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ANLISIS DE

COYUNTURA
MENSUAL

ECONOMA
Y SOCIEDAD

N 36

NOVIEMBRE 2015

Organismo no gubernamental dedicado a la investigacin, difusin y


capacitacin en temas econmicos sobre Paraguay y la regin.

POLTICA

Qu trajo y qu se llev el ao que nos deja?


Por Jos Carlos Rodrguez.

SOCIAL

Los flujos ilcitos reducen la capacidad del pas


de financiar su desarrollo.
Por Vernica Serafini.

ECONOMA

Es imperativo fortalecer el sistema


de jubilaciones y pensiones
Por Dionisio Borda.
Panorama Fiscal: las lecciones y los desafos
que deja 2015
Por Julio Ramrez.
El impacto de los factores externos
en la economa local
Por Diego Duarte.
De exoneraciones fiscales y desarrollo.
Por Fernando Masi

DIRECTOR DEL CADEP:


Fernando Masi.
EQUIPO EDITORIAL:
Dionisio Borda, Diego Duarte,
Fernando Masi, Jos Carlos Rodrguez,
Julio Ramrez, Vernica Serafini.

DISEO Y DIAGRAMACIN:
Entre Parntesis.

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Economa y Sociedad, Anlisis de Coyuntura


Mensual es la revista digital del CADEP, de
acceso gratuito. Los artculos podrn ser
citados, siempre que se mencione la fuente.
Los anlisis y las opiniones contenidos en
los mismos no reflejan necesariamente la
posicin institucional del CADEP y son de
responsabilidad exclusiva de sus autores.
La publicacin de Economa y Sociedad es
posible gracias al apoyo del programa Think
Tank Initiative (TTI) del Centro Internacional
de Investigaciones para el Desarrollo
(IDRC) de Canad.

PRESENTACIN
ECONOMA Y SOCIEDAD PRETENDE CONTRIBUIR AL ENSANCHAMIENTO DEL ESPACIO
DE DEBATE, OFRECIENDO A SUS LECTORES UN ANLISIS MENSUAL DEL PROCESO
ECONMICO Y POLTICO DEL PAS. ESTA REVISTA DIGITAL DEL CENTRO DE ANLISIS
Y DIFUSIN DE LA ECONOMA PARAGUAYA, CADEP, INCLUYE LAS REAS DE:
POLTICA, SOCIAL Y ECONOMA. PROFESIONALES COMPROMETIDOS CON EL PAS
ABORDAN AQU LAS CAUSAS Y CONSECUENCIAS DE LOS ACONTECIMIENTOS Y
BUSCAN PROMOVER SU DISCUSIN ENTRE LOS DIFERENTES ACTORES SOCIALES Y
AGENTES ECONMICOS.
Las respuestas y sugerencias de los lectores sern bienvenidas. Con esta iniciativa
el CADEP, coherente con su principio de no reflejar intereses sectoriales ni polticos,
espera aportar al debate pblico anlisis objetivos que contribuyan a crear pensamiento crtico y a canalizar las demandas ciudadanas.

Asuncin, noviembre de 2015

POLTICA

QU TRAJO Y QU SE LLEV
EL AO QUE NOS DEJA?

JOS CARLOS
RODRGUEZ

EL 2015 FUE UN AO ELECTORAL, O SEA POLTICO. TAMBIN FUE UN AO


DE DIFICULTADES EN EL CRECIMIENTO, O SEA ECONMICO; Y DE SEVERO TIEMPO
PARA EL CAMBIO CLIMTICO, O SEA ECOLGICO. PROSIGUI LA VIOLENCIA ARMADA,
Y POR TANTO, FUE UN AO MILITAR. FUE UN AO DE RESURGIMIENTO ESTUDIANTIL,
UN AO ACADMICO. Y TUVIMOS LA VISITA DEL PAPA,
POR LO QUE TAMBIN FUE UN AO RELIGIOSO.
En lo poltico, las elecciones de medio mandato suelen dar sorpresas y eso es lo que
aconteci. Para decirlo simple, el electorado suele molestar al gobierno nacional despus de su triunfo previo. Ocurri las dos ltimas veces. Si el coloradismo gan en 147
de 249 distritos, en casi 60% de ellos, y gan diez distritos ms que en las anteriores
elecciones, siendo territorialmente el partido dominante, como hacen ya casi 70 aos,
la ANR perdi santuarios importantes y tuvo menos votos que la suma de votos de los
opositores. De las 17 capitales departamentales y la capital del pas, que son las ciudades ms cotizadas, la ANR gan el 50%, perdi Asuncin y la ciudad de Encarnacin,
capital del conservadurismo colorado, lo que representa un fuerte desafo. Qued dbil
en su viejo feudo de San Lorenzo y pudo arrebatar Luque por solo 200 votos. Las municipales debilitaron la ambicin re-electoralista del titular del Ejecutivo, una ambicin que
suele enfermar a los presidentes de la Repblica en la segunda parte de su mandato.
La estrategia del coloradismo alcanz para defenderse, no para avanzar. Los liberales se fortalecieron en la capital y en el departamento de Central, donde tienen
historia, en Amambay, donde tiene fuerza y, en general, en una cuarta parte de las
comunas. Los nuevos o viejos independientes han tenido polticas diferentes. El
Frente Guasu prioriz la identidad sin victoria en una tercera parte de los distritos,
una izquierda rural ore kuete y fiel al lder. Juntos Podemos cruz calle ltima. El
Partido Democrtico Progresista y el Encuentro Nacional se las arreglaron para no
extinguirse. El febrerismo demostr que la vieja izquierda no est tan vieja. Lo ms
notorio fue la excelente campaa de Mario Ferreiro, quien tuvo una victoria contundente en la capital del pas por ms del 50% de los votos.

