Departamento Nacional de Planeacin

Repblica de Colombia
Libertad y Orden

Instrumentos para la ejecucin, seguimiento

y evaluacin del Plan de Desarrollo Municipal
Marco Fiscal de Mediano Plazo, Plan indicativo,
Plan Operativo Anual de Inversiones, Presupuesto,
Plan de Accin y Programa Anual Mensualizado de Caja

Instrumentos para la ejecucin, seguimiento y evaluacin del Plan

de Desarrollo Municipal
Marco Fiscal de Mediano Plazo, Plan indicativo, Plan Operativo Anual de
Inversiones, Presupuesto, Plan de Accin y Programa Anual Mensualizado de Caja

Direccin
Carolina Rentera
Subdireccin
Andrs Escobar Arango
Direccin Tcnica de Desarrollo
Territorial Sostenible
Oswaldo Aharn Porras Vallejo
Grupo de Gestin Pblica Territorial
Maritza Pomares Quimbaya
Lina Margarita Bravo Ardila
Margarita Jaramillo Marn
Rafael Alberto Cern Bravo
Proyecto Profundizacin de la
Descentralizacin en Colombia
Jos Oswaldo Espinosa Cuervo
Diana Carolina Franco
Liliana Mara Girn Aponte
Ingrid Johana Neira Barrero
Alvaro Rojas Fuentes
Mara Eugenia Salas de Sanabria
Jos Alirio Salinas

Grupo de Anlisis Finanzas Pblicas

Territoriales
William Augusto Jimnez Santana
Departamento Nacional de Planeacin
Instrumentos para articular la ejecucin,
seguimiento y evaluacin del plan de
desarrollo municipal
DISEO Y DIAGRAMACIN
Adriana Pontn B.
Fernando Gutirrez C.
Impresin
QUEBECOR WORLD BOGOT S.A
Calle 17 N. 41-34
Telfonos: 2 08 6030 - Fax: 3 680629
Departamento Nacional de Planeacin
Calle 26 No. 13-19
Telfonos: 5960300 / 5663666
Bogot D.C., Colombia

Con la colaboracin especial

ISBN: 978-958-8340-22-7

Subdireccin de Finanzas Pblicas

Territoriales
Luz Stella Carrillo Silva

Impreso y hecho en Colombia

Bogot, D.C., Colombia
Noviembre de 2007

[2]

Agradecimiento

de la

Apreciamos la dedicacin y disposicin

Direccin de Evaluacin y Polticas Pblicas,

la cual realiz importantes aportes a la elaboracin de esta cartilla.

[3]

Con
teni
do
PRESENTACIN
I. INSTRUMENTOS FACILITADORES DE LA GESTIN
II. PLAN DE DESARROLLO
III. MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO

3.1
CUL ES LA CONTRIBUCIN DEL MARCO

FISCAL DE MEDIANO PLAZO AL PROCESO DE

GESTIN PBLICA?

3.2
QU ES Y PARA QU SIRVE EL MARCO FISCAL

DE MEDIANO PLAZO, MFMP?

3.3
CUL ES EL CONTENIDO DEL MFMP?

3.3.1 Plan Financiero

3.3.1.1 Qu es el Plan Financiero?

3.3.1.2 Quines son los responsables de la elaboracin

del Plan Financiero?

3.3.1.3 Qu insumos se requieren para la elaboracin

del Plan Financiero?

3.3.1.4 Cul es el contenido del Plan Financiero?

3.3.2 Definicin de las metas de supervit primario

3.3.2.1 Qu es el supervit primario?

3.3.2.2 Cmo se calcula el supervit primario?

3.3.3 Metas de deuda pblica y anlisis de su sostenibilidad

3.3.4 Acciones y medidas especficas para el cumplimiento

de las metas

3.3.5 Informe de resultados fiscales de la vigencia


fiscal anterior

3.4
CMO SE ELABORA EL MFMP?
IV. PLAN INDICATIVO

4.1
CUL ES LA CONTRIBUCIN DEL PLAN

INDICATIVO AL PROCESO DE GESTIN PBLICA?

4.2
QU ES Y PARA QU SIRVE EL PLAN INDICATIVO

(PI)?

4.3
CUL ES EL CONTENIDO DEL PI?

4.3.1 Niveles del Plan de Desarrollo

4.3.2 Ponderadores (%)

4.3.3 Metas

4.3.4 Indicadores

4.3.5 Recursos

4.3.6 Responsables

4.4
CMO SE ELABORA EL PI?

4.5
CRONOGRAMA
[4]

6
8
10
14
14
15
16
17
17
17
17
18
19
19
19
19
20
20
23
26
26
28
29
29
30
31
31
31
32
33

V. PLAN OPERATIVO ANUAL DE INVERSIONES

5.1
CUL ES LA CONTRIBUCIN DEL PLAN

OPERATIVO ANUAL DE INVERSIONES

AL PROCESO DE GESTIN PBLICA?
5.2
QU ES Y PARA QU SIRVE EL PLAN OPERATIVO

ANUAL DE INVERSIONES (POAI)?
5.3
CUL ES EL CONTENIDO DEL POAI?
5.3.1 Parte estratgica
5.3.2 Proyectos de inversin
5.3.3 Apropiacin
5.3.4 Dependencia Responsable
5.4
CMO SE ELABORA EL POAI?
5.5
CRONOGRAMA
VI. EL PRESUPUESTO ANUAL
6.1
CUL ES LA CONTRIBUCIN

DEL PRESUPUESTO ANUAL AL PROCESO

DE GESTIN PBLICA?
6.2
QU ES Y PARA QU SIRVE EL PRESUPUESTO

ANUAL?
6.3
CUL ES EL CONTENIDO DEL PRESUPUESTO

ANUAL?
6.3.1 Presupuesto de rentas y recursos de capital

(Caso Municipal)
6.3.2 Presupuesto de gastos y acuerdo de apropiaciones

(Caso Municipal)
6.3.3 Disposiciones Generales
6.3.4 Cmo se elabora el presupuesto anual?

VII. PLAN DE ACCIN
7.1
CUL ES LA CONTRIBUCIN DEL PLAN

DE ACCIN AL PROCESO DE GESTIN PBLICA?
7.2
QU ES Y PARA QU SIRVE EL PLAN

DE ACCIN (PA)?
7.3 CUL ES EL CONTENIDO DEL PA?
VIII. EL PROGRAMA ANUAL MENSUALIZADO DE CAJA (PAC)
8.1
CUL ES LA CONTRIBUCIN DEL PAC

AL PROCESO DE GESTIN PBLICA?
8.2
QU ES Y PARA QU SIRVE EL PROGRAMA

ANUAL MENSUALIZADO DE CAJA (PAC)?
8.3
CUL ES EL CONTENIDO DEL PAC?
8.4
CMO SE ELABORA EL PAC?
IX. BIBLIOGRAFA

34
34
37
39
39
39
41
43
43
45
46
46
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50
54
54
57
58
62
62
63
64
65
69
[5]

Con el propsito de contribuir con el fortalecimiento de los procesos de

gestin pblica, el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), a travs
de la Direccin de Desarrollo Territorial Sostenible (DDTS) ha elaborado
este documento dirigido a los nuevos mandatarios territoriales y a sus
equipos de gobierno.
El objetivo es seguir brindando a los departamentos y municipios,
orientaciones sobre la formulacin y uso de instrumentos de gestin que
faciliten los procesos de ejecucin, seguimiento y autoevaluacin de los
planes de desarrollo.
A su vez, se busca que las entidades territoriales, ms all de elaborar
instrumentos para cumplir con una obligacin legal y evitar incurrir en una
presunta irregularidad por incumplimiento de los deberes consagrados
en el Cdigo nico Disciplinario (Ley 734 de 2002), comprendan la
importancia de cada uno de estos instrumentos para el mejoramiento de
su gestin.
Sin duda, uno de los grandes retos de los nuevos gobernantes es lograr
la articulacin entre los diferentes instrumentos de gestin, lo cual se ha
convertido, hasta el momento, en un cuello de botella para los procesos de
gestin pblica territorial. Para ello, se recomienda que la Administracin
organice desde el principio un esquema de ejecucin y seguimiento a su
plan de desarrollo.
Uno de los mecanismos para asegurar dicha articulacin, es la existencia
de adecuados sistemas de informacin, para lo cual se sugiere que la
secretara de Planeacin, o la entidad que haga sus veces, los disee de
forma tal que permitan obtener y consolidar la informacin para formular,

[6]

hacer seguimiento y evaluar los diferentes instrumentos, de modo que

no slo se generen insumos para retroalimentar la gestin, sino que
tambin se facilite el proceso de rendicin de cuentas de los funcionarios
al gobernante y de ste hacia la comunidad.
La gua Instrumentos para la ejecucin, seguimiento y evaluacin
del plan de desarrollo municipal se desarrolla en ocho captulos.
El primero comprende el proceso de la gestin pblica y la importancia
de los instrumentos presentados; en los siguientes siete captulos se
desarrollan los contenidos de cada uno de los instrumentos: Plan de
Desarrollo, Marco Fiscal de Mediano Plazo, Plan Indicativo, Plan Operativo
Anual de Inversiones, Presupuesto Anual, Plan de Accin y Programa Anual
Mensualizado de Caja (PAC).

Carolina Rentera / Directora

Departamento Nacional del Planeacin, DNP

[7]

1.

Instrumentos facilitadores
de la Gestin

Uno de los procesos ms transversales y que por su carcter estratgico

en la gestin pblica atae a todos los niveles de gobierno, es el proceso
de planificacin realizada por los gobernantes y su Administracin, con el
respaldo de la ciudadana.
La planificacin como posibilidad de construir una visin de futuro permite
un horizonte de actuacin que se materializa en el Plan de Desarrollo de
las entidades territoriales y que requiere para su eficaz implementacin la
formulacin y uso continuo de diferentes instrumentos de gestin.
Algunos de estos instrumentos son: el Marco Fiscal de Mediano Plazo,
el Plan Indicativo, el Plan Operativo Anual de Inversiones, el Presupuesto,
el Plan de Accin y el Programa Anual Mensualizado de Caja; los cuales
son complementarios, interdependientes, comparten informacin y se
interrelacionan constantemente.
El Marco Fiscal de Mediano Plazo, por ejemplo, es el instrumento que sirve
de referencia para que el Plan de Desarrollo sea viable financieramente,
ya que de manera informativa presenta una proyeccin de los recursos
disponibles en la entidad territorial, con perspectiva de 10 aos, lo cual
permite que, de manera ms acertada, la Administracin programe los pagos
a sus acreedores, el servicio a la deuda y sus gastos de funcionamiento e
inversin. Este instrumento tambin se constituye en uno de los principales
insumos para definir las estrategias financieras que adoptar el municipio
y que sern plasmadas en el Plan de Desarrollo.
El Plan Indicativo precisa claramente, y de acuerdo con la estructura del Plan
de Desarrollo, las metas con las cuales se compromete la Administracin
en una perspectiva de 4 aos, as como la programacin anualizada en
cantidad y recursos necesarios para su financiacin.
El Plan Operativo Anual de Inversiones es el vnculo ms claro entre
el Plan de Desarrollo y el sistema presupuestal, en la medida que es
un instrumento de programacin anual de los gastos de inversin del
presupuesto en relacin con los proyectos de inversin clasificados por
sectores, programas y metas de productos a las cuales va a contribuir con
la ejecucin del Plan de Desarrollo durante la vigencia fiscal.

[8]

Por su parte, el Presupuesto Anual se entiende como la estimacin de

ingresos y autorizacin mxima de gastos para una vigencia anual. En este
sentido, contribuye a esclarecer el monto de recursos disponibles para la
ejecucin fsica de los programas, subprogramas y proyectos definidos en
el Plan de Desarrollo.

El Plan de Accin determina la programacin de las actividades por

dependencia de la Administracin, segn la estrategia diseada por ellas
para ejecutar el presupuesto asignado y garantizar el cumplimiento del
POAI, y con l, el del Plan Indicativo y el Plan de Desarrollo.
Finalmente, el PAC contribuye con la programacin micro (mensual) de
los montos mximos de gasto disponibles, segn el flujo de ingresos, para
la ejecucin de las actividades establecidas por dependencia en el Plan de
Accin con el nimo de dar cumplimiento al Plan Indicativo.
Grficamente, esta interrelacin se presenta a continuacin, y ser
visualizada en el desarrollo de cada uno de los instrumentos, con el nimo
de que el lector tenga presente la interrelacin existente entre ellos, y su
aporte a la ejecucin, seguimiento y evaluacin del Plan de Desarrollo, y
por ende al proceso de gestin pblica territorial.

[9]

2.

Plan de Desarrollo

La Constitucin Poltica explica los fines del Estado colombiano, y los

sintetiza en el Artculo 2 as:servir a la comunidad, promover la prosperidad
general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitucin; facilitar la participacin de todos en las
decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa
y cultural de la Nacin; defender la independencia nacional, mantener la
integridad territorial y asegurar la convivencia pacifica y la vigencia de un
orden justo.
De la misma manera, establece en el Artculo 366 como finalidad social, el
bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin,
sealando como objetivo fundamental la solucin de las necesidades
insatisfechas de salud, educacin, saneamiento ambiental y de agua
potable.
En este sentido, la gestin de los gobernantes debe estar orientada al
cumplimiento de los fines sealados. Para ello, la Administracin emprende
un proceso dinmico, integral, sistemtico y participativo, que articula la
planificacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin, control de las estrategias
de desarrollo econmico, social, cultural, tecnolgico, ambiental, poltico e
institucional de una Administracin, y rendicin de cuentas sobre la base
de las metas acordadas de manera democrtica.
No obstante, debido a que los recursos son insuficientes para las
necesidades de la poblacin, cada gobernante debe priorizar, de acuerdo con
sus competencias y compromisos adquiridos en el Programa de Gobierno,
las acciones que va a adelantar en su Administracin. De esta manera, la
gestin debe soportarse en un ejercicio de planificacin estratgica, el cual
se materializa en el Plan de Desarrollo, instrumento que se constituye en
la carta de navegacin de la Administracin para los cuatro aos.
Es as como el Artculo 339 de la Carta Magna establece que las entidades
territoriales deben elaborar y adoptar de manera concertada entre ellas y
el Gobierno nacional, planes de desarrollo, con objeto de asegurar el uso
eficiente de sus recursos y el desempeo adecuado de las funciones que
les hayan sido asignadas por la Constitucin y la ley.

