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Fuerza pblica y uso policial de la fuerza en Mxico

Dr. Jos Arturo Yez Romero 1

Cuando se discute o analiza el desempeo de la polica uniformada en Mxico hay


dos supuesto comunes: uno es referirla a su ineficiencia para combatir el delito o
abatir los ndices delictivos; el otro supuesto es su crnica corrupcin y falta de
profesionalidad. Ocasionalmente se introduce un tercer supuesto paradjico:
cuando la polica usa la fuerza para detener a presuntos delincuentes o a
manifestantes es acusada penalmente por incurrir en posibles delitos (tortura) o
violacin de derechos humanos; y cuando los agentes policiales no actan por no
incurrir en esas posibles transgresiones, son descalificados como indolentes y
perezosos. En los casos donde, de alguna manera usan la fuerza fsica (aun en
legtima defensa), su actuacin es sealada como abuso, exceso, brutal,
innecesaria, ilegal, arbitraria, violencia. represin. 2 Como ejemplo vase el
siguiente fragmento de una nota periodstica relativa a la accin de la polica
antidisturbios (granaderos) del Distrito Federal, sus consecuencias y la opinin del
Jefe de Gobierno de la ciudad y el Jefe de Polica:
Fueron llamados Policas del Agrupamiento de Granaderos Oriente para reprimir y
detener a manifestantes tras la protesta contra la ocupacin armada en Irak del
pasado 12 de abril (2003) frente a la embajada de Estados Unidos. Trascendi
que la dependencia investiga principalmente a 12 granaderos adscritos al
agrupamiento de la zona Oriente (Guerrero), que hicieron formacin de vallas para
proteger la sede de la representacin diplomtica estadounidense, por las lesiones
ocasionadas a uno de los manifestantes identificado como Adn Pineda, quien
tuvo que ser llevado al hospital Rubn Leero.
A stos se sum una veintena ms de policas del mismo agrupamiento, quienes
tambin habran incurrido en abusos al emplear un excesivo uso de fuerza para
repeler a los manifestantes que trataban de rescatar a sus compaeros detenidos,
golpendolos e inclusive arrojndoles gas irritante cuando la situacin se desbord
y comenzaban a destrozar una de las patrullas de la corporacin
En el transcurso de la semana la indagatoria que se inici por estos hechos, luego
de que algunos de los agraviados acudieron a la agencia sptima a presentar la
denuncia correspondiente en contra de los policas
Al siguiente da de la protesta, tanto el jefe de Gobierno, Andrs Manuel Lpez
Obrador, como el secretario de Gobierno, Alejandro Encinas, sealaron que se
realizara una investigacin a fondo para deslindar responsabilidades, pues

Profesor Investigador en el Instituto Nacional de Ciencias Penales; miembro del Sistema Nacional de
Investigadores (SNI). Correo electrnico: arturoya@msn.com
2
Esta situacin no es exclusiva de la polica mexicana como ya lo ha estudiado Kennet Adam en la polica
estadounidense, vase su texto What We Know About Police Use of Force (Adam, 1999)

independientemente de que se registraron algunos actos de provocacin, los


granaderos actuaron de manera imprudente y excesiva. 3
Si bien en Europa, Estados Unidos de Amrica y Sudamrica el uso de la fuerza
policial est sustentado en las facultades que le otorga la ley, en Mxico la
situacin jurdica es distinta. En este texto expondr brevemente que la falta de
fundamento jurdico de la funcin policial en Mxico es particularmente crtica con
relacin a la capacidad de usar la fuerza como uno de sus atributos especficos.
Deficiencia que explica los problemas jurdicos que encuentran los agentes
policiales preventivos para desarrollar las funciones propias de la polica. Y esta
condicin jurdica es relevante para establecer la existencia o inexistencia de
parmetros para apreciar y evaluar la conducta policial en el uso de la fuerza. 4
La Fuerza y la Fuerza Pblica
Prevenir delitos y faltas administrativas, salvaguardar y mantener, el orden y la paz
pblicos y detener en flagrancia delictiva a los probables responsables son las
funciones bsicas que se le otorgan en Mxico a la polica. 5 Pero cules son las
facultades o poderes especficos que se le otorgan para cumplir con esas
funciones o misiones?
Sin duda una confusin generalizada en la opinin pblica y comn de Mxico es
creer que todo agente de polica preventiva, como sucede en la mayor parte de los
pases occidentales, est dotado de poderes o facultades coactivas; es decir, que
posee facultades previstas en la ley para poder aplicar la violencia (mnima,
media, alta) como coaccin directa, es decir, la potestad de usar la fuerza legtima;
esta falla es, quiz la mxima debilidad del modelo de polica mexicana. 6
Desde una aproximacin global se ha sealado ya la confusin que generan las
designaciones fuerzas de polica y fuerzas de seguridad, adems del genrico
internacional de agencia de aplicacin de la ley. Desde esa perspectiva se
distinguen claramente las funciones o responsabilidades y las facultades o
poderes. La funcin de aplicacin de la ley puede definirse, en cuanto a sus
caractersticas, de la siguiente manera: A) Responsabilidades fundamentales:
Mantenimiento del orden y de la seguridad pblica; Prevencin y deteccin del
3

