Edicin N 16 / Ao 6

Publicado en Septiembre / Diciembre 2012

ISSN 1851-3263 - Publicacin Semestral
Investigaciones

La actualidad de la poltica social. Retorno del estado que no fue o nueva

matriz de la asistencia?
por
Borghini, Natalia - Centro Cultural de la Cooperacin Floreal Gorini (Argentina) natborghini@yahoo.com.ar
Bressano, Clara - Centro Cultural de la Cooperacin Floreal Gorini (Argentina) cbressano@gmail.com
Logiudice, Ana - Centro Cultural de la Cooperacin Floreal Gorini (Argentina) ani1511@hotmail.com
Resmen
Las polticas sociales, enmarcadas en lo que se ha dado en llamar el perodo pos-neoliberal, parecieran
estar signadas por la implementacin de intervenciones tendientes a garantizar una mayor cobertura hacia
los sectores pauperizados de la sociedad, a la vez que se encuentran acompaadas de una enunciacin
como derecho ciudadano, es decir, de carcter universal. Esto a su vez, resultara de la estructuracin de
nuevas fuentes de financiamiento que las constituyen en protecciones ms estables, en contraposicin a
la transitoriedad de las polticas implementadas durante el neoliberalismo. Esta nueva modalidad de
intervencin sobre la cuestin social evidenciara, para algunos autores, el comienzo de un proceso de
contrarreforma de algunas polticas sociales del estado argentino. Tal proceso se encontrara en curso y
podra conllevar a la consolidacin de un modelo de proteccin social fundado en principios de seguridad,
en reemplazo de otro basado en la asistencia, propio del apogeo neoliberal.
A partir del anlisis de los aspectos normativos, presupuestarios y prestacionales de los programas
nacionales de asistencia social gestados durante y con posterioridad a la crisis de los aos 2001 y 2002, el
presente artculo busca poner en discusin los alcances de las transformaciones en curso. La hiptesis de
trabajo concluye la existencia actual de formas de intervencin de carcter hbrido, que, an siendo objeto
de disputas entre actores sociales, no se encuentran necesariamente en transicin hacia formas estatales
previas, sino que se estructuran como formas de aseguracin de la asistencia.
Palabras clave: Asistencia social, Neoliberalismo, focalizacin, contraprestacin
Sobre los autores
Borghini, Natalia. Licenciada en Ciencias Polticas y actualmente realizando una maestra en Ciencia
Poltica en el Instituto de Altos Estudios Sociales de la Universidad Nacional de San Martn. Es docente
regular en la Carrera de Ciencia Poltica de la UBA e integra los equipos de investigacin del proyecto
UBACyT El Estado argentino post crisis de 2001: ruptura o continuidad con el neoliberalismo? y Los
planes sociales en la era kirchnerista: cambios y permanencias en la intervencin asistencial del
Departamento de Poltica y Sociedad del Centro Cultural de la Cooperacin. Autora y co-autora de
artculos sobre temas vinculados a la problemtica terica sobre el estado y las polticas pblicas.
Bressano, Clara. Licenciada en Ciencias Polticas y doctoranda del Doctorado en Ciencias Sociales de la
Universidad de Buenos Aires. Actualmente es docente regular en la Carrera de Ciencias Polticas de la
UBA. Integra los equipos de investigacin del proyecto UBACyT El Estado argentino post crisis de 2001:
ruptura o continuidad con el neoliberalismo? y Los planes sociales en la era kirchnerista: cambios y
permanencias en la intervencin asistencial del Departamento de Poltica y Sociedad del Centro Cultural
La revista del CCC N 16 Ao 6 (Sep / Dic 2012)

de la Cooperacin. Autora y co-autora de artculos sobre temas vinculados a la problemtica terica sobre
el estado, las polticas pblicas, especialmente polticas sociales, y la formacin histrica del estado
argentino.
Logiudice, Ana. Licenciada en Sociologa, Magister en Administracin Pblica doctoranda del Doctorado
en Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Becaria de Doctorado UBACYT. Actualmente es
docente regular en la Carrera de Ciencias Polticas y de Psicologa de la UBA. Integra los equipos de
investigacin del proyecto UBACyT El Estado argentino post crisis de 2001: ruptura o continuidad con el
neoliberalismo? y Los planes sociales en la era kirchnerista: cambios y permanencias en la intervencin
asistencial del Departamento de Poltica y Sociedad del Centro Cultural de la Cooperacin. Autora y
co-autora de artculos sobre temas vinculados a la problemtica terica sobre poltica sociales y polticas
asistenciales.
Cmo citar este artculo
Borghini, Natalia; Bressano, Clara; Logiudice, Ana. "La actualidad de la poltica social. Retorno del estado
que no fue o nueva matriz de la asistencia?". La revista del CCC [PDF]. Septiembre / Diciembre 2012, n
16. Disponible en Internet: http://www.centrocultural.coop/revista/exportarpdf.php?id=348. ISSN
1851-3263.

