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Instituto de Profesores Artigas

Curso de Verano 2016


Jan Motta
Derecho
TEMA: Polticas Pblicas de Telecomunicaciones.
Fundamentos:
Las Telecomunicaciones en sus nuevas aplicaciones configuran un fenmeno singular del presente
siglo que ha modificado la concepcin clsica de bienes y servicios necesarios para el desarrollo
humano. Los modernos valores de bienestar y modelos de desarrollo, como el caso paradigmtico
de Finlandia, han integrado a las Telecomunicaciones dentro de los derechos esenciales del
individuo y las han colocado como motor de crecimiento econmico; fenmeno del que la Ciencia
Poltica no puede permanecer ajena.
Dentro de las Telecomunicaciones, la Banda Ancha posibilita la generacin de empleos, innovacin
y atraccin de inversiones y ofrece una infraestructura de largo plazo de gran utilidad para
coordinar diversas polticas pblicas referidas a Educacin, Salud, Trabajo, seguridad nacional y
otros servicios.
La potencialidad estratgica del tringulo Banda Ancha - Desarrollo - Estado se inscribe en la lgica
de los nuevos modelos de desarrollo tecnolgicos que abren otra va para lograr mejores niveles de
crecimiento econmico y desarrollo humano.
Los recientes sucesos sobre escuchas de conversaciones de figuras polticas y primeros
mandatarios por parte de quienes tienen el control mundial de la infraestructura de las
telecomunicaciones, destacaron como nunca antes, la importancia de los medios fsicos de las
mismas. Estos episodios, sumados a las consideraciones generales ya sealadas, han puesto en
evidencia que la Banda Ancha ocupa un sitio estratgico en el desarrollo de los pases y adquiere un
rango poltico trascendente.
Cuando hablamos de red fsica de la Banda Ancha nos referimos fundamentalmente a la fibra
ptica, que es el soporte material ms importante de las telecomunicaciones. Quien tenga el control
de esta red tendr poder, ya que por aqu circula todo el flujo de informacin y conocimiento del
mundo contemporneo.
En nuestros das mucho se ha escrito sobre telecomunicaciones y Banda Ancha. Estos estudios
abordan separadamente la importancia para el crecimiento econmico, para el bienestar, para
acortar brechas sociales, para la vida de las personas en general, entre otros aspectos.

En tal sentido se sostiene que los beneficios que ofrecen los altos niveles de adopcin de servicios
de telecomunicaciones han sido confirmados por estudios acadmicos de numerosas instituciones
en el mundo. Es por esta razn que desde 2007 en Amrica Latina se ha observado un renacer de
los esfuerzos por parte de los gobiernos regionales para dar nueva vida a sus antiguos fondos de
servicios universales. El objetivo ha sido pasar de una visin centrada en accesibilidad a la
telefona fija para dar paso a los accesos a banda ancha. (Planes de Conectividad Amrica
Latina: 2013)
Por su parte, el concepto de brecha tecnolgica ha intentado relacionar a las telecomunicaciones y la
dimensin social. Se puede definir a la brecha digital como la brecha entre aquellos que tienen
acceso a las tecnologas digitales y aquellos que no.
La ALADI defini a la brecha digital como aquella que "cuantifica la diferencia existente entre
pases, sectores y personas que tienen acceso a los instrumentos y herramientas de la informacin
y la capacidad de utilizarlos y aquellos que no lo tienen. Habra consenso, entonces, en definirla
como la diferencia existente en el grado de masificacin de uso de las TIC entre pases.
Esta suele medirse en trminos de densidad telefnica, densidad de computadoras, usuarios de
Internet, entre otras variables
Sobre la dimensin poltica existe numerosa bibliografa sobre telecomunicaciones, sin embargo los
abordajes se realizan especialmente tomando como base la nocin de Estado regulador. La gran
mayora de los textos que unen ests dimensiones para la reflexin centran sus axiomas en la idea
de que el Estado debera regular mejor el sector para que el mercado se desarrolle. Estos enfoques
regulatorios disean complejas lneas de estrategias que implican ordenar los mercados en marcos
que permitan procesos privados ms eficientes. Generalmente se presupone que las
telecomunicaciones son productos y servicios mercantilizados y son escasas las referencias en la
literatura a una temtica que trascienda la visin de que el rol del Estado es meramente regulador o
un actor que impone a los agentes privados algunas mnimas condiciones.
Por su parte, muchos de los estudios estadsticos centran la atencin en comparar algunos servicios
puntuales como criterios de medicin para establecer qu pases son ms exitosos. Un ejemplo
clsico ha sido la cantidad de celulares por habitante. Creemos que esta forma de medir los xitos o
fracasos carece de validez politolgica.
Asimismo algunos de los indicadores ms significativos en materia de polticas de
telecomunicaciones ponderan muy especialmente las iniciativas regulatorias por sobre otro tipo de
estrategias.