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ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

Detrs de las cifras, el oficialismo funciona en dos registros. El tradicional clientelismo, oposicin interna que no tiene la gestin, y el nuevo conservadurismo
empresarial que comanda y vence, pero no siempre convence, liderado sin
mediaciones por el presidente Cartes. El liberalismo tiene xito y un techo bajo
en una poltica posibilista, sin perfil aunque con astucia. Los sectores independientes son un nuevo archipilago sin concertacin. El Unace se extingue con
la partida de su fundador y jefe.
El ao econmico fue mediano, ya con un crecimiento pequeo, dentro del tormentoso panorama mundial. Paraguay crece en un mundo desacelerado, recesivo o depresivo. Las estadsticas sociales, posiblemente en deterioro, pagan los platos rotos.
El futuro es ms frgil cuando nos acercamos al techo de endeudamiento externo,
con el precio de nuestras exportaciones bajando y con el endurecimiento inminente
de los crditos que usamos. Funciona la poltica econmica de subvencionar el latifundio exportador, mientras crecen las ciudades y se expanden algunas franjas del
mercado interno. Pero el modelo de pas paraso fiscal, servidor de las minoras ms
pudientes, no tiende a ser superado. Con el congelamiento tributario y con el proyecto de alianzas pblico privadas se han puesto nuevos candados que restringen la
poltica nacional.
Vctima del desarrollo es en primer lugar la naturaleza, es decir, quienes vivirn en nuestro
pas en el futuro. La deforestacin sigue con prisa y sin pausa ni responsabilidad, pese
a las leyes que la prohben. El Paraguay es agente de un drama mundial que simplemente buscamos desconocer, a contracorriente del mundo. Las sequas y las inundaciones
se extreman en el Chaco y se proyectan sobre la Regin Oriental.
Est la guerra. Fueron matados varios insurgentes de la Agrupacin Campesina Armada (ACA). Pero el Ejrcito Paraguayo del Pueblo (EPP) no est en retroceso. Tampoco es una amenaza, por el momento. Aunque sobrevivi a varias administraciones.
Y, si coexiste con la distribucin de la tierra ms injusta del planeta tierra, con un Gini
rural de 0,57 (extrema desigualdad); si tiene como terreno abonado la mafia y su
narco poltica, --que mata diez o veinte veces ms que la insurgencia--; si es combatido violando los derechos humanos, como parece haber ocurrido en algunos casos;
si hay discordia en las Fuerzas de Tarea Conjunta; esa semilla puede crecer y convertirse en un actor poltico y social que nos retrotraiga a la solucin violenta de los
conflictos, que es, como se sabe, el peor de los futuros.
Pero tambin est el resurgimiento acadmico. La universidad haba sido secuestrada por una camarilla de dirigentes con poca vergenza, formados en la
lnea de la dictadura, que creci envileciendo lo que debera ser el alma mater.
Los estudiantes se levantaron contra la corrupcin y a favor de la calidad acadmica. Demostraron una inmensa fuerza, una extraordinaria moderacin y
eficacia. Los profesores y las autoridades universitarias cmplices del equipo
del rector Froiln Peralta han sido desplazados, obligados a renunciar, procesados o detenidos. Lo ms duro ya ocurri. Lo que no haba hecho ninguno de los

NOVIEMBRE 2015

tres poderes del Estado por propia iniciativa, bajo el pretexto de la autonoma
universitaria, una verdadera licencia para denigrar la cultura y a la juventud, lo
hicieron los estudiantes con el apoyo de los profesores disidentes, de la prudencia gubernamental y de una enorme simpata de la prensa y de la gente
comn. El gobierno vacil, amag en falso, pero finalmente dej caer sin compasin a los delincuentes.
El acontecimiento mundial fue la visita del papa Francisco, quien se adecu instantneamente a una iglesia y sociedad que se interesan poco por los cambios que importan. A diferencia de como habl en Brasil, donde fue atrevido, y en Bolivia, donde
defendi los logros sociales, ac dijo ms bien poco, pero alent a la juventud a que
acte. Eso contribuy a la conformacin del actor colectivo estudiantil y a desprestigiar al clientelismo electoral.
Podemos ser optimistas, mas deberamos ser precavidos. El giro regional hacia gobiernos conservadores da carta blanca a proseguir el sendero de un pas sin justicia social.
El crecimiento econmico fcil est terminando y a nadie le interesa hacer un mea culpa. Los verdaderos conflictos no se terminan cuando se los ignora. Es al revs, se los
apacigua cuando estos logran expresin y son enfrentados por una ciudadana activa,
que en el ao 2015 dio pasos importantes.

