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LECCIN 1

EL DERECHO ADMINISTRATIVO1
Toms de la Quadra-Salcedo Fernndez del Castillo
Catedrtico de Derecho Administrativo
Universidad Carlos III de Madrid
Sumario:
1.1. El concepto de Derecho Administrativo y la Administracin Pblica.
1.2. Precisiones sobre la evaluacin histrica del Estado, la Administracin Pblica
y el Derecho Administrativo.
1.3. La Administracin Pblica en la Constitucin Espaola.

1.1.

EL

CONCEPTO

DE

DERECHO

ADMINISTRATIVO

LA

ADMINISTRACIN PBLICA

La relevancia de los
conceptos de Derecho
Administrativo y
Administracin Pblica

1. La comprensin de las instituciones bsicas del Derecho Administrativo,


que es la denominacin de la presente asignatura, exige empezar por tener una idea de qu
es el Derecho Administrativo. Eso nos obliga a realizar una primera aproximacin a la idea
de Derecho y a la idea de Administracin. Sobre lo que es el Derecho no insistiremos aqu
porque es un concepto comn a muchas otras asignaturas de los estudios de grado, sin
perjuicio de que, al hablar del principio de legalidad en la Leccin 3, sea necesario realizar
algunas precisiones al respecto.
Sobre el concepto de Administracin Pblica tambin se hablar con detalle en la
Leccin 2. Sin embargo s se puede adelantar aqu que la Administracin pblica entendida
provisionalmente, como el aparato organizativo e institucional que, dotado de personalidad
jurdica y bajo la direccin del Gobierno, desarrolla las funciones y realiza las tareas del
Estado que no corresponden a los dems poderes y rganos constitucionales es un elemento
central de la definicin del Derecho Administrativo, puesto que ste se caracteriza
precisamente por ser el Derecho propio de ese sujeto, de esa organizacin, que es la
Administracin pblica. Un Derecho propio de un sujeto la Administracin Pblica
aplicable al mismo y, de forma refleja, aplicable a cuantos se relacionan con tal sujeto.
Aunque hablemos en lo sucesivo de Administracin Pblica en singular, en realidad,
son muchas las Administraciones Pblicas que existen en nuestro pas segn los niveles de
Gobierno (estatal, autonmico o local) cada uno con su propia Administracin Pblica. No

Enero de 2014.

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obstante dado que en la presente leccin se abordar la cuestin tambin desde una
perspectiva histrica nos centraremos bsicamente en la Administracin del Estado y
hablaremos de Administracin en singular, aunque prcticamente todo lo que ser objeto de
consideracin a ese respecto es de aplicacin a todas las Administraciones Pblicas.

El Derecho
Administrativo como
Derecho propio

2. La idea de un Derecho propio hace referencia a un Derecho particular y


distinto que corresponde bien a determinados sujetos (i.e: el Derecho Mercantil es el
Derecho propio de los comerciantes diferencindose as histricamente del Derecho Civil
que se aplica de forma general a todas las personas) o bien a determinados territorios o a
quienes son vecinos de los mismos (i.e: los Derechos forales o los Derechos civiles de
determinadas Comunidades Autnomas). Pero que algunos sujetos o algunos territorios en
este caso respecto de sus residentes tengan un Derecho particular slo nos indica que ese
Derecho es distinto del general o del que existe en otros territorios, pero no significa que ese
Derecho est inspirado en principios diferentes. As el Derecho Civil de Francia es distinto
del de Italia o del de Espaa; pero que sea distinto no quiere decir que sus principios
inspiradores esenciales sean distintos. Una cosa es que los artculos de sus respectivos
Cdigos Civiles sean diferentes o que el plazo de prescripcin de determinadas acciones en
unos pases sea de un ao y en otro de dos o que en el rgimen de sucesiones las legtimas
de los herederos forzosos sean distintas y otra que esas diferencias respondan a principios
esenciales distintos.
Lo que ocurre con el Derecho propio de la Administracin es que, en efecto,
responde a principios esenciales distintos de los propios del Derecho Civil. En efecto, el
principio inspirador del Derecho Civil es, en todos los pases, el de la libertad o de respeto a
la autonoma de la voluntad. Las personas con capacidad pueden hacer lo que quieran con
plena libertad. El lmite de esa libertad es la Ley, la moral, el orden pblico y los derechos
de los dems. El principio inspirador del Derecho Administrativo es el principio de legalidad
cuyo alcance veremos despus, pero puede adelantarse que significa que la Administracin
no puede hacer lo que quiera sin ms lmite que la Ley y el Derecho como ocurre con los
ciudadanos y el Derecho Civil, sino que, por el contrario, slo puede hacer lo que debe hacer;
y lo que puede hacer es lo que le permite la ley, sin perjuicio de ulteriores matizaciones que
iremos viendo. Junto a ese principio podran situarse otros, siempre en ntima conexin con
l, como el de la ejecutividad de los actos administrativos o autotutela de la Administracin
que examinaremos en una leccin posterior, pero el de legalidad nos sirve para dar cuenta
del concepto de Derecho Administrativo, sin perjuicio de examinar ms adelante otros
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principios y singularidades (privilegios y poderes exorbitantes de las Administraciones


Pblicas).
El principio, o los principios, que inspiran el Derecho Administrativo son diferentes
a los propios del Derecho Civil; de hecho podra decirse que estn de alguna forma en las
antpodas de los que inspiran el Derecho Civil. Esa diferencia de sus principios esenciales
hace que en todos los supuestos en que nos enfrentemos al Derecho Administrativo esa
diferencia de partida determine una forma distinta de aplicar e interpretar ese Derecho que
hemos dicho que es propio o particular, pero que ahora podemos decir que es algo ms. Es
decir que no slo es que sea distinto, sino que responde a principios esencialmente distintos
y eso se traduce en que, podramos decir, es un Derecho peculiar. El trmino peculiar
subrayara que no solo es diferente, sino que esa diferencia es muy profunda. Algo as sucede
cuando decimos de una persona que es muy peculiar, queremos decir no slo que es distinta
de las dems lo que es un hecho obvio, pues cada persona es diferente de cualquier otra
sino algo ms profundo; queremos indicar que la diferencia es ms radical y por eso lo de
la peculiaridad.

Derecho
administrativo: un
derecho autnomo.

3. Ese carcter de Derecho propio y peculiar nos lleva de forma inexorable a otra
caracterstica de ese Derecho propio de la Administracin: su autonoma. Con ello quiere
significarse que cuando hay alguna laguna en el Derecho Administrativo una situacin no
prevista en la norma, por ejemplo no se acude, en principio, a cualquier otra norma del
ordenamiento jurdico a una norma de Derecho Civil por ejemplo sino que se acude al
propio Derecho Administrativo para auto-integrar sus lagunas con las instituciones anlogas
del mismo ordenamiento administrativo o con los principios que lo inspiran. Eso es lo que
quiere decir autonoma, que el Derecho Administrativo se basta a s mismo para encontrar
la respuesta a problemas que no la tienen de forma clara en las normas administrativas. Slo
de forma excepcional podra acudirse al Derecho Civil o a otras ramas del Derecho como
derecho supletorio.

