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DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY

2005
DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY
2005
El Uruguay hacia una estrategia de desarrollo
basada en el conocimiento
© 2005 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), Uruguay

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mecánico, fotocopia, grabación u otro, sin permiso de pnud-Uruguay.

El análisis y las recomendaciones normativas del Informe no reflejan necesariamente las


opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), su Junta
Ejecutiva ni los Estados Miembros.

Edición: María Cristina Dutto

Diseño y realización: Taller de Comunicación, Canelones 2292

Impresión: Mastergraf

Depósito legal: 336 250

Comisión del Papel, edición amparada al decreto 218/96

Publicado en Uruguay

isbn: 9974-7673-2-6
Prólogo

Los cambios acontecidos en la diná- para anualmente esos valiosos documen-


mica económica y social a partir de la tos que intentan, con éxito creciente,
introducción de tecnologías de pro- describir cómo viven los seres humanos
ducción intensivas en conocimiento en cada sociedad. La aplicación al Uru-
son conocidos.También es sabido que guay de la referida metodología permi-
este tipo de avances no siempre está te al lector evaluar en el período recien-
vinculado al desarrollo humano. Es- te la evolución de nuestra sociedad en
tudiar ese nexo es una preocupación dimensiones tan sensibles como salud,
permanente en variados ámbitos, y el educación y acceso a los recursos.
Programa de las Naciones Unidas para En el presente Informe también se hace
el Desarrollo no ha estado ausente del una particular referencia al proceso que
debate. En el año 2001, el Informe llevó al país a la crisis de los últimos años;
mundial sobre desarrollo humano se cen- asimismo, los aspectos anteriores se enri-
traba precisamente en examinar las quecen con la aplicación a la realidad
condiciones que permitan poner el uruguaya de cuatro índices complemen-
adelanto tecnológico al servicio del tarios al índice de desarrollo humano (idh):
desarrollo humano. los índices de desarrollo humano relati-
El actual Informe nacional está en esa vos al género (idg), a la potenciación de géne-
misma línea, aunque se distingue por ro (ipg) y los índices de pobreza humana
el detallado análisis de la inserción del (iph1 e iph2). A ello se incorpora una
Uruguay en la economía del conoci- desagregación por departamentos y por
miento. Dada la significación que ello zonas del departamento de Montevideo.
tiene en la construcción del futuro del La visión así construida escapa a los pro-
país, esta decisión de la representación medios, para exhibir las inequidades que
local del pnud debe ser destacada. el Uruguay presenta dentro del territo-
El calificado equipo humano que rio nacional y de su capital.
ha elaborado esta obra no sólo mues- Lo reseñado configura la primera
tra un amplio conocimiento del ma- parte del material que el lector tiene en
terial contenido en aquel Informe mun- sus manos. La segunda parte convoca a
dial, sino que además aporta elemen- la acción: estimula a reflexionar sobre el
tos de gran interés, tanto informati- cambio de nuestra realidad social abor-
vos como críticos, referidos al marco dando el tema crucial de cómo nace y
conceptual con el cual el pnud pre- se expande la innovación tecnológica,
herramienta empleada cotidianamen- social y económica del Uruguay. Son
te en las economías desarrolladas para transformaciones posibles que no ven-
mejorar sus promedios en materia de drán de la mano de una dinámica
desarrollo humano. inercial de la economía, sino que ha-
Los contenidos que se presentan brán de obtenerse como consecuen-
conducen al lector por un camino cia de decisiones conscientes que la
muy poco transitado en la cultura do- sociedad uruguaya puede tomar y no
minante de nuestro país, a partir del debe demorar en hacerlo.
cual se procura examinar nuestro agro En suma, el presente texto consti-
y nuestra industria con mirada tecnoló- tuye una contribución mayor a la ta-
gica. Desde esta nueva visión sobre rea de conocernos como sociedad y
nosotros mismos se perfilan capacida- estimular nuestras capacidades para
des latentes y realizaciones efectivas construir un futuro más humano para
que sugieren sendas de posibles trans- las uruguayas y los uruguayos que hoy
formaciones de fondo en la realidad están naciendo.

R. Guarga
Presentación

Desde el año 1990 los Informes de pobreza y la desigualdad no se han


Desarrollo Humano publicados por reducido con la reciente recuperación
el pnud han sido una plataforma de económica y la disminución del des-
debate sobre la cual se han concebi- empleo. El recrudecimiento de la po-
do políticas públicas que promueven, breza infantil y su vínculo con las con-
entre otros principios, mayor equidad, diciones laborales de los adultos que
justicia e igualdad en todo el mundo. comparten el hogar quedan demos-
Actualmente contribuyen a medir el trados en el presente informe, lo que
cumplimiento de los Objetivos de nos lleva a promover políticas y estra-
Desarrollo del Milenio, lo que inclu- tegias incluyentes a favor de la equi-
ye el objetivo cardinal de reducir la dad, conjuntamente con las de erra-
pobreza mundial a la mitad para el dicación de pobreza y crecimiento
año 2015. económico.
Este tercer Informe Nacional de En términos de Investigación y
Desarrollo Humano en Uruguay tra- Desarrollo (I+D), la inversión de Uru-
ta, como ya lo hiciera el Informe guay es diez veces menor que el pro-
Mundial del año 2001, dos temas apa- medio mundial, y tres veces menor
rentemente diversos en su alcance: que el promedio latinoamericano. El
desarrollo humano e innovación tec- Índice de Capacidades de Ciencia y
nológica. El primero estudia el desa- Tecnología elaborado por rand1 ubica
rrollo humano concebido como una a Uruguay en el décimo puesto den-
ampliación de las oportunidades de la tro de un conjunto seleccionado de
1 Este índice combina PIB per
gente. El segundo analiza la capaci- dieciséis países de Latinoamérica y el cápita, número de científicos
e ingenieros por millón de
dad de generar y difundir el conoci- Caribe. Pese a ello, el país dispone de habitantes, número de
miento y la innovación en el conjun- buenas infraestructuras y de capital publicaciones científicas y
tecnológicas, porcentaje de
to de la actividad productiva nacio- humano con buena formación, pero PIB dedicado a I+D, número
de universidades e
nal. El conocimiento es un elemento enfrenta claras dificultades para gene- instituciones de investigación
imprescindible para el logro de un por millón de habitantes,
rar avances tecnológicos que benefi- número de ciudadanos del
desarrollo humano sostenible. cien a la economía y a la sociedad. país que estudian en Estados
Unidos y número de patentes
La pobreza y la desigualdad han Uruguay debería integrarse más al registradas por ciudadanos
del país en la Oficina de
crecido fuertemente en Uruguay. Este mundo que apuesta al conocimiento, Patentes y Marcas
hecho observable antecede a la pro- a la educación, a la ciencia, a la tec- Comerciales de Estados
Unidos y en la Oficina
funda crisis de los últimos años. La nología y a la innovación para crear Europea de Patentes.
nuevas herramientas, procesos, pro- integración adecuada de todos los sec-
ductos, bienes y servicios. tores de la producción, los portadores
Este documento propone un en- del conocimiento moderno y los múl-
foque novedoso para contribuir al tiples actores locales.
diagnóstico y al diseño de políticas Aquí se nos presenta el siguiente
orientadas a construir un Uruguay in- desafío: ¿Es posible en Uruguay imple-
novador. Desde ese enfoque, no basta mentar una estrategia de desarrollo basa-
con algunos sectores tecnológicos de da en el conocimiento, verdaderamente ca-
punta con potencialidad exportadora, paz de ampliar la capacidad de elección de
los que por otra parte ya existen. Para su gente?
que las actividades intensivas en co- El Programa de las Naciones Uni-
nocimiento se transformen en moto- das para el Desarrollo entrega este in-
res de la economía se requiere generar forme para abrir espacios de debate y
redes de conocimiento que involucren reflexión.Y lo hace con la convicción
a todos los actores y sectores de la eco- de que, en momentos de transforma-
nomía, articulando un verdadero Sis- ciones y cambios, es posible lograr un
tema Nacional de Innovación. compromiso de todos los actores so-
Esto implica diseñar políticas es- ciales con el desarrollo humano para
pecíficas y coordinar entre institucio- proponer soluciones genuinas y du-
nes públicas y privadas para lograr una raderas a los retos que enfrenta el país.