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ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

SOCIAL

VERNICA SERAFINI

LOS FLUJOS ILCITOS REDUCEN


LA CAPACIDAD DEL PAS
DE FINANCIAR SU DESARROLLO

EL DESARROLLO PRESENTA AL PARAGUAY GRANDES DESAFOS. A PESAR DE


LOS AVANCES QUE LOGR EN LA LTIMA DCADA, SUS INDICADORES DE POBREZA,
DESIGUALDAD Y BIENESTAR ESTN TODAVA MUY LEJOS DE LOS PROMEDIOS
DE AMRICA LATINA Y MS LEJOS AN DE LOS NDICES DE LOS PASES VECINOS.
La mejora en las condiciones de vida est respaldada no solo por los derechos establecidos en la Constitucin Nacional sino tambin por dos compromisos internacionales
que el Paraguay asumi en 2015. En julio adopt la Agenda para la Accin de Addis
Abeba (AAAA), en la Tercera Conferencia Internacional de Financiamiento para el Desarrollo, y en septiembre se comprometi a cumplir con los 17 Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS). Ambos compromisos estn articulados por el financiamiento del
desarrollo.
Uno de los grandes problemas que enfrenta el Paraguay es, justamente, su limitada
capacidad de recursos nacionales para financiar las polticas pblicas que permitan
mejorar sustancialmente la vida de los paraguayos y las paraguayas. La baja presin
tributaria y la inequitativa estructura tributaria impiden que el Estado paraguayo garantice el ejercicio de los derechos y una rpida trayectoria hacia el desarrollo.
Uno de los factores que contribuyen a esta situacin es la importante cantidad de
flujos financieros que salen de manera ilcita del pas, como constata el informe
de la organizacin mundial Global Financial Integrity (GFI) difundido recientemente por varios medios de prensa nacionales.

QU SON LOS FLUJOS FINANCIEROS ILCITOS?


El informe del Comit Intergubernamental de Expertos en Financiacin del Desarrollo Sostenible1 seala que es el dinero obtenido o utilizado de forma ilcita y, en ambos casos, transferido ilegalmente de un pas a otro, e incluye las
ganancias no declaradas ante las autoridades tributarias.

Naciones Unidas, 2015.

NOVIEMBRE 2015

Otras definiciones ms especficas sealan que el origen de estos fondos pueden ser el soborno y el robo por funcionarios del gobierno, actividades criminales, incluyendo el comercio de drogas, el trfico de personas, armas ilegales y
contrabando, la evasin y elusin fiscal, y la facturacin fraudulenta y abusiva
de precios de transferencia.
Los flujos ilcitos estn generalmente relacionados con el secreto financiero o bancario, los parasos fiscales, los fideicomisos secretos, las compaas nominales
y las cuentas annimas, ya que se busca transferir esos fondos a lugares donde
puedan ser ocultados y blanqueados.

EL PARAGUAY EN UN INFORME MUNDIAL


De acuerdo con el documento publicado por la GFI2, el Paraguay se encuentra en el lugar
37 entre 147 pases del ranking mundial de mayores flujos financieros ilcitos, segn el
promedio de los ltimos diez aos.

PARAGUAY: SALIDAS DE FLUJOS FINANCIEROS ILCITOS


2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 ACUMULADO PROMEDIO
Total

3.588

4.313 4.514

2.461

4.563

2.879

2.653

3.828

4.585

4.116

37.501

3.750

Salidas de flujos financieros


ilcitos

3.588

3.955 4.514

1.956

4.523

2.879

2.653

3.828

4.274

4.116

36.286

3.629

358

505

40

311

1.214

121

Fugas en la balanza
de pagos (capitales
especulativos e ilcitos)

Fuente: Kar, Dev and Joseph Spanjers. Illicit Financial Flows from Developing Countries: 2004-2013. Global Financial Integrity (2015).

El Informe de GFI seala que los flujos financieros ilcitos tienen dos orgenes:
la facturacin fraudulenta de las transacciones comerciales (trade misinvoicing,
en ingls) y las fugas en la balanza de pagos (hot money narrow, en ingls). En
el caso del Paraguay, el 96,8% de los flujos financieros ilcitos en Paraguay est
asociado con las operaciones de comercio exterior. La siguiente tabla resume
algunos de los mecanismos utilizados.

Kar, Dev and Joseph Spanjers. Illicit Financial Flows from Developing Countries: 2004-2013. Global
Financial Integrity (2015).

ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

TIPOLOGAS DE FLUJOS FINANCIEROS ILCITOS


ASOCIADOS AL COMERCIO EXTERIOR DE BIENES
2005

MANIPULACIN/MOTIVACIN ILCITA

EXPORTACIONES

Sobrefacturacin
Explotacin de rgimen de subsidios
Repatriacin no declarada de capitales (desde el exterior hacia el pas)
Subfacturacin
Desvo de beneficios (lcitos) no declarados
Desvo hacia el exterior de dinero proveniente de actividades criminales
Evadir controles de capitales (incluidos los vinculados a la repatriacin de capitales desde el pas hacia el
exterior)
Evadir controles de cambios
Evadir tarifas aduaneras

IMPORTACIONES

Sobrefacturacin
Desvo de beneficios (lcitos) no declarados
Desvo hacia el exterior de dinero proveniente de actividades criminales
Evadir controles de capitales (incluidos los vinculados a la repatriacin de capitales desde el pas hacia el
exterior)
Evadir controles cambiarios
Subfacturacin
Evasin de tarifa aduanera
Repatriacin no declarada de capitales (desde el exterior hacia el pas)

Fuente: Grondona, Vernica y Martn Burgos. (2015). Coordinacin: Jorge Gaggero. Fuga de capitales VI. Argentina 2015. Estimacin de los
precios de transferencia. El caso del complejo sojero. CEFID-AR. Buenos Aires.