Definicin del Derecho


Administrativo

4. El examen realizado hasta ahora nos permite abordar la cuestin de dar una
definicin sin ms pretensin que la de que nos sirva para situarnos desde el principio en la
materia que vamos a estudiar a lo largo del curso. Son muchas las definiciones que se han
dado y que en lo sustancial coinciden.
As, el profesor GARCA DE ENTERRA, define el Derecho Administrativo como el
Derecho propio y especfico de las Administraciones pblicas en cuanto personas. La
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definicin enfatiza el dato de la persona de la Administracin en funcin de su extendida y


aguda tesis sobre la naturaleza estatutaria del Derecho Administrativo. Pero ese es un
aspecto en el que no es necesario profundizar aqu, bastando con dar cuenta de la existencia
de la tesis.
Por su parte el profesor VILLAR PALAS lo define como el Derecho propio, peculiar
y autnomo de la Administracin pblica en su organizacin y actividad.
Tambin puede citarse la definicin del profesor Italiano GIANNINI que lo concibe
como la rama particular de la normativa pblica, con un contenido propio y tpico, para
regular la actividad especfica de la Administracin pblica.
Por su parte ALESSI lo define como el conjunto de normas que tienen por objeto la
regulacin de la funcin administrativa del Estado.
A la vista de todo ello podemos definir el Derecho Administrativo como el
Derecho propio, peculiar y autnomo de la Administracin Pblica. Desde luego, como
hemos visto, caben muchas definiciones pero la citada refleja las cuestiones ms importantes
que suscita el tema. La misma est tomada del profesor VILLAR PALAS si bien l mismo la
ampliaba precisando que ese Derecho propio, peculiar y autnomo de la Administracin
pblica lo era en lo relativo a su organizacin y actividad.
Los lmites en la
definicin del Derecho
Administrativo

5. Con la definicin propuesta no concluye la cuestin, pues es preciso destacar


que los lmites de la definicin del Derecho Administrativo como propio y peculiar de las
Administraciones Pblicas no estn siempre claros, y es posible identificar situaciones en
que aparentemente no responden a esta definicin.
Por una parte, podemos comprobar que esta definicin del Derecho Administrativo
es insuficiente porque no es el nico y exclusivo que se aplica a las Administraciones
Pblicas. Aunque la Administracin pblica tiene un Derecho propio y peculiar, no siempre
la misma acta sometida a tal Derecho, sino que a veces est sometida a otras ramas del
Derecho, como el Derecho privado o el Derecho laboral.
Si, por ejemplo, la Administracin necesita un local para sus servicios puede que
acuda al mercado de alquileres para alquilar un local o un edificio. Ese contrato se rige por
el Derecho privado, por la Ley de Arrendamientos urbanos que con carcter general se aplica
a todo el mundo y que considera al contrato que se celebre a esos efectos, como la ley
entre las partes (contractus lex) salvo las previsiones de la propia Ley de arrendamientos
urbanos que sean de obligatoria observancia. Adems de en el caso de los arrendamientos

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hay muchos otros contratos que se rigen por el Derecho privado y no por el Derecho
Administrativo.
Lo mismo ocurre con el personal de la Administracin. Hay personal regido por el
Derecho administrativo los funcionarios pero hay personal regido por el Derecho laboral
los contratados laborales .
En muchos casos ese Derecho privado o laboral se utiliza instrumentalmente por la
Administracin porque considera que se obtienen ventajas.
Todo ello pone de manifiesto que el Derecho administrativo no es el nico Derecho
de la Administracin. Pero siempre que la Administracin desarrolla funciones pblicas
las tpicas y caractersticas de la Administracin lo hace sujeta al Derecho Administrativo
que es as el Derecho comn de la Administracin pblica.
Por otra parte, la definicin del Derecho Administrativo parece quedar superada
cuando se comprueba que ste se aplica a otros sujetos pblicos distintos de las
Administraciones Pblicas. En efecto, no slo el Poder Ejecutivo y la Administracin
dentro de l desarrollan funciones que materialmente se pueden llamar administrativas, sino
que otros poderes u rganos constitucionales o de relevancia constitucional desarrollan
funciones materialmente administrativas. As el Poder Legislativo hace las Leyes y controla
polticamente al Gobierno, pero tambin realiza tareas de administracin: gestiona los
Boletines Oficiales de las Cortes, contrata personal o nombra funcionarios, hace contratos
administrativos para reparar sus edificios, ordena la seguridad en el interior de las Cortes,
etc. Esas funciones de las Cortes o del Tribunal Constitucional, o del Consejo General del
Poder judicial, no tienen, por lo general una normativa propia, sino que asumen las
previsiones del ordenamiento de la Administracin pblica. Eso ha llevado a algn autor a
hablar del Derecho Administrativo como el Derecho no slo de la Administracin Pblica,
sino de la funcin administrativa de los diversos Poderes y rganos constitucionales del
Estado. Lo cierto es que, sin perjuicio de la asuncin por estos otros rganos del Derecho
Administrativo y sus tcnicas, el Derecho Administrativo se ha construido histricamente
no como el Derecho de las funciones administrativas de cualesquiera poderes, sino como el
Derecho de la Administracin Pblica, que es la que tiene el ejercicio de funciones de
administracin como su cometido propio y caracterstico y no residual o instrumental de
otras funciones.

El Derecho
Administrativo como
parte del ordenamiento

6.

Por ltimo es preciso sealar que el Derecho Administrativo no es el resultado

de una clasificacin meramente doctrinal o acadmica del ordenamiento jurdico,


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ordenamiento dotado de una unidad sustancial que no impide que pueda clasificarse en
diferentes ramas o sub-ordenamientos para su ms clara exposicin. El Derecho
administrativo es tambin una parte del ordenamiento admitida como tal por el propio
ordenamiento jurdico.
En efecto, son numerosas las normas en las que se hace referencia a la actuacin de
las Administraciones Pblicas sujetas al Derecho Administrativo, ya que debe recordarse
que stas pueden actuar excepcionalmente bajo otros Derechos distintos y que ste puede
aplicarse a otros sujetos pblicos. As, el artculo 1 de la Ley 13/1998, de 13 de julio, de la
Jurisdiccin Contencioso-Administrativa establece que sta conocer de las pretensiones
que se susciten en relacin con la actuacin de las Administraciones pblicas sujetas al
Derecho Administrativo. Tambin el artculo 56 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre,
de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo
Comn, seala la ejecutividad de los actos de las Administraciones Pblicas sujetos al
Derecho Administrativo. Y as en otras muchas normas.
Es decir, que el concepto de Derecho administrativo aunque no definido por el propio
Ordenamiento si est asumido por l.