La Jornada, Raymundo Collins habra ordenado a granaderos reprimir manifestacin, abril 20, 2003.
Una confusin permanente es la creencia general de que la polica uniformada mexicana tiene facultades
anticriminales (recepcin de denuncias de posibles delitos, investigacin y persecucin de los delitos), como
sucede con la mayora de las policas del mundo, pero no es as. De hecho, de acuerdo con las normas que
rigen su actividad (Ley de Justicia Cvica y Bando de Polica), es una polica orientada a prevenir las
incivilidades, las conductas impropias, los conflictos vecinales, etc. Sobre la prdida de la facultad de auxilio
judicial de la polica preventiva y las transformaciones de la polica mexicana en siglo XX puede verse mi
ensayo La Disputa por la Modernidad: la polica en el siglo XX (Yez, 2000).
5
Adems debe colaborar o coadyuvar con el Ministerio Pblico (generalmente esto sucede en la realizacin
de cateos), acudir a llamadas de emergencia de los ciudadanos, auxiliar a los ciudadanos en casos de
desastres.
6
Sobre el origen y caractersticas jurdicas e ideolgicas virreinales y del siglo XIX vigentes en la polica
mexicana del siglo XXI se puede consultar mi libro Polica Mexicana, Cultura Poltica, (In)seguridad y orden
pblico en el gobierno del Distrito Federal 1821-1876; Mxico D.F., Plaza y Valds-UAM, 1999.
4

delito; y Suministro de ayuda y de asistencia. B) Facultades fundamentales:


arresto; detencin, allanamiento e incautacin; y uso de la fuerza y de las armas
de fuego (De Rover, 1999).
Asimismo, dentro del modelo internacional de polica, el uso de las armas de fuego
es una facultad legal prevista en las normas jurdicas de la mayora de los pases
miembros de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU). Al respecto la Propia
ONU ha establecido el Cdigo de conducta para funcionarios encargados de hacer
cumplir la ley, adems de los Principios bsicos sobre el empleo de la fuerza y de
armas de fuego para los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley. 7
La actuacin pblica requiere de estar justificada en una ley previa, la potestad
pblica est sometida a la ley y es creada por ella; la actividad administrativa
consiste no slo en la <ejecucin> de la ley, sino en realizar los fines pblicos
materiales, dentro de los lmites de la misma. La discrecionalidad como un espacio
de decisin <libre> de la administracin slo es concebible dentro de la ley. La
legalidad es condicin de validez de los actos. De esta suerte, la funcin de los
rganos y la actuacin de los servidores deber tender a la eficiencia, ser
eficiente, no porque la eficiencia tenga una virtud per se, sino porque es legal. Sea
como criterio de orientacin de conductas o de obligacin, la eficiencia no es una
<conducta debida> fuera de la ley. La eficiencia fuera de la ley es simplemente
una conducta ilegal (Roldn, 2002: 21).
Indiscutiblemente el Estado es quien tiene la titularidad coactiva (directa e
indirecta) para dar eficacia a sus distintas facultades, as como para el
cumplimiento de otras potestades estatales. La fuerza regulada, dirigida e incluso
limitada por medio de normas jurdicas, adems de estar monopolizada por el
Estado, es lo que aqu llamamos fuerza pblica. Pero debe considerarse, para
efectos de este texto, que la fuerza publica y su expresin especfica adquiere dos
modalidades: aquella fuerza material que se impone en la aplicacin de sanciones
tanto administrativas como penales y/o en ejecucin de todo tipo de resoluciones
judiciales. La otra expresin, la que interesa aqu es la coaccin administrativa
utilizada sin la intermediacin de los rganos judiciales- inmediatamente sobre
los particulares, sus bienes o actividades y sin que, en ocasiones medie previo
acto de requerimiento o, cuando exista, se presente con una forma no
procedimentalizada es la Polica el instrumento principal de la coaccin
administrativa La polica se caracteriza porque en todo momento puede recurrir
a la fuerza para prevenir o reprimir la violacin de las <reglas del grupo, si fuere
preciso con intervenciones coactivas> (Agirreazkuenaga, 1990: 30-31).

Los Principios bsicos sobre el empleo de la fuerza y de armas de fuego, fue el documento aprobado por el
VIII Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente (Congress
on the Prevention of Crime and Treatment of Offenders), de 1990, el Cdigo de conducta para funcionarios
encargados de hacer cumplir la ley, fue aprobado por la Resolucin de la Asamblea General 34/169 del 17 de
diciembre de 1979. El Cdigo consta de 8 artculos que cubren todos los aspectos del comportamiento y las
responsabilidades. Pero sus disposiciones no constituyen obligaciones jurdicamente vinculantes para ningn
pas; es decir, no se pueden invocar como leyes concurrentes o supletorias.