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Introduccin Las polticas sociales, enmarcadas en lo que se ha dado en llamar el perodo pos-neoliberal,
parecieran estar signadas por un nuevo rasgo: la garanta de una mayor cobertura hacia los sectores
pauperizados de la sociedad bajo la enunciacin de derecho ciudadano, es decir, de carcter universal.
Esto, a su vez, resultara de la estructuracin de nuevas fuentes de financiamiento que las constituyen en
protecciones ms estables, en contraposicin a la transitoriedad de las polticas implementadas durante el
neoliberalismo.
Durante la segunda presidencia de Cristina Fernndez de Kirchner se implement la Asignacin Universal
por Hijo, paradigma de la poltica social en la actualidad. Esta nueva modalidad de intervencin sobre la
cuestin social es considerada, por algunos autores, como uno de los aspectos que pauta el inicio de un
proceso de contrarreforma del sistema de proteccin social1. Este proceso, an en trnsito, evidenciara el
paso de un modelo de proteccin social basado en la asistencia hacia otro fundado en principios de
seguridad.
Aun cuando se carece de evaluaciones de impacto2 acerca de esta nueva poltica, se estima que la
Asignacin Universal por Hijo habra mejorado la situacin de pauperizacin de los sectores populares,
fuertemente castigados durante la dcada del 90. As, si recordamos que, entre 1996 y 2002 la tasa de
desocupacin pas de 18,8% al 21,5%, la condicin de pobreza alcanz al 50% de la poblacin y los
trabajadores informales superaron a los asalariados formales se puede estimar que la percepcin de un
ingreso de $ 2703 por hijo, de forma estable, impact positivamente en las familias bajo condiciones de
pobreza, principalmente en aquellas que se encuentran an en situacin de indigencia.
Esta iniciativa, conjuntamente con el remoce de las polticas orientadas al asociativismo promovida por el
programa Argentina Trabaja se han presentado, desde el discurso oficial, como intervenciones tendientes
a modificar la inequidad social y la desigual distribucin del ingreso, distancindose de un discurso e
intervencin pblica centrada en la exclusiva atencin al pobre.
En este sentido, la poltica social de los ltimos aos se ha enunciado como una poltica tendiente a
restituir derechos a partir de intervenciones pblicas ms universalizadoras, permanentes y
complementarias de la poltica de promocin de empleo genuino. En cualquier caso, si bien marcan
tendencialmente una nueva orientacin en la poltica social, presentan tensiones ante la permanencia de
concepciones y modalidades de la intervencin social prototpica del asistencialismo neoliberal.
A partir del anlisis de los aspectos normativos, funcionales y presupuestarios de los Programas de
Asignacin Universal por Hijo y Argentina Trabaja, buscamos identificar los rasgos novedosos de la poltica
social contempornea, a los fines de establecer las caractersticas de estas nuevas intervenciones. En
este sentido, surgen una serie de interrogantes que guan la investigacin: en qu grado las polticas
sociales recientemente implementadas alcanzan a desplazar y revertir las modalidades de intervencin
social asitencialistas, focalizadas y transitorias, caractersticas del neoliberalismo? Es posible rotular a
las actuales polticas sociales como postneoliberales si stas an mantienen el principio de la
condicionalidad para la percepcin del beneficio?, en qu medida los nuevos programas constituyen
herramientas destinadas a favorecer el cooperativismo o, por el contrario, permiten la reedicin de
programas de empleo subsidiado? Y, por ltimo, qu factores permitiran identificar la transformacin de
la poltica social asistencial? Hasta qu punto las modalidades de intervencin adoptadas profundizan
esta transformacin o, por el contrario, las limitan?
Algunas consideraciones sobre la relacin entre poltica social y asistencia El anlisis de las
transformaciones contemporneas experimentadas por la asistencia exige la revisin previa del andamiaje
conceptual que la define, como asimismo su distincin de las restantes formas de intervencin de la
poltica social.

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Esta preocupacin se funda en la apreciacin de que la asistencia, como modalidad de intervencin