1.2. PRECISIONES SOBRE LA EVOLUCIN HISTRICA DEL ESTADO, LA


ADMINISTRACIN PBLICA Y EL DERECHO ADMINISTRATIVO.

Orgenes del Derecho


Administrativo

7. El Derecho Administrativo no se identifica como tal hasta comienzos del


siglo XIX, salvo algn uso circunstancial del trmino sin voluntad de denominar una rama
del Derecho o un Derecho distinto del Derecho comn. Parece que es ROMAGNOSI quien
primero lo emplea en 1814 en una obra que lleva por ttulo Instituzione di diritto
amministrativo que pone de manifiesto su voluntad de singularizar una parte del Derecho
con un nombre propio que la identifique.
Ahora bien no se puede caer en el error de pensar que antes del XIX no hubiera
administracin en el sentido material. Toda sociedad organizada, lo fuera en formas estatales
o pre-estatales ha desarrollado tareas que, al margen de su denominacin, materialmente se
corresponden con las que hoy consideramos como propias de la Administracin. ZANOBINI
en su Curso de Derecho Administrativo lo deca al afirmar que ningn Estado, por simple
o primitivo que sea su ordenamiento, puede carecer de una funcin administrativa o de

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rganos delegados para ejercerla. As el Egipto de los faraones tena un sistema muy
desarrollado de tareas administrativas y, desde luego Roma, tambin. Baste recordar a los
ediles encargados de la vigilancia en los mercados de los pesos y medidas o de la
organizacin de los juegos y tambin de la vigilancia de la ejecucin de ciertas obras
pblicas y cuyo nombre se mantiene todava hoy da para designar a los concejales.
La cuestin es, por tanto, que histricamente siempre ha habido, desde luego, tareas
de administracin, pues sin ellas difcilmente puede concebirse la convivencia en comn,
aunque de esas tareas fueran responsables titulares de cargos de naturaleza poltica que los
ejercan, en la prctica, encomendndolos a sus servidores y dependientes en una mezcla
confusa de la titularidad de un cargo pblico y su ejecucin por medios privados o personas
dependientes (en Roma incluso los esclavos del titular del cargo podan ser los ejecutores de
tareas concretas correspondientes al mismo).
Lo relevante es el hecho mismo de la existencia de funciones materiales de
administracin, aunque no existiese una Administracin como tal. Eso hace que pueda
haberse pensado que la cosa (la Administracin o las tareas administrativas) existen antes
que la palabra que la designaba (MANNORI y SORDI2).
Pero lo cierto es que, aunque haya habido tareas administrativas siempre, ello no
quiere decir que siempre haya habido Administracin diferenciada ni, menos an, Derecho
Administrativo.
Incidencia de la
Revolucin francesa

8. La Administracin contempornea y el Derecho Administrativo son, en buena


medida un producto de la Revolucin Francesa, que constituye as una fecha de referencia
indispensable en la historia de la Administracin y del Derecho Administrativo, sin perjuicio
de la tradicin propia de los pases anglosajones, que han seguido una va diferente en la
construccin del Derecho de la Administracin.
No obstante, sera un error pensar en trminos adnicos creyendo que antes de esa
fecha de referencia no haba nada, pues como se ha dicho ya, mucho antes se desarrollaban
tareas semejantes a las que hoy realiza la Administracin Pblica y se empleaban en el
desarrollo de esas tareas muchas de las tcnicas que hoy emplea la Administracin. La
expropiacin o requisa de bienes para la ejecucin de obras pblicas, la presuncin de
validez de los actos administrativos (entonces actos del poder pblico), las multas, las

MANNORI, Luca; SORDI, Bernardo: Storia del diritto administrativo, Laterza, Roma, 2004.

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regalas, los bienes de dominio pblico, etc. hunden sus races en el Derecho anterior a la
revolucin y entroncan con el Derecho medieval e incluso con el Derecho Romano.
No hay pues una ruptura total y completa con todas las categoras del Antiguo
Rgimen tras la Revolucin en Francia y su influencia en todos los pases europeos; muchas
de las tcnicas y categoras del Derecho anterior a la revolucin se siguen utilizando en el
nuevo panorama que se abre tras la Revolucin. Lo que ocurre es, en primer trmino, que la
Revolucin Francesa al poner la Ley, expresin de la voluntad general, en el lugar del
monarca absoluto desligado de la Ley (legibus solutus) transforma completamente la
relacin de la Administracin con la Ley. Ahora se trata de una Administracin que acta
sujeta al Derecho y con fundamento en l. Antes era un aparato vinculado al poder real y
ms o menos confundido con l segn la poca de que se trate.
En segundo trmino, la puesta en prctica del principio de separacin de poderes va
a suponer que el Poder Ejecutivo ya se encarne en un rey, emperador o presidente de la
repblica est sometido a la Ley en el espacio que la Ley regula, pero puede entenderse
que mantiene un margen de libertad all donde la Ley no ha dicho nada. Ese margen de
libertad es mayor o menor segn la forma de entender el papel del Parlamento y el del Rey
o Ejecutivo y sus relaciones recprocas; tambin segn los distintos momentos e incluso
pases que se tomen en consideracin.
En efecto, la forma de entender las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo vara segn los pases y las pocas. Una es la forma de entenderlo en Alemania
en el siglo XIX en que el llamado principio monrquico supone que el Rey no puede hacer
nada sin la previa Ley del Parlamento en las materias que tienen que ver con la libertad y la
propiedad, pues slo la representacin del pueblo puede disponer acerca de esas cuestiones.
En cambio en materias que no tengan que ver con las citadas el Rey o Poder Ejecutivo, lo
puede todo sin necesidad de Ley del Parlamento. La situacin ser distinta en Francia, al
menos al principio, en que el Ejecutivo slo puede hacer lo que la Ley le autorice.
El paso del tiempo ha determinado un cambio de posiciones a ese respecto en ambos
pases.
En todo caso, todo ello afecta al papel de la Administracin que es el aparato
organizativo dotado de permanencia encargado de la realizacin material de las decisiones
del Poder Ejecutivo. Se trata de un aparato dotado de una unidad y sometido al principio de
jerarqua para hacer posible que el Poder Ejecutivo (sea el rey constitucional del XIX o sea
un presidente de repblica o un gobierno democrtico) respete la Ley y respete las ordenes
del Ejecutivo en su dimensin propiamente poltica.
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La Administracin, ante ese doble requerimiento de respetar la Ley y de respetar las


decisiones del Ejecutivo que es expresin del pluralismo poltico, acaba teniendo una
posicin diferenciada y propia dentro del Ejecutivo y bajo su direccin, que explica, por
ejemplo, la inamovilidad de los funcionarios expresin de la neutralidad de la
Administracin.