PARAGUAY: FLUJOS DERIVADOS DE LA FACTURACIN FRAUDULENTA


DE LAS TRANSACCIONES COMERCIALES, 2004-2013
EN MILLONES DE DLARES NOMINALES

FACTURACIN FRAUDULENTA
DE IMPORTACIONES

Sobrefacturacin
(a)
20.279

Subfacturacin
(b)
63.226

FACTURACIN FRAUDULENTA
DE EXPORTACIONES

Sobrefacturacin
(c)
10.837

Subfacturacin
(d)
16.007

TOTAL ENTRADA
DE FLUJOS
(B+C)

TOTAL SALIDA
DE FLUJOS
(A+D)

TOTAL
(A+B+C+D)

74.062

36.286

104.421

Fuente: Kar, Dev and Joseph Spanjers. Illicit Financial Flows from Developing Countries: 2004-2013. Global Financial Integrity (2015).

Como se puede ver, de Paraguay salieron, segn el informe sealado, US$ 36.286
millones, ya sea por la subfacturacin o la sobrefacturacin de las importaciones y las exportaciones. Esta prdida de recursos para el pas causa la erosin
de la base tributaria, porque estos flujos dejaron de pagar impuestos, y crea la
necesidad de atraer inversin extranjera directa con exoneraciones de impuestos, lo que una vez ms reduce los ingresos del Estado.

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NOVIEMBRE 2015

POR QU SON IMPORTANTES LOS FLUJOS ILCITOS?


El principal impacto de los flujos financieros ilcitos es la reduccin de ingresos
tributarios, como se seal anteriormente, lo que afecta la capacidad del Estado para financiar las polticas pblicas que permitan hacer efectiva la vigencia
de los derechos.
El segundo3 impacto importante es de ndole poltico. La existencia de altos niveles
de flujos ilcitos socaban la estabilidad y credibilidad del sistema financiero, en particular, y de las instituciones del Estado, en general, ya que las empresas y personas vinculadas a estos flujos ejercen su influencia para:
Impedir, a travs de la corrupcin, que las instituciones (bancos, bancos centrales, unidades de inteligencia, polica, fiscales y jueces) ejerzan sus competencias
de deteccin, investigacin y enjuiciamiento de los flujos ilcitos.
Debilitar las instituciones democrticas, ya que socavan los mecanismos de rendicin de cuentas y, por lo tanto, contribuyen al mantenimiento de las lites corruptas en el poder.

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Reed Quentin and Alessandra Fontana (2011). Corruption and illicit financial flows The limits and
possibilities of current approaches Anti-Corruption Resource Centre.

ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

ECONOMA / Sector Real

DIONISIO BORDA

ES IMPERATIVO FORTALECER
EL SISTEMA DE JUBILACIONES
Y PENSIONES

UNA PENSIN DE VEJEZ DIGNA ES UN DERECHO FUNDAMENTAL AL QUE DEBERAN TENER


ACCESO TODAS LAS PERSONAS MAYORES QUE DEDICARON SU VIDA AL TRABAJO.
GARANTIZAR QUE UNA PERSONA NO CAIGA EN LA POBREZA CUANDO LLEGUE AL FINAL
DE LA EDAD PRODUCTIVA REQUIERE DE UN SISTEMA DE JUBILACIONES Y PENSIONES
CONTRIBUTIVAS Y NO CONTRIBUTIVAS DE AMPLIA COBERTURA. EL AHORRO PREVISIONAL
Y LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIA DE RENTA FISCAL SON FUNDAMENTALES COMO
PARTE DE LA POLTICA DE PROTECCIN SOCIAL EN LOS PASES EN DESARROLLO. Y LA
DISPONIBILIDAD FINANCIERA DE LARGO PLAZO DE LOS FONDOS DE PENSIONES PUEDE
CONTRIBUIR SIGNIFICATIVAMENTE A LAS INVERSIONES DE CAPITAL, CLARO EST, BAJO
ESTRICTAS NORMAS DE SEGURIDAD Y RENTABILIDAD QUE PROTEJAN ESAS RESERVAS.
La cobertura de pensiones en el Paraguay es de solo 21% de la fuerza laboral, lo que
nos ubica entre los pases con menor atencin de la seguridad social. Ocho de cada diez
personas en edad de trabajar no tienen seguro y los que lo tienen son los asalariados del
sector formal afiliados al Instituto de Previsin Social y los empleados pblicos, maestros, docentes universitarios, magistrados judiciales, militares y policas cubiertos por
las cajas fiscales de jubilaciones.
Adems de la baja cobertura del seguro social, los exiguos montos de las pensiones no alcanzan para que los jubilados lleven una vida digna, lo que desalienta a
las personas en edad productiva a sacrificar parte de su ingreso y consumo presente para asegurar su consumo futuro como adultos mayores.
Otra fuerte restriccin es la gran informalidad del mercado de trabajo, que emplea a la fuerza laboral sin ningn tipo de seguro. Esta situacin afecta a asalariados, cuentapropistas y trabajadores domsticos que, en su gran mayora, no
conocen sus derechos, pero tambin a muchos empleados en empresas que
eluden su obligacin legal de asegurar a sus trabajadores. Por eso, as como se
dio inicio a una campaa de educacin financiera, tambin es necesario desarrollar una campaa de difusin y promocin de la seguridad social.