Pablo Mandeville
Representante Residente del
Programa de Naciones Unidas en Uruguay
Equipo encargado de la preparación del
Informe de desarrollo humano en Uruguay, 2005

coordinadoras
Lucía Pittaluga
Andrea Vigorito

investigador asociado
César Failache

investigadores
Verónica Amarante
Rodrigo Arim
Bibiana Lanzilotta
Cecilia Llambí

pnud
Pablo Mandeville
(Representante Residente)
Pablo Martínez Bengochea
(Coordinador de Políticas y Programa)
Juan José Calvo
Marcos Lorenzelli

créditos
La síntesis ejecutiva fue redactada por César La segunda parte, El Uruguay hacia una
Failache y Lucía Pittaluga. estrategia de desarrollo basada en el conocimiento,
La primera parte, Desarrollo humano fue realizada por Bibiana Lanzilotta, Cecilia
y pobreza en Uruguay, fue realizada por Llambí y Lucía Pittaluga, y contó con el
Verónica Amarante, Rodrigo Arim asesoramiento de César Failache y Andrés
y Andrea Vigorito. Se benefició de Lalanne. Recibió aportes escritos de Paula
sugerencias y comentarios de Wanda Cobas, Lucía Escalante, Mercedes Fernández,
Cabella, Alma Espino, Adrián Fernández, Ernesto González Posse, Adela Hounie,
Jorge Notaro y Andrés Rius, que leyeron Alfredo Picerno, Luis Porto, Ana Laura
versiones preliminares. Los autores desean Rivoir y Juan Manuel Rodríguez. Leyeron
agradecer la colaboración de Maira Caño- versiones preliminares y realizaron
Guiral, Lourdes Erro, Fernando Filgueira, sugerencias y comentarios Jorge Abin, Pedro
Adela Pellegrino, Mara Pérez, Andrés Peri, Barrenechea, Gustavo Bittencourt, Ricardo
Teresa Puppo, José Díaz Roselló, Alejandro Ehrlich, Gustavo Ferreira, Alberto Nieto,
Retamoso, Cecilia Severi, Álvaro Salazar y Carlos Paolino, Nicolás Reig, Raúl Ruggia
Daniel Sureda. y Marcel Vaillant.
Índice general

Glosario de siglas ..................................................................................................... 19

Síntesis ejecutiva ...................................................................................................... 23


1. Situación actual y evolución reciente del desarrollo humano en Uruguay ......................................... 23
2. El Uruguay hacia una estrategia de desarrollo basada en el conocimiento ......................................... 26

Parte I. Desarrollo humano y pobreza en Uruguay. ........................................................... 35


I. El desarrollo humano en Uruguay ...................................................................................... 37
1. Introducción .................................................................................................................. 37
2. El desarrollo humano ...................................................................................................... 37
3. Desarrollo humano y género en Uruguay .............................................................................. 50
4. Una visión territorial del desarrollo humano en Uruguay ........................................................... 60
II. Las dimensiones del IDH .................................................................................................... 71
1. Introducción .................................................................................................................. 71
2. Una vida larga y saludable ................................................................................................ 71
3. El acceso a conocimientos .................................................................................................. 79
4. El acceso a recursos ......................................................................................................... 89
III. La evolución reciente de la pobreza en Uruguay ............................................................... 97
1. Introducción .................................................................................................................. 97
2. La pobreza de ingresos .................................................................................................... 98
3. La pobreza humana ...................................................................................................... 106
4. Otros enfoques multidimensionales .................................................................................... 110
5. Algunas reflexiones sobre el análisis de la pobreza en Uruguay .................................................. 115
Referencias bibliográficas .................................................................................................................... 116
Apéndice metodológico ....................................................................................................... 120
1. Índice de desarrollo humano (IDH) ..................................................................................... 120
2. Índice de desarrollo relativo al género .................................................................................. 125
3. Índice de potenciación de género ........................................................................................ 128
4. Índice de pobreza humana .............................................................................................. 130
5. Índice de desarrollo humano sensible a la desigualdad .............................................................. 132
6. Aclaraciones sobre las estimaciones realizadas a escala departamental y zonal ................................. 136
7. Información utilizada .................................................................................................... 138
8. Diferencias entre el PIB y el ingreso per cápita departamental ..................................................... 138
9. Barrios y límites de los zonales de Montevideo ..................................................................... 140
Anexo estadístico ................................................................................................................. 143

Parte II. El Uruguay hacia una estrategia de desarrollo basada en el conocimiento ..... 149
Introducción general ............................................................................................................ 151
I. El proceso de innovación endógena en una economía intensiva en conocimientos ........... 153
Introducción ................................................................................................................................. 153
1. Lecturas de la economía intensiva en conocimientos ................................................................. 153
2. El progreso técnico endógeno: base del sistema nacional de innovación .......................................... 157
3. El sistema nacional de innovación ..................................................................................... 162
Glosario ........................................................................................................................................ 171
II. La capacidad innovadora en Uruguay: situación actual ..................................................... 173
Introducción ................................................................................................................................. 173
1. ¿Cómo se posiciona internacionalmente Uruguay en materia de progreso técnico? ............................ 173
2. Las dificultades de Uruguay para emprender un proceso de innovación endógena ............................. 178
3. A modo de síntesis: una insuficiente capacidad de desarrollo endógeno con algunas perspectivas de cambio ... 197
III. Ámbitos intensivos en conocimiento:
¿líderes de un proceso de innovación endógena en Uruguay? .......................................... 199
1. ¿Qué empresas y entidades fueron seleccionadas para la encuesta y cómo se detectaron? ..................... 200
2. La dimensión económica y territorial de los ámbitos seleccionados ............................................... 203
3. Las características del conjunto de empresas encuestadas y su peso en la economía ............................ 207
4. El conjunto de entidades encuestadas: tres tipos de agendas de investigación ................................... 216
5. Las empresas de la oferta intensiva en conocimiento y su demanda:
disociación entre las cuatro dimensiones de la innovación y el aprendizaje ...................................... 220
6. Los cinco ámbitos intensivos en conocimiento: relaciones usuario-productor y flujos de conocimientos ...... 231
Apéndice metodológico. Metodología de la bola de nieve ............................................................ 289
Referencias bibliográficas ............................................................................................................................... 290
IV. El camino ineludible de la innovación para un desarrollo de Uruguay basado
en conocimientos ............................................................................................................ 291
1. Introducción ................................................................................................................ 291
2. La existencia en la economía de agentes con actividades intensivas en conocimientos ......................... 292
3. Las dificultades para emprender un proceso de innovación endógena ............................................. 293
4. Las sugerencias para la acción del Estado ............................................................................. 296
5. Reflexiones finales:
¿el camino ineludible de la innovación para ampliar el desarrollo humano en Uruguay? ..................... 304
Referencias bibliográficas ............................................................................................................................... 310
Índice del CD ...................................................................................................................... 316
Índice de recuadros
Parte I
Capítulo I
Recuadro 1. Funcionamientos y capacidades ................................................................................ 39
Recuadro 2. El índice de desarrollo humano ................................................................................ 41
Recuadro 3. Desarrollo humano y desigualdad ............................................................................. 45
Recuadro 4. La emigración uruguaya y la crisis económica reciente ...................................................... 48
Recuadro 5. Capacidades y derechos: la inequidad en el ámbito de la familia ......................................... 52
Recuadro 6. Diferencias de género en el mercado laboral .................................................................. 57
Recuadro 7. Activos y comportamiento de riesgo en la zona metropolitana de Montevideo ........................ 67
Recuadro 8. Segregación residencial ........................................................................................... 69
Capítulo II
Recuadro 1. El sistema de salud en los años recientes ..................................................................... 80
Capítulo III
Recuadro 9. Pobreza y dignidad humana: una cuestión de derechos .................................................. 112

