Está en la página 1de 23

Estudio de Casos

“Nueva Escuela Argentina para el Siglo XXI” y


“Programa de Capacitación para el Trabajo”

Atenea De La Cruz Brito

Políticas Públicas

Universidad Autónoma de Baja California


Facultad de Economía y Relaciones Internacionales
Licenciatura en Relaciones Internacionales
I. INTRODUCCIÓN

El presente trabajo busca analizar desde la teoría de las políticas públicas dos casos
latinoamericanos específicos. En primer lugar el programa “Nueva Escuela Argentina para
el siglo XXI”, realizada en Argentina entre 1994 y 1999, y en segundo lugar el “Programa
de Capacitación para el Trabajo” de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social Mexicana,
realizado en México desde 1984 a la fecha.

El primer caso se suscribe en el área clave de las políticas educativas,


“Nueva Escuela Argentina” es un caso adaptado de una política anterior aplicada en
Colombia que presenta un enfoque racionalista. Este caso presenta un meso-análisis, es
decir, un análisis de corte transversal que atraviesa los insumos input del proceso de
formulación, la toma de decisiones y el proceso de resultados outputs (Parsons, 2007: 117).
Además incluye la pre-decisión, decisión y post-decisión. Respecto al enfoque de los
problemas sociales que utiliza para el análisis de la definición del problema y el
establecimiento de la agenda es positivista, pues percibe que a través de la aplicación de
conocimientos y la inteligencia se pueden resolver los problemas y mejorar a la humanidad
(Parsons, 2007: 124). Asimismo reconoce que los problemas y el diseño de la agenda
tienen lugar en un espacio enmarcado en las políticas vigentes y previas (Parsons, 2007:
115). El programa “Nueva Escuela Argentina para el siglo XXI” es una política que se
implementó de manera transversal por medio del diálogo y consenso entre los diferentes
actores, se tomaron en cuenta las iniciativas y sugerencias ahí propuestas, haciendo más
fácil su asimilación e implementación. Su marco de análisis apunta a la economía de
bienestar que desciende de la corriente utilitarista de Mill y Bentham (Parsons, 2007: 67).
“Nueva Escuela Argentina” supone un modelo institucional alternativo de escuela
autónoma, abierta al cambio y a la innovación permanente, con nuevas definiciones y redes
de intercambio y colaboración.

Atenea De La Cruz Brito – Políticas Públicas 2


El segundo caso corresponde al área clave de la política económica en materia
laboral que presenta un enfoque racionalista al igual que el caso anterior. El “Programa de
Capacitación para el Trabajo” de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social se enmarca en
el “nuevo liberalismo” de Keynes y Dewey con la intervención del Estado en la vida
pública y en especial en la economía, reconoce que el mercado no es capaz de hacer
converger los intereses privados con los públicos a través de su laissez faire (Parsons,
2007: 39). Respecto al enfoque de los problemas sociales que utiliza para el análisis de la
definición del problema y el establecimiento de la agenda es positivista al igual que el
primer caso, pues recae en la importancia del conocimiento para la solución de los
problemas y la profesionalización del análisis social a través de la investigación y el
estudio del impacto (Parsons, 2007: 124-126). Además presenta un análisis de la
implementación y los resultados que se concentra especialmente en la administración, la
gestión, la implementación, la evaluación y el impacto de las políticas públicas (Parsons,
2007: 116). El marco de análisis del “Programa de Capacitación para el Trabajo” apunta a
la economía de bienestar al igual que el caso anterior, al ser este el paradigma dominante
(Parsons, 2007: 67).

Atenea De La Cruz Brito – Políticas Públicas 3


II. EXPOSICIÓN DE LOS CASOS

A continuación se describen y analizan ambos casos por separado tomando en cuenta el


ciclo de vida de las políticas públicas que contiene: la pre-decisión que incluye la
identificación del problema; la decisión y el diseño que incluye la definición del problema,
la identificación de respuestas o soluciones alternativas, la evaluación de opciones y la
selección de las opciones de políticas públicas; la implementación y por último la post-
decisión con la evaluación (Parsons, 2007: 111).

II.I. CASO PRIMERO: EL PROGRAMA “NUEVA ESCUELA ARGENTINA PARA EL SIGLO XXI”,
ARGENTINA 1994-1999

El estudio describe el proceso de diseño y puesta en marcha de un programa inspirado en


una experiencia colombiana. Se analiza el proceso, cómo se buscó dar viabilidad política,
técnica y organizativa de la misma, además el análisis contiene la fase de terminación de la
política, pocas veces abordada. El escenario nacional que permitió el programa fue la
sanción de la Ley Federal de Educación de 1993 que impulsó a un profundo proceso de
transformación educativa, obedeciendo a la necesidad de cambio de la educación.

El programa Nueva Escuela Argentina para el Siglo XXI es muy ambicioso y


complejo. Su esquema descriptivo supone una dinámica de cambio caracterizada por tres
elementos básicos: una situación de partida, un proceso de formulación de políticas y una
implementación de las políticas. Su antecedente directo es la experiencia colombiana de
Escuela Nueva, que fue ideada con el objetivo de superar los planteamientos que restringen
los cambios educativos a contenidos y métodos de enseñanza en forma paralela a estos
mismos, apartarse de la tradicional clase frontal e incorporar el trabajo institucional de los
alumnos, la flexibilización de los tiempos construir un sistema educativo moderno con
aprendizaje personalizado, interactivo y constructivo, con un protagonismo real de los
alumnos, respeto a la diversidad, trabajo en equipo, construcción de acuerdos
colaborativos y vínculos abiertos con la comunidad y con la participación de los padres en
los procesos escolares.

