Livro Branco

do

Sector Empresarial Local

Novembro 2011

ndice

INTRODUO .................................................................................................. 3
As empresas de iniciativa e de mbito autrquico e a Lei n. 53F/2006, de 29 de Dezembro .............................................................. 3
O Livro Branco do Sector Empresarial Local ........................................ 6
1.

DIAGNSTICO .......................................................................................... 7
1.1. Caracterizao do SEL ....................................................................... 7
1.2. Situao econmico-financeira do SEL ......................................... 16
1.3. O impacto do SEL na economia e nas finanas locais................. 20
1.4. A sustentabilidade do SEL .............................................................. 22
1.5. Avaliao do quadro legal do SEL existente e a sua adequao25
1.6. Identificao das perspectivas de desenvolvimento futuro do
SEL...................................................................................................... 25

2.

ORIENTAES E RECOMENDAES ................................................ 27

2.1. Uma leitura de sntese do Estudo Tcnico ................................... 27
2.2. Orientaes gerais para um SEL mais transparente, eficiente e
qualificado ......................................................................................... 29
2.3. Recomendaes ................................................................................ 33
2.4. Aces imediatas .............................................................................. 37

ANEXOS
Anexo 1. Resoluo do Conselho de Ministros n. 64/2010, de 30 de
Agosto
Anexo 2. Resoluo do Conselho de Ministros n. 39/2011, de 22 de
Setembro de 2011
Anexo 3. Significado e frmula de clculo dos rcios econmicofinanceiros

Constituio da Comisso de Acompanhamento da

Elaborao do Livro Branco do Sector Empresarial
Local
(criada pela RCM n 64/2010, de 30 de Agosto)

Presidente: Manuel Victor Moreira Martins;

Vogais:
Antnio Maria Perez Metelo da Silva;
Artur Jos Pontevianne Homem da Trindade;
Franquelim Fernando Garcia Alves;
Joo Manuel Machado Ferro;
Jos da Silva Costa;
Lus Filipe Nunes Coimbra Nazar;
Maria Lusa Schmidt;
Pedro Costa Gonalves.

LIVRO BRANCO DO SECTOR EMPRESARIAL LOCAL

INTRODUO

As empresas de iniciativa e de mbito autrquico e a Lei n. 53-F/2006,

de 29 de Dezembro
Um pouco por toda a Europa, sobretudo nas duas ltimas dcadas, a figura das
empresas de iniciativa e de mbito autrquico consolidou-se, como expediente de larga
utilizao, desde logo, na procura das vantagens intuitivamente associadas ao emprego, pelo
sector pblico, de formas organizativas empresariais para o desenvolvimento de misses da
responsabilidade pblica. O figurino da empresa imps-se tambm como modelo
organizativo de promoo de uma iniciativa econmica municipal, e, neste mbito, como
resposta s graves dificuldades financeiras das autarquias locais. Alm disso, j num outro
horizonte de intenes, a instituio de empresas surgiu tambm como uma forma de
desenvolvimento de parcerias, envolvendo as entidades municipais e parceiros privados ou
outros parceiros pblicos.
Em Portugal, a criao de empresas por iniciativa municipal s se converteu numa
realidade com dimenso significativa aps a publicao da Lei n. 58/98, de 18 de Agosto.
Antes disso, apesar de, pelo menos desde a lei das autarquias locais de 1977, o legislador
autorizar expressamente os municpios a faz-lo

(1),

a criao de empresas municipais ou

empresas pblicas municipais assumiu um carcter pontual e episdico (2).

Padecendo de alguns defeitos, omisses e ambiguidades, a Lei n. 58/98 acabaria,
contudo, por activar um generalizado processo de criao de empresas municipais, no incio,
sobretudo na modalidade de empresa pblica e, nos ltimos tempos da sua vigncia, tambm

No seu artigo 48., n. 1, alnea o), a Lei n. 79/77, de 25 de Outubro, atribua assembleia municipal
a competncia para autorizar o municpio a formar empresas municipais; posteriormente, o artigo
39., n. 2, alnea g), do Decreto-Lei n. 100/84, de 29 de Maro, reiterava a competncia da assembleia
municipal para autorizar o municpio a criar empresas pblicas municipais.
2 Mesmo considerando as sociedades comerciais constitudas por iniciativa municipal, eram em
pequeno nmero as empresas de mbito municipal, antes do ano de 1998; apesar de tudo, havia
alguns casos, como a Emarlis Empresa Municipal de guas Residuais de Lisboa (entretanto extinta), a
Gebalis Gesto dos Bairros Municipais de Lisboa, ou a Fozca Invest, Energia, Turismo e Servios, instituda
pelo Municpio de Vila Nova de Foz Ca, no formato de sociedade annima. Um caso especial foi o da
EPUL, Empresa Pblica de Urbanizao de Lisboa, criada por diploma legal (Decreto-Lei n. 613/71, de 31
de Dezembro) como pessoa colectiva de direito pblico, com as caractersticas de empresa de mbito e sob
superviso e orientao municipal.
1

de empresas mistas, de capitais maioritariamente pblicos (as designadas por influncia do

direito da Unio Europeia parcerias pblico-privadas institucionalizadas).
A partir de 1 de Janeiro de 2007, com a entrada em vigor da Lei n. 53-F/2006, de 29
de Dezembro, que aprovou o Regime Jurdico do Sector Empresarial Local, iniciava-se uma nova
fase na evoluo das empresas de iniciativa e mbito autrquico.
Nos termos do artigo 2., n. 1, do referido diploma, o sector empresarial local (SEL)
integra as empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas.
Embora na Exposio de Motivos que acompanhava a Proposta de Lei (3) se assumisse um
intuito simplesmente modernizador, o RJSEL promoveu, contudo, uma ruptura profunda
com a abordagem da Lei n. 58/98, de 18 de Agosto, e com a natureza da regulamentao a
acolhida.
Em primeiro lugar, acolheu uma noo de empresa que quase a identificava com a
sociedade comercial (rectius, com a sociedade constituda nos termos da lei comercial).
Uma tal identificao s no se apresentava completa, porque, acolhendo um princpio de
dualismo organizativo, a noo abrangia tambm as designadas entidades empresariais locais.
Em segundo lugar, sem prejuzo desse dualismo organizativo, a lei ocupou-se com
especial desenvolvimento do modelo de regulao das empresas municipais que seguem o
paradigma societrio, que so constitudas nos termos da lei comercial.
A Lei n. 53-F/2006 estabeleceu, de forma exigente, as condies jurdicas que as
entidades autrquicas passavam a ter de cumprir para criar empresas: acolheu uma
disciplina detalhada e rigorosa sobre as condies substantivas e procedimentais a cumprir
na criao de empresas. Neste aspecto, observa-se, com nitidez, a preocupao legislativa
com os perigos de algum desvario de decises de criao de empresas sem a fundamentao
sria da racionalidade e da mais-valia do formato empresarial.
Alm disso, a lei ocupou-se, tambm com grande detalhe, do objecto das empresas,
fixando, nesse mbito, limites negativos e determinantes positivas: no primeiro caso, encontrase a proibio de criao de empresas para o exerccio de actividades de natureza
exclusivamente administrativa ou de intuito predominantemente mercantil, e, no
segundo, a exigncia de que o objecto das empresas se consubstancie necessariamente na
gesto de servios de interesse geral, na promoo do desenvolvimento local e regional
3

Proposta de Lei n. 91/X (2006).

ou na gesto de concesses e, em todos os casos, sempre no mbito das atribuies

autrquicas.
Ainda um aspecto de grande relevo decorre do facto de a lei ter conferido uma
ateno muito particular aos imperativos de transparncia e de imparcialidade: por um lado, no
domnio das relaes entre as empresas e as entidades participantes, impondo, nesse mbito,
a regra segundo a qual a contabilidade deve identificar todos os fluxos financeiros com as
entidades participantes (transparncia nas relaes financeiras), bem como o princpio de que
quaisquer contribuies financeiras de entidades participantes tm de se disciplinar por
contrato; por outro lado, quanto actuao externa das empresas, estabelecem-se regras
importantes sobre a imparcialidade e publicidade da contratao, impondo ainda a genrica
sujeio das empresas s regras da concorrncia.
No horizonte do relacionamento entre as entidades participantes e as empresas, a lei
promoveu a generalizao do contrato (contrato de gesto ou contrato-programa, consoante
os casos), adoptou um modelo de tutela econmica e financeira sobre as entidades empresariais
locais e remeteu, em grande medida, para o contrato e para a funo accionista a orientao
autrquica das empresas societrias.
Por fim, assinala-se um dos aspectos porventura mais inovadores, relacionado com o
regime da consolidao financeira, nos termos do qual as entidades participantes passaram a
assumir a responsabilidade de manter o equilbrio das contas das empresas; em caso de
desequilbrio, o endividamento lquido e os emprstimos das empresas passavam a contar
para o clculo do endividamento lquido das entidades autrquicas participantes.
Assim, desde 1998, os municpios e outras entidades do espao autrquico passaram
a dispor de um regime legal de enquadramento para a criao de empresas. Contudo, as
lacunas, equvocos e problemas foram inmeros, pelo que houve necessidade de introduzir
afinamentos e definir de forma mais rigorosa as condies iniciais, surgindo, no fim de 2006,
um novo enquadramento legal. pois sobre uma realidade construda ao abrigo e com
fundamento nesses dois diplomas legislativos que incide o presente Livro Branco do Sector
Empresarial Local.