Parte II
Capítulo I
Recuadro 1. Conocimientos codificados, tácitos, individuales y colectivos ............................................. 159
Capítulo II
Recuadro 1. Una trayectoria emergente para la innovación tecnológica agropecuaria uruguaya:
diferenciación de productos para asegurar calidad e inocuidad ........................................... 185
Recuadro 2. Actividades y resultados de la innovación manufacturera 1998-2000 ................................ 188
Recuadro 3. La innovación de las empresas industriales uruguayas en comparación
con las de la región Mercosur y Europa .................................................................... 189
Recuadro 4. La taxonomía de Pavitt modificada (TPM) ................................................................. 195
Capítulo III
Recuadro 1. Rastreo de las firmas y entidades a través del método de la bola de nieve ............................ 203
Recuadro 2. Cuatro planos para analizar la propensión hacia el aprendizaje
y la innovación de las empresas encuestadas ............................................................... 204
Recuadro 3. Relaciones usuario-productor y flujos de conocimiento
en el ámbito de bienes y servicios ambientales ............................................................. 221
Recuadro 4. Relaciones usuario-productor y flujos de conocimiento en el ámbito de la biotecnología ............ 223
Recuadro 5. Relaciones usuario-productor y flujos de conocimiento en el ámbito de software
y servicios informáticos ........................................................................................ 224
Recuadro 6. Relaciones usuario-productor y flujos de conocimiento en el ámbito farmacéutico ................... 225
Recuadro 7. Variables consideradas en el modelo de probabilidad logit ................................................ 226
Recuadro 8. Relaciones usuario-productor y flujos de conocimiento en el ámbito
de servicios empresariales de ingeniería ..................................................................... 230
Recuadro 9. Centro de Ensayos de Software .............................................................................. 248
Recuadro 10. Polo Tecnológico (Facultad de Química, UdelaR) ....................................................... 264
Recuadro 11. Instalación de un Instituto Pasteur de proyección regional en Montevideo .......................... 276
Recuadro 12. Un caso de empresa biotecnológica: Laboratorios Clausen ............................................. 280
Recuadro 13. Los resultados de una investigación en la Facultad de Ciencias: kit MeDeA ...................... 282
Recuadro 14. Un caso de demanda de biotecnología vegetal ............................................................ 286
Índice de cuadros
Parte I
Capítulo I
Cuadro 1. Evolución del índice de desarrollo humano. 1975-2002. Países seleccionados ........................... 42
Cuadro 2. Coeficientes de correlación entre ordenamientos de países según las dimensiones del IDH. 2002.
Regiones seleccionadas ............................................................................................. 43
Cuadro 3. IDH y posición en el orden mundial para países de América Latina. 1998-2001 ....................... 43
Cuadro 4. Componentes del IDH y diferencias absolutas con respecto a Uruguay. Países del Mercosur. 2002 ... 44
Cuadro 5. Índice de desarrollo humano (IDH) y sus componentes. Total país. 1991-2002 ......................... 47
Cuadro 6. Evolución del IDG y sus componentes. Total país.1991-2002 .............................................. 51
Cuadro 7. Índices de equidad (IDH/IDG) de género por componentes del IDG. Total país. 1991-2002 ........... 54
Cuadro 8. Componentes del IDG relativos a educación. Total país. 1991-2002 ...................................... 55
Cuadro 9. Remuneraciones relativas de mujeres y hombres por nivel educativo. Asalariados privados.
País urbano. 1990, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000, 2002 y 2004 .................................... 56
Cuadro 10. Posición en el ordenamiento del IDH e IPG y valor del IPG de países de América Latina. 2002 ..... 58
Cuadro 12. Componentes del IPG para países de América Latina. 2002 .............................................. 59
Cuadro 11. Evolución del IPG y de sus componentes. Total país. 1991-2002 ........................................ 59
Cuadro 13. Ordenamiento de los departamentos según su IDH. 1991, 1999 y 2002 .............................. 62
Cuadro 14. Ordenamiento de los departamentos según IDH e IDH modificado. 2002 ............................... 62
Cuadro 15. Tasa bruta de matriculación primaria y secundaria por departamento. 1991, 1999 y 2002 ........ 64
Cuadro 16. IDH modificado por zonal. Montevideo. 1999 a 2002. .................................................... 68
Capítulo II
Cuadro 1. Esperanza de vida y mortalidad infantil en menores de un año en países
seleccionados de América Latina. 1970 y 2002 ............................................................... 72
Cuadro 2. Esperanza de vida al nacer por sexo. Total país. 1990-2002 ............................................... 73
Cuadro 3. Tasa de mortalidad infantil por componente. Total país. 1991-2003 ...................................... 75
Cuadro 4. Distribución de la talla de los niños según año. Niños que asisten a primer año de enseñanza
primaria pública. 2002. En porcentajes sobre el total ......................................................... 77
Cuadro 5. Evolución del gasto en salud en Uruguay, 1987-2000 ..................................................... 79
Cuadro 6. Índice de educación, tasa de analfabetismo y tasas brutas de matriculación (TBM).
Países socios del Mercosur. 2002 ................................................................................. 82
Cuadro 7. Tasas específicas de asistencia por tramos de edad. País urbano. 1991-2003 ............................. 83
Cuadro 8. Tasas de asistencia al sistema educativo por tramos de edad según quintil de ingreso per cápita.
País urbano. 1991, 1998 y 2002 ............................................................................... 84
Cuadro 9.Tasas de asistencia al sistema educativo de la población de entre 6 y 17 años por departamento.
Promedios bienales .................................................................................................. 85
Cuadro 10. Tasas de asistencia al sistema educativo de la población de entre 6 y 17 años según
zonal de Montevideo ............................................................................................. 86
Cuadro 11. Participación del sector privado por nivel educativo. País urbano. 1991, 1994, 1997 y 2003 ...... 87
Cuadro 12. Evolución del ingreso per cápita promedio de los hogares (con valor locativo).
País urbano. 1991-2004 ........................................................................................ 88
Cuadro 13. Ingreso per cápita de los hogares por departamento, en relación con el ingreso
promedio del país urbano. 1991, 1994, 1997 y 2003 .................................................... 90
Cuadro 14. Ingreso per cápita promedio de los zonales de Montevideo,
en relación con el ingreso promedio del departamento. 1991,1994, 1997 y 2003 ................... 91
Cuadro 15. Composición del ingreso per cápita con valor locativo. País urbano. 1991, 1998 y 2003 ........... 92
Cuadro 16. Variación en el empleo e ingresos reales durante la crisis. País urbano. 1999-2003 ................... 94
Cuadro 17. Evolución de la distribución del ingreso por quintiles de ingreso per cápita con valor locativo.
País urbano. 1991-2004 ........................................................................................ 95
Capítulo III
Cuadro 1. Evolución de la incidencia de la pobreza por tramos de edad.
País urbano (en porcentaje de personas). 1991, 1994, 1997, 1999, 2001-2004 ................... 101
Cuadro 2. Incidencia de la pobreza y distribución de los menores de 18 años según tipo de hogar.
País urbano. LP-1996. 1991, 1998 y 2003 ................................................................ 102
Cuadro 3. Evolución del ingreso per cápita por tramos de edad (índices 1991 = 100).
País urbano. 1991, 1994, 1998,2002 y 2003 ............................................................ 102
Cuadro 4. Composición del ingreso per cápita sin valor locativo según tramo de edad.
País urbano. 1991, 1998 y 2003 ............................................................................. 104
Cuadro 5. Distribución de los menores de 18 años según nivel educativo del jefe de hogar.
País urbano. 1991, 1998 y 2003 ............................................................................. 105
Cuadro 6. Tasa de desempleo según nivel educativo y según presencia de niños o
adultos mayores en el hogar. País urbano. 1991, 1998, 2002, 2003 y 2004 ........................ 105
Cuadro 7. Índice de pobreza humana 1 y sus componentes. Total país. 1991-2002 .............................. 107
Cuadro 8. Indicadores y umbrales de pobreza según dimensión ....................................................... 110
Cuadro 9. Evolución de la pobreza según dimensión.
País urbano. 1991, 1994, 1997, 1999, 2001 y 2003 ................................................... 111
Cuadro 10. Grado de asociación entre distintas dimensiones de la pobreza.
País urbano. 1991, 1999 y 2002 ........................................................................... 114
Apéndice metodológico
Cuadro A. 1. Valores de referencia para la construcción del IDH ........................................................ 121
Cuadro A. 2. Máximos y mínimos nacionales utilizados en la estandarización del IDH modificado ............ 123
Cuadro A. 3. Ordenamiento de los departamentos según PIB e ingreso por tamaño de la localidad relevada. 1999 . 139
Anexo estadístico
Cuadro A-1. Evolución del índice de desarrollo humano. 1975-2001 ............................................... 143
Cuadro A-1.4. IDH según departamentos. 1991-2002 ................................................................. 144
Cuadro A-1.5. Índice de esperanza de vida al nacer según departamentos. 1991-2002 .......................... 144
Cuadro A-1.7. Índice de educación según departamentos. 1991-2002 .............................................. 145
Cuadro A-1.9. Índice de PIB (PPA) según departamentos. 1991-2002 ............................................... 145
Cuadro A-1.11. IDH modificado según departamentos. 1991-2002 ................................................. 146
Cuadro A-1.12. Índice de ingreso per cápita según departamentos. 1991-2002 ................................... 146
Cuadro A-1.14. Índice de salud por zonales. 1999 a 2002 .......................................................... 147
Cuadro A-1.16. Índice de educación por zonales. 1999 a 2002 ..................................................... 147
Cuadro A-1.18. Índice de ingresos por zonales. 1999 a 2002 ....................................................... 147