[10]

De esta manera, el Plan de Desarrollo es el instrumento de planificacin

que orienta el accionar de los diferentes actores del territorio durante
un perodo de gobierno, en l se expresan los objetivos, metas, polticas,
programas, subprogramas y proyectos de desarrollo (Parte Estratgica), as
como los recursos para su financiacin (Plan Plurianual de Inversiones).
En otras palabras, por medio del plan de desarrollo se busca un adecuado
balance entre objetivos y limitaciones para incrementar en forma eficaz el
bienestar de la poblacin.
En trminos generales la estructura del Plan de Desarrollo es la siguiente:

[11]

En el siguiente cuadro se ilustra un ejemplo1:

Ejemplo
En el diagnstico del municipio Guaciri, se identific, entre otros aspectos,
que gran parte de la poblacin en edad escolar se encontraba por fuera del
sistema educativo (tasa de cobertura bruta del 51,5%), situacin que estaba
afectando la calidad de vida de la poblacin.
Por ello, despus de realizar un ejercicio prospectivo para consensuar un
escenario deseado (visin de futuro), se decidi incluir en el Plan
de Desarrollo, entre otros, una Dimensin Social, dentro del cual se
definieran objetivos relacionados con educacin, salud y vivienda; sectores
que tuvieron los indicadores ms crticos.
Es as, como en el Plan de Desarrollo se fij como uno de los objetivos
especficos para el periodo 20082011 garantizar el acceso y la permanencia
de la poblacin en edad escolar al sistema educativo en condiciones de
equidad.
Con base en este objetivo se formularon diferentes programas, los cuales
agrupaban estrategias (mecanismos y acciones especficas para desarrollar)
que contribuyen a su logro. stas se fundamentaron en las causas del problema
identificado y consistieron en la construccin de nuevos espacios educativos
y la adecuacin de los existentes.
De esta manera, uno de los Programas definidos como bandera para el sector
fue Ms nios y nias dentro del sistema educativo.

Plan Plurianual de Inversiones

A travs de este Programa se plante la siguiente meta de resultado:

incrementar en 18,5% la tasa de cobertura bruta en el periodo 20082011;
es decir, pasar de 51,5 a 70% de cobertura, lo cual significaba, con datos de la
Secretara de Educacin, generar 1.350 nuevos cupos escolares.
Para definir la anterior meta de resultado fue necesario hacer una proyeccin
de los recursos del cuatrienio, con base en la inversin identificada en el Marco
Fiscal de Mediano Plazo (ver captulo III). As mismo, fue indispensable realizar
un anlisis de costos y formular los subprogramas que contribuyeran con
su logro.
Para este caso, los subprogramas fueron: Ms colegios al servicio de nuestros
nios y Mejoramiento de la infraestructura escolar, cuyas metas de
producto eran: construir 30 aulas y comprar 680 pupitres para las veredas
del municipio.
Finalmente, se elabor la matriz del plan plurianual de inversiones, la
cual resuma la estructura del Plan de Desarrollo e inclua las proyecciones de
recursos financieros disponibles para que dure los cuatro aos de gobierno se
ejecutarn los programas, subprogramas y metas establecidas.

[12]

Cdigo

Programa

Mejoramiento 2 Comprar 680

de la
pupitres para
infraestructura los colegios de
escolar
la cabecera

Subprograma
Cdigo

Meta de
resultado
cuatrienio

1 Social 1.1 Ms nios y 1.1.1 70 % de 1.1.1.1 Ms colegios 1

Construir
nias dentro
cobertura
al servicio de
30 aulas
del sistema
bruta
nuestros nios
educativas en
educativo
las veredas del
Municipio

Total
Ao 4
Ao 3
Ao 2
Ao 1

SGP ICLD Otros Total SGP ICLD Otros Total SGP ICLD Otros Total SGP ICLD Otros Total SGP ICLD Otros Total

Recursos por Fuente de financiamiento para cada vigencia

Meta de
Producto
Cdigo
Cdigo
Dimensin
Cdigo

Teniendo en cuenta que es necesario hacer operativo el plan de desarrollo,

la normatividad contempla los procedimientos y las funciones de cada
dependencia e instancia que participa en los procesos de elaboracin,
aprobacin, ejecucin y evaluacin del mismo, y establece mecanismos para
su armonizacin e interrelacin con instrumentos como el Marco Fiscal de
Mediano Plazo, el Plan Indicativo, el Plan Operativo Anual de Inversiones,
Presupuesto, el Plan de Accin y el Programa Anual de Caja.
El empleo adecuado de los instrumentos que acompaan al proceso de
gestin pblica, adems de contribuir al efectivo uso del Plan (en la medida
que concretan metas, estrategias, proyectos, recursos y tiempos), permiten
evaluar su avance y hacer los ajustes necesarios para lograr los resultados
propuestos.

[13]

3.

Marco Fiscal de Mediano Plazo

3.1 Cul es la

contribucin del

Marco Fiscal de
Mediano Plazo al
proceso de gestin
pblica

El Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) es el instrumento que sirve de

referencia para que el Plan de Desarrollo sea viable financieramente, ya que
de manera informativa presenta los recursos disponibles para inversin y
funcionamiento, adems del servicio de la deuda y pagos de acreencias
en general. En otras palabras, el costo de los programas, subprogramas y
proyectos contemplados en el Plan de Desarrollo (el plan plurianual de
inversiones), debe ser consistente con los recursos definidos en el MFMP.

[14]

Este instrumento tambin sirve de insumo para definir las estrategias,

programas y proyectos que en materia financiera va a ejecutar el
mandatario durante su perodo de gobierno, como se ver ms adelante,
el MFMP contiene, entre otros aspectos, un diagnstico y unas estrategias
de gestin financiera, con las cuales el Alcalde se va a comprometer en su
Administracin.

Ejemplo
Antes de iniciar la elaboracin del Plan de Desarrollo, el Alcalde de Guaciri
pregunt a su Secretario de Hacienda acerca del monto de los recursos
disponibles en el MFMP, con el fin de definir la cuota global de inversin para
los cuatro aos de su Administracin.
Con base en esta informacin, y en coordinacin con las Secretaras de
Hacienda y Planeacin, sectoriz dicha cuota de inversin teniendo en cuenta
las destinaciones especficas. Este monto fue comunicado a las diferentes
dependencias para que stas, con base en las competencias, el programa
de gobierno y el diagnstico del Municipio, definieran metas, programas,
subprogramas y proyectos que se ajustaran a los techos definidos.
Una vez realizado el ejercicio de formulacin del Plan de Desarrollo de la
Administracin, se evidenci que el costo de su ejecucin ascenda a $4.000
millones, cifra que resultaba consistente con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
Si los recursos no hubieran sido suficientes, sera necesario revisar el plan
financiero, el supervit primario y las metas de deuda pblica y su anlisis
de sostenibilidad, para estudiar la posibilidad de que el Municipio pueda
endeudarse.
De estos recursos $2.000 millones fueron asignados al sector educativo.
Teniendo en cuenta, tal como se mencion anteriormente, que la Administracin
decidi invertir recursos para la construccin de aulas y la dotacin de pupitres,
la Secretara de Educacin verific que los recursos con los cuales se tena
prevista su financiacin no estuvieran pignorados.
Una vez aclarado el asunto, procedi a realizar un anlisis de costo para definir
la meta con la cual se podra comprometer. De esta manera, estableci que no
poda construir ms de 30 aulas ni comprar 680 pupitres.
El Alcalde y la Secretara de Hacienda, por su parte, extractaron del diagnstico
financiero y del captulo: Acciones y medidas especficas para el cumplimiento
de las metas, con los cronogramas de ejecucin, aquellas estrategias con las
cuales se iba a comprometer la Administracin durante el perodo.

3.2 Qu es y para qu
sirve el Marco Fiscal
de Mediano Plazo,
MFMP?

Es un instrumento referencial de planificacin financiera a 10 aos que

presenta la tendencia futura de las finanzas de la entidad territorial,
determinando montos de ahorro, flujos de caja y situacin fiscal (supervit
/ dficit).
[15]

El MFMP tiene como fundamento normativo la Ley 819 de julio 9 de

2003, por la cual se dictan normas orgnicas en materia de presupuesto,
responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones.
El MFMP sirve para:
Elaborar la proyeccin tcnica
de la sostenibilidad fiscal territorial a 10 aos.

REFERENCIA
GENERAL
+
INSTRUMENTO
INFORMATIVO

Promover la sostenibilidad de
las finanzas en el mediano plazo
sin involucrar las condiciones
polticas que afectan la gestin
territorial.

PARA

Sustentar el desarrollo de la
actividad del gobierno territorial,
en el logro de sus objetivos de
poltica.

3.3 Cul es el
MFMP?

contenido del

Plan Financiero

Captulos

del informe
de

MFMP

Diagnstico
Estructura de ingreso y gastos
Financiamiento
Gestin financiera
Gestin sectorial

Metas de supervit
primario

Metas de deuda pblica

y anlisis de su sostenibilidad

Acciones y medidas especficas

para el cumplimiento de las metas,
con los cronogramas de
ejecucin

Informe de los resultados

fiscales de la vigencia fiscal anterior

Estimacin del costo fiscal de las exenciones

tributarias existentes en la vigencia

7
8
9
[16]

Relaciones e indicadores

La fecha de entrega del MFMP

es la misma en la
que se entrega
el proyecto de
presupuesto
(revisar estatuto
presupuestal)

Relacin de los pasivos exigibles y de los contingentes

Costo fiscal de los proyectos de acuerdo sancionados en
la vigencia fiscal anterior
Indicadores de gestin presupuestal y de resultado de los
objetivos, planes y programas desagregados para mayor
control del presupuesto

A continuacin se ilustra brevemente el desarrollo de cada uno de los

captulos del MFMP.
3.3.1 Plan Financiero
el

3.3.1.1 Qu es Es un programa de ingresos y gastos de caja, con sus posibilidades de

Plan Financiero? financiamiento: es un instrumento de planificacin y gestin financiera del
sector pblico territorial, que tiene como base las operaciones efectivas, en
consideracin a las previsiones de ingresos, gastos, dficit y su financiacin
compatibles con el Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC).
A travs de este instrumento es posible establecer cules son los recursos
disponibles para la ejecucin del Plan de Desarrollo y su monto.

3.3.1.2 Quines son

los responsables de la

Plan
Financiero?

elaboracin del

Secretara de Hacienda, o quien haga sus veces, en coordinacin con

la Secretara de Planeacin quienes lo elaboran.

Consejo de Gobierno o Consejo de Poltica Econmica y Social

(CONPES) dan el visto bueno.

Comit de Hacienda o el Consejo de Poltica Fiscal (CONFIS)

(adaptacin del CONFIS Consejo Superior de Poltica Fiscal), aprueba,

modifica y evala el Plan Financiero y ordena las medidas para su
cumplimiento.

3.3.1.3 Qu A continuacin se relacionan los insumos requeridos para formular el PF:

insumos se

requieren para

Ejecuciones presupuestales (ltimos 4 aos).

la elaboracin

Plan
Financiero?

Ejecuciones presupuestales (ltimos 4 aos) estructuradas en el

esquema de Operaciones Efectivas de Caja.

del

Presupuesto aprobado para la vigencia.

Informacin contable: estados financieros, nminas, estado de la
deuda, etc. (ltimos 4 aos).

Para la
elaboracin
del
diagnstico
financiero

Estatuto de Presupuesto de la Entidades Territorales.

Estatuto de rentas (Reglamentacin de la adopcin de los ingresos).
Plan de inversiones.
Informacin consolidada de los crditos vigentes: monto adeudado,
pagado, valor por cancelar en cada vigencia, saldo deuda e intereses
durante la vigencia del crdito.
Relacin de la oficina jurdica sobre pasivos contingentes.
Informacin sobre la planta de personal, actual, el costo de la
nmina, OPS y aportes parafiscales.
Relacin de obligaciones pensionales.
[17]

 Impuestos aplicables, tarifas y datos histricos de recaudo.

Volumen de transferencias SGP.

Para las
proyecciones
de ingresos

Otros ingresos territoriales.

Metas del Plan Financiero.
Capacidad de endeudamiento.
Supuestos macroeconmicos.
MTODOS DE CLCULO: automtico, promedios,
tasa de crecimiento, evaluacin directa, regresin, etc.
Acuerdo sobre estructura, planta y escalas de remuneracin.
Resultado cierre vigencia anterior.
Plan de Desarrollo.

Para las
proyecciones
de gastos

Plan de Inversiones.
Plan de compras y de contratacin.
Sentencias en contra de la Administracin.
Metas de gasto del Plan Financiero.
Categora del Municipio.
Lmites a los gastos de funcionamiento (Ley 617 de 2000).
Servicio de la Deuda.

3.3.1.4 Cul es

el contenido

del

[18]

Plan Financiero?

Diagnstico:
problemtica
financiera, causas, oportunidades,
amenazas, fortalezas, debilidades, etc.
Estructura de ingresos y
gastos: evolucin (tendencia) de
los ingresos, gastos y su composicin
para el periodo deflactando la
informacin.
Financiamiento:
registros
ocurridos en las cuentas de ingresos
y gastos, mediante los cuales se
reflejan todos los fondos obtenidos
o utilizados por la entidad para
cubrir en un perodo determinado
su dficit. Si se presenta supervit,
se refleja la utilizacin de recursos.
Debe observarse la evolucin
(tendencia) de las fuentes de
financiacin y su composicin.
Gestin financiera: estrategias,
acciones, programas, metas, etc.
Gestin sectorial desde la
perspectiva financiera: ajuste
de las metas sectoriales.
Relaciones e indicadores:
capacidad
de
endeudamiento,
los lmites de los gastos de
funcionamiento, el cumplimiento en
la ejecucin del SGP, etc.

(Cifras en millones de pesos)

CUENTA
INGRESOS TOTALES

AO 1
13,664

1. INGRESOS CORRIENTES

6,910

1.1 INGRESOS TRIBUTARIOS

5,417

1.1.1 PREDIAL

1,791

1.1.2 INDUSTRIA Y COMERCIO

1.1.3 OTROS

932
2,694

1.2 INGRESOS NO TRIBUTARIOS

941

1.3 TRANSFERENCIAS

553

1.3.1 DEL NIVEL NACIONAL

553

1.3.2 OTRAS
GASTOS TOTALES

13,733

3. GASTOS CORRIENTES

3,825

3.1 FUNCIONAMIENTO

3,704

3.1.1 SERVICIOS PERSONALES

1,879

3.1.2 GASTOS GENERALES

931

3.1.3 TRANSFERENCIAS PAGADAS

895

3.2 INTERESES DEUDA PUBLICA

121

3.3 OTROS GASTOS CORRIENTES

DEFICIT O AHORRO CORRIENTE (1-3)

3,086

2. INGRESOS DE CAPITAL

6,754

2.1 REGALIAS
2.2 TRANSFERENCIAS NACIONALES (SGP, etc.)

6,754

2.3 COFINANCIACION
2.4 OTROS
4. GASTOS DE CAPITAL (INVERSION)

9,908

4.1.1.1 FORMACION BRUTAL DE CAPITAL FIJO

3,468

4.1.1.2 OTROS

6,440

DEFICIT O SUPERAVIT TOTAL (1-3+2-4)

5. FINANCIAMIENTO (5.1+5.2)
5.1 CREDITO INTERNO Y EXTERNO (5.1.1 - 5.1.2)

-68
69
69

5.1.1 DESEMBOLSOS (+)

300

5.1.2 AMORTIZACIONES (-)

231

5.2 RECURSOS BALANCE, VAR. DEPOSITOS,

OTROS
SALDO DE LA DEUDA

656

AO 2 AO 3 10

3.3.2.1 Qu es el 3.3.2 Definicin de las metas de supervit primario

supervit primario?

De acuerdo con la Ley 819 de 2003, es aquel valor positivo que resulta
de la diferencia entre la suma de los ingresos corrientes y los recursos
de capital, diferentes de desembolsos de crdito, privatizaciones,
capitalizaciones, utilidades del Banco de la Repblica (para el caso de la
Nacin), y la suma de los gastos de funcionamiento, inversin y gastos de
operacin comercial.
Cada ao el Gobierno territorial determinar para la vigencia fiscal
siguiente una meta de supervit primario para el sector pblico no
financiero consistente con el plan financiero y metas indicativas para los
supervit primarios de las diez (10) vigencias fiscales.