Atenea De La Cruz Brito – Políticas Públicas 4


Adicionalmente a esto, Nueva Escuela Argentina buscó superar una característica
de la experiencia colombiana, el hecho de que ésta surgió como una propuesta para una
escuela rural, y esta misma característica ha sido una de las principales dificultades para
que el proyecto pueda salir de la zona rural y expandirse a las urbanas, ser incluida y no ser
vista sólo como un proyecto de escuela especial. Apartándose de este esquema, el proyecto
se planteó como un modelo para escuelas normales.

II.I.I. APLICACIÓN TEÓRICA

Como se ha señalado al principio, el caso de la “Nueva Escuela Argentina” es de enfoque


racionalista. En este caso el enfoque del poder ante la toma de decisiones es del tipo
pluralista, se ocupa de cómo se distribuye el poder (Parsons, 2007: 276,280) y del tipo
profesionalista que se ocupa del poder que ejercen los profesionales y se aplica en las áreas
en donde se encuentra el poder profesional, principalmente la salud, la educación y los
servicios de asistencia social como lo es en este caso (Parsons, 2007: 291).

II.I.I.I. Diseño

Este caso se suscribe dentro de la corriente de las políticas públicas que Kingdon (1984:
119), conceptualiza basándose en las teorías de Dawkins entre otros autores que proponen
que las ideas están flotando, se confrontan entre sí y se combinan; además se encuentran
los empresarios de las políticas públicas, que son personas dispuestas a invertir recursos de
diversos tipos con la esperanza de obtener un fruto futuro, estos actores intervienen
activamente y son cruciales en la supervivencia y éxito de la idea. La globalización y los
procesos de integración también han afectado en la formulación de políticas públicas afines
a los parámetros internacionales (Parsons, 2007: 260), así como han permitido el
intercambio de experiencias y aplicación en diferentes realidades.

A partir del contacto directo con la experiencia colombiana se siguió en la


construcción de tres viabilidades para hacer posible la dirección de un proceso de cambio.
En primer lugar la viabilidad política y cultural que implicó conseguir el acuerdo de los

Atenea De La Cruz Brito – Políticas Públicas 5


tomadores de decisiones y la adhesión y participación de los docentes; en segundo lugar la
viabilidad técnica de los aspectos sustantivos de la propuesta y en tercer lugar la viabilidad
administrativa y organizativa que implicó conseguir los recursos humanos, financieros y de
organización para el desarrollo de la propuesta. En este marco se dio una serie de cuatro
etapas. La primera etapa la constituyó la búsqueda del espacio político, y dado que la
reforma se situó en un escenario federal, se requirió el acuerdo de los respectivos ministros.
Los principales pilares de esta etapa fueron el contacto directo de los ministros provinciales
con la Escuela Nueva colombiana gracias a un viaje de acercamiento, así como el contacto
directo de los responsables políticos subalternos a los estos primeros con la experiencia
colombiana, por otro lado se constituyeron equipos técnico-políticos de conducción de la
experiencia.

En la etapa siguiente se construyó el perfil del proyecto con los actores, mediante
una estrategia transversal. La sustentabilidad de la propuesta se entendió como posible sólo
si se les daba la importancia a los docentes como portadores de la innovación; en este
sentido se fueron incluyendo actores de diferentes niveles progresivamente y respetando la
estructura jerárquica tradicional, posteriormente se dio paso a la inclusión de los
supervisores quienes serían los intermediarios entre los organismos centrales de las
provincias y las unidades escolares. La principal tarea fue trabajar la idea de que la
propuesta es una alternativa a la vieja escuela y no una escuela especial para el sector rural,
construir el perfil deseado. Para lograr este fin se realizaron reuniones de coordinadores
provinciales y supervisores donde se definieron los ejes no negociables del programa. Esta
construcción del perfil para el proyecto se bifurcó en dos grandes vertientes: la definición
de los rasgos constitutivos del contenido del proyecto y el acuerdo respecto a la estrategia
de implementación.
Los ejes no negociables o principios organizadores que contiene el proyecto se
componen de: compromiso con la calidad, democracia y eficacia escolar, flexibilización de
los aspectos estructurales de la vida escolar, protagonismo del alumno, atención
personalizada, protagonismo del aprendizaje, mayor autonomía, gestión por proyectos y
compromiso por resultados así como fortalecimiento de la escuela como unidad operativa y
de investigación pedagógica y de desarrollo educativo.

Atenea De La Cruz Brito – Políticas Públicas 6


II.I.I.II. Implementación de procesos de cambio, estrategia del programa

La implementación del programa se alimenta del comunitarismo de Etzioni (Parsons, 2007:


86), que expone la necesidad de poner en equilibrio la responsabilidad individual y mutua
para volver a un equilibrio dada la atomización actual de las sociedades, esta idea es una
respuesta al centralismo estatal y al individualismo del libre mercado; el Estado tiene un
papel fuerte pero no dominante.