Esto ha llevado a desdibujar la importancia estratgica del la Banda Ancha. Los nfasis en
valoraciones cuantitativas y la preeminencia de valoraciones regulatorias han establecido ciertos
modelos de telecomunicaciones que desconocen la importancia del Estado en los procesos de
generacin de Desarrollo a partir de una conduccin estratgica.
Esta lnea argumentativa tambin resulta til para justificar nuestra estrategia de investigacin.
Comparar dos pases latinoamericanos donde uno ha adoptado una lnea del tipo regulatoria de
mercado y otro, que si bien no ha tenido definiciones jurdicas claras, ha optado histricamente por
apostar al sector pblico en las telecomunicaciones, constituye un verdadero cruce de caminos, una
interesante materia de estudio para poder visualizar hacia dnde avanza cada uno de los modelos.

Estudio de caso: Uruguay.


A finales del siglo XIX Uruguay contaba con servicios telefnicos brindados por 20 empresas
privadas. Este escenario comenz a cambiar a medida que se acercaba el nuevo siglo. En 1892 fue
creado el Telgrafo Nacional. Posteriormente en el perodo batllista se cre la Administracin
General de Correos, Telgrafos y Telfonos. Hacia los aos 1928 y 1929 se sancionaron dos leyes
referidas al mbito de la radiodifusin: primero por ley se dictan normas en la materia y al ao
siguiente por ley se crea el SODRE (Servicio Oficial de Difusin Radioelctrica) bajo la rbita
estatal. Dos aos ms tarde se autoriza a la Administracin General de las Usinas Elctricas del
Estado a denominarse Administracin General de las Usinas y Telfonos del Estado (UTE). A partir
de entonces esta Administracin tuvo el cometido de: tomar a su cargo la construccin y
explotacin de la nueva red telefnica a instalarse en la Repblica y a ejercer el monopolio de las
comunicaciones telefnicas por cable en todo el pas (art- 1 del decreto del 11 de noviembre de
1931). Complementa estas medidas la ley del 20 de octubre de 1931, que facultaba a UTE a
comprar o expropiar empresas telefnicas privadas.
El 24 de abril de 1933, se crea la Direccin General de Comunicaciones y la separacin de los
servicios de Correo. El 25 de julio de 1974, por el decreto-ley se produce la creacin de ANTEL
(Administracin Nacional de Telecomunicaciones) como un Servicio Descentralizado integrante del
dominio industrial y comercial del Estado, con el cometido principal de prestar los servicios de
telecomunicaciones urbanos y larga distancia, nacionales e internacionales, servicios calificados
como esenciales y monoplicos. Aos despus el Poder Ejecutivo de entonces aprueba el
Reglamento General de ANTEL.

Pocos meses antes de clausurarse el ciclo dictatorial, el 8 de noviembre de 1984, se creaba la


Direccin Nacional de Comunicaciones (DNC). Esta Direccin institucionalmente se instalaba en el
mbito del Ministerio de Defensa Nacional con las competencias de: administrar, defender y
controlar el espectro radioelctrico nacional y autorizar precariamente la instalacin y operacin de
estaciones radioelctricas excepto estaciones de radiodifusin y televisin, cuyas autorizaciones se
reservaban al Poder Ejecutivo.