social, ha adquirido un rol protagnico en pases latinoamericanos como el nuestro. Es decir, la pervivencia
de lo asistencial de la poltica social, predominio que vara segn el contexto histrico y social de cada
nacin, es una particularidad que ha diferenciado las polticas sociales latinoamericanas de aquellas
implementadas en los estados europeos. Esta inquietud deviene tanto ms relevante en cuanto ciertas
perspectivas aseveran que los modelos de proteccin social basados en principios de seguridad pondran
en cuestin la persistencia de la asistencia como modalidad de la poltica social.
En cuanto a la poltica social, las definiciones y conceptualizaciones existentes son tan numerosas como
divergentes. Un referente obligado resulta Robert Castel quien historiza el desarrollo de la poltica social
moderna estableciendo una distincin entre la intervencin social-asistencial (desde la tradicional caridad
cristiana hasta sus formas laicas, como la filantropa) y el desarrollo de los seguros que, a diferencia de la
intervencin asistencial, se estructur como un fondo de previsin de los trabajadores manuales frente a
eventuales causas de incapacidad de trabajar como la enfermedad, los accidentes o la muerte. Si bien,
como seala Castel, el seguro se constituy, en sus orgenes y hasta mediados del siglo XX, como un
analogon de la asistencia,4 su desarrollo va a ser central en la sociedad salarial, ya que, a partir de la
dcada del 50, alcanz a consolidarse como una cobertura generalizada de los riesgos sociales.5
Todas estas intervenciones enumeradas implicaron, para el autor, modalidades de proteccin social
orientadas a garantizar un proceso de inscripcin de los sujetos en la organizacin social, por lo que su
problematizacin de la poltica social puede ser comprendida como una reflexin sobre las condiciones de
la cohesin social a partir del anlisis de situaciones de disociacin.6 La poltica asistencial
especficamente considerada como el origen de la poltica social moderna- tambin cumple una funcin
de (re) integracin de los desafiliados de la sociedad. Por oposicin al seguro, no busca proteger a la
totalidad de la poblacin desafiliada, sino, por el contrario, establecer criterios de tutela en base a criterios
meritocrticos e individuales y no de derechos.
El abordaje de Castel, fuertemente anclado en la preocupacin relativa a la cohesin y el lazo social,
contrasta con las perspectivas que enfatizan la ligazn entre poltica social y los requerimientos inherentes
a la reproduccin del proceso de valorizacin del capital como, por ejemplo, en la clsica perspectiva
enunciada por Offe (1988). Para ste, la poltica social es una estrategia estatal tendiente a garantizar la
incorporacin de la fuerza laboral a la relacin capital-trabajo por lo que su funcin decisiva es la
regulacin del proceso de proletarizacin. La poltica social contribuye as a generar voluntad para el
trabajo, formar habilidades de los asalariados y, finalmente, crear perspectivas objetivas de venta de la
fuerza laboral en relacin a la demanda por parte del capital.
Desde esta ptica, la poltica social no es mera respuesta ni a las exigencias planteadas por la clase
obrera, ni a los imperativos del proceso de valorizacin. Antes bien, sta tiende a compatibilizar las
necesidades del polo del trabajo y del capital, de modo que las polticas sociales nunca son respuestas
inequvocas a los intereses de la clase capitalista. Esta compatibilizacin exige, como lo seala Offe (1998)
el desarrollo paralelo de funciones de mercantilizacin de la fuerza de trabajo y las necesidades de
reproduccin y su reverso la desmercantilizacin, entendiendo por este concepto a las respuestas e
intervenciones que garantizan que individuos y familias mantengan ciertos grados y niveles de vida
socialmente aceptables independientemente de su participacin en el mercado (Esping Andersen; 1993:
60). Ambas intervenciones, como sostiene Keane (1988), pueden generar procesos de autoobstruccin
en tanto la relacin contractual entre el capital y trabajo queda afectada por variables polticas, generando
obstculos en el proceso de acumulacin.
La asistencia, como una modalidad histrica y especfica de intervencin social, adopta distintos
significados segn la perspectiva que asumamos. As, desde la perspectiva de la poltica social como
intervencin de integracin, la asistencia es el mecanismo que concurre a la contencin del conflicto
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latente o explcito frente a la desafiliacin (re)integrando a los sujetos bajo formas subordinadas. En
cambio, para la perspectiva de la proletarizacin las intervenciones asistenciales son mecanismos
estatales que garantizan un sostenimiento y reproduccin de la fuerza de trabajo, muchas veces en
condiciones mnimas, de forma tal que los desocupados temporarios o permanentes - puedan
reinsertarse al mercado de trabajo. Ambos enfoques permiten dimensionar la funcin que cumple la
poltica social en la organizacin y legitimacin del conflicto social latente y la reproduccin de la fuerza de
trabajo en las sociedades capitalistas. Sin embargo, en dichas perspectivas la funcin de la poltica social
pierde especificidad en tanto poltica pblica7 no slo porque aparece como una poltica auxiliar de la
verdadera poltica social, las polticas laborales sino, como seala Fleury (1999), son perspectivas que
tienden a opacar las contradicciones que atraviesan a toda intervencin social en especial aquellas
derivadas de las luchas sociales y polticas.
En otro orden de ideas y, a partir de la recuperacin de la definicin realizada por Marshall y Corts,
Danani (2009) sostiene que la poltica social es una de las formas de intervencin social del estado que
coadyuva a la produccin de las condiciones de vida y la reproduccin de la vida mediante la regulacin
indirecta de la forma mercanca de la fuerza de trabajo. En este sentido, la poltica social, como forma de
intervencin social del estado, se distingue pues de la poltica laboral. Mientras que esta ltima interviene
directamente en las condiciones de venta y uso de la fuerza de trabajo, regulando el circuito de distribucin
primaria del ingreso, la primera acta moldeando y creando las condiciones de produccin y la
reproduccin de la vida, operando sobre la distribucin secundaria del ingreso.8
Esta definicin de poltica social permite distinguir diversas formas de intervencin segn sea el sujeto al
que est orientada. Es decir, mientras que una modalidad de esta poltica pone en marcha un complejo de
seguridades derivadas de la relacin salarial formal; otra modalidad, la asistencia, interviene sobre las
consecuencias y circunstancias sociales y/o individuales que surgen de la ausencia de insercin en el
mercado de trabajo. As, la asistencia constituye una forma de intervencin del estado que acta sobre los
mrgenes del sistema, es decir, sobre aquellos sectores de la poblacin que no estn integrados a la
relacin salarial y se encuentran, por lo tanto, desprotegidos, por oposicin a las intervenciones axiales, o
sea, aquellas que proceden a la regulacin de la condicin salarial9.10
Entendemos, por lo tanto, que la asistencia y la seguridad social son modalidades permanentes de
intervenir sobre la cuestin social y no modelos histricos sucesivos. Es decir, el predominio de una u otra
modalidad se modifica histricamente segn las fuerzas polticas y sociales existentes en cada sociedad.
En el caso argentino, creemos tambin que el sector asistencial de la poltica social aunque de mayor
peso que en el viejo continente- fue relativamente marginal hasta la puesta en marcha y posterior
profundizacin del proceso de reforma neoliberal de la dcada del 90.
La asistencia social neoliberal Como lo han sealado varios autores, la seguridad social en nuestro pas
se estructur histricamente en base al derecho al trabajo formal y regulado, a diferencia de algunos
estados de bienestar europeos donde primaron las polticas sociales garantes de derechos sociales de
alcance universal11. En consecuencia, la asistencia devino un aspecto residual de la poltica social,
asumiendo un carcter focalizado en los casos de extrema pobreza y minoras tuteladas, minimizando el
nmero de poblacin asistida y favoreciendo su articulacin en base a principios alternativos al de los de la
ciudadana social.12
La reestructuracin de las condiciones de acumulacin capitalista consolidada durante la dcada de los 90
en Argentina fue posible en virtud de una profunda transformacin del rol del estado, que se aboc a crear
favorables negocios para el capital. Ello produjo una amplia redefinicin del complejo de intervenciones
sociales del estado, fundamentalmente aquellas antiguamente asociadas a la regulacin del mercado de
trabajo.