La estrategia de implementación consistió en evitar aquellas estrategias causantes


de fracasos anteriores como: considerar que la unidad de cambio fuese el aula en lugar de
la institución escolar; elegir escuelas especiales en lugar de escuelas típicas; aislar la
escuela del resto del sistema en vez de propiciar vínculos de las escuelas elegidas con sus
escuelas cercanas; restringir el tipo de escuela en lugar de trabajar con todos los tipos de
escuelas. Al mismo tiempo se consideraron nuevas estrategias como: concebir la propuesta
como un programa y no como una experiencia; integrar en la infraestructura de apoyo
provincial atores de todos los niveles; hacer una selección de escuelas diversas; selección
de escuelas cabecera que trabajen las líneas del programa y que realicen actividades en
serie que permeen en otras cinco o diez escuelas impacto; así como también se agregó un
criterio presupuestal que daba un adicional a las escuelas cabecera. Al comienzo del
programa en 1994, cada provincia seleccionó las primeras cinco cabeceras de entre cinco y
doce escuelas de impacto, por cada cabecera totalizando unas 35 instituciones participantes
designadas, por jurisdicción, para hacer punta en la transformación (Zona Educativa No.4,
1998).

En esta etapa se perciben los conceptos de redes y comunidades; el primero


enmarcado en el contexto de la interacción social real que supone que los actores participan
en un sistema social en el que otros actores influyen como lo señalan David Knoke y James
Kuklinski (en Thompson et al. [editores], 1991: 137). Respecto al desarrollo de la idea de
comunidades de políticas públicas, Richardson et al. (1982) plantean que cada país tienen
un patrón o estilo propio de formulación de políticas y toma de decisiones con dos

Atenea De La Cruz Brito – Políticas Públicas 7


dimensiones principales del estilo de las políticas públicas: el estilo anticipatorio frente al
reaccionario y el estilo de búsqueda de consenso ante el estilo que tiende a imponer sus
decisiones a la sociedad; este caso es anticipatorio y de búsqueda de consenso. Otra
influyente aplicación de la idea de redes es propuesta por Benson (1982) a partir de a teoría
organizacional que distingue diversos tipos de intereses estructurales: grupos de demanda,
en este caso los estudiantes; grupos de apoyo, los capacitadores; grupos administrativos, en
este caso los ministerios de educación y directivos de las instituciones educativas; grupos
de proveedores, en este caso los docentes; y grupos coordinadores, que en este caso se
representan en la figura de los supervisores.

En la tercera etapa se dio paso al desarrollo del proyecto: generación de la mística


de la innovación, que en este caso se entiende como un proceso de cambio planificado y
sostenido en el tiempo que requiere del compromiso de los involucrados para su viabilidad.
En este sentido se propuso que cada escuela decidiera, dentro de las líneas acordadas, sus
propias actividades. El modelo de capacitación y competencia es de trabajo en equipo, con
seminarios en los que los docentes comprobaron personalmente cómo trabajar con este
nuevo sistema desarrollando la dimensión teórica-práctica. Otra estrategia fue la
multiplicación de iniciativas dada la variedad de propuestas recogidas que significan una
indudable voluntad de participación y cambio de los docentes y la gestación de una
identidad del programa.
La maniobra ideada para responder al reto de la expansión fue a través de una
estrategia diversificada con acciones simultáneas de difusión y envío de materiales sobre
contenidos y el cambio del modelo de organización institucional. A fines de 1996 el
proyecto ya tenía un perfil reconocible. Mientras tanto, otros programas nacionales ya se
habían consolidado, como el proceso de Transformación Curricular y el Plan Social
Educativo, ambos programas que, al ser centrales en la propuesta de reforma del país,
obligaban a Nueva Escuela Argentina a relacionarse con los nuevos contenidos y prever su
deterioro.
Las ideas-fuerza del programa se formularon en el esquema de transformación
educativa con los pilares de CBC contenidos básicos comunes y CBI en las condiciones
básicas institucionales. Esta línea de trabajo se denomino “Nueva escuela, promoción del

Atenea De La Cruz Brito – Políticas Públicas 8


cambio institucional”, donde se mostró tanto las dificultades de encontrarse con otra línea
de trabajo como la riqueza de esta asociación, con pasantías de supervisores, directivos y
docentes en escuelas innovadoras, demostrando que el trabajo entre colegas es una de las
estrategias de capacitación más eficiente.
Otro esfuerzo se desarrolló en materia de difusión de las experiencias a través de la
revista editada por el Ministerio de Educación: Zona Educativa, así como la elaboración de
un libro con ejemplos de las experiencias que se distribuyó a todas las escuelas del país. La
difusión y resguardo de las ideas básicas también se generaron en el marco del programa
nacional de capacitación docente, que se lleva a cabo de manera regular por el Ministerio
de Educación, y fue aprovechado para capacitar a supervisores y directores. Se propuso
posteriormente profundizar la capacitación a través del Curso de Capacitación a Distancia
para Supervisores y Directores, que permitiera llegar inclusive a todos los rincones del
país, especialmente los más alejados.

II.I.I.III. Evaluación: El estado actual del programa y sus perspectivas.

Tras cinco años de puesta en marcha, el programa se consideró un éxito en su


implementación, pues sus principios fueron tomados como la base de todas las escuelas del
país, como lo determinó el Consejo Federal de Educación en sus resoluciones 41/95 y
43/95. Fue asimilada por la docencia, como lo demuestran las investigaciones anuales que
llevó a cabo el Ministerio Nacional, y forma parte del ideario de lo que constituyó la
transformación educativa 1993-1999. Sus principios se perciben en muchos diseños
curriculares, en las recomendaciones e incluso en las bases de diversos concursos sobre
proyectos educativos de calidad.
Por otro lado, la caída de la gestión que apoyaba esta propuesta, con la consiguiente
negación de todo lo anterior por las gestiones posteriores, plantea el riesgo de que no se
continúe en su profundización.