Desde luego, todo ello es en virtud de que la polica como rgano gubernamental
es una organizacin sustentada en la ley; la ley est basada en el derecho que,
segn Kelsen, es la organizacin de la fuerza (Cfr. Correas, 1994). Aunque
existen distintas modalidades de la aplicacin gubernamental de la fuerza
(ejrcito, tribunales, fisco), la polica es una de las principales organizaciones
pblicas que la pueden usar como parte del Estado. As desde, el derecho
administrativo, se denomina coaccin administrativa (directa o indirecta) al uso
potencial o actual del uso de la fuerza. Por ello, la aplicacin de la fuerza por parte
de la polica se denomina coaccin policial. Pero, sin duda, bajo este ngulo, es
muy relevante establecer que tal facultad como Las intervenciones coactivas
administrativas que puedan incidir en el mbito de las libertades
constitucionalmente protegidas, debern estar previstas por la ley
(Agirreazkuenaga, 1990: 32).
Por fuerza podemos entender, la amenaza inminente, o uso, de la coaccin fsica
o incapacitacin fsica contra un ciudadano, que algunas veces produce lesiones y
ocasionalmente la muerte (Bierkbeck, C. y , Gabaldn, L., 1998: 316); o bien, uso
de la fuerza se define como cualquier accin que implica contacto fsico en una
situacin de confrontacin que es utilizado por los oficiales de la prisin usando los
medios autorizados para obtener la obediencia de los interno/ delincuentes a las
rdenes que se les dirija, para controlar a los internos desordenados/violentos e
imponer o restaurar el orden dentro de la prisin, proteger a las personas de una
muerte inminente o de serios daos corporales, as como para proteger la
propiedad del estado, prevenir escapes y capturar a internos fugados 8
As, por ejemplo en la seccin del reglamento de uso de la fuerza de la Police Act
de la polica canadiense existe la regulacin expresa y detallada acerca de las
condiciones de portacin y uso de las armas de fuego. Por ejemplo: Uso de arma
de fuego. Un miembro de la fuerza policial autorizado para usar un arma de fuego
bajo la seccin 3, puede disparar tal arma de fuego si es razonable y necesario
hacerlo as y de acuerdo con las protecciones y autorizaciones previstas en la
seccin 25 del Cdigo Penal (Canada) Entrenamiento y recalificacin sobre el
uso de la fuerza. 10 (1) Cada miembro de una fuerza policial autorizado a portar y
usar un arma de fuego debe completar un curso de entrenamiento aprobado por el
jefe de polica y calificar sobre armas de fuego y debe, despus de esto,
recalificar dentro de un periodo especificado por la fuerza policial el cual no debe
menor a una vez al ao Norma (policy) de uso de la fuerza. 11 Cada fuerza
policial debe desarrollar o adoptar el uso de un modelo de fuerza aprobado por
el director y desarrollar un documento con la norma de uso de la fuerza que
incluya al menos las siguientes opciones de fuerza: (a) presencia del agente
policial; (b) comunicacin; (c) control fsico; (d) armas intermedias; (e) fuerza letal.
8

Use of Force Standards and Reportable Incidents, Oklahoma Department of Corrections. En esta misma ley
se establece tambin la autorizacin para el uso de la fuerza mortal: A menos que se diga otra especificacin
en este texto, el uso de la fuerza para protegerse a s mismo y a otros de un dao inminente o responder a un
incidente que se est presentando un amenaza inmediata no requiere de aprobacin previa para que el oficial
use la fuerza. La fuerza mortal es autorizada para ser usada por los oficiales de la prisin en cuatro
situaciones etc.

La polica de Caracas, Venezuela, cuenta con la facultacin especfica para el uso


de la fuerza en su Reglamento General de la Polica Metropolitana (Gaceta Oficial
N5.015 del 8-12-95), en el captulo del rgimen del uso de la fuerza y de arma de
fuego, el artculo 67 establece que los funcionarios policiales en el desempeo de
sus funciones deben utilizar medios no violentos para la consecuencia de sus
propsitos de garantizar el orden y la paz ciudadana. Agrega el artculo 68 que
los miembros de la Polica Metropolitana solo podrn emplear armas de fuego
contra las personas nicamente en defensa propia o de otras personas, en caso
de peligro inminente de muerte o lesiones graves, o con el propsito de evitar la
comisin de un delito particularmente grave que entrae una seria amenaza para
la vida o con el objeto de defender a una persona que represente ese peligro y
oponga resistencia a la autoridad, y nicamente en caso de que resulten
insuficientes medidas menos extremas para lograr dichos objetivos. En cualquier
caso solo se puede hacer uso intencional de armas letales cuando sea
estrictamente necesario para proteger una vida.(Gabaldn, y Suyn: 2000: 22).
Los pases normalmente regulan las circunstancias, medios, requisitos, niveles,
modalidades que adquiere el uso de la coaccin policial con fines y objetivos
legales, tambin para ello esta establecen los poderes o facultades especficas
para realizar arrestos, detenciones, niveles de uso de la fuerza y uso de armas de
fuego, es decir, las debidas protecciones para realizar sus funciones. Esto incluye
tambin la sancin y castigo cuando la actuacin policial no corresponde ni es
congruente con la ley y sus finalidades, pues las leyes constituyen los lmites de la
actuacin legtima de la polica. 9
As aplicar la coaccin policial y las distintas modalidades de fuerza previstas en
las leyes resultan procedimientos no solamente normales y estandarizados,
adems son las herramientas de trabajo policial, llegados los casos legalmente
previstos. As las rdenes verbales, sometimiento por la fuerza, derribamientos,
empujones, esposamiento y golpear con armas externas a los sospechosos son
formas legales de uso de la fuerza. Slo a partir de un catlogo de conductas de
fuerza legal se pueden establecer las conductas que se separan mucho o poco de
ellas o no tienen ninguna relacin con ellas. A partir de esta legalidad se pueden
establecer las distinciones con las conductas que por no ser legales son ilegales o
violentas. As, enseguida podemos ver un breve muestrario de las posibles
interpretaciones de expresiones comunes que tratan de describir las malas
conductas policiales:
Fuerza excesiva. Describe situaciones donde fue utilizada ms fuerza necesaria
que es aceptable cuando se juzga en trminos de definiciones administrativas o
profesionales o estndares legales. Aqu se puede incluir el concepto de fuerza
ilegal. Uso Excesivo de la fuerza refiere las altas proporciones de violencia, lo
cual sugiere que la polica est usando la violencia demasiado libremente desde
9

