIONES GENERALES

La presente investigación nos ha permitido arribar a algunas


consideraciones de acuerdo a los objetivos planteados en su comienzo.

Los puertos ejercen un rol vital dentro del actual comercio


mundial. Efectivamente, los cambios que ha experimentado el
comercio internacional a partir de la década del sesenta como
consecuencia de la aparición del contenedor y la implementación a gran
escala de la logística y el intermodalismo en todo el mundo, han hecho
rever la funcionalidad de los puertos dentro de la cadena de distribución
física internacional de bienes, otorgándoles a estos un importante papel
en el desarrollo económico de los Estados.
Los puertos han debido adecuarse a las nuevas características del
comercio global focalizándose en la reducción de costos en el transporte.
En este sentido, se ha observado la magnitud del transporte marítimo
que es, y seguirá siendo, el medio de transporte más utilizado, debido a
sus ventajas con relación al resto de los otros medios.
Las cadenas de suministros nacionales han tenido que adaptarse a las
cadenas de suministros mundiales adoptando procesos como la entrega
Just in Time. Estos enfoques para la fabricación y distribución exigen un
procesamiento más rápido de entregas que se realizan con mayor
frecuencia; esto requiere que se reduzcan plazos en los procesos de
transporte y despachos de aduanas (UNCTAD, 2006), y es allí donde los
servicios portuarios cobran mayor relevancia.
Ha quedado significada la idea del puerto integrado a todo el sistema
de producción y distribución, donde los servicios deben ser ofrecidos al
comercio en general, más que al transporte en particular.
La evolución generacional portuaria ha producido también la inclusión
de los puertos en otras esferas, más allá de la comercial, debiendo estos

127
cumplir con certificaciones y normativas internacionales a temas como
la seguridad, el medio ambiente y la relación Ciudad–Puerto.

Sudamérica no cuenta actualmente con una infraestructura que


permita un correcto ensamblaje de un sistema Logístico–
Portuario eficiente. Los cambios revolucionarios manifestados en
transportes y tecnologías destinadas a la comercialización y distribución
de bienes exigen la existencia de una infraestructura adecuada al
desarrollo de estos avances. En este sentido, la región sudamericana se
ha visto considerablemente retrasada en materia de inversión en
infraestructuras de este tipo y de políticas de largo plazo.
Tanto la disparidad legislativa en los diferentes Estados
sudamericanos en cuestiones clave como las leyes de transporte
multimodal, como así también la falta de criterio para realizar obras de
infraestructura a nivel regional, han estado en contra de un proceso
integracionista. Los proyectos propuestos no siempre responden a las
necesidades concretas de cada uno de los países, como pudo verse en el
capítulo V.
La positiva relación entre la provisión de infraestructura y el
crecimiento económico ha resaltado la preponderancia de la
infraestructura de transporte. Los mejores servicios de transportes
dependen de condiciones apropiadas de provisión de la infraestructura,
que junto al resto de los factores económicos asociados, mejoran la
productividad y competitividad de una región, impulsando el crecimiento
económico. Para ello es necesario la puesta en común de objetivos,
planes y acciones a implementar, para construir infraestructuras
sostenibles en el largo plazo y viables para ser conectadas con obras
entre los distintos países.
En Sudamérica se ha producido en los últimos años una disparidad
entre las dinámicas de crecimiento de la oferta y la demanda de
infraestructura de transporte. Se requiere previsión y decisiones

128
políticas nacionales y regionales debido a la aparición de insuficiencias
críticas en el transporte, para evitar que la falta de infraestructura se
convierta en un obstáculo para el desarrollo de la región (CEPAL, 2005).
Las diferencias con otras partes del mundo como Europa y Estados
Unidos fueron puestas en evidencia.
En cuanto a los puertos, los procesos de integración han tenido
efectos positivos sobre el desarrollo portuario. En el MERCOSUR se han
promulgado disposiciones y normativas tendientes a potenciar el
transporte marítimo. No obstante, todavía se está lejos de alcanzar las
exigencias internacionales, principalmente en la disposición de
contenedores, en la capacidad de recepción de buques de gran tamaño
y la interconexión con otros medios de transporte.
Los mayores desafíos se centran en adecuar las actuales terminales a
las nuevas dimensiones de los barcos y mejorar los canales de acceso a
cada nodo portuario (del lado marítimo, el calado es la dificultad más
evidente, mientras que las conexiones a las redes viales y ferroviarias,
lo son del lado terrestre).
Luego de las reformas legislativas, los principales puertos
sudamericanos se han visto involucrados en una especie de disputa por
lograr ser un punto Hub regional. A mediados de la década pasada, esa
competencia permitió que los puertos llevaran adelante una
modernización en su infra y super estructura, en su búsqueda por
atraer buques y cargas. Pero ya entrado el siglo XXI, esa misma
competencia ha postergado la búsqueda de una estrategia en pos de
consolidar un sistema portuario regional integrado (Network Ports), que
maximice las posibilidades económicas de la zona.
Luego de estas conclusiones sobre una mirada general de la
problemática portuaria se ha puntualizado en el caso argentino. A partir
de lo desarrollado en al última parte de la investigación, se ha
observado lo que significa para el comercio exterior que Argentina posea
un eficiente sistema portuario–logístico.