3.3.2.2 Cmo se Su clculo se realiza a partir de la ejecucin presupuestal de la siguiente

forma:
primario?

calcula el supervit

Ingresos corrientes
+
-

Recursos de capital
Desembolsos de
crdito, Privatizaciones
y/o capitalizaciones

Gastos de funcionamiento
+ Gastos de Inversin

Total ingresos

+ Gastos de Operacin
Comercial

Meta de
Supervit
Primario

Total Gastos

3.3.3 Metas de deuda pblica y anlisis de su

sostenibilidad
Este captulo del MFMP busca determinar el clculo de la sostenibilidad
de la deuda en el horizonte de los 10 aos del Marco Fiscal de Mediano
Plazo, para ello, en cada vigencia debe observarse la sostenibilidad del
endeudamiento, considerando su compatibilidad con las metas de Supervit
Primario; es decir, el servicio de la deuda planteado cada ao no podr
exceder el supervit primario.
VENCIMIENTOS
DIA

MES

AO

No. Das

Desembolsos Amortizaciones
($)
($)

Intereses del
perodo

Saldo de
Deuda ($)

Vigencia Actual
25 xx

xx

3 xx

xx

3 xx

xx

xx

xx

xx

xx

xx

xx

xx

xx

xx

xx

xx

xx

xx

xx

xx

xx

xx

xx

xx

xx

Ao 1

Ao 10

[19]

Los anteriores captulos del MFMP permiten definir si la entidad territorial

tiene respaldo para endeudarse, en caso de requerirlo para el cumplimiento
de su Plan de Desarrollo.
3.3.4 Acciones y medidas especficas para el
cumplimiento de las metas
De este captulo se extractan aquellas estrategias y actividades financieras
con las cuales el gobernante se comprometer durante su Administracin
y que van a garantizar las metas en ingresos, gastos y financiamiento. Por
ello, se constituye en el insumo para elaborar un Plan de Accin de la
Secretara de Hacienda, o la dependencia que haga sus veces.

OBJETIVOS

ESTRUCTURA DE ANLISIS
PROGRAMA

Las metas deben ser viables

financiera e institucional-

mente.
Cumplirse, segn los
cronogramas de ejecucin
Identificar al responsable
de su ejecucin.
Identificar el cronograma
de ejecucin a los programas.
Indicadores de seguimiento.
Estar articuladas al plan de
accin de cada dependencia

ASPECTOS

METAS

P1

ACTIVIDADES
INDICADORES
DE
SEGUIMIENTO
RESPONSABLES
METAS

ACTIVIDADES
P2
INDICADORES
DE
SEGUIMIENTO
ETC

TIEMPODE EJECUCION REAL EN AOS

1

10

X1

X2

X3

A1

A2

X2

X3

A1

A2

RESPONSABLES
ETC

3.3.5 Informe de los resultados fiscales de la

vigencia fiscal anterior
Este informe debe incluir:

Grado de cumplimiento de metas previstas en ingresos, gastos

de funcionamiento e inversin.
Explicacin de incumplimiento.
Medidas para corregir.
Estrategia para la incorporacin en las siguientes vigencias.
Indicadores de seguimiento permanente.

Con esta informacin, la Administracin actualiza el MFMP, el plan de

accin de la vigencia y, de ser necesario, realiza el procedimiento ante el
Concejo para modificar el plan de desarrollo.
3.3.6 Estimacin del costo fiscal de las exenciones
e incentivos tributarios existentes en la vigencia
anterior

[20]

Este apartado busca dar cuenta del impacto de las decisiones adoptadas
el ao anterior (y anteriores) que impliquen beneficios tributarios, bien

sean exenciones o incentivos tributarios, dando cuenta de los siguientes

aspectos:

Monto de la exencin o incentivo.

Plazo.
Beneficiarios.
Cumplimiento del objetivo por el cual se da la exencin o incentivo.
Revisin de su continuidad.

3.3.7 Relacin de los pasivos exigibles y de los

EXENCIONES TRIBUTARIAS
IMPUESTO

MARCO LEGAL

TIPO EXENCIN VIGENCIA

Predial

Acuerdo XXX,

xxx

ICA

Acuerdo XXX,

xxx

XXX

Acuerdo XXX,

xxx

XXX

Acuerdo XXX,

xxx

TOTAL

VALOR

$ XXX

INCENTIVOS TRIBUTARIOS
IMPUESTO

MARCO LEGAL

% INCENTIVO

Predial
Decreto XXX,
5%

ICA
Decreto XXX,
15%

XX...
Decreto XXX,
15%

TOTAL

VIGENCIA
Marzo 1
Abril 30
Enero 1
31 Marzo
Marzo 1
Abril 30

VALOR
xxx
xxx
xxx

$ XXX

contingentes
Este apartado busca dar cuenta de las obligaciones ciertas y futuras de la
entidad.
Los Pasivos Contingentes son todas aquellas obligaciones pecuniarias
sometidas a condicin, por la ocurrencia de un hecho futuro incierto,
mientras que los exigibles son obligaciones conciliadas o falladas
pendientes de pago.
Para efectos del MFMP los pasivos contingentes debern tener una
valoracin numrica y su existencia obliga, incluso, a crear un fondo para
contingencias cuyo valor depender del monto de contingencias y de la
probabilidad de que se convierta en realidad, caso en el cual se vuelven
pasivos exigibles.
[21]

3.3.8 Costo fiscal de los proyectos de acuerdo

sancionados en la vigencia fiscal anterior
Busca determinar el impacto de las normas locales y presentar a la
corporacin de eleccin popular los resultados de los Acuerdos aprobados
en la vigencia anterior, que generaron costos, cuantificando el efecto de los
mismos, incluyendo el gasto presupuestal que dichas decisiones generaron
en la vigencia fiscal. De esta manera se garantiza la corresponsabilidad
Gobierno Territorial - Concejo, en la bsqueda de la sostenibilidad fiscal y
financiera del municipio en el largo plazo. En particular este apartado debe
informar acerca de:

Valoracin monetaria del acto administrativo.

Beneficiarios.
Fuentes de recursos.
Recaudo no percibido por efectos de la reforma.
Cronograma.

ACUERDO
FECHA
EPGRAFE
ARTICULO QUE

GENERA COSTO

FISCAL
ND
001
XXX Por el cual se
conceden unas
facultades especiales

TIPO COSTO
FISCAL
NINGUNO

MONTO
(Cif. en millones)

OBSERV.

0,00

N.D.

002
00X
00X

3.3.9 Indicadores de seguimiento a la gestin

presupuestal y de resultado de los objetivos,
planes y programas desagregados para mayor
control del presupuesto
La ley define que es necesario incluir indicadores de seguimiento a la
gestin presupuestal. El DNP recomienda usar los del Desempeo Fiscal y
los que utiliza el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico para realizar el
seguimiento a la viabilidad fiscal de los departamentos y de los municipios
que se encuentren en programas de reestructuracin de pasivos y
programas de saneamiento fiscal y financiero. Para ilustrar la formulacin
de los indicadores de desempeo fiscal se presenta el siguiente resumen:

[22]

NOMBRE
DEL INDICADOR

FRMULA
DEL INDICADOR

SIGNIFICADO
DEL INDICADOR

Capacidad de autofinanciamiento del

funcionamiento

(Gastos de funcionamiento / ingresos corrientes de

libre destinacin) *100

Mide la capacidad de la entidad

territorial para cubrir el gasto
de
funcionamiento
de
la
administracin central con sus
rentas de libre destinacin, de
acuerdo con los lmites de gasto
sealados en la Ley 617 de 2000

Respaldo de la
deuda

(Saldo de la deuda total /

ingresos totales)*100

Mide la capacidad de la entidad

territorial para respaldar su
endeudamiento con los ingresos
que recibe.

Dependencia de las
transferencias

(Transferencias del SGP

recibidas / ingresos
totales)*100

Mide
si
las
transferencias
nacionales son o no los recursos
fundamentales para financiar el
desarrollo territorial, se excluyen
las regalas y la cofinanciacin.

Importancia de los
recursos propios

(Ingresos tributarios /
ingresos totales)*100

Es una medida de esfuerzo fiscal

que hacen las administraciones
para financiar su desarrollo con
recursos propios.

Magnitud de la
inversin

(Inversin total / gastos

totales) *100

Cuantifica la magnitud de inversin

que ejecuta la entidad territorial
en relacin con el gasto total.

Capacidad de
ahorro

(Ahorro corriente /
ingreso corriente)*100

Mide el balance de los ingresos

corrientes y de los gastos
corrientes y es un indicador de
solvencia financiera. Determina
el grado con el cual se generan
excedentes para financiar inversin,
luego de cubrir el funcionamiento,
el pago de intereses de la
deuda y las erogaciones de
las
reestructuraciones
del
funcionamiento, pasivos y crditos.

Se sugiere incluir estos indicadores en el Plan de Desarrollo, en trminos

de diagnstico y de metas. As mismo, se recomienda definir estrategias
claras para alcanzar indicadores sostenibles.

[23]

3.4 Cmo se El proceso de elaboracin se detalla en las diferentes guas y cartillas del
elabora el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y el DNP, en particular en el
MFMP? documento: Gua metodolgica para la elaboracin del marco fiscal de
mediano plazo en entidades territoriales disponible en la pgina Web
del Ministerio de Hacienda en la seccin de Publicaciones Territoriales:
www.minhacienda.gov.co y el documento Bases para la gestin del
sistema presupuestal local disponible en la seccin Guas, metodologas,
publicaciones de finanzas y presupuesto territorial en la pgina Web del
DNP: www.dnp.gov.co.
El marco fiscal de mediano plazo, entonces, le brinda al equipo de Gobierno
un panorama general y detallado acerca de la situacin de las finanzas de
la entidad abarcando un anlisis detallado de la estructura de los gastos de
la entidad y los ingresos para atender los pasivos y las contingencias que
puedan enfrentarse en el mediano plazo y la sostenibilidad de la deuda
pblica entre los aspectos ms relevantes.

[24]

[25]

4.

Plan Indicativo

4.1 Cul es la

contribucin del

Plan indicativo
al Proceso de
gestin pblica?

Plan
Indicativo
(Cuatro aos)

Es un instrumento que complementa el Plan de Desarrollo, en la medida

que en l las metas no slo se desagregan, con sus respectivos recursos,
para cada una de las vigencias, sino que se ponderan de acuerdo con
los criterios definidos por la Administracin, lo cual facilita su posterior
evaluacin.
Adicionalmente, contribuye a aclarar y concretar aquellas metas que
no quedaron lo suficientemente medibles; sin embargo, es importante
recordar que por medio de este instrumento no se pueden incluir
o eliminar programas, subprogramas o metas del Plan de Desarrollo.
Cualquier modificacin que la Administracin quiera realizar debe hacerse
a travs de Acuerdo.
Grficamente
[26]

Ejemplo
Para definir cuntos de los 1.350 nuevos cupos escolares se van a crear en cada vigencia y
cuntos de los 680 pupitres se comprarn anualmente en el municipio Guaciri, la Secretara
de Educacin estim los costos, y la Secretara de Hacienda, junto con la Secretara de
Planeacin y la Secretara Sectorial hicieron una proyeccin de recursos con base en el
presupuesto de la vigencia y el Plan Financiero del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Del
ejercicio de armonizacin de estos dos insumos se estableci que:

Durante el primer ao slo era posible comprar 80 pupitres, dados los

compromisos adquiridos por la Administracin anterior.
A partir del segundo ao se comprarn 200 pupitres anuales.
Durante el segundo ao se podan realizar los estudios de prefactibilidad
para la construccin de las escuelas y en el tercero y cuarto aos se construiran
para 15 y 15 aulas, respectivamente

Adicionalmente, la Secretara de Educacin estableci, soportada en sus conocimientos del

sector, en qu porcentaje cada uno de los subprogramas contribua con el cumplimiento
de los programas. Lo propio se hizo en Consejo de Gobierno frente a los programas
y ejes.

1Social

Meta de
Producto

Cdigo

Subprograma

Cdigo

Cdigo

Programa

Cdigo

Cdigo

Cdigo

Dimensin

Indicador
Meta de
resultado
cuatrienio

Nombre

Recursos por Fuente de financiamiento para cada vigencia

Valor 31 de Valor 31 de Valor 31 de Valor 31 de

Diciembre Diciembre Diciembre Diciembre
2007
2008
2009
2010

Ao 1
Ao N
Total
Valor 31 de
Diciembre
% 2011 SGP ICLD Otros Total .. .. .. .. SGP ICLD Otros Total

1.1 Ms nios y 1.1.1 70 % de 1.1.1.1 Ms colegios 1 Construir 1Nmero

cobertura
al servicio
30 aulas de aulas
nias dentro
del sistema
bruta
de nuestros educativas en construidas
nios las veredas del
educativo
Municipio

50

50

50

65

80

80

Mejoramiento 2 Comprar 680 2Nmero de

de la pupitres para pupitres
infraestructura los colegios de comprados
escolar
la cabecera

5000

5080

5280

5480

20

5680

2Econmico 25
3Ambiental 20
4Institucional 10

[27]

4.2 Qu es y para
qu sirve el Plan
Indicativo, PI?

En trminos normativos con respecto a los Planes Indicativos, el artculo

29 de la Ley 152 de 1994 establece que todos los organismos de la
administracin pblica nacional, con base en los lineamientos del Plan
Nacional de Desarrollo y de las funciones que determine la Ley, deben
elaborar un Plan Indicativo Cuatrienal, con planes de accin anuales, que
se constituirn en la base para la posterior evaluacin de resultados.
Por analoga, tal como se establece en el Artculo 36 de la misma Ley,
las entidades territoriales tambin deben elaborar sus respectivos planes
indicativos cuatrienales.
El PI es un instrumento que resume y organiza por anualidades los
compromisos asumidos por los gobernantes en los respectivos planes de
desarrollo. En l se precisan los resultados y productos que se esperan
alcanzar en cada vigencia y al terminar el perodo de gobierno.
El PI permite soportar el ejercicio de seguimiento y autoevaluacin de
los planes de desarrollo territoriales y ayuda a adelantar el proceso de
medicin y anlisis del desempeo municipal por parte de los gobiernos
Departamental y Nacional en cumplimiento del Artculo 79 de la Ley 617
de 2000 y el Artculo 90 de la Ley 715 de 2001, y el captulo VII de la Ley
152 de 1994.
Aunque la ley no define el contenido bsico del Plan Indicativo, se sugiere
que se contemplen los siguientes aspectos:

[28]

4.3 Cul es el
PI?

contenido del

A continuacin se presentan algunos conceptos importantes que deben

tenerse en cuenta en el momento de la elaboracin operativa del plan
indicativo:

1
2
3
4
5
6
7
8
9

10
11

Dimensin (Descripcin de cada nivel del Plan de Desarrollo)

Ponderador de cada uno de los niveles de Plan de Desarrollo
Metas de resultado
Valor inicial del indicador de resultado (Al iniciar la Administracin)
Valor esperado del indicador de resultado al finalizar el cuatrienio
Metas de producto
Indicador de producto
Valor inicial del indicador de producto (Al iniciar la Administracin)
Valor esperado del indicador de producto al finalizar el cuatrienio
Valor esperado del indicador de producto para cada vigencia
Recursos programados por vigencia

4.3.1 Niveles del Plan de Desarrollo

Son las dimensiones, programas y subprogramas, en el caso del ejemplo
de esta gua. En cada entidad territorial, estas celdas corresponden a la
estructura definida en el respectivo Plan de Desarrollo.
4.3.2 Ponderadores (%)
Son el peso que se le asigna a cada uno de los niveles del Plan de
Desarrollo, de acuerdo con los criterios que determine la Administracin.
A continuacin se presentan algunos de ellos:

Asignacin de recursos financieros

Programa bandera de amplio inters para el gobernante
Efecto en redistribucin del ingreso
Impacto en mejoramiento de las condiciones de vida
Complejidad tcnica y administrativa
Aporte en sostenibilidad econmica del municipio
Contribucin en la preservacin de los recursos naturales
Impacto en mejoramiento de competitividad
[29]

Estos ponderadores se fijan por nivel de desagregacin del Plan y se

expresan en trminos de porcentajes. Su suma es igual al 100% en cada
nivel (ver esquema).