Parte II
Capítulo II
Cuadro 1. Uruguay, inversión en I+D en millones de dólares y porcentaje del PBI (promedio anual) .......... 174
Cuadro 2. Contribución de las fuentes primarias al crecimiento en América Latina (1990-1999) ............. 178
Cuadro 3, Inversión en ciencia y tecnología de la UdelaR (dólares corrientes para cada trienio) ................. 180
Cuadro 4. Agrupaciones de firmas que realizaron actividades de innovación ........................................ 192
Cuadro 5. Agrupaciones de empresas en función de las redes de conocimientos ..................................... 193
Capítulo III
Cuadro 1. Las empresas de la oferta y la demanda por ámbito ........................................................ 202
Cuadro 2. Las entidades de la oferta y la demanda por ámbito. ....................................................... 202
Cuadro 3. Ubicación geográfica de las empresas y entidades encuestadas ............................................. 206
Cuadro 4. Grado de concentración geográfica de las empresas .......................................................... 207
Cuadro 5. Distribución de las empresas de la oferta y la demanda según año de fundación
(en porcentaje del total de empresas) ........................................................................... 208
Cuadro 6. Distribución de las empresas de la oferta y la demanda según tramos de facturación
y ocupación (en porcentaje del total de empresas) .......................................................... 209
Cuadro 7. Participación promedio de las exportaciones sobre la facturación .......................................... 209
Cuadro 8. Destino de las ventas por sector de actividad ................................................................ 210
Cuadro 9. Porcentaje promedio de personal calificado en el total de la ocupación de las empresas
de la oferta y de la demanda. Años 1998 y 2002 ........................................................ 210
Cuadro 10. Porcentaje de profesionales y técnicos (año 2002) ......................................................... 210
Cuadro 11. Empresas exportadoras de la encuesta (2002) ............................................................. 213
Cuadro 12. Exportaciones por ámbito de la encuesta ................................................................... 213
Cuadro 13. Comparación entre las exportaciones de bienes de las empresas encuestadas
y las de la economía en su conjunto (en porcentaje del total de exportaciones nacionales) .......... 213
Cuadro 14. Cantidad de puestos de trabajo ocupados en las empresas encuestadas ................................ 214
Cuadro 15. Puestos de trabajo de las empresas de la Encuesta IE-PNUD en comparación
con la Encuesta de Actividad Económica del INE .......................................................... 215
Cuadro 16. Valores medios de los indicadores de los planos de innovación y aprendizaje
de los dos grupos de empresas de la oferta .................................................................. 222
Cuadro 17. Distribución de las empresas de cada grupo de innovación en los ámbitos ............................ 225
Cuadro 18. Valores medios de los indicadores de los planos de innovación y aprendizaje de las empresas
de la demanda ................................................................................................... 228
Cuadro 19. Porcentaje medio de profesionales y profesionales y técnicos ............................................. 253
Cuadro 20. Actividades de innovación ..................................................................................... 254
Cuadro 21. Cantidad de profesionales en función de su calificación y origen institucional ........................ 281
Cuadro 22. Cantidad de entidades en función de la composición de su agenda de investigación ................. 281
Índice de gráficas

Parte I
Capítulo I
Gráfica 1.Evolución de IDH y sus componentes. Uruguay. 1991-2002. (1991=100) .............................. 47
Gráfica 2.Evolución de IDG y sus componentes (1991=100) ........................................................... 54
Gráfica 3.Participación de hombres y mujeres por dimensión de IPG (2002) .......................................... 60
Gráfica 4.IDH por departamentos. (1991, 1999 y 2002) ................................................................ 60
Gráfica 5.IDH modificado de Montevideo por zonal. 2002 .............................................................. 66
Gráfica 6.Ingresos y tasa bruta de matrícula por zonal. Montevideo. 2002 ........................................... 66
Capítulo II
Gráfica 1.Evolución de la mortalidad infantil por componentes. 1950-2003 ......................................... 74
Gráfica 2.Tasas de mortalidad infantil por departamento. Promedios móviles trianuales. 1997 y 2002 ......... 75
Gráfica 3.Tasa de mortalidad infantil relativa por zona de residencia de la madre. Montevideo.
Promedios trienales. 2000-2002 ................................................................................ 76
Gráfica 4.Incidencia del retraso de talla en niños de primer año por departamento. 2002. ......................... 78
Gráfica 5. Evolución comparada promedio de años de educación de la población mayor de 25 años.
Países socios del Mercosur ......................................................................................... 82
Gráfica 6. Evolución de las tasas de asistencia para las cohortes nacidos en 1979-1981, 1982-1984,
1985-1987, 1988-1990 ......................................................................................... 87
Gráfica 7. PBI per cápita de los países de América Latina. 2002 (milles de dólares PPA) ............................ 89
Gráfica 8. Evolución comparada de jubilaciones y remuneraciones al trabajo. 1991-2003.
Índice 1991= 100 ................................................................................................. 93
Gráfica 9. Evolución de las remuneraciones promedio por nivel educativo. Total país urbano.
Índice 1991= 100 ................................................................................................. 93
Capítulo III
Gráfica 1. Evolución de la incidencia de la pobreza. Porcentaje de la población urbana. 1991-2004 ............ 99
Gráfica 2. Evolución de la incidencia de la pobreza según área geográfica (en porcentajes).
País urbano. 1991-2004 ....................................................................................... 100
Gráfica 3. Fecundidad de las mujeres según nivel educativo. Total país 1996. ...................................... 101
Gráfica 4. Cambios en la distribución del ingreso per cápita por tramo de edad.
País urbano. 1991, 1998 y 2003 ............................................................................ 103
Gráfica 5. Evolución del IPH ................................................................................................. 108
Gráfica 6. Evolución de la pobreza y el desempleo. 1991-2003 (Índice 1991=100) ............................ 109
Apéndice metodológico
Gráfica A. 1. Proporción de ocupantes fuera del departamento en que residen. 2001. País urbano .............. 139

Parte II
Capítulo II
Gráfica 1. Inversión en I+D/PBI por países. 1990-2002 .............................................................. 175
Gráfica 2. Diamante del índice de adelanto tecnológico en Uruguay. Año 1999 ................................... 176
Gráfica 3. Contribución de las fuentes primarias al crecimiento 1990-1999 en América Latina ................ 177
Gráfica 4. Comercio exterior de Uruguay clasificado en función de su patrón sectorial tecnológico (1978-2002)
(Indicador de la contribución sectorial a la balanza comercial de bienes en porcentaje) ................ 196
Capítulo III
Gráfica 1. ¿Cuánto permean los ámbitos intensivos en conocimiento la estructura económica nacional? ........ 205
Gráfica 2. Variación de las ventas durante el período 1999-2003 (en porcentaje de empresas) .................. 211
Gráfica 3. Las entidades en función de sus agendas de investigación (en cantidad de entidades) ................. 217
Gráfica 4. Calificación del personal de las entidades ..................................................................... 219

Índice de diagramas

Parte II
Cápitulo I
Diagrama 1 ..................................................................................................................... 160
Diagrama 2 ..................................................................................................................... 162
Diagrama 3 ..................................................................................................................... 163
Diagrama 4 ..................................................................................................................... 165
Diagrama 5. El sistema nacional de innovación de una economía intensiva en conocimiento ..................... 170
Cápitulo III
Diagrama 1. Los tipos de conocimientos que generan las entidades encuestadas .................................... 218
Diagrama 2. Relaciones usuario-productor y flujos de conocimientos en el ámbito de bienes
y servicios ambientales (139 agentes detectados) ......................................................... 236
Diagrama 3. Relaciones usuario-productor y flujos de conocimientos en el ámbito de software
y servicios informáticos (141 agentes detectados) ........................................................ 252
Diagrama 4. Relaciones usuario-productor y flujos de conocimientos en el ámbito de servicios empresariales
de ingeniería (74 agentes detectados) ...................................................................... 259
Diagrama 5. Relaciones usuario-productor y flujos de conocimiento en el ámbito de farmacéutica
(53 agentes detectados) ....................................................................................... 268
Diagrama 6. El sistema de innovación biotecnológico .................................................................... 274
Diagrama 7. Relaciones usuario-productor y flujos de conocimientos en el ámbito de la biotecnología.
(202 agentes detectados) ..................................................................................... 278
Cápitulo IV
Diagrama 1. Algunas acciones de política de innovación en función de una tipología de las firmas .............. 299
Diagrama 2. La interacción del núcleo innovador con otras empresas ................................................. 303