El surgimiento de la
Administracin en el
Estado Moderno

9. Esa posicin diferenciada y propia de la Administracin respecto del titular


del poder es, sin duda, lo que en la historia anterior a la Revolucin Francesa no haba
existido. En efecto, si nos circunscribimos al surgimiento del Estado moderno en los siglos
XV y XVI lo que se advierte es la existencia de una presencia creciente de un informe e
innominado aparato que hoy podramos denominar administrativo, pero en el que no se
presentan rasgos suficientes de diferenciacin de la funcin respecto del titular del poder.
El nacimiento del Estado moderno se caracteriza y se vincula con la existencia de
tres datos muy relacionados entre s: ejrcitos permanentes, impuestos y burocracia. Las tres
cosas estn muy relacionadas y las tres son la expresin de un aumento del papel del monarca
y del Estado del que aquel es expresin. Tambin de un aumento de las necesidades y tareas
a las que tiene que hacer frente dicho Estado. Precisamente porque aumentan las tareas y
funciones hace falta un aparato que asuma el crecimiento de tareas que corresponden al
prncipe.
El Estado moderno supone la superacin de la constelacin de poderes feudales y
seoriales presentes a lo largo de la Edad Media; y el instrumento de esa superacin ser la
concentracin del poder en manos del prncipe. Ese proceso vino propiciado por varas
circunstancias: la expansin del comercio que rompa los escenarios locales; el aumento de
la poblacin en las ciudades y el mismo estatuto de las ciudades y villas que rompieron, con
ayuda del prncipe, el monopolio de dominacin territorial de los seores feudales y la
nobleza; el reconocimiento de los ttulos reales para procurar la paz de los caminos y la
seguridad de los comerciantes y de las ferias, que pona de manifiesto que la propiedad de
la tierra, que poda explicar la organizacin feudal, no serva ya para un mundo nuevo en el
que por encima de la propiedad de la tierra y su horizonte local, haba una actividad que
dislocaba los esquemas basados en la organizacin humana sobre la base feudal. En fin, la
presencia de equilibrios en escenarios supranacionales o supra-estatales, las guerras en ese
nivel europeo de religin o no o los conflictos con otras potencias prximas (Inglaterra,
Francia, Pases Bajos, etc.) o ms distantes (Imperio Otomano) desbordan la organizacin
feudal y aristocrtica, montada en buena medida sobre la propiedad local de grandes
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superficies de terrenos que determinaba la posicin de la poblacin que sobre ellos habitaba,
o que de los mismos dependa, pero incapaz de articular un mundo en el que el comercio,
los gremios, las ciudades o los conflictos en niveles supranacionales exigan un poder central
que acabarn asumiendo los reyes.
La autonoma y la
misin de la
Administracin

10. El Estado moderno supone as una formidable centralizacin de poder y


conlleva la creacin de una organizacin capaz de atender las necesidades a las que debe
responder el prncipe. Ese aparato no acabar de tener su propia sustantividad o autonoma
respecto de los titulares del poder poltico hasta las revoluciones liberales del siglo XVIII,
pero la evolucin a lo largo de los siglos XVII y XVIII va en el sentido de caminar en lnea
de obtener esa sustantividad propia, que hace que ese aparato que todava no se denomina
ni tiene los rasgos de una Administracin empiece a concebirse como una organizacin
que se debe a una misin, aparte de obedecer al titular del poder.
Ese proceso de autonoma de los aparatos organizativos resulta propiciada por la
propia Ilustracin con su bsqueda de la razn como inspiradora de cualquier actividad. La
ciencia de la polica y los tratados de polica, que surgen en tiempos anteriores a la
Revolucin Francesa, ponen de manifiesto que la tarea de gobernar no debe responder a la
lgica de la pura imposicin de la voluntad de un monarca absoluto, sino a la lgica de hacer
las cosas que razonablemente sirvan para mejorar las condiciones de vida de la nacin y de
sus habitantes. Las escuelas de pensamiento econmico (mercantilistas y fisicratas), por
encima de sus diferencias, ponan de relieve que el arte de gobernar no consista en la
afirmacin sin ms de la autoridad real, sino en la capacidad de hacerlo con ideas coherentes
para conseguir el fin de la mayor prosperidad para la nacin y sus miembros. Al servicio de
esa capacidad las escuelas citadas se esforzaban por explicar la realidad econmica de la
sociedad y en facilitar un gobierno racional conforme a una concepcin de cmo las cosas
funcionaban.
As, por encima de la voluntad del prncipe, deba estar la lgica oculta de las cosas,
sea la naturaleza, sea el comercio entre los hombres, cuyas leyes deben ser observadas. Los
propios prncipes tratan de ajustarse a esa lgica cada vez ms, y con ello se sientan las bases
tericas de una distincin entre la voluntad absoluta del monarca y lo que el pensamiento
ilustrado y la sociedad consideran que es lo conveniente y necesario.
Al hilo de esas nuevas concepciones ilustradas, tambin en la dimensin organizativa
del aparato de la monarqua absoluta, van apareciendo nuevas figuras (corregidores e
intendentes, con tensiones entre ellos) y van quedando al margen instituciones como las
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Cortes estamentales que cada vez se renen con menos frecuencia. Todo eso va preparando
una concepcin de los cargos no slo como obedientes al poder real, sino como encargados
de una misin a la que sirven y a la que se deben que es lo que caracteriza la burocracia.
La Revolucin Francesa va a culminar ese proceso de, por una parte, autonoma y
neutralidad de los aparatos burocrticos y, por otra parte, servicio a una misin que ahora
ya no debe buscarse en el pensamiento ilustrado o en la fisiocracia, sino en la Ley con
independencia de cules son las razones que la inspiran. Es la Ley como expresin de la
voluntad general la que marca la tarea de la Administracin Pblica que se muestra ya como
una organizacin objetivada que no est al servicio de la pura voluntad del monarca, sino al
servicio de una funcin: la ejecucin de la Ley. Eso explica tambin la aparicin del Derecho
Administrativo, como Derecho de una organizacin que antes no estaba propiamente
sometida a Derecho en la misma forma que a partir de ese momento lo est.

Evolucin del
Derecho
Administrativo

11. No puede perderse de vista, sin embargo, que el Derecho Administrativo no


surgi de la Revolucin tal y como lo conocemos hoy da, aunque en ella estn sus rasgos
fundamentales. Para empezar cada pas europeo hubo de acometer su propio proceso de
asuncin de los postulados revolucionarios de una forma o de otra y, con ello, adaptndolos
a sus peculiaridades nacionales. En nuestro caso la Constitucin de Cdiz de 1812 incorpora
en muy buena medida los principales postulados ilustrados, aunque habr que esperar al fin
del reinado de Fernando VII para que empiecen a ponerse en prctica.
No obstante, desde esa fecha hasta nuestro das el Derecho Administrativo y el papel
de la Administracin ha ido evolucionando al comps de las mejoras de las tcnicas de
control judicial del poder, por una parte, y al comps tambin de la evolucin de las
concepciones sobre el papel del Estado.
En el momento actual, la Constitucin de 1978, con la caracterizacin del Estado
como social y democrtico de Derecho, comporta un tipo de Administracin muy distinta
de la que poda haber en el siglo XIX o el primer tercio del XX. La Administracin actual
tiene que ser capaz de dar respuesta a los problemas que suscita un Estado caracterizado de
la forma indicada. Y lo tiene que hacer incluso aunque en el momento actual hayamos
asistido a un proceso de liberalizacin de muchos sectores y actividades concebidos como
servicios pblicos. Esa liberalizacin no puede ocultar que el Estado sigue teniendo una
misin que cumplir en relacin con actividades hoy liberalizadas pero que siguen siendo
consideradas como de inters econmico general. Puede que el Estado no sea ya el prestador
directo de servicios que se consideran esenciales pero sigue siendo garante de que los
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servicios se presten y lleguen a todos, as como de que existe realmente un mercado con
competencia.
Todo eso hace que el papel de la Administracin se haya modificado pero no ha
desaparecido en un Estado en el que las funciones de regulacin son la gran novedad.