Atenea De La Cruz Brito – Políticas Públicas 9


II.I.II. APRENDIZAJES Y RECOMENDACIONES

Es posible rescatar un aprendizaje para los agentes educativos que intenten gestionar
procesos educativos innovadores. En primer instancia el grupo de conductores con decisión
política debe entender por qué la propuesta constituye una innovación válida, así como
idear estrategias específicas para combatir las críticas y mitos desde el sistema clásico; en
este sentido Nueva Escuela Argentina se apoyó de la experiencia colombiana y propició el
acercamiento de los tomadores de decisiones con ésta de manera directa viajando a
Colombia. A partir de esta mirada a la experiencia colombiana se buscó un nuevo perfil
más técnico en qué se apoyaran los decisores políticos.
Por su parte, los grupos profesionales y técnicos debieron entender no sólo la
naturaleza de la innovación, sino las características de la dinámica del proceso. Se encontró
una dificultad en la negativa a cambiar las características de organización del programa por
un miedo a arruinar la experiencia si es que ésta se ampliaba. Ya en la implementación del
programa e interacción con los actores, se encontraron dos perfiles básicos de supervisores,
directivos y docentes, aquellos con iniciativa y empuje con quienes el reto consistía en que
adoptaran la idea, y por otro lado, gente sin empuje con quienes e reto era que se sumaran.
Por otro lado se requiere de un contexto amplio que incluya a los actores y genere
un estado de confianza en el proceso global de transformación y en el camino trazado por
el Ministerio nacional. No obstante, el principal requisito del programa sigue siendo la
construcción colectiva producida por la búsqueda común de sentido y el trabajo en común a
través de equipos de trabajo dentro de las escuelas y con supervisores, así como entre los
coordinadores provinciales y el equipo central nacional.
La planificación de encuentros periódicos y la difusión de las experiencias e
información generada, acompañada de asistencia técnica y la apertura a la consideración de
propuestas surgidas de las evaluaciones contribuyen a generar un clima de confianza. La
solución que se encontró a la pregunta de cómo organizar procesos masivos que se
generalicen fue resuelta gracias a la modalidad de capacitación vivencial o a través de la
experiencia y así romper la barrera de lo no conocido y por lo mismo no aceptado y
avanzar hacia el cambio de la educación.

Atenea De La Cruz Brito – Políticas Públicas 10


II.II CASO SEGUNDO: EL “PROGRAMA DE CAPACITACIÓN PARA EL TRABAJO” DE LA SECRETARÍA
DEL TRABAJO Y PREVISIÓN SOCIAL MEXICANA

Incluye distintas etapas por las que ha atravesado el programa a lo largo de diferentes
administraciones de gobierno y analiza los resultados de varios estudios realizados para la
evaluación del impacto del programa. Justifica además la intervención del gobierno en
programas de capacitación para el trabajo como éste, dado el control que se ejerce sobre
algunos efectos negativos de la desocupación; aunque los resultados de las evaluaciones del
impacto sobre el empleo y el ingreso son contradictorios y el impacto ha sido heterogéneo
y dependiente de la modalidad y grupo al que se capacite.

II.II.I. APLICACIÓN TEÓRICA

Como se ha señalado al principio, el caso del “Programa de Capacitación para el Trabajo”


es de enfoque racionalista, entiende la burocracia como la mejor forma organizacional de la
sociedad racional-legal de Weber, un tipo ideal o modelo (Parsons, 2007: 300-301). En este
caso el enfoque del poder ante la toma de decisiones es una combinación entre el tipo
profesionalista y la tecnocracia, la primera se ocupa del poder que ejercen los profesionales
y se aplica en las áreas en donde se encuentra el poder profesional, principalmente la salud,
la educación y los servicios de asistencia social como lo es también en este caso; la
tecnocracia que estudia el poder de los expertos técnicos; aunque este caso se ocupa
también del desempleo y de la distribución del ingreso en economía no es un enfoque
marxista, pues no le da importancia al factor del conflicto de clases y el poder económico
(Parsons, 2007: 276,291-294).

II.II.I.I. Diseño y justificación

Este caso se suscribe dentro de la corriente de los problemas de políticas públicas que
según Kingdon (1984: 119), está compuesta por aquellos problemas en los que se concentra
la atención de los formuladores de política a través de tres mecanismos principales: los

Atenea De La Cruz Brito – Políticas Públicas 11


indicadores, los eventos y la retroalimentación; en este caso el problema fue tomado en
cuenta por el evento del alto índice de desempleo, tomando en cuenta de igual forma a los
indicadores en la definición de actitudes y posturas oficiales.

La capacitación para el trabajo se dirige a desempleados que ya egresaron de los


sistemas de educación general y técnica con el fin de mantenerles actualizados de las
nuevas competencias en un entorno de cambio tecnológico constante y reestructuración
productiva. Inicialmente, el autor Ivico Ahumada Lobo, justifica la capacitación de
trabajadores como política pública activa del mercado laboral por diversos motivos. En
primera instancia para evitar que la escasez de capital humano afecte la actividad
productiva cuando la demanda laboral aumenta o cuando se registran cambios tecnológicos
y reestructuraciones en algunas competencias o sectores. En segundo lugar facilita la
reinserción a la actividad económica de los trabajadores que pierden su empleo. En tercer
lugar contribuye al control de algunos aspectos negativos de la desocupación sobre la
probabilidad de conseguir empleo disminuyendo la erosión de las habilidades producto de
su no utilización. También incrementa el capital humano al favorecer la formación de redes
entre los capacitados y el establecimiento de contactos que les proporcionan mejor
información del mundo laboral. Un quinto aspecto es promover el desarrollo y repercutir
favorablemente sobre la productividad y competitividad de las empresas. El sexto y último
motivo de justificación es la promoción que ejerce sobre el crecimiento económico basado
en las potencialidades de los trabajadores más acorde con el desarrollo incluyente y
equitativo.