O Livro Branco do Sector Empresarial Local

O Livro Branco do Sector Empresarial Local (SEL) o resultado da reflexo de uma
Comisso de Acompanhamento (CA), criada pela RCM n 64/2010, (em anexo)4,
tecnicamente apoiada num estudo elaborado por uma equipa de Professores do Instituto
Superior de Economia e Gesto (ISEG).
So apresentados dois documentos. Um Estudo Tcnico, que corresponde fonte da
informao de base, e o Livro Branco (LB) propriamente dito, da responsabilidade da CA,
organizado em duas partes: diagnstico (sntese do Estudo Tcnico) e Orientaes e
Recomendaes.
Ao longo do perodo decorrido entre Setembro de 2010 e Novembro de 2011, a CA
debruou-se sobre os Termos de Referncia do Estudo, discutiu o contedo do Inqurito e
analisou os Relatrios Tcnicos que foram sendo produzidos pelo ISEG, o primeiro em
Dezembro de 2010, o segundo em Fevereiro de 2011, o terceiro em Maio de 2011, o quarto em
Setembro de 2011 e o Relatrio Final em Outubro de 2011.
A elaborao do Livro Branco e da sua base de trabalho o Estudo Tcnico - sofreu um
atraso importante, motivado por algumas dificuldades e acontecimentos no previstos e,
nalguns casos, mesmo imprevisveis.
Uma dificuldade decorreu da exigncia de uma prvia clarificao de conceitos
necessrios prpria definio do universo da anlise; por sua vez, este esforo exigiu a
compatibilizao de uma ptica jurdica e normativo-legal com compreenses de natureza
econmica e financeira.
Uma outra dificuldade, alis directamente relacionada com a anterior, traduziu-se em
obstculos de vria ordem quanto ao acesso e tratamento da informao sobre o SEL, a qual
se encontra dispersa por vrias entidades, em muitos casos com acessos condicionados, pelo
menos a certos nveis de informao, por razes de segredo estatstico.
A acrescer a essas, verificaram-se ainda dificuldades nos domnios da obteno e
mesmo do tratamento das respostas ao Inqurito enviado s autarquias e s empresas do
SEL.

O mandato da Comisso foi prorrogado pela Resoluo do Conselho de Ministros n. 39/2011, de

22 de Setembro.
4

Sem prejuzo dessas reais dificuldades, foi possvel obter informao para elaborar o
Livro Branco e, mais do que isso, para nele se alicerarem algumas concluses, bem como
importantes orientaes e recomendaes.
Em jeito de antecipao das concluses que a exposio subsequente permite fundar,
pode afirmar-se que a principal mensagem do Livro Branco a de que o enquadramento
jurdico do SEL necessita de uma reviso urgente, de forma a: privilegiar a simplicidade dos
modelos ou tipos jurdicos que podem revestir as empresas do SEL; promover a informao
clara sobre o motivo da sua criao e as condies de funcionamento das empresas; definir as
condies de sustentabilidade das actividades desenvolvidas pelas empresas, definir as bases
do quadro de relacionamento entre as empresas e as autarquias locais.
Impe-se, antes de terminar, uma ltima nota introdutria, para sublinhar que o Livro
Branco como o Estudo Tcnico que est na sua base tem como objecto o universo do SEL
tal como o mesmo se apresentava no fim do ano de 2009.

1. DIAGNSTICO
1.1. Caracterizao do SEL
1.1.1. Conceitos chave
De acordo com a definio apresentada na legislao que regula o Sector Empresarial
Local (SEL) (Lei n. 53 - F/2006, de 29 de Dezembro), existem duas categorias de empresas
que integram o SEL:

Empresas na forma de sociedade comercial, propriamente ditas, que podem ser

municipais, intermunicipais e metropolitanas. Conforme o seu art. 3; nos termos
do n. 1 do artigo 3., so empresas municipais, intermunicipais e metropolitanas
as sociedades constitudas nos termos da lei comercial, nas quais os municpios,
associaes de municpios e reas metropolitanas de Lisboa e do Porto,
respectivamente, possam exercer, de forma directa ou indirecta, uma influncia
dominante em virtude de alguma das seguintes circunstncias:
a) Deteno da maioria do capital ou dos direitos de voto;
b) Direito de designar ou destituir a maioria dos membros do rgo de
administrao ou de fiscalizao.

Entidades

Empresariais

Locais

com

natureza

empresarial

(entidades

empresariais locais), reguladas no Captulo VII da referida Lei (cf. n 2 do art. 3).
Determina este artigo que: Os municpios, as associaes de municpios e as reas
metropolitanas de Lisboa e do Porto podem constituir pessoas colectivas de direito
pblico, com natureza empresarial, doravante designadas entidades empresariais
locais.
Como resulta da definio legal, note-se que, de acordo com a legislao, integram o
SEL quer as empresas sob influncia dominante directa mas tambm as que se encontram sob
a influncia dominante indirecta de municpios, de associaes de municpios ou das reas
metropolitanas de Lisboa e do Porto.

1.1.2. O universo SEL

Como se constata em 1.1.1., a lei define claramente a composio e os tipos de
empresas que integram o SEL. No entanto, sem prejuzo dessa definio abstracta clara, ,
hoje, difcil e at penoso, determinar com preciso qual a dimenso concreta do SEL. Por um
lado, porque no existe nenhum registo exaustivo das empresas que o integram e, por outro
lado, porque as tipologias do SEL no foram transpostas para as categorias operativas
utilizadas nos diversos sistemas de informao que registam dados sobre as entidades
colectivas existentes em Portugal e, por isso, tambm, as instituies do SEL.
Assim, a delimitao do universo do Sector Empresarial Local teve que se fazer a partir
da informao existente em mltiplas fontes. Ora, essa informao, oriunda de diversas
fontes, nem sempre , facilmente, compatibilizvel5. Essa situao tornou o que deveria ser
uma tarefa simples, num trabalho extremamente penoso e moroso de recolha e levantamento
do universo.
Da anlise das diversas fontes de informao que podem permitir identificar
organizaes que integram o SEL, foi efectuada uma delimitao de que foram retidas 392
empresas.

Lista da DGAL, com identificao das entidades que integram o sector empresarial local; lista de
entidades que o INE e o Banco de Portugal consideram, luz do Sistema de Contas Nacionais (base
2006), controladas pelas autarquias locais; lista do Registo Nacional de Pessoas Colectivas das
entidades com natureza jurdica correspondentes a entidades do SEL; lista de entidades do SEL
obtida por inquirio directa junto dos municpios; lista de entidades controladas indirectamente
pelos municpios apurada a partir dos dados da Informao Empresarial Simplificada (IES).

Deste total de instituies, 242 so empresas em forma de sociedade comercial, 123 so

Entidades Empresariais Locais; 27 so empresas sob influncia dominante indirecta. Em
termos de mbito territorial, 354 tm natureza municipal e as restantes 38 tm natureza
intermunicipal ou metropolitana.
Tabela 1: O universo SEL em 2009
Tipo de entidade

Nmero de empresas

Total de empresas que integram o SEL

Empresas em forma de sociedade
comercial
Municipais

392
242
211

Intermunicipais/ metropolitanas

Entidades Empresariais Locais

31

123

Municipais

116

Intermunicipais/Metropolitanas

Empresas sob influncia dominante

indirecta

27

Fonte: Relatrio Final da Consultoria Tcnica para Elaborao do Livro Branco do Sector Empresarial Local
(com adaptaes, no domnio da nomenclatura jurdica)

Considerando as 354 (211+116+27) empresas natureza estritamente municipal, verificase que: i ) existem empresas do SEL em 166 dos 308 municpios portugueses (cerca de 54%);
ii) em 82 desses 166 municpios s existe uma empresa e iii) apenas 18 municpios tm 5 ou
mais empresas.

Tabela 2: Nmero de empresas municipais do SEL, por municpio

Nmero de empresas por
municpio

Nmero de
municpios

142

82

41

16

Total

308

Fonte: Relatrio Final da Consultoria Tcnica para Elaborao do

Livro Branco do Sector Empresarial Local

Em termos de distribuio sectorial, e considerando o nvel 1 da Classificao das

Actividades Econmicas (CAE), verifica-se que as actividades que representam mais de 5%
do total das empresas so, por ordem decrescente de importncia, as seguintes: Artsticas, de
espectculos, desportivas e recreativas; Captao, tratamento e distribuio de gua;
Saneamento, gesto de resduos e despoluio; Consultoria, cientficas, tcnicas e similares;
Construo; Actividades administrativas e de servios de apoio; Administrao pblica e
defesa, segurana social obrigatria; Imobilirias e Educao.

