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Cita Bibliogrfica: Roca, E.; Golbert, L. y Lanari, M. E.

(2012) Piso O Sistema


Integrado De Proteccin Social? Una Mirada Desde La Experiencia Argentina. Ed.
Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social. ISBN 978-987-25026-7-6. Buenos
Aires: Pp.300 Proyecto subsidiado por el Banco Mundial
Texto completo en: http://nulan.mdp.edu.ar/view/descriptors/Protecci=F3n_Social.html

Captulo I: PISO DE PROTECCIN SOCIAL: ULTIMA RED DE


CONTENCION O UMBRAL DE DERECHOS SOCIALES?

La cuestin central es la conformacin de un nuevo pacto


social que lleve a un Estado de proteccin en Amrica Latina,
en un marco democrtico y como parte de un modelo de
desarrollo no subordinado a la globalizacin: M. Garreton
(2006)
La relacin entre riesgos, derechos y polticas sociales, conforma un vasto
campo de estudio que incluye diversas perspectivas. Por eso para contribuir
al debate actual sobre el futuro de la Proteccin Social y la implementacin
de un Piso de Proteccin Social, tal como propone la Organizacin
Internacional del Trabajo, un buen punto de partida es revisar esos
abordajes desde de los supuestos que los orientan, y a partir de las acciones
que han dado como resultado.
La principal pregunta a responder es si la proteccin podr seguir siendo
producto del vnculo trabajo beneficios sociales (ingresos, supervivencia,
ciudadana, estatus), debe disociarse y ser independiente, o bien si existen
alternativas intermedias.
Revisar los distintos modelos y los alcances de la Proteccin Social permite
imaginar que un Sistema de Proteccin Social que cubra el ciclo de vida de
las personas, tanto para quines tienen una relacin laboral como para
aquellos que no la tienen, es posible en Argentina.

Antecedentes
Asistencia Social, Previsin Social, Seguridad Social y Proteccin
Social: resea de un punto de partida

Es sabido que tanto Asistencia Social, Previsin Social, la Seguridad Social


como Proteccin Social, son expresiones de la poltica social 1 mediante las
cules los distintos modelos de estado intervienen para regular las
condiciones de vida de una sociedad.
Desde los inicios fue la ayuda caritativa o solidaria la expresin bsica para
asistir carencias. De las acciones del clan, la familia o la vecindad, se puede
trazar una lnea histrica que recoge distintos tipos de manifestaciones que
van desde la Ayuda mutua concentrada en cofradas, iglesias, mutuales-;
la previsin de los gremios, hacia sus maestros y artesanos-; la
beneficencia, como manifestacin paternalista de la caridad cristiana; hasta
llegar a la beneficencia pblica, cuyos antecedentes se remontan a 1526,
momento en que el ayuntamiento de Brujas asume como funcin propia la
asistencia a los pobres.
De este modo se institucionaliza la ayuda social, ejemplo que se extiende a
otros pases de Europa que lentamente comienzan a promulgar leyes de
beneficencia. El ejemplo ms conocido y sostenido desde fines de la edad
media hasta mediados del siglo XX son las Poor Law del Reino Unido que se
ocupaban de socorrer mendigos y vagabundos obligando a trabajar a
quines estaban en condiciones de hacerlo y que con el tiempo se
extendieron a todos los pobres los cules eran asistidos a travs de la
contribucin obligatoria que los fieles hacan a las iglesias encargadas de
administrar la asistencia. En 1782, la Ley de Gilbert da un giro en la
concepcin arraigada de beneficencia y propone una ayuda especfica y
acotada a quines han perdido su trabajo. Es decir, un seguro al
desempleo financiado por los impuestos de cada condado.
Su implementacin y los efectos que sobre la poblacin excluida tuvo esta
ayuda fue motivo de debate entre los economistas clsicos. Segn recopila
Rodrguez Caballero (2003), Smith, Malthus y Ricardo, fueron crticos del
1 Si bien precisar el concepto o los alcances de las Polticas Sociales es una
tarea ardua dado la multiplicidad de enfoques y abordajes, en este texto
tomamos la caracterizacin de Nahn, C. (2002) quien define como aquella
intervencin pblica que tiene como fin especfico regular polticamente
la reproduccin material de la fuerza de trabajo. Es de tipo poltico en tanto
se trata de una intervencin estatal directamente social, no mediada por el
intercambio mercantil, adoptada por el Estado como parte de sus
responsabilidades en la reproduccin de la fuerza de trabajo. La
intervencin estatal se puede realizar a travs del financiamiento, la
provisin directa y/o la provisin indirecta asegurada a travs de terceros.
Fundamentalmente, la poltica social establece el tipo de formacin
educativa que reciben los trabajadores (y sus familias), instaura el nivel y
calidad del cuidado de su salud, y regula las posibilidades y limitaciones de
su vida una vez retirados del mercado laboral. A travs de estas
intervenciones, la poltica social ocupa un lugar central en la regulacin de
las condiciones de vida de los trabajadores durante todo su ciclo vital.

sistema de ayuda legal establecido y los argumentos de entonces son los


que aun hoy perduran. Por una parte, el efecto negativo y desincentivador
que tendra en la mano de obra, y por otro, la cuestin del financiamiento.
Fue as que en 1832 el Parlamento britnico debati y consensu una Nueva
Ley de Pobres que estableca dos principios novedosos: la creacin de casas
de trabajo en sustitucin de una retribucin asistencial y la centralizacin a
nivel nacional de la administracin de la New Poor Law.
Al mismo tiempo, el Derecho a la Asistencia Social como prerrogativa de
quien padece necesidades qued consagrado en la constitucin francesa de
18482, de modo tal que a partir de entonces el Estado deba mediar para
resolver a su cargo el problema de los pobres, (De Las Heras Pinilla, 1998).
Ya a fines del siglo XIX, en la medida que se consolidaba el capitalismo
industrial los sectores trabajadores iniciaron un camino de reivindicaciones
ms especficas referidas a la necesidad de proteccin y amparo en el
trabajo, trazando el sendero de la Previsin Social frente a los riesgos del
trabajo accidentes y enfermedades, entre otros-. Estas luchas abrieron
paso a la creacin de los Seguros Sociales -de carcter contributivo- tal
como los ideo Bismarck en Alemania en 1881. Este conjunto de medidas
protectoras para los trabajadores actuaron a su vez como freno a los
reclamos y reivindicaciones de las organizaciones obreras. As, el Estado
bismarkiano puso de manifiesto su rol en la relacin de equilibrio entre
gobernabilidad y derechos sociales.
Para fines de 1920 existan programas de seguros de enfermedad en 22
pases europeos ( Moreno, 2000). Unos aos ms tarde, impulsada por el
primer Director de la OIT A. Thomas, se realiz la primera Conferencia
Internacional de Uniones Nacionales de Mutualidades y Cajas de Seguros de
Enfermedad que fue la piedra fundante de la Asociacin Internacional de la
Seguridad Social ( AISS)
En Estados Unidos, como parte del New Deal, se proclam en 1935 la Ley de
Seguridad Social, que instituy regmenes para cubrir derechos acotados a
riesgos de vejez, muerte, invalidez y desempleo. El modelo, segn refieren
Rodrguez Romero y Tadei (2002), fue seguido en 1938 por Nueva Zelanda.
En 1941, en la Carta del Atlntico, acordada por Roosevelt y Churchill, se
hace mencin a la necesidad de que las naciones promuevan la seguridad
econmica y la seguridad social. A partir de entonces, el trmino
Seguridad Social, es entendido como el conjunto de recursos organizados
2 Captulo II Derechos de los ciudadanos que consagra la Constitucin: Art.
13: La Constitucin garantiza a los ciudadanos la libertad de trabajo y de
industria. La sociedad favorece y fomenta el desarrollo del trabajo por la
enseanza primaria gratuita, la educacin profesional, la igualdad de
relaciones entre el patrono y el obrero, las instituciones de previsin y de
crdito, (...) proporciona la asistencia a los nios abandonados, a los
enfermos y a los ancianos sin medios econmicos y que sus familias no
pueden socorrer.

por el Estado para satisfacer las necesidades de las personas que padecen
las consecuencias de las contingencias sociales.
Pero es en 1942, con el informe Beveridge, se plantea bajo el nombre de
Seguridad Social una propuesta de proteccin de carcter universal -para
todos los ciudadanos-, con cargo a los presupuestos generales estatales
financiados por todos los contribuyentes. Sobre el trmino el autor advierte:
aqu se utiliza el trmino seguridad social para indicar la seguridad de
que unos ingresos reemplazarn a las ganancias cuando stas hayan sido
interrumpidas por el desempleo, la enfermedad o el accidente, proveern
para el retiro ocasionado por la edad, proveern contra la prdida de sostn
material debido a la muerte de otra persona y harn frente a los gastos
excepcionales, como los que estn relacionados con el nacimiento, la
muerte o el matrimonio. Seguridad Social significa primordialmente,
seguridad de los ingresos hasta un mnimo, pero la provisin de unos
ingresos ha de estar asociada con el tratamiento destinado a hacer que la
interrupcin de las ganancias tenga el final ms rpido posible (Beveridge,
1942). Y ms adelante agrega: El objetivo general del Plan de Seguridad
Social es abolir la indigencia, asegurando que todo ciudadano que quiera
servir en la medida de sus fuerzas tenga, en todo momento, unos ingresos
suficientes como para hacer frente a sus responsabilidades.
La preocupacin por hacer efectiva esa funcin del Estado encuentra en
Pierre Laroque uno de sus mejores exponentes. Como funcionario del
gobierno de De Gaulle, en 1944 asume el cargo de Director General de la
Seguridad Social en Francia, iniciando en paralelo con Inglaterra el camino
hacia la consolidacin de un Sistema de Seguridad Social.
En Espaa, el punto de partida se ubica con la creacin de la Comisin de
Reformas Sociales (1883), pasando luego por una serie de seguros sociales,
hasta que en 1963 se sanciona la Ley de Bases de la Seguridad Social y en
1966 la Ley General de la Seguridad Social. En 1978
en funcin de lo acordado en los Pactos de la Moncloa se crea un sistema de
participacin institucional de los agentes sociales favoreciendo la
transparencia y racionalizacin de la Seguridad Social.
La vigencia de los alcances de la Seguridad Social la podemos constatar a
travs de Almansa Pastor (1989), que en referencia a las normativas
espaolas, considera a la Seguridad Social desde un punto de vista similar
al de Beveridge, y propone definirla como un instrumento estatal
especfico protector de necesidades sociales, individuales y colectivas, a
cuya proteccin preventiva, recuperadora y reparadora, tienen derecho los
individuos, en la extensin, lmites y condiciones que las normas dispongan,
segn permite su organizacin financiera. Por lo tanto, le otorga a la norma
jurdica la medida de la proteccin que el Estado realizar sobre los
individuos.