Índice de mapas
Parte I
Capítulo I
Mapa 1. IDH según departamentos. 2002 ................................................................................... 63
Mapa 2. IDH modificado en Montevideo por zonales. 2002 ............................................................. 65

18 SÍNTESIS EJECUTIVA
Glosario de siglas

aca Asociación de Cultivadores de Arroz


adpic Acuerdo sobre Derechos de Propiedad Intelectual Relacionado con el Comercio
afap Administradoras de Fondos de Ahorro Provisional
ancap Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland
anep Administración Nacional de Educación Pública
ansepa Asociación de Semilleristas de Papa
apec Asia Pacífico de Cooperación Económica
aru Asociación Rural del Uruguay
asse-msp Administración de Seguros de Salud del Estado
ausid Asociación Uruguaya pro Siembra Directa
bcu Banco Central del Uruguay
bid Banco Interamericano de Desarrollo
c+t Ciencia y Tecnología
caiti Centro Académico Industrial de Tecnologías de la Información
ccg Central Cooperativa de Granos
cedu Centro de Estudios Alternativos
cepal Comisión Económica para América Latina
ces Centro de Ensayos de Software
ceuta Centro de Estudios Uruguayos de Tecnologías Apropiadas
ciiu Clasificación Internacional Industrial Uniforme
ciu Cámara de Industrias del Uruguay
clei Centro Latinoamericano de Estudios de Información
clu Central Lanera Uruguaya
cnd Corporación Nacional para el Desarrollo
cnfr Comisión Nacional de Fomento Rural
conicyt Consejo Nacional de Investigación Científica y Técnica
cpap Centro de Postgrados y Actualización Profesional
csbc Contribución Sectorial a la Balanza Comercial
csic Comisión Sectorial de Investigación Científica
cti Ciencia, Tecnología e Innovación
cuti Cámara Uruguaya de Tecnologías de la Información

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 19


dinama Dirección Nacional de Medio Ambiente
dpi Derechos de Propiedad Intelectual
eae Encuesta de Actividad Económica
ech Encuesta Continua de Hogares
eic Economía Intensiva en Conocimientos
fcpu Federación de Cooperativas de Producción del Uruguay
fucrea Federación Uruguaya de Grupos crea
i+d Investigación y desarrollo
iamc Instituciones de asistencia médica colectiva
iat Índice de adelanto tecnológico
ici Indicador de capacidad de innovación
idg Índice de desarrollo relativo al género
idh Índice de desarrollo humano
ie-pnud Encuesta de Innovación
iibce Instituto de Investigaciones Biológicas Clemente Estable
imae Institutos de Medicina Altamente Especializada
inac Instituto Nacional de Carnes
inase Instituto Nacional de Semillas
inavi Instituto Nacional de Vitivinicultura
inco Instituto de Computación de la Facultad de Ingeniería
ine Instituto Nacional de Estadística
inia Instituto Nacional de Investigaciones Agropecuarias
ipc Índice de precios al consumo
ipg Índice de potenciación de género
iph Índice de pobreza humana
isi Institute for Scientific Information
junagra Junta Nacional de la Granja
latu Laboratorio Tecnológico del Uruguay
lp Línea de pobreza
mec Ministerio de Educación y Cultura
mesyfod Mejoramiento de la Educación Secundaria y la Formación Docente
miem Ministerio de Industria, Energía y Minería
msp Ministerio de Salud Pública
mvotma Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente
nes Núcleos empresariales sectoriales
ocde Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
omc Organización Mundial del Comercio
ompi Organización Mundial de la Propiedad Intelectual
onudi Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo de la Industria
ose Obras Sanitarias del Estado

20 GLOSARIO DE SIGLAS
pcncu Programa de Carne Natural Certificada del Uruguay
pdct Programa de Desarrollo de Ciencia y Tecnología
pdct Programa para el Desarrollo de la Ciencia y Tecnología
pedeciba Programa para el Desarrollo de las Ciencias Básicas
pib Producto interno bruto
pit-cnt Central sindical
pnud Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
pnuma Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
po Personal ocupado
ppa Paridad de poderes adquisitivos
ptf Productividad total de factores
ptp Polo Tecnológico de Pando
pymes Pequeñas y medianas empresas
ricyt Red Iberoamericana de Ciencia y Tecnología
seic Servicios empresariales intensivos en conocimiento
sib Sistema de innovación en biotecnología
sni Sistema nacional de innovación
snic Sistema Nacional de Información Ganadera
ssip Sistemas sectoriales de innovación y producción
sul Secretariado Uruguayo de la Lana
tbm Tasa bruta de matriculación
tic Tecnología de información y comunicaciones
ucudal Universidad Católica del Uruguay Dámaso Antonio Larrañaga
udelar Universidad de la República
unicef Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
unit Instituto Uruguayo de Normas Técnicas
upa Unidades potabilizadoras autónomas
upov Unión Internacional para la Protección de los Obtenedores Vegetales
ute Administración Nacional de Usinas y Transmisiones Eléctricas
vbp Valor bruto de producción
vsp Vinculación con el sector productivo

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 21


22 SÍNTESIS EJECUTIVA
Síntesis ejecutiva

1. Situación actual y evolución promiso de las personas».3 Desde inicios de


reciente del desarrollo la década de 1990, Uruguay se ha configura-
humano en Uruguay do como un país de alto desarrollo humano
debido a sus logros en educación y salud, los
El presente informe tiene por objetivo apor- cuales resultan elevados respecto a su nivel
tar elementos para considerar la situación de de producto bruto por habitante. Sin embar-
Uruguay desde la perspectiva del desarrollo go, al tomar una perspectiva de más largo pla-
humano. En palabras de Mahbub ul Haq: zo y considerar las últimas dos o tres décadas,
se pone de manifiesto que Uruguay ha avan-
El propósito básico del desarrollo es aumentar las zado más lentamente que otros países que
opciones de las personas. En principio, estas opcio- presentaban un nivel similar de desarrollo
nes pueden ser infinitas y cambiar a lo largo del humano al inicio de los noventa.
tiempo. Muchas veces, las personas valoran logros De acuerdo con el último Informe mun-
que nunca se observan, o, al menos, no en forma dial de desarrollo humano disponible (2004), en
inmediata, en las cifras de ingreso y crecimiento: el año 2002, por primera vez, el valor del
mayor acceso al conocimiento, mejor nutrición y idh de Uruguay descendió como consecuen-
servicios de salud, vidas más seguras, más seguri- cia de la fuerte caída del pbi, resultante de la
dad contra el crimen y la violencia física, horas de crisis económica. En consecuencia, el país
esparcimiento satisfactorias, libertades políticas y cayó seis lugares en el ordenamiento mun-
culturales y sentido de participación en las activi- dial. Hasta el 2001 Uruguay había ocupado
dades comunitarias.1 el segundo lugar en nivel de desarrollo hu-
mano entre los países de América Latina y el
Para lograr dicho propósito se debe realizar Caribe, pero en el 2002 fue superado por Ar-
«un examen sistemático de la riqueza de in- gentina, Barbados, Chile y Costa Rica.
formación sobre cómo viven los seres hu- La magnitud del descenso del idh en el
manos en cada sociedad».2 Sin considerar que año 2002 es menor que la variación experi-
ello se haya cumplido por completo, en el mentada por los indicadores de corto plazo,
resto del informe el lector puede encontrar como el pbi por habitante, el ingreso de los
información actualizada, y en algunos casos hogares o la pobreza de ingresos. Esto se debe
nueva, sobre un conjunto de aspectos referi- a que, al tiempo que cayó el acceso a recur-
dos a las condiciones de vida de las personas sos de los hogares uruguayos, la tasa bruta de
en Uruguay. matriculación aumentó sostenidamente des-
Asimismo, se pretende contribuir al de- de 1999, compensando los efectos de la caí- 1 Mahbub ulk Haq, PNUD,
2003, citado en las páginas
bate y al diálogo respecto a cómo modificar da del pbi. 37 y 38 del presente
los obstáculos que enfrenta el Uruguay para Como consecuencia de la crisis se verifi- informe.
continuar su senda de desarrollo humano, en có una significativa contracción del nivel de 2 Sen, 2000, epígrafe del
capítulo 1 del presente
el entendido de que «la acción humana pue- producto por habitante, un fuerte aumento informe.
de llevar a un cambio radical mediante la del desempleo y la pobreza, y se incrementó 3 Sen, 2003a, citado en la
mejoría de la organización social y el com- la emigración como estrategia de algunos página 38 del presente
informe.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 23