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En el ao 2009 se puso en marcha un programa de pensin de adultos mayores en situacin de pobreza, que les asigna un subsidio equivalente a la cuarta
parte del salario mnimo legal que contribuye, en parte, con los gastos de la vejez. En la actualidad esta pensin llega a 148.000 personas que viven en reas
urbanas y rurales del pas.
La proteccin social est vinculada directamente con la generacin del ahorro previsional. La cotizacin en el sistema permite administrar fondos de largo plazo que
pueden ser utilizados para financiar las inversiones de capital dentro de un sistema que garantice la seguridad y rentabilidad de los fondos.
El Equipo Econmico est embarcado en sacar una ley sobre el sistema de jubilaciones y pensiones, que se viene estudiando desde 2011. Se trata de una iniciativa
plausible porque el proyecto de ley establece normas de regulacin y supervisin
de los fondos previsionales pblicos y privados para garantizar la sostenibilidad del
sistema y expandir la cobertura para cumplir su finalidad social y no solo objetivos
econmicos financieros.
Esta legislacin permitir ordenar, profesionalizar y modernizar las diferentes instituciones que administran fondos de pensiones, con adecuados mecanismos de control de
los riesgos para los cotizantes y los jubilados y los riesgos fiscales. La creacin de la
Superintendencia de Jubilaciones y Pensiones implicar la conformacin de un equipo
tcnico interinstitucional, un consejo de inversiones y una comisin calificadora de inversiones, para resguardar los aspectos administrativos, actuariales y financieras del sistema.
Adems, segn el proyecto de ley, los administradores de fondos de pensin debern
presentar los resultados de auditoras externas para garantizar su buen funcionamiento
y sostenibilidad. As, esta superintendencia tratara de expandir y fortalecer el sistema
de jubilaciones y pensiones para, de esa forma, cumplir una de las funciones sociales
del Estado: la proteccin social de sus ciudadanos y ciudadanas.
Lo cierto es que el debilitamiento de las redes familiares y comunitarias que suplan
las funciones del Estado plantea retos para encarar la pobreza de la tercera edad,
considerando el gran nmero de personas que, al terminar su ciclo de trabajo, necesitan una subvencin y atencin en su vejez.
En definitiva, el gran desafo para las polticas pblicas es emprender acciones encaminadas a la eliminacin de la pobreza en la vejez y el mantenimiento de un nivel
adecuado de vida de los trabajadores que cumplieron su ciclo laboral.

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ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

ECONOMA / Sector Fiscal

JULIO RAMREZ

PANORAMA FISCAL: LAS LECCIONES


Y LOS DESAFOS QUE DEJA 2015

CON UNA ESTRUCTURA TRIBUTARIA PRCTICAMENTE INTACTA, DONDE PREDOMINAN


LOS IMPUESTOS INDIRECTOS, UN NIVEL DE GASTOS CORRIENTES MEJOR CONTROLADO
Y EL INCREMENTO DE LAS INVERSIONES, EL GOBIERNO CIERRA UN AO FISCAL ESTABLE
PERO CON UNA AGENDA DE TEMAS IMPOSTERGABLES PENDIENTES DE SOLUCIN.
TODO ELLO BAJO LA SOMBRA DEL DFICIT FISCAL.
Ms all de si el dficit ultrapasar o no el lmite establecido en la Ley de Responsabilidad Fiscal, lo ms preocupante es que los gastos corrientes siguen siendo la fuente
de los resultados negativos, aunque con un mejor control de los gastos en servicios
personales y mayores niveles de inversin. De hecho, los salarios que consuman el
90% de los ingresos tributarios en 2012 y el 95% en 2013 ahora, en 2015, absorben
el 74,9% de los impuestos.

GRAFICO 1: SALARIOS/IMPUESTOS
100%
90%

90%

95%
84,4%

80%

74,9%

70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2012

2013

2014

2015

Fuente: Ministerio de Hacienda.

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NOVIEMBRE 2015

Al mismo tiempo, se puede observar una tendencia positiva de las inversiones,


que crecieron 37,1% con respecto a 2012 y 25% frente a 2014. Pero con la
salvedad de que representaron solo el 14,1% de los gastos totales en 2015,
proporcin que debera ser incrementada considerando las fuertes insuficiencias en infraestructuras del pas.

GRAFICO 2: INVERSION FSICA (EN MILLONES DE US$)


600
500

459

480

419
400

350

300
200
100
0
2012

2013

2014

2015

Por el lado de los ingresos, las recaudaciones tendran un crecimiento de 8% en 2015,


inferior al promedio histrico. El menor aumento de la exportaciones de conmodities
agricolas como consecuencia de la menor demanda de China y el estancamiento de
la economa brasilea que afect al comercio de reexportacin son algunos de los factores que explican el lento ritmo de crecimiento de los ingresos tributarios. Con esta
coyuntura, la presin tributaria se mantiene en 12,6% del PIB y la dependencia del IVA
como principal tributo sigue siendo sumamente elevada (66,9%).
En 2016 el panorama se torna ms preocupante. En primer lugar, a pesar de que representara uno de los mejores desempeos de Amrica Latina, el bajo crecimiento
econmico estimado entre 3% y 4% volver a impactar negativamente en los ingresos tributarios en el Paraguay. De hecho, el gobierno prev un incremento de las recaudaciones impositivas de apenas 5,6% en 2016, basado nicamente en la expectativa
de crecimiento de 12% de la recaudacin del IVA contrarrestado por la reduccin de
las recaudaciones del Impuesto a la Renta Agropecuaria y del Impuesto a la Renta de
las Actividades Comerciales, Industriales y de Servicios. Tambin se prev una cada
del 7,4% de los ingresos generados por los impuestos sobre el comercio exterior,
bsicamente de los gravmenes aduaneros sobre las importaciones.