Se recomienda que una vez fijados, en lo posible no se modifiquen. En

caso de que existan razones de peso que ameriten su ajuste, se sugiere
concertar con el equipo de gobierno y darlos a conocer a la ciudadana y
al nivel superior de Gobierno.
Estos ponderadores, mediante el mecanismo de agregacin, determinarn
el grado de cumplimiento o avance del Plan de Desarrollo.
4.3.3 Metas
Son la expresin concreta de los objetivos que se alcanzarn con los
recursos disponibles, en trminos de cantidad y tiempo.
Existen diferentes tipos de metas; sin embargo, en este documento
slo se hace mencin de las de resultado (responden directamente a
la cuantificacin del objetivo especfico o sectorial) y las de producto
(responden a la cuantificacin de los objetivos programticos).
Las metas se constituyen en un insumo para medir la eficacia en el
cumplimiento de programas y subprogramas y, por ende, para establecer
el estado de avance en los compromisos del Plan2. Para su planteamiento
se requiere conocer la situacin actual, la cual servir de lnea de base para
evaluar el cambio o modificacin lograda.
Como se mencion anteriormente, en caso de que hayan quedado
[30]

2 Metodologa

para la medicin y anlisis del desempeo municipal, elaborada por el DNP.

debilidades en la formulacin de algunas de las metas, se recomienda

que los responsables sectoriales las definan con mayor claridad, para as
incluirlas en el plan indicativo y garantizar su evaluacin.
4.3.4 Indicadores
Son una representacin cuantitativa (variable o relacin entre variables),
verificable objetivamente, que refleja la situacin de un aspecto de la realidad
y el estado de cumplimiento de un objetivo, actividad o producto deseado
en un momento del tiempo. Los cambios en el valor que toma el indicador,
a lo largo del tiempo, servirn para estimar el avance hacia el logro de los
objetivos y las metas de polticas, los programas y los proyectos.
Los indicadores deben tener las siguientes propiedades:

Medibles. Expresan un valor cuantificable o cualificable.

Disponibles. Para medirlos es necesario contar con la informacin.
Determinantes. Expresan mejor y ms adecuadamente
el avance del programa, subprograma o proyecto.
Vlidos. Reflejan lo que se pretende medir.
Precisos. Estn definidos de manera clara y sin ambigedades.
Confiables. Producen el mismo resultado dos mediciones
del indicador para la misma poltica.
Fciles de cuantificar, agregar y desagregar.
Sencillos, de fcil manejo e interpretacin.
Asequibles. El costo de la informacin que se requiere
para construirlo no debe ser alto.

Dado que los indicadores establecen un punto de referencia, es necesario

identificar un valor de lnea de base al inicio del perodo de gobierno y
establecer aquel que se espera lograr (meta) en un tiempo limitado con
la ejecucin de las acciones y proyectos que adelante la Administracin
municipal en cumplimiento del plan de desarrollo. Por ejemplo, la lnea
de base en el tema educativo es que la cobertura bruta es de 51,5% y se
espera alcanzar una meta de 70%.
4.3.5 Recursos
Corresponden a los recursos y fuentes del plan de inversiones; es decir,
aquellos recursos con los cuales se va a financiar el Plan de Desarrollo.
4.3.6 Responsables
Hace alusin a la dependencia que se encargar del cumplimiento de la
respectiva meta de producto.

[31]

4.4 Cmo se Aunque la Ley no establece el procedimiento para elaborar el Plan

PI? Indicativo, se sugiere considerar las siguientes actividades:
Actividad 1: Reactivacin de Comits Operativos Sectoriales

elabora e

Se recomienda que la Administracin convoque a los comits o equipos

tcnicos sectoriales, que se conformaron con ocasin de la elaboracin del
Plan de Desarrollo, quienes sern los interlocutores de cada dependencia
no slo en el proceso de elaboracin del plan indicativo, sino tambin para
su seguimiento y evaluacin. Es importante que los mandatarios designen
oficialmente a los funcionarios responsables.
Actividad 2: Establecimiento de direccionamientos para la formulacin del
Plan Indicativo
La Oficina de Planeacin, o quien haga sus veces, debe definir unas
orientaciones metodolgicas para que los equipos tcnicos participen de
manera activa y coordinada en el proceso de elaboracin del plan indicativo.
En este sentido, se sugiere que esta gua (paso a paso) incluya no slo los
elementos conceptuales, sino tambin metodolgicos y operativos.
Actividad 3: Formulacin del Plan Indicativo, segn direccionamientos
Los comits sectoriales, con la coordinacin de la Oficina de Planeacin,
o quien haga sus veces, elaborarn el plan indicativo de acuerdo con las
instrucciones impartidas. Se recomienda que esta actividad se realice de
manera simultnea con la formulacin del Plan de Desarrollo.
Actividad 4: Consolidacin del Plan Indicativo
La Oficina de Planeacin, o quien haga sus veces, consolidar el Plan
Indicativo de la entidad territorial.
Actividad 5: Presentacin del Plan Indicativo al Consejo de Gobierno
Con el fin de institucionalizar el plan indicativo como instrumento para
la toma de decisiones, se sugiere que ste sea aprobado en Consejo de
Gobierno.
Actividad 6: Revisin y ajustes del Plan Indicativo
De acuerdo con las recomendaciones emitidas por el Consejo de Gobierno,
la Oficina de Planeacin, o quien haga sus veces, junto con los comits
sectoriales realizarn los ajustes del Plan Indicativo.
Actividad 7: Seguimiento y evaluacin del Plan Indicativo

[32]

4.5 Cronograma

Conformacin de comites operativos

sectoriales
Establecimiento de Direccionamientos para
la formulacin del plan indicativo
Formulacin del Plan indicativo segn
direccionamientos
Consolidacion del PI
Presentacin del PI al Consejo de Gobierno
Revisin y ajuste del PI
Seguimiento y evaluacin del PI

Consejo de
Gobierno
Secretaria de
Planeacin
Secretara de
Hacienda
Secretarias
sectoriales

Actividades

Gobernante

Actores Involucrados

Trminos

Productos

Se recomienda que estas Comites conformados

actividades se realicen
cuando se hayan definido las Documento con
dimensiones del PD
direccionamientos
Borrador planes
Se recomienda que estas
indicativos sectoriales
actividades se realicen entre
Marzo y Mayo de 2008
Borrador plan indicativo
Se recomienda que estas Acta de Aprobacin PI
actividades se realicen entre
Mayo y Junio de de 2008
Plan indicativo definitivo
Permanente una vez aprobado

Informes de seguimiento
y evaluacin

[33]

5.

Plan Operativo Anual de Inversiones

5.1Cul es la
Plan
Operativo Anual de

contribucin del

Inversiones al proceso
de gestin pblica?

El POAI es el principal vnculo entre el Plan de Desarrollo y el Sistema

Presupuestal, toda vez que se constituye en el punto de partida para organizar
la ejecucin del Plan de Desarrollo, en la medida que es el instrumento de
programacin de la inversin anual, en el cual se relacionan los proyectos de
inversin clasificados por sectores, programas y metas de productos a las
que va a contribuir con su ejecucin durante la vigencia fiscal.

[34]

En tal sentido, se requiere que esta programacin al ser integrada al

presupuesto anual en el componente de gastos de inversin, tenga estrecha
correspondencia, en dos sentidos a saber: de una parte, con las metas
financieras sealadas en el Plan Financiero del Marco Fiscal de Mediano
Plazo, y de otra, con las prioridades definidas en el Plan de Desarrollo,
conforme a la distribucin anualizada de las metas de producto contenidas
en el plan indicativo por cada una de las vigencias del perodo de gobierno.
Asegurar dicha articulacin y correspondencia, tanto en la parte de

programacin, como en la ejecucin, es la clave no slo para lograr por

parte de los gobiernos territoriales un sistema de inversin pblica eficaz,
sino para contribuir efectivamente al mejoramiento de las condiciones de
bienestar de las comunidades.
Institucionalmente el POAI, una vez incluido en el presupuesto aprobado,
se constituye en la base de la actuacin de las diferentes dependencias
de las administraciones de las respectivas entidades territoriales. De igual
manera, es el instrumento soporte para el seguimiento, la evaluacin y la
autoevaluacin, toda vez que permite observar el cumplimiento de las metas
de producto del Plan de Desarrollo en su programacin anual, de modo que
se tomen los correctivos a que haya lugar, en el transcurso de la vigencia.
Ejemplo
Tal como se mencion al momento de anualizar las metas en el PI, el municipio
Guaciri program recursos para que en la primera vigencia se iniciara la ejecucin
del Subprograma Mejoramiento de la infraestructura escolar.
Soportado en este compromiso, durante la formulacin del POAI se revisaron los
proyectos viabilizados e inscritos en el Banco de Programas y Proyectos de Inversin, y se encontr que los siguientes se ajustaban a las necesidades plasmadas en
el Plan de Desarrollo:

Dotacin de pupitres en las veredas de San Jacinto y La Instancia

Dotacin de escuelas en la vereda El Pintn

Es importante anotar que la Administracin decidi financiar los dos proyectos, debido a que en una de las veredas los problemas de accesibilidad hacan que resultara
ms econmico contratar dicha dotacin con fabricantes oriundos de la vereda.
En consonancia con lo anterior, el POAI incluy el Programa Ms nios y nias
dentro del sistema educativo; el Subprograma Mejoramiento de la infraestructura
escolar; el objetivo programtico Dotar de pupitres los colegios del municipio
para beneficiar a nios y nias Sisbn 1 y 2; la meta del producto para el cuatrienio
Comprar 680 pupitres, con su respectivo indicador (Nmero de pupitres comprados), lnea de base (5.000 pupitres) y el valor esperado al finalizar la vigencia (5.080);
los proyectos Dotacin de pupitres en la vereda de San Jacinto y Dotacin de
pupitres en la vereda La Instancia, con sus respectivas metas (dotar con 40 pupitres
a cada una de estas veredas) considerando que las dos tenan una deficiencia de 5
pupitres por aula. As mismo, se incluyeron los recursos de inversin desagregados
por fuentes de financiamiento y el nombre de la dependencia responsable de la
ejecucin de cada uno de los proyectos.
[35]

Social

Ambiental

Econmico

Seguridad

Institucional institucional

15

Justicia, seguridad y
convivencia ciudadana

TOTAL

Fortalecimiento

17

Equipamiento municipal
y centros de reclusin 16

14

Desarrollo comunitario
y participacin
ciudadana

13

Desarrollo econmico
y turstico

Desarrollo agropecuario

11

12

Desarrollo vial y
transporte

Gestin del riesgo

prevencin y atencin de
desastres
10

Medio ambiente

Bienestar social

Vivienda

Programas

Cdigo

1 Ms nios y 1
nias dentro
del sistema
educativo

Cdigo

Otros servicios pblicos

domiciliarios
6

Agua potable y
saneamiento bsico

Cultura

Deporte, recreacin y
aprovechamiento del
tiempo libre

Salud y proteccin social

Educacin

Sectores de Inversin

Cdigo

[36]

Dimensin

Mejoramiento de
la infraestructura
escolar

Subprogramas

Cdigo

Nombre

Dotar de pupitres Comprar 680 pupitres Nmero de

los colegios
Pupitres
del municipio
comprados
para beneficiar
nios y nias
Sisbn 1 y 2

Objetivos Metas de producto

Programticos para el cuatrienio

5000

Lnea de base

Indicador

5080

Valor esperado al
finalizar la vigencia

Cdigo
2

40 pupitres
comprados

Dotacin de escuelas 2
en la vereda El Pintn

Metas
40 pupitres
comprados

Cdigo
1

Dotacin de pupitres
en la vereda de San
Jacinto

Proyectos de
Inversin

Nmero de
pupitres
comprados

Nmero de
pupitres
comprados

Nombre

Lnea de base

Indicador

40

40

vigencia

Valor
programado

$900,000

$900,000

SGP

$900,000

$900,000

Secretara de
Educacin

Secretara de
Educacin

Total Dependencia
ICLD Regalas etc. Apropiacin responsable

Fuentes de Financiacin

Teniendo en cuenta los anteriores elementos, se sugiere la siguiente

estructura de POAI, la cual podr estar acompaada por un documento
que presente el anlisis de la participacin de cada fuente de financiacin
en la meta global de inversin prevista y su comportamiento, la distribucin
de los recursos de inversin entre sectores, programas y subprogramas,
la responsabilidad que tendr cada dependencia en la ejecucin de los
recursos de inversin, de acuerdo con el monto asignado a los proyectos
de su competencia, y los dems elementos que consideren oportunos y
necesarios la Administracin municipal para realizar la sustentacin del
presupuesto de inversin y surtir el trmite ante el Consejo de Poltica
Econmica y Social Territorial o Consejo de Gobierno y la Corporacin
Poltica.

Grficamente

5.2 Qu es y para
qu sirve el Plan
Operativo Anual
de Inversiones
(POAI)?

Es un instrumento de la gestin pblica, el cual junto con el plan financiero y

el presupuesto anual de rentas y gastos, constituyen el Sistema Presupuestal.
De acuerdo con el Artculo 8 del Decreto 111 de 1996, el POAI tiene
como objeto determinar los proyectos de inversin clasificados por
sectores, rganos (dependencias de la Administracin) y programas, que la
Administracin territorial ejecutar en una vigencia fiscal determinada.
De esta manera, en el Plan Operativo Anual de Inversiones deben
programarse los recursos que la Administracin territorial, de acuerdo
con el Plan Financiero del Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP), espera
destinar y ejecutar en inversin para una vigencia fiscal determinada,
precisando las diferentes fuentes de financiacin (Sistema General de
Participaciones SGP, Regalas y Compensaciones, Ingresos Corrientes
de Libre Destinacin, entre otros) y verificando la destinacin especfica
que tienen los recursos asignados a la entidad territorial para cada uno de
los componentes del Sistema General de Participaciones. Lo anterior, dado
que el Artculo 89 de la Ley 715 de 2001 establece que los departamentos,
distritos y municipios al momento de elaborar el Plan Operativo Anual
de Inversiones y el Presupuesto deben programar los recursos recibidos
del Sistema General de Participaciones, cumpliendo con la destinacin
especfica establecida para ellos y articulndolos con las estrategias, los
objetivos y las metas del Plan de Desarrollo. Adicionalmente, la norma
define que en el Plan Operativo Anual de Inversiones y en el Presupuesto
deben incluirse indicadores de resultados que midan el impacto de las
inversiones realizadas con los recursos del SGP.