Gobierno de Lacalle 1990-1995


Durante los primeros aos de la dcada de los 90s comenzaron a implementarse reformas de corte
neoliberal que pretendan reducir el rol del Estado en el campo de las telecomunicaciones a travs
de polticas que implicaran la desmonopolizacin estatal. Se buscaba que los servicios que antes
brindaba el Estado pasasen a empresas privadas.
El 1 de octubre de 1991 fue sancionada la Ley de Empresas pblicas (N 16.211) que contena
grandes transformaciones para todo el sector de las telecomunicaciones. Lo ms relevante de la ley
16.211 es la modificacin de las competencias asignadas al Poder Ejecutivo establecidas en la Ley
de la Direccin Nacional de Comunicaciones. El art. 9 de la nueva ley reconoce las siguientes
competencias al Poder Ejecutivo en materia de telecomunicaciones:
a) aprobar convenios con entidades extranjeras respecto a establecimiento de telecomunicaciones.
b) autorizar y controlar funcionamiento de estaciones de televisin y radiodifusin
c) autorizar y controlar nuevos servicios de telecomunicaciones sea con fines comerciales o de uso
propio
e) controlar calidad, regularidad y alcance de servicios de telecomunicaciones
f) formular normas de control tcnico, reglas y patrones industriales, interoperatividad y manejo de
espectro de las telecomunicaciones, as como controlar su implementacin.
En su art. 8 la Ley actualizaba y complementaba las competencias de la Direccin Nacional de
Comunicaciones, pero tambin modificaba la Carta Orgnica de ANTEL ya que se derogaba
expresamente el art. 6, que estableca el monopolio de las telecomunicaciones prestadas por dicho
Servicio Descentralizado (art. 32).
El 1 de octubre de 1992 ms del 25 % de los inscriptos habilitados para votar interpusieron un
recurso contra los arts. 1,2,3,10 y 32 de la Ley de Empresas Pblicas (16.211) y el 13 de diciembre
del mismo ao se procedi a la consulta popular que homolog la derogacin propuesta. El art. 10
de la Ley 16.211, impugnado en la consulta popular atenda especialmente los cometidos de

ANTEL.
Los aos posteriores al referndum de la ley 16.211 revelan una gran expansin del sector de las
telecomunicaciones en la rbita privada amparada en las disposiciones que permanecieron vigentes.
La revocacin parcial de la ley en 1992 por va de referndum constituy el hito ms importante
para el freno a las reformas neoliberales en el Uruguay y en el campo de las telecomunicaciones en
particular.
La estrategia liberalizadora pretendi impulsar las transformaciones a travs de otro formato,
modificando el diseo institucional en cuanto a la regulacin del sector. Al no poder privatizar los
servicios de telecomunicaciones la estrategia neoliberal impuls una institucionalidad basada en la
regulacin de los mismos. A travs de las polticas regulatorias se pretendan alcanzar objetivos
especficos propios de un formato de servicios pblicos liberalizados: fomento de la inversin,
instancias de proteccin al usuario, generar marcos competitivos y un acceso residual a los servicios
bsicos del sector.
La poltica regulatoria fue un proceso que precedi a los operadores privados. Las trayectorias que
siguieron otros pases tuvieron un sentido inverso donde primeramente se iniciaron las
privatizaciones y luego que los operadores se instalaron se procedi a regular. En Uruguay los
primeros operadores privados en el campo de las telecomunicaciones aparecen cuando se
comienzan a conceder licencias para la operatividad de telefona celular mvil y de transmisin de
datos a fines de la dcada de los 90s.
En este escenario de freno al impulso liberal, el gobierno de Lacalle tuvo que promover la
modernizacin de ANTEL en un marco monoplico. Se mantuvieron los niveles de inversin y la
introduccin de tecnologas del ente. ANTEL se desarroll fundamentalmente en infraestructura
bsica y en la prestacin de servicios bsicos.
Por su parte el Poder Ejecutivo conserv la potestad de autorizar a empresas privadas licencias para
la prestacin de servicios en otras reas que no fueran la telefona fija.
A partir de 1993, ANTEL comenz su fortalecimiento. Impuls una transformacin de los recursos
institucionales, materiales, humanos, de infraestructura, de organizacin, etc. Apunt a mejorar los
servicios, diversificarlos, mejorar las tarifas, ordenar los aspectos contables, aumentar los aportes,
aumentar la inversin, etc. Paralelamente apunt a un proceso de digitalizacin del sistema,
aumentar la penetracin de telefona bsica a toda la poblacin, entre otras aspiraciones.
Gobierno de Sanguinetti 1995-2000
A partir del nuevo gobierno de 1995 ANTEL apunt a terminar con la denominada demanda
insatisfecha de los telfonos fijos solicitados por la ciudadana. Esto se lograra hacia el ao 1997.

