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CONTENIDO Y ALCANCE DE LA PROHIBICIN


DE REFORMATIO IN PEIUS EN EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

IGO SANZ RUBIALES


Profesor Titular de Derecho Administrativo (acreditado como Catedrtico)
Universidad de Valladolid

I. INTRODUCCIN.II. LA EVOLUCIN DEL RGIMEN LEGAL DE PROHIBICIN DE LA REFORMATIO IN


PEIUS EN ESPAA: 1. Del silencio en la vieja Ley de 1958 2. Hasta el generoso reconocimiento
de la Ley 30/1992: su extensin a todos los procedimientos a instancia de parte. Especial incidencia en los recursos contra sanciones.III. LOS FUNDAMENTOS DE LA PROHIBICIN DE REFORMATIO:
UNA TCNICA PROPIA DE LOS RECURSOS Y DE PROTECCIN DE LOS RECURRENTES: 1. Principios del proceso judicial aplicables a los recursos administrativos: su vinculacin con la tutela judicial
efectiva: A) La congruencia como un principio general del Derecho procesal. B) La razn de
ser de los recursos. C) Una razn prctica vinculada a la tutela judicial: no disuadir de la interposicin de recursos. Su trascendencia constitucional. 2. El principio de seguridad jurdica. 3. Principios de Derecho administrativo aplicables a los recursos administrativos: A) El correcto entendimiento de la jerarqua: alcance de la competencia jerrquica en la resolucin
de recursos. B) El denominado derecho a una buena Administracin.IV. RGIMEN JURDICO DE LA PROHIBICIN DE REFORMATIO: 1. Slo es aplicable en procedimientos a instancia de parte. 2. La mera desestimacin de una solicitud no infringe la prohibicin de reformatio. El silencio
positivo como lmite. 3. La Administracin no puede empeorar la situacin aunque d audiencia al interesado. 4. Se refiere al contenido decisorio de la resolucin y el empeoramiento debe
ser real y global. 5. La posibilidad de reforma peyorativa legtima en la resolucin de recursos cruzados.V. HA DESAPARECIDO DEFINITIVAMENTE LA REFORMATIO IN PEIUS?: VARIEDAD DE SITUACIONES EN EL ORDENAMIENTO ESPAOL VIGENTE: 1. La criticable posibilidad de revisin in peius a instancia de parte de la invalidez permanente. 2. Legitimidad de la reformatio en la correccin de
exmenes de las pruebas de acceso a la universidad. 3. Una figura en expansin y prxima a la
reformatio: las multas por temeridad o mala fe en la interposicin de algunas reclamaciones y
conflictos: A) El recurso especial en materia de contratacin de la LCSP. B) La reclamacin
prevista en la Ley de Contratacin en Sectores Especiales. C) Los conflictos entre operadores postales.VI. CONCLUSIN.

RESUMEN
La prohibicin de reformatio in peius es un principio procesal que la legislacin administrativa espaola aplica a la resolucin de los recursos administrativos y a los dems procedimientos administrativos a instancia de parte. Su justificacin ltima se puede encontrar
fundamentalmente en la proteccin de los recurrentes. La jurisprudencia ha determinado el
alcance de dicha prohibicin y sus posibles excepciones. A la luz de esta jurisprudencia se analiza la legitimidad de algunos supuestos de reformatio in peius en la legislacin administrativa espaola vigente.
Palabras clave: reformatio in peius; procedimiento administrativo; recursos administrativos.
ABSTRACT
The prohibition of reformatio in peius is a procedural principle that the Spanish
administrative law applies to the resolution of administrative appeals and other
administrative procedures requested. Its ultimate justification can be found mainly in the

Revista de Administracin Pblica


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protection of the appellants. The jurisprudence has determined the extent of such
prohibition and possible exceptions. According to this, we analyze the legitimacy of some
cases of reformatio in peius in Spanish administrative law.
Key words: reformatio in peius; administrative procedure; administrative appeals.

I.

INTRODUCCIN

La prohibicin de reformatio in peius tiene por objeto impedir que


la resolucin de un procedimiento iniciado a instancia de parte agrave la situacin inicial del solicitante. Se sita esta prohibicin en
el conflicto entre legalidad y seguridad jurdica, e implica la prevalencia de esta ltima en los concretos casos en que es aplicable. Su mbito de aplicacin propio son los recursos. Tiene su origen en el Derecho
procesal y responde a un principio general de esa rama del Derecho tradicionalmente expresado en el brocardo tantum devolutum quantum
apellatum. Ahora bien, tanto la legislacin administrativa como la jurisprudencia aplican sin problemas este principio general al procedimiento administrativo. Importa, por eso, determinar cules son sus lmites y su fundamentacin constitucional y qu nos dicen las fuentes
de su rgimen jurdico positivo.

II.

LA EVOLUCIN DEL RGIMEN LEGAL DE LA PROHIBICIN DE REFORMATIO


IN PEIUS EN ESPAA

1.

Del silencio en la vieja Ley de 1958...

El artculo 93.1 de la vieja Ley de Procedimiento Administrativo, de


17 de julio de 1958, relativo a la resolucin del procedimiento administrativo, estableca:
La resolucin decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas del expediente.
Y el 119, relativo a la resolucin de los recursos administrativos, insista con trminos similares:
La autoridad que resuelva el recurso decidir cuantas
cuestiones plantee el expediente, hayan sido o no alegadas por
los interesados. En este ltimo caso se les oir previamente.

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Bajo la vigencia de la vieja LPA, un sector de la doctrina interpret


el artculo 119 de dicha Ley como legitimador de la posibilidad de reformar in peius los actos administrativos objeto de recurso. En efecto,
el artculo 119 autorizaba al rgano resolutor de los recursos administrativos para decidir cuantas cuestiones plantee el expediente, hayan
sido o no alegadas por los interesados.
Los defensores de la posibilidad de reforma peyorativa, as como una
lnea jurisprudencial, con apoyo en algunos dictmenes del Consejo
de Estado (de 25 de abril y 4 de julio de 1968), admitieron la reformatio bajo la condicin de que a la resolucin precediera la audiencia de
los interesados. Y entendieron que si el rgano administrativo poda decidir todas las cuestiones que plantease el expediente, hubieran o no sido
alegadas por los interesados, eso supona que, una vez interpuesto el recurso, la Administracin poda resolver en cualquier sentido, incluso
empeorando la situacin inicial del recurrente1.
La jurisprudencia que reconoci la aplicabilidad parcial de la reformatio estaba basada en la salvaguardia del principio de legalidad
de la actuacin administrativa. Si, como consecuencia de un recurso administrativo, la Administracin apreciara la existencia de una ilegalidad en su actuacin, debera eliminarla aunque eso supusiese perjudicar
al recurrente, porque la legalidad deba primar sobre el eventual inters de ste; como sealaba, en su momento, ARIO, la jerarqua, como
tcnica de organizacin interorgnica, implica no slo el control de
legalidad sobre los actos del inferior, sino tambin el de oportunidad e
incluso el poder de sustitucin de la decisin. Esto supona, para este
autor, que el recurso de alzada tuviera un efecto devolutivo sobre la
competencia. De acuerdo con ello, y a la luz de la vieja LPA, la plenitud jurisdiccional administrativa implicaba admitir la reformatio in
peius por razones de legalidad en el recurso jerrquico, aunque no alcanzaba segn este autor a la reforma peyorativa por motivos de
oportunidad (vetada por el formidable obstculo de la irrevocabilidad de los derechos declarados a favor de los particulares) ni a la resolucin de recursos de reposicin2.
Este planteamiento, fuertemente criticado por GARCA DE ENTERRA
y FERNNDEZ RODRGUEZ, fue desplazado por el reconocimiento juris1 Vase, entre otros, A. GUAITA MARTORELL (1965), Incongruencia de los actos administrativos, en Nueva Enciclopedia Jurdica Seix, tomo XII, Barcelona, pgs. 183-184. Un elenco de las diversas posturas doctrinales sobre el sentido del artculo 119 LPA puede verse en
J. A. SANTAMARA PASTOR (1973), Crisis definitiva de la reformatio in peius?, nm. 72 de esta
REVISTA, pgs. 140-141.
2 La opinin de este autor, muy matizada, puede verse en el Prlogo a la 2. edicin de su
libro: G. ARIO ORTIZ (1972), La Administracin institucional, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, especialmente en las pgs. XIII-XIV.

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prudencial del principio de prohibicin de reformatio in peius a partir


de la decisiva STS de 10 de abril de 1972 (Ar. 2237)3. Esta sentencia,
ejemplar, neg que el otorgamiento de audiencia al particular legitimara la sustitucin del acto por otro ms gravoso, y admita excepcionalmente la reformatio slo si una ley, con tal rango formal, lo autorizase expresamente. A esta sentencia de la Sala 4. sigui la STS de
22 de junio del mismo ao (Ar. 3785) de la Sala 3., que incidi en lo que
SANTAMARA PASTOR calificaba como el sancta sanctrum de la reformatio in peius: las sanciones de contrabando; y que vino a romper
una tradicin inmemorial en ese campo, en el que la reformatio haba
sido admitida pacficamente por la Sala. Esta sentencia calific la
prohibicin de reformatio in peius como lmite infranqueable y como
garanta sustantiva4. Poco ms tarde, el mismo Tribunal confirm dicha prohibicin por SSTS de 24 de enero de 1973 (Ar. 135) y de 15 de
febrero de 1973 (Ar. 489)5.

2.

Hasta el generoso reconocimiento en la Ley 30/1992: su extensin a


todos los procedimientos a instancia de parte. Especial incidencia
en los recursos contra sanciones

La Ley 30/1992 (LAP) es muy generosa en la recepcin de esta tcnica garantista porque, adems de recogerla de forma expresa, eliminando cualquier sesgo de duda, la aplica no slo a los recursos administrativos, sino tambin a cualesquiera procedimientos iniciados a
instancia del interesado.
En relacin con la resolucin del procedimiento ordinario de la
Ley, el artculo 89.2 LAP establece:
En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado, la resolucin ser congruente con las peticiones
formuladas por ste, sin que en ningn caso pueda agravar su situacin inicial y sin perjuicio de la potestad de la
Administracin de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si procede.
Asimismo, se recoge una redaccin similar en relacin con la resolucin de los recursos administrativos en general (art. 113.3 LAP):
3 E. GARCA DE ENTERRA y T.-R. FERNNDEZ RODRGUEZ (2011b), Curso de Derecho Administrativo, II, 12. ed., pgs. 556-557.
4 J. A. SANTAMARA PASTOR (1973: 144-146).
5 Vanse los comentarios a todas estas sentencias en J. A. SANTAMARA PASTOR (1973: 142
y ss.).

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El rgano que resuelva el recurso decidir cuantas


cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este ltimo caso se les oir previamente. No obstante, la resolucin ser congruente con las peticiones
formuladas por el recurrente, sin que en ningn caso pueda agravarse su situacin inicial6.
Una vez que la Ley ha prohibido con carcter general la reformatio
in peius, las sentencias que la analizan han cambiado radicalmente el
enfoque. Ya no tratan de oponerse a una prctica inadecuada, sino que
vienen a determinar si en un caso concreto se ha producido dicha reformatio. Esto es, en lugar de prohibir la reformatio (ya lo hace la Ley)
intentan perfilar la figura7.
Finalmente, el artculo 21.3 del Reglamento de Procedimiento Sancionador de la Administracin del Estado, aprobado por RD 1398/1993,
de 4 de agosto (RPS), establece:
Cuando el infractor sancionado recurra o impugne
la resolucin adoptada, las resoluciones del recurso ordinario y de los procedimientos de revisin de oficio que,
en su caso, se interpongan o sustancien no podrn suponer la imposicin de sanciones ms graves para el sancionado.
Se reconoce, por lo tanto, de forma expresa y especfica en materia
de recursos administrativos contra sanciones, porque es el mbito ms
propio de aplicacin de esta tcnica.