sectores de la población para afrontar la nue- mente superiores a los del resto de la ciudad, y
va situación. Pero, aparentemente, conside- una zona muy problemática situada al oeste.
rando las variaciones del indicador de desa- Una consideración más profunda de la situa-
rrollo humano en los últimos años, no se de- ción dentro de los restantes departamentos re-
terioraron el nivel educativo ni la esperanza queriría el acceso a información más desagre-
de vida de la población. Sin embargo, cabe gada y un abordaje que tuviera en cuenta as-
señalar que, si la crisis tiene algún impacto pectos de la estructura productiva de cada uno.
de más largo plazo en algunos aspectos rela- Avanzar en una regionalización socioeconó-
cionados con el desarrollo humano –como mica de Uruguay parece una tarea ineludible
por ejemplo, las condiciones de salud o la para identificar áreas problemáticas.
toma de decisiones sobre permanencia o de- La consideración del desarrollo humano
serción del sistema educativo–, podría suce- en Uruguay sobre la base de los agregados
der que sus efectos fueran visibles en los años que componen el idh corre el riesgo de trai-
venideros. El idh es un buen indicador de la cionar el espíritu que anima a su creación.
situación estructural, pero poco apto para la Por ello se analizan con mayor detalle los as-
consideración de los cambios coyunturales. pectos vinculados a la salud, la educación y
Considerando la situación de hombres y el ingreso. Este último aspecto es estudiado
mujeres, se registran en Uruguay avances en con especial énfasis en lo que respecta a la
el nivel educativo de las mujeres y se destaca situación de pobreza.
la reducción de las diferencias de remunera- Alcanzar una vida larga y saludable supo-
ciones de éstas con respecto a los hombres. ne considerar las condiciones sanitarias de la
Sin embargo, buena parte de la reducción de población de manera exhaustiva. En el pre-
estas diferencias ha sido producto del esfuer- sente informe se realiza una aproximación al
zo educativo de las mujeres, ya que en estu- tema a partir de tres indicadores: esperanza
dios previos se ha demostrado que la discri- de vida, mortalidad y desnutrición infantil,
minación y la segregación laboral no han considerados como indicadores síntesis res-
experimentado cambios relevantes. Por otra pecto a los logros en la materia. En términos
parte, dichos logros educativos no se han de la consecución de una vida larga y saluda-
traducido en una mayor participación de las ble, se constató que la esperanza de vida ha
mujeres en cargos de decisión política, lo que crecido a lo largo del período. Sin embargo,
da cuenta de un retraso importante respecto la dispersión de la mortalidad infantil y la
del mundo y la región. En este aspecto el país desnutrición por áreas geográficas y departa-
debe, sin duda, realizar mayores esfuerzos. mentos indica que las condiciones de salud
También se perciben diferencias en cuan- podrían esconder variaciones importantes
to a las capacidades y funcionamientos en según estratos socioeconómicos.
sociedad de los uruguayos según su lugar de Asimismo, en los últimos años se han de-
residencia. El examen del desarrollo huma- tectado dificultades vinculadas al acceso a
no por departamentos indica que, aunque con servicios de salud, fundamentalmente en el
variaciones, todas las zonas presentan niveles caso de los sectores de bajos ingresos. El au-
altos. Pese a ello, se distingue un grupo de mento de la tasa de mortalidad infantil en el
departamentos de menor desarrollo humano último año alerta sobre los potenciales efec-
ubicado al norte del país, mientras los más tos de la crisis económica reciente, que tras-
avanzados se encuentran distribuidos en el cienden los cambios coyunturales en el in-
resto del territorio. Sin embargo, la disper- greso. Esta constatación, conjuntamente con
sión del desarrollo humano entre departa- los indicios de deterioro en la situación
mentos es notoriamente inferior a la que se nutricional de los escolares, llama la atención
verifica dentro del departamento de Monte- sobre la necesidad de monitorear adecuada-
video. En la capital se encuentran áreas geo- mente estos aspectos e implementar inter-
gráficas claramente diferenciadas respecto a venciones de política en esta área.
los valores del idh modificado: un área ubica- Los logros alcanzados hacia mediados del
da en la costa este que presenta niveles nítida- siglo xx por la cobertura integral del sistema

24 SÍNTESIS EJECUTIVA
de enseñanza primaria explican el buen des- educativo alto. Esta tendencia era visible desde
empeño de Uruguay en términos de su idh. comienzos de los años noventa, pero la crisis
En los años noventa continuó aumentando golpeó con mayor fuerza a los más pobres,
el nivel educativo formal de la población, al por la vía del mayor desempleo y de la caída
tiempo que se generalizó la enseñanza prees- de las remuneraciones.
colar entre los niños de cinco años y se logró En el contexto mencionado en el párrafo
una importante ampliación en la cobertura anterior, los indicadores referidos a la pobre-
pública de los de tres y cuatro años. No obs- za de ingresos muestran que durante los años
tante, hasta 1999 se observa un estancamien- noventa la pobreza urbana tuvo un descenso
to de la asistencia al sistema educativo para hasta 1995, para luego registrar una tenden-
las personas mayores de 12 años, con dife- cia creciente que se agudizó durante los últi-
rencias importantes según el nivel de ingreso mos años. En el primer lustro de los noventa
y las zonas geográficas de pertenencia de las Montevideo muestra una reducción más im-
familias. A partir de ese año aumentó la asis- portante de la pobreza que el interior del país,
tencia al sistema educativo para los referidos pero también el aumento de la pobreza fue
grupos de edad. El efecto de la reforma edu- más acentuado en la capital en la segunda
cativa instaurada a mediados de la década de mitad de la década. La recuperación econó-
los noventa, junto con la crisis del año 2002, mica de ese primer lustro benefició a los ho-
podrían ser factores que contribuyeran a ex- gares integrados por adultos mayores, en tanto
plicar la incorporación de estudiantes prove- los hogares con menores de 18 años no mos-
nientes de los quintiles bajos en la distribu- traban cambios considerables en cuanto a la
ción de ingresos en el ciclo secundario y, en situación de pobreza. Si bien la crisis del 2002
menor medida, en el terciario. Queda abier- afectó a todos los hogares, aquellos integra-
ta la interrogante respecto de si la causa es la dos por mayores de 64 años se encuentran en
falta de oportunidades de empleo que en- una situación similar a la del inicio de la dé-
cuentran los jóvenes, o si dicho aumento cada, mientras que los hogares pobres con
obedece a un esfuerzo por aumentar sus ca- niños a cargo muestran una caída de ingre-
pacidades. Es fundamental profundizar en el sos. La mayoría de los niños vive en hogares
diseño de políticas que retengan a los jóve- cuyos miembros adultos registran una mayor
nes que han retornado y de los que se han propensión a caer en el desempleo, un bajo
mantenido en el sistema educativo, a efectos nivel educativo que obstaculiza su inserción
de potenciar sus capacidades para «un mun- laboral, e ingresos provenientes de su trabajo
do intensivo en conocimientos». con escaso dinamismo. Ello explica la ten-
El bajo ingreso per cápita de Uruguay dencia, específica de Uruguay, a mostrar ele-
respecto de los países desarrollados constitu- vada brecha de ingresos entre los hogares
ye un dato insoslayable para explicar sus difi- donde nacen y viven los niños y el resto de
cultades en el logro de mejoras sustanciales los hogares. La situación de pobreza infantil
en la comparación internacional. Esta cons- podría haberse agudizado como consecuen-
tatación se verifica a lo largo del siglo xx, en cia de un desbalance entre las prioridades de
el cual Uruguay muestra un rezago creciente las políticas públicas más sesgadas en favor de
con respecto a los países más ricos del plane- los grupos etarios de mayor edad.
ta. Si consideramos el ingreso promedio de La pobreza de ingresos ha exhibido un
los hogares (aunque este indicador resulta fuerte incremento durante la crisis, que no
insuficiente para captar los ingresos prove- se revirtió en el año 2003, a pesar de la reac-
nientes de la propiedad), se constata, desde tivación económica. Los impactos en la si-
los últimos años de la década de los noventa, tuación de los niños deben considerarse en
una caída en el valor real de este ingreso y un un marco que contemple a la pobreza infan-
aumento de la desigualdad. Los hogares inte- til como un fenómeno emergente de los pro-
grados por personas de menor nivel educati- blemas de ingresos de los hogares, producto
vo han visto sus ingresos distanciados de los de los patrones de crecimiento y distribu-
de aquellos que incluyen personas de nivel ción que surgen del funcionamiento del