La investigacin sociolgica realizada por William Terriel sobre la accin policial, ha encontrado que la
aplicacin de la fuerza polica es siempre relativa a la propia accin de la fuerza de la resistencia de los
ciudadanos (infractores o no) a la accin policial. De hecho ya la propia comunicacin verbal policial se
considera uso de la fuerza dentro de una escala que termina en los golpes al cuerpo. (Terriel, 2003)

un punto de vista total. (se establecen comparativos entre organizaciones


policiales).
Uso Ilegal de la fuerza se refiere a las situaciones en las que el uso policial de la
fuerza viola la ley o un estatuto, generalmente se determina por un juez o
magistrado. Impropio, abusivo, ilegtimo e innecesario uso de la fuerza son
trminos que describen situaciones en las que la autoridad de un oficial de polica
para usar la fuerza ha sido mal manejada en un sentido general, la opinin
resultante es que los procedimientos administrativos, las expectativas sociales, la
concepcin ordinaria de legalidad, y los ltimos principios han sido violados
respectivamente. Brutalidad policial es para describir ejemplos de los daos
fsicos o psicolgicos que amenazan a los civiles, con nfasis en la crueldad o
salvajismo. El trmino no tiene un uso estandarizado. Fuerza mortal refiere
situaciones en las que la fuerza probablemente tiene consecuencias letales para la
vctima. (Cf. Adam, 1999).
La Polica y la Fuerza Pblica en Mxico
Cules son las condiciones Constitucionales que rigen la funcin de las policas
preventivas de Mxico y su uso de la fuerza? 10 En la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos no hay facultacin ni mencin expresa sobre la funcin
policial ni sobre el uso de la fuerza. Lo que encontramos es el supuesto de que ya
la polica existe de hecho, pues est mencionada en seis de sus artculos. Desde
la perspectiva constitucional se desprende que la actuacin de las instituciones
policiales se rige por cuatro principios (Art. 21), que, ningn extranjero puede
servir en el ejercito, ni en las fuerzas de polica o seguridad publica (Art. 32); que
el congreso es quien expide leyes para su coordinacin, organizacin y
funcionamiento, el ingreso, seleccin, promocin y reconocimiento de los
integrantes de las instituciones de seguridad publica en el mbito federal (Art.
73.XXIII); que los municipios tienen a su cargo las funciones de seguridad pblica,
polica preventiva municipal y de trnsito (Art. 115.III.h); que los presidentes
municipales tienen el mando sobre ellas y que deber acatar las ordenes del
gobernador en casos excepcionales. Asimismo que el ejecutivo federal tiene el
mando de la fuerza pblica en el lugar donde resida (115.VII), as como en el
Distrito Federal es el Jefe de Gobierno quien, como facultad y obligacin ejerce
las funciones de direccin de los servicios de seguridad publica (Art. 122 II.e); que
en trminos laborales son trabajadores de confianza, se rigen por sus propias
leyes y que, si son removidos de su cargo, por motivos justificados, no proceder
su reinstalacin (Art. 123.B. XIII).
Sin embargo queda claro que en la norma fundamental adems hay una
ambigedad semntica pues hay ocho connotaciones distintas que conllevan a
10

Un desarrollo ms especfico y amplio sobre este tema se puede encontrar en mi trabajo Polica preventiva
en la Regin Central de Mxico y el Modelo Gaditano de Seguridad Interior, accesible en Internet en la
direccin electrnica del Centro de Estudios Mxico - Estados Unidos, de la Universidad de California,
campus San Diego: http://repositories.cdlib.org/usmex/prajm/yanez

confusin y que no puede entenderse simplemente como un laxo sentido de la


sinonmia en el caso de la redaccin de la Carta Magna:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)
h)

La polica como seguridad pblica


Polica y seguridad pblica
Seguridad pblica como servicio pblico municipal
Polica como funcin administrativa de verificacin y reglamentacin,
especialmente municipal 11
Seguridad pblica como una funcin de Estado
Seguridad Pblica como un sistema nacional de coordinacin
Polica como objeto de mandato
Instituciones policiales e instituciones de seguridad pblica (municipales,
estatales, del Distrito Federal y Federales).