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Al tiempo que se volvan visibles las consecuencias econmico-sociales de las polticas de ajuste
estructural, la poltica social asistencial se extendi ms all de las clsicas minoras tuteladas13 para
alcanzar a la poblacin en condiciones de extrema pobreza14 cuyo nmero creca sin pausa, al igual que
el de los desocupados. Hacia el 2002, como lo sealamos ms adelante, la desocupacin ascendera a un
21,5%, la pobreza a un 50% y el trabajo informal superara al formal.
No obstante, las polticas de transferencias monetarias (o de bienes) implementadas, se limitaron al
suministro de mnimos biolgicos de reproduccin15 y fueron sujetas, cada vez ms, a la exigencia de una
contraprestacin laboral por parte de los perceptores, instituyndose realmente en planes de empleo
subsidiado.
La asistencia adquiri entonces una forma marcadamente transitoria organizada bajo el formato de
programas que ponan en tela de juicio la nocin de derechos sociales propia del otrora estado social, y,
por ello mismo, asuman un carcter marcadamente restrictivo. A instancias de los organismos financieros
internacionales, por otra parte, la exigencia de contraprestacin laboral se instituy en leiv motiv de las
intervenciones asistenciales. Este mecanismo busc evitar el acceso a la asistencia a sujetos
considerados en condiciones para insertarse en el mercado de trabajo, cada vez ms flexibilizado y
desregulado.
Paralelamente, los recursos pblicos, aplicados selectiva y condicionadamente, fueron canalizados por
intermedio de organizaciones sociales de tipo comunitario, lo que permiti descargar la responsabilidad
estatal relativa a la reproduccin de las condiciones de existencia sobre la poblacin pobre y, a la vez,
garantizar el control social sobre ellas.
Finalmente, el desmantelamiento del complejo de intervenciones del estado en la economa y, por ende,
del mundo del trabajo, supuso la renuncia a la aplicacin de la poltica econmica para mejorar las
condiciones de reproduccin de los sectores populares. En consecuencia, la poltica social asistencial
implementada a lo largo de la dcada del 90 se constituy en una poltica pblica crecientemente limitada
a la compensacin social de los costos del ajuste estructural. En este sentido, la intervencin
asistencialista de la poltica social fue el resultado de la imposicin de un nuevo orden poltico institucional
que legitim la carencia (de trabajo y de bienes) de los sujetos como el producto resultante de la falta de
dinero y de adaptacin a las transformaciones ocurridas en el mundo del trabajo.
Cabe sealar que la implementacin de las polticas sociales contra la pobreza que se consolidaron en
nuestro pas en la dcada del 90, no solo redefini el lugar ocupado por la asistencia sino que promovi la
revisin conceptual de la relacin entre poltica social y asistencia, que discutimos ms arriba.
Muchos anlisis16 tendieron a distinguir la asistencia social17 del asistencialismo. Desde esta
perspectiva, la poltica de asistencia no necesariamente responde a la provisin exclusiva de bienes y de
servicios frente a lo que puede identificarse como carencias sociales18 mientras que el asistencialismo, o
su novedad (relativa), fue que la intervencin social estatal se orient a compensar las carencias, bajo
acciones voltiles y focalizadas, de los sectores sociales en condiciones de extrema pobreza.19 De esta
forma, mientras que el asistencialismo anul el registro del derecho y sus garantas como base de la
intervencin social, la asistencia no implica ni se opone a la constitucin de derechos. Por el contrario,
su conquista depende de la lucha poltica de las distintas clases por el reconocimiento de derechos que
vayan ms all de la supervivencia y de las transformaciones institucionales que esta disputa trae
aparejada.20
En efecto, coincidimos con Grassi cuando seala que la poltica social es un espacio crtico en el cual se
condensa la hegemona y, por consiguiente