1.3. LA ADMINISTRACIN PBLICA EN LA CONSTITUCIN ESPAOLA.

El marco
constitucional y su
significado

12. Son varias las perspectivas desde las que puede abordarse el tratamiento
constitucional de la Administracin Pblica. Por una parte, pueden examinarse los preceptos
en los que la Constitucin Espaola dispone directamente cualquier cuestin relativa a la
Administracin, por otra puede examinarse el marco constitucional en el que se inserta el
Poder Ejecutivo y la Administracin dado que tal marco condiciona la forma de entender
la Administracin y la forma misma en que sta acomete sus funciones y tareas.
Elegiremos esta ltima perspectiva dado que la misma nos permite no slo analizar
los preceptos en los que la Constitucin se refiere a la Administracin, sino adems hacerlo
de una manera ms sistemtica; de forma que no examinemos cada precepto de forma
aislada y sin referencia a un sistema ms amplio, sino que realizaremos ese examen de una
manera ms global y sistemtica. Esta perspectiva nos permite, adems, contemplar
histricamente la Administracin, pues es claro que no es el mismo el papel de la
Administracin pblica en un Estado inspirado en los principios de laissez faire, laissez
passer que en un Estado social y democrtico de Derecho que se siente comprometido con
la garanta de que la libertad y la igualdad sean reales y efectivas (artculo 9 CE).
No es igual, en definitiva, el papel de la Administracin en un Estado que entiende
su papel como mero garante de la propiedad y el orden pblico, dejando a las fuerzas
espontneas de la sociedad y del mercado el resto de cometidos, que el papel en un Estado
que est obligado a promover la libertad y la igualdad y a remover los obstculos que se
oponen a su efectividad (artculo 9.2 CE) y en el que la Administracin pblica ha de asumir
un papel completamente diferente.
Y si eso ocurre respecto del concepto que se tenga en relacin con el Estado en su
dimensin social (Estado social) lo mismo ocurre en relacin con el Estado en su dimensin
jurdica (Estado de Derecho) o en su dimensin como Estado democrtico o como Estado
abierto a su integracin supranacional (artculo 93 de la CE) o finalmente en su dimensin
como Estado descentralizado (Ttulo VIII de la Constitucin).
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Todas estas dimensiones recogidas en el texto constitucional (se habla con


frecuencia de clusulas: clusula de Estado social, clusula de Estado de Derecho, clusula
de Estado democrtico, clusula de Estado descentralizado o autonmico y, finalmente,
clusula de Estado abierto a la integracin supranacional), condicionan la forma de actuar
de la Administracin Pblica y el modo mismo de entender y organizarse tal
Administracin.
El marco
constitucional de la
Administracin

13. El artculo 1 de la Constitucin proclama que Espaa se constituye en un


Estado social y democrtico de Derecho, que propugna como valores superiores de su
ordenamiento jurdico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo poltico. Esa
proclamacin tiene consecuencias sustantivas y organizativas para todos los poderes
pblicos y tambin para la Administracin Pblica en todos sus niveles. En ese artculo
primero se localizan buena parte de esas clusulas, sin perjuicio de los dems preceptos que
profundizan en las mismas o que aaden otras clusulas (artculos 2, 9, 93, Ttulo VIII, etc.).

La Administracin en un
Estado social

14.

Estado social significa que el Estado en su conjunto, y dentro de l, el

Gobierno y la Administracin, que es dirigida por el primero, tienen un compromiso que


cumplir que luce en el artculo 9.2 de la misma norma suprema: Corresponde a los poderes
pblicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los
grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstculos que impidan o
dificulten su plenitud y facilitar la participacin de todos los ciudadanos en la vida poltica,
econmica, cultural y social.
Ese compromiso da lugar a un tipo de Administracin e incluso a un
dimensionamiento de la Administracin que nada tiene que ver con la propia del Estado
abstencionista del siglo XIX, que fundamentalmente deba garantizar el orden pblico y
dejar en casi todo lo dems que la sociedad civil y la burguesa desarrollaran su actividad.
Pero junto a ello la idea de Estado social comporta que la Administracin est al
servicio de esos objetivos y, por ello mismo, es una Administracin que tiene que tomar
decisiones y resolver problemas muy distintos de los que podan existir en el XIX y ha de
hacerlo con instrumentos diferentes de la Ley como nica tcnica. As la promocin de la
igualdad exige la existencia de una poltica de becas, por ejemplo, que hace que la
Administracin tenga que resolver la cuestin de la seleccin de los beneficiarios de las
mismas y establecer los criterios para tal seleccin y efectuar dicha seleccin. Previamente
ha tenido que adoptar decisiones sobre la creacin de un programa de becas y determinar
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13

cul es su importe suficiente. Todo ello se habr traducido en una propuesta del
Departamento competente que ha incorporado a la Ley de Presupuestos, etc.
En definitiva, la Administracin no puede estar en una actitud pasiva, sino que tiene
que adoptar actitudes activas, diseando polticas y estableciendo programas de aplicacin
de las mismas, lo que exige analizar la realidad, examinar alternativas, formular objetivos y
propuestas acordes con tales objetivos, y dar soluciones.
Pero si eso ocurre en el mbito de la promocin de la igualdad en el estudio, lo mismo
ocurre en otros mbitos. Por ejemplo, en el mbito de la actividad econmica. En los ltimos
aos del siglo XX y primeros del actual hemos asistido en Europa y, desde luego tambin
en Espaa, a un formidable proceso de liberalizacin de sectores y actividades que
tradicionalmente estaban reservados al sector pblico en monopolio (transporte por
ferrocarril, areo y martimo, telecomunicaciones, sector postal, etc.) para entregarlos a la
dinmica del mercado. Sin embargo, el Estado y la Administracin como brazo ejecutor
no ha dejado de estar presente en esos sectores. Ya sea por la imposicin de obligaciones de
servicio universal para garantizar que todo el mundo pueda tener acceso a todos esos
servicios, ya sea por la imposicin ex ante de obligaciones que tratan de asegurar que existan
condiciones de competencia efectiva y por la vigilancia de que esas medidas se cumplen, lo
cierto es que han surgido nuevas formas de Administracin (las llamadas Administraciones
independientes) que asumen un poder extraordinario sobre el desarrollo de la actividad de
las empresas y particulares en todos esos sectores liberalizados.
En suma, el compromiso constitucional del Estado con la promocin de la libertad y
de la igualdad se ha traducido, en los sectores de actividad tericamente entregados a la
dinmica del mercado, en la presencia de la Administracin pblica con unos poderes muy
importantes.
Ha podido cambiar la forma de asegurar el Estado el acceso del mayor nmero
posible de gente a los servicios bsicos, pero lo que no ha cambiado es la presencia garante
del Estado para asegurar que en efecto los ciudadanos puedan acceder a los recursos y
servicios esenciales.