Para las zonas de difcil acceso se utiliz la tecnologa celular con el denominado ruralcel; en el
mismo ao tambin se alcanz el objetivo de digitalizar 100% la red.
Paralelamente, en el campo de la telefona celular tambin hubo un aumento claro y marcado de los
servicios.
El 9 de mayo de 1997, la sancin de la ley N 16.828, con previa autorizacin del Poder Ejecutivo,
facultaba a ANTEL a para prestar servicios de telecomunicaciones fuera de fronteras en forma
directa o asociada con empresas pblicas o privadas, nacionales o extranjeras.
Paralelamente se mejoraron las tarifas en las llamadas de larga distancia nacional e internacional,
aunque no la local. Adems se impuls la creacin de UruguayNet (una red IP) con la finalidad de
brindar acceso a Internet a menor costo.
La apertura a la competencia en el sector de las telecomunicaciones aparece a fines de la dcada de
1990. A la existencia de proveedores de acceso a Internet por servicio conmutado, se otorgaron en
1999 licencias para brindar servicios de transmisin de datos bajo formato inalmbrico. Esto
implic que se asignaran frecuencias radioelctricas del espectro. Las asignaciones estuvieron a
cargo del Poder Ejecutivo.
Las nuevas tecnologas aparecieron en un campo jurdico impreciso. El Poder Ejecutivo consider
que estos servicios no estaban bajo monopolio estatal y por tanto se procedi a la apertura a la
competencia en el sector de transmisin de datos.
Gobierno de Batlle 2000-2005
Es a partir de 2000 con el gobierno de Batlle que se profundiza la apertura a la competencia en el
sector de telecomunicaciones. Bajo este gobierno se crea la URSEC, se abre la competencia en el
mercado de telefona internacional y en la telefona mvil. nicamente se mantuvo bajo monopolio
de ANTEL la telefona fija.
Desde 2001, un ao antes de la crisis financiera, sumado al proceso de apertura de los mercados a la
competencia, se inicia un debate en torno a una propuesta del gobierno que pretenda reformar la
Carta Orgnica de ANTEL. El Poder Ejecutivo incluy en la Ley de Presupuesto una serie de
condiciones que implicaban reeditar el intento de privatizacin de los 90s. En esta ley se pretenda
que se habilitara la venta del 40% de las acciones de ANTEL en sus servicios de telefona mvil
(ANCEL). Segn lo establecido en el art. 612, se autorizaba a ANTEL a conformar una sociedad
annima mediante acciones, con el objeto de la prestacin de servicios de telefona celular. El
organigrama previsto dejaba a ANTEL dividido de ANCEL, limitndose al primero a prestar

nicamente servicios de telefona bsica. La finalidad del cambio era generar una normativa clara
que posibilitara la privatizacin y la competencia sin tener que recurrir a interpretaciones jurdicas.
La ley de presupuesto 17.296 modificaba tambin varios aspectos de la ley orgnica de ANTEL. En
tal sentido se facultaba a ANTEL a participar en sociedades y consorcios de capital pblico o
privado, radicados en el pas o en el exterior que tuvieran por objeto la prestacin de servicios de
telecomunicaciones. Tambin se estableca la prestacin del servicio pblico de telefona bsica en
exclusividad por ANTEL entendiendo por telefona bsica brindar a terceros servicios de telefona
con caracteres de fija, conmutada y referida al trfico nacional, as como servicios de RURALCEL.
Igualmente se prevea la prestacin de servicios de telefona de larga distancia por terceros con
autorizacin del Poder Ejecutivo.
Ante esta propuesta del gobierno se moviliz nuevamente una campaa de referndum promovida
por SUTEL (sindicato de Antel) y la izquierda poltica junto con la central de trabajadores. Las
firmas se alcanzaron en 2002. La consulta popular no lleg a las urnas dado que el propio gobierno
impuls su derogacin por la Ley 17.524 de agosto de 2002. Los antecedentes en materia de
consultas populares y la debilidad del gobierno en plena crisis financiera hicieron que se frenara la
iniciativa.
De todas formas el gobierno sigui impulsando su lnea de apertura a la competencia bajo el marco
jurdico existente. Desde 2001 se otorgaron numerosas licencias para operar servicios de larga
distancia internacional y transmisin de datos.
En ese ao se cre un rgano regulador sectorial a la vez que se suprimi la Direccin Nacional de
Comunicaciones. Por el art. 70 de la ley antedicha cre la Unidad Reguladora de Servicios de
Comunicaciones (URSEC) como rgano desconcentrado del Poder Ejecutivo que funcionar en
el mbito de la Comisin de Planeamiento y Presupuesto y actuar con autonoma tcnica.
La imposibilidad de modificar la normativa con un sentido privatizador y liberalizador de manera
radical cambi el escenario y llev a que el gobierno siguiera adelante con sus objetivos, pero en
base a interpretaciones de la normativa existente. Los remanentes jurdicos que fueron quedando
oficiaron de cimiento para realizar interpretaciones que permitieran profundizar la apertura a la
competencia. La derogacin de los artculos de la ley de presupuesto no elimin los derechos
generados por aquellos que haban obtenido licencias en 2001. La competencia en el sector de las
llamadas internacionales continu.