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 25


mercado de trabajo y de la dinámica de de- 2. El Uruguay hacia a una
sarrollo y redistribución imperante en la estrategia de desarrollo
sociedad. La pobreza alcanza también una basada en el conocimiento
expresión territorial que requiere informa-
ción respecto a los barrios de las ciudades Pensar una estrategia de desarrollo supone
del país y sobre la radicación de asenta- conocer un aspecto central en la dinámica
mientos irregulares. Ello evidencia la ne- económica contemporánea: cómo se gene-
cesidad de realizar un esfuerzo en el ámbi- ra y difunde el cambio tecnológico. Las eco-
to nacional para generar información com- nomías más desarrolladas hacen del conoci-
plementaria sustantiva que dé cuenta de las miento y de la innovación tecnológica una
condiciones de vida de la población. En palanca cotidiana para aumentar las capaci-
períodos recesivos, los hogares pueden ex- dades de las personas para insertarse en el
perimentar fuertes cambios en el acceso a mundo del trabajo y la competitividad de
recursos sin deterioros relevantes en otras sus empresas en el plano internacional. De
dimensiones. De manera general puede se- ahí el nombre de economías intensivas en co-
ñalarse que, si los hogares más carenciados nocimientos (eic). ¿Cómo se encuentra posi-
no tienen acceso al crédito, las fluctuacio- cionado el Uruguay en ese sentido? La se-
nes de corto plazo pueden verse reflejadas gunda parte del presente informe aborda esta
en decisiones de largo plazo capaces de cuestión.
impactar sobre otras dimensiones de la Los cambios estructurales que se produ-
pobreza, además del ingreso. jeron en América Latina desde mediados de
De este estudio se desprende también que los años ochenta crearon un nuevo entorno
la pobreza de ingresos es un instrumento de para empresas e instituciones que afectó ne-
análisis importante para caracterizar las fluc- gativamente la innovación y la configuración
tuaciones del nivel de vida de los hogares en del sistema local de redes. Por una parte, la
el corto plazo y particularmente en las crisis. internacionalización de los sistemas de pro-
En períodos recesivos, los hogares pueden ducción, junto con las políticas de liberaliza-
experimentar fuertes cambios en su acceso a ción, plantea el riesgo de la marginación y
recursos sin deterioros relevantes en otras destrucción de las cadenas productivas na-
dimensiones. Lamentablemente, no se dispone cionales, al disminuir la densidad del tejido
de bases de datos de tipo longitudinal, que productivo. Este hecho debilita las posibili-
realicen un seguimiento de las personas a lo dades de financiamiento, experimentación y
largo del tiempo y permitan evaluar las con- realización de actividades innovadoras vin-
secuencias de largo plazo de la crisis econó- culadas a la producción. La adquisición de
mica, así como incorporar una perspectiva empresas locales por parte de empresas ex-
dinámica al análisis de la pobreza. tranjeras, así como la privatización de servi-
La consideración de la pobreza como fe- cios públicos, han disminuido o suspendido
nómeno multidimensional, tal como sugiere esfuerzos nacionales de investigación y desa-
el enfoque del desarrollo humano, parece más rrollo, han determinado el cierre de departa-
adecuada para reflejar situaciones de media- mentos técnicos y la reducción de los gastos
no y largo plazo. Por esa razón, al elegir las locales de ingeniería. Los beneficios que ope-
dimensiones a utilizar en una evaluación ran por la vía de importación de tecnologías
multidimensional se debe tener especial cui- provenientes de las casas matrices situadas en
dado en seleccionar aspectos que refieren a los países desarrollados han de contraponer-
un horizonte temporal parecido. se a los costos que derivan del proceso recién
En contraste con lo que sucedía hace vein- mencionado, especialmente en lo que refiere
ticinco años, en el presente existe un amplio a las capacidades de aprendizaje e innova-
consenso respecto a que el acceso a la salud y la ción locales.
educación es tan importante como el ingreso, En esta situación regional, la dinámica
y que en el futuro estos consensos exigirán una de crecimiento de la economía uruguaya se
mayor participación en la vida ciudadana. caracteriza por bajos niveles de inversión,

26 SÍNTESIS EJECUTIVA
recurrentes crisis financieras y de endeuda- El sistema nacional de innovación agro-
miento externo, junto con la débil genera- pecuario uruguayo presenta un grado de de-
ción de empleo. Un aspecto central en di- sarrollo sustancialmente mayor que el del resto
cha dinámica lo constituye la insuficiencia de los sistemas de innovación sectoriales. Sin
del progreso técnico como motor de desa- embargo, no puede decirse que exista una po-
rrollo. Los siguientes indicadores dan cuen- lítica tecnológica agropecuaria explícita y for-
ta de dicho fenómeno: la inversión en in- malizada, ni tampoco una fuerte articulación
vestigación y desarrollo (I+D), el índice de ade- entre las entidades dedicadas a la investiga-
lanto tecnológico (iat) y las mediciones dis- ción agropecuaria, aunque en la generación,
ponibles de la denominada productividad to- transferencia y difusión de innovaciones el
tal de factores (ptf). Los tres indicadores re- sector público históricamente ha tenido gran
velan la ubicación internacional relativa- importancia. En la mayoría de los rubros
mente desfavorable de Uruguay en materia agropecuarios se verifica, en el último cuarto
de progreso técnico. La inversión en I+D es de siglo, la introducción de cambio tecnoló-
menor que en países de la región y nota- gico, y los productores que no tuvieron esca-
blemente inferior a la del promedio mun- la de producción para incorporar esas inno-
dial. En cuanto al iat, si bien Uruguay tie- vaciones resultaron expulsados. Resaltan as-
ne una buena posición en la formación de pectos comportamentales de los productores,
su población y en la difusión de innovacio- como la escasa propensión a la innovación y
nes de paradigmas tecnológicos maduros, se la toma de riesgos, la alta resistencia al cam-
encuentra rezagado en lo que respecta a su bio, el excesivo individualismo, el bajo valor
capacidad para exportar productos intensi- relativo asignado a la tecnología en general y
vos en conocimiento, patentar sus invencio- a la gestión de la empresa en particular en
nes o percibir ingresos por su explotación tanto fuente de desarrollo de competitividad.
en el extranjero, respecto de una muestra Debe tenerse presente que, si bien los paque-
de 72 naciones. Finalmente, el impacto de tes tecnológicos incorporados en el sector
la ptf sobre la economía durante el período agropecuario uruguayo tienen y tendrán un
de crecimiento de los noventa no fue im- fuerte componente importado, su carácter te-
portante si se lo compara con otras nacio- rritorio-específico ha sido siempre un incen-
nes latinoamericanas. tivo para llevar adelante procesos innovado-
En este contexto, ¿cuáles son las capaci- res endógenos, fundamentalmente a través del
dades científicas y tecnológicas locales, así aprendizaje dentro de la unidad de produc-
como el comportamiento de las empresas ción. En los últimos años se constata el desa-
agropecuarias e industriales4 en términos de rrollo –aún muy incipiente– de articulacio-
su capacidad de innovación? Algunas con- nes entre agentes –horizontal, con otras em-
clusiones que surgen del estudio realizado: presas primarias, y vertical, con proveedores
Existe en Uruguay una masa crítica de in- de insumos y compradores de materias pri-
vestigadores que generan conocimientos mas– que tienen posibilidades de aumentar la
científicos y tecnológicos de excelencia, pero densidad del tejido productivo y, con ello, la
ésta atraviesa actualmente una situación com- endogenidad de la innovación.
plicada debido a la falta o inconstancia del Las actividades de innovación realizadas
financiamiento para los proyectos de investi- por las empresas industriales uruguayas se han
gación y formación de recursos humanos, a dado históricamente por introducción de bie-
la emigración de científicos y a la disolución nes de capital, sin que la generación y la adap-
o disminución de grupos de investigación. tación local de conocimiento tecnológico sean
Por otra parte, el compromiso de equipos de prácticas difundidas entre las firmas produc-
investigación universitarios en la solución de toras de bienes manufacturados. Según una
problemas concretos del sector productivo es encuesta reciente, la mayor parte (67%) de las
aún muy incipiente en el país. Esto último se empresas manufactureras no innovó en el pe- 4 No se incluyó el sector
servicios por no existir
debe, en parte, al alcance y la calidad de las ríodo 1998-2000. Los factores asociados con información sistematizada
políticas que promueven dicha vinculación. esa conducta son varios. En primer lugar, la sobre el tema.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 27