La Administracin en un
Estado democrtico

15. La Administracin en un Estado democrtico significa muchas cosas. Para


empezar, habra que precisar qu cosa significa en nuestra Constitucin la frmula Estado
democrtico y no siempre hay conformidad a ese respecto. Pero si lo tomamos en el sentido
ms inmediato en el que es tomado por la mayor parte de los autores prescindiendo de la
tautologa que encierra la doble calificacin del Estado como de Derecho y como Estado
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14

democrtico, dado que no puede existir Estado de Derecho alguno que no respete los
derechos fundamentales y entre ellos el de participacin poltica y lo vinculamos con la
idea de un Estado cuya legitimacin surge del pueblo titular de la soberana parecera que
ello debe conducir a que todos los poderes del Estado, de alguna forma, han d responder a
ese principio de que todo poder funda su legitimidad en la voluntad del pueblo. Esa
consecuencia del principio de Estado democrtico se da, desde luego, en el Poder legislativo
en las Cortes Generales por la eleccin directa de Diputados y Senadores (en este ltimo
caso el carcter de Cmara de representacin territorial hace que haya supuestos de eleccin
indirecta Asambleas legislativas de Comunidades Autnomas que eligen algunos
senadores ), pero no se da de la misma manera en los dems poderes.
En el caso del Poder Judicial los jueces y magistrados no son elegidos por el pueblo
ni directa ni indirectamente. La independencia judicial que se busca es lo que parece explicar
ese sistema, pues se puede pensar que lo importante es que jueces y magistrados aseguren
la aplicacin de la Ley aprobada por el pueblo y que sean fieles a ella. En esa medida no
son un poder desvinculado de la voluntad popular puesto que, justamente, la aplican. Su
independencia frente a eventuales presiones de los otros poderes pblicos o partidos
polticos a la hora de juzgar casos concretos explicara esa independencia de que gozan.
Lo mismo ocurre con otros rganos constitucionales o de relevancia constitucional
(Tribunal Constitucional, Tribunal de Cuentas, Defensor del pueblo, Consejo de Estado,
etc.) aunque en todos ellos hay formas indirectas de eleccin en las que la fuente ltima de
la legitimidad acaba conectndose directa o indirectamente con la representacin popular.
En el caso del Poder Ejecutivo en la divisin conceptual de poderes de
Montesquieu su forma de designacin en nuestro pas no es directa por el pueblo, al menos
formalmente, puesto que en nuestra Constitucin el Presidente del Gobierno es investido por
el Congreso de los Diputados (artculo 99 CE) de forma que puede pensarse que
indirectamente el pueblo participa a travs de sus representantes en la eleccin del Presidente
del Gobierno. No obstante, en la prctica la eleccin de los Diputados por el pueblo se
entiende como una eleccin de la persona que va a ser Presidente del Gobierno; los
ciudadanos acuden a las elecciones generales pensando que con su voto estn decidiendo
quin va a ser el Presidente del Gobierno.
La cuestin que nos interesa ahora, sin embargo, es la Administracin. Esta se
distingue del Gobierno aunque los altos cargos de la Administracin son tambin los
miembros del Gobierno. Gobierno y Administracin se confunden en un cierto nivel de la

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Administracin con sta misma, por ms que una cosa sea la accin poltica del Gobierno y
otra la Administracin que dirige el Gobierno.
Pues bien, la Administracin, con todos sus rganos y organismos y todos los
funcionarios y empleados que estn a su servicio, se erige como un aparato neutral que no
es elegido por el pueblo, sin perjuicio de que los Ministros (los Consejeros en las
Comunidades autnomas) sean designados por el Presidente del Gobierno a su vez
designado por el Congreso de los Diputados. Sin perjuicio tambin de que otros altos cargos
Secretarios de Estados, Secretarios Generales, Subsecretarios, Directores Generales,
Secretarios Generales Tcnicos, Subdirectores, etc. sean designados por el Gobierno o por
los Ministros, si bien en ocasiones de entre funcionarios.
Ello no puede ocultar que el resto del aparato de la Administracin y de la mayor
parte de su personal no responde a un sistema de eleccin democrtica por el pueblo, sino a
un sistema burocrtico.
El principio democrtico no conlleva, as, que el pueblo haya de elegir a todos los
empleados pblicos por medios directos (eleccin directa) o indirectos (designacin por los
a su vez designados directa o indirectamente por el pueblo), lo que a su vez supondra que
cada vez que hubiera elecciones con cambio de signo poltico en los nuevos gobernantes
habra que nombrar a nuevos empleados pblicos y cesar a los antiguos (spoil system). Basta
con que los cambios de orientacin que el pueblo pueda decidir en cada eleccin se
traduzcan en que en la cabeza de la Administracin y en el Gobierno se siten las personas
que se corresponden con la decisin electoral. A ellas les compete dirigir la Administracin
que, en s misma, es neutral dando a sus polticas la orientacin que corresponda.
La Administracin responde as al principio burocrtico, atemperado por el hecho
de que su accin es dirigida por el Gobierno que, l s, es expresin directa o indirecta de la
voluntad popular.
Es a travs de la direccin superior del Gobierno (artculo 97 CE), con sus rganos
de colaboracin y apoyo (artculos 7 y 8 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del
Gobierno), y de la designacin por el Gobierno de los rganos Directivos (artculo 6 de la
Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y funcionamiento de la Administracin General
del Estado) de la Administracin como el principio democrtico penetra en la
Administracin garantizando que la decisin del pueblo en las elecciones se traduzca en la
orientacin de las polticas concretas. Pero una cosa es esa orientacin y otra que la ejecucin
de las mismas tenga que hacerse por personas elegidas directamente por el pueblo. La
Administracin pblica responde as al principio burocrtico, que no es incompatible con
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que la direccin de la Administracin corresponda al Gobierno que s responde al principio