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ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

De esta manera, se prev un ao difcil para el gobierno y, sobretodo, preocupante para la poltica social que se mantendra prcticamente estancada. Como
destaca la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), la
retraccin de la economa afectar los niveles de empleo en todos los pases,
incluyendo el Paraguay. Una alerta adicional es que las prestaciones sociales
no solo no aumentaran sino que se reduciran en un 5,4%.
En sntesis, se puede afirmar que la poltica fiscal del Estado seguir sin cumplir
su funcin de promover la mayor equidad fiscal y la mejor distribucin del ingreso
para elevar los niveles de vida de la poblacin. Ser necesario, pues, acelerar las
reformas fiscales para lograr una mayor contribucin de los sectores y personas
que deben tributar ms.
Por su parte, el menor o mayor dinamismo de la economa en 2016 depender de la
eficiencia en la ejecucin de la inversin pblica, tanto en las grandes obras como en
las pequeas. La construccin de viviendas sociales, caminos vecinales, escuelas y
colegios incrementara su efecto multiplicador sobre el empleo si se pudiese involucrar a microempresas en las localidades donde se ejecutarn las obras.
En el mbito de la inversin privada, un delineamiento concreto e inteligente es el esbozado por la CEPAL, que indica que es necesario mejorar el acceso de las pequeas y
medianas empresas (pymes) al financiamiento productivo, as como orientar los sistemas financieros hacia el sector productivo y al largo plazo. Junto con esto se requiere
apuntalar la arquitectura productiva y territorial con instrumentos de inversin de poltica industrial e innovacin tecnolgica que vayan ms all de los esquemas de incentivos tributarios.

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NOVIEMBRE 2015

ECONOMA / Sector Financiero

EL IMPACTO DE LOS FACTORES


EXTERNOS EN LA ECONOMA LOCAL

DIEGO
DUARTE
SCHUSSMULLER

SE CIERRA UN AO MARCADO POR FACTORES EXTERNOS QUE IMPACTARON EN


LOS PASES DE LA REGIN EN GENERAL Y EN EL PARAGUAY EN PARTICULAR, SOBRE TODO
EN LO QUE HACE A LA FORMACIN DE PRECIOS. EN LA ECONOMA PARAGUAYA TUVIERON
INCIDENCIAS CONCRETAS EN LOS PRECIOS INTERNACIONALES DE LAS MATERIAS PRIMAS
(SOJA, TRIGO, MAZ, CARNE, PETRLEO, ETC.), EN EL COMPORTAMIENTO DEL TIPO DE
CAMBIO Y EN LOS FLUJOS COMERCIALES, ESPECIALMENTE CON PASES LIMTROFES.
La desaceleracin del consumo interno se ha sentido con fuerza, especialmente en el
ltimo trimestre del ao, como resultado no solamente de los citados factores externos sino tambin del alto nivel de endeudamiento de las personas y las empresas, de
la maduracin de ciertos segmentos de negocios y de las recientes regulaciones de las
tarjetas de crdito. Consecuentemente, fueron corregidas a la baja las previsiones de
crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) en 2015, con la perspectiva de que el bajo
desempeo se prolongue en 2016.
La incidencia de la menor actividad econmica en los ingresos tributarios restringi
el margen de maniobra de una poltica fiscal caracterizada por altos niveles de gastos
corrientes (salarios principalmente) que reducen los recursos disponibles para sectores claves como la salud, la educacin y la inversin en infraestructura; as como la
posibilidad de actuar contracclicamente. Ante esta situacin, el gobierno opt por el
endeudamiento externo e interno, con las respectivas limitaciones y cuidados, como
fuente de financiamiento para cubrir las necesidades de la poblacin.

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De otro lado, la poltica econmica y el clima de negocios fueron afectados negativamente por la aprobacin o modificacin de leyes que recortaron la previsibilidad o alteraron las reglas de juego. Pero tambin hubo cambios de la ley
de bancos, de la ley del mercado de valores y de la ley de inversiones, entre
otros, que reforzaron el marco jurdico institucional. Adems, el Paraguay sigue
erigindose como pas atractivo para la instalacin de emprendimientos inmobiliarios, de servicios, industriales e infraestructura, que podran ser apalancados por un mayor impulso de la banca pblica de desarrollo (BNF, AFD) y del
mercado de capitales.

ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

El impacto de los factores citados en las ventas del sector privado caus atrasos en las cobranzas y acumulacin de inventarios que terminaron por ralentizar los ciclos operacionales de las empresas, generando presiones para honrar
obligaciones que se concentran mayormente en el corto plazo. Esta situacin,
a su vez, ocasion el aumento del perfil de riesgo de las empresas, lo que normalmente se traduce en mayores costos de financiamiento.
Sin embargo, no obstante las severas condiciones a las que el Paraguay est sometido, sus razonables indicadores macroeconmicos y la solidez de su sistema
financiero lo colocan en una posicin de estabilidad que le permitira absorber los
shocks y alcanzar un mejor desempeo que otros pases de la regin, como ya
est aconteciendo.