III.

LOS

FUNDAMENTOS DE LA PROHIBICIN DE REFORMATIO: UNA TCNICA

PROPIA DE LOS RECURSOS Y DE PROTECCIN DE LOS RECURRENTES

Como veremos, los principios justificadores de la prohibicin legal de reformatio in peius son principios procesales, aplicables a la re6 El Proyecto de Ley, que prevea expresamente la non reformatio in peius en el artculo
87.2 (relativo a la resolucin de procedimientos iniciados a instancia del interesado), no inclua, sin embargo, una alusin similar para los recursos administrativos, que se incluy durante la tramitacin parlamentaria, fruto de la enmienda nm. 339, planteada por el Grupo
Parlamentario Cataln en el Congreso, que se justificaba en la idea de garantizar el principio de congruencia procesal y la prohibicin de reformatio in peius (BOCG, Congreso de los
Diputados, 7 de mayo de 1992, Serie A, pg. 123).
7 V. ESCUIN PALOP y B. BELANDO GARN (2011), Los recursos administrativos, Civitas-Thomson Reuters, Madrid, pg. 215.

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solucin de recursos en va judicial8, que se aplican analgicamente a


los recursos administrativos contra sanciones9 y, con ms generosidad
an en la analoga, a los dems recursos administrativos y, finalmente, a la generalidad de los procedimientos administrativos a instancia
de parte. Esta aplicacin analgica tiene su razn de ser en la configuracin del procedimiento administrativo segn el modelo procesal.
Pero, en todo caso, el hecho de que los fundamentos jurdicos de la
prohibicin de reformatio se vinculen, fundamentalmente, a los recursos administrativos implica que la justificacin de dicha prohibicin en
va administrativa ordinaria (no en va de recurso) es ms dbil, como
tendremos ocasin de ver ms abajo.

1.

Principios del proceso judicial aplicables a los recursos administrativos: su vinculacin con la tutela judicial efectiva

El Tribunal Supremo no duda en vincular la prohibicin de reformatio in peius en los recursos administrativos con el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva. Como seala, p. ej., la STS de 13
de octubre de 2011 (JUR 2011\373300) en su FD 2.:
Se reputa, por tanto, una garanta del rgimen de los
recursos, fuere en va jurisdiccional como administrativa, que encuentra su apoyo en el principio dispositivo e, incluso, en la interdiccin de la indefensin y en el derecho
constitucional a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE)10.
A pesar de esta doctrina del Tribunal Supremo, lo cierto es que el
Constitucional no admite otra ampliacin de las garantas procesales
del artculo 24 que la relativa al procedimiento administrativo sancio8 En relacin con este principio en la va judicial contencioso-administrativa, terminado
ya este trabajo he podido conocer el recentsimo y brillante comentario en esta misma
REVISTA de L. SALAMER TEIXID (2012), Principio de congruencia, prohibicin de la reformatio in peius y deber judicial de resolver con arreglo a la motivacin jurdica correcta.
Comentario a la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de junio de 2011 (recurso de casacin
nm. 5680/2007), nm. 189 de esta REVISTA, pgs. 203 y ss.
9 El principio non reformatio in peius tiene un alcance ms amplio en el mbito del procedimiento administrativo sancionador (recursos) que en el ordinario: M. REBOLLO PUIG y otros
(2010), Derecho Administrativo Sancionador, 1. ed., Lex Nova, Valladolid, pg. 797.
10 Con trminos similares se pronuncian las SSTS de 29 de noviembre de 2002; de 2 de
junio de 2003, FD 3.; de 23 de noviembre de 2005, FD 7.; de 29 de enero de 2008, FD 3.; de
3 de junio de 2009; etc. Son numerossimas las decisiones judiciales que fundamentan esta
prohibicin en el citado derecho constitucional. Tambin en el mbito del Consejo de Estado se intenta reconocer la inconstitucionalidad de la reformatio in peius en va administrativa. Vase el voto particular que formula el consejero D. Miguel Rodrguez-Piero y BravoFerrer en el Dictamen 1602/98.

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nador, por su evidente vinculacin con el proceso penal11. Por eso, en


principio, la prohibicin de reformatio en el procedimiento administrativo ordinario no cae, propiamente, bajo la proteccin de este derecho fundamental constitucional12. Se podra, eso s, admitir una cierta incidencia de este derecho fundamental en la tramitacin de los
recursos administrativos, porque la analoga y la vinculacin con el
proceso judicial son mayores en los recursos que en los dems procedimientos administrativos a instancia de parte. De hecho, la doctrina
jurisprudencial del Tribunal Supremo se refiere siempre a la reformatio in peius en relacin con los recursos (en va administrativa o judicial). Pero no parece que una ley estatal dictada en ejercicio de una
competencia exclusiva que previese expresamente la posibilidad de reformatio in peius en determinados procedimientos administrativos a instancia de parte no en va de recurso tuviese que ser inconstitucional por infraccin del derecho a la tutela judicial efectiva13.

A)

La congruencia como un principio general del Derecho procesal

En virtud de este principio (cuando se aplica en Derecho administrativo), el rgano administrativo receptor de la solicitud de inicio de
un procedimiento o competente para resolver el recurso administrativo debe adecuarse en la resolucin al petitum, a lo solicitado por el
particular. Puede ir ms lejos, como hemos visto, pero siempre que no
empeore la situacin del particular; ah engarza la reformatio in peius
con el principio de congruencia, porque la Administracin no puede resolver en contra de lo pedido.
11 J. PONCE SOL (2001), Deber de buena administracin y el derecho al procedimiento administrativo debido. Las bases constitucionales del procedimiento administrativo y del ejercicio
de la discrecionalidad, Lex Nova, Valladolid, pg. 69; M. GMEZ TOMILLO e I. SANZ RUBIALES
(2010), Derecho Administrativo sancionador. Parte General, 2. ed., Aranzadi-Thomson Reuters, Pamplona, pgs. 701-702.
12 J. J. DEZ SNCHEZ (1992), El procedimiento administrativo comn y la doctrina constitucional, Civitas, pgs. 272, 278. En contra, JIMNEZ PLAZA afirma que si bien la indefensin judicial es la nica que deja abierta la va del recurso de amparo ante el TC, ello no significa que la Administracin no pueda incurrir en una violacin del art. 24 CE. sta se
puede producir. Otra cosa es que la indefensin administrativa pueda corregirse en amparo porque o bien se tutela directamente en va jurisdiccional; o bien si se deniega esa tutela, la indefensin sufrida ser ya una indefensin judicial aunque de origen administrativo.
M. I. JIMNEZ PLAZA (2004), El tratamiento jurisprudencial del trmite de audiencia, Atelier, Barcelona, pgs. 209-210.
13 En contra, V.-R. RIVAS CARRERAS (1991), La reformatio in peius en el Derecho Administrativo, Tecnos, Madrid, pg. 16, que entiende que en la medida en que el TS fundamenta dicha prohibicin en el artculo 24.2 CE, aun existiendo ley expresa que autorizara aquella reformatio in peius, sta tampoco podra admitirse en razn de la seguramente sancin de
inconstitucionalidad que recaera en la expresada ley.

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Estamos ante un principio general del Derecho, de rango constitucional pero implcito14, reconocido por el Tribunal Constitucional desde los primeros aos de su funcionamiento. La STC 45/1993, de 8 febrero, estableca en su FJ 2.:
() la violacin de la prohibicin de reformatio in peius
adquiere relevancia constitucional y es susceptible de
amparo cuando sea encuadrable en la prohibicin de indefensin del art. 24.1 CE. En otros trminos, la reformatio in peius es una modalidad de incongruencia procesal, cuya prohibicin, aparte de un principio general
del Derecho Procesal tradicionalmente expresado en el
brocardo tantum devolutum quantum apellatum, conecta con el art. 24.1 de la CE a travs de la prohibicin de
indefensin15.
El Tribunal, por lo tanto, slo conoce de lo apelado. Lo no apelado (lo no recurrido) mantiene su vigencia, se adecue o no al ordenamiento16.
Este principio procesal de congruencia tiene, reconocida por el propio Tribunal Constitucional, vigencia en el mbito judicial. Pero en el
estrictamente administrativo el principio de congruencia debe ser oportunamente matizado. El procedimiento administrativo se aparta notablemente del esquema del principio de congruencia caracterstico del
Derecho procesal porque tiene que garantizar la satisfaccin de los intereses pblicos, que no pueden quedar al arbitrio de los interesados17.
Esto es lo que vienen a subrayar los artculos 89 y 113 LAP, segn los
cuales la resolucin que ponga fin al procedimiento decidir todas
las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas
del mismo () hayan sido o no alegadas por los interesados.
Por lo tanto, la Administracin debe resolver todas las cuestiones que
plantee el expediente. Pero estas cuestiones no son otra cosa que los mo14 J. A. T ARDO P ATO (2011), Los principios generales del Derecho, Bosch, Barcelona,
pg. 125. LPEZ MENUDO lo incluye como una manifestacin del principio de contradiccin
en el mbito del procedimiento administrativo. F. LPEZ MENUDO (1992), Los principios generales del procedimiento administrativo, nm. 129 de esta REVISTA, pg. 54.
15 En el mismo sentido puede verse la STC 17/2000, de 31 de enero (FJ 4.). Especficamente en el mbito del proceso penal, el Tribunal Constitucional lo consider aplicable desde los primeros momentos, deducible del 24, y entendi tambin que era susceptible de aplicacin analgica (SSTC 54/1985, FJ 7., y 15/1987, FJ 3.). Cfr. J. A. TARDO PATO (2011: 125).
16 Vid., igualmente, la STC 23/2003, de 10 febrero, FJ 6., en la que, a la luz de dicho
principio de Derecho procesal, queda claro que la apelacin determina el mbito de lo que
puede decidir el Tribunal, en este caso civil.
17 Cfr. E. GARCA DE ENTERRA y T.-R. FERNNDEZ RODRGUEZ (2011b: 521).

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tivos que pueden justificar las pretensiones; no puede ir ms all de la


pretensin, pero puede aadir o sustituir los motivos de derecho en
que se funda el recurso18.