En base a la sealada ausencia de una legislacin clara, el Poder Ejecutivo continu abriendo
espacios a la competencia. Se interpret que ANTEL estaba limitado nicamente a prestar servicios
de telefona fija por cable de cobre y que esto no inclua la telefona mvil que es inalmbrica. En
esa interpretacin se citaba la Constitucin de la Repblica en lo referido a que ANTEL estaba
limitada a la telegrafa y a la telefona por cable. Se sostuvo que la telefona mvil no se inclua
dentro del monopolio de ANTEL.
El sector del mercado que ms importancia tena en el proceso de liberalizacin del perodo era el
de la telefona mvil. El mecanismo de subasta permiti que la empresa Movicom-Bellsouth, que
hasta el momento operaba bajo un contrato de arrendamiento en la rbita de ANTEL, comenzara a
prestar el servicio de telefona mvil de forma independiente y en un mercado competitivo con
ANCEL.
Durante el ao 2000 se otorgaron varias habilitaciones a mltiples empresas para operar en
transmisin de datos y servicio de TV satelital para abonados. Durante el ao 2003 se conform un
nuevo Marco Regulatorio de las telecomunicaciones. .
Las transformaciones liberalizadoras que se impulsaron en el gobierno de Batlle tuvieron un efecto
directo y objetivo sobre los precios del mercado. Finalmente hay que destacar un dato importante: la
cada en el aporte de ANTEL a Rentas Generales durante el gobierno de Batlle.
Primer gobierno del Frente Amplio 2005-2010
El gobierno del Frente Amplio que comienza en 2005 recoge la historia del sector y durante la
primera administracin no genera cambios significativos. Ms all de las leyes, decretos y
reglamentaciones, el sector de las telecomunicaciones no tuvo transformaciones importantes. Los
mercados siguieron operando de la misma forma que venan hacindolo.
Un elemento a destacar del diseo institucional fue la creacin de la DINATEL (Direccin Nacional
de Telecomunicaciones) en la rbita del Ministerio de Industria, Energa y Minera. La DINATEL
que derog la DNC (Direccin Nacional de Comunicaciones), fue creada en diciembre del ao 2005
en el marco de la Ley presupuestal N 17.930, con la aspiracin legal de redisear e implementar
las polticas del sector. Dentro de sus competencias est la formulacin, articulacin y coordinacin
de las polticas estatales en materia de telecomunicaciones a la vez que asesora y representa al
Poder Ejecutivo en la materia. La creacin de la DINATEL buscaba que el Poder Ejecutivo

determinara las polticas del sector teniendo a sta como asesora y agente que brindara insumos
necesarios para la fijacin de una poltica de telecomunicaciones.
Por su parte la URSEC (Unidad Reguladora de los Servicios en Comunicaciones) fue concebida por
el gobierno como la agencia que garantizara que en el mercado de las telecomunicaciones operara
un marco de libre competencia y de transparencia.
Un actor que apareci fortalecido durante el perodo de gobierno de Tabar Vzquez fue el LATU
(Laboratorio tecnolgico) a causa de su centralidad en el plan CEIBAL (una computadora por nio).
ANTEL, DINATEL, el LATU y la URSEC estuvieron en un proceso de tensin en torno a sus
atribuciones y roles especficos en el sector de las telecomunicaciones.
En el campo de los precios del sector, el perodo continu la tendencia a la baja que la introduccin
de la competencia del gobierno de Batlle haba generado.

DILEMAS EN TORNO AL PLAN CARLDALES


Hubo en el Uruguay entre 2008 y 2010 un marco para avanzar en el denominado plan CARDALES
original. En ese momento haba tres caminos posibles: a) la estructura del plan CARDALES
original, b) las modificaciones que realiz el Presidente Tabar Vzquez al presentar el Plan
CARDALES modificado y c) la actual estrategia de la administracin del Presidente Jos Mujica.
El plan CARDALES1 tuvo como origen o motivacin puntual la aprobacin de la URSEC, a
mediados de 2008, de licencias B2 (transmisin de datos) para operar con Banda Ancha via
cablemodem a dos cableoperadores que haban solicitado licencias B12. El hecho gener una
tensin en el sector, ya que las habilitaciones permitan a privados brindar un servicio en un rea de
mercado (transmisin de datos) donde dominaba plenamente ANTEL. En este contexto,
complejizado adems por el advenimiento de la convergencia tecnolgica, surge el Plan
CARDALES como una respuesta a la necesidad de reconfigurar y ordenar estratgicamente el rea
de las Comunicaciones en Uruguay. La propuesta originaria planteaba una contraofensiva del
Estado ante el movimiento del sector privado que pretenda liberalizar el mercado de transmisin de
datos. La estrategia del CARDALES original jerarquizaba el protagonismo y la fortaleza del Estado
articulndolo con el mercado de una forma alternativa a la concepcin neoliberal, ya que colocaba
1