En el caso particular de la referencia a la fuerza pblica, debe hacerse la


suposicin de que tal fuerza es la polica, pues ello en ningn momento se
establece. Y esta observacin no debe ser considerada como exceso de purismo
conceptual ya que desde el punto de vista jurdico la Constitucin no slo es una
norma directamente aplicable, sino que tiene un valor especfico como directriz
interpretativa de la totalidad del ordenamiento jurdico. Establece garantas y
derechos, delimita los alcances del poder pblico y sus rganos administrativos y,
por supuesto, otorga validez a las leyes del consiguiente sistema jurdico (vid.
Escuin, 2001:35-41).
La polica es para la Constitucin Federal, las constituciones de las entidades
federativas y las leyes de seguridad pblica estatales y municipales un rgano con
facultades para usar la fuerza y las armas de fuego?
Para dar respuesta planteo cuatro implicaciones del silencio normativo nacional:
a) Para el caso de la nocin de fuerza pblica se debe partir del hecho de que no
ha existido ni existe definicin de qu es, cmo funciona su aplicacin, quines la
deben autorizar bajo qu principio y quines la pueden aplicar (coaccin directa o
coercin material) en qu circunstancias.
b) La constitucin no establece distincin entre fuerza armada y fuerza pblica,
sea sta de carcter militar o civil.
c) No se puede aceptar la interpretacin que hace de la polica una fuerza pblica.
d) Debido al carcter jerarquizado de las leyes y a que en la constitucin no se
establece la delimitacin de la potestad de la fuerza pblica ni de la polica
preventiva como rgano de aplicacin de tal potestad, y por ser esta una potestad
del Estado, las definiciones dadas en constituciones locales o leyes secundarias
sobre ese tema se caracterizan por tener validez y eficacia difcil de fundamentar.
11
Artculo 21: compete a la autoridad administrativa la aplicacin de sanciones por las infracciones de los
reglamentos gubernativos y de polica. Art. 32 En tiempo de paz, ningn extranjero podr servir en el ejercito,
ni en las fuerzas de polica o seguridad publica Art. 115. ii Los ayuntamientos tendrn facultades para
aprobar, los bandos de polica y gobierno. Art. 122.g. seguridad pblica como tema de convenios para la
creacin de una comisin metropolitana en el D.F. Art.131. Es facultad privativa de la federacin gravar las
mercancas que se importen o exporten, as como reglamentar en todo tiempo y aun prohibir, por motivos de
seguridad o de polica

La respuesta es que no se conoce alguna norma municipal, estatal o federal


mexicana que le otorgue expresamente facultades de uso de la fuerza y de las
armas de fuego a pesar de que los policas preventivos y judiciales (o ministeriales
o investigadores) portan armas (y licencia de portacin de armas) de alto calibre y
bastones o tonfas para defenderse o agredir. Ante este vaco jurdico se debe
enfatizar, junto con el autor clsico del derecho administrativo Adolfo Merkl: Si
partimos del derecho positivo -- habr que exigir siempre, como supuesto previo
a todo actuar estatal (policial) u otro cualquiera, cuando menos la existencia de
una norma de competencia Y si no es posible deducir interpretativamente del
derecho positivo la posibilidad de la coaccin policaca esta se haya excluida, lo
mismo que la coaccin fiscal o la judicial toda coaccin, para ser ejercitada,
presupone la existencia de una norma que la posibilite (Merkl, 1980: 325). Desde
luego, se alude al principio de legalidad que implica el mandato a cualquier
rganos pblico y servidor pblico de hacer nicamente lo que las leyes le
autorizan o atribuyen directa y exclusivamente para desarrollar sus funciones,
pues fuera de ello su actuacin es ilegal y/o ilcita. 12
Como no existe el fundamento legal de la aplicacin de la fuerza y las armas de
fuego por parte de la polica pareciera irrelevante la pretensin de clasificar y
calificar de conducta policial mexicana cuando usa la fuerza, pues tal accin, por
carecer de referente jurdico, es simple violencia. Esta violencia es la que origina,
tanto las violaciones a derechos humanos, como la configuracin del tipo penal
uso ilegal de la fuerza pblica y abuso de autoridad o lesiones que los
agredidos esgrimen o pueden argir contra los policas. 13 Y ms an el problema
jurdico con el que se enfrentan los agentes policiales al hacer uso del arma de
fuego contra algn sospechoso, pues al carecer de facultades expresas para su
uso autorizado, legal, slo pueden recurrir a la figura jurdico penal de la legtima
defensa para poder reducir al mnimo su sentencia penal como culpable de
agresin o muerte. Al respecto de legtima defensa como fundamento legal de uso
de la fuerza para la polica y sus funciones, el jurista Iaki Agirreazkuenaga ha
establecido una posicin incombatible: La recurrencia a la figura de la legtima
defensa como presunta base del uso de la fuerza mortal por la polica, supone
una identificacin de la licitud en el uso de la fuerza con la exclusin de la
antijuricidad de la misma; ello es contrario al principio bsico de la construccin
12