B)

La razn de ser de los recursos

El Tribunal Constitucional entiende que hay reformatio in peius


(como siempre, en va judicial) cuando la parte recurrente, en virtud de
su propio recurso, ve empeorada o agravada la situacin jurdica creada o declarada en la resolucin impugnada, de modo que lo obtenido con
la decisin judicial que resuelve el recurso es un efecto contrario al perseguido por el recurrente (SSTC 9/1998, de 13 de enero, FJ 2.; 232/2001,
de 10 de diciembre, FJ 5.; 310/2005, de 12 de diciembre, FJ 2.; 204/2007,
de 24 septiembre, FJ 3.; etc.).
En la misma lnea, pero con referencia explcita tambin a los recursos administrativos, seala reiteradamente el Tribunal Supremo
que la prohibicin de reformatio se configura como una garanta del
rgimen de los recursos fuere en va jurisdiccional como administrativa que encuentra su apoyo en el principio dispositivo ()19.
En virtud del principio dispositivo, las partes procesales son las autnticas dueas del devenir del proceso e incluso del contenido de la sentencia: pueden decir el qu llevan ante el rgano jurisdiccional, sobre quin quieren que el juez decida. Es decir, la pretensin queda
delimitada, en principio, por lo que el actor concreta en su demanda20, de tal manera que los rganos jurisdiccionales deben ser congruentes con la pretensin y la resistencia formuladas21.
Y eso es as porque el ordenamiento otorga un poder de disposicin
al administrado para impugnar un acto, esto es, para exigir que se elimine o aminore un determinado gravamen administrativo contrario al
ordenamiento. Lo dicho est en la lnea del recurso como un plus, no
un minus, como lo sera si pudiera perjudicarse el estatus del recurrente22. As, el Tribunal Supremo entiende que la reformatio est prohibida porque el empeoramiento de la situacin del recurrente es un efec18

J. A. SANTAMARA PASTOR (1973: 153-154).


STS de 3 de junio de 2009; en trminos casi idnticos, SSTS de 29 de noviembre de 2002;
de 2 de junio de 2003, FD 3.; de 23 de noviembre de 2005, FD 7.; de 29 de enero de 2008,
FD 3.; etc.
20 J. A. ROBLES GARZN y otros (2009), Conceptos bsicos de Derecho Procesal Civil, 2. ed.,
Tecnos, Madrid, pg. 140.
21 J. MONTERO AROCA y otros (2007), Derecho Jurisdiccional I. Parte General, 15. ed., Tirant lo Blanch, Valencia, pg. 338.
22 J. J. DEZ SNCHEZ (1992: 275).
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to contrario al perseguido por el recurso (STS de 29 de noviembre de


2002, RJ 2003\280)23.
En efecto, el recurso no es un instrumento tcnico puesto exclusivamente al servicio del principio de legalidad, sino una garanta primaria de defensa del administrado: el recurrente usa de su derecho no
para preservar la legalidad abstracta, sino para evitar un perjuicio en
su persona o patrimonio. El recurso no es un simple presupuesto formal para el desbordamiento de las potestades revocatorias24, porque la
actuacin del rgano administrativo est limitada por la pretensin
del particular.
En definitiva, la mera posibilidad de agravar la posicin del recurrente desnaturalizara el procedimiento de recurso para convertirlo en
procedimiento de revisin de oficio del acto impugnado25.

C)

Una razn prctica vinculada a la tutela judicial: no disuadir de


la interposicin de recursos. Su trascendencia constitucional

Tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo reprochan a la reformatio el papel disuasorio que puede cumplir respecto de
la eventual interposicin de recursos por los particulares.
No est de ms recordar que entre los elementos que el Tribunal
Constitucional considera esenciales para entender prohibida la reformatio in peius por el artculo 24 CE est el efecto disuasorio de la reforma peyorativa sobre la eventual interposicin de recursos: () de
admitirse que los rganos judiciales pueden modificar de oficio en perjuicio del recurrente la resolucin por l impugnada, se introducira un
elemento disuasorio para el ejercicio del derecho a los recursos legalmente establecidos en la Ley, incompatible con la tutela judicial efectiva que vienen obligados a prestar los rganos judiciales (SSTC
114/2001, de 7 de mayo, F. 4; 28/2003, de 10 de febrero, F. 3).
Tambin el Tribunal Supremo lo ha entendido como una caracterstica de la reformatio in peius, como hemos tenido ocasin de ver: es
evidente que si se aceptase que los rganos competentes para resolver
23

Vase, igualmente, la STS de 1 de octubre de 2003 (FD 1.), entre muchas otras.
En la misma lnea que una asentada jurisprudencia anterior, vase la STS de 11 de mayo
de 1992 (Ar. 5330).
25 J. TOLEDO JUDENES (1984), El fin de la reformatio in peius en la va econmico-administrativa, nm. 103 de esta REVISTA, pg. 253. Se podra plantear tambin la posible desviacin de poder vinculada a la reformatio in peius, en la medida en que supone utilizar la potestad resolutoria dirigida a eliminar los elementos invlidos de un acto previa solicitud del
perjudicado para un fin distinto (la salvaguarda de la legalidad al margen del estatus del solicitante).
24

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los recursos pueden modificar de oficio, en perjuicio de los recurrentes,


la resolucin impugnada por stos, se introducira un elemento disuasorio para el ejercicio del derecho a los recursos legalmente establecidos (STS de 13 de octubre de 2011, RJ 2012\3421, FD 2.)26.
La jurisprudencia del TS alude tambin a las razones prcticas (el
peligro del desuso del ejercicio del derecho a recurrir) que justifican la
prohibicin vinculadas a la razn de ser de los recursos, que es evitar
perjuicios al recurrente, ms que la defensa de la legalidad en abstracto:
() la causa misma del recurso o reclamacin no es
preservar la legalidad abstracta del acto, sino evitar un
perjuicio a la persona o al patrimonio del que recurre,
conclusin que tiene como () motivaciones de ndole
prctica, la necesidad de sustraer a la Administracin
un instrumento coactivo que podra producir en la realidad el desuso del mismo ejercicio del derecho a recurrir,
por el inevitable temor de que una debatida situacin pudiera empeorarse (STS de 11 de mayo de 1992, Ar. 5330).
Por lo tanto, basta con disuadir del ejercicio de los recursos (especialmente si se trata del recurso previo a la va judicial, esto es, del recurso de alzada, porque es la va preceptiva para el recurso contencioso-administrativo posterior) para entender que se est infringiendo el
derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del artculo 24 CE.
Aunque falten otros elementos de la reformatio in peius, el solo hecho
de disuadir del recurso administrativo es suficiente para entender constitucionalmente proscrito dicho rgimen sectorial por el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, dado el evidente efecto que puede tener sobre la utilizacin de la va judicial. En relacin con esta
regulacin disuasoria, GARCA DE ENTERRA menciona diversas frmulas indirectas de agravacin de la posicin del recurrente, con un
indudable parentesco con la reformatio in peius, porque prevean la
agravacin de las sanciones recurridas, bien por apreciar temeridad
manifiesta en la interposicin, bien como consecuencia de la desestimacin del recurso27.
26 En trminos casi idnticos, SSTS de 2 de junio de 2003 (RJ 2003, 5328), FD 3.; de
23 de noviembre de 2005 (RJ 2005\9848), FD 7.; de 29 de enero de 2008 (RJ 2008\447),
FD 3.; etc.
27 E. GARCA DE ENTERRA y T.-R. FERNNDEZ RODRGUEZ (2011b: 557). En concreto, se refiere a varios preceptos ya derogados: el artculo 457 del Reglamento de Montes, de 22 de febrero de 1962, o el artculo 34 del Decreto de 10 de julio de 1975, por el que se aprueba el procedimiento administrativo especial de imposicin de sanciones por infraccin de leyes sociales
y para liquidacin de cuotas de la Seguridad Social.

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En definitiva, el derecho a la tutela judicial efectiva respalda el principio de non reformatio in peius en los recursos judiciales, y as lo hace
el TC; analgicamente, se podra aplicar a los recursos administrativos,
tal y como reconoce el TS; pero la jurisprudencia de este rgano judicial no vincula aquel derecho constitucional con la prohibicin de reformatio en los procedimientos ordinarios a instancia de parte, lo que
manifiesta un menor grado de proteccin constitucional.

2.

El principio de seguridad jurdica

Existe una estrecha vinculacin de la prohibicin de reformatio in


peius con el principio de seguridad jurdica. Ya lo haca ver tempranamente SANTAMARA PASTOR, en relacin con la contundente lnea jurisprudencial iniciada por la STS de 10 de abril de 197228, y hoy se puede seguir manteniendo dicho planteamiento: la seguridad jurdica,
reconocida constitucionalmente (art. 9.3), lleva a impedir que la Administracin, aprovechando la iniciacin de un procedimiento a instancia de parte, frustre las eventuales expectativas del solicitante, cambiando de improviso el criterio anterior y empeorando la situacin de
ste29.
De hecho, suele aludirse a la reformatio in peius como un conflicto entre el principio de legalidad y el principio de seguridad: la aplicacin estricta del principio de legalidad justificara la posibilidad de reformatio in peius, mientras que la aplicacin del principio de seguridad
la rechazara. En este sentido, el TS ha recordado en otras ocasiones
que, cuando se interpone un recurso, el principio constitucional de seguridad jurdica (art. 9.3 CE) debe prevalecer, incluso, sobre el de legalidad (STS de 13 de julio de 1989)30. Ahora bien, esta prevalencia no
perturba la vigencia del principio de legalidad, que la Administracin,
cuando advierte que ella misma lo ha infringido, debe asegurar mediante la revisin de oficio31.
28

J. A. SANTAMARA PASTOR (1973: 146).


Vid., p. ej., M. J. GALLARDO CASTILLO (2010), Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn, Tecnos, Madrid, pg. 464, que afirma que el
fundamento de la prohibicin est en los principios de seguridad jurdica y de confianza legtima, y ms en concreto en la doctrina del respeto a los propios actos. En la misma lnea,
L. FRAGA PITTALUGA (2003), La prohibicin de reforma en perjuicio (non reformateo in Prius)
en el procedimiento administrativo sancionatorio de segundo grado, en VV.AA., El Derecho Pblico a comienzos del siglo XXI. Estudios en Homenaje al Prof. Allan R. Brewer Caras,
tomo II, Thomson-Civitas, Madrid, pgs. 1570 y ss. Vid., igualmente, la citada STJUE (Gran
Sala) de 25 de noviembre de 2008 en el asunto C455/06, nm. 47.
30 J. J. DEZ SNCHEZ (1992: 276-277).
31 F. SAINZ MORENO (1975), La eliminacin de la reformatio in peius en los recursos administrativos, REDA, nm. 6, pg. 487.
29

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Si la actuacin administrativa debe ser previsible, de acuerdo con


el principio de seguridad jurdica-confianza legtima, esta caracterstica
debe plasmarse tambin en la resolucin de procedimientos a instancia de parte, especialmente cuando se trata de resolucin de recursos
administrativos. En efecto, la previsibilidad de la actuacin de los poderes pblicos (que constituye un elemento esencial del principio constitucional de seguridad jurdica32) impone que la Administracin no
pueda resolver los recursos administrativos al margen de lo solicitado,
porque la respuesta esperable de la Administracin slo puede ser, adems de la inadmisin, la estimacin o la desestimacin, no una tercera posibilidad que empeore la situacin inicial.

3.

Principios de Derecho administrativo aplicables a los recursos


administrativos
A)

El correcto entendimiento de la jerarqua: alcance de la competencia jerrquica en la resolucin de recursos

Se intent justificar, en su momento, la posibilidad de reformatio in


peius en los poderes jerrquicos del superior. Si ste poda reformar los
actos del inferior sin necesidad de recurso, tambin podra hacerlo en
va de recurso; si ste poda lo ms (reformar por motivos de oportunidad el acto del inferior), tambin podra lo menos (reformarlo por motivos de legalidad, aunque sea in peius).
Sin embargo, es preciso matizar estas afirmaciones: el superior jerrquico no puede sustituir al inferior en el ejercicio de las competencias atribuidas a ste. En efecto, los poderes jerrquicos se dan cuando
hay una identidad de competencia material o funcional que permite la
configuracin de ese predominio en los conocidos poderes de anulacin,
reforma y revocacin, por el superior, de los actos del inferior33. Pero
cuando hay una competencia atribuida con exclusividad a un rgano determinado la jerarqua administrativa se debilita, porque el superior
jerrquico de ese rgano no comparte la competencia con l y, por lo tanto, no puede ni predeterminar ni alterar su contenido34. Solamente podr hacerlo en va de recurso y, en consecuencia, con todas las limitaciones de los recursos (bsicamente la limitacin de la pretensin).
32

Cfr., entre otras, la STC 273/2000, de 15 de noviembre, FJ 11..