[37]

Con base en lo anterior, las ventajas de elaborar el POAI son las

siguientes:

Permite adaptar el Plan Plurianual de Inversiones a las condiciones

[38]

y caractersticas propias de cada vigencia fiscal, articulndolo con

los objetivos estratgicos, especficos y programticos de la Parte
Estratgica del Plan de Desarrollo Territorial.
Promueve la eficacia y transparencia en el uso de los recursos
pblicos. El POAI es el principal insumo para elaborar el Presupuesto
de Gastos de Inversin y dado que contiene nicamente los proyectos
de inversin registrados en el Banco, garantiza que los recursos se
destinen a satisfacer las necesidades de la comunidad, a travs de
proyectos viables, elegibles y prioritarios.
Promueve la eficacia en el cumplimiento del objeto misional de
cada dependencia de la Administracin, ya que una vez es aprobado
el Presupuesto de Rentas y Gastos, el Plan Operativo Anual de
Inversiones es el insumo principal para que cada dependencia elabore
su respectivo Plan de Accin y oriente estratgicamente sus procesos,
instrumentos y recursos disponibles hacia el logro de los objetivos,
metas y proyectos de su competencia.
Facilita el seguimiento fsico y financiero de los proyectos de inversin
registrados en el Banco de Programas y Proyectos de Inversin
Municipal.
Permite hacer seguimiento anual al cumplimiento de los objetivos
estratgicos, especficos y programticos, as como a las metas de
resultado y de producto del Plan de Desarrollo Territorial, adoptando
correctivos en el transcurso de la vigencia fiscal, cuando sea oportuno,
para garantizar que los proyectos programados y ejecutados se
orienten al cumplimiento del Plan de Desarrollo.
Permite programar la inversin que la administracin se propone
realizar en una vigencia fiscal, teniendo en cuenta los siguientes
elementos:
Los nuevos proyectos de inversin que se ejecutarn en la vigencia
fiscal, as como aquellos que deben incorporarse, dado que estn
amparados en vigencias futuras o que requieren continuidad.
El aporte de cada proyecto de inversin, medido a travs de
indicadores, al cumplimiento de los objetivos y metas del Plan
Desarrollo Territorial.
Los recursos disponibles para inversin de acuerdo con el Plan
Financiero del Marco Fiscal de Mediano Plazo, desagregados por
fuentes de financiacin, identificando aquellos que tienen destinacin
especfica para inversin.
Los proyectos de inversin clasificados y organizados segn la estructura
del Plan de Desarrollo Municipal, identificando la dependencia
responsable de cada uno y la respectiva fuente de financiacin.

5.3Cul es el

contenido del

POAI?

El Plan Operativo Anual de Inversiones debe tener los siguientes

contenidos:

1
2
3
4

Parte estratgica
Proyectos de inversin registrados
Apropiacin
Dependencia responsable

A continuacin se ilustra, brevemente, el desarrollo de cada uno de los

captulos que debe contener el POAI.
5.3.1 Parte estratgica
La parte estratgica del POAI debe elaborarse teniendo en cuenta la
estructura del Plan Indicativo, del Plan de DesarrolloTerritorial, identificando
los objetivos y las metas que la Administracin estableci para la respectiva
vigencia fiscal. Esto es importante, ya que frente a un panorama de recursos
insuficientes, la elegibilidad de un proyecto depender del aporte que haga
al cumplimiento de las metas establecidas.
Parte estratgica del Plan Operativo Anual de Inversiones

Sectores de Inversin

Objetivos
sectoriales

Programas de Inversin

Metas de resultado

objetivos
programados

Metas de
Producto

Indicadores
-Descripcin
- Lnea de base
- Valor programado
para la vigencia

Subprogramas
Proyectos de inversin registrados en el Banco

5.3.2 Proyectos de inversin

Los proyectos de inversin que se incorporen al POAI deben ser aquellos
registrados en el Banco de Programas y Proyectos de Inversin Territorial
programados para la vigencia fiscal. Mediante este mecanismo se garantiza
el cumplimiento del Artculo 68 del Decreto 111 de 1996, que establece
que no podr ejecutarse ningn programa o proyecto que forme parte del
Presupuesto hasta que se encuentre evaluado por el rgano competente y
registrado en el Banco de Programas y Proyectos de Inversin.
Son proyectos registrados aquellos que han sido considerados como viables
por la dependencia competente y que, por tanto, pueden ser ejecutados con
[39]

recursos del presupuesto municipal. El registro de los proyectos se realiza

por la dependencia sectorial en el Banco de Programas y Proyectos de
Inversin Municipal e implica los pasos previos de radicacin y calificacin
de viabilidad3.
Es posible que durante la formulacin del Plan de Desarrollo se contemplen
proyectos de inversin que an no se encuentran registrados en el BPIM,
para que su ejecucin sea posible, deben ser formulados de acuerdo con la
metodologa existente y registrados y viabilizados en el Banco de proyectos
segn los procedimientos establecidos para tal fin.
La radicacin es el procedimiento por el cual el Banco de Programas y
Proyectos de Inversin Territorial deja constancia de la recepcin de un
proyecto con la documentacin requerida. Entre tanto, la calificacin de
viabilidad consiste en la posibilidad que tiene el proyecto de inversin
para ser ejecutado y operado, de manera que cumpla con su objetivo. El
estudio de viabilidad toma en cuenta los principios de eficiencia, calidad y
pertinencia e incorpora aspectos tcnicos, socioeconmicos, ambientales
e institucionales. Adems de su viabilidad, los proyectos deben ser elegibles
y prioritarios.
La elegibilidad se refiere a la potencialidad o capacidad de un proyecto para
optar a ser financiado con recursos del presupuesto general del municipio.
Un proyecto de inversin es elegible si es viable y si se formula en el marco
de las funciones, condiciones, requisitos, objetivos y criterios de la fuente
de recursos utilizada para su financiacin. Los criterios ms comunes para
determinar la elegibilidad son la pertinencia de un proyecto en el marco
de los programas, subprogramas, objetivos y metas establecidas en el Plan
de Desarrollo Municipal, la sostenibilidad y la financiacin, en el sentido
de comprender objetos que pueden financiarse con la fuente de recursos
identificada.
Por su parte, la priorizacin consiste en ordenar, de acuerdo con unos
criterios previamente definidos, un conjunto de proyectos viables y
elegibles. Generalmente para priorizar los proyectos se tienen en cuenta
criterios de equidad, cobertura, contribucin del proyecto al desarrollo
local y a la competitividad, aporte a la solucin de las necesidades ms
apremiantes de la comunidad, aprovechamiento de potencialidades, entre
otros.
En consecuencia, mediante el anlisis de elegibilidad y priorizacin, la
Administracin municipal debe garantizar que los proyectos no slo
sean tcnicamente factibles y econmica y socialmente rentables, sino
que, adems, mediante su ejecucin se logren los objetivos estratgicos,
especficos y programticos y las metas de resultado y de producto
establecidas en el Plan Indicativo y, por ende, en el Plan de Desarrollo

[40]

3Este y los siguientes prrafos se elaboran con base en: DNP. Ayudas para la conformacin y puesta en marcha de
Bancos de Programas y Proyectos Territoriales. Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas. Grupo Asesor de la
Gestin de Programas y Proyectos de Inversin Pblica. 2005.

Territorial. Mediante dicho anlisis la Administracin debe verificar la

legalidad de la fuente de recursos que se propone utilizar para financiar cada
proyecto y as evitar que los recursos con destinacin especfica sectorial
se destinen a propsitos diferentes de los fijados por la Constitucin
Poltica y la Ley.
De acuerdo con lo anterior, el POAI debe elaborarse con los proyectos
registrados en el Banco, con el fin de asegurar que los recursos se destinen
a acrecentar la capacidad de produccin y productividad en el campo de la
estructura fsica, econmica y social. Acorde con el anlisis de elegibilidad
y viabilidad, cada proyecto debe enmarcarse en un sector, programa y
subprograma e identificar para cada caso los objetivos y las metas de
producto que mediante su ejecucin se lograrn. Lo anterior es necesario,
ya que en la fase de evaluacin y seguimiento se verificar la contribucin
que hizo la ejecucin de cada proyecto al cumplimiento de los objetivos y
las metas establecidas en el Plan de Desarrollo.
Adicionalmente, para cada proyecto deben establecerse metas e
indicadores, con su respectiva descripcin, lnea de base y valor esperado,
los cuales permitirn que la Secretara de Planeacin, o la dependencia
que haga sus veces, realice el seguimiento fsico y financiero y evale la
contribucin de cada proyecto al cumplimiento del Plan de Desarrollo
Territorial. Dependiendo de la metodologa que utilice la entidad territorial
para identificar, preparar y evaluar los proyectos de inversin, dichas metas
e indicadores puede disearse con base en la informacin que tenga la
ficha de Estadsticas Bsicas de Inversin (EBI).
Proyectos de Inversin Registrados en el BPPIM
Plan Operativo Anual de Inversiones
Metas
Proyectos de inversin resgitrados en el Banco

Proyectos viables

Indicadores

Descripcin
Lnea de Base
Valor programado
para la vigencia

5.3.3 Apropiacin
Para cada proyecto se debe identificar, con base en la informacin del
Banco de Programas y Proyectos de Inversin Territorial, los recursos
que se requieren para su ejecucin, de acuerdo con el estudio de costos
realizado. El total de los recursos que se prev ejecutar en el conjunto
de los proyectos seleccionados debe ser acorde con las metas de
inversin definidas en el Plan Financiero del Marco Fiscal de Mediano
Plazo, desagregadas por fuentes de financiacin y con los recursos
programados en el Plan Plurianual de Inversiones para cada sector,
programa y subprograma, en la vigencia correspondiente. Posteriormente,

[41]

dependiendo de los recursos apropiados en el Acuerdo del presupuesto

para cada proyecto, subprograma o programa, la Administracin realizar
los ajustes correspondientes, con objeto de que el valor total del POAI,
as como el de cada fuente de financiacin, coincida con el valor aprobado
en el Presupuesto.
Es indispensable que la programacin de los proyectos en el POAI se
realice desagregando la apropiacin de cada proyecto segn las fuentes de
financiacin, para lo cual la Administracin podr utilizar la estructura del
Formato nico Territorial (FUT).
Fuente de financiacin
Proyectos registrados en el Banco de Programas y Proyectos
Apropiacin
(Desagregada por fuentes de financiacin)

1.
2.


3.



4.
5.



6.
7.
8.
9.

10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.

[42]

SGP - Alimentacin escolar.

SGP - Participacin para educacin.
Prestacin de Servicios.
Calidad.
SGP - Participacin para salud.
Rgimen subsidiado.
Salud pblica.
Prestacin de servicios a la poblacin pobre no afiliada.
SGP - Participacin para agua potable y saneamiento bsico.
SGP - Participacin de propsito general.
Deporte y recreacin.
Cultura.
Libre inversin.
SGP - Municipios ribereos.
SGP - Libre destinacin.
Ingresos corrientes de libre destinacin.
Ingresos corrientes con destinacin especfica
(recursos propios).
Fosyga - Etesa.
Regalas y compensaciones.
Fondo Nacional de Regalas.
Aportes y cofinanciacin nacional.
Aportes, transferencias y cofinanciacin departamental.
Recursos del Crdito.
Otras fuentes diferentes de las registradas.

5.3.4 Dependencia responsable

De conformidad con el principio de especializacin, debe identificarse la
dependencia responsable de cada proyecto, no sin antes revisar el objeto
y las funciones de cada una de ellas, para asegurar que la distribucin y la
asignacin de los proyectos se haga de acuerdo con las competencias que
tiene cada entidad o dependencia.
5.4 Cmo se elabora
el POAI?

Para elaborar el Plan Operativo Anual de Inversiones se sugiere que la
Administracin surta el siguiente procedimiento:
Actividad 1: Definicin de la cuota global de inversin para la vigencia fiscal
Con base en el Plan Financiero del Marco Fiscal de Mediano Plazo y el
Plan Plurianual de Inversiones, las Secretaras de Hacienda y de Planeacin,
o quienes hagan sus veces, definen la cuota global de inversin para la
vigencia fiscal, para la cual se est preparando el Plan Operativo Anual de
Inversiones (POAI).
Dicha meta debe desagregarse por fuentes de financiacin, identificando
aquellas que tienen destinacin especfica, para lo cual se recomienda
revisar las disposiciones legales, entre ellas la Ley 715 de 2001 y las
normas que la modifiquen, adicionen o sustituyan, ya que reglamenta
la composicin, distribucin y destinacin de los recursos del Sistema
General de Participaciones.
Actividad 2: Sectorizacin de la cuota global de inversin
La Secretara de Planeacin, o quien haga sus veces, distribuye la cuota
global de inversin entre los sectores que forman parte del Plan de
Desarrollo, cumpliendo con las destinaciones especficas que establecen las
disposiciones legales. Para la sectorizacin de los recursos, se recomienda
que las diferentes entidades y dependencias de la Administracin, en
coordinacin con la Oficina de Planeacin, conformen mesas de trabajo
para revisar los objetivos estratgicos, especficos y programticos
definidos en el Plan de Desarrollo y en el Plan Indicativo, as como las
metas de resultado y de producto programadas para la vigencia que est
elaborando el Plan Operativo Anual de Inversiones, con objeto de que
la asignacin y la distribucin de los recursos sean coherentes con la
importancia de cada sector en el cumplimiento de la visin y misin del
Plan de Desarrollo Municipal.
Aun cuando cada una de las dependencias debe ajustar sus proyectos de
inversin y metas fsicas a los techos presupuestales, se debe dar oportunidad
de llevar a cabo mesas de discusin sobre la asignacin de recursos, para
que cada una de ellas justifique, en funcin de los proyectos de inversin y
las metas por alcanzar previstas en el plan de desarrollo, la mayor o menor
necesidad de recursos.
Una vez culminadas las rondas de negociacin y definidas las asignaciones
presupuestales, cada sector debe proceder al ajuste de su programacin
financiera y de resultados. La informacin final debe ser enviada la
Secretara de Planeacin, con el objetivo de dar paso a su consolidacin y su
armonizacin con los dems instrumentos de planeacin presupuestados.
[43]