II.II.I.II. Implementación

El contexto del programa Probecat-Sicat-Bécate inicia en 1982 como una política activa del
mercado laboral para enfrentar la crisis a fines de ese año, implementándose hasta 1984
bajo la responsabilidad de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) con el
nombre de “Programa de Becas de Capacitación para Trabajadores Desempleados”
(Probecat), con el propósito de otorgar un ingreso a los trabajadores que hubieran perdido
un empleo formal, ante la carencia de un seguro de desempleo, como instrumento de

Atenea De La Cruz Brito – Políticas Públicas 12


mantenimiento del ingreso, a la vez que proporcionaba una capacitación que les facilitara
su reinserción a la economía formal. El programa en sí constituía una respuesta temporal
para enfrentar una situación coyuntural, sin embargo, el programa fue ampliándose hasta
convertirse en 1998 en una política permanente. En 2002 se cambió su nombre por Sicat y
en 2005 pasó a denominarse Bécate, como sigue hasta la actualidad.
El programa ha registrado varios ajustes administrativos y operacionales, sin
embargo ha mantenido sus propósitos iniciales de proporcionar un ingreso y facilitar la
obtención de un empleo a los trabajadores desempleados. Se han implementado dos
modalidades principales: la modalidad escolarizada que puede impartirse tanto en centros
privados como en instituciones públicas; la segunda implementada es la modalidad de
capacitación mixta, en este caso el gobierno acepta que una empresa participe en el diseño
de los cursos siempre y cuando facilite sus instalaciones y se comprometa a contratar a
cierto número de egresados, se diferencia según el tamaño de las empresas en las que
participe en desempleado. Aproximadamente la mitad de los beneficiarios en cursos han
participado en la modalidad de capacitación mixta.

Tomando en cuenta el aporte teórico del enfoque del estilo de Richardson et al.
(1982) respecto al desarrollo de la idea de comunidades de políticas públicas que cada país
tienen como estilo propio de formulación de políticas y toma de decisiones, este caso es de
estilo reaccionario y tiende a imponer sus decisiones a la sociedad, puesto que se formuló
en respuesta a un problema concreto y coyuntural, el desempleo, y fue diseñado e
implementado de arriba hacia abajo sin tomar en cuenta a los involucrados; al contrario del
caso anterior que es anticipatorio y de búsqueda de consenso.

II.II.I.III. Evaluación de impacto

El programa Probecat es uno de los más evaluados en América Latina con evaluaciones de
satisfacción de beneficiarios desde 1988, al menos diez evaluaciones de impacto a partir de
1992, internas de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) como externas.

Atenea De La Cruz Brito – Políticas Públicas 13


II.II.I.III.I. Evaluación del impacto sobre el salario

Respecto a las evaluaciones de impacto en salarios, las evaluaciones dieron resultados


mixtos y contradictorios. Las evaluaciones de Revenga, Riboud y Tan (1994) así como de
la STPS estiman que el impacto en el salario de los hombres es positivo y en las mujeres es
nulo. Sin embargo Woodon y Minowa (1999) refutan estos resultados argumentando un
sesgo en la selección que, al ser corregido encuentra que el impacto para todos los casos es
nulo. Calderón-Madrid y Trejo (2001) confirman que para los hombres el impacto es nulo,
sin embargo encuentran un impacto reducido pero positivo en el caso de las mujeres. Las
estimaciones de Navarro Lozano (2003) indican que el efecto marginal es prácticamente
cero.

II.II.I.III.II. Evaluación del impacto sobre el empleo

El impacto sobre la probabilidad de encontrar empleo depende de la modalidad y del grupo


de población atendida, sólo en algunos casos la capacitación es exitosa. Los estudios de
Revenga, Riboud y Tan (1994) así como de la STPS (1995) detectan que el programa
incrementa la probabilidad de encontrar empleo. Sin embargo Woodon y Minowa (1999)
tras corregir el sesgo estiman que el impacto es nulo. Estudios posteriores como los de
Calderón-Madrid y Trejo (2001), Grupo de Economistas Asociados “GEA” (2001) y
Aportela Rodríguez (2003) han coincidido en encontrar que el programa facilita la
obtención de empleo a algunos grupos de beneficiarios, sobre todo a las mujeres y a
quienes recibieron la modalidad de capacitación mixta.