L. MORELL OCAA (1992), El principio de jerarqua en la Administracin. Del paradigma
de la objetivacin al de la fidelitas personal, DA, nm. 229, pg. 76.
34 R. PARADA (2008), Derecho Administrativo II (Organizacin y empleo pblico), 2. ed.,
Marcial Pons, Madrid, pg. 46; J. A. SANTAMARA PASTOR (2009), Principios de Derecho Administrativo General, I, 2. ed., Iustel, pgs. 385-386.
33

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Afirma, con razn, NIETO que la regla de la individualizacin irrenunciable del ejercicio de la competencia prevalece sobre la jerarqua,
de tal modo que los actos del inferior ni pueden ser previamente determinados en su contenido concreto por el superior (aunque s condicionados a travs de instrucciones) ni pueden ser alterados a posteriori
salvo que medie un recurso administrativo, a travs del cual, y a peticin
de un particular, se traslada la competencia resolutoria al superior35.
Por lo tanto, el superior est limitado por la competencia expresamente
atribuida al inferior, de tal manera que slo puede modificar sus actos
en va de recurso, porque hay una transferencia de la competencia delimitada por el solicitante en el recurso.
Por otra parte, el principio de prohibicin de reforma peyorativa
no se aplica nicamente a los recursos de alzada, sino tambin a los
de reposicin y especiales de revisin, en los que no resuelve o puede
no resolver el superior jerrquico. As se deduce del artculo 113 LAP,
incluido en la parte general de los recursos (Principios Generales), antes de los preceptos relativos a cada uno de los recursos administrativos en particular. Eso supone que la interposicin de un recurso capacita (y delimita a la vez) a la Administracin para la
eliminacin de un acto ilegal y desfavorable, en el marco de la pretensin.

B)

El denominado derecho a una buena Administracin

Este principio, sin reconocimiento constitucional explcito36, tiene, sin embargo, numerosas manifestaciones. Ha recibido un mayor impulso en el mbito de las organizaciones europeas y ahora est siendo
objeto de desarrollo doctrinal y jurisprudencial en el mbito jurdico espaol37.
La Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea, de 7 de diciembre de 2000, incorporada al ordenamiento espaol por la LO
1/2008, de 30 de julio, de ratificacin del Tratado de Lisboa, y con el mismo valor que los Tratados, recoge en su artculo 41 el derecho a una
buena Administracin; que alcanza a incluir (c) el derecho de toda
persona a ser oda antes de que se tome en contra suya una medida in35

A. NIETO (1992), La jerarqua administrativa, DA, nm. 229, pg. 31.


Aunque se podra deducir implcitamente de los artculos 9.3, 31.2 y 103 de la Constitucin espaola. Cfr. J. PONCE SOL (2001: 157 y ss.).
37 Una sntesis clara de los diversos aspectos de este derecho puede verse en J. SANZ LARRUGA (2009), El ordenamiento europeo, el derecho administrativo espaol y el derecho a
una buena administracin, Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad da Corua,
nm. 13, pgs. 729 y ss.
36

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dividual que la afecte desfavorablemente38; sin embargo, la Carta no


dice ms y no incluye, en su redaccin actual, el principio de non
reformatio in peius. Una cierta reticencia de la UE a reconocer este
principio puede existir, a la luz de su expresa inaplicabilidad en algunos procedimientos judiciales ante el Tribunal de Justicia39, aunque, curiosamente, se admite por el propio Tribunal como un principio que
pueden aplicar los jueces nacionales en detrimento de la aplicacin de
oficio del Derecho comunitario40.
Frente al silencio comunitario, el Consejo de Europa, sin embargo,
ha sido capaz de deducir del derecho a una buena Administracin el
principio de non reformatio in peius en va de recurso administrativo.
A travs de una Recomendacin del Comit de Ministros CM/Rec
(2007) 7 relativa a una buena administracin establece, con el alcance propio del soft law, el principio de non reformatio in peius en
los recursos administrativos41. En concreto, el artculo 22.3 de la Recomendacin establece:
Lexercice par une personne prive dun recours contre
un acte administratif ne peut entraner aucune raction
dfavorable son encontre de la part des administrations
publiques.
La razn que subyace a la regulacin es, precisamente, la tutela de
los derechos de las personas, que est en la base de la razn de ser del
propio Conseil. Con anterioridad, el Consejo de Europa haba propuesto la prohibicin de la reformatio in peius en los recursos administrativos contra sanciones administrativas: Dans le cas dun appel
lencontre dune sanction administrative, la decisin administrative (lacte) prise en appel ne devrait pas tre moins favorable (reformatio in peius)
la personne concerne que lacte administratif inicial contre lequel por38 Este derecho de audiencia es, propiamente, el derecho de defensa, aplicable especialmente en los procedimientos sancionadores. Cfr. J. A. FUENTETAJA PASTOR (2008), El
derecho a la buena administracin en la carta de los derechos fundamentales de la Unin
Europea, Revista de Derecho de la Unin Europea, nm. 15, pgs. 147-148.
39 Vase, p. ej., el Reglamento 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo
a la aplicacin de las normas sobre competencia previstas en los artculos 81 y 82 del Tratado Constitutivo de la Comunidad, cuyo artculo 31 (Control del Tribunal de Justicia), de
acuerdo con el artculo 261 TFUE, establece: El Tribunal de Justicia gozar de competencia jurisdiccional plena para resolver los recursos interpuestos contra las Decisiones por las cuales la Comisin haya fijado una multa sancionadora o una multa coercitiva. Podr suprimir, reducir o aumentar la multa sancionadora o la multa coercitiva impuesta.
40 STJUE, ya citada, de 25 de noviembre de 2008, asunto C455/06, nms. 46 y 48.
41 Recommandation CM/Rec (2007) 7 du Comit des Ministres aux tats membres relative une bonne administration (adopte par le Comit des Ministres le 20 juin 2007, lors de
la 999 bis runion des Dlgus des Ministres).

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tait lappel42. Ahora va ms lejos, al aplicarlo a los recursos contra


cualesquiera actos administrativos, no slo sancionadores.
Es cierto que la previsin de esta Recomendacin poco aade al
Derecho positivo espaol; sin embargo, resultar til, en todo caso,
para especificar los contenidos del derecho a una buena Administracin,
as como para interpretar correctamente cualesquiera normas o actuaciones administrativas que pudieran dar lugar a unos efectos contrarios a los fines de la regla reconocida por el Consejo de Europa.
En este caso nuevamente se justifica el principio non reformatio in peius en relacin con los recursos administrativos (especficamente contra sanciones) y no con los dems procedimientos administrativos iniciados a instancia de parte.

IV.
1.

RGIMEN JURDICO DE LA PROHIBICIN DE REFORMATIO


Slo es aplicable en procedimientos a instancia de parte

Como hemos tenido ocasin de comprobar, la prohibicin de reformatio in peius slo se impone en procedimientos iniciados a instancia del interesado (con carcter general: art. 89 LAP43, o en la resolucin de los recursos: art. 113 LAP, art. 21.2 RPS), porque se basa en
el principio dispositivo vid. supra, III.1.B).
Por lo tanto, la prohibicin de reformatio sensu stricto no es aplicable
a los procedimientos iniciados de oficio (sin perjuicio de la vigencia del
principio de irrevocabilidad de los actos declarativos de derechos44): si
mediante un procedimiento iniciado de oficio pueden ejercitarse potestades sancionadoras o se pueden producir efectos desfavorables o de
gravamen (cfr. art. 44.2 LAP), es evidente que no se prohbe la pro42 Conseil de lEurope (1997), LAdministration et les personnes prives. Principes de droit
administratif concernant les relations entre les autorits administratives et les personnes prives. Un manuel, ditions du Conseil de lEurope, Strasbourg, nm. 77.4, pg. 46.
43 Tambin la denominada accin de nulidad: aunque se incluya dentro del Captulo I
del Ttulo VII de la Ley 30/1992 (Revisin de oficio), lo cierto es que es un autntico procedimiento a instancia de parte: Las Administraciones pblicas, en cualquier momento, por
iniciativa propia o a solicitud de interesado declararn (art. 102.1); adems, se prev el
silencio desestimatorio (art. 102.5).
44 No han faltado autores que vinculan prohibicin de reformatio e irrevocabilidad: p. ej.,
D. CUADRADO ZULOAGA (2004), El principio de congruencia en el procedimiento administrativo, Actualidad Administrativa, nm. 5, pg. 4; M. ALMEIDA CERREDA (2011), El principio de
irrevocabilidad de los actos favorables, en VV.AA. (dir. J. A. SANTAMARA PASTOR), Los principios
jurdicos del Derecho Administrativo, La Ley, Madrid, pg. 1112; vase igualmente el Dictamen
del Consejo de Estado nm. 1403/2003, sobre el Anteproyecto de Ley General Tributaria, de
22 de mayo de 2003, E3.

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duccin de efectos que empeoren la situacin inicial del administrado45.


El mismo artculo 89.2 LAP lo reconoce cuando seala: la resolucin
ser congruente con las peticiones formuladas por ste, sin que en ningn caso pueda agravar su situacin inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administracin de incoar de oficio un nuevo procedimiento, si
procede. Y estos poderes de oficio vid. infra pueden referirse tanto a procedimientos ordinarios (cfr. art. 68 LAP) como a procedimientos de revisin (art. 102 LAP46). Lgicamente, tampoco es aplicable la
prohibicin de reformatio a la emisin de normas jurdicas reglamentarias; un reglamento puede derogar otro empeorando la situacin de
los afectados por aqul, siempre que disfrute de la imprescindible habilitacin legal; la potestad reglamentaria es diferente de la de emisin de actos y, adems, se ejerce de oficio.
Precisamente por justificarse en el principio dispositivo resulta
esencial la calidad del inters invocado (art. 31.1 LAP). Por eso, en el
caso de recursos administrativos basados nicamente en una accin pblica no opera el principio de prohibicin de reformatio, porque la accin pblica permite deducir la pretensin correspondiente sin necesidad de ostentar un inters efectivo en el asunto47.

2.

La mera desestimacin de una solicitud no infringe la prohibicin de


reformatio. El silencio positivo como lmite

Parece evidente que la desestimacin, sin ms, de las solicitudes y,


especficamente, de los recursos resolucin definitiva prevista por
la propia LAP no conlleva una agravacin de la situacin inicial del
recurrente; ste simplemente mantiene su situacin inicial48.
Puede, incluso, darse una situacin de incongruencia en cuanto a los
motivos alegados, que no tiene por qu implicar una reformatio si no se
agrava la situacin del recurrente. Es decir, aunque de forma ilcita se
45 Como seala la citada ms arriba STS de 5 de junio de 1998 (RJ 1998\5522), en su
FJ 4.: La resolucin sancionadora de 10 de mayo de 1993 no resuelve ningn recurso, lo que
excluye la aplicacin del concepto de la reformatio in peius.
46 Como recuerda el Tribunal Supremo, la Administracin puede revisar en va de recurso, en la medida en que venga autorizada por las peticiones del recurrente, pero slo en
esta medida, pues para el resto ha de recurrir a sus potestades de revisin de oficio (STS
de 12 de febrero de 1991, Ar. 945); en el mismo sentido, las SSTS de 11 de mayo de 1999
(Ar. 5330), de 29 de enero de 2008 (RJ 2008\447), etc. Se refiere tanto a la revisin de actos
nulos como a la de actos anulables (recurso de lesividad).
47 Cfr., por todos, J. A. SANTAMARA PASTOR (2010), La Ley reguladora de la Jurisdiccin contencioso-administrativa. Comentario. Iustel, Madrid, pgs. 235-236.
48 Vase, p. ej., la STS de 12 de febrero de 2007, FD 6.. En el mbito comunitario,
vase, entre otras, la STPI (Sala Primera) de 23 de septiembre de 2009, Evets Corp. c. OAMI,
nm. 37.