En suma, la Seguridad Social es la manifestacin del estado


administrando la asistencia social, los seguros sociales y las prestaciones
universales.
En lo que respecta a la Proteccin Social, diversos autores coinciden en
que es un concepto genrico, aglutinador de todo un conjunto de
mecanismos [de proteccin] de los ciudadanos, y que tiene como funcin
principal la cohesin de la asistencia social, la seguridad social y los
servicios sociales en general.
Segn Bertranou y Bonaris (2005) la definicin ms apropiada (para lograr
los objetivos de su estudio) es aquella que se puede operacionalizar. En este
sentido, toman la conceptualizacin del ESSPROS -Sistema Europeo de
Estadsticas Integradas de Proteccin Social-, que entiende a la Proteccin
Social como Todas las intervenciones de entes pblicos y privados que
buscan aliviar a los hogares y a los individuos de la carga que significa un
conjunto de riesgos y necesidades, donde no est presente ni una
reciprocidad simultnea ni un acuerdo individual (EUROSTAT, 1997). La no
existencia de un "acuerdo" individual implica que la cobertura del riesgo,
contingencia o necesidad, debe realizarse de forma colectiva, lo que excluye
los gastos que pudieran resultar de iniciativas individuales, de particulares o
de hogares, tomados nicamente en su propio favor. Adems, precisan los
autores, que al hacerse mencin de los trminos riesgos y necesidades, se
ampla el campo de intervencin con relacin a diferentes definiciones de
otras agencias internacionales que restringen la cobertura a los sectores
ms pobres.
Coincidiendo, Borrajo Dacruz (1989), admite tambin dentro de la
Proteccin Social no slo a las acciones pblicas sino tambin a las privadas,
incluyendo en las primeras a la Seguridad Social pblica prestaciones
econmicas y de carcter preferentemente contributivo-, la Asistencia Social
Pblica prestaciones econmicas y de carcter preferentemente no
contributivo-, los Servicios Sociales y los Servicios de Salud.
Por su parte, Golbert y Roca (2010), al considerar que Proteccin Social es
(el) conjunto de acciones pblicas destinadas a proteger a los trabajadores
de determinados riesgos (accidentes de trabajo, enfermedad, desempleo,
vejez, asignaciones familiares) as como las focalizadas en la atencin de la
pobreza, limitan el campo de accin a la esfera del Estado.
En sntesis, el concepto de Proteccin Social PS- resulta ser el ms
abarcativo para hacer mencin a las polticas pblicas y acciones privadas
que actualmente protegen a los ciudadanos de los riesgos sociales,
incluyendo en ello la Seguridad Social, por lo que en el texto se utilizar
de modo comprehensivo.

Las vertientes en la Gnesis del trmino

Cuando se estudian los antecedentes de los sistemas de PS se remite de


modo excluyente a los dos modelos antes mencionados que surgieron en
diferentes contextos econmicos e histricos.
Bismark: apuntes sobre los Seguros Sociales
El primero de ellos, el modelo de Seguros Sociales propuesto por el canciller
Otto von Bismarck en Alemania en 1881, se lo consider desde sus inicios
como un medio para lograr una mejora del bienestar de los trabajadores,
(Martnez Gijn, 2004). Desde esa propuesta se implementaron una serie de
medidas donde el Estado comenz a tener injerencia a travs de la
implementacin del seguro social de enfermedad (1883), de accidentes de
trabajo (1884), de invalidez-vejez (1889) y de supervivencia (1911); todos
ellos recogidos en el Cdigo de Seguros Sociales de 1911.
Bismarck formula su propuesta en la Europa capitalista de la segunda mitad
del siglo XIX en el marco de cambios tcnicos que modificaron la
organizacin de las produccin y donde el nivel de explotacin y las malas
condiciones de trabajo imperantes desencadenaron una serie de luchas
obreras en reclamo de mejoras. La cuestin social era una asunto que deba
ser tenido en cuenta.
En Alemania, por ejemplo, hacia 1800 sobre una poblacin de 23 millones
de habitantes solamente existan 85.000 obreros industriales; cuarenta aos
despus la poblacin haba ascendido a 33 millones con una masa obrera
cercana al milln de personas. La abrupta concentracin demogrfica
agrav las penurias de los obreros. Al producirse una disparada general de
los precios, la situacin se torn propicia para que las masas proletarias
encontraran en las ideas socialistas la voz expresiva de sus reivindicaciones.
El sistema de los Seguros Sociales fue entonces puesto a prueba, y
demostr ser una barrera de contencin al estallido social que a su vez
repercuti positivamente en el bienestar de la masa trabajadora. (Agero e
Iglesias, 2005).
El esquema de seguros sociales basado en las contribuciones reuna tres
caractersticas: por una parte, la participacin del Estado, tanto como
promotor -de la puesta en marcha de este conjunto de seguros-, como
agente financiador y de gestin. Por otra, la obligatoriedad y adems, el
doble beneficio que implicaba tanto al trabajador como al empleador.
Con la implementacin del Sistema de Seguros se comenz a estructurar el
Sozialstaat -Estado Social-, que aos antes preconizara Lorenz Von Stein.
Esta proteccin derivada del Estado dar lugar a lo que posteriormente dio
en llamarse Estado de Bienestar Conservador.
Beveridge: hacia la Proteccin Universal
La otra lnea que promueve la Proteccin Social surge como respuesta a los
impactos de la crisis en la que se encontraba Inglaterra luego de la Battle of
Britain la cual sumergi a la poblacin, en aquel verano de 1940, a todo tipo

de indefensin. As surge, como legado de la tradicin britnica, el reporte


Social Insurance and Allied Services, de William Beveridge, que se
constituye en un moderno arquetipo de proteccin para una sociedad
vulnerable.
Devastada por las fuerzas alemanas y con sus hombres en guerra, la
poblacin inglesa demandaba una solucin integral que iba ms all de la
relacin empleo-seguridad. Tema que ya haba sido abordado por Beveridge
en su obra Desempleo: un problema de la Industria, de 1909. La consigna
que promovi este texto liminar parti por considerar que el bienestar de la
sociedad no es un efecto de la relacin laboral, sino una obligacin del
Estado hacia sus ciudadanos. En por eso que el informe sugiere que la
seguridad social debe ser universal y basarse en una legislacin social
vinculante.
Beveridge, junto a un grupo de expertos, fundamentaron y propusieron que
a todos los ciudadanos se les garantice un mnimo de subsistencia que
abarque la ms amplia gama de situaciones de necesidad posibles. El
sistema de Seguridad Social se basaba en tres pilares:

En este sentido, el objetivo general del Plan de Seguridad Social fue no solo
abolir la indigencia sino asegurar a todo ciudadano -en todo momentoingresos suficientes como para hacer frente a sus responsabilidades.
El eje del informe resume en s las dos tradiciones europeas en materia de
proteccin social. Por un lado, la de origen escandinavo y la propia inglesa
que pivotaban sobre la necesidad de no abandonar a su suerte a la
poblacin ms indigente brindndoles ayuda econmica para subsistir, y
asistencia sanitaria gratuita. Por otro lado, la de procedencia germnica, es

decir, los seguros sociales ya ampliamente comentados, (Alarcn Caracuel,


1999: 41). Por lo tanto, como afirma Martnez Gijn (p.Cit.: 44) el gran
aporte de Beveridge es el de reforzar el papel de la asistencia, implicando al
Estado en esa tarea, y todo ello en un plan coordinado con el seguro social
obligatorio, dado que alcanzar un mnimo de subsistencia para todos implica
no solo a aquellos que cotizan o realizan aportes, sino tambin a quienes no
lo hace.
Segn Beveridge, toda Asistencia Nacional debe:
1. Atender todas las necesidades que no estn cubiertas por el seguro.
2. Atender adecuadamente tales necesidades hasta el nivel de
subsistencia, pero ha de ser tenida como algo menos deseable que la
prestacin del seguro; de otro modo, las personas aseguradas no
lograrn nada de sus cotizaciones.
3. Estar sujeta a la necesidad y vinculado a la residencia de las
personas.
4. Estar a cargo del Tesoro Pblico.

Con este aporte se abre una nueva perspectiva en el mundo capitalista, lo


que Jones (1985) denomina el Capitalismo del Bienestar, que logra instalar
un tipo de sociedad moderna de bajo riesgo. Sobre este punto volveremos al
referirnos a los distintos tipos modelos de Proteccin Social y los debates
actuales acerca de las estrategias de cobertura.

Derechos Sociales
Los cambios en concepcin del Estado y del concepto de ciudadana, es
otra vertiente que permite ver cmo fueron progresando los derechos a la
proteccin social.
Desde que en 1950, T. H. Marshall enunci, en oposicin a la teora liberal
de A. Marshall, la teora de la ciudadana a travs de la conquista de
derechos civiles, derechos polticos y derechos sociales (Sojo, 2002), se hizo
evidente el modo en que el Estado fue evolucionando hacia la igualdad
jurdica de los ciudadanos. Es decir, hacia el ejercicio de una ciudadana
sustantiva. Tal como dice Pea (2008), gracias a este concepto de
ciudadana la lgica del mercado, que determina la desigualdad de rentas,
es contrapesada por el reconocimiento jurdico de un igual status.
La expresin acabada de esta conquista es el Estado de Bienestar EB-.
Recordemos que el aporte de las ideas de Keynes, Beveridge, y Heller 3, son
el de basamento terico-tcnico de esta categora (EB) en el que las
3 Acerca de los aportes de Keynes y Beveridge, y sus respectivas perspectivas,
resulta esclarecedora la lectura de Marcusso (2011). En cuanto a Heller, nos
remitimos a Rodrguez Muoz e Ibarra Lozano, (2008).

instituciones y las polticas dieron respuestas a las demandas sociales.


Aunque, debemos sealar, lo hicieron de maneras muy diversas.
Al decir de Giovanni Tamburi (1986), el Estado de Bienestar como tal, es un
smbolo que ha sido privativo de muy pocas naciones. Algunos pases no lo
han conocido nunca, y otros pocos han conocido manifestaciones ms o
menos exitosas, o fracasadas, de una poltica social. Ya que, afirma,
depende de la estructura econmica y social de cada nacin, su legado
institucional, el juego de fuerzas sociales, el patrn de crecimiento, sus
niveles de distribucin de ingresos y equidad; el modo en que esos
derechos, esa ciudadana, pueden ser ejercidos.
No obstante, sea cual haya sido el modelo adoptado, la PS -en particular la
seguridad social- ha sido el eje del EB ya que fue y sigue siendo una de las
formas ms eficaces de mitigar las desigualdades originadas, entre otras
razones, por la desigualdad de ingresos.

Los Alcances del Bienestar


Por lo hasta aqu recorrido resulta palpable que las polticas de Proteccin
Social logran, en mayor o menor grado, salvaguardar y mejorar las
condiciones de vida de la poblacin. Adems, que los mltiples propsitos
que dan origen a las acciones de PS no son excluyentes, ya que reducir los
riesgos sociales implica reducir inequidades y lograr mejores estndares de
bienestar.
Este ltimo trmino se reitera en casi toda la literatura que aborda la
problemtica de las polticas sociales, ya sea para referirse al bienestar
social o al bienestar econmico. Sin embargo, como afirma Actis Di Pasquale
(2008), el concepto de bienestar, dependiendo del enfoque terico o la
perspectiva disciplinar que se considere, admite definiciones variadas.
Por ejemplo, en el habla inglesa existen dos palabras asociadas al concepto
que en el uso comn son sinnimos pero que en la discusin filosfica
adquieren diferentes significados: welfare y wellbeing. De acuerdo a
Nussbaum y Sen (1996), el welfare se encuentra limitado a una concepcin
economicista del trmino, e incluye los enfoques utilitaristas, y los que
afirman que los bienes, mercancas o recursos que controla una persona son
lo importante el liberalismo poltico igualitario-. En cambio, el wellbeing, es
utilizado por los autores que se alejan de las anteriores concepciones del
bienestar y se relaciona ms con la condicin de persona. Estos autores lo
denominan como el bienestar ampliamente definido, ya que hacen
referencia a aspectos como capacidades, oportunidades, ventajas,
percepcin subjetiva, entre otros elementos.
En virtud de ello, un Sistema de Proteccin Social que persigue una vida
digna para todas las personas, est considerando el bienestar en un sentido
ampliamente definido. Los enfoques ms difundidos en esta lnea son el

enfoque de las necesidades humanas, 4 y el de las capacidades, que


discuten la existencia de un mnimo de bienestar asociado con la libertad o
autonoma de las personas.
Cada perspectiva cuenta a su vez con detractores que, entre otras
cuestiones, plantean no solo qu es el bienestar, sino cul es la medida del
bienestar y cmo se alcanza en una sociedad, quines son responsables de
administrarlo, por qu existe bienestar para unos y para otros no. En este
sentido, nos vamos acercando el debate actual que, como veremos ms
adelante, pivotea entre las concepciones que promueven el bienestar
individual vs. el bienestar colectivo; en suma, lo que se contina debatiendo
es el rol del Estado y el mercado, todo ello en el marco normativo que
regula las polticas de bienestar.