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(...) tiene capacidad de normativizar y normalizar, en tanto que el Estado se constituye en un actor (y en
un mbito) clave en la produccin de los problemas sociales, en la delimitacin de su propia
responsabilidad, en la definicin de los sujetos merecedores de sus intervenciones y las condiciones para
dicho merecimiento.21 La intervencin asistencial luego de la crisis del 2001 La crisis econmica, poltica
y social de los aos 2001-2002 contribuy a redefinir los criterios rectores de la asistencia social neoliberal.
Los nuevos gobiernos que asumieron, al igual que aquellos que lograron estabilizarse en los niveles
subnacionales, pusieron en marcha un conjunto de medidas, mayoritariamente de corte asistencial,
destinadas a atender la grave situacin social y, al mismo tiempo, contener los efectos deslegitimadores de
la crisis. Mientras que a nivel nacional, la intervencin se organiz en torno de un programa de empleo
subsidiado, el Plan Nacional de Jefes y Jefas de Hogar Desocupados del 2002, los niveles provinciales y
locales se consagraron a la asistencia alimentaria.
Las distintas herramientas implicaron una masificacin de la asistencia, que se contrapuso a la
selectividad propia de la focalizacin neoliberal.22 Por otra parte, los alcances de la conflictividad social
emergente impuls dicha masividad, lo que a la postre impidi la imposicin y verificacin de los criterios
tradicionales de focalizacin, como asimismo la exigencia de contraprestacin laboral. Finalmente, la
creciente intervencin en la gestin de la asistencia social asumida por las organizaciones comunitarias
permiti que algunos movimientos sociales disputaran liderazgos territoriales detentados histricamente
por los partidos polticos tradicionales los que, paralelamente, se encontraban sumidos en una grave crisis
de representacin. Ello contribuy a dotar a las organizaciones de un relativo poder de condicionamiento
respecto del sistema poltico, aunque su intervencin en materia de definicin de los lineamientos de los
programas result marginal y se limit por entonces a la obtencin de cuotas de planes.
A partir de 2003, con la asuncin del presidente electo Nstor Kirchner, dichos programas sociales fueron
cuestionados en razn de su carcter focalizado y su poca eficacia para erradicar el problema del
desempleo y la pobreza estructural. Consecuentemente, desde el punto de vista discursivo se acentu la
retrica relativa a la necesidad de promover la intervencin estatal con el objeto de crear empleo genuino.
En este contexto, desde el Ministerio de Desarrollo Social de la Nacin, se lanz el Plan Nacional de
Desarrollo local Manos a la Obra23, sobre la base de las distintas experiencias asociativas que, en el
marco de la crisis, haban emprendido los sectores populares. Este Plan foment el autoempleo y la
economa social constituyndose en una fuente de provisin sustituta del ingreso, con una relativa
capacidad para alcanzar la revinculacin de los sujetos y grupos con actividades productivo-laborales24.
Por otro lado, fue considerada una intervencin capaz de facilitar una progresiva recuperacin de las
economas locales, al tiempo que se constituy en una herramienta poltica relativamente eficaz
orientada a descomprimir la protesta social mediante el acercamiento de las organizaciones sociales al
estado.
Sin embargo, estas intervenciones continuaron revistiendo un carcter residual respecto del conjunto de la
poltica social y permanecieron subordinadas a la dinmica de la poltica asistencial. En este sentido, frente
al fracaso de la estrategia masiva de revinculacin productiva de los sectores pauperizados y, asumiendo
la demanda de los organismos internacionales, hacia mediados de la dcada, el gobierno impuls la
implementacin de intervenciones pblicas diferenciadas segn los tipos de poblacin a ser atendida,
clasificada en base a criterios de empleabilidad25. Como consecuencia, se cre el Plan Familias26
orientado a la poblacin considerada no empleable, principalmente mujeres, a quienes se les exiga la
contraprestacin de certificados de cumplimiento de la escolaridad y salud de sus hijos27. Para los
sectores considerados aptos para reingresar al mercado de trabajo se implement, por su parte, el Seguro
de Empleo y Capacitacin con condicionalidad laboral.
En este sentido, si bien desde el 2003 comenzaron a delinearse ciertos cuestionamientos a la poltica
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asistencialista, persistieron, sin embargo, algunos postulados y elementos de intervencin social

neoliberal: mecanismos coactivos como la contraprestacin, la focalizacin condicionante, y subsidios
cuyos montos no superaban los mnimos biolgicos de reproduccin. Slo a partir del 2009, ao signado
por la derrota electoral del oficialismo y la crisis econmica internacional, se produjo el lanzamiento de dos
iniciativas novedosas en trminos de poltica social asistencial.
El primero de ellos fue el Programa Argentina Trabaja, consistente en la puesta en marcha de
cooperativas, integradas por personas de bajos recursos socioeconmicos, abocadas a la realizacin de
obras de construccin y mejoramiento barrial de baja y mediana complejidad28. Por otro lado, fue lanzada
la Asignacin Universal por Hijo, plan mediante el cual se otorga un beneficio no contributivo29 a los
padres (a uno de ellos) de nios menores de 18 aos, o discapacitados de cualquier edad que se
encuentren desocupados o se desempeen en la economa informal y cuyo ingreso no supere el salario
mnimo, vital y mvil. A diferencia de las asignaciones familiares de los trabajadores formales, la
percepcin total del beneficio de la Asignacin Universal est condicionada a la acreditacin de los
controles de salud y el cumplimiento de la escolaridad de los nios.
Ms all de la discusin sobre la universalidad, tal definicin de la poblacin destinataria de la Asignacin
Universal por Hijo que incluye a los jefes de hogar con trabajo informal cuyo ingreso no supere el Salario
Mnimo Vital y Mvil- permite observar cierto distanciamiento con respecto a la poltica social asistencial
neoliberal. Por un lado, a diferencia de los parmetros extremadamente selectivos de los programas
precedentes, esta definicin de la poblacin destinataria limita parcialmente el carcter discrecional propio
de la focalizacin basada en los test de pobreza al reconocer el derecho que posee un trabajador informal
a percibir una asignacin familiar. Asimismo, la incorporacin de trabajadores informales como sujetos con
derecho a percibir el beneficio promueve la expansin de la cobertura a los sectores populares. Sumado a
esto, el acceso a la Asignacin garantizado a toda la poblacin que rena los requisitos, sin limitacin
temporal ni numrica para la inscripcin, ni restriccin alguna en lo atinente a su duracin, permite el
acceso continuo de la poblacin en situacin de vulnerabilidad, lo que refuerza el carcter masivo de las
actuales formas de asistencia, por oposicin a la focalizacin extrema caracterstica de los 90. De esta
forma, sin ser universal, el programa incorpor a un importante nmero de perceptores. Hasta el momento
las cifras alcanzan a un total de 3 millones y medio de nios,30 es decir, casi el doble de los que eran
abarcados por el Plan Familias pudiendo, potencialmente, abarcar un milln de nios ms.31
Otro aspecto a considerar es el incremento del monto de las transferencias que recientemente tuvo un
incremento de aproximadamente 21%, es decir, de $270 pas a $340. Al momento de implementarse la
Asignacin Universal se dieron a conocer una serie de estimaciones de impacto de este plan sobre las
familias pobres e indigentes. De esta forma, algunos estudios sostuvieron que podra alcanzarse una
reduccin de ms de un quinto de la pobreza y aproximadamente la mitad de los indigentes, contribuyendo
a la disminucin de la brecha entre los ingresos de los diversos estratos de poblacin.32 Asimismo, la
sumatoria de los regmenes contributivos y no contributivos permitiran dar cobertura a la totalidad de los
nios y adolescentes ubicados en el 30% ms pobre33 de la poblacin. Sin embargo, es necesario sealar
que, debido a los problemas que atraviesan las estadsticas oficiales, an persisten controversias en torno
al impacto de la Asignacin Universal en la reduccin de los ndices de pobreza e indigencia. Un estudio
realizado en el aglomerado de San Salvador de Jujuy-Palpap demuestra cmo los ndices de disminucin
de pobreza o indigencia varan segn la canasta bsica que se considere para realizar la estimacin de
impacto. As, tomando distintas canastas bsicas el estudio estima que el impacto potencial de la
Asignacin Universal vara de un 52% al 98% en los ndices de indigencia y entre un 4% y un 28% en los
de pobreza. Sin embargo, y a pesar de los porcentajes variables, el estudio concluye que el programa
parece entonces tener un alto grado de efectividad en reducir la indigencia, no tanto as en la reduccin de
la pobreza.34
El Programa Argentina Trabaja, por el contrario, presenta rasgos y modalidades ms acentuadamente
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similares a las polticas asistencialistas de la dcada del 90. Bajo una retrica cooperativista pareciera
reinstalar la lgica de intervencin asistencial fundada en el trabajo subsidiado. Esto puede observarse
debido a que la conformacin de las cooperativas fue posterior a la seleccin de los postulantes al
subsidio. Con excepcin de aquellos proyectos emprendidos por cooperativas ya constituidas o asociadas
a movimientos sociales, esta modalidad de implementacin dio lugar, en buena parte de los casos, a
procesos de asociacin forzosa donde los miembros no siempre deciden sobre las tareas a realizar ni
sobre su remuneracin.
Por otra parte, la puesta en marcha de este Programa tambin debera ser leda en el marco de las
estrategias implementadas desde mediados de la dcada tendientes a distinguir a los pobres considerados
empleables, es decir con capacidades para crear sus propias condiciones de autoempleo va el
desarrollo de los proyectos productivos, de los pobres inempleables. Es sobre esta ltima poblacin
sobre la que, entendemos, se despliega la poltica de intervencin del Plan Ingreso Social con Trabajo
Argentina Trabaja.
A modo de conclusin A modo de balance preliminar podemos afirmar que la ampliacin del beneficio a
un alto porcentaje de los sectores populares, el aumento del ingreso, as como la percepcin no atada al
test de pobreza indicaran ciertos rasgos no slo positivos proveyendo un ingreso de carcter
relativamente estable sino progresivos, en tanto, el subsidio se implementa como una prestacin para la
mayor parte de los trabajadores, independientemente de su condicin de formalidad, asumiendo el estado
la multiplicidad de formas y condiciones de trabajo informal existentes y vividas por los sectores populares.