democrtico.
En el caso de la Administracin local, sin embargo, su Gobierno y Administracin
corresponde, en el caso de los municipios, a los Ayuntamientos integrados por el Alcalde y
los concejales, todos ellos elegidos. As puede decirse que los municipios responden
plenamente al principio democrtico. Eso no quiere decir que en la mayor parte de los
Ayuntamientos con un cierto nivel de poblacin no haya tambin un importante nmero de
funcionarios o empleados pblicos que se incardinan en el Ayuntamiento de acuerdo con
los principios burocrticos pero siempre bajo la direccin inmediata de los cargos electos.
El Tribunal Constitucional en su sentencia 103/2013 de 25 de abril se ha mostrado muy
firme en la defensa del carcter representativo del gobierno local

al declarar la

inconstitucionalidad de la reforma de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases


del rgimen local, hecha por la Ley 57/2003 de 16 de diciembre, que estableca un rgimen
especfico para municipios de gran poblacin que permita, incluso, que en la Junta de
Gobierno Local hubiese personas designadas por el Alcalde que no fueran concejales en
nmero no superior a un tercio de los miembros de la Junta. El TC ha considerado que el
principio representativo constituye el fundamento de la autonoma local y por tanto
entiende que la presencia de cargos no electos altera ese principio y las previsiones
constitucionales.
En resumen, el principio democrtico est presente en la Administracin pblica a
travs de la direccin de la accin administrativa por los rganos superiores y directivos.
Pero la Administracin responde tambin al principio burocrtico mediante el cual se da
permanencia y profesionalidad al aparato administrativo que est sometido en todo caso a la
Ley y al Derecho y en la que principios como el de la inamovilidad de los funcionarios trata
de asegurar la neutralidad del aparato administrativo y su sometimiento a la Ley.

La Administracin en un
Estado de Derecho

16. En cuanto a la proclamacin del Estado como Estado de Derecho la misma


comporta una serie de consecuencias para la Administracin Pblica. Para empezar implica
que es una Administracin plenamente sometida a la Ley y al Derecho lo que se examinar
con ms detalle al estudiar en la Leccin 3 el principio de legalidad. En todo caso, el artculo
103 de la CE establece en su nmero 1 la obligacin de servir con objetividad los intereses
generales con lo que incorpora con el mximo rango en el ordenamiento jurdico un principio
que ha de inspirar toda la actuacin administrativa hasta en sus menores detalles. Estamos,

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por tanto, ante una Administracin obligada al servicio con objetividad a los intereses
generales.
Estamos tambin ante una Administracin sometida al pleno control por los
tribunales del ajuste de su actuacin con el Derecho.
Pero el principio de Estado de Derecho hace, por otra parte, de la Administracin
una Administracin responsable y respetuosa con la propiedad y los bienes y derechos de
los ciudadanos.
De la responsabilidad se hablar en su momento en la leccin correspondiente sobre
la responsabilidad patrimonial de las Administraciones pblicas; del respeto a los bienes y
derechos puede decirse ahora que los mismos no son un mero lmite a la accin
administrativa sino que su respeto los bienes y derechos y particularmente los derechos
fundamentales de los ciudadanos se ha de interiorizar por la propia Administracin como
un objetivo propio y no como un lmite que no hay ms remedio que aguantar. En todo caso
si fuera necesario sacrificar los bienes y derechos de los particulares por razones de inters
general, ello no podr hacerse sin la adecuada indemnizacin en virtud del ejercicio de la
potestad expropiatorio. En el caso de que la lesin de la integridad de los bienes y derechos
sea la consecuencia no querida de la actuacin administrativa sino una consecuencia
eventual de la misma, la responsabilidad patrimonial de la Administracin del Estado se
manifiesta como la tcnica de respeto a la propiedad y los bienes y derechos de los
particulares vinculada con la clusula del Estado de Derecho.
De esa clusula de Estado de Derecho se deriva tambin la obligacin de la
Administracin de actuar siempre dentro del mbito de su competencia sin invadir el propio
de los dems poderes del Estado. Con respeto, por tanto, de la divisin de poderes.

La Administracin en un
Estado descentralizado

17. En lo que se refiere al Estado descentralizado, la Administracin Pblica


espaola ha sufrido una de las ms profundas transformaciones de su historia debido al
proceso de descentralizacin poltica que inspira la Constitucin de 1978. Hablamos de
Administracin pblica por simplificar pero en realidad deberamos hablar de
Administraciones pblicas, puesto que junto a la Administracin General del Estado, que es
como se denomina legalmente3 a lo que a veces se llama la Administracin central o estatal,
estn la Administracin autonmica y la Administracin local. En esa trada de
Administraciones la pieza nueva ha sido la Administracin autonmica que era inexistente
3

En la Ley 6/1997 de 14 de abril de Organizacin y funcionamiento de la Administracin general del


Estado (LOFAGE)
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hasta la Constitucin de 1978. La peculiaridad de esa Administracin reside adems en el


hecho de que sus cometidos eran antes realizados por la Administracin General del Estado
por lo que el proceso descentralizador del que la puesta en pie de una nueva Administracin
no era ms uno de sus elementos exigi transferir servicios, funcionarios y recursos.
El reto hoy radica en la coordinacin y la cooperacin, pues muchas de las
competencias que corresponden a uno y otro nivel se solapan y entrecruzan entre s. Eso
obliga a establecer principios de actuacin de todas las Administraciones pblicas presididas
por la idea de la colaboracin y la cooperacin. Obliga tambin a establecer estructuras
organizativas (conferencias sectoriales por ejemplo) que permitan que esa coordinacin y
cooperacin se lleven a cabo.
En todo caso nuestro Estado de las Autonomas se inspira en los principios de
unidad, autonoma y solidaridad, sin los cuales no puede entenderse el modelo
constitucional.

La Administracin en
un Estado abierto a la
integracin
supranacional

18. Todo ello resulta adems afectado por la apertura de Espaa a procesos de
integracin supranacional que, en el momento de aprobacin de la Constitucin, se
establecan en el artculo 93 de la misma y que finalmente se concret en la incorporacin
de Espaa en 1986 a las Comunidades Europeas. Esa incorporacin ha determinado tambin
que las estructuras administrativas hayan debido adaptarse a ese dato de la integracin
europea que hace que una parte muy importante de nuestras normas administrativas hayan
de ajustarse a las normas europeas que en muchos casos son directamente aplicables y, en
otros, precisan de su trasposicin al orden interno, pero cada vez con tcnicas que permiten
que el retraso en la trasposicin no suponga su ineficacia prctica.
La relacin de las Administraciones Pblicas nacionales con respecto a la Unin
Europea debe entenderse a partir de dos planteamientos en tensin. Por una parte, el respeto
por parte de la Unin Europea al modo de organizacin (territorial e institucional) y
funcionamiento interno de los Estados Miembros que responde como tales, en bloque, de
sus obligaciones europeas y que se concreta en el principio de autonoma institucional y
procedimental, que se recoge en el artculo 3.1 TUE que dispone que la Unin respetar la
igualdad de los Estados miembros ante los Tratados, as como su identidad nacional,
inherente a las estructuras fundamentales polticas y constitucionales de stos, tambin en lo
referente a la autonoma local y regional. Esto significa que la Unin no condiciona el tipo
de organizacin territorial que tengan los Estados (centralizada, federal, autonmica) ni
tampoco el tipo de estructura institucional (puede contar con una Administracin de
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estructura ministerial o basada en agencias) ni su forma de actuacin (la dinmica de los