10

Figura 1: Distribuio das empresas do SEL por CAE, nvel 1

Outras actividades de
servios
2%

Actividades de sade
humana e apoio social
2%

Agricultura, produo
Indstrias
animal, caa, floresta e
transformadoras
pesca
3%
2%

Actividades artsticas, de
espectculos, desportivas
e recreativas
19%

Educao
6%

Administrao Pblica e
Defesa; Segurana Social
Obrigatria
7%

Electricidade, gs, vapor,

gua quente e fria e ar
frio
2%

Captao, tratamento e
distribuio de gua;
saneamento, gesto de
resduos e despoluio
12%
Comrcio por grosso e a
retalho; reparao de
veculos automveis e
Construo
motociclos
9%
2%

Actividades de
consultoria, cientficas,
tcnicas e similares
10%

Actividades
administrativas e dos
servios de apoio
8%

Actividades imobilirias
6%

Transportes e
armazenagem
5%
Alojamento, restaurao
Actividades de e similares
3%
informao e de
comunicao
2%

Fonte: Relatrio Final da Consultoria Tcnica para Elaborao do Livro Branco do Sector Empresarial Local

Numa anlise por tipologia de interveno, construda a partir da agregao das CAE,
verifica-se que a Cultura e lazer e a gua, saneamento e resduos representam, em conjunto,
31% das organizaes empresariais. Nas restantes so de salientar os 37% das Outras
actividades econmicas e os 10% da Construo.
Uma anlise da distribuio das empresas por data de criao ou incio de actividade
revela que, das 392, somente 68 (cerca de 17%) foram criadas no perodo de vigncia da
actual legislao. A grande maioria das instituies foi criada ou teve incio de actividade
entre 2000 e 2006. Esta concentrao esteve, entre outras razes, associada aos incentivos que
o QCA II trouxe a uma certa empresarializao das instituies gestoras de projectos cofinanciados, em particular o regime de tratamento em sede de IVA, bem como uma possvel
acrescida flexibilidade financeira.

11

Figura 2: Distribuio do nmero das empresas do SEL, por tipo de interveno

Administrao
Pblica e Outras
Actividades de
Servios
8%

gua, Saneamento e
resduos
12%
Habitao e
actividades
imobilirias
6%

Construo
10%

Outras Actividades
Econmicas
37%

Servios sociais
8%
Cultura e Lazer
19%

Fonte: Relatrio Final da Consultoria Tcnica para Elaborao do Livro Branco do Sector Empresarial Local

Tabela 3: Distribuio das empresas do SEL,

por data de criao/incio de actividade
Data de criao/Incio de
actividade

Total

Anteriores a 1989

13

Entre 1989 e 1993

10

Entre 1994 e 1999

66

Entre 2000 e 2006

218

Depois de 2007

68

Ignorada

17

Total

392

Fonte: Relatrio Final da Consultoria Tcnica para Elaborao do

Livro Branco do Sector Empresarial Local

Considerando somente as empresas municipais e uma tipologia de municpios,

apresentada na tabela seguinte, foi possvel verificar que existem empresas do SEL em todos
os tipos de territrios. No entanto, tendo em conta o nmero de municpios que existem em
cada categoria e o nmero de empresas do SEL por municpio, possvel concluir que
existem, proporcionalmente, mais empresas nos municpios de maior dimenso (mais de
100.000 habitantes).

12

Tabela 4: Distribuio das empresas do SEL, por tipo de municpio e por tipo de
empresa

Tipologia de municpios

Nmero de
Nmero de
municpios Nmero de
Nmero de
empresas do
com
empresas
municpios
SEL por
empresas do do SEL
municpio
SEL

Municpios com menos 10.000

habitantes

115

49

79

1,6

Municpios com populao entre

10.000 e 100.000 habitantes e com
densidade populacional inferior
mdia nacional

83

46

94

2,0

Municpios com populao entre

10.000 e 100.000 habitantes e com
densidade populacional superior
mdia nacional

86

50

101

2,0

Municpios com mais de 100.000

habitantes

24

21

80

3,8

308

166

354

2,1

Total

Fonte: Relatrio Final da Consultoria Tcnica para Elaborao do Livro Branco do Sector Empresarial Local

Com base na informao recolhida no Inqurito efectuado s autarquias e s empresas

do SEL6 procurou-se precisar quais as reas de interveno do SEL, tendo-se constatado que
a actividade desenvolvida nesse mbito cobre a generalidade das reas de competncia dos
municpios. A promoo do desenvolvimento econmico o sector com maior incidncia de
interveno: mais de 46% dos municpios que responderam referem participar em empresas
do SEL com esta actividade; o mesmo sucede na resposta de 36% das empresas SEL
inquiridas.

Foi efectuado um inqurito por questionrio com duas partes, uma primeira dirigida s autarquias e
uma segunda que devia ser respondida por cada instituio do SEL. A parte 1, referente aos
municpios, obteve um conjunto de 207 respostas vlidas no universo de 308 municpios (67,2% de
taxa de resposta). Na parte 2, dirigida a cada uma das empresas do SEL, foram obtidas 263 respostas
vlidas referentes a 231 entidades distintas. Note-se que nesta parte a mesma entidade SEL poderia
ser objecto de resposta por mais do que municpio.

13

Tabela 5: reas de interveno do SEL

(% do total de respostas no inqurito aos municpios e s empresas do SEL)
% do total de respostas
reas de interveno

Municpios

Empresas
SEL

Educao

27,4%

17,4%

Promoo do Desenvolvimento
Econmico

46,3%

36,5%

Turismo

20,7%

13,9%

Transportes e Energia

34,1%

26,1%

Patrimnio Cincia e Cultura

14,0%

6,5%

Tempo Livre e Desporto

28,7%

22,2%

Abastecimento de gua

38,4%

27,0%

Saneamento Bsico

40,9%

13,0%

Recolha e Tratamento de Resduos

slidos

34,8%

15,2%

Limpeza urbana

34,8%

9,6%

Fonte: Relatrio Final da Consultoria Tcnica para Elaborao do Livro Branco do Sector Empresarial Local

Quanto s motivaes para a criao de empresas do SEL, a informao do Inqurito

permitiu destacar que a melhoria na qualidade dos servios prestados e a eficincia da
gesto constituem as principais motivaes associadas ao desenvolvimento das actividades
das instituies do SEL. Ao contrrio, apenas 17% dos inquiridos consideram a facilidade na
obteno de financiamento como uma das motivaes associadas constituio ou aquisio
de participao por parte do municpio. A anlise por data de criao ou incio de actividade
sugere que, no domnio da eficincia da gesto, o tratamento fiscal em sede de IVA no que
respeita aos financiamentos comunitrios, em particular com o QCA II, ter sido tambm
uma motivao importante para a criao de empresas do SEL.

14

Tabela 6: Motivaes associadas criao de empresas do SEL ou aquisio de

participao social em empresas do SEL
(% do total)
Motivaes

Empresas do
SEL

Flexibilidade na contratao e aquisio de

recursos

25%

Facilidade na obteno de financiamento

17%

Melhoria na qualidade dos servios

prestados ou dos bens produzidos

62%

Melhoria na eficincia de gesto

59%

Fonte: Relatrio Final da Consultoria Tcnica para Elaborao do Livro Branco do Sector Empresarial Local

Por outro lado, os municpios (auto-)avaliam de forma claramente positiva a actividade

desenvolvida pelas respectivas empresas do SEL, nomeadamente no que se refere
percepo que possuem sobre o grau de satisfao dos utentes, capacidade tcnica dos
colaboradores permanentes, relacionamento com outras instituies e adaptao da
tecnologia utilizada produo dos servios prestados.
Tabela 7: Avaliao, pelos municpios, da actividade das empresas do SEL
(% de total de respostas das empresas do SEL inquiridas num escala com 4 nveis Muito positivo, positivo,
negativo e muito negativo)

Muito
Positivo
Grau de satisfao dos utentes

Positivo

29,9%

63,0%

4,5%

68,9%

Tecnologia utilizada

18,2%

76,0%

Capacidade tcnica dos

colaboradores permanentes

31,8%

61,7%

Relaes com outras instituies

33,8%

58,4%

Relaes com a tutela

40,3%

48,7%

Relaes com a InspecoGeral de

Finanas

22,1%

64,3%

Relaes com o Tribunal de Contas

21,4%

62,4%

Capacidade financeira

Fonte: Relatrio Final da Consultoria Tcnica para Elaborao do Livro Branco do Sector Empresarial Local