La Normativa internacional
En este ttulo se sintetiza el marco legal vinculante a la Proteccin Social y a
la Seguridad Social, en tanto se lo concibe como derecho humano
fundamental. En ese sentido la norma ms significativas es la Declaracin
Universal de los Derechos Humanos (1948), que en su artculo 22 se
refiere al derecho de toda persona a la seguridad social:
Artculo 22. Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la
seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la
cooperacin internacional, habida cuenta de la organizacin y los recursos
de cada Estado, la satisfaccin de los derechos econmicos, sociales y
culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su
personalidad.
Al mismo tiempo, en el artculo 23 se establece el derecho a la proteccin
contra el desempleo y en el artculo 25 el derecho a los seguros en caso de
desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de prdida
de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su
voluntad. Por lo tanto, si ello hace referencia a personas que se encuentran
en un nivel contributivo, la seguridad social deber completar el rgimen de
seguros con un rgimen de asistencia para llegar as a proteger cualquier
situacin de necesidad y dar un ntegro cumplimiento al artculo 22.
Artculo 23. 1. Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre eleccin de
su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la
proteccin contra el desempleo. 2. Toda persona tiene derecho, sin
discriminacin alguna, a igual salario por trabajo igual. 3. Toda persona que
trabaja tiene derecho a una remuneracin equitativa y satisfactoria, que le
asegure, as como a su familia, una existencia conforme a la dignidad
4 La primera vez que se habl de la satisfaccin de las necesidades bsicas como
estrategia del desarrollo fue en la Conferencia Mundial sobre el Empleo de la OIT en
1976, en el informe Employment, Growth and Basic Needs: A One-World Problem
(Streeten, 1981).

humana y que ser completada, en caso necesario, por cualesquiera otros


medios de proteccin social. 4. Toda persona tiene derecho a fundar
sindicatos y a sindicarse para la defensa de sus intereses.
Artculo 25. 1. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que
le asegure, as como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la
alimentacin, el vestido, la vivienda, la asistencia mdica y los servicios
sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de
desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de prdida
de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su
voluntad. 2. La maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados y
asistencia especiales. Todos los nios, nacidos de matrimonio o fuera de
matrimonio, tienen derecho a igual proteccin social.
En el mismo sentido resulta imprescindible mencionar al Convenio 102 de
la OIT que se erigi durante el modelo fordistas como medida mnima de
Seguridad Social. A la fecha fue ratificado por 47 pases, entre ellos muy
recientemente, por Argentina5 y su influencia e impacto han sido sustantivos
en la legislacin sobre Seguridad Social a nivel internacional (Revista
Latinoamericana de Derecho Social, 2009). Acordado en 1952 es una de las
normas de la segunda generacin que se inspir en el Informe Beveridge y
que se basa en la Declaracin de Filadelfia, adoptada en la OIT en 1944. Sus
objetivos incluyen medidas de bienestar tales como la extensin de las
medidas de seguridad social con vistas a garantizar ingresos bsicos, as
como asistencia mdica completa.
En su articulado no solo se definen mnimos de cobertura, sino tambin su
alcance, el modo en que se gestiona y cmo solventa:

El convenio propone un umbral de prestaciones para cada una de las nueve


(9) ramas de seguridad que describe. Con lo cual se prev lograr la

5 Ley N 26.678. Boletn Oficial, 12/05/2011.

homogeneizacin del bienestar entre la poblacin de los Estados que


firmantes.
Ramas de la Seguridad Social
Asistencia mdica
Prestaciones monetarias de enfermedad
Prestaciones de desempleo.
Prestaciones de vejez
Prestaciones en caso de accidente del trabajo y de enfermedad
profesional
Prestaciones familiares
Prestaciones de maternidad
Prestaciones de invalidez
Prestaciones de sobrevivientes

Se caracteriza adems, por estar concebido como una herramienta de


aplicacin flexible, ya que los adherentes deben al menos ratificar tres (3)
de las nueve (9) ramas de seguridad sobre las que se interviene. Y, ente las
ratificadas debe figurar, al menos una (1) entre las cinco (5) siguientes:

Ramas de la Seguridad Social


Prestaciones monetarias de desempleo
Prestaciones de vejez
Prestaciones en caso de accidente del trabajo y de enfermedad
profesional
Prestaciones de invalidez
Prestaciones de sobrevivientes

El espritu del texto, -posterior a la II Gran Guerra-, se basa en la matriz de


la sociedad salarial, y considera a cada uno de los actores sociales Estado
Trabajadores- Empleadores, en un esquema de participacin solidaria cuyo
principio orientador se basa en la equidad como motor de ciudadana social.
Segn expresa, el Estado es el garante del cumplimiento de esta norma
mnima y prev una administracin de carcter tripartito. En sus
considerandos establece principios relativos a las garantas financieras de
los sistemas de seguridad social; de modo tal que los gastos de
administracin de las prestaciones deben financiarse a travs de recursos
del sistema -en forma colectiva a travs de cotizaciones y/o impuestos-.
Tambin se considera un tope para el total de las cotizaciones a cargo de los
asalariados protegidos, segn se expresa estas no deben superar el 50 %
del total de los recursos destinados a la proteccin adems, advierte, las
mismas no deben ser gravosas para las personas de bajos recursos y se

distingue para cada rama de la seguridad social el piso porcentual de


cobertura a los que debe adherir el Estado que ratifica.
Una de las caractersticas de esta norma es que en lugar de describir
tcnicas de aplicacin, establece metas que cada pas debe ir logrando.
Otra referencia normativa que interesa rescatar es el Tratado de la Unin
Europea de 1992 en el cual, segn el artculo 2 6, la Comunidad tiene la
misin de promover un alto nivel de empleo y de proteccin social, la
elevacin del nivel y de la calidad de vida, la cohesin econmica y social y
la solidaridad entre los Estados miembros (Carrasco Morales, 2000). Para
poder llevar a cabo este objetivo, la Comisin dispone de informaciones
detalladas y actualizadas sobre la organizacin, la situacin y la evolucin
de la proteccin social en los pases miembros, las cuales son llevadas a
cabo por el SEEPROS desde la dcada de los setenta. En otros trminos, que
aqu se habla de Proteccin Social en un sentido amplio, pero en la realidad
todava se est cuestionando si es posible hablar de un sistema de
proteccin social para el ciudadano de la Unin Europea, es decir si puede
afirmarse que ste pueda optar por estos derechos en cualquiera de los
distintos Estados miembros (Martnez Gijn, p. Cit.: 391)
En el caso particular de Espaa a partir de la reforma constitucional de
1978, se presenta como una novedad que el Sistema de Seguridad Social
est dirigido a todos los ciudadanos y no exclusivamente a los afiliados y
trabajadores. Es aqu donde se puede observar la influencia de lo que
Beveridge entenda como Seguridad Social, (Alarcn Caracuel, 1999: 54-55).
En ese sentido el artculo 41 es el que genera una revolucin conceptual ya
que tiende a universalizar las medidas de seguridad social:
Artculo 41: Los poderes pblicos mantendrn un rgimen pblico de
Seguridad Social para todos los ciudadanos, que garantice la asistencia y
prestaciones sociales suficientes ante situaciones de necesidad,
especialmente en caso de desempleo. La asistencia y prestaciones
complementarias sern libres.
De acuerdo a Alarcn Caracuel (op.cit), del artculo 41 se derivan otros tres
principios, adems del de universalidad subjetiva:
El principio de generalidad objetiva, en el sentido de se debe proteger a los
sujetos frente a todos los riesgos que puedan sufrir, sin vincularlas
necesariamente con accidente o enfermedad ni ninguna otra contingencia.
El principio de suficiencia, que indica que las prestaciones deben posibilitar
un nivel de vida digno.
El principio de publificacin, dado que el rgimen de Seguridad Social es
competencia de los poderes pblicos, por lo que no puede dejarse su
gestin en manos privadas.
6 Artculo 3 en la versin consolidada de 2008.

Estos principios han quedado plasmados en un sistema que se integra por


dos brazos de proteccin, el contributivo y el no contributivo. Igualmente la
interpretacin de este artculo a generando controversias que han fueron
subsanadas por distintas Sentencias del Tribunal Constitucional,
consagrando un sistema de proteccin social y en el marco del artculo 41.
Por lo tanto, en el caso espaol, el Sistema de Seguridad Social emplea la
tcnica de la Asistencia Social junto con la del Seguro Social. Debemos
recordar que antes del 78 el Sistema de Seguridad Social estaba
establecido en la Ley de bases de 1963, donde la universalidad no estaba
plenamente consagrada.
Como se ha venido viendo el cambio de sentido de la PS est en relacin
con los cambios de los regmenes socioeconmicos que la regula. Por lo
cual, resulta de inters para comprender los actuales debates sobre las
distintas opciones de PS cmo se han sucedido y conviven, desde la
modernidad, distintos tipo de Proteccin Social.

Modelos de Proteccin Social


La construccin de tipologas
El repertorio de clasificaciones sobre modelos de Proteccin Social, ya sea
que se los describa desde la perspectiva de las Polticas Sociales 7 o como
tipos de Estados de Bienestar EB-, ha sido abordado desde hace ms de
seis dcadas. Partiendo por Marshall, siguiendo por Titmuss; Wilensky; Flora
y Heidenheimer; Offe, Lebaux; Korpi; Palme; Furniss y Tilton; Ware y E.
Goodin; Ferrera; Gom; Therbon; Abrahamson; Lessenich; Mishra o G. Espin
Andersen, tal como recogen diversos autores (Donatti, (1985); Mishra
(1990); Montoro Romero (1997); Ochando Claramount (1999); Fleury y
Campos (2000), del Valle, 2008; entre otros) hasta las clasificaciones ms
actuales, ponen en evidencia que existen ejes comunes para describir la
7 En este punto el concepto de Poltica Social se ampla con la perspectiva
Montoro Romero (1997:35) quien sostiene que la idea de Poltica Social
surge en cuatro parmetros principales sin los cuales no podra entenderse
su significado. Esos parmetros son: 1) el concepto de Estado Social; 2) la
idea de Estado de Bienestar 3) la concepcin liberal del orden social y
econmico, y 4) la concepcin socialista y socialdemcrata. Dado que su
apogeo ha sido el Estado de Bienestar recordamos los tres grandes
objetivos del EB: 1)lograr el pleno empleo; 2)disponer de servicios sociales
de carcter universal, y 3)disponer de una red de asistencia social que
ofrezca la seguridad ltima al sistema social. Y de (Mishra 1990: 41) quien
concluye: En suma, en este sentido caracterstico ideal, el Estado de
Bienestar institucionaliz el papel del gobierno en la prevencin y alivio de
la pobreza y en el mantenimiento de un adecuado nivel de vida mnimo para
todos los ciudadanos. Esto implicaba una intervencin activa y progresiva a
cargo de la nacin---es decir, del gobierno- para contener las
desigualdades.

taxonoma de la Proteccin dnde, se toman como parmetros el tipo de


Estado o la relacin Estado-mercado.
Cabe si mencionar que la mayora de las clasificaciones se refieren a
contextos dnde los Estados de Bienestar han sido manifestaciones exitosas
de las polticas sociales. Situacin que se diferencia en palabras de
Tamburi- en el espacio Latinoamericano, tal como daremos cuenta ms
adelante.
Recoger las distintas tipificaciones permite revisar la dinmica de la
Proteccin segn las opciones que han las definido, como as tambin
entender cules son los desafos y encrucijadas de la realidad actual,
atravesada por los cambios econmicos, sociales, demogrficos,
tecnolgicos y polticos, que han puesto en crisis la oferta de bienestar.
Para ello, se har un recorrido por las caracterizaciones que surgen de
estudios comparados de aquellos pases con ms tradicin en la
administracin de PS, para luego describir las experiencias en el espacio
regional.
Se toma como inicio la tipologa planteada por Donatti (op.cit), quien
distingue tres tipos de modelos de polticas de proteccin. Un primer tipo de
modelo, en lnea con lo antes dicho, clasifica la PS segn los objetivos que
persiguen y su funcin de intervencin:

El segundo tipo las ordena segn el modo que se considera para satisfacer
las carencias de los individuos:
Residual

Adquisitivo-ejecutivo

Institucionalredistributivo

Total

Las vas en que


los
individuos
canalizan
sus
necesidades es a
travs
del
mercado y la
familia
las
Instituciones
sociales
vinculadas a la
Poltica
Social
deberan
intervenir
slo
cuando fallasen
alguno de los
dos canales

Las
necesidades
sociales deben ser
satisfechas sobre la
base del mrito, de la
capacidad ejecutiva
(o
productiva
en
sentido amplio) del
individuo.
Las
intituciones sociales
asociadas
a
la
Poltica
Social
deberan edificarse,
por
tanto,
como
meros auxiliares de
las
clsicas
instituciones
del
sistema econmico,
propiciando
el
bienestar
y
la
seguridad
del
individuo slo en la
medida en que esto
contribuya
a
la
riqueza comn.