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desestime el recurso, la no agravacin de la situacin inicial del recurrente impide aludir a reformatio in peius, sin perjuicio de la existencia
de otros motivos de invalidez.
Sin embargo, hay un supuesto de desestimacin de solicitudes que
s que puede constituir un ejemplo de reformatio in peius prohibida:
el de aquellos procedimientos iniciados a instancia de parte y no resueltos en plazo, a los que el ordenamiento asigna efectos estimatorios
en el caso de silencio administrativo. En estos supuestos, la Administracin no puede desestimar extemporneamente el recurso de forma expresa, porque ya surgi un acto administrativo estimatorio por
silencio (art. 43.2 LAP)49 y la resolucin expresa fuera de plazo slo
puede ser confirmatoria art. 43.4.a) LAP50. Esta prohibicin de resolucin extempornea negativa es una prohibicin de reformatio in
peius porque el acto negativo posterior no puede empeorar la situacin
del administrado, beneficiado por el acto presunto estimatorio. Esta
reforma peyorativa tiene caractersticas propias que la diferencian
de la general: en efecto, en vez de implicar un empeoramiento de la situacin original del promotor del procedimiento en el acuerdo de resolucin, lo que hace es empeorar la situacin de dicho interesado,
pero no la original, existente al iniciar ste el procedimiento de solicitud, sino la final y definitiva, surgida de la resolucin presunta. No
se trata de una simple revocacin, porque la Administracin est aprovechando un procedimiento iniciado a instancia de parte (y finalizado ya por resolucin presunta) para desestimar (tardamente) la solicitud.
Por lo tanto, no es la desestimacin, sino el hecho de que dicha
desestimacin expresa sea extempornea, lo que convierte una resolucin lcita (la resolucin desestimatoria) en ilcita por contravenir el artculo 43.3 LAP y el principio de prohibicin de non reformatio in peius
con ocasin de un procedimiento administrativo iniciado a instancia de
parte.

49 La estimacin por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideracin de


acto administrativo finalizador del procedimiento. La desestimacin por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposicin del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.
50 La obligacin de dictar resolucin expresa a que se refiere el apartado primero del artculo 42 se sujetar al siguiente rgimen: a) En los casos de estimacin por silencio administrativo, la resolucin expresa posterior a la produccin del acto slo podr dictarse de ser confirmatoria del mismo.

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3.

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La Administracin no puede empeorar la situacin aunque d


audiencia al interesado

Bajo la legislacin anterior, una cierta lnea jurisprudencial y varios


dictmenes del Consejo de Estado admitieron la reformatio in peius
bajo la condicin de que a la resolucin precediera la audiencia de los
interesados (vid. supra, II.1). Eso concuerda con la tradicional garanta de audiencia al administrado en los supuestos en que la Administracin pretenda adoptar una decisin restrictiva de los derechos de
aqul, tal y como se reconoce en la Constitucin art. 105.c)51, en la
Carta de los Derechos Fundamentales de la UE (art. 45.2) y en la propia Ley 30/1992 (art. 84).
Sin embargo, la LAP no admite la reformatio ni aunque haya audiencia previa al administrado. En efecto, dicha Ley establece en su artculo 89.1 que cuando se trate de cuestiones que no hubieran sido planteadas por los interesados, el rgano competente podr pronunciarse
sobre las mismas, ponindolo antes de manifiesto a aqullos () para que
formulen las alegaciones que estimen pertinentes. Pero, sin perjuicio de lo anterior, el prrafo siguiente establece que en los procedimientos iniciados a instancia de parte la resolucin ser congruente
con las peticiones () sin que en ningn caso pueda agravar su situacin inicial.
Por otra parte, la LAP es clara respecto a los recursos administrativos (art. 113.3):
El rgano que resuelva el recurso decidir cuantas
cuestiones, tanto de forma como de fondo, plantee el procedimiento, hayan sido o no alegadas por los interesados. En este ltimo caso se les oir previamente. No obstante, la resolucin ser congruente con las peticiones
formuladas por el recurrente, sin que en ningn caso pueda agravarse su situacin inicial.
As pues, la audiencia de los interesados es condicin necesaria
para que el rgano pueda decidir sobre cuestiones no alegadas por los
interesados, pero no suficiente para agravar la situacin inicial de los
recurrentes52.
51 La Ley regular: (...) c) El procedimiento a travs del cual deben producirse los actos
administrativos, garantizando, cuando proceda, la audiencia del interesado.
52 La audiencia permite al rgano administrativo decidir sobre cuestiones no alegadas e
incluso desestimar el recurso. Vase, en este sentido, la SAN de 15 de septiembre de 2005 (JUR
2005\263045), FD 3..

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4.

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Se refiere al contenido decisorio de la resolucin y el empeoramiento debe ser real y global

La reformatio in peius no es referible al mero cambio de los motivos


determinantes de un resultado anulatorio, dado que entonces no se reforma nada a peor, sino a igual; as lo seala la STS de 22 de noviembre de 1990 (Ar. 8492), que recuerda (FD 2.) que la incongruencia, para
que procediera apreciarla, preciso sera se diera entre las partes dispositivas de las resoluciones y no por razn de sus fundamentos.
De esta forma, la mera realizacin de determinadas actuaciones
procedimentales que pueden provocar perjuicios en el recurrente no
conlleva, en principio, reformatio in peius, porque carecen del carcter
definitivo de la resolucin, salvo que se trate de perjuicio irreparable o
indefensin, en cuyo caso estamos ante actos de trmite cualificado, de
acuerdo con el artculo 107.1 LAP, por lo que parece perfectamente
viable la consideracin de si en va de recurso (de esos actos de trmite) se cumple o no la prohibicin de reforma peyorativa.
Igualmente, la eventual correccin de errores de un acto (ejercitable en cualquier momento: art. 105.1 LAP), realizada aprovechando
la va de recurso abierta, no infringe, en principio, la prohibicin de reformatio in peius, porque no modifica el contenido del acto administrativo; el acto materialmente rectificado sigue teniendo el mismo contenido despus de la rectificacin53. Esta potestad, de ejercicio
obligatorio, se dirige simplemente a ajustar la exteriorizacin del acto
al expediente administrativo previo. Por lo tanto, no puede implicar
una reforma del acto peyorativa, porque la situacin del afectado ya vena dada por el procedimiento original y consta como tal en el expediente; se trata, pues, de adecuar la resolucin al expediente administrativo. As se deduce, p. ej., de la STSJ (Catalua) de 10 de octubre de
2003 (JUR 2003\112577):
() En suma, del texto de la propuesta de resolucin y
del texto de la misma resolucin sancionadora, se infiere que la calificacin de la infraccin como leve no es
un mero error de transcripcin como pretende la Administracin en la resolucin que resuelve el recurso ordinario, por cuanto son manifiestas las dudas sobre cul sea
la tipificacin que corresponde a los hechos objeto del
53 I. SANZ RUBIALES (1996), La rectificacin de errores materiales, aritmticos y de hecho en la jurisprudencia, REDA, nm. 90, pg. 302; E. GARCA DE ENTERRA y T.-R. FERNNDEZ RODRGUEZ (2011a), Curso de Derecho Administrativo, I, Thomson-Civitas, Madrid, pg. 689.

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procedimiento sancionador. No tratndose de un mero


error de transcripcin, debe concluirse que la norma del
art. 105.2 de la Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, no proporciona cobertura jurdica al
primer pronunciamiento de la resolucin objeto de este
recurso contencioso-administrativo, por la que se sustituye la referencia leve por la de menos grave en la
parte dispositiva de la resolucin sancionadora. Por consiguiente, tal sustitucin constituye una modificacin
de la resolucin sancionadora en perjuicio del recurrente en recurso ordinario, incursa en la prohibicin de reformatio in pejus (FD 2.)54.
Al margen de lo anterior, el empeoramiento de la situacin del recurrente tiene que ser real con efectos jurdicos, de tal forma que
si se modifica el acto inicial, sin que mejore la situacin de aqul, pero
sin que se le prive de una ventaja (jurdicamente eficaz) que tuviese
con anterioridad, no se puede decir que el rgano administrativo est
incurriendo en reformatio55. Aunque en los recursos contra sanciones
este planteamiento debe matizarse, por el carcter de los hechos imputados al administrado en este procedimiento56.
54 En el mismo sentido, vase la STSJ Canarias de 18 de febrero de 2002 (RJCA 2005\272),
FD 5..
55 Es el caso, p. ej., resuelto por la STSJ Andaluca de 30 de junio de 1997, en relacin a
la reclamacin de un estudiante que solicit la revisin de un examen ante el Tribunal previsto
en los Estatutos de la Universidad de Sevilla. Este Tribunal modific la puntuacin inicial in
peius, bajndola de 3,5 a 2,2. La Sala acepta los argumentos de la Universidad cuando afirma que no existe reformatio in peius por cuanto la variacin numrica en la valoracin del
examen no altera el resultado final pues ya sea un 2,2 o 3,5 la calificacin es de suspenso. Evidentemente, la nota es peor (un 2,2 es menos que un 3,5); sin embargo, los efectos jurdicos
de ambas notas son exactamente los mismos (no superacin del examen; necesidad de reiterar su realizacin). Cfr. C. REGLI CRIVELL, I. BONACHERA LEDRO, E. MOLINO BARRERO y J. SUCH
MARTNEZ (1998), Rgimen jurdico de la evaluacin del alumnado universitario, en VV.AA.,
III Seminario sobre Aspectos Jurdicos de la Gestin Universitaria, Lex Nova-Universidad de Zaragoza, Valladolid, pg. 471. En sentido similar (aunque con referencia a la adjudicacin de
una plaza de profesor asociado en la Universidad de Vigo), vase la STSJ Galicia de 23 de enero de 2002 (RJCA 2002\449), que seala (FD 4.) que la reformatio in peius tiene lugar cuando empeora la situacin del reclamante a consecuencia de su propio recurso, lo cual de hecho y en lo sustancial no ha sucedido en el caso presente en el que, pese a descender un
puesto el seor G. T. en la evaluacin de la Comisin (), ninguna situacin del reclamante
resulta empeorada en cuanto antes y ahora no resulta seleccionado y tampoco pone de manifiesto ningn otro aspecto en que haya podido ser perjudicado por dicha resolucin final.
56 Se prohbe la reformatio en recursos administrativos contra sanciones tanto por el
incremento o alteracin de la sancin impuesta, como por referirse a cargos o hechos nuevos
imputados al interesado (STSJ Navarra de 19 de junio de 1999, Ar. 1018). Este planteamiento fue posteriormente confirmado por el Tribunal Supremo, ya en va judicial: la STS de 9 de
marzo de 2005 (Sala de lo Militar), Ar. 3358, anula la sentencia que incorpor una relacin fctica de la resolucin sancionadora ms grave que la hecha por la Administracin en alzada.