Tras los resultados del reducido impacto de Probecat sobre el empleo y los salarios,
es posible identificar algunos elementos que ayudan a explicar el fenómeno. En primer
lugar, el lento crecimiento de la economía tiene como consecuencia que muchas personas,
incluyendo calificadas, se encuentran desempleadas, lo que reduce la pertinencia de la
capacitación. Aunada a la baja o en algunos periodos nula generación de nuevos empleos
por este mismo efecto. En segundo lugar se encuentra el elemento de los trabajadores que
se autoemplean como alternativa, es posible que no aprovechen todas sus potencialidades

Atenea De La Cruz Brito – Políticas Públicas 14


productivas e incluso que su ocupación informal implique la pérdida de empleo e ingreso
de empresas y a su vez de otros trabajadores. Un tercer elemento implica el caso de que los
desempleados se inscriban a los cursos aunque los costos no justifiquen los beneficios
esperados, ya que están subsidiados y la participación en el programa es condición para
recibir otros apoyos; es decir que para los desempleados la utilidad del curso no sea
mejorar sus capacidades y obtener empleo, sino que participen en el programa por el hecho
de recibir los incentivos monetarios o en especie.
Los dos últimos elementos se encuentran dentro del programa en sí mismo y sus
insuficiencias. El cuarto elemento, implica la posibilidad de que los trabajadores de
sectores en contracción no cuenten con los conocimientos y habilidades necesarios para
adquirir las competencias que requiere la inserción en sectores en expansión. Esto pone en
relevancia la dificultad de que los trabajadores con carencias en su formación inicial
adquieran las competencias necesarias en un curso de corta duración. El quinto aspecto se
refiere a la capacitación para el trabajo en su modalidad escolarizada, exceptuando la
modalidad de capacitación mixta; este elemento señala la dificultad de que los programas
proporcionen las competencias que se requieren para mejorar la productividad y
competitividad, ya que son los propios trabajadores quienes deciden si se capacitan. Otro
elemento es la pertinencia de a quienes se capacita, ya que el programa va orientado a los
más necesitados y no a quienes obtendrían mayor beneficio. Por su parte la modalidad de
capacitación mixta ha sido relativamente exitosa, en ella los trabajadores se preparan para
los empleos que están demandando las empresas, aumentando la probabilidad de que
cumplan los requisitos del puesto que las empresas buscan.

II.II.II.IV. CONSIDERACIONES FINALES

La intervención del gobierno en los programas de capacitación para el trabajo se ve


justificada a lo largo de la exposición del caso, según el autor por que reduce las
externalidades negativas en la economía y la sociedad, en segundo lugar por que aumenta
la empleabilidad de grupos prioritarios y constituye una política activa del mercado laboral,
en tercer lugar fomenta la productividad y competitividad promoviendo el desarrollo. El
programa Probecat ha sido durante tres décadas el pilar de la política de capacitación del

Atenea De La Cruz Brito – Políticas Públicas 15


gobierno mexicano para desempleados, a pesar de su impacto heterogéneo sobre el empleo
y el ingreso. La conclusión a la que llega el autor es la necesidad de contar con
evaluaciones más detalladas que guíen las decisiones sobre las modalidades, tipos de
cursos, regiones a atender y selección de beneficiarios con el fin de fortalecer el programa e
incrementar sus beneficios.

CONCLUSIÓN

El primer caso, el programa “Nueva Escuela Argentina para el siglo XXI”, Argentina
1994-1999, que presenta Inés Aguerrondo es una interesante y exitosa adaptación de la
experiencia “Nueva Escuela Colombiana” que, para lograr su cometido, paradójicamente
tuvo que desmarcarse de aquella experiencia y plantear un programa diferente con su
propia personalidad y aplicable a todo tipo de escuelas, no solamente a las de áreas rurales.
El proyecto se vio favorecido por la participación de los involucrados tanto de la toma de
decisiones, diseño e implementación misma del proyecto; el contacto directo con la
experiencia colombiana de los ministros de las provincias facilitó su asimilación. Otra
virtud del proyecto fue generar consensos y estar abierto a las diferentes iniciativas, ideas,
comentarios surgidos en dichas reuniones, generando un clima de confianza e
identificación con el programa. La capacitación y difusión de las experiencias del proyecto
fueron igualmente afortunadas. La ambición del programa de abarcar a todas las escuelas
fue bien abordada con el sistema de redes y comunidades de escuela cabecera y escuelas de
impacto. El único inconveniente que ha tenido el programa es la falta de apoyo y
continuidad tras el cambio de administración.

Respecto al segundo caso, en lo personal considero que el “Programa de


Capacitación para el Trabajo” de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social es poco
efectivo, dado que su fin último no es precisamente generar capital humano y mejorar la
competitividad de los desempleados así como del país en su conjunto para atraer las
inversiones y generar los empleos necesarios; el programa es un paliativo solamente al

Atenea De La Cruz Brito – Políticas Públicas 16


problema de la desocupación, no trata de resolver la situación de origen, solo da pequeños
incentivos económicos a los desempleados que tomen los cursos con el fin de que tengan
un ingreso mínimo para sobrevivir, más no les prepara enteramente con la calidad
necesaria. Una buena modificación que ha experimentado el programa es la inclusión de la
modalidad de capacitación mixta que responde realmente a la oferta del mercado laboral y
tiene como fin último la contratación de algunos egresados del programa – los mejores –,
por la empresa que integra los contenidos del curso, propiciando una verdadera
competitividad en el programa. Sería recomendable, como dice el autor, Ivico Ahumada
Lobo, ahondar en las particularidades del programa y los grupos atendidos que si
funcionan e incluso vincular los cursos no solo a la capacitación para ser empleados, sino
promover cadenas productivas, incluso de autoempleo, como ya ocurre en algunos estados,
dando las herramientas para que aquellos que lo hagan se integren a la economía formal y
no se queden en la informalidad, preocupación que se hace evidente para los formuladores
de la política.