No obstante, si bien es claro que la focalizacin selectiva fue abandonada en pos de una masividad en el
acceso a dichas prestaciones, cabe preguntarse por la persistencia de otras formas de focalizacin, tanto
las derivadas de la exclusin de cierta poblacin (como los trabajadores precarios con ingresos superiores
al salario mnimo) como la segmentacin derivada del poder adquisitivo del subsidio.
El hecho de que sean mayoritariamente las mujeres pobres las que lo perciben y asumen como deber las
condicionalidades de tipo educativo-sanitarias, situacin que refuerza la poltica de re-encierro domstico
35 caracterstica de otros programas de transferencias monetarias condicionadas pone en cuestin el
alcance y la pretensin de esta poltica como un nuevo tipo de proteccin social centrada en el
reconocimiento del derecho ciudadano. En este sentido, nos preguntamos hasta qu punto puede hablarse
de una conquista de derechos si la percepcin del beneficio est atada a la contraprestacin, modalidad de
intervencin que reinstala el carcter de pobre antes que el de ciudadano. Ms aun, cabe interrogarse en
qu grado dicha poltica no refuerza la focalizacin en tanto reedita, de nueva forma, las categoras de
empleabilidad e inempleabilidad para otorgar el beneficio. Finalmente, la persistencia de las
condicionalidades y otras caractersticas acercan o alejan la Asignacin de los programas de
transferencias monetarias condicionadas, generalizados en Amrica Latina en aos recientes a instancias
de los organismos financieros internacionales, entre otros actores?
Por otro lado, si bien el monto presupuestario anual que insume el Programa36 da cuenta de su
institucionalizacin como poltica pblica -desvinculado de los aportes de organismos financieros
internacionales en su ejecucin directa-, nos preguntamos si puede hablarse de un proceso de reversin
del desmantelamiento de la proteccin social cuando los fondos destinados al pago de la Asignacin
Universal no provienen de los aportes patronales, como las asignaciones que perciben los trabajadores
formales, sino de las contribuciones, impuestos (principalmente el IVA), intereses, rentas y transferencias
del Tesoro y de los rendimientos anuales del Fondo de Garanta y Sustentabilidad del Rgimen Previsional
Pblico de Reparto37.
En este sentido, aunque la implementacin de la Asignacin Universal comienza a instituirse en una
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poltica permanente que impacta positivamente en la disminucin de los ndices de indigencia aunque
relativamente en los de pobreza y plantea una disputa posible en torno a la redistribucin progresiva del
ingreso, de aqu no puede concluirse una modificacin en la redistribucin de la renta social, ya que hasta
ahora no hubo, en paralelo, una reforma tributaria que revierta la regresividad de la imposicin actual.
Como lo sostienen Hinzte y Danani (2010), el 40% de los fondos que constituyen la Asignacin Universal
provienen de fuentes no contributivas como el Impuesto al Valor Agregado, imposicin tributaria que recae,
centralmente, en el consumo popular. Asimismo, como bien indica Lo Vuolo (2009), la financiacin
realizada con parte del sistema previsional podra indicar el persistente privilegio de las polticas de
formacin de la fuerza de trabajo en detrimento de la poblacin pasiva, que resulta innecesaria para el
proceso de valorizacin de capital. En este sentido, vale la pena preguntarse hasta qu punto, en el caso
especfico de la asistencia social, puede hablarse de un efectivo proceso de contrarreforma o si, por el
contrario, deberamos preguntarnos si nos encontramos frente a nuevas modalidades de intervencin
social tendientes a asegurar la asistencia hacia aquellos sectores considerados inempleables.
Esto nos conduce a otro problema relacionado con el anlisis de las nuevas modalidades de intervencin
social en trminos de un retorno y reconstruccin de los beneficios sociales antiguamente percibidos. Es
decir, los abordajes que inscriben a las actuales polticas sociales en un proceso de contrarreforma
sostienen como horizonte poltico la importancia de avanzar hacia la reconstruccin del estado social
desmantelado por las polticas neoliberales implementadas desde 1976 en nuestro pas. Esta idea de la
recomposicin de derechos perdidos, antiguamente garantizados por el estado social instituido bajo el
gobierno peronista de mediados del siglo XX impide indagar sobre las caractersticas y especificidades de
este tipo de estados en Latinoamrica, tanto de los pasados como de las especificidades contemporneas.
Incluso la forma en la que se plantea este debate tiende a producir cierto oscurecimiento de los procesos
de hibridacin que tienen lugar al interior de la poltica social actual. Ms aun, nos podemos preguntar si tal
ampliacin de los derechos sociales no asumi la forma de un entramado institucional dbil basado en la
imitacin de privilegios, en base a las demandas de los sectores ms fuertes del movimiento obrero
organizado.
La implementacin en forma paralela a la Asignacin Universal, del Programa de Ingreso Social con
Trabajo (Argentina Trabaja) puede permitir iluminar parte de este debate. Las persistentes tensiones que
registra el programa entre su formalizacin en trminos cooperativos y sus prcticas ligadas a los
tradicionales programas de empleo subsidiado, nos interpelan, una vez ms, acerca de la continuidad de
los criterios de focalizacin, as como la reedicin de la contraprestacin laboral. Ms aun es dable
preguntarse en qu medida las polticas de transferencias monetarias condicionadas aun cuando sean
notoriamente ms masivas y se ajusten a los tamaos y necesidades de las familias- no exigen ser
complementadas con otras formas de intervencin ms focalizadas en sectores provenientes de los an
existentes pobres extremos.
La conclusin preliminar y la hiptesis que orientar nuestras indagaciones futuras- afirma la existencia
de formas de intervencin de carcter hbrido, que, an siendo objeto de disputas entre actores sociales,
no se encuentran necesariamente en transicin hacia formas estatales previas. Por un lado, la poltica
social acenta una recuperacin del rol del estado en materia social, siendo central la reconceptualizacin
de la pobreza como una consecuencia estructural de la falta de trabajo y no como resultante de las
incapacidades individuales de adaptacin al mercado laboral. Ello ha permitido articular una asistencia de
carcter masivo, aunque an focalizado, es decir, que actuara reimpulsando a los considerados
empleables a la concurrencia al mercado de trabajo y, a la vez, multiplicando protecciones y seguridades
hacia los asistidos. Tal aseguracin de la asistencia podra ser pensada, quiz, como un nuevo
compromiso con aquellos considerados inempleables.