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Finalmente, la jurisprudencia exige que el perjuicio se contabilice


globalmente. As lo afirma la STS de 1 de octubre de 2003 (RJ 2003\
8134), FD 1., que enlaza a su vez con otra anterior de 21 de octubre de
1997 (RJ 1997\7626), corrigiendo parcialmente la interpretacin que la
sala de instancia haca de la doctrina de sta57:
() la consideracin de si la resolucin del recurso de alzada realmente agrava o perjudica la posicin de quien lo
interpuso ha de partir de una apreciacin en conjunto
de los pedimentos del solicitante, con el fin de ponderar
si, pese a la aparente agravacin que la resolucin del recurso suponga con respecto a algunos de ellos, la mejora
o beneficio obtenido a travs de ese mismo recurso, en
otros, impide que el resultado global producido haya de
considerarse ms gravoso para el recurrente que el obtenido antes de ejercitar su impugnacin () Resulta absolutamente necesario que esa agravacin sea real, considerando en conjunto la posicin procesal que venga
sosteniendo el recurrente de forma que pueda estimarse
que la mera interposicin del oportuno recurso por su
parte suponga una autntica penalizacin de su actitud
(FD 1.).
El Tribunal Supremo hace aqu una interpretacin claramente restrictiva del principio de prohibicin de reformatio, porque de facto est
admitiendo la posibilidad de reforma peyorativa respecto de la solicitud del interesado; pero esta reforma es lcita siempre que quede compensada por la estimacin de otras pretensiones o peticiones del recurrente. No hay obstculo jurdico a que se produzca un limitado
perjuicio del recurrente, siempre que ste quede compensado con los
beneficios derivados igualmente del recurso interpuesto.
De acuerdo con lo anterior, no hay reformatio in peius cuando el
rgano administrativo desestima, sin ms, la solicitud, porque el solicitante queda igual que estaba; pero se puede entender que tampoco hay
reformatio cuando la Administracin concede lo solicitado sometido a
una clusula accesoria, siempre que el contenido restrictivo de una
clusula accesoria no vaya ms all del contenido favorable del acto. El
57 Vase el FD 4. de esta ltima sentencia, de 21 de octubre de 1997: () El anlisis de
si la situacin jurdica de la entidad recurrente ha resultado empeorada tras la resolucin de
los recursos de alzada y reposicin potestativa planteados no puede referirse exclusivamente a la clasificacin de una parte de los terrenos de los que es propietaria sino que hay que
extenderla a la totalidad de los terrenos de su propiedad afectados unitariamente por la ordenacin del mismo sector de planeamiento.

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problema de este lmite es la dificultad de aplicacin, porque las clusulas accesorias no siempre son fcilmente cuantificables58.

5.

La posibilidad de reforma peyorativa legtima en la resolucin de


recursos cruzados

El Tribunal Constitucional ha venido reconociendo reiteradamente que la prohibicin de reformatio no acta cuando se interponen recursos cruzados; esto supone que la interposicin de un recurso por
un interesado puede habilitar legtimamente a la Administracin para
que empeore la situacin no del recurrente, sino de un tercero. La STC
120/1989, de 3 de julio, recordaba (FJ 1.):
Lo decisivo al respecto es que el recurrente se vea
perjudicado por su propio recurso, pero no se infringe
este principio [de non reformatio in peius] cuando la condicin del recurrente se agrava en base a otras apelaciones planteadas de forma concurrente, o incluso incidental, que permitieron al recurrente oponerse y utilizar los
medios de defensa que estimase oportunos.
Y con carcter general y de forma reiterada lo ha venido reconociendo posteriormente:
() no cualquier empeoramiento de la situacin inicial
del recurrente es contrario al derecho a la tutela judicial
efectiva del art. 24.1 CE, sino slo aquel que resulte del
propio recurso del recurrente, sin mediacin de pretensin impugnatoria de la otra parte59.
Sensu contrario, y como seala la STC 196/2003, de 27 de octubre
(FJ 5.),
() no cabe apreciar incongruencia alguna en los casos en los cuales la situacin del recurrente se ve agravada
como consecuencia de la estimacin de los recursos o de
la impugnacin formulada, a su vez, por las otras partes
procesales60.
58 F. VELASCO CABALLERO (1996), Las clusulas accesorias del acto administrativo, Tecnos,
Madrid, pgs. 233 y ss.
59 SSTC 310/2005, de 12 de diciembre, FJ 2.; 204/2007, de 24 septiembre, FJ 3.; etc.
60 SSTC 84/1985, de 8 de julio; 134/1986, de 29 de octubre; 91/1988, de 20 de mayo;
279/1994, de 17 de octubre; 120/1995, de 17 de julio; 9/1998, de 13 de enero; 8/1999, de 8 de

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En lnea similar, el TS reconoce la posibilidad de que la situacin del


interesado empeore como consecuencia de recursos interpuestos por
terceros; la STS de 22 de julio de 1992 (RJ 1992\5958) recordaba (en el
FD 1. de la sentencia apelada):
() la frmula empleada () sugiere la presencia de
un material reformatio in peius que sin embargo no deja
de resultar pura apariencia si se tiene en cuenta que tal figura slo puede producirse cuando la situacin del recurrente se empeora a consecuencia exclusiva de su propio recurso, y no a consecuencia de los recursos directos
o adhesivos, de la parte contraria o de alegaciones concurrentes e incidentales [STC Sala Primera de 12-7-1988]
y en el caso de autos, la pretensin de reforma del acto impugnado formulada por aquella sociedad concurri con
otras varias de terceros interesados () sin que conste
que la resolucin fuese ms lejos de lo pedido por unos u
otros recurrentes, aun a costa de que las pretensiones de
la parte actora resultasen desfavorecidas.
La posterior STS de 1 de octubre de 2003 (RJ 2003\8134) insista en
lo mismo (FD 1.), cuando sealaba que la reformatio in peius se manifiesta agravando con ocasin de recurso la situacin del impugnante, quien experimenta as un efecto contrario al perseguido con la interposicin del mismo sin que exista ninguna otra impugnacin de
sentido contrario que pueda justificarlo.
Lgicamente, cuando de un recurso interpuesto por un tercero interesado se pueden derivar consecuencias negativas o restrictivas de derechos de otro administrado, es preciso que el rgano responsable del
procedimiento oiga a ste, en virtud del principio de audiencia, de
acuerdo con el artculo 112.3 LAP: Si hubiera otros interesados, se les
dar, en todo caso, traslado del recurso para que en el plazo antes citado,
aleguen cuanto estimen procedente. Pero, salvado ese trmite procedimental, no hay obstculo para que la resolucin de un recurso administrativo conlleve el empeoramiento de la situacin jurdica de un interesado distinto del recurrente, algo, por otra parte, habitual en el
caso de supuestos de concurrencia competitiva, en los que el recurso de
un participante contra un acuerdo que beneficia a otro puede implicar,
adems de un beneficio para el recurrente, un perjuicio para el inicialmente beneficiado por el acto.
febrero; 56/1999, de 12 de abril; 196/1999, de 25 de octubre; 112/2000, de 5 de mayo, y
238/2000, de 16 de octubre.

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V.

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HA DESAPARECIDO DEFINITIVAMENTE LA REFORMATIO IN PEIUS?: VARIEDAD


DE SITUACIONES EN EL ORDENAMIENTO ESPAOL VIGENTE

En el ordenamiento espaol subsisten diversos supuestos de reformatio o prximos a la reformatio; algunos, contrarios a las previsiones
de la Ley 30/1992 aunque, sorprendentemente, permitidos por la jurisprudencia (sobre la base entre otras cosas de la inaplicabilidad
de la citada Ley bsica); otros, amparables en la Ley, correctamente
interpretada, por no referirse a actos definitivos y por el alcance de la
pretensin; y otros, finalmente, sucedneos de la reformatio, que desalientan a la interposicin de recursos y reclamaciones administrativos.
Se trata de supuestos heterogneos pero que aportan luz sobre la variedad de situaciones posibles en relacin con este principio.

1.

La criticable posibilidad de revisin in peius a instancia de parte de


la invalidez permanente

En nuestro ordenamiento jurdico postconstitucional subsiste, sorprendentemente, la posibilidad de reformatio in peius, reconocida jurisprudencialmente y con base en un reglamento de desarrollo de la Ley
General de la Seguridad Social, aprobada por Real Decreto Legislativo
1/1994, de 20 de junio, que prev en su artculo 143.2:
Toda resolucin, inicial o de revisin, por la que se reconozca el derecho a las prestaciones de incapacidad permanente, en cualquiera de sus grados, o se confirme el
grado reconocido previamente, har constar necesariamente el plazo a partir del cual se podr instar la revisin
por agravacin o mejora del estado invalidante profesional, en tanto que el incapacitado no haya cumplido la
edad mnima establecida en el artculo 161 de esta Ley,
para acceder al derecho a la pensin de jubilacin. Este
plazo ser vinculante para todos los sujetos que puedan
promover la revisin.
No obstante lo anterior, si el pensionista por invalidez
permanente estuviera ejerciendo cualquier trabajo, por
cuenta ajena o propia, el Instituto Nacional de la Seguridad Social podr, de oficio o a instancia del propio interesado, promover la revisin, con independencia de que
haya o no transcurrido el plazo sealado en la resolucin.
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Este precepto permite, por lo tanto, que el solicitante solicite una revisin, bien por empeoramiento, bien por mejora. No se reconoce expresamente y esto es importante que la revisin sea extra petitum.
Pero el Tribunal Supremo, al interpretar este precepto sin cuestionar su
conformidad al ordenamiento constitucional, entiende que la revisin
puede tener un resultado distinto y contrario del pretendido por el solicitante. As se confirma en la STS (Sala de lo Contencioso) de 23 de
noviembre de 2005 (RJ 2005\9848), cuyo FD 6. establece:
Finalmente en el tercer motivo la parte recurrente
entiende que el reconocimiento efectuado el 18 de diciembre de 1985 de un grado de minusvala del 51,5%
con carcter de definitiva deba mantenerse pues su reduccin al 24% comporta reformatio in peius vedada
por mor del art. 89.2 LAP o del 113 de la misma Ley en
lo que a los recursos administrativos se refiere. Insiste
en que si pretenda una reforma al alza no puede la administracin reformar a la baja.
Tal alegato debe enmarcarse en el hecho indiscutido
reflejado en la sentencia consistente en que la revisin
del grado de minusvala fue peticionada [sic] por el interesado. Frente a tal acto considera la Sala sentenciadora
que la calificacin puede ser modificada si varan las circunstancias. Entiende la Sala de Oviedo que, independientemente de que el grado de minusvala fuere reputado definitivo, figuraba una advertencia acerca de que en
futuras revisiones poda ser prorrogada dicha calificacin, modificada o cancelada. Ampara tal pronunciamiento en el contenido del art. 143.2 de la LGSS que establece la posibilidad de revisar todas las resoluciones
por las que se reconozca el derecho a las prestaciones de
invalidez permanente en cualquiera de sus grados.
Y ms adelante, tras exponer la doctrina de la prohibicin de reformatio, la inaplica al caso concreto sobre la base de la advertencia
efectuada por la Administracin en el momento de la concesin inicial
del grado de minusvala. En concreto, afirma (FD 7.):
() Materialmente, s ha habido un empeoramiento a
consecuencia de la reduccin del grado de minusvala reconocido, mas ha acontecido, con apoyo en la advertencia efectuada en el momento de su concesin primitiva de