De manera sorpresiva e inexplicable, en los recientes aos, algunos directivos de organizaciones pblicas
han basado algunas de sus decisiones y opiniones sobre su actuacin pblica exactamente en la visin
contraria, pues justifican sus acciones con la afirmacin de que como tal accin no est prohibida entonces
est permitida. Con esta premisa que en realidad slo aplica para las personas que no ejercen cargos
pblicos, tales directivos deciden acciones francamente ilegales que afectan directamente a sus
subordinados y debilitan la seguridad jurdica ciudadana.
13
Como ejemplo de la indefinicin jurdica de fuerza pblica o la confusin que ello genera, podemos citar el
artculo 263 del Cdigo Penal del Distrito Federal vigente que define que comete el delito de uso ilegal de la
fuerza pblica aquella persona que en ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas ejerza violencia sin
causa legtima, la vejare ola insultare; o use ilegalmente la fuerza pblica. Como se aprecia no se menciona a
los agentes se polica y establece el supuesto de la posible existencia de una causa legtima para ejercer
violencia como no delito. De cualquier manera, y siguiendo mi exposicin, esta redaccin tambin es errnea
puesto que la violencia la puede ejercer cualquier persona, con fundamento o sin l. Usar ilegalmente la
fuerza pblica es tambin un concepto a definir, pues no es claro si se refiere al uso para fines ilegales de una
organizacin de fuerza pblica o al uso de la violencia a cargo de una organizacin de fuerza pblica.

kelseniana de no admisin de ningn poder jurdico que no fuese desarrollado de


una atribucin normativa precedente(Agirreazkuenaga, 1990).
A pesar de que no hay ley sustantiva ni adjetiva que adjudique directamente a la
polica el uso de la fuerza y las armas de fuego para el desempeo de sus
funciones, el poder judicial s ha establecido tesis al respecto, pero no en relacin
a la coaccin directa, la coaccin policial propiamente dicha, sino a la de ejecucin
forzosa mediada o ejercida por la accin de una rgano pblico con potestad de
autoridad. Refirindose a la fuerza pblica se dice que El uso de ella para hacer
comparecer ante la autoridad judicial a una persona que se ha negado a ello,
despus de haber sido citada no constituye ninguna violacin de garantas
individuales (Semanario Judicial de la Federacin, Instancia: Pleno, Parte: II,
Pgina: 94, Rubro: Fuerza Pblica).
La siguiente tesis sobre la procedencia de un juicio de amparo contra una
autoridad, definida como tal por su facultad de hacer cumplir sus decisiones,
incluso a travs de la accin material de la polica, que ordeno la privacin de la
libertad e incomunicacin de un menor, es muy importante para definir lo que s es
una autoridad: Con independencia de las atribuciones legales que le sean
conferidas al Consejo Tutelar para Menores de Tonal, Jalisco, debe considerarse
que la coaccin material implicada en lo que genricamente puede estimarse
como una privacin de libertad y adems de ello, si ocurre, la incomunicacin del
menor directamente agraviado, se traduce propiamente en una clara disposicin
de fuerza pblica, primeramente porque la responsable resulta ser un rgano del
aparato estatal y, por ende, de derecho pblico, () a quien se atribuye el uso de
la fuerza necesaria para privar a un gobernado de su libertad personal y an para
incomunicarlo, y, en segundo lugar, porque al tener la responsable el carcter de
rgano pblico, la referida coaccin material, frente al gobernado, no puede ser
anulada por la simple voluntad de ste; en consecuencia, aquella autoridad s
tiene el carcter de responsable para los efectos del amparo ante el Juez de
Distrito (Semanario Judicial de la Federacin: Instancia: Tribunales Colegiados de
Circuito, Parte: 199-204 Sexta Parte, Pgina: 110. Primer Tribunal Colegiado del
Tercer Circuito).
As, de manera correcta, el discurso judicial define que aplica la coaccin material
(el Consejo Tutelar de Menores) en una disposicin de fuerza pblica a quien se
atribuye el uso de la fuerza necesaria para hacerlo, en este caso privar a un
gobernado de su libertad; aqu la fuerza no es coaccin fsica contra el cuerpo del
gobernado sino contra su libertad.
Respecto de la autoridad y la fuerza de la dispone en tanto tal, para efectos del
amparo la suprema Corte de Justicia ha establecido que La autoridad es aquella
persona que, en virtud de un potestad, dispone del poder de decisin y mando
para imponer a los particulares sus propias determinaciones y es pblica la fuerza
de la que dispone para ello. Por ello la polica no es autoridad, pues segn los
jueces federales de tribunal colegiado: Desde el punto de vista del Derecho
administrativo, en lo que toca a los conceptos de autoridad y poder ciertamente, se

entiende por autoridad a un rgano del Estado, investido legalmente de la facultad