Considera
el
bienestar
social
como un valor de
mximo relieve que
debe ser asegurado
contando con el
apoyo
de
una
institucin
integrada
en
la
sociedad, de modo
tal que permita
concebir
un
servicio universal al
margen
del
mercado y sobre la
base del principio
de la necesidad.

Se
caracteriza
por
pretender
eliminar
otros
criterios
de
asignacin que
no sean el puro
bienestar,
entendido sobre
la base de una
programacin
pblica o social
de intervencin
para
atender
unas
necesidades
reconocidas
y
socialmente
legtimas.

Fuente: En base a Donatti (1985)


Un tercer esquema es el que plantean Offe y Lenhardt, quines describen
las polticas en base al inters de quin las administra:

Sonia Fleury (1997:6-7), por su parte, hace una sntesis en la cual la


proteccin involucra las diferentes dimensiones de las polticas sociales. Sus
categoras responden a las distintas modalidades de Proteccin Social:
asistencia social, seguro social y seguridad social, y a la expresin jurdicopolticas de la relacin Estado/Sociedad que se manifiesta a travs de lo que
la autora denomina: relaciones de ciudadana invertida, ciudadana
regulada y ciudadana universal.
Rasgos
Modalidad
Denominaciones
Ideologa
Principio

Asistencia

Seguro

Seguridad

Residual
Liberal
Caridad

Meritocrtico
Corporativa
Solidaridad

Institucional
Social-Demcrata
Justicia

Efecto
Status
Finanza
Actuarial
Cobertura
Beneficio
Acceso
Administracin
Organizacin
Referencia
Ciudadana

Discriminacin
Descalificante
Donaciones
Fondos
Focal
Bienes/serv.
Prueba de medios
Filantrpica
Local
"Poor laws"
Invertida

Manutencin
Privilegio
% Salarial
Acumulacin
Ocupacional
Prop./Salario
Afiliacin
Corporativa
Fragmentada
Bismark
Regulada

Redistribucin
Derecho
Presupuesto
Pblico
Reparticin
Universal
Mnimo vital
Necesidad
Pblica
Central Beveridge
Universal

Fuente: Fleury, (1997)


Un diferente esquema de clasificacin es el que plantea Chris de Neubourg,
de la Escuela la Escuela de Gobierno de la Universidad de Maatrich, que
construye los modelos segn el tipo de Estado:
Fuente: Neubourg (2007)

SOLIDARIOS

SELECTIVOS

INCLUSIVOS

Caractersticas

Pases

Transferencias universales, asistencia social


como medida residual, generosidad, presin e
incentivos para reintegracin

Blgica, Francia, Alemania,


Holanda, Suecia

Solidaridad dentro de la familia, orientacin


hacia seleccin por categoras, alta
discrecionalidad de los asistentes sociales

Asistencia social integral como parte del


sistema de proteccin social, casi todo el
sistema tiene transferencias condicionadas a
ingresos

Italia, Portugal, Espaa

Reino Unido

Con Gosta Espin Andersen, nos acercamos a una taxonoma de polticas


vinculadas al diferente tipo de Estado de Bienestar los cuales, afirma,
funcionan como una articulacin de los conflictos distributivos. En particular,
un conflicto entre principios de mercado y principios de ubicacin poltica,
centrados en torno a los arreglos institucionales de las polticas sociales. Las
distintas formas en que el Estado, la familia y el mercado asumen,
comparten o se reparten el riesgo individual, dependen del tipo y nivel de
solidaridades de clase existentes en cada sociedad. En Los tres mundos del
Estado de Bienestar, Esping-Andersen (1993), analiza con estos parmetros
tres modelos estilizados de regmenes de bienestar:

El
Estado
Bienestar liberal

de

El
Estado
de
Bienestar
conservador-corporativista

El Estado de Bienestar
socialdemcrata

Nexo dominado por el


mercado:
Individualiza
los
riesgos
Fomenta
las
soluciones
de
mercado y fomenta
planes de proteccin
privados
Ej.: EE. UU; Japn,
Canad, Australia

Nexo
dominado
por
el
familiarismo:
Divisin status y regulacin del
mercado
Subsidariedad
del
Estado
respecto
a
la
familia
Favorece la asistencia social en
vez de los derechos
Ej.: Austria, Francia, Alemania e
Italia

Nexo dominado por el


Estado
del
Bienestar
propiamente dicho:
Universalismo
Cobertura
de
riesgo
social
Igualitarismo
Reconocimiento
de
derechos y ciudadana
Desmercantilizacin del
bienestar
Ej.: Dinamarca, Holanda,
Suecia

Fuente: Esping-Andersen (1993)

Segn Lessenich (1996), se puede trazar una lnea desde Polanyi a Esping
Andersen en la que se compendien las caractersticas bsicas de Estados de
Bienestar segn una combinacin de perfiles polticos, en relacin con la
mayor o menor presencia del mercado:

Social
demcrata

Continental

Liberal

Postautoritario
(latino)

Grado
de
desmercantilizacin

Fuerte

Medio

Dbil

Dbil

Punto de referencia
ideolgico

Universalism
o

Jerarqua
social
Asistencialis
ta

Responsabilid
ad individual

Modernizaci
n tarda

Pases
representativos

Pases
nrdicos

Alemania,
Francia,
Blgica
o
Austria

Estados
Unidos,
Canad,
Australia

Espaa,
Grecia, Italia
o Portugal

Fuente: Lessenich (1996)

Otra forma de evaluar los regmenes de Bienestar o Sistemas de Proteccin


es la que plantea Sapir, A. (2005) teniendo en cuenta el grado de equidad y
eficiencia.

EFICIENCIA

EQUIDAD

ELEVADA
BAJA

ELEVADA
NORDICO
ANGLOSAJON

BAJA
CONTINENTAL
MEDITERRANEO

Fuente: Sapir (2005)

Este autor, en sintona con Esping Andersen, describe al Modelo Nrdico


como aquel que presenta el nivel ms alto de proteccin social de tipo
universal. Su mercado de trabajo se caracteriza por fomentar polticas
activas de reinsercin y tambin por un elevado nmero de empleos
pblicos. Se ubica en este modelo a pases como: Dinamarca, Noruega,
Islandia, Finlandia, Suecia y Holanda.
El Continental, es similar al anterior pero con una mayor proporcin de
gastos orientados a las pensiones. Se basa en el principio de seguridad y en
un sistema de subsidios no condicionado a la empleabilidad. En lo que se
refiere al mercado de trabajo, las polticas activas son menos. Otro elemento
importante del modelo continental son los subsidios por invalidez. Se ubica
en este modelo a pases como: Austria, Blgica, Francia, Alemania y
Luxemburgo.
El Anglosajn se caracteriza por ser menor que los anteriores y por una
asistencia social de tipo last ressort ms importante. Los subsidios se
dirigen en mayor medida hacia la poblacin en edad de trabajar y en menor
medida hacia las pensiones. El acceso a los subsidios est condicionado en
mayor medida a la empleabilidad. En lo que se refiere al mercado de
trabajo, los gastos en polticas activas son relativamente importantes. Se
ubica en este modelo a pases como: Irlanda y Gran Bretaa.
El Modelo Mediterrneo, es un modelo que se caracteriza por estar
basado en las pensiones y en gastos de asistencia social bajos. Existe en
estos pases una mayor segmentacin de los derechos y status de las
personas que reciben subsidios, que se refleja en un acceso muy
condicionado a las prestaciones. La caracterstica principal del mercado del
trabajo es una fuerte proteccin del empleo y el recurso a la jubilacin
anticipada como forma de mejora del empleo. Se ubica en este modelo a
pases como: Grecia, Italia, Portugal y Espaa.

Por otra parte, las diferencia de tradicin en la conformacin y desarrollo de


los Estados y en la implementacin de sus polticas, inspiran la clasificacin
de Ma. Del Castillo Gallardo Fernndez (2006), reducida a tres tipos de
Estados.

Regulacin
mercado
de trabajo

Participacin
de
la familia en el
Bienestar

Redistributivos
Universalista

Media

No familiarista

Liberal

Asistencia
Residual

Escasa

No familiarista

Conservador

Asegurador.
Seguridad Social

Intensa

Familiarista

Modelos de
tradicin

Ideologas
los
que
inspiran

en
se

Tradicin
nrdica:

Socialdemcrat
as

Tradicin
Anglosajon
a
Tradicin
Continental

Modelo
de
proteccin Social
Tipos
de
prestaciones

Fuente: Gallardo Fernndez (2006)

En suma, los criterios de sistematizacin de Titmuss Estado residual o


liberal, institucional o socialdemcrata y el radical o socialista- y los de
Esping Andersen, son los que mayormente estn inscriptos en las distintas
formas de presentar los modelos y, a pesar de sus diferencias, muestran
algunas analogas que se mantuvieron desde la culminacin de la segunda
guerra mundial hasta fines de la dcada de los setenta.
Desde entonces, los modelos han ido mutando de forma desigual. Segn
refieren Arriba Gonzlez y Prez (2007: 117-118), por ausencia de los
esquemas institucionales existentes, desde fines de los setenta y ms
especficamente a mediados de los noventa, se iniciaron reformas:en los
pases del Sur de Europa se haba impulsado la elaboracin de sistemas de
garanta de rentas para completar sus carencias en los sistemas de
asistencia social. Los pases escandinavos se haban centrado en los
problemas de desigualdad, mientras que los pases de la Europa continental
lo haban hecho en la desproteccin de los colectivos incluidos en la nueva
pobreza. Por ltimo, en los pases anglosajones el inters haba sido
identificar y eliminar las consecuencias no deseadas de la asistencia social
la generacin de una cultura de la dependencia y la creacin de
desincentivos laborales. Dando lugar con ello a nuevas formas de
proteccin y con ello un nuevo mapa de modelos: 1) Estados de Bienestar

selectivos (frente al concepto de inclusivo) (Nueva Zelanda y Australia); 2)


Estado de asistencia social pblica tal como lo enuncia la normativa(EEUU); 3) Estados del bienestar con redes de proteccin integradas (Gran
Bretaa, Canad, Irlanda y Alemania); 4) Asistencia social dual (Francia y
pases del Benelux); 5) Asistencia social rudimentaria (Sur de Europa y
Turqua); 6) Asistencia social residual similar a la que vena imponindose
en los pases anglosajones- (Pases nrdicos); 7) Asistencia social
descentralizada y discrecionalidad local (Austria y Suiza). OCDE 8
Sin embargo los cambios, segn interpreta Esping Andersen, se han dado en
diferentes momentos y son parte de la crisis permanente del Estado de
Bienestar. Aunque a partir de la aceleracin de procesos en las ltimas
dcadas los eventos crticos se sostuvieron en el tiempo y se manifestaron
de un modo ms radical.