15

1.2. Situao econmico-financeira do SEL

Com base na informao disponvel na Informao Empresarial Simplificada (IES),
relativa aos elementos da Demonstrao de Resultados e Balano das empresas que integram
o SEL, foi efectuada a caracterizao da sua situao econmica e financeira.
Das 392 empresas que integram o SEL, foram encontradas, para o ano de 2009,
declaraes da IES relativas a 334. este o universo que ser considerado para a anlise da
situao econmica e financeira. Deve notar-se, no entanto, que o universo considerado pode
ser diferente consoante as variveis e os indicadores. Com efeito, a informao contida na IES
pode apresentar valores registados para certas variveis e, no os apresentar, para outras. Tal
pode acontecer por haver empresas para as quais determinadas variveis no fazem sentido,
tendo em conta a tipologia de actividade desenvolvida, ou por existirem potenciais erros na
informao. Assim, para cada indicador ou varivel apresentado o universo que serviu de
base ao clculo, sendo a diferena face a 334 a medida do universo de casos no vlidos ou
para os quais no havia informao nesse indicador ou varivel
As 334 empresas tm mais de 14 mil trabalhadores, o que determina uma mdia de 43
trabalhadores por empresa. O universo SEL representa um VAB total de cerca de 183 M e,
em mdia, cada uma das empresas representa um VAB de 550 mil euros. de destacar que
43% das empresas apresentam um VAB negativo.
Verifica-se, por outro lado, que 162 (cerca de 46%) das 334 empresas apresentaram
resultados lquidos negativos em 2009 e 110 (cerca de 31%), apresentaram mesmo um
EBITDA7 negativo. Estas empresas apresentam um total de EBITDA de cerca de 103 M,
resultados operacionais negativos de 22 M e resultados financeiros tambm negativos de 33
M.
Ao nvel dos custos, globalmente, as empresas do SEL tm custos com fornecimentos e
servios externos de cerca de 464 milhes de euros, custos com pessoal na ordem dos 273
M e custos financeiros de cerca de 42 M. Os fornecimentos e servios externos e os custos
com pessoal representam, em mdia, mais de 72% do total de custos destas empresas.
As empresas do SEL representam um total de proveitos na ordem dos 1.000 M e, em
mdia, cada uma delas apresenta um valor de proveitos na ordem dos 3 M.

Expresso inglesa para Earnings Before Interest, Taxes, Depreciation and Amortization Resultados antes
de depreciaes, gastos de financiamento e impostos.

16

As empresas beneficiam, frequentemente, na sua actividade, de apoios, nomeadamente

subsdios, na maioria dos casos atribudos pelas autarquias. Das 334 empresas para as quais
h indicadores financeiros, 200 declaram receber subsdios explorao, num montante
global de cerca de 196 M. A mdia simples da distribuio do peso dos subsdios
explorao no total de proveitos de 30% para o total das empresas. Quando so
consideradas somente as empresas que os recebem, a mdia simples da distribuio do peso
dos subsdios explorao no total de proveitos de 50%.
Os capitais prprios das empresas do SEL ascendem a cerca de 875 M, sendo que 17%
delas apresentam capitais prprios negativos. O total do passivo das instituies do Sector
Empresarial Local ascende a cerca de 2,3 mil M, apresentando em mdia, cada empresa, um
passivo de perto de 7 M.
As empresas do SEL apresentavam, no final de 2009, dvidas a terceiros, de mdio e
longo prazo, de cerca de 900 M e dvidas a terceiros de curto prazo de 700 M.
No que respeita aos indicadores de rendibilidade8, verifica-se que 50% das empresas
apresentam uma rendibilidade de capitais prprios de cerca de 1,5%, enquanto 25% possuem
uma rendibilidade superior a 20%. No que respeita aos indicadores de rendibilidade
operacional do activo e de rendibilidade econmica bruta, as medianas so negativas,
respectivamente -0,24% e -4,63%.
No que se refere aos indicadores de liquidez, verifica-se que, em termos medianos, as
empresas apresentam valores de disponibilidades de curto prazo superiores aos exigveis,
15% no caso da liquidez geral e 9% no caso da liquidez reduzida.
Quanto aos indicadores de estrutura financeira, os valores apresentados na tabela
seguinte revelam que, em termos medianos, as empresas do SEL apresentam nveis de
solvabilidade na ordem dos 30%, de autonomia financeira de 22% e nveis na ordem dos 85
/ 90% para a cobertura do imobilizado e para as aplicaes de mdio e longo prazo. O
valor mediano da taxa de endividamento de 80%. No que respeita ao endividamento, 25%
das empresas apresentam valores inferiores a 24%, enquanto as 25% com maior

A anlise das distribuies dos rcios econmico-financeiros feita primordialmente com as medidas de
posio, em particular a mediana, quartis e decis, uma vez que indicadores como a mdia podem ser
severamente afectados pela existncia de valores extremos. No caso de indicadores como os que
esto a ser analisados, cujo clculo envolve normalmente rcios, os valores extremos surgem com
frequncia associados a valores baixos dos denominadores.

17

endividamento possuem nveis de endividamento quase trs vezes superiores aos recursos
prprios.
A anlise dos indicadores de actividade revela que as empresas do SEL demoram, em
termos medianos, 60 dias a receber e 75 dias a pagar. H, no entanto, situaes muito
dspares, pois verifica-se que 25% das empresas apresentam prazos de pagamentos
superiores a 160 dias e que as 10% das empresas com maior prazo de pagamentos demoram
mais de 300 dias a pagar.

18

Tabela 8: Medidas resumo da distribuio das variveis econmico-financeiras das

empresas doSEL
(valores em euros, excepto quando indicado)
Indicador

N de
empresas

Total

Mdia

Mediana

Quartil 1

Quartil 3

Pessoal ao servio
(nmero de
indivduos)

333

14 342

43,7

VAB

332

183 289 887

552 078

Fornecimentos e
servios externos

321

463 600 662

1 420 571

347 699

77 761

987 803

Custos com pessoal

321

272 650 062

839 204

289 777

81 909

760 318

Custos financeiros

321

41 863 611

119 190

7 130

676

59 330

Total de custos

321 1 012 668 066

3 094 143

979 673

324 439

2 521 411

Vendas de mercadorias
e prestao de servios

333

677 414 540

2 034 278

273 882

35 244

1 208 554

Subsdios explorao

333

196 121 760

586 984

42 896

631 524

Total de proveitos

333

996 819 709

2 987 056

921 400

272 701

2 361 834

Resultados lquidos do
exerccio

325

-15 848 358

-47 450

378

-63 972

27 138

EBITDA

325

103 387 300

309 543

29 949

-13 899

196 013

Resultados
operacionais

325

-22 704 274

-67 977

-3 069

-89 792

47 613

Resultados financeiros

325

-33 032 775

-98 901

-4 098

-44 987

-51

Capitais prprios

334

875 361 599

2 620 843

206 821

39 725

1 167 382

Passivo total

334 2 334 689 316

6 990 088

919 503

240 552

4 716 419

Dvidas a terceiros M/L prazo

334

894 714 471

2 678 786

706 138

Dvidas a terceiros curto prazo

334

698 453 743

2 091 179

378 926

81 443

1 352 250

Dvidas a instituies
de crdito - M/L prazo

99

765 954 498

5 590 909

641 497

3 562 849

Dvidas a instituies
de crdito - curto prazo

149

197 167 903

1 071 565

170 254

2 538

855 822

16,0

4,5

43,0

23 236 -127 613

368 032

Fonte: Relatrio Final da Consultoria Tcnica para Elaborao do Livro Branco do Sector Empresarial Local

19

Tabela 9: Medidas resumo das distribuies dos rcios econmico-financeiros das

empresas do SEL9
Indicador

Nmero de
empresas

Mediana

Quartil 1

Quartil 3

Rendibilidade dos capitais

prprios

333

1,49

-3,16

20,32

Rendibilidade operacional do
activo

333

-0,24

-5,72

2,16

Rendibilidade econmica bruta

333

-4,63

-109,76

6,16

Liquidez geral

333

115,09

50,92

277,11

Liquidez reduzida

333

108,9

39,57

260,36

Solvabilidade

333

29,87

2,49

134,75

Autonomia financeira

333

22,45

2,43

57,4

Cobertura do imobilizado

328

90,34

59,9

129,1

Cobertura das aplicaes de

mdio e longo prazo

333

85,7

53

106,38

Taxa de endividamento

330

80,82

23,97

293,06

Prazo mdio de recebimentos

293

59,99

13,61

149,43

Prazo mdio de pagamentos

316

75,85

29,7

160,62

Fonte: Relatrio Final da Consultoria Tcnica para Elaborao do Livro Branco do Sector Empresarial Local

1.3. O impacto do SEL na economia e nas finanas locais

O VAB e o emprego das 334 empresas do SEL presentes na IES representavam 0,13%
do VAB e 0,29% do emprego nacionais em 2009.
Analisando a distribuio do VAB por NUT III, observa-se que o SEL apresenta um
peso na economia regional mais elevado10, por ordem decrescente, no Algarve, Cvado,
Lezria do Tejo, Baixo Alentejo, Tmega, Cova da Beira e Alentejo Litoral. Inversamente, as
regies NUT III em que as empresas do SEL representam uma percentagem menor do VAB
regional11, registando mesmo um peso negativo no VAB, dado o VAB negativo das empresas
do SEL nalgumas dessas NUT III, so a Serra da Estrela, Beira Interior Norte, Pinhal Interior
Norte, Regio Autnoma dos Aores, Baixo Vouga, Oeste e Minho-Lima.