procedimientos y dems). Por lo tanto, el reparto interno de competencias entre el Estado y
las Comunidades Autnomas no puede quedar afectado por la integracin europea.
Por otro, la obligacin de los Estados miembros de cumplir con el Derecho de la
Unin que se concreta en el principio de cooperacin leal y que se recoge en el artculo 3.3
TUE y conforme al cual la Unin y los Estados miembros deben respetarse y asistirse
mutuamente en el cumplimiento de las misiones derivadas de los Tratados, y obliga a stos
ltimos a adoptar todas las medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el
cumplimiento de las obligaciones derivadas de los Tratados o resultantes de los actos de las
instituciones de la Unin, y ayudar a la Unin en el cumplimiento de su misin y
abstenindose de toda medida que pueda poner en peligro la consecucin de los objetivos
de la Unin.
Esta relacin entre la Unin y las Administraciones nacionales, que se desarrolla en
equilibrio entre estos dos principios, tiene lugar en la formacin del Derecho de la Unin
Europea (fase ascendente) como en su ejecucin a nivel interno (fase descendente). En la
fase ascendente, si bien se respeta el reparto interno de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autnoma, sin embargo, el Estado a la hora de negociar en Bruselas las
normas, planes, polticas, etc. que integran el Derecho de la Unin Europea no puede dejar
de tener en cuenta que muchas de las materias que negocia en Bruselas, corresponden a
materias de la competencia exclusiva de las Comunidades Autnomas. Ello ha exigido
buscar formulas en las que el Estado, sin perder sus competencias en materia de relaciones
exteriores y de interlocutor en los rganos europeos, busque la participacin de la
Comunidades Autnomas en el momento de aprobar las normas que contienen las polticas
comunitarias en aquellos sectores que son de competencia autonmica. En concreto se trata
de la Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unin Europea (CARUE)4, que desde
1989 es el foro en el que tiene lugar la participacin de las CCAA en la formacin de la
posicin espaola y que se ido concretando su participacin en asuntos europeos a travs de
diversos acuerdos en los que se ha dado entrada a las CCAA en distintas formaciones del
Consejo de la Unin Europea5.
4

Actualmente se encuentra regulada por la Ley 2/1997, de 13 de marzo, por la que se regula la
Conferencia para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas.
5

Se incorpora a la Delegacin espaola de un miembro, con rango de Consejero, o miembro de


un Consejo de un Gobierno autonmico, que representa a todas las Comunidades en los asuntos que afectan
a sus competencias. El Pleno de las Conferencias Sectoriales concernidas por los asuntos a tratar designa
al representante autonmico, debiendo asegurarse tanto la estabilidad (cubriendo cada Comunidad un
semestre como mnimo) como la sucesin de los representantes propuestos por las distintas Comunidades
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Por lo que respecta a la fase descendente, la Unin Europea slo ejecuta sus propias
normas en casos limitados (poltica de la competencia, ayudas de Estado y otros) y la regla
general es que el Derecho de la Unin se ejecute por los Estados miembros, correspondiendo
a cada uno determinar, segn el reparto interno de competencias, cul es el nivel de
Administracin responsable de tal ejecucin sin perjuicio de que frente a la Unin, el Estado
es siempre responsable. Esto plante importantes problemas en el caso de los Estados
compuestos como es Espaa, en los que el incumplimiento por parte de la instancia interna
competente arrastraba al incumplimiento de todo el Estado. Esto se ha tratado de solucionar
a travs de un mecanismo de responsabilidad de las Administraciones Pblicas por
incumplimiento del Derecho de la Unin, que primero apareci de forma puntual en
determinadas normas sectoriales y que actualmente se recoge en el artculo 8 y disposicin
adicional segunda de la Ley Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria
y Sostenibilidad Financiera, dictada en desarrollo del artculo 135 CE, y que consiste en la
atribucin, en la parte que les sea imputable, de las responsabilidades que puedan derivarse
del incumplimiento de los compromisos asumidos por Espaa de acuerdo con la normativa
europea o las disposiciones contenidas en tratados o convenios internacionales de los que
Espaa sea parte6.

La
Administracin
Pblica
resultante de
todos estos
cambios.

19. Todo eso ha obligado a cambios profundos en las Administraciones pblicas,


en sus relaciones entre ellas y en el establecimiento de rganos de colaboracin entre todas
las Administraciones, pero en todo caso pone de manifiesto cmo no es posible entender el
papel y posicin de las Administraciones pblicas sin situarlas en el marco constitucional
que permite extraer todas las consecuencias del significado y posicin de las
Administraciones publicas en el momento actual.

Autnomas. El representante autonmico designado asume la concertacin con la Administracin General


del Estado, y se compromete a poner a disposicin del resto de Comunidades Autnomas la documentacin
completa sobre el asunto, a mantenerlas regularmente informadas sobre las negociaciones, y a consensuar
una posicin comn con el resto de Comunidades Autnomas afectadas. El representante autonmico es
miembro de pleno derecho de la Delegacin espaola a todos los efectos, pudiendo solicitar el uso de la
palabra cuando se debatan cuestiones que afectan a las competencias autonmicas y exista una posicin
comn autonmica.
6

En el artculo 8 y disposicin adicional segunda de la Ley Orgnica 2/2012 se dispone un


procedimiento para declarar la responsabilidad por dicho incumplimiento y acordar, en su caso, la
compensacin o retencin de dicha deuda con las cantidades que deba transferir el Estado a la
Administracin o entidad responsable por cualquier concepto, presupuestario y no presupuestario. Esta
cuestin se encuentra desarrollada en el Real Decreto 515/2013, de 5 de julio, por el que se regulan los
criterios y el procedimiento para determinar y repercutir las responsabilidades por incumplimiento del
Derecho de la Unin Europea.
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Esos cambios tienen que ver fundamentalmente con el papel actual que a la
Administracin le corresponde y sobre ello, y en especial sobre la situacin actual del
Derecho Administrativo, nos remitimos a la Leccin 2 del manual del profesor PAREJO
ALFONSO, Derecho Administrativo, 6 Ed., Tirant lo Blanch, Madrid, 2013.

NORMATIVA DE REFERENCIA:
-

Constitucin Espaola.

Estatutos de Autonoma.

Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea.

Tratado de la Unin Europea

LECTURAS COMPLEMENTARIAS:
-

PAREJO ALFONSO, Luciano: Lecciones de Derecho Administrativo, 6 ed., Tirant lo


Blanch, Madrid, 2013, Lecciones 1 y 2.

BIBLIOGRAFA ESPECIALIZADA:
-

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