Actividad 3: Conformacin de la lista de proyectos registrados en el Banco de

Programas y Proyectos de Inversin Municipal y de aquellos que se encuentran
en ejecucin
La Secretara de Planeacin o la dependencia encargada de administrar el
Banco de Programas y Proyectos de Inversin elabora la lista de proyectos
de inversin registrados en el Banco y programados para ser ejecutados
en la vigencia para la cual se est elaborando el Plan Operativo Anual de
Inversiones. Adicionalmente, con base en el seguimiento fsico y financiero
que la Secretara de Planeacin realiza a la ejecucin de la inversin,
identifica aquellos proyectos que se encuentran en marcha, as como los
que tienen garantizada su financiacin con vigencias futuras.
Aquellos proyectos que no estn registrados deben formularse de acuerdo
con la metodologa definida por el Departamento Nacional de Planeacin
e inscribirse en el Banco para que sean susceptibles de financiacin.
Actividad 4: Comunicacin a Secretaras de Despachos, Departamentos
Administrativos y dems entidades de la administracin municipal
La Secretara de Planeacin, o quien haga sus veces, antes del 20 de julio
del ao inmediatamente anterior a aqul para el cual se est preparando el
POAI, comunica oficialmente a cada Secretara de Despacho, Departamento
Administrativo y dems entidades de la administracin municipal, de
acuerdo con sus competencias y funciones, la meta de inversin sectorial
asignada y los proyectos registrados en el Banco de Programas y Proyectos
de Inversin, los proyectos que se encuentran con vigencias futuras y
aquellos que se estn ejecutando, para que cada una proceda a elaborar el
anteproyecto de Plan Operativo Anual de Inversiones.
Actividad 5: Elaboracin de anteproyecto de POAI
Cada una de las dependencias de la Administracin, con base en la
informacin y lineamientos suministrados por la Secretara de Planeacin,
o quien haga sus veces, elabora antes del 30 de junio de cada ao el
anteproyecto del Plan Operativo Anual de Inversiones y lo remite a la
Secretara de Planeacin para su consolidacin. El anteproyecto debe
contener los elementos descritos en el numeral 5.3 de este captulo.
Actividad 6: Consolidacin del POAI y presentacin ante el Consejo de Poltica
Econmica y Social o Consejo de Gobierno
La Secretara de Planeacin, o quien haga sus veces, consolida el proyecto
de Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) y garantiza que dicho
proyecto cumpla como mnimo con los contenidos, estructura y criterios
tcnicos descritos en este captulo.
La Secretara de Planeacin, o quien haga sus veces, convoca al Consejo
Territorial de Poltica Econmica y Social o al Consejo de Gobierno,
con objeto de presentar, sustentar y aprobar el Plan Operativo Anual de
Inversiones (POAI).
[44]

Actividad 7: Remisin del POAI aprobado a la Secretara de Hacienda

Una vez es aprobado el Plan Operativo Anual de Inversiones por el Consejo
Territorial de Poltica Econmica y Social o el Consejo de Gobierno, la
Secretara de Planeacin lo remite a la Secretara de Hacienda, para que
sea incorporado en el proyecto de presupuesto de gastos de inversin de
la entidad territorial.
Dependiendo de las disposiciones del Estatuto Presupuestal de la entidad
territorial, la Secretara de Hacienda incorpora todos o algunos de los
niveles (sector, programa, subprograma o proyecto) que contiene el Plan
Operativo Anual de Inversiones al presupuesto de gastos de inversin.
De esta manera, en caso de que el Presupuesto slo incluya la inversin
hasta el nivel de subprogramas o programas, los proyectos que componen
los subprogramas y stos los programas (es decir, que contribuyen
al cumplimiento de los mismos objetivos estratgicos, especficos o
programticos), deben incorporarse en el decreto de liquidacin del
Presupuesto.
Una vez aprobado el Presupuesto por la corporacin poltica, la Secretara
de Planeacin debe revisar el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI)
para adecuarlo a las modificaciones de inversin realizadas por el Acuerdo
Municipal, mediante el cual se aprob el Presupuesto.
Nota: Las fechas establecidas anteriormente pueden variar de acuerdo con los procedimientos
establecidos en el Estatuto de Presupuesto Territorial.

5.5 Cronograma

Definicin de la cuota global de inversin

para la vigencia fiscal
Sectorizacin de la cuota global de
inversin
Conformacin de la lista de proyectos
registrados en el banco de programas
y proyectos de inversin municipal y de
aquellos que se encuentran en ejecucion
Comunicacin a Secretarias de despachos,
departamentales administrativos y demas
entidades de la administracin municipal de
la cuota de inversin sectorizada
Elaboracin de anteproyecto de Plan
operativo Anual de Inversiones
Consolidacion del proyecto de Plan
Operativo Anual de Inversiones y
preentacin y sustentacin ante el Consejo
de Poltica econmica y Social o Consejo
de Gobierno
Aprobacin del Plan Operativo Anual de
Inversiones

Concejo Municipal
/ Asamblea Deptal

Secretara de
Hacienda
Secretarias
sectoriales

Secretaria de
Planeacin

Alcalde

Actividades

Compes / Consejo
de Gobierno

Actores Involucrados

Trminos Legales

Productos

Cuota global de inversin definida

de acuerdo al Plan financiero
Cuota global de inversin
distribuida entre los sectores de
Se recomienda que estas
inversin
actividades se realicen antes
del 20 de Julio de cada ao. Lista de proyectos registrados en
el Banco y de aquellos que se
No obstante, las fechas
dependen de las disposiciones encuentran en ejecucin
del Estatuto Presupuestal
Oficio remisorio a las Secretarias
sectoriales con la relacin de
proyectos y la cuota de inversin
asignada
Se recomienda elaborar esta Anteproyecto de Plan Operativo
actividad antes del 30 de Junio Anual de Inversiones elaborado por
de cada ao
cada dependencia
Proyecto de plan operativo Anual
de inversiones consolidado,
sustentado y presentado al Compes
Plan Operativo Anua de Inversiones
aprobado

Remisin del Plan Operativo anual de

Inversiones aprobado a la Secretaria de
Hacienda para incorporarlo al proyecto de
presupuesto de gastos de inversin

Segn fechas establecidas en

el Estatuto de Presupuesto de Plan operativo Anual de Inversiones
incorporado al proyecto de
la entidad territorial
presupuesto de gastos de inversin

Presentacin del Proyecto de presupuesto

al Concejo Municipal / Asamblea Deptal

Proyecto de presupuesto
presentado a la corporacin pblica

Aprobaci[on del presupuesto anual

Presupuesto anual aprobado

Ajuste al Plan operativo Anual de

Inversiones

Plan Operativo Anual de

Inversiones ajustado de acuerdo al
presupusto aprobado

[45]

6.

El Presupuesto Anual

6.1 Cul es la

contribucin del

Presupuesto Anual al
Proceso de gestin
pblica?

El Presupuesto permite a la entidad territorial poner en ejecucin los

programas, subprogramas y proyectos definidos en el Plan de Desarrollo
Municipal.

[46]

4Elaborado

a partir de DDTS. DNP. Bases para la Gestin del Sistema Presupuestal Local. DNP. CAF. Caps. IV, V y VI.

Grficamente

6.2 Qu es y para qu
sirve el Presupuesto
Anual?

El Presupuesto es el ltimo elemento del Sistema Presupuestal, el cual se

entiende como el estimativo de los ingresos y la autorizacin mxima de
gastos.
Frente al objeto y utilidad del Presupuesto, la Sentencia C1065 de
2001, precisa que el presupuesto se constituye en un mecanismo de
racionalizacin de la actividad estatal, a travs del cual se cumplen las
funciones redistributivas en la sociedad, se hacen efectivas las polticas
macroeconmicas, la planificacin del desarrollo, y se hace una estimacin
anticipada de los ingresos y una autorizacin de los gastos pblicos que
han de efectuarse dentro del perodo fiscal respectivo.

[47]

6.3 Cul es el

contenido del

Presupuesto Anual?

El presupuesto se compone de las siguientes partes:

1
2

El presupuesto de rentas y recursos de capital, el cual contiene

la estimacin de los ingresos corrientes, de las contribuciones
parafiscales, de los recursos de capital, de los fondos especiales y de
los ingresos de los establecimientos pblicos del orden municipal.
El presupuesto de gastos o Acuerdo de apropiaciones, el cual se
desagrega por secciones sector central de la administracin, rganos
de control (Concejo, Personara o Contralora y establecimientos
pblicos, o aquellos que cumplan las mismas condiciones jurdicas
de dichos establecimientos) y por conceptos de gasto (gastos de
funcionamiento, gastos de inversin y servicio de la deuda).
Las disposiciones generales, entendidas como las normas
complementarias contenidas en el presupuesto para garantizar su
correcta ejecucin.

6.3.1 Presupuesto de rentas y recursos de capital

(Caso municipal)

[48]

6.3.2 Presupuesto de gastos y acuerdo de

apropiaciones (Caso municipal)
rganos de Control
(Concejo Municipal,
Personera y/o
Contraloria)

Gastos de Personal

Servicios personales asociados a la nomina

Servicios personales indirectos
Contribuciones inherentes a la nomina

Gastos Generales

Adquisicin de bienes
Adquisicin de servicios
Otros gastos generales

Servicios personales
asociados a la nmina

Servicios personales
indirectos

Sueldos de personal de nmina

Horas extras y dias festivos
Primas legales
Indemnizacin por vacaciones
Prestaciones sociales extralegales
Pagos directos de cesantas parciales y/o
definitivas

Honorarios
Jornales
Personal supernumerario
Servicios tcnicos
Otros

Gastos de Personal

Contribuciones
inherentes a la nmina

Gastos de
Funcionamiento

Sector Central

Al sector pblico

Aportes para previsin social

Aportes para salud
Aportes para pensin
Aportes ARP
Aportes para cesantias

Al sector privado

Aportes para previsin social

Aportes para salud
Aportes para pensin
Aportes ARP
Aportes para cesantias

Aportes
Parafiscales

SENA
ICBF
ESAP
Institutos tcnicos
Cajas de compensacin

Gastos Generales
Adquisicin de Bienes

Presupuesto de
gastos y Acuerdo de
Apropiaciones

Compra de equipos
Materiales y suministros
Dotacin de personal

Capacitacin personal
Bienestar social e incentivos
Impresos y publicaciones
Seguros
Impuestos y multas
Arrendamientos
Mantenimiento de maquinaria
de equipo

Adquisicin de
servicios

Servicios pblicos

Energa
Comunicaciones
Acueducto, alcantarillado
Gas natural

Viticos y gastos de viaje

Gastos electorales
Gastos vinculacin
de personal - Ley 909 de 2004

Indemnizacin de
personal
Sentencias y
donaciones
Transferencias
corrientes

Otros gastos generales

Mesadas pensionales
Transferencias corrientes al sector pblico para funcionamiento de
establecimientos pblicos y entidades municipales
Establecimientos pblicos
Otras entidades decentralizadas
Sobretasa ambiental - Corporaciones Autnomas Regionales
Fondo Nacional de Pensiones territoriales FONPET (Venta de activos)
Otras transferencias corrientes

Pago dficit de
funcionamiento

Causado con anterioridad al 31 de Diciembre de 2000

Causado con posterioridad al 31 de Diciembre de 2000
Causado con posterioridad a la firma del acuerdo de reestructuracin

Reservas
presupuestales de
funcionamiento

Gastos de personal
Gastos generales
Transferencias

Otros gastos de
funcionamiento

Gastos de
Funcionamiento

Educacin
Salud y proteccin social
Deporte, recreacin y aprovechamiento del tiempo libre
Cultura
Agua potable y saneamiento bsico
Otros servicios pblicos domiciliarios
Vivienda
Bienestar social
Medio Ambiente
Gestin del riesgo - prevencin y atencin de desastres
Desarrollo vial y transporte
Desarrollo econmico y turstico
Desarrollo agropecuario
Desarrollo comunitario y participacin ciudadana
Equipamiento municipal y centros de reclusin
Fortalecimiento institucional

Programas
Subprogramas
Proyectos de
Inversin

Servicio de
la Deuda

6.3.3 Disposiciones Generales

Son las normas tendientes a asegurar la correcta ejecucin del presupuesto
de la entidad territorial, las cuales rigen solamente durante el ao fiscal
para el cual se expiden.

[49]

6.3.4 Cmo se
Presupuesto
Anual?5

elabora el

El proceso de elaboracin del presupuesto se sustenta legalmente en la

aplicacin del Estatuto Orgnico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996).
Lo anterior, sin perjuicio de las dems disposiciones presupuestales que
establecen las normas de endeudamiento pblico territorial, de ajuste y
responsabilidad fiscal, de distribucin de competencias y de programacin
y ejecucin de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP)
y de Regalas y Compensaciones.
El Gobernante, con el apoyo de sus Secretarios de despacho, en especial
de Hacienda y Planeacin, debe presentar al Concejo Municipal el proyecto
de presupuesto para su aprobacin. Los montos de ingresos del proyecto
de presupuesto presentado por el Gobernante no pueden ser aumentados
por el Concejo Municipal, sin el concepto previo y favorable de ste,
expresado en forma escrita. Sin embargo, el Concejo Municipal puede
eliminar o reducir las partidas de gastos propuestos por la Administracin
municipal, con excepcin de las que se necesitan para el servicio de la
deuda, las dems obligaciones contractuales del Gobierno territorial,
la atencin completa de los servicios ordinarios de la administracin,
las autorizadas en el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) y los
programas y subprogramas del Plan de Desarrollo Territorial y del Plan
Plurianual de Inversiones.
Como punto de partida para la elaboracin del Presupuesto, la
Administracin debe considerar el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP),
el Plan Plurianual de Inversiones y el Plan Operativo Anual de Inversiones,
principal insumo para la elaboracin del presupuesto de gastos de
inversin.
Igualmente para su formulacin, la dependencia encargada debe tener en
cuenta que el presupuesto esta conformado por el presupuesto de gastos
de funcionamiento, presupuesto de gastos de inversin y disposiciones
generales. Para la elaboracin del Presupuesto de gastos de funcionamiento
se recomienda que la Administracin prepare, entre otros, los siguientes
elementos:

El Plan de compras de bienes y servicios, a partir del cual se

proyecte el gasto de los servicios generales, tanto del sector central

de la Administracin, como de los rganos de control (Concejo
Municipal, Contralora y Personera, segn sea el caso).

La proyeccin de los gastos de personal, tanto del sector

central de la Administracin, como de los rganos de control,

consultado para el efecto el rgimen prestacional y salarial de los
empleados del sector pblico del nivel territorial y las Leyes 136 de
1994, 617 de 2000 y 1148 de 2007.

[50]

5Elaborado

con base en captulo VI. DDTS. DNP. Bases para la Gestin del Sistema Presupuestal Local. DNP. CAF.