Dcada de 1959
Crea inflacin
Perjudica
al
crecimiento

Dcada de 1969

Dcada de 1970- 80

No produce igual
Demasiado
burocrtico

Estanflacin
Desempleo
Posmaterialismo
Excesiva carga sobre
el
Gobierno

Dcada de 1990
Globalizacin
Desempleo
Rigideces
Desigualdades,
exclusin
Inestabilidad
familiar

Fuente: Esping Andersen (2000)

Situacin que para Boyer (2006), se remonta a fines de los setenta cuando
se hace evidente el agotamiento del Estado de Bienestar como factor
institucionalizador de los Derechos Sociales. Frente a ello, afirma, las
posiciones ms ortodoxas abogaron el abandono de la Providencia
atribuida al EB, para iniciar un pasaje del welfare (EB) al workfare, entendido
como el impulso al trabajo en oposicin al simple- seguro de desempleo o
al alejamiento de la actividad por medio de la jubilacin anticipada o de la
extensin de la duracin de los estudios, camino que tuvo incidencia directa
en la forma de encarar los actuales- sistemas de proteccin social, habida
cuenta del modesto e incierto crecimiento econmico de los pases
paradigmticos del EB.
Como se ha visto hasta ahora en las clasificaciones la morfologa del
bienestar ha permitido distinguir orientaciones de polticas, beneficios o
coberturas, que colocan como abanderados eficientes del ciclo largo de
proteccin a los pases socialdemcratas nrdicos- donde el bienestar tena
una orientacin desmercantilizadora, su alcance era universal, y eran
impulsores de polticas activas de reinsercin laboral. Esto es
8 Eardley, Bradshaw, Ditch, Gough y Whiteford,1996: Social Assistance in
OECD Countries: Synthesis Report, Department of Social Security Research
Report, No.46, HMSO, London.

fundamentalmente porque adems de la ideologa que regulaba la relacin


Estado/Mercado promoviendo seguridad e igualdad, el trabajo asalariado
revisti centralidad durante todo ese perodo9.
Situacin que, como antes hemos mencionado, dista de las experiencias
implementadas en esta parte del mundo donde, en la muchos de los casos,
las polticas de Proteccin Social no han sido sino expresiones magras de
EB, tal como ya antes nos sealara Giovanni Tamburi.
Los modelos en Amrica Latina
La profusa produccin de anlisis acerca de la temtica en la regin se ha
intensificado ms recientemente, tanto por el inters que despierta la
relacin Estado/Sociedad en pocas de cambios, como por el incremento en
el campo de las ciencias sociales de estudios que tienen por objeto la actual
cuestin social.
Desde los trabajos iniciales de Mesa-Lago (1978) que hablan de la
implementacin de polticas de PS Amrica Latina de acuerdo a la iniciativa
y grado de maduracin de los distintos pases, pasando por los estudios de
Cohen y Franco (2006); los ya citados de Fleury; Fleury y Molina; Bertranou;
Filgueira; Insuani; Repetto; o Fonseca; hasta los ms recientes como los de
Martnez Franzoni, del Valle; adems de los anlisis de la CEPAL y los
numerosos estudios de casos por pas; los autores coinciden en el desafo
que significa sistematizar y clasificar las distintas formas que estas acciones
adquirieron en Amrica Latina.
La variedad, sostiene Filgueira (1998:80), se hace evidente en Amrica
Latina en los esfuerzos fiscales destinados a servicios sociales, en la
cobertura poblacional de los sistemas de proteccin, en el rango y variedad
de servicios para el Estado, en su calidad y en la distribucin sectorial del
gasto pblico social. No obstante, en un esfuerzo en el que se considera el
anlisis de variables estructurales y secuencias histricas, en lnea con
nuestro planteo, el autor propone una tipologa Latinoamericana en base al
efecto redistributivo del gasto social. En funcin de ello identifica tres tipos
de regmenes de bienestar. El primero lo denomina Universalismo
Estratificado (Uruguay-Argentina-Chile); el segundo: Regmenes duales
(Mxico-Brasil) y el tercero, Regmenes Excluyentes (Guatemala-HondurasRepblica Dominicana-El Salvador Nicaragua-Bolivia-Ecuador). En este
modelo, por sus particularidades, Costa Rica es tratada de forma
independiente.

9 La inclusin de otros anlisis, como los que se refieren especficamente a


la situacin de los pases asiticos, descripto detalladamente por del Valle
(op.cit), no es referenciada en este trabajo dadas que sus tradiciones y
modelos de desarrollo no son convergentes con las experiencia regionales
que nos interesa resaltar.

Esta perspectiva es retomada por Meja-Ortega y Franco-Giraldo (2007),


quienes establecen a partir de la convergencia entre modelos de desarrollo
y tipos de proteccin social, una tipologa de EB para Amrica Latina. El
anlisis argumenta que, las teoras Keynesianas de EB, la industrializacin
basada en de sustitucin de importaciones de los aos 40-50, la
planificacin central de los 50-60, y la concepcin liberal de despus de los
80, dieron lugar en cada caso a sistemas de proteccin social que han
fluctuado entre los enfoques de la seguridad social, el seguro social y la
asistencia social, pasando por las redes mnimas de proteccin social y el
manejo social del riesgo. Estos dos ltimos, aclaran, impulsados por
organismos internacionales en cabeza del Banco Mundial. El esquema se
resume del siguiente modo:

Modelo

Enfoque
Poltico

Proteccin
Social

Polticas Social

Experiencia
s Pioneras

Ao

Keynesiano
y EB

Estatista
(Estado
cntrico)

Seguridad
Social
Universal
Integral

Solidaridad y
equidad social

Costa Rica
Uruguay

30-40

Basado en
sustitucin
de
Importacion
es

Estatista
(Economa
mixta)

Seguros
sociales y
asistencia
pblica

Ampliacin del
Empleo y el
gasto pblico

Brasil
Mxico
Argentina
Chile
Colombia

40

Planificaci
n
econmica
central

Socialista
(Socio
cntrico)

Poltica
social
integral

Incluyente
Distributivo
nfasis social

Nicaragua
Cuba

60
70

Estado de
Derecho
(Estado
cntrico)

Redes
mnimas
de
PS
Manejo
social del
riesgo

Excluyente
focalizacin
del
gasto
pblico
Privatizacin
Descentralizaci
n

Bolivia
Per
Argentina
Chile
Colombia

80
90

Neoliberal

Fuente: Meja-Ortega y Franco-Giraldo (2007)


A partir de los aos noventa, en que entr en crisis la coalicin distributiva y
el modelo sustitutivo basado en el empleo formal y el seguro social, surgi
como consecuencia nuevo paradigma hegemnico de Proteccin Social de
carcter residual (Acosta y Ramrez, 2004; Barba, C., 2004; Maingn, T. ,
2006). Dada la preeminencia del mercado sobre el Estado, la PS se
transform casi en un modelo excluyente basado en redes de proteccin
focalizadas constituidas por subsidios condicionados y transferencias. La
tipologa de programas comunes a toda la regin fueron los de creacin de
empleo, capacitacin, seguros al desempleo, seguros condicionados.

Como seala Barba (op.cit), la agenda social regional subordinada a las


polticas de ajuste- fue diseada por las agencias financieras
internacionales. As, el nuevo paradigma de bienestar en la regin adquiri
la caracterstica de ser deslocalizado, dado que nuevos actores asumieron
las funciones, como la financiacin y evaluacin de programas, que antes
competan al Estado. Adems, el eje de lo social se restringi a los
problemas de pobreza extrema y vulnerabilidad, que, segn la concepcin
de poca, ataba su destino a las expectativas de crecimiento; por ello estos
sectores en forma excluyente fueron objeto focal de las polticas.
No obstante lo enraizado del modelo, avanzado el milenio, la situacin en
buena parte de los pases latinoamericanos comenz a cambiar. La opcin
de polticas que devolvieron a un primer plano el rol del Estado ha estado
acompaada de acciones que prometen recuperar la centralidad de lo
social. En paralelo, nuevas perspectivas multilaterales proponen, como
trataremos ms adelante, recuperar la dignidad de las personas a travs del
ejerci de sus derechos ciudadanos, lo cual, como cita Barba, es todo lo
contrario a la exclusin.
El bienestar en EE UU
Por sus particularidades, resulta de inters hacer un breve repaso por el
modelo de bienestar arraigado en los EE UU ya que marca una clara
contraposicin conceptual con los tipos de bienestar europeos y aun con las
expresiones Latinoamericanas. Adems, el recorrido se justifica ya que el
mismo inspir buena parte de las estrategias que se desplegaron desde
fines de los 80, bajo el supuesto que las mismas eran herramientas vlida
para rectificar lo que se interpretaba como distorsiones de mercado.
Siguiendo a Cohen (2001), la primera gran diferencia entre los Estados de
Bienestar europeos y el norteamericano es de carcter doctrinal. Mientras
que los primeros reconocen los derechos sociales como fundamentales, e
incluyen todos los mecanismos de la seguridad social, el modelos de EE UU
se basa en el reconocimiento de los derechos civiles individuales lo que da
lugar a un modelo denominado: sociedad de reparacin generalizada, en
el que slo se reconocen lo que se refieren al campo de la asistencia social.
A pesar de estas diferencias liminares, lo restringido de este EB fue aun ms
recortado en los aos 90 cuando se propone abandonar los niveles de
dependencia que generaba esta asistencia, para pasar a un esquema en
donde la seguridad qued atada nicamente al trabajo. Es decir pasar del
welfare inspirado en las polticas de Roosevelt- al workfare, como ya nos
referenci Boyer.
A fines de los 90 con la aprobacin de la Ley de Responsabilidad Personal y
Reconciliacin del Programa de Bienestar, quedaron establecidos nuevos
requisitos: 1. requisito de trabajar para obtener beneficios; 2. devolucin de
la mayora del welfare a los estados para impulsar la experimentacin de
nuevos programas; 3. Terminar de subsidiar a beneficiarios ilegtimos; 4.

hacer del welfare una red de seguridad temporal y no vitalicia; 5. renovar el


papel fundamental de las instituciones privadas en servir como redes de
ayuda.
La reforma deleg en cada uno de los estados el establecimiento del tope
de ingreso mnimo, a fin de suspender la ayuda econmica estatal cuando el
beneficiario consigue trabajo y el salario alcanza ese tope. A partir de lo cual
prosperaron los programas de capacitacin y reinsercin laboral.
A su vez los estados tercerizaron en las empresas privadas estas funciones
y la seleccin de los perceptores con lo cual quedaron fuera de programa
muchos que no son elegibles, entre ellos los inmigrantes. La
deslocalizacin, tal como menciona Barba, se hico efectiva y eficiente con la
existencia de ms de 50 tipos diversos de programas que terminaron por
desintegrar la filosofa que proteccin nacida en el New Deal.