Bibliografa
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Notas
El presente documento rene los avances de investigacin oportunamente incluidos en las ponencias:
Borghini, Natalia; Bressano, Clara y Logiudice, Ana. 2011: Asistencia Social y Asociativismo: nuevos
derroteros de la poltica social en la Argentina reciente?, Jornadas de Sociologa, UBA Universidad de
Buenos Aires, 8 al 12 de agosto; Borghini, Natalia; Bressano, Clara y Logiudice, Ana. 2011: Puede la
asistencia social ser universalizable? Consideraciones sobre la Asignacin Universal, presentada en el
Congreso Alas, Recife, 6 al 11 de septiembre; Borghini, Bressano y Logiudice. 2011: La asignacin
universal por hijo: contrarreforma de las polticas sociales o asistencializacin de la proteccin social?,
Primeras Jornadas Internacionales Sociedad, Estado y Universidad, Mar del Plata, 30 de Noviembre al 2
de Diciembre, y en el documento Logiudice, Ana y Bressano, Clara: Nuevas intervenciones pblicas en la
Argentina reciente. El caso de la asistencia social, publicado en la revista Debate Pblico, Reflexin de
Trabajo Social, Ao 1, N2, octubre de 2011, ISNN 1853-6654. pp. 49-62.
1 Danani y Hintze, 2010; 2011.
2 Ello as, ya que los estudios disponibles consisten, mayoritariamente, en proyecciones y estimaciones
ex ante, en lugar de mediciones ex post.
3 El 12 de septiembre de 2012 fue anunciado por la presidenta de la Nacin el aumento de la Asignacin
Universal por Hijo, de $ 270 a $ 340. Dicho monto alcanza a equipararse con los montos de asignacin
familiar percibidos por los trabajadores formales de ms bajos ingresos.
4 Castel, 2004, p. 300.
5 Ibdem, pp. 318-320.
6 Ibdem, p. 14.
7 Danani, 2009.
8 Ibdem, 2009, p. 33.
9 Soldano y Andrenacci, 2006.
10 Aun cuando esta definicin se ancla en una visin de la poltica social como una gama de polticas
pblicas que reenvan al proceso de integracin social, su definicin de poltica asistencial resulta
compatible con la nuestra.
11 Por lo que los derechos bsicos universales siempre fueran parciales y sectorizados. Cfr. Grassi. 2003.
12 Soldano y Andrenacci, 2006.
13 lvarez Leguizamn, 2006.
14 Vilas, 1997.
15 lvarez Leguizamn, 2006.
16 Grassi, Hintze y Neufeld, 1994.