Atenea De La Cruz Brito – Políticas Públicas 17


BIBLIOGRAFÍA

BENSON, J.K. (1982). A framework for policy analysis, Iowa State University Press,
Ames en Parsons, Wayne (2007). Políticas Públicas: Una introducción a la Teoría y la
práctica del análisis de políticas Públicas. FLACSO-México y Miño Dávila, p.218
KINGDON, J.W. (1984). Agendas, Alternatives and Public Policies, Little, Brown,
Boston, Mass., en Parsons, Wayne (2007). Políticas Públicas: Una introducción a la
Teoría y la práctica del análisis de políticas Públicas. FLACSO-México y Miño Dávila, p.
222-223
“La Escuela como Organización Inteligente” en Zona Educativa No. 4, 1998 [en
línea] <http://www.zona.lacarabela.com/zona98/ZonaEducativa/Revista4/20-25.html>
consultado el martes 14 de octubre de 2008.
PARSONS, Wayne (2007). Políticas Públicas: Una introducción a la Teoría y la
práctica del análisis de políticas Públicas. FLACSO-México y Miño Dávila.
RICHARDSON, J.J. et al. (editores) (1982). Policy Styles in Western Europe, Allen &
Unwin, Londres, en Parsons, Wayne (2007). Políticas Públicas: Una introducción a la
Teoría y la práctica del análisis de políticas Públicas. FLACSO-México y Miño Dávila,
p.215.
Secretaría del Trabajo y Previsión Social, Subsecretaría de Empleo y Política
Laboral, Programa Bécate [en línea] <http://207.248.177.122/wb/stps/stps_becate>
consultado el miércoles 15 de octubre de 2008.
THOMPSON, G. et al. (editores) (1991). Markets, Hierarchies and Networks: The
Coordination of Social Life, Sage/Open University Press, Londres, en Parsons, Wayne
(2007). Políticas Públicas: Una introducción a la Teoría y la práctica del análisis de
políticas Públicas. FLACSO-México y Miño Dávila, p. 99, 215.

Atenea De La Cruz Brito – Políticas Públicas 18


ANEXO I
El programa “Nueva Escuela Argentina para el siglo XXI”, Argentina 1994-1999

Situación de partida
⇒ Análisis ex ante
→ Marco de necesidad
→ Condiciones de factibilidad externas al sistema educativo
→ Brecha de oportunidad
⇒ La experiencia Nueva Escuela Colombiana
⇒ Ley Federal de Educación 1993

Diseño
⇒ Formulación de política con:
→ Capacidad de consenso y negociación con diferentes grupos
→ Capacidad técnica que garantice decisiones profesionales
⇒ Búsqueda del espacio político
→ Contacto directo de los ministros con la experiencia colombiana
⇒ Construcción del perfil del proyecto: estrategia transversal
⇒ Construcción de los “ejes no negociables’ o principios organizadores:
→ Compromiso con la calidad y eficiencia
→ Profesionalización y especialización docente
→ Democracia escolar y protagonismo del alumno
→ Participación de los padres y la comunidad
→ Flexibilización de los aspectos estructurales de la vida escolar
→ Mayor autonomía
→ Gestión por proyectos y compromiso con los resultados
→ Atención personalizada
→ Protagonismo del aprendizaje
→ Escuela: unidad operativa, de investigación pedagógica y de desarrollo

Implementación
⇒ Capacidad de implementación basada en:
→ Estrategias generales de acción claras
→ Construcción de las tres viabilidades de la acción:
¬ Política y cultural ↵
¬ Técnica o de conocimiento ↵
¬ Administrativa y organizativa ↵
→ Tiempo para esperar el desarrollo del proceso
⇒ Estrategias:
→ La institución escolar, unidad básica de organización y de cambio
→ Elección de escuelas típicas
→ Fomento de vínculos de las escuelas elegidas con las demás cercanas
→ Trabajar con todos los tipos de escuela, no restringir
→ Propuesta concebida como un programa, no como una experiencia
→ Infraestructura de apoyo regional
→ Sistema de escuela cabecera y escuelas de impacto

Atenea De La Cruz Brito – Políticas Públicas 19


→ Innovación sostenible
→ Modelo de capacitación, seminarios y pasantías
→ Multiplicación de iniciativas, apertura
→ Gestación de la identidad del programa con la voluntad y participación de los
docentes
⇒ El reto de la expansión: estrategia diversificada
→ Difusión:
↵ Envío de materiales: cuadernillos de contenidos y cambio del modelo organizacional
↵ Inclusión en revista Zona Educativa y publicación de libros con ejemplos de
experiencias
↵ Inclusión en programa de capacitación docente: Red Federal de Formación Continua
↵ Curso de Capacitación a Distancia para Supervisores y Directores
→ Otros programas paralelos:
↵ Transformación Curricular
↵ Plan Social Educativo

Evaluación
⇒ Positivo:
→ Sus principios fueron tomados como base de todas las escuelas del país, evidencia:
↵ Determinación del Consejo Federal de Educación en sus resoluciones 41/95 y 43/95.
↵ Forma parte del ideario de la transformación educativa 1993-1999
→ Asimilado por la docencia, evidencia:
↵ Investigaciones anuales del Ministerio Nacional
→ Principios retomados en:
↵ Diseños curriculares,
↵ Recomendaciones y bases de concursos sobre proyectos educativos de calidad
⇒ Negativo:
→ La caída de la gestión que apoyaba esta propuesta:
↵ Consiguiente negación de todo lo anterior por las gestiones posteriores
↵ Riesgo de no continuidad

Atenea De La Cruz Brito – Políticas Públicas 20


ANEXO II
“Programa de Capacitación para el Trabajo” de la Secretaría del Trabajo y Previsión
Social, México 1984-2007.