PREVISIONES Y PERSPECTIVAS
Puede esperarse que los problemas econmicos y polticos del Brasil continen durante el 2016, lo que generar desafos y oportunidades para nuestro pas. Los altos
diferenciales de costos de produccin y abundante mano de obra local seguiran
impulsando a empresas brasileas a radicarse en el Paraguay. Sera til, en ese sentido, la consolidacin de una ventanilla nica que ayude a canalizar de forma gil y
segura las inversiones nacionales y extranjeras.
La recuperacin de competitividad del sector agropecuario de la Argentina, con la eliminacin de las retenciones sobre sus exportaciones tras el cambio de gobierno en
ese pas, implica desafos competitivos para el Paraguay en rubros como la carne y los
granos. Sin embargo, una normalizacin de la economa argentina supondra tambin
buenas noticias para nuestras exportaciones a ese mercado, la disminucin del contrabando de importacin, la posibilidad de coordinar polticas comerciales regionales
y mejores condiciones de vida para compatriotas residentes en el pas vecino, entre
otros factores.
Recientemente el banco central de los Estados Unidos (Fed) decidi incrementar
la tasa de inters de referencia, poniendo fin a varios aos de tasas cercanas a cero
que incentivaban la radicacin de inversiones en pases emergentes. Esta medida de la Fed y el temor a futuros incrementos ponen a los bancos centrales de
las economas emergentes, incluido el Paraguay, en la difcil situacin de tener
que aumentar tambin sus tasas de referencia para frenar la salida de capitales,
la depreciacin del tipo de cambio y los impactos inflacionarios; lo que, por otro
lado, ocasionara un incremento del costo del dinero, dejando a sus economas en
desmejorada posicin para contrarrestar actuales o futuras desaceleraciones del
crecimiento o cadas del Producto Interno Bruto.

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NOVIEMBRE 2015

Por todo lo manifestado aqu, cabe esperar que los factores internos y externos
continen generando incertidumbre y volatilidad del tipo de cambio e incrementos de las tasas de inters y de los precios de la canasta bsica, condiciones que deberan ser valoradas en su justa medida para mitigar potenciales situaciones de riesgo para la economa en general y para las empresas y familias
en particular.

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ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

ECONOMA / Sector Externo

FERNANDO MASI

DE EXONERACIONES FISCALES
Y DESARROLLO

LA NUEVA LEY DE GARANTA DE INVERSIONES PROMULGADA RECIENTEMENTE NO SE


APARTA DEL POCO ENTENDIMIENTO DE LOS DECISORES DE POLTICAS PBLICAS ACERCA
DE LOS FACTORES QUE ATRAEN Y DINAMIZAN LAS INVERSIONES EN LOS SECTORES DE
TRANSFORMACIN PRODUCTIVA EN EL PARAGUAY. ES HORA DE QUE LOS ENCARGADOS
DE LA POLTICA ECONMICA DEL PAS VISUALICEN QUE LOS NFASIS PARA ALENTAR LAS
INVERSIONES SE DEBEN DAR EN UN CAMPO DIFERENTE AL DE LOS INCENTIVOS FISCALES.
Los intentos por atraer inversiones extranjeras al pas y alentar las inversiones nacionales
en el sector de transformacin productiva se remontan a los inicios del perodo democrtico o post stronismo. Se establecieron franquicias o exoneraciones tributarias para las
inversiones industriales en el Rgimen de Incentivos Fiscales para Inversin de Capital
de Origen Nacional y Extranjero (1990), mejor conocida como Ley 60/90 de inversiones, en la Ley de Zonas Francas (1995), en la Ley de la Maquila (1997), en el Rgimen
Especial de Materias Primas (2000) y en el Rgimen Automotor Nacional (2005).
Los regmenes especiales de la Ley 60/90, de materias primas y de automotor nacional fueron rpidamente aprovechados por el sector productivo e industrial, mientras
que las leyes de maquila y zonas francas permanecieron casi sin uso y solo en los
ltimos aos comenzaron a ser activadas.
La reforma tributaria del ao 2004 fue un aliciente ms a la inversin privada nacional y extranjera al reducir el impuesto a la renta de las empresas (IRACIS) del
30% al 10% y mantener el IVA en un bajo nivel de10%. Aunque tambin elimin
muchas exoneraciones de este ltimo impuesto, las supresiones no afectaron a
los regmenes de incentivos para las inversiones.
Sin embargo, no existe ningn estudio que demuestre que los ingresos del fisco
generados por el aumento de la inversin productiva hayan compensado satisfactoriamente las exoneraciones tributarias (tambin denominadas gastos
tributarios), ni en qu medida la economa se vio beneficiada en trminos de
empleo y de efectos multiplicadores en diversos sectores. Ni siquiera se ha
podido establecer la contribucin efectiva de los regmenes especiales al incremento de la inversin con relacin al Producto Interno Bruto (PIB) del pas,
o su contribucin al crecimiento del sector industrial.