La primera versin fue presentada por Gonzalo Perera en ANTEL. Luego ANTEL la presento a Daniel Martinez en
el MIEM bajo la denominacin "Uruguay: primer pas de la sociedad de la informacin". Luego de algunos ajustes
fue rebautizado como Plan VARELA. Finalmente Perera opt por acrnimo CARDALES (Convergencia para el
Acceso a la Recreacin y al Desarrollo de Alternativas Laborales y Emprendimientos Sustentables).
2 El documento del Plan Cardales alude a licencia B1 y B2 que fueron sustituidas por un decreto redactado por
Edgardo Carvalho que cambio el marco regulatorio, y por el cual desde entonces solo existen licencias B.

al Mercado en una relacin de subordinacin al Estado.

El CARDALES original3, que fue presentado al Presidente Tabar Vzquez, pretenda llevar en
cinco aos el triple play a todos los hogares uruguayos con un plan nacional donde ANTEL se
transformaba en el actor central en la conduccin de las polticas convergentes. Esto implicaba que
por sus capacidades, su infraestructura, su presencia activa en el mercado, ANTEL iba a ejercer una
centralidad estratgica en el proceso. De esta forma, los actores privados que adhirieran al plan
quedaban de hecho subordinados a la red fsica de ANTEL, ya que al brindar el servicio de triple
play lo haran circulando por la red fsica de ANTEL. Si bien en el plan original no se especifican
detalles sobre la necesidad de una ley que regulara la nueva red fsica integrada, era subyacente a la
propuesta la sancin de una ley especfica de telecomunicaciones. Uno de los aspectos
fundamentales de esta ley es que deba regular claramente la propiedad de las capas principales de
la infraestructura, particularmente la fibra ptica.

En este marco los agentes privados operaran usando su cableado pero ste quedaba unificado y
coordinado a la red de ANTEL. Esto implicaba dos cosas: a) que los agentes privados pudieran
utilizar la red fsica de ANTEL al integrarse a la estructura general y por tanto tener ventajas
competitivas respecto de aquellos actores que no estuvieran integrados y b) que las grandes
carreteras o lneas de infraestructura quedaba en manos de ANTEL generando un mercado donde la
competencia solamente se produca en las terminales o lneas finales ms pequeas. El sistema
integrado de redes fsicas posicionaba al Ente pblico como controlador de las grandes carreteras y
permita la competencia en los caminos o calles que llegaban a los hogares. Esta nueva relacin de
fuerzas posicionaba al Ente como claro controlador del nivel fsico del proceso de convergencia a la
misma vez que generaba mercados competitivos en los ltimos tramos de llegada. Los grandes
vasos seran propiedad de ANTEL mientras la competencia se generaba en las pequeas venas.

Debemos explicitar que el plan CARDALES original generaba una articulacin entre actores
privados y pblicos con un carcter obligatorio fundamental. Solamente quienes adhirieran al plan
iban a obtener licencias del tipo B para brindar servicios de transmisin de datos al hogar (Banda
Ancha fija). Aquellos que no se integraran continuaran ofreciendo servicios para los cuales ya
tenan licencias. Este carcter obligatorio generaba que los actores privados que no adhirieran al
plan quedaran por fuera de la posibilidad de ofrecer servicios de triple play. Ello implicaba que
3

Hago especial nfasis en el concepto de CARDALES ORGINAL, dado que ste fue elaborado con un sentido
estratgico de fuerte impacto social y de desarrollo. El CARDALES que fue frenado en el final de la gestin de
Vzquez era muy diferente al original.

al no ofrecer un servicio mltiple el mercado, a raz de la eficiencia y eficacia que supone llegar con
un paquete variado al hogar, generara que aquellos que solamente ofrecieran TV para abonados
quedaran al margen del proceso de convergencia y por tanto perderan clientes.