Debates y Dilemas
Con el fin del modelo nacido en los aos cincuenta y la insuficiencia
ineficiencia- del modelo neoliberal de los noventa, las polticas sociales
entraron en una encrucijada. Desde entonces, en el mundo capitalista se
inici un proceso de cambios signados por la crisis del EB entendiendo por
tal, a los perodos ms o menos prolongados de transformaciones y
modificaciones de un sistema societal, (Sontag, 1988: 78). Entre esos
cambios, las funciones del Estado, el sentido del trabajo y el financiamiento
de los riesgos sociales, mutaron de las formas que haban permitido
anteriormente cohesionar la sociedad salarial.
El cmulo de interrogantes sobre cmo afrontar el nuevo escenario en el
que se conjugan mltiples factores - aumento de la pobreza, reduccin de
puestos de trabajo, cambios demogrficos, migraciones, junto a las
opciones de crecimiento econmico- provocan interpretaciones y respuestas
que alimentan un debate abierto sobre las causas que motivaron los
cambios y el futuro de la Proteccin, en particular en lo que se refiere al
rea laboral, en la cual hacen centro la mayora de las argumentaciones.
Acerca de la crisis existen diversas posturas interpretativas las cules,
segn suscriben Adelantado y Caldern (2005), pueden resumirse en tres
direcciones que difieren acerca de cul es su origen: 1- consecuencia de
factores exgenos; 2- consecuencia de factores endgenos; 3consecuencias de ambos tipo de factores. Cada una de estas corrientes ha
sido sostenida por distintos autores, y analizadas en funcin a sus
resultados y decisiones que han promovido finalmente la reformulacin,
como se muestra a continuacin, de los EB.
Causas
Factores exgenos:
Globalizacin

Impactos
Afecta a los estados
en aspectos tales
como
tasas
de
inters,
dficits

Polticas
Desregulacin,
privatizacin y
residualizacin
del bienestar.

Representantes
Jordan;
Mishra;
Scharpf;
TaylorGooby;
Weiss;
Alber y Standing.

pblicos,
gasto
social, regulacin del
mercado de trabajo y
de la negociacin
colectiva,
financiacin de la
proteccin social.
Factores
endgenos:
Grado
de
maduracin de la
sociedad;
envejecimiento de
la
poblacin:
cambios
en
los
mercados laborales
y en la estructura
familiar
Factores exgenos
+ endgenos:
Proceso
de
interaccin
recproca,
bidireccional,
y
heterogneo
que
adopta
diferentes
expresiones segn
los contextos

Disminucin
del
nmero de activos, y
aumento del gasto
social en pensiones y
sanidad

Reduccin
del
Gasto;
focalizacin;
tercerizacin de
las prestaciones

Esping Andersen;
Yates

Restriccin del gasto


pblico, el gasto en
bienestar y reduccin
de
los
costes
laborales
y
los
impuestos;

Neoliberales:
respuestas
de
carcter
anticipatorio
acerca de cmo
se percibe van
a afectar los
problemas y las
soluciones

Sykes, Bruno
Prior; Rieger
Leibfried;
Adelantado
Caldern

y
y
y

Fuente: Elaboracin Propia en base a Adelantado y Caldern Op. Cit-

Ms all de las razones, y habida cuenta la heterogeneidad de modelos en


que se inscribieron los Sistemas de Proteccin Social, es palpable que el
cambio fue moldeando diversas respuestas. En este sentido tambin hay
controversias, ya que hay quines apuntan a que el desmantelamiento ha
producido una reduccin sustantiva del EB, y aquellos que aseguran que
aun persiste mediante la expansin provocada, entre otras razones, por el
aumento del desempleo y la pobreza.
Por su parte Boyer (Op. Cit. y 2008), al referirse a la crisis expresa que la
misma se manifest de forma ms dolorosa [que otras] ya que el modelo de
EB Estado Providencia- lograba conciliar eficiencia econmica y justicia
social.
Por tanto, este quiebre da por resultado una realidad diferente, ya no es el
EB de postguerra el que puede seguir existiendo, es otro modelo que aun no
ha logrado cristalizarse en aquellos trminos tan ajustados de eficacia y
eficiencia.
Las respuestas estn aun en proceso. El ensayo ya mencionado de EE UU,
fue visto por los pases europeos como una estrategia vlida. El workfare,

cuya principal caracterstica es apelar a la responsabilidad individual,


termin por desplazar la solidaridad colectiva bajo el supuesto de que es
ms eficiente apostar a la actividad que financiar el seguro de desempleo.
Su existencia se basa en un control estricto del presupuesto social dando
lugar con ello a una cobertura social de tipo residual.
Esta orientacin, como ya se dijo, inspir a buena parte de las reformas que
abrieron paso, en los pases de la Unin Europea, al denominado Estado
Social Activo ESA-, que si bien recoge el legado de cobertura social
extendida, se expresa como un Estado que incita al individuo a leer las
seales del mercado. Desde esta perspectiva, el origen de riesgos sociales
que pone en indefensin a la poblacin no es interpretado a partir de la
existencia de fenmenos macroeconmicos e imperfecciones de los
mercados, sino como consecuencias de incitaciones microeconmicas
perversas, todo ello avalado seala Boyer- por una nueva comunidad
epistemolgica internacional. No obstante, la tradicin europea ha
continuado en la bsqueda de reconfigurar la solidaridad a travs de un
reajuste diferenciado de la cobertura social, claro est que ello est sujeto a
las posibilidades de financiamiento amenazadas por el ciclo econmico
actual.
En verdad, lo que entra en juego es el cmo resolver la relacin entre
equidad y eficiencia. Dilema que hace reflexionar a Esping Andersen 10, quien
propone que hay que lograr una reforma gradual y coordinada para la Unin
Europea, considerando heterogeneidades, mediante la adopcin de medidas
consensuadas en las que se brinden garantas de oportunidades de vida
bsicas, o mnimas, a todos los ciudadanos. En esta invitacin a la accin se
promueven las siguientes medidas como base para reconstruir un SPS:
1. Potenciar la capacidad de las madres para armonizar el trabajo con
los hijos,
2. Alentar a los trabajadores mayores a retrasar su jubilacin,
3. Socializar el coste de los hijos bsicamente priorizando

las

inversiones en los nios y jvenes,


4. Redefinir el reparto del trabajo y el ocio a lo largo del ciclo vital, y
5. Redefinir el concepto de "igualdad" y de derechos sociales bsicos en
tanto que garantas de las oportunidades de vida.

En trminos generales, afirma, ello implicar un mayor nfasis en la


proteccin de familias jvenes y en la prestacin de servicios a las familias.
Frente a esta mirada, lvaro Espina (2002, 2004), desmenuza los
basamentos tericos de Esping Anderson, y advierte que el problema de la
asistencia social mnima garantizada a todos los ciudadanos -o derechos de
10 Ponencia presentada en la Cumbre Europea de Jefes de Estado celebrada en
Lisboa el mes marzo de 2000 Acuerdo de Lisboa-.

ciudadana social- requiere un tratamiento especfico, dada la multiplicidad


de enfoques, umbrales de carencia, exclusin o dependencia establecidos y
de instrumentos de accin utilizados en los diferentes pases, multiplicidad
que cruza frecuentemente las fronteras de los regmenes de bienestar.
Adems sugiere que, efectivamente, es necesario alcanzar un consenso
pero este a diferencia de Esping Anderson- no debe ser meramente
procedimental11, sino moral, lo cual, sostiene, se traduce en la aparicin de
un espacio de democracia deliberativa aunque su alcance se limite slo a
los fundamentos del sistema de bienestar.
Ahora bien, para entender en qu consisten actualmente esos fundamentos
se debe aceptar que el EB mantiene su legitimidad, ya sea porque en el
pasado se ha optado por una cobertura universalista sin restricciones o por
un modelo de contribuciones, o bien por una combinacin de ambas
opciones; y, anhelar una vida digna sigue siendo un derecho fundamental.
Algunas respuestas y soluciones inciertas
La reaccin frente a la crisis, fue implementar estrategias y arbitrar
herramientas para resolver, al menos, el sostenimiento de mnimos de
proteccin o mnimos sociales. As, en los pases paradigmticos del
bienestar, se pusieron en prctica polticas sociales como son las
denominadas mallas de seguridad, ingresos mnimos, redes de
proteccin, adems del modelo dans- de seguridad flexible. De modos
diversos, respondiendo a las pautas culturales y trayectorias histricas
surgieron mecanismos tendientes a garantizar un conjunto esencial de
derechos econmicos, polticos y sociales, para atender la situacin de los
ciudadanos en condicin precaria, bajo el supuesto que las compensaciones
seran transitorias.
Esas mallas son de caractersticas diferentes. As lo refiere Moreno (2000;
2006), quien describe que en los pases desarrollados las mallas articulan
programas diversos de asistencia social muchas veces fragmentados y sin
continuidad- destinados a personas que deben demostrar su estado de
necesidad y de carencias. Los mismos dan intervencin a diversos actores
sociales, en particular de carcter confesional.
En el caso particular de los pases europeos la administracin de estas redes
de contencin son mayoritariamente de carcter estatal y comunitario, el
objetivo final es que las mismas sirvan de plataforma para la insercin
laboral de la poblacin excluida. Por lo general, la asistencia se otorga a
travs de programas de ingresos mnimos, tambin denominados salarios
sociales - de reserva-, o rentas de ciudadana. Algunas de estas rentas son
suficientes como para no necesitar otro tipo de ingresos y se otorgan sin
11 El autor se refiere a la necesidad de alcanzar acuerdos que van ms all
de la coalicin de los actores colectivos encolumnados con el Estado que
-segn una perspectiva socialdemcrata de G. Esping Andersen- son los
responsables de la produccin de bienestar.

ningn tipo de contrapartida, ya que se su percepcin se la considera un


derecho de ciudadana. Otros, alcanzan para cubrir necesidades bsicas,
segn sea el tipo de modelo de PS en el que se ejecuten.

Rentas Mnimas de Proteccin Segn Modelos de PS


Tipo
1- Subsidios generosos y cobertura social amplia
2- Prestaciones mnimas modestas con una cobertura amplia
3- Subsidios modestos y proteccin social poco desarrollada
4- Subsidios modestos con amplia cobertura de servicios
sociales

Caso
alemn, dans
holands
francs y belga
britnico

espaol

Fuente: Elaboracin Propia en base a Moreno (2002-2006)

As como estas acciones mnimas de sostn han cobrado impulso, cuentan


con numerosos avales (Bertomeu, 2008), y normativa especfica 12, tambin
suman detractores. Estos ltimos advierten que los riesgos de su
implementacin, asalarizacin de la pobreza, efectos estigmatizantes y
desalentadores, incremento de la economa informal, impacto redistributivo
negativo a lo largo del ciclo de vida, desplazamiento de servicios
universales, entre otros , son contraproducentes en la lucha contra la
pobreza, (Esping Andersen, 2006).
En el extremo de mayor densidad de las redes de proteccin se ubica el
modelo de seguridad flexible impuesto en Dinamarca, y no menos debatido.
El Modelo Dans ha sido esgrimido como la alternativa ms eficiente para
los pases de la OCDE frente al desempleo. Sus fundamentos son:
flexibilidad a la hora de contratar y despedir; amplia gama de contratos
laborales; alta proteccin social para los desempleados: reajuste de las
protecciones sociales; poltica de formacin y reinsercin laboral activa,
formacin continua tanto para empleados como sobre todo para
desempleados; adaptabilidad y rotacin: los trabajadores deben estar
dispuestos a modificar su formacin para adecuarse a lo que en cada
momento necesite el mercado; individualizacin de las relaciones laborales
y alta dotacin presupuestaria.

12 Antecedentes normativos: 1988: El Parlamento Europeo, en su resolucin de


lucha contra la pobreza, recomienda a los Estados-miembros la implantacin de un
ingreso mnimo garantizado; 1989: El Comit Econmico Social tambin recomienda
la implantacin de un ingreso mnimo; 1989: El Consejo de las Comunidades
Europeas y los Ministros de los Asuntos Sociales reiteran la recomendacin; 1989:
Los Jefes de Estado o de Gobierno de los once Estados miembros y la Organizacin
de la Cooperacin para el Desarrollo Econmico aprueban la Carta Comunitaria de
los Derechos Sociales; 1992: Recomendacin del Consejo de las Comunidades que
trata de los criterios relativos a los recursos y las prestaciones en los sistemas de
proteccin socia, entre ellos el IMC.