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que podra ser modificada, en el seno de un procedimiento de revisin de su grado de minusvala iniciado a
su instancia en el que ha sido parte.
Por lo tanto, el Tribunal Supremo admite la posibilidad de que la ley
reconozca la aplicacin de la reformatio in peius en supuestos concretos, sin perjuicio del principio general de la Ley 30/1992. Esta posibilidad no est prevista expresamente en la LGSS, a pesar de que el Tribunal
entiende que la reformatio se encuentra amparada por dicho precepto,
por lo que la interpretacin de dicho precepto legal (el art. 143) debera apuntar a la prohibicin de reformatio in peius con base en los principios generales del Derecho constitucionales o no sealados ms
arriba: lo nico que seala la Ley es la dualidad de posibles pretensiones (se podr instar la revisin por agravacin o mejora del estado invalidante profesional), pero no la posibilidad de que el rgano administrativo se escape de ellas.
Sin embargo, es cierto que la reforma peyorativa se reconoce claramente en el RD 1300/1995, de 21 de julio, que dispone que los directores provinciales del INSS debern dictar resolucin (en los expedientes de revisin de grado de invalidez) sin estar vinculados por las
peticiones concretas (art. 6.1).
Sin perjuicio de otros aspectos criticables, aqu el Tribunal Supremo
est justificando la reformatio sobre la base de la inexistencia de confianza legtima en el recurrente. En efecto, al advertir al solicitante de
que la Administracin cuando resuelve no est sujeta a lo solicitado (tal
y como dispone el RD citado) elimina todo resto de imprevisibilidad
en la actuacin administrativa (nota caracterstica para proteger la confianza de los destinatarios). Sin embargo, se olvida del principio de congruencia, que llevara a impedir dicha reformatio. Adems, la Administracin de la Seguridad Social cuenta con la posibilidad de instar de
oficio la revisin, lo que permitira llegar a idntico resultado pero sin
desvirtuar el procedimiento de solicitud a instancia de parte61.
Aunque se trata de una sentencia aislada (en la jurisprudencia de la
Sala 3.), no lo es si se tiene en cuenta la doctrina de la Sala 4.: pocos
aos ms tarde, el 9 de julio de 2008, la Sala de lo Social del mismo Tribunal dict una sentencia en la lnea de la anterior, resolutoria de un
recurso de casacin para la unificacin de doctrina interpuesto por el
INSS.
61 En idntico sentido, A. VALDS ALONSO (2009), La reformatio in peius en la va administrativa: un privilegio de la Seguridad Social (Comentario STS 4., de 9 de julio de 2008),
Relaciones Laborales, nm. 8, pg. 2.

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Se plante en ste la aplicabilidad de la Ley 30/1992, que con evidente claridad proscribe la reformatio (arts. 89 y 113). El Tribunal Supremo entendi que, a pesar de su carcter bsico, no era aplicable
al caso, sobre la base de la remisin operada por la propia Ley en su
DA 6.: 1. La impugnacin de los actos de la Seguridad Social y Desempleo, en los trminos previstos en el artculo 2 del texto articulado de
la Ley de Procedimiento laboral, aprobado por Real Decreto Legislativo
521/1990, de 27 de abril, as como su revisin de oficio, se regirn por lo
dispuesto en dicha Ley.
Sin embargo, es criticable no slo la solucin (admisin de reformatio), sino tambin los propios fundamentos de la sentencia del TS.
Se pueden apuntar algunas crticas (adems de la infraccin de principios generales procesales) que ponen en evidencia lo insostenible de
mantener todava la posibilidad de reformatio62:
Por una parte, en esta materia seran aplicables las previsiones
de la Ley 30/1992, porque la DA 6. se remite exclusivamente a lo que
seale la Ley de Procedimiento Laboral, que, por otra parte, no dice
nada, y la nica previsin expresa de reformatio se encuentra en una
norma reglamentaria no habilitada por dicha Ley. Por eso, aunque el RD
y la OM desarrollen la LGSS (ms all de la letra de sta), carecen de
suficiente legitimacin por su carcter reglamentario y por la referencia a la LPL63.
Por otra, ante una norma con fuerza de ley que no reconoce expresamente la reforma peyorativa, los reglamentos carecen de justificacin suficiente para imponerla. Adems, si el precepto legal (art. 143
LGSS) admite dos posibles interpretaciones, hay que estar a la menos
restrictiva de los derechos de los administrados, de acuerdo con los
principios pro libertate (art. 39 bis LAP) y odiosa sunt restringenda, favorabilia amplianda.
Adems, se trata de un privilegio injustificado, porque la Administracin dispone de poderes de oficio para revisar dichas califica62 Una dura crtica, ms desarrollada, puede verse en A. SEMPERE NAVARRO (2008), Posibilidad de reformatio in peius en la revisin de la invalidez permanente, Repertorio de Jurisprudencia, nm. 24, Aranzadi, pgs. 6 y ss. Es importante sealar que este autor no alude
a la posible inconstitucionalidad de la reformatio, la cual, a la luz de la doctrina del TC, es evidente para los procesos judiciales. Sin embargo (y a pesar de la doctrina de la Sala 3. TS),
no se pueden transponer sin ms las garantas de la tutela judicial efectiva a los procedimientos administrativos no sancionadores, aunque hay otros principios constitucionales
como el de seguridad jurdica tambin implicados.
63 De hecho, el artculo 34.11 de la Ley 24/2001 modific la LGSS en el sentido de remitirse (curiosa remisin inversa) a la Ley 30/1992 en cuanto a la tramitacin de las prestaciones de la Seguridad Social, con las especialidades previstas en ella o en otras disposiciones
que resulten de aplicacin, por la evidente vocacin de procedimiento comn que tiene la
regulacin procedimental de la Ley 30/1992.

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ciones, sin necesidad de utilizar la interposicin de un recurso para


un fin distinto del previsto por el ordenamiento64.
Finalmente, es contradictorio que la Sala 3. del Tribunal Supremo, de forma reiterada, fundamente la prohibicin de reformatio en
va de recurso administrativo en el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva (art. 24), mientras que este derecho fundamental supralegal no se reconozca para la va administrativa por la Sala 4. del
mismo Tribunal en el mbito de su competencia. Se vuelve, as, a poner de relieve que la non reformatio in peius carece al menos en referencia a los procedimientos ordinarios a instancia de parte de un
fundamento constitucional claro e incontrovertido.

2.

Legitimidad de la reformatio en la correccin de exmenes de las


pruebas de acceso a la universidad

Merece la pena aludir a la aplicabilidad del principio de prohibicin


de reformatio en el mbito de los exmenes. Para ello, precisamente
por el alcance general que tiene, conviene tener en cuenta el RD 1892/
2008, de 14 de noviembre, por el que se regulan las condiciones para el
acceso a las enseanzas universitarias oficiales de grado y los procedimientos de admisin a las universidades pblicas espaolas, considerado bsico segn su propia Disposicin Final 1.. Este Reglamento, en
su artculo 18 (Reclamaciones), prev dos posibilidades de reaccin
de los estudiantes frente a los ejercicios de las PAU que consideran
errneamente corregidos. En concreto:
1. Cada estudiante podr, sobre la calificacin otorgada tras la primera correccin, presentar ante la presidencia del tribunal la solicitud de una segunda correccin
de los ejercicios en los que considere incorrecta la aplicacin de los criterios generales de evaluacin y especficos de correccin y calificacin a los que hace referencia este real decreto o la solicitud de reclamacin ante la
comisin organizadora en cuyo caso quedar excluida la
posibilidad de solicitar la segunda correccin ()65.
64 No es de recibo, por eso, el argumento de la sentencia basado en la economa procesal (proscrito, como hemos visto, por el artculo 89.2 LAP): no se produce situacin formal
de indefensin de ste por esa calificacin perjudicial. El resultado sera el mismo instando
la Entidad Gestora de oficio la revisin por mejora, dando lugar, de manera innecesaria, a
dos expedientes de idntico contenido (FD 2. in fine).
65 Y desarrolla las dos modalidades en los prrafos siguientes: 2. Los ejercicios sobre los
que se haya presentado la solicitud de reclamacin sern revisados con el objeto de verificar

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De acuerdo con ello, cada posibilidad se somete a un rgimen jurdico distinto:


a) Si el interesado opta por la reclamacin, la calificacin reclamada se considera definitiva (acto administrativo definitivo) y, por lo
tanto, la Administracin estar vinculada por la prohibicin de reformatio in peius (vid. supra), de tal forma que la resolucin de la reclamacin slo puede surtir efectos favorables o, como mnimo, mantener
en la misma situacin al reclamante.
b) En el caso de que elija la segunda correccin, el resultado del
primer examen no se considerar definitivo, sino un mero acto de trmite. El resultado de la segunda correccin es otro acto de trmite y, en
su caso, el eventual resultado de la correccin operada por el otro tribunal tambin lo sera. En ninguna de estas correcciones influye la reformatio in peius. Adems, no debe olvidarse que la pretensin, el objeto de la solicitud del administrado no es una mejor correccin,
sino una segunda correccin: esta segunda correccin tiene exactamente el mismo alcance que la primera (no se limita a aspectos concretos de sta). La obtencin de la media aritmtica de las dos correcciones o, en su caso, de las tres dara lugar al resultado final, que
quedara formalizado en un acto definitivo, susceptible de una reclamacin que debe respetar sta s la prohibicin de reformatio in
peius.
En resumen, los afectados por la correccin de un examen que consideran injusta y contraria al ordenamiento tienen dos posibilidades: optar por la va de la reclamacin contra la correccin inicial, que es asimilable a un recurso administrativo cuya resolucin pone fin a la va
administrativa, y que est condicionada por la prohibicin de reformatio in peius (art. 113 LAP); y optar por la va de la segunda correcque todas las cuestiones han sido evaluadas y lo han sido con una correcta aplicacin de los
criterios generales de evaluacin y especficos de correccin, as como la comprobacin de
que no existen errores materiales en el proceso del clculo de la calificacin final. 3. Los
ejercicios sobre los que se haya presentado la solicitud de segunda correccin sern corregidos por un profesor especialista distinto al que realiz la primera correccin. La calificacin
ser la media aritmtica de las calificaciones obtenidas en las dos correcciones. En el supuesto de que existiera una diferencia de dos o ms puntos entre las dos calificaciones, un tribunal distinto efectuar, de oficio, una tercera correccin. La calificacin final ser la media aritmtica de las tres calificaciones (). Sobre la calificacin otorgada tras el proceso de doble
correccin establecido en el prrafo anterior, se podr presentar reclamacin ante la comisin
organizadora, en el plazo de tres das hbiles, contados a partir de la fecha en que se haga pblica la calificacin sobre la que se vaya a formular la reclamacin (). 4. La comisin organizadora adoptar las resoluciones que establezcan formalmente las calificaciones definitivas
de los ejercicios cuya correccin hubiera sido recurrida, de acuerdo con lo previsto en los puntos anteriores, y las notificar a los reclamantes. Las resoluciones respectivas pondrn fin, en
cada caso, a la va administrativa.