Modificaciones al CARDALES original

Luego de estudiar el plan original, el gobierno de Tabar Vzquez realiz modificaciones al


proyecto. Bajo el decreto 537/009 el Presidente plante un escenario diferente. Primeramente no era
ANTEL sino el LATU quien asuma la gestin del plan. Cambiaron adems las condiciones para el
sector privado ya que, de invertir un porcentaje de sus ganancias para universalizar la cobertura, se
pas a exigir una contrapartida donde las empresas se responsabilizaran de llevar el servicio al
quintil de menores recursos a un precio bajo y accesible. A quienes participaran del plan se les
concedan exoneraciones tributarias de hasta un 100%. Se inclua como clusula la posibilidad de
revocabilidad de permisos otorgados.

Una de las modificaciones ms sustanciales que el Decreto presidencial, presentado el 30 de


noviembre de 2009, realiz al Plan Cardales original fue que otorg la concesin a empresas
privadas de licencias para vender servicios de transmisin de datos en un marco de infraestructuras
fsicas no integradas. Esto significaba que el entorno regulatorio y material permita a los agentes
privados vender el servicio de ms de un PLAY (incluyendo transmisin de datos al hogar al cual
queran acceder los CABLE OPERADORES) en un marco de competencia estricta donde
ANTEL solamente mantena el control estratgico de la telefona fija y donde el sentido y
materialidad de la red fsica del proceso de convergencia quedaba subordinada a la lgica del
mercado. Una red fsica no integrada permite el despliegue a los agentes privados de diversos
cableados por el territorio, lo que genera, por un lado ineficiencia estratgica en la ingeniera del
plan, pero tambin implica permitir construir diversas carreteras no-estatales a las que luego no se
iba a poder regular en un marco monoplico de los niveles ms profundos de infraestructura ya que
tal hecho supondra la expropiacin de los cables. De manera que la red no-integrada que se
propona en el CARDALES modificado pona a ANTEL a competir con su infraestructura contra
otras infraestructuras. Incluso el propio plan dejaba las puertas abiertas para competir con
infraestructuras transnacionales.

Este hecho marc un proceso de tensin en el mercado dado que si bien las TELCOS (Empresas
telefnicas) no tienen licencias para brindar servicios de transmisin de datos al hogar aunque s

para brindar servicios de transmisin de datos mvil. El tendido de fibra ptica permite que
eventualmente en el futuro la URSEC les otorgue licencias para brindar el servicio de banda ancha
fija generando un mercado donde ANTEL estara compitiendo abiertamente con las dos ms
poderosas transnacionales de la regin (TELEFONICA-Movistar y TELMEX-Claro)

Tanto las TELCOS como los CABLE OPERADORES son agentes interesados en brindar servicios
de de transmisin de datos al hogar. El plan CARDALES original apuntaba especficamente a los
CABLE OPERADORES (operadores nacionales) para construir una red local integrada que
permitiera enfrentar el avance a las empresas transnacionales (Claro y Movistar). Es muy
importante sealar que el plan original contena esta visin que diferenciaba a los actores privados
entre nacionales y transnacionales. La estrategia geopoltica del plan original pretenda la alianza
entre el Estado y los actores privados locales para enfrentar el avance de las empresas
transnacionales. Actualmente las TELCOS transnacionales se han fortalecido en Uruguay dado que
se les concedi habilitaciones para brindar servicios 4G y el tendido de fibra ptica.

La decisin alter la relacin de poder, institucional y jurdica, entre los distintos agentes (LATU,
ANTEL, DINATEL, URSEC). La sustitucin de ANTEL por el LATU implic considerar al
primero como un actor ms en competencia y al segundo como el agente y garanta del gobierno
para desarrollar el plan. No haremos una comparacin de las potencialidades entre ANTEL y el
LATU, pero s es importante sealar que la envergadura institucional de ANTEL para coordinar y
articular con agentes privados es claramente de mayor porte que la que poda ofrecer el LATU como
representante del Estado. ANTEL es una empresa pblica mientras que el LATU es una persona de
derecho pblico no estatal, y lo administra un directorio integrado por: un representante del Poder
Ejecutivo (Ministerio de Industria, Energa y Minera), que ocupa la presidencia; y dos
representantes de la Cmara de Industrias del Uruguay y el Banco Repblica, en calidad de
directores.