A descrio dos rcios econmico-financeiros apresentada em anexo.

Indicam-se as regies pertencentes ao 4 quartil da distribuio de pesos.
11 Indicam-se as regies pertencentes ao 1 quartil da distribuio de pesos.
9

10

20

Em termos de emprego, as empresas do SEL tm maior relevncia nas economias das

NUT III do Cvado, Beira Interior Norte, Algarve, Lezria do Tejo, Alentejo Litoral, Baixo
Alentejo e Cova da Beira. Inversamente, o seu peso menor nas NUT III Pennsula de
Setbal, Minho-Lima, Oeste, Beira Interior Sul, Pinhal Interior Sul, Alto Alentejo e Entre
Douro e Vouga.
Mapa 1: Distribuio do peso do VAB e do Emprego do SEL, por NUT III
Emprego

VAB

Quartil
Quartil
Quartil
Quartil

Quartil
Quartil
Quartil
Quartil

1
2
3
4

1
2
3
4

Fonte: Relatrio Final da Consultoria Tcnica para Elaborao do Livro Branco do Sector Empresarial Local

Para medir a relevncia do SEL nos diversos municpios, foram calculados

indicadores que relacionam as variveis econmico-financeiras das empresas do SEL com as
correspondentes variveis econmico-financeiras das autarquias, obtidas nas Demonstraes
de Resultados e Balanos das autarquias, disponibilizadas pela Direco-Geral das
Autarquias Locais. As medidas resumo das distribuies dos indicadores para os municpios
em que existe SEL revelam que, em mdia, o SEL representa entre 5% e 28%. No que respeita
aos 10% de municpios com valores superiores verifica-se, para alguns indicadores, um valor
do percentil 90 superior a 50%, ou seja, situaes em que o SEL apresenta valores de algumas
rubricas da demonstrao de resultados ou do balano que so mais de 50% da
correspondente rubrica do municpio, revelando riscos de exposio financeira do
municpio.

Verificam-se

valores

particularmente

elevados

em

rubricas

fornecimentos e servios externos, os custos financeiros e as dvidas a terceiros.

21

como

os

Tabela 10: Distribuio dos indicadores que relacionam as variveis econmicofinanceiras das empresas do SEL e do municpio (S municpios com SEL)12(em %)
Indicador

N
mun.

Mn.

Mx.

Mdia Mediana

Percentil Quartil Quartil Percentil

10
1
3
90

FSE SEL / FSE municpio

151

0,05

145,10 23,90

14,52

0,98

4,32 30,31

62,85

Custos com pessoal SEL /

custos com pessoal
municpio

151

0,00

79,27 13,52

9,14

0,58

3,08 18,98

34,77

Custos operacionais SEL /

custos operacionais
municpio

151

0,02

93,47 13,68

8,94

0,93

3,39 17,21

34,29

Custos financeiros SEL /

custos financeiros municpio

151

0,00 1168,63 28,35

3,05

0,07

0,42 19,75

53,05

Total de custos SEL / total

de custos municpio

151

0,02

71,30 12,66

8,69

0,95

3,34 16,00

31,55

Total de proveitos SEL /

total de proveitos municpio

151

0,00

93,34 13,24

8,69

0,50

2,93 16,68

36,08

Proveitos operacionais SEL

/ proveitos operacionais
municpio

151

0,00

94,99 13,90

9,49

0,51

3,13 17,99

38,33

Activo lquido SEL / activo

lquido municpio

154

0,02

96,57

8,02

3,13

0,24

0,68

9,87

21,59

Capital prprio SEL /

capital prprio municpio

154

-1,73

54,79

4,51

0,74

-0,10

0,09

4,21

12,73

Total do passivo SEL / total

do passivo municpio

154

0,00

450,69 16,65

4,66

0,22

1,18 15,45

39,17

Dvidas a terceiros SEL /

dvidas a terceiros
municpio

154

0,01 1145,64 25,17

5,13

0,18

1,10 23,48

47,72

Fonte: Relatrio Final da Consultoria Tcnica para Elaborao do Livro Branco do Sector Empresarial Local

1.4. A sustentabilidade do SEL

As empresas que integram o SEL apresentam situaes econmico-financeiras
distintas. Os indicadores globais de sustentabilidade econmica e financeira do sector no

Valores dos indicadores calculados pela diviso de cada rubrica da demonstrao e resultados ou
balano das instituies SEL em cada municpio pela correspondente rubrica das contas do municpio,
sendo o resultado multiplicado por 100.
12

22

revelam um problema global de insustentabilidade, mas existem claramente casos que

exigem ateno imediata face aos nveis elevados de fragilidade financeira detectados.
A anlise da incidncia de empresas com situaes financeiras mais frgeis, para
identificar as reas em que existem indicaes de maior vulnerabilidade econmica e
financeira, com riscos de sustentabilidade, permitiu detectar que as incidncias so mais
elevadas entre as empresas municipais com reas de interveno na construo, outras
actividades econmicas e habitao e actividades imobilirias, criadas antes de 1989 e nos
municpios com menor populao e menor densidade populacional.
Quando se analisa a incidncia relativa de empresas com nveis de solvabilidade
reduzidos ou elevados nveis de endividamento existem algumas diferenas face
identificada com os indicadores anteriores. Em particular, verifica-se que quando estes
indicadores so utilizados, as entidades empresariais locais e as empresas mais recentes
surgem com incidncia elevada de baixos nveis de solvabilidade ou elevados nveis de
endividamento, talvez associados a baixos nveis de capitais prprios. Por outro lado,
actividades como os servios sociais aparecem, tambm, com incidncia elevada de
instituies com nveis de solvabilidade reduzidos.

23

Tabela 11: Incidncia relativa de empresas com situao financeira frgil13

Incidncia
de empresas
com elevada
fragilidade
financeira14

Incidncia
Incidncia
Incidncia
de empresas
de empresas
de empresas
com taxa de
com
com
endividame
solvabilidad
fragilidade
nto nos 25%
e nos 25%
financeira15
mais
mais baixos
elevados

Tipologia da entidade
Empresas municipais (forma comercial)
Empresas intermunicipais/Metropolitanas
(forma comercial)
Entidades empresariais locais municipais
Entidades empresariais locais
intermunicipais/metropolitanas
Empresas municipais controladas indirectamente

137,1

135,9

100,6

92,4

75,6

102,8

46,4

94,0

56,7

38,5

100,6

97,9

0,0

0,0

134,1

135,8

75,6

128,5

139,3

156,7

203,2
47,9
98,2
65,5
88,0
127,8

207,3
16,3
167,0
22,3
59,8
141,2

111,0
39,3
100,6
134,1
96,1
121,1

140,5
59,6
183,3
95,0
66,9
99,3

0,0

55,7

50,3

152,7

535,8
0,0
98,2
88,9
44,7
163,7

364,4
83,5
66,8
80,6
151,8
167,0

146,3
50,3
93,9
99,1
118,9
67,1

74,1
101,8
61,1
106,4
157,4
0,0

169,0

117,6

132,9

91,4

98,1

127,9

75,4

74,2

63,6

95,9

91,4

128,4

82,1

57,1

106,6

100,5

Tipologia do tipo de interveno

Construo
gua, Saneamento e resduos
Habitao e actividades imobilirias
Servios sociais
Cultura e Lazer
Outras Actividades Econmicas
Administrao Pblica e Outras Actividades de
Servios
Tipologia da data de criao/incio de actividade
Anteriores a 1989
Entre 1989 e 1993
Entre 1994 e 1999
Entre 2000 e 2006
Depois de 2007
Ignorada

Tipologia de municpios
Municpios com menos 10.000 habitantes
Municpios com populao entre 10.000 e 100.000
habitantes e com densidade populacional
inferior mdia nacional
Municpios com populao entre 10.000 e 100.000
habitantes e com densidade populacional
superior mdia nacional
Municpios com mais de 100.000 habitantes

Fonte: Relatrio Final Consultoria Tcnica para Elaborao do Livro Branco do Sector Empresarial Local

O indicador de incidncia calculado comparando a percentagem que cada categoria representa no

total das entidades com as situaes de fragilidade identificadas com a percentagem que a categoria
representa no total do universo. Uma categoria apresenta uma incidncia elevada quando o
indicador maior que 100.
14 Entidades que registam, cumulativamente, resultados operacionais negativos, capital prprio
negativo e um valor do passivo superior a 5 vezes os proveitos operacionais anuais.
15 Entidades que registam, cumulativamente, resultados operacionais negativos e um valor do passivo
superior a 5 vezes os proveitos operacionais anuais.
13

24

1.5. Avaliao do quadro legal do SEL existente e a sua adequao

Da anlise efectuada ao SEL resultou a identificao de um conjunto de situaes que
deve ser alvo de reflexo e ponderao, com vista reavaliao do quadro legal existente de
enquadramento do sector. Em particular, possvel destacar:
Uma multiplicidade de tipos e formas de empresas, que potencialmente integram o
SEL, situao que, por um lado cria uma complexidade excessiva e desnecessria do
enquadramento jurdico do sector e, por outro, dilui e torna imprecisas as fronteiras
difusas do prprio SEL;
Um quadro potencial de actividades demasiado amplo, sendo possvel a criao,
quase sem restries, de instituies em todos os sectores de actividade;
Inexistncia ou limitadas implicaes da alterao da legislao de enquadramento
do sector (2006), na parte em que impunha a adequao das empresas pr-existentes
ao quadro legal alterado, permitindo a coexistncia de instituies criadas luz de
diferentes enquadramentos jurdicos;
Quadro difuso e algo impreciso quanto ao mbito da sujeio das empresas do SEL s
regras das sociedades comerciais;
Ausncia de um sistema de registo centralizado das instituies pertencentes ao SEL,
tornando difcil obter um quadro claro do sector;
Inexistncia de obrigaes claras de reporte relativamente quer criao, extino ou
outras alteraes das empresas do SEL, quer situao econmica e financeira das
mesmas, gerando tambm uma situao confusa e ambgua.