Este arquetipo de PS responde y es consecuencia de la evolucin de los


estados nrdicos en donde existen altos niveles de consensos entre oferta y
demanda de trabajo, adems de una red de servicios universales de alta
calidad que permiten, bajo la orientacin de los actores colectivos, servir de
sostn frente al escenario actual. Por lo que cualquier transpolacin es sin
dudas banal. Por su parte, entre los pases que se encuadran en el Modelo
Mediterrneo, Espaa es el que ms a ha avanzado con la implementacin
del llamado Sistema de Garanta Asistencial de Mnimos SGAM-. Para la
descripcin del sistema apelamos a Arriba Gonzlez y Prez (p. Cit),
quienes describen el conjunto de prestaciones que lo componen, incluyendo
tanto los dispositivos de acceso a travs tanto del sistema contributivo
como asistencial.
El SGAM est compuesto por:
A. Prestaciones que complementan la cobertura de la Seguridad
Social (acceso slo si ha habido una trayectoria contributiva
previa).Complementos de Mnimos de Pensiones de la Seguridad
Social. Estas prestaciones de mnimos tienen la funcin de elevar las
pensiones de baja cuanta hasta un umbral mnimo establecido legalmente
(con ingresos inferiores a un determinado umbral).Prestaciones
asistenciales para desempleados: el Subsidio de Desempleo (al que
acceden los desempleados cuando finaliza su periodo de prestacin
contributiva en determinadas condiciones ligadas a la estructura familiar o a
la edad) Subsidio de Desempleo Agrario (trabajadores desempleados del
Rgimen Especial Agrario de la Seguridad Social que viven en Andaluca y
Extremadura) y la Renta Activa de Insercin (prestacin de convocatoria
anual que persigue la insercin laboral de los trabajadores desempleados de
larga duracin con ms de 45 aos).
B. Prestaciones no contributivas de la Seguridad Social. Pensiones
no contributivas de la Seguridad Social (PNCs), Pensiones
Asistenciales y Subsidio de Garanta de Mnimos de la LISMI. Son las
pensiones no contributivas para mayores de 65 aos y menores
discapacitados (ms de 65% de discapacidad) en hogares de bajos ingresos.
Prestaciones Familiares de la Seguridad Social. Son prestaciones de
baja intensidad destinadas a familias de bajos ingresos con hijos
dependientes menores de 18 aos con o sin itinerarios contributivos
(pensionistas, trabajando o no trabajando). Las cuantas de las prestaciones
son superiores en el caso de hijos mayores de 18 aos con alto grado de
discapacidad, y a este respecto, pueden considerarse como pensiones no
contributivas dado que su percepcin es incompatible con cualquier otro
tipo de prestacin no contributiva.
C. Programas autonmicos de Rentas Mnimas de Insercin (RMIs).
Se trata de prestaciones cuasi-generalistas que combinan prestaciones
monetarias con programas de integracin social (materializado en
actividades, prioritariamente de promocin y formacin para el empleo). En
algunos de los programas de rentas mnimas se incluyen mecanismos para

financiar programas o proyectos orientados a la insercin (servicios sociales,


educacin y formacin, empleo y cooperacin) llevados a cabo por
entidades locales y organizaciones sin fines de lucro.
Estos esquemas de rentas mnimas, aseguran las autoras, pueden
considerarse la ltima red de seguridad, ya que tienen un papel residual y
subsidiario respecto de otros esquemas de proteccin. Dichas prestaciones
estn escalonadas segn jerarquas de niveles de proteccin que siguen
como criterio central la relacin de los individuos con el mercado de trabajo.
Resulta evidente que la prdida de trabajo, sobretodo en aquellos pases
cuya PS descansa en los aportes contributivos, ha impulsado la mayor parte
de las polticas de mnimos que se plantean como transitorias bajo el
supuesto de que la causa de la crisis laboral est motivada en distorsiones
de mercado. Sin advertir, que las medidas de ajuste que se estn
implementando en pases como Espaa erosionan al lmite la continuidad de
las PS que se venan administrando y las mallas de contencin sern
insuficientes para asistir a la poblacin en creciente riesgo social.

Entre pisos y techos


El primer interrogante frente a estos esquemas de contencin, es el que
plantea cmo se asciende desde el umbral. Es decir cmo se transita de la
asistencia a la activacin"?.
Es sabido que tanto en Europa como en Amrica Latina se han aplicados
desde hace ms de dos dcadas un importante men de polticas de
activacin, con diversos niveles de aceptacin y eficiencia en el logro de sus
objetivos.
La activacin consiste en pasar de la
ayuda financiera pasiva a una ayuda
activa que permita a sus beneficiarios
alcanzar un cierto nivel de autonoma.
Aunque ningn Estado miembro
aboga por una reduccin de los
niveles de asistencia social como
medida global para incitar a la
personas a trabajar, s se observa un
gran inters por reducir la
dependencia de larga duracin
siempre que sea posible y promover
la activacin de los beneficiarios de la
ayuda social para que sta sea un
trampoln hacia el empleo.
Informe conjunto sobre Integracin social.
(Consejo de la Unin Europea, 2001c, 3536). En: Arriba Gonzlez y Prez, p. Cit.

La pregunta cobra aun ms sentido


en donde, por las caractersticas
productivas y estructura de los
mercados laborales, la informalidad
y
precariedad
contribuyen
al
aumento y la consolidacin de la
pobreza.
La
cuestin
aade
otros
interrogantes, por ejemplo, qu
incentivos hay que aplicar para que
la asistencia no se transforme en
dependencia y contribuya realmente
a la inclusin social?, Las redes de
Proteccin Social pueden realmente
ser un freno a la exclusin y al
mismo
tiempo
contribuir
al
desarrollo de capacidades? Estos
zcalos, en cualquiera de sus
versiones,
pueden
consolidarse

como anclajes que garanticen mnimos de bienestar permanente?, Un Piso


de Proteccin Social destinado a los sectores ms vulnerables consolida
desigualdades?, Cmo se financian estos programas de PS, es posible en
momentos de estrechez y mayor fragmentacin apelar a la solidaridad
contributiva?
Para orientar el sentido de las respuestas resulta apropiada la reflexin de
Hopenhayen (2008), quien argumenta: estar protegido contra riesgos
evitables relativos a pobreza, salud y vejez, tiene que ver con pertenecer
efectivamente a una sociedad cuyo desarrollo se funda en un enfoque de
derechos. Esta sentencia, de carcter universal, es independiente de cual
sea el modelo y nos habla, nuevamente, de la necesidad de lograr un
consenso moral para construir una agenda axiolgica que permita debatir
los desafos de la PS, teniendo en cuenta que ello supone resolver una
cuestin central como es aceptar la disociacin trabajo - obtencin de
beneficios sociales, o bien, -en trminos de Castel (2010:88)- reorganizar la
dupla trabajo proteccin social.
Como un atajo de solucin, y recogiendo las mltiples experiencias antes
sealadas, desde los organismos internacionales surgi la necesidad de
promover la activacin de la PS. Es obvio que los costos de no hacerlo pone
en espejo al conflicto social, as nace la necesidad de garantizar algo bsico,
un zcalo de proteccin, que se enunci como Piso de Proteccin Social.

El Piso de Proteccin Social


El piso de proteccin social naci como una nueva estrategia para
amortiguar los efectos de la crisis capitalista actual. Del mismo modo que el
Pacto Global de 1999; la promocin de Trabajo Decente del mismo ao; las
Metas del Milenio ODM-; o el Pacto Mundial del Empleo del 2009; la
Organizacin de las Naciones Unidas, y en particular las instituciones de
Bretton Woods, la OIT y la OMS, promovieron estrategias de recuperacin
econmica encarando paralelamente la cuestin social, Stiglitz (2009).
Fue entonces cuando en abril de 2009 la Junta de los Jefes Ejecutivos del
Sistema de las Naciones Unidas -ACNUR, Banco Mundial, Comisiones
Regionales de las Naciones Unidas, DAESUN, FAO, FMI, FNUAP, OACDH,
OCOD, OIT, OMM, ONU-HABITAT, ONUSIDA, PMA, PNUD, UNESCO, UNICEF,
UNNRWA-, dio el punta pi inicial a la Iniciativa del Piso de Proteccin
Social PSS-, asignndole a la OIT y la OMS el liderazgo a nivel mundial.
Quedando definido como un conjunto de acciones multilaterales para
promover en el mbito nacional, un nivel mnimo de acceso a los servicios
esenciales, y a la seguridad del ingreso para todos.
El Piso de Proteccin Social fue entonces presentado como un enfoque
global de la proteccin social que hace hincapi en los componentes de
oferta y demanda de la extensin de la proteccin social as como la
garanta de un acceso efectivo durante el ciclo vital.

De acuerdo a los propsitos el PSS se centra en dos componentes


determinantes:
Servicios (la oferta): acceso geogrfico y financiero a servicios esenciales
(como agua y saneamiento, nutricin adecuada, salud y educacin, vivienda
y otro servicios, incluida la informacin sobre la vida y el ahorro de activos)

f e r t a A d g e u S a e y r E v Sd i auc in c o ae s ca i m n i e n t o

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Transferencias (la demanda): un conjunto de transferencias sociales


esenciales, monetarias y en especie, a las poblaciones pobres y vulnerables,
a efectos de brindar una mnima seguridad de ingresos, de sustento y de
salud, y de facilitar el acceso a los servicios esenciales.

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De este modo se propone al PSS como un sistema renovado de garantas


asistenciales bsicas y de cobertura universal poblacin infantil, PEA,
adultos mayores- a lo largo de todo el ciclo vital. Con especial atencin a los
grupos vulnerables. Su principal objetivo es prestar aquellos servicios
bsicos y aquellas transferencias monetarias que sean decisivas para

mitigar la pobreza y las consecuencias de la crisis en el bienestar, al


tiempo que aporta un estmulo significativo a la economa.
Al mismo tiempo, el PSS es visibilizado como un instrumento efectivo para
el logro de los ODM e insumo de monitoreo para abastecer de informacin al
Sistema de Alerta de Impacto Mundial y de Vulnerabilidad que busca
consolida la ONU a efectos de crear respuestas especficas, rpidas y
apropiadas a los pases en situacin de crisis. Aunque relativas a las
condiciones particulares de cada uno de los Estados, teniendo en cuenta sus
necesidades y posibilidades.
INICIATIVAS FRENTE A LA CRISIS
1) Financiacin adicional para los ms vulnerables: promocin y diseo de un
mecanismo conjunto Banco Mundial-sistema de Naciones Unidas para la comn
articulacin y ejecucin de una financiacin adicional, incluso a travs del Fondo de
Vulnerabilidad propuesto por el Banco Mundial.
2) Seguridad alimentaria: fortalecimiento de los programas encaminados a
suministrar alimentos a las personas que sufren hambre y ampliacin del apoyo por
Estado a los agricultores en los pases en desarrollo.
3) Comercio: lucha contra el proteccionismo, incluso mediante la conclusin de la
Ronda de Doha y el fortalecimiento de las iniciativas sobre la ayuda para el
comercio y la financiacin para el comercio.
4) Iniciativa para una economa verde: promocin de las inversiones en una
sostenibilidad medioambiental a largo plazo e instauracin de un clima de respeto a
escala mundial.
5) Pacto Mundial para el Empleo: estmulo al empleo, a la produccin, a la
inversin y a la demanda agregada, y promocin del trabajo decente para todos.
6) Un piso de proteccin social: garanta de acceso a los servicios sociales bsicos y
a vivienda, de empoderamiento y de proteccin de los pobres y vulnerables.
7) Estabilidad en las esferas humanitaria, de seguridad y social: medidas de
urgencia para proteger la vida y los medios de subsistencia mediante la satisfaccin
de las necesidades humanitarias y de alimentacin, la proteccin de las personas
desplazadas y el reforzamiento de la estabilidad social y de seguridad.
8) Tecnologa e innovacin: desarrollo de una infraestructura tecnolgica
orientada a facilitar la promocin de la innovacin y el acceso a sta.
9) Supervisin y anlisis:
Fortalecimiento de la supervisin macroeconmica y financiera y puesta en
prctica de un sistema eficaz de advertencia econmica temprana;
Establecimiento urgente en todo el sistema de las Naciones Unidas de un
mecanismo de supervisin y de alerta para hacer un seguimiento de la evolucin e
informar sobre las dimensiones polticas, econmicas, sociales y medioambientales
de la crisis.