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cin (y, en su caso, tercera de oficio), que implica que el resultado de


la correccin inicial no da lugar a un acto definitivo, sino de trmite,
que debe ponderarse (en ms o en menos) con la de la segunda (y,
eventualmente, tercera) correccin para obtener el acto definitivo. Por
eso la segunda (y, en su caso, tercera) correccin puede empeorar el resultado de la primera. No hay que olvidar que el profesor que realiza la
segunda correccin no est vinculado por la calificacin obtenida en la
primera. La resolucin definitiva (media de las calificaciones obtenidas
en las diversas correcciones) s que ser susceptible de reclamacin y
no puede verse empeorada por la resolucin de sta.

3.

Una figura en expansin y prxima a la reformatio: las multas por


temeridad o mala fe en la interposicin de algunas reclamaciones y
conflictos

Hay figuras prximas a la reformatio, como son las multas por temeridad o mala fe en la interposicin de reclamaciones o de recursos
administrativos especiales, que algunas normas recientes han previsto.
Es cierto que la razn de ser de estas multas es evitar la interposicin de recursos o reclamaciones carentes de fundamento; sin embargo, la amenaza de la posible multa puede disuadir a ms de un interesado del ejercicio de lo que es un derecho por dems gratuito66. No se
olvide que el elemento disuasorio de la interposicin de los recursos forma parte de los motivos justificadores de la prohibicin de la reformatio in peius (vid. supra la doctrina constante del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo). Adems, aunque se exige que el rgano
administrativo aprecie temeridad o mala fe en el recurso o reclamacin, esta apreciacin es totalmente discrecional, por lo que hay un
algo de castigo a quien ve desestimada su solicitud en esta va administrativa, y ese algo es el riesgo de tener que pagar. De hecho, en estas
frmulas indirectas de agravacin de la posicin del recurrente em66 Un supuesto similar se produce en las reclamaciones econmico-administrativas. El
artculo 234.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, dispone: El procedimiento econmico-administrativo ser gratuito. No obstante, si la reclamacin o el recurso resulta desestimado y el rgano econmico-administrativo aprecia temeridad o mala fe, podr exigirse al reclamante que sufrague las costas del procedimiento, segn los criterios que se
fijen reglamentariamente. Aunque las costas no pueden calificarse como una sancin stricto sensu, sino como una contraprestacin por los gastos originados por el proceso (tal y
como establece el Tribunal Constitucional), es lo cierto que muchas veces se siente como tal.
M. PULIDO QUECEDO (1999), Condena en costas y reformatio in peius, Repertorio Aranzadi
del Tribunal Constitucional, vol. I, pg. 1. Sobre la posibilidad de imponer multas por los mismos motivos antes de la reforma de la LGTr, vase E. MGUEZ BEN (1997), Reformatio in peius
y reclamaciones econmico-administrativas, Revista Galega de Administracin Pblica,
nm. 15, pgs. 28, 40 y ss.

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parentadas con la reformatio in peius es patente la finalidad directa o


indirectamente intimidatoria y coactiva que anima esta clase de medidas, con las que se pretende evitar la utilizacin de la va de recurso y presentar ste como un riesgo adicional para el recurrente, lo cual implica
un grave atentado contra el principio de universalidad de la va de recurso
y una igualmente grave desnaturalizacin de la esencia garantizadora que
da sentido a la institucin, consideraciones de principio ambas que obligan positivamente a descartar su legitimidad en los trminos de la doctrina jurisprudencial establecida a propsito de la reformatio in peius, de
las que las referidas tcnicas vienen a ser simples variantes67.
Es decir, en estos casos (como veremos) los efectos peyorativos derivan de la mera interposicin del recurso o reclamacin. Lo comn a
todos ellos es que son procedimientos administrativos iniciados a instancia de parte, contra determinadas actuaciones (pblicas o incluso privadas); que no son recursos administrativos ordinarios de alzada o reposicin, y que, finalmente, son resueltos por rganos administrativos
que no se insertan en la lnea jerrquica de la Administracin activa,
sino que disfrutan de un estatus de autonoma funcional que les permite
resolver dicho recurso con mayor ecuanimidad e independencia de criterio. Algunos de los supuestos ms caractersticos se mencionan a
continuacin.

A)

El recurso especial en materia de contratacin de la LCSP

El Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Pblico, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, establece,
dentro del Ttulo I, un Captulo VI relativo al rgimen especial de revisin de decisiones en materia de contratacin y medios alternativos de resolucin de conflictos (arts. 40-50)68. Ah se prev (art. 47.2) que la resolucin administrativa del recurso especial en materia de contratacin
sea congruente con lo solicitado, pero en el artculo 47.5 se establece:
En caso de que el rgano competente aprecie temeridad o mala fe en la interposicin del recurso o en la so67 E. GARCA DE ENTERRA y T.-R. FERNNDEZ RODRGUEZ (2011b: 557); E. MGUEZ BEN
(1997: 28, 40).
68 Este captulo fue introducido por la Ley 34/2010, de 5 de agosto, que, entre otras cosas, aadi un Libro VI a la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Pblico (arts. 310-322), para
adaptar la regulacin de contratos espaola a la Directiva 2007/66, de 11 de diciembre de 2007,
por la que se modifican las Directivas 89/665/CEE y 92/13/CEE del Consejo en lo que respecta
a la mejora de la eficacia de los procedimientos de recurso en materia de adjudicacin de contratos pblicos.

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licitud de medidas cautelares, podr acordar la imposicin de una multa al responsable de la misma. El importe de sta ser de entre 1.000 y 15.000 euros determinndose su cuanta en funcin de la mala fe apreciada y
el perjuicio ocasionado al rgano de contratacin y a los
restantes licitadores.
Segn la redaccin (que no viene exigida, en este aspecto concreto,
por la Directiva recursos 2007/66), la multa al recurrente perdedor
slo se puede imponer por temeridad o mala fe apreciadas discrecionalmente por el rgano competente; no es, pues, de aplicacin automtica por el mero hecho de no ver estimada su peticin. Pero en un
marco de gratuidad de los recursos llama la atencin que se pueda
castigar (no otra cosa es la multa) al recurrente con la obligacin de
pago de una multa que, lgicamente, supone empeorar su situacin
inicial.
No se suele vincular el recurso especial en la LCSP con la reformatio in peius. Aunque algn autor seala que la introduccin de esta regla en va administrativa debera ser sopesada inicialmente, por razn
de que los recursos administrativos, a diferencia de los judiciales, son
gratuitos69.

B)

La reclamacin prevista en la Ley de Contratacin en Sectores


Especiales

La Ley 34/2010, de 5 de agosto, modific la Ley 31/2007, de 30 de octubre, sobre Procedimientos de Contratacin en los Sectores del Agua, la
Energa, los Transportes y los Servicios Postales, en sus artculos 101 a
108, que pasan a integrar el Captulo I del Ttulo VII, Reclamaciones
en los procedimientos de adjudicacin y declaracin de nulidad de los
contratos.
Estas reclamaciones se dirigen a la impugnacin de actuaciones
realizadas durante el procedimiento de adjudicacin de un contrato
en el mbito de los sectores especiales (arts. 101.1, 104.4 y 106.2) y los
resuelve un rgano administrativo (art. 101 Ley 31/2007). Segn el
nuevo artculo 106 de la Ley (relativo a la resolucin del procedimiento de reclamacin), en su prrafo 5.:
En caso de que el rgano competente aprecie temeridad o mala fe en la interposicin de la reclamacin o en
69

V. ESCUIN PALOP y B. BELANDO GARN (2011: 399).

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la solicitud de medidas cautelares, podr acordar la imposicin de una multa al responsable de la misma. El importe de la multa ser de entre 1.000 y 15.000 euros determinndose su cuanta en funcin de la mala fe
apreciada y el perjuicio ocasionado a la entidad contratante y a los restantes licitadores. Las cuantas indicadas
en este apartado sern actualizadas cada dos aos mediante Orden Ministerial, por aplicacin del ndice de
Precios al Consumo calculado por el Instituto Nacional de
Estadstica.
Se trata de una redaccin similar a la anterior, aunque ya no estamos ante recursos, sino ante reclamaciones contra la actuacin de entidades gestoras de servicios, que deben resolver (administrativizndolas, en su caso) rganos de la Administracin de tutela.

C)

Los conflictos entre operadores postales

En el mbito de los conflictos entre operadores postales y la Sociedad Estatal Correos y Telgrafos, que debe resolver la Comisin Nacional del Sector Postal, existe una exigencia similar.
La Ley 43/2010, de 30 de diciembre, del servicio postal universal, de
los derechos de los usuarios y del mercado postal, incluye un precepto,
el artculo 48, dirigido a resolver los conflictos que enfrentan a los operadores postales y el operador postal designado. Se trata de un conflicto que resuelve un rgano administrativo la Comisin Nacional del
Sector Postal que acta como rgano competente para resolver un
procedimiento trilateral, a modo de juicio entre dos sujetos privados, uno el operador normal sustancialmente privado y otro
el designado slo formalmente privado, porque se trata de una
sociedad mercantil en mano pblica (Correos y Telgrafos, S.A.). Dice
as este precepto:
Resolucin de conflictos entre operadores postales y el
operador designado para la prestacin del servicio postal
universal.
1. La Comisin Nacional del Sector Postal resolver los conflictos que se susciten entre el operador designado y otros operadores postales que lleven a cabo servicios incluidos en el mbito del servicio postal universal,

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en relacin con el acceso tanto a la red postal como a


otros elementos de la infraestructura y los servicios postales, en particular conforme a lo previsto en el segundo
prrafo del apartado 3 del artculo 45, todo ello de acuerdo con lo establecido en el artculo 16 de la Ley 23/2007,
de 8 de octubre, de creacin de la Comisin Nacional del
Sector Postal.
2. El procedimiento de resolucin de estos conflictos habr de respetar los principios de audiencia, contradiccin, igualdad entre las partes. Cuando la Comisin
aprecie temeridad o mala fe podr imponer una multa hasta el 5% de la cantidad reclamada o, de ser indeterminada,
hasta el 5% del capital social o fondos propios, con un mnimo de 2.000 euros, ms el pago de las costas causadas.
Las multas y los gastos ocasionados tendrn la naturaleza de crditos de derecho pblico y sern exigibles por la
va administrativa de apremio.
En sendos supuestos se podra pensar que la introduccin de estas
multas tiene su fundamento ltimo en el carcter quasijurisdiccional de estos procedimientos (por la independencia y amplios poderes
de los rganos que resuelven y por el carcter trilateral del procedimiento), que exige una especial seriedad en la interposicin de los correspondientes recursos o reclamaciones.

VI.

CONCLUSIN

La Ley 30/1992 prohbe la reformatio in peius en los procedimientos iniciados a instancia de parte no porque la Administracin no pueda o deba eliminar sus actos ilegales, sino porque lo debe hacer por el
procedimiento establecido, en garanta de los afectados. Por congruencia, la eventual ilegalidad de una determinada situacin, percibida por la Administracin gracias a la tramitacin de un procedimiento iniciado a instancia de parte, no permite a la Administracin
ir ms all de lo solicitado, si agrava la situacin del administrado solicitante.
Se trata de una garanta propiamente judicial, que tiene aplicacin
en el mbito administrativo por previsin legal expresa, aunque los
fundamentos constitucionales aplicables a los recursos contra sanciones administrativas se diluyen en la va administrativa ordinaria,
especialmente cuando se da al margen de los recursos.
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Existen, no obstante, en la normativa postconstitucional espaola


diversas manifestaciones de reformatio in peius o prximas a ella: mientras algunas de ellas son de dudosa y contradictoria legitimidad, otras,
sin embargo, son plenamente admisibles.

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