1.6. Identificao das perspectivas de desenvolvimento futuro do SEL

O Inqurito realizado permitiu verificar que, no que respeita s perspectivas e planos
de desenvolvimento para o sector, 37% dos municpios apontam no sentido do reforo das
actividades do SEL e cerca de 35% defende a sua manuteno em nveis semelhantes aos
actualmente existentes. Cerca de 13% defende a reestruturao do modelo e apenas 2% a
diminuio da actividade.

25

Tabela 12: Perspectivas e planos de evoluo para as empresas do SEL

(% do total dos municpios que responderam)

Municpios
Reforo da actividade sem diversificao das reas de
actuao

11,9%

Reforo da actividade com diversificao das reas de

actividade

25,2%

Manuteno da actividade em nveis semelhantes ao

presente

35,1%

Diminuio da actividade mantendo a participao na

empresa
Reestruturao do modelo de prestao de bens e
servios

2,0%
13,2%

Fuso de empresas

7,9%

Sada da empresa

4,6%

Fonte: Relatrio Final da Consultoria Tcnica para Elaborao do Livro Branco do Sector Empresarial Local

Se os resultados do inqurito mostram que os municpios tm perspectivas de reforo

ou manuteno da actividade do SEL, a anlise da situao econmica e financeira, da
sustentabilidade e at dos objectivos das empresas, apesar de no revelar um quadro global
de insustentabilidade, permitiu detectar casos que exigem uma avaliao imediata
aprofundada, com vista, quer definio de aces de correco desses casos, quer criao
de um quadro global de superviso e controlo que limite o surgimento de novas situaes.

26

2. ORIENTAES E RECOMENDAES
No mbito das suas competncias (cf. Resoluo do Conselho de Ministros n. 64/2010,
a Comisso de Acompanhamento elabora propostas e recomendaes dirigidas s instituies
que lidam com o SEL.
As propostas e recomendaes que agora se apresentam resultam da apreciao que a
Comisso fez do Estudo Tcnico, do conhecimento que os seus membros tm, por razes
profissionais ou outras, das reas da economia regional e local e, da gesto empresarial e da
regulamentao jurdica das empresas, bem como das discusses realizadas no seio da
Comisso.

2.1. Uma leitura de sntese do Estudo Tcnico

A diversidade dos condicionalismos jurdicos, econmicos e sociais introduzidos ao
longo do tempo, levou a que as autarquias locais ampliassem, de forma nem sempre
justificada, o permetro do interesse geral, conduzindo a um alargamento do SEL de forma
inesperada durante as ltimas dcadas. Este alargamento procurou dar resposta s alteraes
percepcionadas pelas autarquias acerca dos utentes dos servios pblicos, da procura feita
pelos cidados, das necessidades a satisfazer e do funcionamento do mercado local.
Paralelamente a esta tendncia, a Administrao Central tem vindo, tambm na ltima
dcada, a transferir para as autarquias locais atribuies e competncias em novos domnios
educao e assistncia social - com recursos plafonados, a que acresce a presso dos
utentes para uma proviso adequada dos novos servios o que, naturalmente, se repercute
num acrscimo de interveno e de custos para o poder local.
Em funo deste novo envolvimento, as autarquias locais vem-se confrontadas com a
necessidade de efectuar escolhas estratgicas e organizativas importantes no que respeita
quanto ao modo de assegurarem a proviso dos bens e servios pblicos: a via da criao de
empresas, por vezes em associao com entidades particulares (as empresas mistas, pblicoprivadas), surgiu como uma alternativa aos outros dois tradicionais modelos organizativos de
realizao das misses autrquicas: a produo interna, atravs de rgos e servios
municipais e de servios municipalizados (produo in house), por um lado, e a
externalizao da produo, mediante delegao ou concesso a terceiros, por outro lado
nomeadamente atravs da criao de empresas municipais, participao em instituies

27

empresariais e outras formas de externalizao de funes com carcter de servio pblico

ou que visam corrigir falhas de mercado ao nvel local. As empresas do SEL situam-se no
ponto intermdio de um segmento de recta que tem num dos extremos a produo interna
e no outro a externalizao da produo.
Foi neste contexto que o Estudo Tcnico procurou identificar as formas diversas de
empresas e entidades empresariais, controladas directa ou indirectamente pelas autarquias,
as suas caractersticas econmico-financeiras, o seu impacto nos territrios locais e a sua
sustentabilidade.
As mensagens que o Estudo Tcnico permite recolher so de vria ordem, abrangendo
desde os aspectos meramente tcnicos at considerao do valor social implcito que o SEL
encerra enquanto instrumento organizativo de proviso de bens e servios pblicos e
dinamizador da vida econmica local.
Para alm da anlise dos aspectos tcnicos, tambm j objecto do Estudo Tcnico, a
Comisso de Acompanhamento procurou contemplar, ainda, na sua avaliao o valor social
que o SEL proporciona, ou deveria proporcionar, aos utentes e consumidores locais:
A actividade do SEL desempenha um papel importante na realizao das atribuies
das autarquias nos casos em que associa utilidade social com eficincia na proviso
de bens e servios pblicos;
Uma grande parte das empresas ou entidades empresariais locais desenvolve a sua
actividade na produo e distribuio de bens e/ou servios com caractersticas de
bens pblicos ou de bens privados com externalidades positivas (bens de
mrito);
Uma parte menos significativa das empresas tem uma actividade mais comercial,
visando colmatar falhas de mercado que se manifestam, com maior evidncia, nos
domnios da gesto do territrio, da organizao produtiva de bens locais de mercado
e do desenvolvimento do territrio e em municpios de menor dimenso e baixa
densidade demogrfica;
A imagem pblica associada s empresas municipais resulta de uma falta de
informao clara sobre os seus objectivos, das dificuldades de acesso informao
sobre o seu funcionamento, da falta de clareza jurdica e da adopo de prticas de
gesto nem sempre as mais eficientes;

28

 Do ponto de vista econmico e social, a actividade do SEL tem um impacto positivo

na criao e manuteno de emprego local;
No seu conjunto, os valores dos indicadores econmicos e financeiros sobre o SEL no
se distinguem, em termos mdios, dos valores dos mesmos indicadores publicados
pelo Banco de Portugal para outros sectores da economia portuguesa;
No entanto, do ponto de vista do equilbrio financeiro, a situao de uma parte das
empresas do SEL suscita preocupaes, dados os valores assumidos por alguns rcios
de natureza financeira e econmica a que se fez referncia no ponto relativo
sustentabilidade.

2.2. Orientaes gerais para um SEL mais transparente, eficiente e

qualificado
A criao, desenvolvimento e gesto de instituies empresariais, como instrumento
para realizar actividades ligadas s atribuies das autarquias locais, no obstante as
virtualidades que encerra, coloca problemas e riscos que exigem que sejam seguidos alguns
princpios e tomadas precaues antes da sua criao e durante o seu ciclo de vida.
Esses princpios dizem respeito s boas prticas que devem presidir gesto pblica,
gesto empresarial e situao econmica e financeira das prprias autarquias locais.
Um dos principais problemas relaciona-se com o quadro institucional e jurdico, que
deve ser clarificado no que respeita definio inequvoca quer das condies a respeitar na
criao, funcionamento, gesto e extino das empresas do SEL, quer das participaes
sociais que estas e as autarquias locais podem adquirir em outras empresas, e, muito em
particular, em empresas do sector privado.