El proceso de aprobacin del Presupuesto se inicia cuando el Alcalde

presenta el Proyecto de Acuerdo al Concejo Municipal en la fecha
establecida en el Estatuto Municipal de Presupuesto, se recomienda adjuntar
el POAI, con el fin de propender a una mayor racionalidad en el debate6. A
continuacin el Proyecto debe discutirse en el primero y segundo debates
en los trminos y condiciones establecidos en el reglamento del Concejo
Municipal.
De la discusin pueden generarse varios resultados:
i) El proyecto de Acuerdo no es aprobado por el Concejo Municipal
antes de la fecha establecida en el Estatuto Territorial de Presupuesto,
en cuyo caso el Alcalde adopta, mediante Decreto, el proyecto
presentado.
ii) El proyecto de Acuerdo es aprobado, caso en el cual se remite al
Alcalde para su sancin. El Gobernante puede sancionar el Acuerdo,
en cuyo caso debe publicarlo en los 10 das siguientes y enviarlo a
remisin del Gobernador, en los 5 das siguientes a la sancin. Sin
embargo, el Alcalde puede no sancionar el Acuerdo, en cuyo caso
podra objetarlo por inconveniencia o ilegalidad. Cuando es por
inconveniencia, el Alcalde lo enva al Concejo Municipal, quien acepta
o no las objeciones. Si las acepta, remite el Acuerdo al Alcalde para
su sancin en un plazo no mayor a 8 das. En este caso el Alcalde lo
sanciona, pero si no lo hace, el Concejo Municipal podr sancionarlo.
Cuando el Alcalde objeta el Acuerdo por ilegal, ste lo debe enviar
en los 5 das siguientes al Tribunal Administrativo, con la respectiva
exposicin de motivos. El Tribunal debe pronunciarse en los 20 das
hbiles siguientes a su recibo. Mientras el Tribunal decide, rige el
proyecto de Presupuesto presentado oportunamente por el Alcalde.
El Tribunal puede pronunciarse as: si considera que las objeciones
de legalidad tienen fundamento, el proyecto se archiva y contina
rigiendo el presupuesto del ao anterior, de acuerdo con las normas.
Si el Tribunal considera que no tiene fundamento, remite el Acuerdo
al Alcalde, quien debe sancionarlo en los 3 das siguientes a su
comunicacin.
El Presupuesto del municipio puede ser adoptado en forma excepcional,
cuando se presenta alguno de los siguientes casos:
iii) Repeticin del presupuesto del ao anterior, que se realiza cuando
el Alcalde no presenta oportunamente el Proyecto de Acuerdo
6Gracias a que en el POAI se incorporan metas de resultado y de producto, los concejales van a analizar los efectos
que se espera tener con la designacin del gasto en cada uno de los programas y proyectos de inversin de la
Administracin. En otras palabras, se podra enfocar el debate hacia la aprobacin de un presupuesto orientado a
resultados.

[51]

al Concejo Municipal o, cuando el Tribunal Administrativo declara

nulo el Acuerdo del presupuesto en su conjunto. En estos casos, el
Presupuesto se adopta mediante decreto. Se entiende por Presupuesto
del ao anterior, aquel que fue sancionado por el Alcalde y liquidado
para el ao fiscal anterior, ms los crditos adicionales y traslados de
apropiaciones aprobados para el ao fiscal anterior.
Cuando se repite el Presupuesto es posible que los ingresos para el nuevo
ao fiscal no alcancen a cubrir los gastos, en cuyo caso el Alcalde podr
reducir, suprimir los gastos o refundir empleos, hasta la cuanta del clculo
de las rentas y recursos de capital del nuevo ao fiscal.
En cuanto al presupuesto de inversin, se repite el monto total de dicho
presupuesto, pero la administracin municipal puede distribuir dicho monto,
de acuerdo con el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) aprobado
por el Consejo Municipal de Poltica Econmica y Social (COMPES) o el
Consejo de Gobierno.
iv) Adopcin mediante decreto del proyecto de presupuesto
presentado por el Alcalde, que se realiza cuando el Concejo
Municipal no aprob el proyecto de presupuesto en la fecha prevista.
v) Adopcin del Acuerdo de presupuesto sancionado por
el Presidente del Concejo Municipal, que se realiza cuando el
Concejo Municipal no acepta las objeciones realizadas por el Alcalde
y lo remite a ste para su sancin, pero l se niega a sancionarlo. En
este caso debe sancionarlo el Presidente del Concejo Municipal.
Una vez el Proyecto de Presupuesto es aprobado, el Alcalde Municipal
debe expedir el Decreto de Liquidacin del Presupuesto
para la respectiva vigencia, lo cual consiste bsicamente en tomar el
proyecto de presupuesto presentado por el Alcalde y realizarle las
modificaciones que haya realizado el Concejo. Adicionalmente, en el
Decreto de Liquidacin debe incluirse el detalle de las apropiaciones
de gastos que se ejecutarn en la vigencia. Al respecto, conviene
recordar que el Artculo 67 del Decreto 111 de 1996, establece lo
siguiente:

Articulo 67. Corresponde al Gobierno dictar el Decreto de Liquidacin del

Presupuesto General de la Nacin.

En la preparacin de este decreto el Ministerio de Hacienda y Crdito

Pblico, Direccin General de Presupuesto Nacional observar las siguientes
pautas:
1) Tomar como base el proyecto de presupuesto presentado por el
Gobierno a la consideracin del Congreso.
2) Insertar todas las modificaciones que se le hayan hecho en el
Congreso.

[52]

Este decreto se acompaar con un anexo que tendr el detalle del

gasto para el ao fiscal respectivo (Ley 38/89, artculo 54, Ley 179/94,
artculo 31).
A continuacin se presenta un flujograma sobre el proceso general que
debe seguirse para la elaboracin del presupuesto municipal.
Proceso general de elaboracin del Presupuesto Municipal
Inicio

Bajo la direccin del Alcalde, la

Secretaria de Hacienda elabora
el marco fiscal de mediano
plazo.
El marco fiscal de mediano
plazo es aprobado por el
Concejo municipal de poltica
econmica y social - COMPES o
por el Concejo de Gobierno.
El plan financiero y las metas de
super vit primario del marco
fiscal de mediano plazo son
aprobadas por el Concejo
municipal de poltica fiscal CONFIS.
El marco fiscal de mediano
plazo con el plan financiero y
sus metas.
Bajo la direccin del Alcalde, la
Secretara de Planeacin en coordinacin
con la de Hacienda y teniendo en cuenta
los objetivos, programas, subprogramas,
y metas del PD elaboran el Plan
Operativo Anual de Inversiones.
El Plan Operativo Anual de
Inversiones es aprobado por el
Concejo de Poltica Econmica
y Social o por el Concejo de
Gobierno.

Plan Operativo Anual de

Inversiones del municipio.
El Plan Operativo Anual de
Inversiones se remite a la
Secretara de Hacienda para
que sea incorporado al Proyecto
de Presupuesto.

Fin

Acuerdo
autorizado los
recursos
adicionales.

El Alcalde expide el
Decreto de liquidacin
del presupuesto.

SI
Proyecto de acuerdo de
recursos adicionales

El Alcalde podr
presentar un Proyecto
de Acuerdo para
incrementar las rentas.
SI

NO

El Alcalde
suspende por
Decreto las
partidas que
pretenda
financiar con los
recursos
adicionales.

El Concejo municipal
aprueba el presupuesto
anual del municipio.

Ingresos menores
que gastos

NO

El Alcalde presenta el proyecto

de Presupuesto definitivo al
Concejo municipal.
El Alcalde presenta el
anteproyecto a las comisiones
econmicas del Concejo
municipal en la fecha definida
en el Estatuto de Presupuesto.
Las secretarias de hacienda y
de Planeacin, bajo la
direccin del Alcalde
consolidan y preparan el
Proyecto de Presupuesto.
Las secretarias de hacienda
prepara las disposiciones
generales del Proyecto de
presupuesto.

Fuente: DDTS. DNP. Bases para la Gestin del Sistema Presupuestal Local. DNP. CAF. p. 107.

[53]

7.
7.1 Cul es

Plan de Accin

la

contribucin del

Plan de Accin al
Proceso de gestin
pblica?

El PA permite que cada dependencia de la Administracin, de acuerdo

con el presupuesto asignado, defina las estrategias que va a adelantar para
ejecutarlo y garantizar el cumplimiento del POAI, y con l, el del Plan
Indicativo y del Plan de Desarrollo.
Durante la formulacin del PA es el momento en el cual se hacen visibles
las acciones de articulacin entre las diferentes dependencias, ya que
existen proyectos en los cuales deben participar varias de ellas y, por tanto,
es necesaria la coordinacin.

[54]

Para facilitar el posterior seguimiento del Plan de Desarrollo, se recomienda

que al elaborar los trminos de referencia de los contratos de ejecucin
de proyectos, se defina a qu meta(s) le est(n) apuntando, y en qu
porcentaje. As mismo, se sugiere numerar los contratos asocindolos con
las metas definidas en el Plan Indicativo.
Ejemplo
Teniendo en cuenta que en el POAI se defini que se iban a ejecutar los
siguientes proyectos:

Dotacin de pupitres en la vereda de San Jacinto

Dotacin de pupitres en la vereda La Instancia

Y considerando, adems, el presupuesto asignado al sector educativo, la

Secretara de Educacin, o entidad responsable de estos proyectos, concret
las siguientes acciones para garantizar la efectiva ejecucin:

Elaboracin de los trminos de referencia (febrero) (Juan Prez,

profesional universitario, Secretara de Educacin)
Revisin trminos de referencia (marzo) (Luis Mora, Secretario de
Educacin)
Convocatoria para participar en el proceso de seleccin (marzo) (Pedro
Ariza, Jefe Jurdico)
Seleccin de contratista (marzo) (Pedro Ariza y Luis Mora)
Interventora del contrato

Nota: La Administracin tiene claro que durante el ao en el cual se

construyan las aulas, tendr que incluir en el Plan de Accin, como una de las
acciones para adelantar, la coordinacin con la Secretara de Infraestructura,
para garantizar que el colegio disponga de agua potable y baos para los nios.

[55]

Cdigo

Programa

Cdigo

Cdigo

Subprograma %

Social 45 1 Ms nios y 100 1 Mejoramiento 20

nias dentro
de la
del sistema
infraestructura
educativo
escolar

Eje

Dependencia

[56]
Cdigo

Proyectos

Comprar 200 2 Dotacin de 60

pupitres para
pupitres en
los colegios de
la vereda de
las veredas
San Jacinto

Meta de
Producto

Cdigo

Nmero de
pupitres
comprados

Nombre

Indicador

30

Lus Mora,
Secretario de
Educacin,
Pedro Ariza,
jefe juridico,
Juan Prez,
profesional
Universitario
Juan Prez,
profesional
universitario
secretaria de
educacin

Seleccin de Consultor
contratista
contratado

Interventora
de contrato

Marzo Diciembre

Marzo

Marzo

Pedro Ariza,
jefe jurdico
Convocatoria
para participar
en el proceso
de seleccin

Marzo

Luis Mora,
secretario de
educacin,
Pedro Ariza,
jefe jurdico

Revisin
terminos de
referencia

Febrero

Juan Prez,
profesional
universitario
secretaria de
educacin

Indicadores

Fecha
Responsible terminacin de
Rubro
la actividad presupuestal

Elaboracin de Estado de
los terminos avance de los
de referencia terminos de
referencia

Valor 31 de Valor 31 de Estrategias /

Diciembre de Diciembre de Actividades
2007
2008

Fuente

Recursos
Monto

Grficamente

7.2 Qu es y para
Plan de
Accin (PA)?

qu sirve el

El sustento normativo de los PA se encuentra en la Ley 152 de 1994, la cual

establece que con base en los planes generales departamentales o municipales
aprobados por el correspondiente Concejo, cada Secretara y Departamento
Administrativo preparar, con la coordinacin de la Oficina de Planeacin, su
correspondiente plan de accin y lo someter a la aprobacin del respectivo
Consejo de Gobierno departamental, distrital o municipal. En el caso de los
sectores financiados con transferencias nacionales, especialmente educacin y
salud, estos planes debern ajustarse a las normas legales establecidas para
dichas transferencias ().
Este instrumento sirve para que cada dependencia oriente sus procesos,
instrumentos y recursos disponibles (humanos, financieros, fsicos,
tecnolgicos e institucionales) hacia el logro de los objetivos y las metas
anuales de la Administracin.
El Plan de Accin es, por tanto, un instrumento de planificacin mediante el
cual cada dependencia de la Administracin territorial, ordena y organiza
las acciones, los proyectos y los recursos que va a desarrollar en la vigencia,
para ejecutar los proyectos que darn cumplimiento a las metas previstas
en el Plan.
[57]

7.3Cul es el
PA?

contenido del

La ley no establece el contenido especfico de los planes de accin, dando

as autonoma a las entidades territoriales en su formulacin y diseo, de
conformidad con sus requerimientos y necesidades de informacin para la
programacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin del plan de desarrollo.
No obstante, desde la perspectiva de los requerimientos del sistema
de evaluacin del desempeo a la gestin territorial, es deseable que el
contenido de los planes de accin est fundamentado en los principios
orientadores de coordinacin, coherencia y continuidad.
Por tanto, se recomienda al iniciar el proceso de elaboracin del Plan de
accin que cada dependencia reflexione sobre los siguientes aspectos:
De qu proyectos es responsable de manera individual?
De qu proyectos es responsable en conjunto con otras
dependencias?
Cul es el compromiso de la dependencia respecto a la magnitud de
las metas de producto para lograr en la vigencia?
Qu estrategias o actividades deben abordarse para dar cumplimento
al compromiso establecido en metas de producto? Cmo va a
coordinar sus acciones con otras entidades o dependencias con las
cuales comparte responsabilidades para el cumplimiento de una o
varias metas del plan de accin?
Qu acciones o proyectos7 deben ejecutarse para cumplir con las
metas de producto para lograr en la vigencia?
Con qu recursos financieros se cuenta para darle cumplimiento a las
metas de producto programadas para la vigencia?
En este contexto, se sugiere que su contenido mnimo en el momento de
la programacin sea el siguiente:

1
2

Niveles planes de desarrollo

Metas de producto programadas para la vigencia, deben ser

coherentes con el Plan Indicativo y el POAI

Proyectos

[58]

Identificacin de dependencia

Estrategias y actividades para la ejecucin del proyecto

7Es importante resaltar que el componente bsico de los planes de accin son los proyectos por cuanto es a travs
de stos que se concretan las metas del plan. A su vez, cada proyecto de inversin formulado y aprobado en el Plan
de Inversiones se constituye en una unidad operacional que vincula recursos y actividades en un perodo de tiempo.
Cuando hay proyectos que son responsabilidad de varias dependencias, se recomienda que cada una incluya el
proyecto, pero definiendo las actividades que son de su competencia, de forma que al hacer el seguimiento al plan
de accin de toda la Administracin se establezca el estado de avance del proyecto en conjunto. En este sentido, es
importante definir mecanismos permanentes de articulacin.