de decisin y el poder de mando, necesarios para imponer a los particulares sus
propias determinaciones o las que emanen de algn otro rgano del Estado.
Tambin es verdad que la Suprema Corte de Justicia ha sostenido que los
Agentes de la Polica no tienen el carcter de autoridad para los efectos del juicio
de amparo, puesto que son simples auxiliares de las autoridades propiamente
ejecutoras, quienes responden de sus actos, porque derivan de su voluntad propia
en virtud del imperio o mando que les confiere su cargo; mientras que los agentes
intervienen slo para la ejecucin meramente material (SJF, 1974: 58) 14
As entendida la coaccin o utilizacin legal de la fuerza con fines jurdicos debe
entenderse como una funcin propia y exclusiva de la administracin pblica que
puede adquirir distintas modalidades. No es capacidad coactiva de la polica
inherente a ella, sino en la medida en que le es atribuida la funcin coactiva por
las distintos pases. Por ello, en principio la polica es una funcin y despus un
rgano; es la funcin, su potestad lo que hace al rgano. As a la polica en Mxico
no se le ha dotado de la funcin ni de la potestad coactiva para el desempeo de
sus funciones. No es autoridad pues carece de la potestad especfica para ello,
limitndose entonces, a ser concebida judicialmente como la ejecutora material del
mandato de la autoridad. Slo en esta hiptesis la polica es un rgano de la
fuerza pblica, pero no por s misma. Ahora bien, esta condicin es compartida
con la polica que auxilia en las investigaciones al Ministerio Pblico de la
federacin y de las entidades federativas pues tampoco alguna Constitucin o ley
establece el uso de la fuerza como atribucin o potestad policial; ni para la polica
preventiva ni para la polica judicial ( investigadora o ministerial).
Segn las Constituciones y leyes orgnicas de las procuraduras estatales y la
federal, as como de los poderes judiciales de los estados y la federacin, la
polica judicial, en tanto auxiliar de la justicia, slo puede actuar dependiendo de
la autoridad del Ministerio Pblico, la polica investigadora desarrolla diligencias
que deban practicarse durante la averiguacin previa y cumplir las citaciones,
notificaciones y presentaciones que se le ordenen y ejecutar las rdenes de
aprehensin, reaprehensin, los cateos y otros mandamientos que emita la
autoridad judicial, as como las rdenes de detencin, las rdenes de
comparecencia y presentacin dictadas por la propia autoridad ministerial.
Adicionalmente en el Cdigo Federal de Procedimientos Penales existe la
descripcin de algunos procedimientos (cateos) que debe realizar la polica
judicial, pero dependen de la autoridad judicial que los autoriza. La polica judicial
debe investigar los delitos, bajo la autoridad y mando directo e inmediato del
Ministerio Pblico, cumplir los trminos de la determinacin de arraigo dictada por
la autoridad judicial, en auxilio del Ministerio Pblico; participar en el combate a la
delincuencia, colaborar en operativos con otras corporaciones policiales, y
14

Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, poca: Sptima poca, Fuente: Semanario Judicial de la
Federacin (SJF), Parte : 69 Sexta Parte, Tesis: Pgina: 58, 1974.

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otorgarles apoyo; sin embargo, a la definicin de estas funciones no se adjuntan


atribuciones para su cumplimiento. Ninguna ley faculta a los agentes de polica
judicial para el uso de la fuerza (fsica ni de armamento) para cumplimiento de sus
funciones.
El uso policial de la fuerza en Mxico no es sino la aplicacin de violencia puesto
que carece de la potestad para hacerlo. De hecho esta falta de facultacin es lo
que explica que hasta el uso de las esposas o candados de mano sea una
violencia no slo fsica, adems contra los derechos y garantas constitucionales
de los ciudadanos, puesto que no hay ley que fundamente su uso. 15
As quienes quisieran ejercer un control sobre el uso de la fuerza en su modalidad
de fuerza fsica y uso de las armas en la polica mexicana, se encontraran en
graves problemas pues, al no existir la facultacin especfica para ello que se
pudieran tomar como parmetros de referencia, tendran que declarar la ilegalidad
de cualquier accin policial al determinarla como violencia; o bien, si a falta de ello
tomaran como referencia los Principios bsicos sobre el empleo de la fuerza y de
armas de fuego propuestos por la ONU, las conductas tampoco podran ser
comparables pues no existe ley ni programa de capacitacin o formacin policial
que prevea el adiestramiento en el uso de la fuerza dentro de esos parmetros
internacionales, quedando los resultados alejados de la realidad por ser
incomparables las conductas con tales Principios. Quedaran como nica
referencia, como de hecho sucede, de criterios de legalidad de la accin policial su
trasgresin o no de los derechos humanos y la tipificacin o no de su accin por lo
previsto en el cdigo penal as como, en el ms prximo de los casos, la ley de
Responsabilidad Administrativa de los Servidores Pblicos.
Para controlar y evaluar la accin policial no existen referentes legales especficos
y los que se les puede aplicar son referentes a cualquier servidor pblico de la
administracin federal, o estatales o municipales; eso es el control y posible
sancin administrativa (incluso sanciones disciplinarias) o penal por motivos de
corrupcin, abuso de autoridad, incumplimiento de sus obligaciones.
En esta perspectiva las autoridades intervinientes en el caso de investigacin son
las procuraduras de justicia, las contraloras internas (rganos de control interno).
La nica instancia especficamente policial de recepcin de quejas y sancin que
ha existido tradicionalmente dentro de las policas preventivas son los Consejos
de Honor y Justicia, cuya naturaleza discrecional, interna y secreta ha sido fuente
permanente de inconformidad por parte, tanto de la ciudadana como de los
15