2.2.1 Justificao da criao de uma empresa do SEL

As competncias das autarquias podem, de uma forma geral, ser desenvolvidas atravs
de servios administrativos, servios municipalizados, figuras empresariais controladas
directa ou indirectamente pela autarquia e concesso do servio a uma empresa privada.
Dada a liberdade de escolha e deciso que cabe s autarquias, a criao de uma
entidade empresarial deve obedecer a procedimentos claros e rigorosos:

29

 Verificao da justificao das necessidades que se pretende satisfazer e da

adequao das figuras de empresa ou de servio administrativo para a sua satisfao;
Existncia de procura actual ou futura a satisfazer;
Avaliao do impacto da actividade empresarial sobre as contas municipais, visando,
nomeadamente, no induzir duplicao de funes ou subaproveitamento de
recursos disponveis nos servios dos municpios;
Condies de sustentabilidade econmica e financeira da figura empresarial;
Avaliao do benefcio social resultante, em termos de qualidade do servio, para o
conjunto dos cidados da ou das autarquias;

2.2.2 Informao, transparncia e prestao de contas (accountability)

A existncia de informao, e informao transparente, uma condio fundamental
no apenas do funcionamento eficiente das organizaes mas, tambm, dos procedimentos
associados sua criao. Ela , ainda, condio do funcionamento democrtico das
sociedades, porque sem acesso transparente informao e sem possibilidade de escrutnio
pblico no pode haver verdadeira participao cidad.
O que vlido para o conjunto das organizaes -o, tambm, para as empresas do

SEL, onde as exigncias de controlo so, porventura, mais prementes, porque se trata de
organizaes do sector pblico e organizaes que tm misses atinentes satisfao das
necessidades do dia-a-dia dos cidados.
Por isso, se pode dizer que, nas organizaes do sector pblico, a informao, a
transparncia e a prestao de contas tm, em si mesmas, um valor pblico.
O SEL, enquanto extenso do poder local, exige, assim, particulares precaues na
produo e fornecimento de informao aos cidados e s outras instituies do Estado,
nomeadamente, o conhecimento: no que se refere aos seguintes aspectos
Leit motiv da criao de novas empresas, com a indicao clara das necessidades que,
por essa via, se procura satisfazer;
Tecnologias materiais ou de organizao que permitiro vir a produzir-se o bem ou
prestar o servio propostos;
Meios mobilizados para produzir o bem ou prestar o servio;

30

 Critrios que sero utilizados para avaliar a qualidade do bem ou do servio;

Informao econmico-financeira peridica que permita fazer a monitorizao, tanto
da actividade da instituio como da sua confrontao com a actividade do municpio
ou do conjunto de municpios.
Condies contratuais, incluindo vencimentos e regalias, dos seus dirigentes e dos
seus quadros de gesto.
A produo destes elementos de informao poder no ser da exclusiva
responsabilidade da empresas em causa, mas igualmente do municpio que a tutela. Cabe,
contudo, ao Estado (legislador) a responsabilidade de criar os quadros normativos e
institucionais que venham a possibilitar que os fluxos de informao desejados tenham
condies de serem produzidos, desenvolvidos, monitorizados e publicamente escrutinados.

2.2.3 Sustentabilidade
Por definio tendo em conta os bens produzidos ou os servios prestados -, as
empresas instituies do SEL no tm como objectivo ltimo realizar lucros. No entanto, a
gesto equilibrada das contas deve constituir, tal como na prtica oramental, uma regra
comum aos organismos da administrao pblica, no se podendo excluir que a realizao
de excedentes possa acontecer.
O conceito de sustentabilidade, aplicado s entidades do SEL, deve considerar duas
vertentes: uma de natureza financeira e outra de natureza econmica e social.
A sustentabilidade financeira deve ser entendida como a capacidade de a empresa
satisfazer temporalmente os seus compromissos com as instituies financeiras, fornecedores
e trabalhadores. Assim, a existncia de rcios de referncia obrigatrios por lei rcio de
solvncia, rcio de endividamento, ou outro - pode ser uma forma de evitar situaes como
as que foram detectadas no Estudo Tcnico. Estes rcios devem funcionar como indicadores
de alerta susceptveis de evitarem situaes de ruptura de contas ou desequilbrios
estruturais.
A sustentabilidade econmica e social da empresa deve ser considerada como uma
condio da anterior, sendo que as condies do mercado local e a capacidade do accionista
(autarquias) so decisivas para assegurar aquela.

31

2.2.4 Eficincia e boas prticas

A fundamentao e a enumerao das prticas de gesto desejveis para o SEL esto
bem patentes na legislao que o criou. A entrega da responsabilidade pela realizao de
actividades autrquicas por parte da autarquia a empresas do SEL s aceitvel na medida
em que, comprovadamente, o modelo empresarial se revele mais eficiente, do ponto de vista
da gesto dos recursos envolvidos e da satisfao do consumidor ou utente, em comparao
com a produo interna. A questo saber como pode um princpio to consensual ser
verificado na prtica. Naturalmente que uma avaliao ex ante pode dar sempre uma relao
custo-benefcio, ou custo-eficcia, que seja favorvel soluo empresarial, mas ainda assim
esta avaliao no elimina totalmente os riscos de insustentabilidade. Por isso, exigem-se
procedimentos complementares que garantam:
A monitorizao da actividade econmica e financeira da entidade empresarial
atravs dos indicadores de gesto adequados;
A avaliao dos resultados do ponto de vista da sustentabilidade, presente e futura,
de forma a evitar situaes irreversveis de desequilbrio financeiro como as que se
verificaram numa parte - minoritria, certo do universo do SEL em 2009;
O reforo dos capitais prprios de uma parte significativa das empresas, cuja
insuficincia est na origem da insustentabilidade econmica, e responsvel,
frequentemente, pelas dificuldades financeiras que a sua gesto enfrenta;
As empresas do SEL deviam pautar-se pela existncia de boas prticas aos diferentes
nveis da sua actuao, tanto do ponto de vista do seu funcionamento interno como
das relaes com os seus utentes ou clientes. A implementao de um sistema regular
de benchmarking, focado em funes e processos comparveis, constituiria uma base
slida para o estabelecimento de uma plataforma transparente de confronto de
prticas, indutora de melhorias no funcionamento dos servios.

2.2.5 Responsabilidade
A continuidade da proviso de muitos dos bens produzidos e servios fornecidos pelo
SEL coloca o problema da sua sustentabilidade num plano diferente daquele que habitual a
uma ptica empresarial privada e de mercado a responsabilidade limitada. Naquele contexto,
a responsabilidade da entidade empresarial e do seu accionista pblico a autarquia local -

32

atempadamente verificada, deve constituir um princpio inscrito na lei que induza

prudncia na deciso e na gesto. A empresa do SEL uma projeco ou desenvolvimento
do poder local democrtico, criada para desenvolver misses pblicas e de interesse
pblico. Pelo que as empresas fazem, pelo modo como fazem, pelos resultados que atingem
impe-se uma exigncia de prestao de contas, intrnseca ao circuito democrtico. Os
decisores autrquicos, responsveis pela criao das empresas, bem como os decisores das
empresas do SEL, por aqueles escolhidos, no devem no podem deixar de se orientar
por critrios de interesse pblico e por uma tica de responsabilidade e de prestao de
contas.

2.3. Recomendaes
Os dados do Estudo Tcnico permitem afirmar que o crescimento acelerado do SEL
correspondeu a uma fase de grande desenvolvimento local no domnio das infra-estruturas
de gua e saneamento bsico e de promoo de vrias outras actividades ligadas s
economias locais e estruturao do territrio.
Aps 2006, e na sequncia da Lei n. 53 - F/2006, de 29 de Dezembro, o ritmo de criao
de instituies empresarias diminuiu significativamente, sendo o estado actual, posterior a
Dezembro de 2009, caracterizado por um exerccio de racionalizao do sector que tem
conduzido extino e ou fuso de instituies.
A responsabilidade por uma boa governao do SEL e pela obteno de resultados que
tenham um benefcio social lquido evidente deve ser desenvolvida a vrios nveis. Neste
contexto, podem ser formuladas vrias recomendaes, destinadas, principalmente, aos
decisores locais mas tambm s instncias polticas poltico-legislativas que, em ltima
anlise, so responsveis pelo seu enquadramento institucional. a estas que o Livro Branco
se dirige em primeiro lugar.