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17 Si bien, como afirma Grassi, la poltica asistencial se cie a la provisin de ayuda para enfrentar
emergencias sociales o imprevistos consideramos que tales imprevistos se caracterizan, a nuestro juicio,
por afectar la posibilidad de insercin de los sujetos en el mercado de trabajo.
18 Corresponde a la ocurrencia necesaria para enfrentar emergencias sociales o derivadas de
imprevistos; a la proteccin y atencin de personas con discapacidades vitales [], a compensar el
desamparo familiar []; a la defensa y amparo de las vctimas de violencia socio-familiar [] entre otras
cuestiones que no necesariamente arraigan en la desposesin, que presentan necesidades especficas y
que no son comprendidas por la seguridad social. Por otro lado, en tanto sector de la poltica social,
tambin supone su inscripcin en un marco global de derechos y garantas, que asuma la naturaleza
histrico-estructural de la desigualdad social, en el cual stas expresaran el acuerdo normativo de una
sociedad capaz de asumir, colectivamente, la seguridad de sus miembros o el riesgo potencial de no
realizar su reproduccin (en sentido amplio), por situaciones de desventaja fortuita o por las condiciones
del mercado de trabajo. En Grassi. 2003, pp. 227-228
19 Ibdem, p. 228.
20 Ibdem.
21 Ibdem, p. 25.
22 Andrenacci, Ikei et al, 2006; Golbert, 2004.
23 El programa fue creado por Resolucin del MDS n1375 del 13/04/04.
24 A partir del 2006, el Programa Manos a la Obra busc ligar la ayuda estatal a criterios de eficiencia
empresarial, extrapolando criterios del mercado a los objetivos de la poltica social. Este desplazamiento
renov una focalizacin tendiente a distinguir y clasificar dentro de la poblacin empobrecida a aquellos
sectores con capacidades para crear sus propias condiciones de autoempleo productivo de aquellos
sectores pobres considerados poco aptos para tal fin.
25 Con el decreto 1506/04 se define el proceso de reconversin de Plan Jefas y Jefes de Hogar orientado
a transformar los programas asistenciales en polticas de integracin social y productiva de la poblacin
desocupada.
26 Resolucin MDS n 825/05, art. 3; decreto n1506/04, art. 4. El artculo 1ro. de esta misma resolucin
estableca como objetivo del programa promover la proteccin e integracin social de las familias en
situacin de vulnerabilidad y/o riesgo social, desde la salud, la educacin y el desarrollo de capacidades,
posibilitando el ejercicio de sus derechos bsicos. Asimismo, el Ministerio de Desarrollo Social declaraba,
al momento de lanzamiento del Programa, incluir a 750.000 madres solas receptoras del Plan Jefas y
Jefes de Hogar. Cfr. Campos, Luis; Faur, Eleonor y Pautassi, Laura. 2007, pp. 15-17.
27 Este tipo de programas que se han generalizado en Latino Amrica bajo la denominacin de
Programas de Transferencias de Ingreso Condicionado, si bien fueron implementados con el objetivo de
reducir los niveles de desempleo son criticados en tanto producen un re-encierro domstico de la
poblacin desocupada, especialmente, en las mujeres. Cfr. Calvi y Zibecchi; 2006.
28 Cfr. Presentacin Ingreso Social con Trabajo,
http://www.desarrollosocial.gov.ar/ingresosocialcontrabajo/114"
target="_blank">http://www.desarrollosocial.gov.ar/ingresosocialcontrabajo/114">http://www.desarrollosoci
al.gov.ar/ingresosocialcontrabajo/114 y, Discurso de la Presidenta de la Nacin, en el acto de lanzamiento
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del programa Argentina Trabaja, ensea y aprende; en el Parque Norte de la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires, 21 de octubre de 2010. Los perceptores del Plan deben ser personas sin ingresos familiares
formales, ni prestaciones jubilatorias, ni incluidas en programas sociales (a excepcin del de Seguridad
alimentaria), pudiendo acceder, no obstante, a la Asignacin Universal por Hijo.
29 Se estableci mediante el del Decreto de Necesidad y Urgencia 1602 y dentro de la ley que regula el
rgimen contributivo de asignaciones familiares pagadas a los trabajadores asalariados formales (Ley
24.714).
30 Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas, 2009; Agis, Caete y Panigo, 2010; Roca, 2010; Roca,
2010b.
31 Bertranou, 2010.
32 Roca, 2010a y Roca, 2010b.
33 Bertranou, 2010.
34 Bergesio, L; Golovanevsky, L y Ramrez; 2011: 13.
35 Calvi y Zibecchi, 2006
36 El Programa cuenta con un presupuesto anual de 1.650 millones de dlares y es aquel que, al interior
del contexto latinoamericano, insume el mayor porcentaje del Producto Bruto Interno (058%) y transfiere
mayores montos a los perceptores. Cfr. Nota tcnica, nm. 23. Ministerio de Economa y Finanzas
Pblicas, 2009.
37 El sistema de previsin social, hacia fines de 2008, se re-estatiz constituyndose nuevamente en un
sistema pblico y nico de reparto. Por otro lado, como seala Lo Vuolo, segn la normativa del fondo de
Garanta y Sustentabilidad creado a mediados del ao 2007 debera dirigirse a atenuar la posible
vulnerabilidad financiera del sistema previsional, como tambin constituirse como fondo de reserva,
preservando tanto el carcter previsional de los fondos como la rentabilidad que se obtenga de los
mismos. En Lo Vuolo, 2010, p.17

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