NOVIEMBRE 2015

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Lo que las estadsticas muestran es que la inversin total (mayormente privada) se redujo de 17% del PIB en 2005 a 15% en los ltimos aos. Esto es, en el
perodo de mayor crecimiento de la economa paraguaya desde la terminacin
de Itaip1. Y, aunque el sector industrial ha venido creciendo a un promedio anual
del 3% desde 2005, su participacin en el PIB disminuy del 13% al 10%2.
Por otro lado, la inversin extranjera directa (IED) ha tenido un incremento significativo de 2007 en adelante. Donde, por primera vez, el sector industrial aparece
con una participacin de un tercio del total de los saldos acumulados hasta fines
de 20143. De todas maneras, la mayor parte de esta inversin ha respondido a una
creciente demanda internacional de agro alimentos procesados como el aceite de
soja y la carne (frigorficos), y no precisamente a la presencia de regmenes de
incentivos a la produccin manufacturera. Adems, la IED en el Paraguay se sigue
concentrando en el sector de servicios y comercio, no as en el sector industrial.
Los agronegocios, representados por la produccin de soja y la ganadera, fueron la
actividad econmica ms dinmica en los ltimos diez aos. All es donde tuvo lugar
un extraordinario auge de la compra-venta de tierras, cuyas operaciones no se registran en los clculos de inversin privada de las cuentas nacionales ni tampoco en los
flujos oficiales de IED. All tambin los incentivos parecen ser mucho ms interesantes. Ese auge se bas en los bajos precios de los inmuebles antes del boom de
los commodities, pero tambin en los irrisorios valores fiscales de las tierras, muy
alejados de los precios de mercado. A pesar de su exigidad, la evasin del impuesto inmobiliario es una de las ms altas en el pas.
Por otro lado, las empresas agrcolas no estaban obligadas a tributar sobre la renta corporativa hasta la creacin del Impuesto a las Actividades Agropecuarias (Imagro) en 2004. Y
cuando el impuesto a la renta agropecuaria fue establecido en la legislacin tributaria,
mediante ciertos dispositivos legales los productores de soja y ganado encontraron
la forma de eludir el pago hasta que en 2015 entr en vigencia un nuevo rgimen (Iragro).
As, por un largo periodo de 25 aos, especialmente durante la dcada del boom de
los commodities, los agronegocios no contribuyeron al fisco, recurriendo a la evasin
(impuesto inmobiliario) y a la elusin fiscal (Imagro). No hizo falta la creacin de regmenes especiales de incentivos para la produccin primaria porque, simplemente, el
Estado se olvid de implementar una poltica fiscal que recogiera parte de la renta
del boom de los recursos naturales.

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El coeficiente se calcula como tasa de inversin bruta de capital con datos de cuentas nacionales del BCP.
Clculos hechos con base en cifras de cuentas nacionales del BCP.
3
Estadsticas de IED. BCP.
1
2

ECONOMA Y SOCIEDAD ANLISIS DE COYUNTURA MENSUAL

Ser que un olvido similar habra que aplicar al sector industrial, aparte de los regmenes de incentivos en vigencia y de los bajos niveles impositivos del pas?
La pregunta viene al caso porque el Ejecutivo acaba de promulgar una Ley de
Garanta de Inversiones (nacionales y extranjeras) que asegura diez aos de estabilidad de la tasa del impuesto a la renta corporativa para todas aquellas inversiones que superen los US$ 5 millones y hasta 20 aos para aquellas que sean
mayores de US$ 50 millones. Adems, reduce el impuesto a la remisin de
utilidades, de por s muy bajo (5%), para cierto tipo de inversiones extranjeras.
Este anlisis nos conduce a la primera conclusin de que no aplicar el olvido en
el campo no hubiera desalentado la produccin primaria, considerando los altos niveles de renta obtenidos por este sector y los bajos niveles impositivos vigentes
en el Paraguay. La prueba est en que las mayores tasas impositivas, inclusive
altas retenciones a las exportaciones, no desalentaron la produccin de los commodities agrcolas en pases vecinos4.
En segundo lugar, como tambin ya se ha demostrado, todos los incentivos fiscales existentes y las bajas tasas impositivas no tuvieron como resultado un fuerte dinamismo de
las actividades manufactureras. La industria creci, es cierto, pero no a los niveles esperados para sostener un crecimiento del PIB alto y compensar las volatilidades originadas
en los precios internacionales de los commodities y en los cambios climticos.
En tercer lugar, las encuestas anuales internacionales realizadas a empresarios nacionales y extranjeros que operan en el pas sealan que los principales obstculos para la
inversin en el Paraguay son la corrupcin, la falta de calificacin de la mano de obra,
la inadecuada infraestructura y la ineficiencia de la burocracia gubernamental, en ese
orden y no las tasas impositivas5.
Es necesario, entonces, que los decisores de polticas pblicas entiendan de una buena vez que, para elevar los niveles de inversin en el Paraguay, los nfasis deben ser
distintos. La calificacin de la mano de obra (educacin) y una mejora sustancial de la
infraestructura fsica y energtica requieren de una mayor recoleccin de impuestos
para que el Estado no quede a expensas del endeudamiento, casi exclusivamente. Por
su lado, reducir los niveles de corrupcin e ineficiencia del sector pblico requiere de
mucha voluntad poltica y, sobre todo, una sociedad civil en constante alerta sobre el
uso de los bienes pblicos y la calidad del gasto del gobierno.
Las tasas impositivas son extremadamente bajas en Paraguay. Tratar de eludirlas
o reducirlas en nombre del desarrollo productivo no parece consecuente con un
sistema econmico moderno. Como deca Jeffrey Sachs, en una reciente visita al
Paraguay, parafraseando a un connotado jurista norteamericano: Taxes are the
price we pay for a civilized society (Los impuestos son el precio que pagamos
por una sociedad civilizada)6.
Con la excepcin de la carne en la Argentina.
World EconomicForum (WEF). The Global Competitiveness Report 2015-2016.Geneva, 2015, p. 292.
8
Oliver W. Holmes Jr. (1841-1935). La frase lo acu en 1904.
6
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