2.3.1 s instncias poltico-legislativas

No ponto 1.5 foi feita referncia ao quadro institucional do SEL. Mais do que uma
alterao radical ou profunda sua substncia, seria necessrio que se incrementasse a sua
racionalizao. Assim, a CA recomenda:

33

 Indicao das reas em que a criao de unidades do SEL aceitvel com o objectivo
de clarificar e delimitar o seu permetro de actividades;
Simplificao dos modelos organizativos, o que passa por limitar o leque das
alternativas, porventura eliminando o dualismo organizativo (escolha entre empresas
com estatuto de direito pblico ou em forma societria) ou impondo mesmo um
modelo taxativo, com duas aplicaes: v.g., uma aplicao nica de sociedade
unipessoal (com participao exclusiva de uma entidade autrquica) e outra
aplicao nica de sociedade pluripessoal.
Definio rigorosa do quadro de acompanhamento da empresa, contemplando um
dever de acompanhamento e fiscalizao do municpio, mas prevendo, no seio da
Administrao central, outros responsveis por tais misses.
Previso de um regime jurdico das empresas, quer nas relaes com terceiros
(clientes e fornecedores), quer nas relaes com os eventuais scios privados.
Definio, na linha da Lei n. 55/2011, de 15 de Novembro, de um leque de obrigaes de
informao a reportar pelas empresas s entidades participantes, bem como s
entidades incumbidas do respectivo acompanhamento e controlo.
Assegurar que as entidades incumbidas do respectivo acompanhamento e controlo,
nomeadamente a DGAL procedem sistematizao da informao objecto de reporte,
permitindo a sua publicitao e o conhecimento sobre a situao do SEL.
Indicao dos termos de proceder fuso e extino de empresas.
Reflexo sobre a eventual proibio de aquisio, pelas empresas do SEL, de
participaes em entidades terceiras, evitando assim o fenmeno de um SEL
indirecto ou em segunda linha.
Incentivo criao de empresas de nvel supramunicipal, com escala e que possam
produzir bens e servios por delegao de vrios municpios.
Definio rigorosa de um enquadramento contratual para as relaes entre a empresa
e o municpio (contratos-programa), bem como para a empresas e os seus dirigentes
(contratos de gesto); exigncia desse quadro contratual no momento da constituio,
sob pena de sanes.
Correco da lei actual em tudo o que respeita s relaes financeiras entre as
empresas e os respectivos scios, em especial, quanto ao sentido e alcance do

34

equilbrio de contas (designadamente, quanto ao sentido do equilbrio plurianual

dos resultados de explorao).
Ponderao sobre se a lei deve remeter-se ao SEL ou se, pelo contrrio, deve acolher
regras sobre outras formas organizativas (fundaes, associaes, cooperativas,
servios internos) de prossecuo de misses da responsabilidade autrquica: pode
equacionar-se uma lei sobre os instrumentos de produo de misses autrquicas, o
que teria a virtualidade de oferecer aos municpios um quadro completo das
alternativas organizativas e at de sugerir um modelo de comparador, que assumisse,
eventualmente, a regra da produo interna.
Regulamentao dos casos prximos do SEL, como o das empresas mistas, com
uma participao pblica minoritria (note-se que, em princpio, uma empresa com
51% de capital municipal e 49% de capital privado integra o SEL, ao contrrio de uma
empresa com 49% de capital municipal e 51% de capital privado, que uma empresa
participada, mas fora do SEL).

2.3.2 s autarquias locais

A opo pela exteriorizao de um servio pblico empresa municipal, entidade
empresarial local ou outra forma jurdica, da competncia da autarquia - deve
decorrer de um exerccio de comparao entre custos e benefcios das diferentes
formas de proviso;
A dimenso do mercado constitui, na maior parte dos casos, uma condio essencial
da sustentabilidade econmica e financeira da empresa, pelo que deve ser tida em
conta para preferir o nvel intermunicipal a solues de um nico municpio;
As empresas constitudas para realizar actividades com um horizonte temporal
definido no devem perdurar para alm do prazo, nem alargar a sua actividade a
outras finalidades, mesmo que prximas do objectivo inicial;
Os rgos de gesto da empresa devem obrigatoriamente apresentar planos de
desenvolvimento estratgico e planos operacionais, que tero de ser posteriormente
aprovados pelo accionista;

35

 Aplicao de um sistema de gesto por objectivos, que permita comprovar nveis de

eficincia e de qualidade superiores aos que um servio administrativo poderia
fornecer;
No plano das relaes comerciais entre a empresa e a autarquia, caso estas se
verifiquem, devem ser exigidos documentos contratuais claros do ponto de vista
financeiro e das leis da concorrncia;
A atribuio de subsdios s instituies empresariais do SEL deve ser clara e
explcita nas suas justificaes (indemnizaes compensatrias, contrapartidas por
execuo de servios, subsidiao pura e simples), sendo de exigir um contrato entre
a empresa e a entidade que atribui o subsdio, assim, a atribuio de subsdios, de
contornos nem sempre transparentes, deve ser substituda pela figura de
contratualizao pela prestao de servios a que correspondem as contrapartidas
objecto de contrato;
A informao sobre a actividade do SEL - balano, contas e responsabilidades a curto
e mdio-longo prazos - deve ser associada informao do mesmo tipo produzida,
anualmente, pela autarquia.

2.3.3 s empresas do SEL

A gesto das unidades do SEL tem obrigaes que decorrem do Cdigo das Sociedades
e do Cdigo Comercial, mas tambm da sua natureza de unidades do sector pblico local.
Neste sentido, aplicam-se alguns dos princpios que foram acima mencionados e, em
particular, o da informao, transparncia e prestao de contas:
Reporting da actividade e contas das empresas do SEL, para que seja possvel
encontrar toda a informao sobre o sector num nico rgo da administrao central
(DGAL, por exemplo), susceptvel de acesso por qualquer cidado, com salvaguarda
do segredo estatstico;
Publicitao das relaes existentes entre as unidades do SEL e as autarquias, em
particular sobre os contratos de contrapartidas, relaes financeiras, prestaes de
servios e relaes de natureza laboral;

36

 Recurso regular a processos de benchmarking com unidades semelhantes do SEL, ou

com empresas similares do mercado, de forma a aferir a sua performance relativa, e
fazer a sua publicitao.

2.4. Aces imediatas

Face identificao de situaes de insustentabilidade econmica e financeira de uma
parte do universo do SEL, recomenda-se que se proceda avaliao imediata e aprofundada
das mesmas, com vista definio das necessrias aces correctivas.
Essa avaliao deve passar pela elaborao de um relatrio onde sejam analisadas as
operaes e a situao financeira das instituies, bem como as suas perspectivas financeiras
e a exposio potencial das autarquias a situaes de risco ou incumprimento.
Em particular, devem ser objecto de avaliao os seguintes aspectos:
i) Necessidade dos bens ou servios provisionados pela instituio;
ii) Existncia de alternativas para a proviso dos mesmos;
iii) Plano e modelo de negcio;
iv) Modelo de gesto;
v) Perspectivas de desenvolvimento da instituio.
Nas situaes em que se revele justificada a existncia da empresa, deve ser elaborado
um plano para a sua reestruturao e saneamento econmico e financeiro que assegure a sua
viabilizao e sustentabilidade, bem como definidos os mecanismos de monitorizao da
implementao do mesmo. Alm disso, deve ser contratualizada, de forma clara e
transparente, a actividade da empresa e, nesse mbito, fixadas metas em termos de proviso
de bens e servios e de resultados operacionais, financeiros, econmicos e sociais.
Nas situaes em que se conclua pela no justificao do modelo existente de proviso
dos bens e servios, deve proceder-se efectiva alterao da situao, o que poder passar
pela sua (re)internalizao ou por processos de delegao ou concesso a terceiras entidades.

37

ANEXOS
Anexo 1. Resoluo do Conselho de Ministros que promove a elaborao do
Livro Branco do Sector Empresarial Local, com o objectivo de
proceder ao diagnstico e caracterizao desse sector (Resoluo do
Conselho de Ministros n. 64/2010, de 30 de Agosto)

Anexo 2. Resoluo do Conselho de Ministros que prorroga o mandato da

Comisso de Acompanhamento da elaborao do Livro Branco do
Sector Empresarial Local, criada pela Resoluo do Conselho de
Ministros n. 64/2010, de 30 de Agosto (Resoluo do Conselho de
Ministros n. 39/2011, de 22 de Setembro de 2011)

Anexo 3. Significado e frmula de clculo dos rcios econmicofinanceiros

Rendibilidade
o

Rendibilidade dos capitais prprios = Resultado lquido/Capital prprio

Rendibilidade operacional do activo = Resultados operacionais /Activo lquido

Rendibilidade econmica bruta = Resultado Econmico Bruto / (Imobilizaes

corpreas + Necessidades de Fundo de Maneio)

Liquidez
o

Liquidez Geral = (Existncias + Disponibilidades e ttulos negociveis + Dvidas

de terceiros de curto prazo) / Dvidas a terceiros de curto prazo

Liquidez reduzida = (Disponibilidades e ttulos negociveis + Dvidas de terceiros

de curto prazo) / Dvidas a terceiros de curto prazo

Estrutura financeira:
o

Solvabilidade = Situao lquida (Capital Prprio) / Total Passivo

Autonomia Financeira = Capital prprio /Activo liquido

Cobertura do Imobilizado = (Recursos prprios + Recursos alheios estveis) /

Imobilizado bruto

Cobertura das aplicaes de mdio e longo prazo = (Recursos prprios + Recursos

alheios estveis) / (Imobilizado bruto + Necessidades de Fundo de Maneio)

Taxa de endividamento = (Recursos alheios estveis + Tesouraria Passiva) /

Recursos prprios

Actividade
o

Prazo mdio de recebimentos = clientes*365 / Vendas e prestaes de servios

Prazo mdio de pagamentos = Fornecedores *365 / (Compras Mercadorias,

Matrias primas, subsidirias e de consumo + FSE)