Justificación
⇒ Política pública activa del mercado laboral:
→ Evitar que la escasez de capital humano afecte la actividad productiva cuando:
↵ La demanda laboral aumenta
↵ Se registran cambios tecnológicos y reestructuraciones en competencias o sectores
→ Facilita la reinserción a la actividad económica
→ Contribuye al control de algunos aspectos negativos de la desocupación
→ Disminuye la erosión de las habilidades producto de su no utilización
→ Incrementa el capital humano
→ Favorece la formación de redes entre los capacitados y contactos
→ Promueve el desarrollo y el crecimiento económico
→ Favorece la productividad y competitividad de las empresas

Diseño
⇒ Inicia en 1982
⇒ Contexto de crisis económica y alto índice de desocupación
⇒ Programa coyuntural
⇒ Se dirige a desempleados, objetivos:
→ Proporcionar ingreso ante la carencia de un seguro de desempleo
→ Mantenerles actualizados de las nuevas competencias
⇒ Entorno de cambio tecnológico constante y reestructuración productiva

Implementación
⇒ Se implementa hasta 1984
⇒ Responsable, Gobierno Federal, Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS)
⇒ Probecat: Programa de Becas de Capacitación para Trabajadores Desempleados
→ 1998 el programa se vuelve permanente
→ 2002 cambia de nombre a Sicat
→ 2005 cambia de nombre a Bécate
→ Modalidades:
↵ Escolarizada: solo gobierno
↵ Capacitación mixta: participación de empresas

Evaluación
⇒ Realizadas por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) y externos
⇒ Tipos de evaluaciones:
→ Satisfacción de beneficiarios
→ Impacto sobre el salario
↵ Resultados mixtos y contradictorios
↵ Revenga, Riboud y Tan (1994) y la STPS:

Atenea De La Cruz Brito – Políticas Públicas 21


¬ Positivo en hombres y nulo en mujeres
↵ Woodon y Minowa (1999) argumentan sesgo, al ser corregido:
¬ Impacto para todos los casos nulo
↵ Calderón-Madrid y Trejo (2001):
¬ Nulo en hombres, reducido pero positivo en mujeres
↵ Navarro Lozano (2003):
¬ Indican el efecto marginal prácticamente cero
→ Impacto sobre el empleo
↵ Revenga, Riboud y Tan (1994) y la STPS (1995);
¬ El programa incrementa la probabilidad de encontrar empleo.
↵ Woodon y Minowa (1999) tras corregir el sesgo:
¬ Impacto nulo
↵ Calderón-Madrid y Trejo (2001), Grupo de Economistas Asociados “GEA” (2001) y
Aportela Rodríguez (2003):
¬ Facilita la obtención de empleo a algunos grupos de beneficiarios:
↓ Especialmente las mujeres con modalidad de capacitación mixta
⇒ Tras resultados de reducido impacto, elementos que ayudan a explicar el fenómeno:
→ Lento crecimiento de la economía, consecuencias:
↵ Muchas personas, incluyendo calificadas, están desempleadas,
↵ Baja o nula generación de nuevos empleos
→ Autoempleo como alternativa:
↵ No aprovechan todas sus potencialidades productivas
↵ Ocupación informal, pérdida de empleo de otros trabajadores
→ Inscripción en cursos aunque los costos no justifiquen los beneficios
→ Dificultad de trabajadores con carencias en su formación inicial
↵ Dificultad para adquirir las competencias
↵ Curso de corta duración
→ Programas no proporcionen las competencias que se requieren para mejorar la
productividad y competitividad
↵ Son los propios trabajadores quienes deciden si se capacitan
→ Pertinencia de a quienes se capacita:
↵ Programa orientado a los más necesitados y no a quienes obtendrían mayor beneficio

Atenea De La Cruz Brito – Políticas Públicas 22


ANEXO III
Características “Nueva Escuela Argentina” “Programa de Capacitación para el
Trabajo”
País donde se implementó Argentina México
Periodo 1994-1999 1984-2007
Contexto Ley Federal de Educación 1993 Crisis económica y desempleo
Enfoque Racionalista Racionalista
Análisis Transversal De arriba hacia abajo
Área clave de las políticas Educación Económica en materia laboral
Enfoque de los problemas Positivista Positivista
sociales para el análisis
Marco de análisis Economía de bienestar Economía de bienestar, “nuevo
liberalismo” de Keynes y Dewey
pre-decisión, decisión y post- pre-decisión, decisión y post-
Incluye decisión, terminación de la política decisión, evaluaciones de impacto
Enfoque del poder ante la Pluralismo y profesionalismo Profesionalismo y tecnocracia
toma de decisiones
Corriente según Kingdom De las políticas públicas De los problemas
Enfoque del estilo de Anticipatorio y de búsqueda de Reaccionario y tiende a imponer sus
Richardson consenso decisiones a la sociedad
De la definición del problema y el Del diseño, la implementación y los
establecimiento de la agenda, así resultados, se concentra la
Análisis como de la implementación y los implementación, la evaluación y el
resultados, se concentra en la impacto de las políticas públicas
implementación
Ideas presentes en la Comunitarismo de Etzioni. Política gubernamental Federal de
implementación Redes y comunidades de David arriba a abajo
Knoke y James Kuklinski
Adopción de principios en la Satisfacción de beneficiarios,
Evaluación docencia y materiales educativos impacto sobre el salario y sobre el
empleo

Atenea De La Cruz Brito – Políticas Públicas 23