En sntesis, el CARDALES en su formulacin original represent una contraofensiva del Estado


ante la ofensiva que llev adelante el sector privado para abrir el mercado de Banda Ancha. Su
estrategia era posicionar al Estado en el centro del proceso con un rol activo y estratgico. Las
modificaciones operadas en el Cardales original que visualizamos en el CARDALES oficial
evidencian el repliegue del Estado para que el mercado y los actores privados lleven adelante los
fines previstos; el ms importante de ellos: un paquete bsico para los ms pobres.

El impulso y su freno: decreto 39/010 y 58/010


En febrero de 2010 el presidente Tabar Vzquez decidi detener el decreto del 30 de noviembre de
2009 por el cual haba permitido que agentes privados brindaran el servicio de triple play. Las
lneas a seguir en la materia quedaron para ser decididas en el segundo gobierno del Frente Amplio.
Polticas de ANTEL a partir del gobierno de Jos Mujica

Durante el gobierno del Presidente Jos Mujica se impuls el desarrollo de ANTEL. Este
fortalecimiento fue acompaado de una estrategia empresarial del ente que inclua diversos
objetivos.

Internet para todos representa un plan de la administracin de Jos Mujica en el marco de la apuesta
a fortalecer a ANTEL y avanzar en la conectividad de todos los habitantes del pas. El amplio
despliegue y fuertes inversiones que ha venido realizando en la administracin de Jos Mujica han
colocado al Ente como un claro agente de desarrollo y generador de mejoras en el bienestar en el
acceso a productos y servicios del sector. En el plan que viene siguiendo la administracin de Jos
Mujica, ANTEL se fortalece de hecho en una estrategia fctica de despliegue de infraestructura.

FTTH es la apuesta en infraestructura tecnolgica, donde ANTEL llevar la fibra ptica al hogar
con obras civiles de canalizacin, tendido de ductos e instalacin final de 2.000 kilmetros de
fibra, sumado a los 6000 kilmetros que ya posea, incluyendo la infraestructura de distribucin y la
instalacin de fibra en las casas de los clientes.

LTE y 4G es una estrategia para aumentar el ancho de banda para usuarios de conexiones
inalmbricas. A fines de 2011, el Poder Ejecutivo autoriz a ANTEL para utilizar una banda que le
permitiera desarrollar la tecnologa de cuarta generacin.
Esta lnea estratgica complementa los servicios de Fibra ptica al Hogar en zonas donde tal
tecnologa no llegue. Tambin permite brindar servicios mviles de alta velocidad complementarios
a la banda ancha fija. 4G-LTE posibilitar nuevos servicios inalmbricos tales como: televisin de
alta definicin, juegos en lnea, telemedicina, colaboracin tcnica, videoconferencia en HD, etc.
El elemento discordante en esta estrategia de fortalecimiento de ANTEL es el decreto presidencial
del 27 de agosto de 2010 que habilita la competencia en el terreno de 4G con los otros prestadores

de servicios mviles.
Sumado a FTTH y a sus varias conexiones terrestres internacionales (va Argentina y Brasil),
ANTEL viene desarrollando el cable submarino Maldonado-Las Toninas, que permite ampliar
gradualmente la capacidad de conexin internacional.

A finales de 2011 ANTEL contrat los servicios de Grey Juice Lab con la finalidad de elaborar un
modelo de negocio para brindar servicios de contenidos mediante IPTV y VOD y as comenzar a
competir con los CABLEOPERADORES que ofrecen TV para abonados.

La nueva fibra ptica tendida representa un activo estratgico de infraestructura que permite ofrecer
servicios de triple play a travs de la red propia llegando al hogar con ofertas de alta gama. As
ANTEL podra complementar su presencia en la totalidad del mercado de las Comunicaciones
incorporando el sector audiovisual. Actualmente ANTEL se encuentra en un proceso de estudio y
anlisis del modelo de negocios a elegir en relacin al mercado. Esto incluye definir los contenidos,
el marco de comercializacin, las sinergias del sector, etc. Desde el ente se ha manifestado que se
pretende ofrecer servicios de valor agregado a sus clientes.
Este asunto es crucial para ANTEL dado que una de las grandes debilidades de una empresa que en
el mercado ha sido courier, es decir que ha vendido servicios de transporte, representa un desafo
fundamental complementar la gran capacidad de trfico con contenidos. El asunto se torna ms
relevante en la medida que internacionalmente existen fuertes presiones para que Internet est cada
vez ms controlada y la informacin no circule en el marco de la neutralidad de la red. Por estas
razones es que la gran inversin que se ha hecho en infraestructura necesita llenarse de contenidos.
Es uno de los grandes desafos hacia el futuro para ANTEL.