El enorme vaco jurdico que rodea la funcin policial en Mxico no puede ser llenado ni de manera
supletoria por manuales de procedimientos
emitidos por las mismas policas que, de manera
inequvocamente ilegal, se autoautorizan el uso de esposas (como es el caso de la Polica Judicial del
Distrito Federal y de la polica preventiva del Distrito Federal) pues se trata de instrumentos que limitan la
libertad del ciudadano; por ello se requiere la intervencin de la legislaturas. Pero el razonamiento y
conocimiento jurdico est lejos de los directivos policiales, al sostener que el uso de tales instrumentos no es
ilegal porque lo usan las policas federales y porque no estn prohibidas. Incluso el Jefe de la Polica
Preventiva lleg a enunciar un despropsito al afirmar que si no hay esposas hay pistola Vase la nota
periodstica: Presentar SSP manual para utilizar esposas
en la direccin Internet
http://www.todito.com/paginas/noticias/143387.html

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propios policas, pues han carecido de normatividad general y los inculpados


carecen de medios de defensa.
Slo en los ltimos 4 aos algunas organizaciones policiales preventivas y
policiales investigadoras han creado sus Unidades de Inspeccin Interna o
policas de los policas, pero a falta de objetivo y sustento propio, han mostrado
exclusivamente el perfil de unidades anticorrupcin (vertiente penal). En todo
caso, no estn capacitadas ni especializadas para analizar ni evaluar la debida
aplicacin de la fuerza policial, tanto por lo que aqu he venido mostrando, como
por carecer de normas vigentes de referencia.
La recurrencia a estas tres matrices paramtricas de la conducta policial
comprueban lo aqu sostenido: a falta de potestad especfica en la accin policial,
las autoridades, los ciudadanos y los organismos no gubernamentales y hasta las
propias organizaciones policiales evalan y ejercen sus actividades de control
mediante esas tres matrices que se aplican a cualquier servidor pblico, a
cualquier funcin pblica en el ltimo y ms genrico de los anlisis sobre la
conducta de los servidores pblicos.
Conclusiones:
La polica en Mxico slo es de hecho una organizacin de fuerza pblica en
relacin a las autoridades que pueden utilizarla como instrumento material de sus
decisiones (jueces, Ministerio Pblico, Consejos de Menores Infractores, etc.)
pero, adems como organizacin gubernamental no ha sido investida legalmente
del derecho (potestad, poder, facultad) de usar la fuerza (fsica ni de armas de
fuego), por ello su accin no puede ser considerada coaccin administrativa
directa.
La inexistencia de un derecho que regule la fuerza pblica y por consiguiente su
uso policial es muy crtica, as como alarmante es que tampoco existe una
configuracin jurdica de la totalidad de la funcin policial (preventiva y judicial).
Por ello, junto con otros especialistas, he propuesto la inclusin de la definicin de
la funcin policial y del uso de la fuera y fuerza pblica en la norma constitucional
y la consecuente creacin de una Ley General de Polica que regule sus
funciones, establezca facultades y determine los derechos laborales y
profesionales de los agentes de polica, defina los mecanismos de evaluacin y
rendicin de cuentas, entre otras temticas.
Debido al silencio legal sobre la funcin policial al respecto del uso de armas y
armas de fuego, se puede entender la mala y raqutica capacitacin policial sobre
uso de armas, pues su uso no est normativamente atribuido para la polica.
Resulta incierto revisar o supervisar atribuciones normativamente inexistentes
para la polica, como el uso de la fuerza e instrumentos tcnicos (candados de
manos, spray, bastones, etc.). As, cuando un agente de polica mexicano usa la
fuerza generalmente incurre en una violacin de derechos humanos y/o en
delitos.

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Hasta ahora, al igual que el conjunto de la administracin pblica mexicana, ha


carecido de los mecanismos y costumbre de rendir cuentas (no se trata slo de
informar) y de contar con mecanismos imparciales, profesionales y legtimos de
control interno y control externo, pues actualmente ni los legisladores (diputados y
senadores), ni rganos de poder ejecutivo, ni organizaciones civiles o polticas,
incluso hasta las recientes Unidades de Inspeccin Interna, tienen acceso y
capacidad de influir para cambiar o mejorar los procedimientos policiales de uso
de fuerza. Tal caracterstica se ha radicalizado recientemente entre algunos jefes
policiales que, fuera de toda lgica jurdica y legislativa, han optado por autorizar
ellos mismos el uso de la fuerza y las armas de fuego para sus subordinados, sin
que esto provoque, al menos, serios debates pblicos o reacciones entre los
legisladores. Todo ello, nos sigue recordando que el modelo de polica mexicana
es distinto al existente en EUA, Sudamrica y Europa, especialmente en lo
referente a facultades de uso de la fuerza y capacidad investigadora que no tiene
la polica (mal llamada) preventiva mexicana.

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