6
7
8
7.4 Cmo se
PA?

elabora el

Indicador esperado de las estrategias y actividades

Recursos asignados por metas de producto
Responsable

Actividad 1: Convocatoria a Comits Operativos Sectoriales

Los comits operativos, equipos de trabajo o simplemente los responsables
sectoriales que se formalizaron desde la formulacin del Plan de Desarrollo,
son los mismos que deben convocarse para la formulacin del plan de
accin, caso contrario, se recomienda que en cada dependencia se definan
los responsables institucionales de los diferentes programas del PD.
Actividad 2: Armonizacin de Planes de Accin en el primer ao de
gobierno
En el ao de inicio del periodo de gobierno, la Administracin debe ajustar
el PA y el POAI aprobado desde la vigencia anterior de acuerdo con el Plan
de Desarrollo aprobado, de forma que se homologuen los programas y las
metas correspondientes.
Actividad 3: Revisin de insumos para la formulacin del plan de accin
A continuacin se mencionan algunos de los insumos requeridos para la
formulacin del Plan de Accin:

Plan de Desarrollo.
Plan Indicativo: en lo pertinente a la distribucin de las metas de
producto por anualidades y de manera especifica de las metas
programadas para la vigencia correspondiente.
Plan de Accin ejecutado de la vigencia anterior: permite establecer
el grado de cumplimiento de las metas de producto programadas y,
en esa medida, ajustar las metas que se van a programar en el plan
de accin de la nueva vigencia. Por ejemplo, si el plan de accin de la
vigencia anterior reporta desfases.
POAI: las dependencias de la administracin revisten el carcter de
unidades ejecutoras, por tanto, conocer los recursos disponibles es
una de las condiciones para que los planes de accin sean verdaderos
instrumentos de ejecucin organizada y eficaz del Plan de Desarrollo.
Proyectos viables registrados en el BPPIM: teniendo en cuenta que las
metas de producto definidas en el Plan de accin se ejecutan a travs
de los proyectos, es fundamental que los proyectos de inversin se
encuentren formulados y registrados en el Banco de Proyectos de
Inversin.
[59]

Actividad 4: Elaboracin del documento inicial de Plan de Accin

Con base en los insumos, cada dependencia elabora un documento con las
estrategias y acciones que va a adelantar para dar cumplimiento al POAI, y,
por ende, al Plan Indicativo y al Plan de Desarrollo.
Actividad 5: Aprobacin del Plan de Accin
Si bien en la Ley 152 de 1994 no se desarrollan los procedimientos de
aprobacin de los planes de accin, se recomienda realizar las siguientes
actividades:

Presentacin ante el Consejo de Gobierno. Cada secretario o jefe de

dependencia responsable de la ejecucin del plan de desarrollo deber
presentar y sustentar el Plan de Accin ante el Consejo de Gobierno,
justificando su importancia de acuerdo con las prioridades establecidas
por el gobernante y la distribucin de metas del Plan indicativo, la
coherencia de los proyectos y acciones con el Plan operativo anual
de inversiones y la claridad y consistencia de los indicadores para el
seguimiento y la evaluacin.
Identificacin de actividades compartidas. En caso de existir actividades
compartidas entre varias dependencias que contribuyen al logro de
un mismo objetivo o programa, stas deben proponer un acuerdo
de trabajo conjunto de forma tal que garantice su realizacin. Estos
acuerdos deben aprobarse por parte del Consejo de Gobierno.
Revisin de la coherencia entre el Plan de Accin y POAI. Una vez
las Secretaras de Planeacin y Hacienda fijen la cuota de inversin
y funcionamiento, es necesario revisar el plan de accin y con base
en los recursos disponibles establecer las prioridades para su ajuste.
De acuerdo con lo anterior, los planes de accin deben identificar
y relacionar todos los proyectos con su contribucin a las metas y
requerimientos de recursos para cada vigencia fiscal, como un insumo
del proceso de programacin presupuestal.
Aprobacin definitiva y pautas para su seguimiento. Una vez realizados
los ajustes propuestos por el Consejo de Gobierno e incorporados
los acuerdos con otras dependencias, se aprueba la versin definitiva
del Plan de Accin de toda la Administracin, el cual regir la
gestin de cada dependencia y de sus funcionarios. En el momento
de su aprobacin, el gobernante territorial acordar la respectiva
periodicidad con que se seguir y evaluar su ejecucin, as mismo,
definir las ponderaciones segn las prioridades de la Administracin.

Actividad 6: Ejecucin, seguimiento y evaluacin del Plan de Accin

El Plan de Accin aprobado es el instrumento sobre el cual las dependencias
de la Administracin deben enmarcar las decisiones de inversin que van a
ejecutar en la vigencia, cuidando que las acciones por realizar o los proyectos
[60]

para ejecutar de manera directa o por contratar con terceros, sean los que
efectivamente contribuyen al logro de las metas de productos asociadas
a cada uno de los programas del Plan de Desarrollo y en consecuencia
impactar en el logro de las metas de resultados del respectivo sector. De
igual manera, debe observarse que los proyectos por ejecutar sean los
aprobados en el POAI.
Adicionalmente, la dependencia de planeacin debe realizar el seguimiento
y la evaluacin sobre la ejecucin del Plan de Accin, as como del estado
de ejecucin del plan de desarrollo en trminos del cumplimiento de
las metas de producto, resultados y el balance y anlisis de los recursos
utilizados para verificar niveles de ejecucin y cumplimiento de destinacin
de ley y eficiencia.

[61]

8.

El Programa Anual Mensualizado

de Caja (PAC)
8

8.1 Cul es la

contribucin del

PAC al Proceso

de gestin
pblica?

El Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC), al igual que los

instrumentos que se han revisado facilitan el cumplimiento de la misin,
las responsabilidades y los compromisos adquiridos por la Administracin
territorial. En ese sentido, es el instrumento mediante el cual se establece
el monto mximo mensual de fondos disponibles, con los cuales se podrn
ejecutar las actividades programadas en el Plan de Accin que realiza cada
dependencia.

[62]

Igualmente, su articulacin dentro del Sistema Presupuestal conlleva a que

gracias a la ejecucin del PAC en desarrollo del principio de la unidad de
caja, la tesorera es la encargada del manejo de los recursos, mediante
la cuenta nica y las cuentas especiales establecidas para las entidades
territoriales.

Grficamente

8.2 Qu es y para qu
sirve el Programa
Anual Mensualizado
de Caja (PAC)?

El PAC es un instrumento mediante el cual se fija el monto mximo para

efectuar pagos, y constituye el mecanismo que define el monto mensual de
fondos disponibles en la Cuenta nica Municipal y en las Cuentas Especiales
(como las del Sistema General de Participaciones SGP), para efectuar el
pago de los compromisos asumidos en desarrollo de las apropiaciones
presupuestales incorporadas en el Presupuesto y financiadas con recursos
del municipio9.
El Artculo 73 del Decreto 111 de 1996 establece lo siguiente:
Artculo 73. La ejecucin de los gastos del Presupuesto General de la Nacin
[Presupuesto General del Municipio] se har a travs del Programa Anual
Mensualizado de Caja (PAC).
8Se

elabora con base en captulo VII. DDTS. DNP. Bases para la Gestin del Sistema Presupuestal Local. DNP. CAF.
prcticos del Sistema Presupuestal Colombiano. www.minhacienda.gov.co

9Aspectos

[63]

Este es el instrumento mediante el cual se define el monto mximo mensual de

fondos disponibles en la Cuenta nica Nacional [Cuenta nica Municipal], para
los rganos financiados con recursos de la Nacin [del municipio], y el monto
mximo mensual de pagos de los establecimientos pblicos del orden nacional
[del orden municipal] en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el fin
de cumplir sus compromisos. En consecuencia, los pagos se harn teniendo en
cuenta el PAC y se sujetarn a los montos aprobados en l.
El Programa Anual de Caja estar clasificado en la forma que establezca el
Gobierno y ser elaborado por los diferentes rganos que conforman el
Presupuesto General de la Nacin [Presupuesto General del Municipio], con la
asesora de la Direccin General del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda
y Crdito Pblico [Secretara de Hacienda] y teniendo en cuenta las metas
financieras establecidas por el Confis. Para iniciar su ejecucin, este programa
debe haber sido radicado en la Direccin del Tesoro Nacional del Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico [Secretara de Hacienda].
El PAC correspondiente a las apropiaciones de cada vigencia fiscal, tendr como
lmite mximo el valor del presupuesto de ese perodo.
Las modificaciones al PAC sern aprobadas por la Direccin General del Tesoro
Nacional del Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico [Secretara de Hacienda]
con base en las metas financieras establecidas por el Confis. sta podr reducir
el PAC en caso de detectarse una deficiencia en su ejecucin.
Igualmente, se podrn reducir las apropiaciones cuando se compruebe una
inadecuada ejecucin del PAC o cuando el comportamiento de ingresos o las
condiciones macroeconmicas as lo exijan.
Las apropiaciones suspendidas, incluidas las que se financien con los recursos
adicionales a que hace referencia el Artculo 347 de la Constitucin Poltica, lo
mismo que aqullas financiadas con recursos del crdito no perfeccionados, slo
se incluirn en el Programa Anual de Caja PAC, cuando cese en sus efectos la
suspensin o cuando lo autorice el Confis mientras se perfeccionan los contratos
de emprstito.
El Gobierno reglamentar la materia (Ley 38/89, artculo 55. Ley 179/94, artculo
32. Ley 225/95, artculos 14 y 33). [El contenido entre parntesis es nuestro].
8.3 Cul es el

contenido del

PAC?

ste se compone de las siguientes tres partes:

1
2
3

[64]

El esquema de mensualizacin de rentas y recursos de capital

El esquema de mensualizacin de pagos por seccin presupuestal
Esquema de mensualizacin total de pagos por seccin
presupuestal

8.4 Cmo se elabora

el PAC?

De acuerdo con lo anterior, las entidades territoriales deben elaborar

el Programa Anual Mensualizado de Caja, teniendo en cuenta, entre
otras, las disposiciones que regulan los recursos del Sistema General de
Participaciones (SGP), los cuales en virtud del Artculo 91 de la Ley 715
de 2001, no hacen unidad de caja con los dems recursos del Presupuesto,
y su administracin se realiza en cuentas separadas de los recursos de la
entidad y por sectores.
Para elaborar el Programa Anual Mensualizado de Caja, se recomienda el
siguiente procedimiento:
Actividad 1: Elaboracin del Programa Anual Mensualizado de Caja
La primera etapa en la elaboracin del Programa Anual Mensualizado de
Caja consiste en mensualizar los ingresos de las rentas de destinacin
especfica y de los dems recursos incluidos en la Cuenta nica Municipal
y en las Cuentas Especiales del Sistema General de Participaciones,
diferenciando cada fuente mediante un cdigo de recursos, tal como se
indica a continuacin:
Esquema de mensualizacin de rentas y recursos de capital

Renta o
Codigo
Ingreso

recurso de
capital

010000

Ingresos
corrientes

011000

Ingresos
tributarios

011100

Impuesto
predial
unificado

Enero

Febrero

Marzo

Abril

Mayo

Junio

Julio

Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre

Total
Apropiado

0120000

Ingresos no
tributarios

0121000 SGP
0121100

SGP Educacin

Total Ingresos

[65]

Actividad 2: Elaboracin del Proyecto de Programa Anual Mensualizado de

Caja
Conforme a la apropiacin presupuestal se solicita a cada entidad,
ejecutora de la entidad territorial, que elabore un proyecto de Programa
Anual Mensualizado de Caja, considerando sus prioridades, los tiempos de
ejecucin de los proyectos (de acuerdo con su respectiva Plan de Accin),
los tiempos de realizacin de los procesos contractuales, de acuerdo con
el Plan de Contratacin10 elaborado por la entidad y la programacin de
pagos a los empleados pblicos y contratistas.
Dicho proyecto debe radicarse en la Secretara de Hacienda de la entidad
territorial en los tiempos definidos en las disposiciones generales del
Presupuesto o en el Decreto de Liquidacin del Presupuesto, con el fin
de consolidar todas las propuestas. La propuesta puede presentarse en la
siguiente estructura:
Esquema de mensualizacin de pagos por seccin presupuestal
Codigo
Gasto

Gastos
aprobados

020000

Gastos de
funcionamiento

Enero

Febrero

Marzo

Abril

Mayo

Junio

Julio

Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre

Total
Cdigo
Apropiado Fuente

Servicios
021000 personales
indirectos
021100

Honorarios
..
..

030000

Servicios de la
deuda
..
..

0410000

Gastos de
Inversin

0411000

Sector
Educacin

0411100 Programa 1
0411110 Subprograma 1
0411111 Proyecto 1
..
..
Total gastos
seccin

Actividad 3: Distribucin de recursos en cada mes

A partir del Presupuesto de gastos aprobado y, teniendo clara la fuente
de financiacin de cada concepto de gasto (mediante la agregacin de
un cdigo de fuente a la apropiacin correspondiente), la propuesta de
Programa Anual Mensualizado de Caja de cada entidad ejecutora y la
disponibilidad mensual de recursos segn la fuente, se procede a distribuir
en cada mes los recursos, entre los diferentes conceptos de gasto de
acuerdo con las secciones y apropiaciones correspondientes, garantizando
que el gasto corresponda con el ingreso que legalmente puede financiarlo.
Recordemos que el lmite del Programa Anual Mensualizado de Caja
es el monto apropiado para la vigencia. De esta manera, se tendr la
mensualizacin de pagos por cada rubro.
10De

[66]

conformidad con la Directiva Presidencial 12 de octubre de 2002, al elaborar su presupuesto las entidades
debern preparar un plan de contratacin para la siguiente vigencia que incluir los principales contratos, el cronograma de
realizacin de los estudios previos, pliegos, procesos de seleccin de contratistas y ejecucin de los contratos.

Esquema de mensualizacin total de pagos por seccin presupuestal

Codigo
Gasto

Gastos
aprobados

Seccin
Administracin
municipal

020000

Gastos de
funcionamiento

021000

Servicios
personales
indirectos

021100

Honorarios

Enero

Febrero

Marzo

Abril

Mayo

Junio

Julio

Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre

Total
Cdigo
Apropiado Fuente

..
..
030000

Servicios de la
deuda
..
..

0410000

Gastos de
Inversin

0411000

Sector
Educacin

0411100 Programa 1
0411110 Subprograma 1
0411111 Proyecto 1
..
..
Total gastos
seccin

Actividad 4: Aprobacin del Plan Anual Mensualizado

Una vez la Secretara de Hacienda consolida el Programa Anual Mensualizado
de Caja para toda la Administracin, se presenta para su aprobacin ante el
Consejo Territorial de Poltica Fiscal.
Actividad 5: Comunicacin a las entidades ejecutoras
Aprobado el Programa Anual Mensualizado de Caja, la Secretara de
Hacienda, o quien haga sus veces, comunica a todas las entidades ejecutoras
del Presupuesto, sobre las metas de disponibilidad de Programa Anual
Mensualizado de Caja para los gastos que estn a su cargo.
Las modificaciones al Programa Anual Mensualizado de Caja sern
aprobadas por la Secretara de Hacienda cuando no varen las metas
financieras establecidas por el Consejo Territorial de Poltica Fiscal.
La Secretara de Hacienda podr reducir el Programa Anual Mensualizado
de Caja en caso de detectarse deficiencia en su ejecucin, por bajo nivel
de recaudo.
Adems del Certificado de Disponibilidad Presupuestal (CDP) es
necesario contar con la autorizacin de disponibilidad del Programa
Anual Mensualizado de Caja expedido por la Tesorera de la Secretara de
Hacienda o cualquier otro mecanismo que garantice la disponibilidad de
PAC, al momento de causar el compromiso, lo cual es fundamental para
evitar incurrir en lo expuesto por la Ley 734 de 2002:

[67]

Artculo 35. Prohibiciones. A todo servidor pblico le est prohibido:

()
16. Asumir obligaciones o compromisos de pago que superen la cuanta de
los montos aprobados en el Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC).

Artculo 48. Faltas gravsimas. Son faltas gravsimas las siguientes:

()

23. Ordenar o efectuar el pago de obligaciones en exceso del saldo disponible

en el Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC).
En consecuencia, el Programa Anual Mensualizado de Caja es un
instrumento orientador de la gestin presupuestal, que elimina el
riesgo de generar dficit y facilita el cumplimiento de las obligaciones
contractuales, en tanto los pagos derivados de los compromisos se
ajusten a la disponibilidad real de los recursos del Programa Anual
Mensualizado de Caja.

[68]

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN. Elementos bsicos para

el diseo de sistemas de seguimiento y evaluacin de gestin y resultados de los
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y ejecucin del plan de desarrollo en las entidades territoriales: procesos e
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elaboracin de los planes de accin en las entidades territoriales. 2001.
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