Una mayor precisin se recoge del mensaje de Michelle Bachelet 13 (2011),


quien en un informe reciente, sostiene que el PPS es un enfoque poltico
adaptable no es una receta ni una norma- que vincula la proteccin social
con otros objetivos de poltica econmica, de poltica social y de generacin
de empleos decentes.
Para luego afirmar En nuestra propuesta enfatizamos la importancia de
relacionar polticas de empleo y de proteccin social en el marco de
agendas nacionales de trabajo decente. Para tener xito en la lucha contra
13 Presidenta del Grupo de Consulta del Piso de Proteccin Social. OIT/OMS.

la pobreza, la exclusin y la desigualdad, se necesitan simultneamente


polticas de transferencias de ingresos, provisin de servicios sociales
esenciales y, principalmente, de inclusin productiva, a travs de polticas
de empleo, pues encontrar un empleo decente es la mejor formar de salir de
la pobreza.
El enfoque del Piso de Proteccin Social contina- representa un cambio de
paradigma con respecto a las polticas experimentadas en Amrica Latina y
en otras partes del mundo, principalmente en las dcadas del 80 y 90,
cuando las polticas sociales eran consideradas como un componente
residual del desarrollo econmico. En este perodo, era comn escuchar que
era necesario prestar asistencia a los pobres durante las reformas
estructurales para mitigar los efectos de los ajustes fiscales y econmicos.
Estas medidas solan ser fragmentadas y de carcter temporal, adems de
estar destinadas especficamente a las personas pobres y vulnerables
dentro de un marco conceptual basado solamente en las necesidades.
La perspectiva, combina las vertientes que han dado origen a la PS y tiene
la ambicin de tener carcter global. No obstante, se advierte su carcter
relativo al reconocerse que cada sociedad parte de umbrales diferentes.
Parafraseando a Tombee, lo que es justicia social para unos puede no serlo
para otros.14
Propuestas y experiencias en la regin
La invitacin despert el inters de los gobiernos de Amrica. Con el
lanzamiento de la Red Interamericana de Proteccin Social que anunci J.
Maninat15, en septiembre de 2009 ante la Organizacin de Estados
Americanos, la mayora de los pases de la regin se implicaron en forma
activa para revisar, fortalecer y poner en marcha la polticas de Proteccin
Social, en lnea con los trminos que se hemos venidos discutiendo.
Abunda decir que Amrica Latina es uno de los territorios de mayor
desigualdad en la distribucin de ingresos donde El 40% de la poblacin
ms pobre recibe el 10% de los ingresos totales y el 20% de la poblacin
ms acomodada recibe ms del 60% de estos; su estructura social es
fragmentada; los niveles de pobreza alcanzan a 180 millones de personas,
mientras que 71 millones, estn en condiciones de indigencia (Panorama
Social de Amrica Latina, 2009). Sin embargo, dado el crecimiento de los
ltimos aos, mejoraron muchos de los indicadores sociales, hubo una
14 Si hay poco tiempo, si la crisis es inminente, justicia social puede
equivaler a alimentos, vivienda y ropa. Si la situacin no es tan grave,
justicia social significa la reforma de la estructura econmica y educacin
para todos. Arnold Tombee citado por: Del Buen, N (1993) La crisis del
Estado de Bienestar . En: Jurdica, Anuario del Departamento de Derecho de
la Universidad Iberoamericana, n 22. Pp. 195-207.
15 Director Regional de OIT para Amrica Latina y el Caribe.

reduccin sustantiva de la pobreza pasando de ser el 44% de la poblacin


de la regin en el 2002 al 33% en el 2008, constatndose tambin que la
mayor proporcin de esa reduccin es debida a ingresos provenientes del
trabajo.
Ahora bien, la percepcin de la poblacin acerca de esas brechas, no se
refiere slo a cmo se accede al bienestar material, sino que resulta
palpable que la preocupacin radica en aspirar a tener futuro 16. En lnea con
lo cual el avance de la restauracin universal de derechos sociales es un
imperativo que se impone.
Numerosos trabajos dan cuenta de la evolucin de la Proteccin Social en la
regin dado que su implementacin se remonta a la primera mitad del siglo
XX, relacionada con el trabajo formal, (Fonceca, 2006). Finalizando el
milenio se impusieron las polticas que buscaron mitigar los impactos que la
economa tuvo en el empleo, focalizndose en los grupos ms vulnerables.
De ese modo, surgieron los programas de transferencia condicionada de
ingresos, que han dado origen a pormenorizados anlisis por parte de los
organismos internacionales de la regin como OIT y CEPAL, como as
tambin han despertado el inters de numerosos investigadores y
acadmicos. Y es frente al desafi de promover el PSS que se revitalizaron
estudios diagnsticos y prospecciones que convocan a definir acciones,
formas de monitoreo, seleccin de indicadores o posibilidades de
financiamiento.
Dado que la situacin es sumamente heterognea en cuanto a coberturas y
sistemas existentes, normativas, por ejemplo el seguro de desempleo es
una institucin que existe solo en Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Uruguay
y Venezuela -; las pensiones varan; las reas de servicios y transferencias
difieren en sus necesidades de intervencin; los grupos vulnerables tienen
composiciones diversas, es que se hace necesario disear ante este
escenario de ampliacin de la asistencia y la proteccin, un PSS especfico
para cada territorio teniendo en cuenta debilidades y fortalezas de las
polticas existentes. Como as tambin, necesidades focalizadas por grupos
etarios, gnero, etnias, lugar de residencia y trama productiva, habida
cuenta que el PSS es el nivel inicial sobre el cual debiera ser posible generar
activacin hacia el trabajo. No obstante, se advierte que es posible acordar
ciertos lineamientos que hacen al respeto de derechos fundamentales.
Siguiendo la sugerencia de Hopenhayen (Op. Cit) la estructura de acuerdos
debiera responder al siguiente esquema:
Piso de proteccin social al cual todo miembro de la sociedad, por ser
ciudadano, debe tener acceso.
16 Para ahondar en el anlisis sobre las percepciones de las brechas en AL,
ver: Amrica Latina Frente al Espejo: dimensiones objetivas y subjetivas de
la desigualdades sociales y el bienestar de la regin, Cepal, 2010.

Ritmo expansivo de ese piso, y secuencia y progresividad en la


ampliacin de esferas de proteccin y provisin.
Formas concretas de solidaridad con mecanismos instituidos de
transferencias de activos a pasivos, de grupos de mayores ingresos a
grupos de menores ingresos, de poblacin ms protegida a poblacin
ms vulnerable.
Una institucionalidad

social

que

tenga

suficiente

autoridad

legitimidad para aplicar las polticas del caso.


Formas instituidas de regulacin que el Estado hace cumplir, y que
permiten garantizar que se ejerzan estas formas de solidaridad: sea
en la combinacin idnea pblico-privada para el financiamiento de
prestaciones y de provisin de servicios, en la combinacin entre
aportes individuales y retribuciones pblicas, en carga y estructura
tributaria, en distribucin de costos y beneficios en las reformas
laborales.
Como sostiene el autor, avanzar hacia un esquema progresivo, tanto en
materia de gasto social como de carga tributaria, que a su vez vincule de
manera constitucional cierta proporcin de la segundo con ciertos aspectos
del primero, a fin de surtir un impacto positivo sobre la universalizacin de
la ciudadana social. Abrira, la posibilidad de una inclusin sustentable.

El Piso de Proteccin Social en Argentina


El avance de esta iniciativa en Argentina es parte del men de las polticas
pblicas. Nuestro pas cuenta con sustantivos antecedentes de haber
consolidado, en su trayectoria como nacin, un Estado Social en donde los
derechos sociales dieron garantas a la clase trabajadora y protegieron a sus
hogares (Roca y Golbert, Op. Cit.). Si bien, esa trayectoria no es lineal, las
sucesivas reformas polticas y econmico-sociales no lograron desmantelar
totalmente los derechos adquiridos que aun conservan legitimidad,
(Repetto, 2009).
Aunque, las opciones de crecimiento econmico nos enfrentaron al aumento
de la vulnerabilidad social, desigualdades y fragmentacin, las actuales
polticas de empleo y de Proteccin Social, particularmente en el rea de
Seguridad Social, como as tambin las capacidades institucionales, han
generado un escenario propicio para consolidar la iniciativa de un Sistema
Integrado de Proteccin Social que se sustente en un PPS durante el ciclo de
vida de los ciudadanos y ciudadanas, que incluya polticas activas de
inclusin y promocin de Trabajo Decente, en donde puedan combinarse
acciones focalizadas junto a otras de carcter universal.

SISTEMA INTEGRADO DE PROTECCIN SOCIAL

PSS- Asistencia
Social

Polticas de
Activacin

Seguridad
Social

-PS
Ciclo de vida

Si el objetivo es lograr que toda persona tenga derecho a un nacimiento


seguro, a una infancia con oportunidades y sin privaciones; una juventud en
la que pueda desarrollar capacidades, una vida adulta de realizaciones y
una vejez digna, deben respetarse sus derechos econmicos, sociales y
culturales. Por lo tanto, un PPS para nuestro pas debiera ser el umbral de
un sistema integral que garantice seguridad de ingresos en cada etapa de la
vida y servicios que permitan desarrollar capacidades.
La posibilidad de acordar un Sistema Integrado de Proteccin Social debiera
atender, sobre la base de las experiencias recogidas, las alertas siguientes:
Desde el punto de vista conceptual:
Aceptar un umbral de PS, no significa adoptar las teoras de mnimos
sociales
Promover polticas de activacin hacia el trabajo, no reduce las
acciones a la perspectiva de welfare
Las polticas de seleccin o focales y las universales no son
excluyentes
Las acciones de PS no desalientan la insercin laboral
La seguridad de ingresos no alcanza para lograr igualdad de
oportunidades
Las responsabilidades en la administracin de la PS requiere de un
acuerdo entre Estado, mercado y familia
Desde el punto de vista operativo para el diagnstico-:
Es necesario, para implementar acciones construir un mapa de la PS, que
contemple al menos la situacin de la poblacin total a partir de cuatro
garantas bsicas de PS17:

Seguridad de ingresos en la niez


Seguridad de ingresos durante la vida activa
Seguridad de ingresos durante la vejez
Atencin de Salud esencial

17 Garantas acordadas para definir un PPS en la Conferencia Internacional


del Trabajo 101 reunin, 2012

Cobertura de Servicios de salud y educacin


Situacin habitacional
Tipo y cobertura de programas de transferencias condicionadas
Desde el punto de vista operativo para la accin-:

Coordinacin entre reas de gestin pblica y privadas


Financiamiento
Adecuacin de los marcos legales
Capacitacin para el monitoreo
Adecuacin tecnolgica para agilizar las intervenciones

Todo ello, en el marco de un dilogo amplio y consensuado que garantice la


participacin y solidaridad del colectivo de actores sociales. Dado que
alcanzar estas metas es un desafo posible, se presenta a continuacin un
amplio diagnstico que parte por analizar la situacin en que se encuentra
nuestro pas en relacin a la Inversin Social que es la base sobre la cual se
debe asentar todo sistema de proteccin social.