129
Sobre el punto acerca del cual Argentina está llevando a cabo
medidas en cuanto su sistema portuario acordes al crecimiento
del comercio, puede señalarse que, en primer lugar, las reformas
producidas con la Ley de Puertos han sido satisfactorias. Argentina
encontró allí un modelo de gestión portuario que le permitió modernizar
sus puertos. La entrada de nuevos capitales provocó un desahogo para
un sistema realmente atrasado. Pero sin dudas, lo más significativo de
aquellas reformas fue la descentralización del poder, lograda mediante
la creación de entes administrativos autónomos en cada puerto (vale
recordar que en puerto de Bs.As. el tema aún está pendiente). Pero
este importante paso, no se ha sostenido en el tiempo. Los puertos
argentinos se encuentran en la categoría de “Segunda Generación”.
Aunque dentro del ámbito portuario los puertos aun responden
generalmente de manera efectiva, no se ha logrado un verdadero
sistema portuario conectado al sistema logístico y, como fue analizado,
las dificultades de accesos evidencian esas fallas.
Con proyección a futuro, Argentina se encuentra en una etapa de
crecimiento del comercio exterior y por tanto, tiene como principales
objetivos el incremento del desarrollo de la intermodalidad y la
necesidad de profundizar la aplicación de la mejor logística portuaria.
Para ello se necesita de una conjunción de esfuerzos por parte del
Estado y del sector privado, para un desarrollo sostenible del sistema
portuario y de toda la cadena de transporte. Estos esfuerzos deben
estar dirigidos a la ejecución de obras de infraestructura que satisfagan
en particular la demanda de las cargas a granel y el evidente incremento
del flujo de contenedores, para poder adaptarse a la realidad de la
demanda y la competencia en el marco regional e internacional.

Las deficiencias en infraestructuras se deben mayoritariamente, a la


escasez de fuentes de financiación, a esto debe sumarse la reducción
notoria de la inversión pública desde los inicios de los años ´90 y el

130
hecho de que su reemplazo por inversión privada no ha sido suficiente,
con el agravante de que en muchos casos han sido por el
incumplimiento en la firma de contratos de concesión.

La existencia de un sistema portuario–logístico eficiente es imperiosa


para el país: los puertos deben trascender hacia el conjunto del sistema
logístico. Para ello debe realizarse una interconexión armoniosa entre
los accesos fluviales, las líneas ferroviarias, las carreteras, la Zonas de
Actividades Logísticas y todo lo que implique el traslado de bienes
producidos para la exportación e importados.
Los índices de crecimiento de Argentina, deben ir acompañados de un
plan de infraestructuras que apoye el desarrollo de las economías
regionales y garantice la competitividad del comercio. Todas estas
obras deben realizarse dentro de un plan de gestión ambiental y
seguridad, respetando las directrices de la Organización Marítima
Internacional y el Derecho Internacional y que proyecte a la Argentina
hacia al mundo a través de sus productos y sus puertos.

La reformulación en la gestión administrativa portuaria ha sido


exitosa, pero el complejo de servicios al comercio exterior debe
decididamente configurarse como un todo sistémico, por lo que debe
replantearse la necesidad de reformular la situación de los medios de
transportes, mediante revisión de contratos de concesión, la creación de
fuentes de financiación, etc.
El gobierno debe mantener un rol crucial en la prestación de servicios
de infraestructura, pero debe apoyarse en una visión estratégica,
compartida, complementaria e integrada del desarrollo, y tener en claro
cuál es el papel de la infraestructura en el desarrollo y en la proyección
argentina hacia el mundo.
La participación del sector privado y la sociedad civil es decisiva, y
para ello se debe mejorar la capacidad regulatoria del Estado y las

131
condiciones del entorno institucional, que permitan crear un entorno de
negocios positivos y con eficiencia en el funcionamiento del mercado.

132
REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

ANSCHÜTZ, GUSTAVO Estrategias para el desarrollo del sector portuario


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