inestabilidad de las condiciones macroeconó- economía en esta situación, en la que se pola-
micas de las últimas décadas aumenta la in- rizan las desventajas relativas de los bienes di-
certidumbre de la rentabilidad esperada de las námicos tecnológicamente y las ventajas de
innovaciones y afecta negativamente las deci- los de bajo potencial innovador, reduce las
siones al respecto. En segundo lugar, el tama- posibilidades de complementariedad entre
ño de la firma incide en la realización de ac- usuarios y productores de innovaciones, difi-
tividades de innovación: 23% de las empresas cultando la generación de sinergias derivadas
que ocupan más de 100 personas (grandes) del cambio tecnológico y la conformación
no realizaron actividades de innovación, pero de procesos de innovación endógena.
la proporción se eleva a 77% en el caso de las Frente al diagnóstico recién reseñado res-
firmas que ocupan menos de 20 personas (pe- pecto a la capacidad innovadora endógena, cabe
queñas). En tercer lugar, existen sectores con preguntarse si existen posibilidades de futuro
oportunidades de innovación diferentes. Por para un país periférico como Uruguay frente a
ejemplo, el grupo de firmas cuya actividad la difusión internacional de los patrones pro-
está basada en la ciencia (principalmente far- ductivos e institucionales de las eic. En otras
macéutica) realizó en su mayor parte innova- palabras, ¿existen puntos de apoyo a partir de
ción en el período de referencia, mientras que los cuales Uruguay podría emprender una tra-
de los otros grupos lo hizo una minoría. En yectoria de cambio tecnológico más acelerado,
cuarto lugar, se observa que 60% de las em- encontrando una vía para la modernización de
presas con participación de capital extranjero «viejas» actividades productivas y la emergen-
han realizado alguna actividad de innovación, cia y consolidación de otras «nuevas»?
mientras que de las de propiedad exclusiva- Para ello se identificó y encuestó a em-
mente nacional sólo 32% lo hicieron. Otro presas productoras de bienes y servicios in-
factor asociado a la conducta tecnológica de tensivos en conocimientos, a firmas usuarias
una firma es el destino de las ventas: 66% de o demandantes de esos bienes y servicios, y a
las empresas cuyas ventas se destinan al mer- entidades de investigación y desarrollo radi-
cado interno no innovaron, contra 34% y 32% cadas en territorio nacional. Se decidió in-
de las firmas que exportan, al Mercosur o al cluir los siguientes ámbitos intensivos en co-
resto del mundo, respectivamente. En la in- nocimiento: software y servicios informáticos,
dustria manufacturera uruguaya son margi- biotecnología, servicios empresariales de
nales las empresas involucradas en procesos ingeniería, servicios e industria ambientales,
de innovación endógena. No obstante esta e industria farmacéutica. No se hizo hinca-
constatación de carácter general, se halló un pié en cuán competitivos son esos ámbitos,
conjunto de firmas pertenecientes a los gru- sino en cómo innovan sus actores y cómo se
pos más innovadores, muchas de las cuales relacionan entre ellos. El grado de cobertura
participan en redes de conocimientos. Esos gru- de los ámbitos fue importante en el caso de
pos de empresas constituyen un núcleo ya las empresas productoras de bienes y servi-
existente sobre el cual apoyar la propagación cios y las entidades de I+D, mientras que las
de los procesos creativos hacia el resto de las empresas usuarias fueron captadas sólo en la
firmas, al que se deberán agregar nuevos em- medida en fueron nombradas por las prime-
prendimientos que amplíen y fortalezcan di- ras. La encuesta se llevó a cabo entre diciem-
cho objetivo. bre de 2003 y febrero de 2004 e incluyó a
Los comportamientos reseñados ayudan 212 empresas y 86 entidades que realizan ac-
a explicar el patrón tecnológico sectorial re- tividades de I+D.
ferido al comercio internacional que carac- Los resultados hallados dan cuenta de las
teriza al Uruguay de las últimas décadas. Con principales fortalezas y debilidades que po-
pocos cambios en el último cuarto de siglo, see el país para emprender una trayectoria de
este patrón se distingue por una alta depen- cambio tecnológico más acelerado.
dencia del exterior para la provisión de los La principal fortaleza para emprender di-
bienes más dinámicos tecnológicamente. De cha trayectoria consiste en la existencia en el
este hecho estilizado se puede inferir que una país de una masa crítica de empresas y entida-

28 SÍNTESIS EJECUTIVA
des relacionadas con actividades intensivas en de las empresas comprendidas en este estu-
conocimientos. dio lo hicieron sólo en 12%.
Los ámbitos intensivos en conocimiento En términos de ocupación, las empresas
permean la estructura económica del país, encuestadas tienen una significación mucho
en el sentido de que las empresas y entida- menos relevante que en relación con las ex-
des encuestadas se distribuyen a lo largo de portaciones. Dichas firmas declararon ocu-
los tres grandes sectores tradicionalmente par alrededor de 30.000 puestos de trabajo,
considerados en la economía (primario, se- en su mayor parte estables y de calidad, en el
cundario y terciario). Además, configuran sentido de que en general existen en ellas
una suerte de entramados productivos en los mecanismos para desarrollar procedimientos
cuales se relacionan productores y usuarios y situaciones orientados a compartir expe-
de innovaciones con diferentes oportunida- riencias y conocimientos entre los individuos
des de cambio tecnológico. Dichos entra- de la organización.Además, alrededor del 50%
mados se concentran en la capital del país, de las empresas contrató de forma estable a
donde generan las condiciones más propi- terceros, por lo general pymes, para desarro-
cias para el desarrollo local de las activida- llar alguna parte de su proceso productivo.
des tecnológicamente dinámicas estudiadas Esto último puede ser indicativo del poten-
para este informe. cial empleador en forma indirecta de las fir-
Las empresas productoras de bienes y ser- mas analizadas.
vicios intensivos en conocimientos son, por En cuanto a las entidades de I+D, la ma-
lo general, pequeñas y medianas empresas yoría pertenece a la UdelaR, y existe una
(pymes) jóvenes, de capitales nacionales y concentración importante en el ámbito de
fuerte presencia de profesionales universita- la biotecnología, actividad que se caracteri-
rios en su personal. Sus ventas tienen como za por estar fuertemente vinculada al sector
principal destino el mercado interno, y den- académico.
tro de éste el sector público tiene un peso La principal debilidad de Uruguay para
importante. Las empresas usuarias, efectivas emprender una trayectoria de cambio tec-
o potenciales, de esos bienes y servicios in- nológico más acelerado, que surge del análi-
tensivos en conocimientos son mayormente sis de la encuesta, es que los agentes detectados
medianas o grandes firmas, con poca presen- y caracterizados no son actores de un proceso de
cia de profesionales en su personal, más anti- innovación endógena.
guas que las productoras y con mayor parti- Un proceso de innovación endógena
cipación de capital extranjero. Además, para involucra el desarrollo simultáneo de provee-
casi la mitad de ellas la exportación constitu- dores y usuarios de bienes y servicios inten-
ye el principal destino de la producción. sivos en conocimientos, cuya interacción con-
Se observa también que un número im- tinua y articulada estimula la actividad inno-
portante de empresas productoras y usuarias vadora y origina una suerte de círculo vir-
de bienes y servicios intensivos en conoci- tuoso para el cambio tecnológico. En este
mientos tienen fuertes posiciones competi- informe se constató, por un lado, que los pro-
tivas respecto del promedio de las empresas ductores de bienes y servicios intensivos en
del país. Casi la mitad de las firmas mantuvo conocimiento no poseen los rasgos necesa-
la tendencia de crecimiento en sus ventas rios para ser líderes tecnológicos, y, por otro,
durante el período en que predominó la cri- que los usuarios locales de esos bienes y servi-
sis del año 2002. En particular, las exporta- cios, si bien expuestos a la competencia inter-
ciones de bienes de las empresas de la en- nacional y potenciales usuarios exigentes de
cuesta (básicamente usuarias) aumentaron de los bienes y servicios intensivos en conoci-
37% de las exportaciones totales del país en mientos, aún no tienen un papel claro como
1998 a 38% en el 2000 y 41% en el 2002. De impulsores del desarrollo de los primeros.
este modo, mientras que las exportaciones de En efecto, al abrirse la caja negra de la in-
bienes del total del país se redujeron 23% novación a la luz del trabajo de campo efec-
entre los años 2000 y 2002, las exportaciones tuado, se constató que la capacidad de los

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 29


productores de bienes y servicios intensivos adelante tareas más complejas, como la I+D,
en conocimientos para difundir el progreso el diseño de productos y/o procesos y el cam-
técnico al resto de la economía se encuen- bio organizacional, así como invierten en ca-
tra limitada. Ello se explica porque no exis- pacitar al personal e implementan mecanis-
ten –o aún no existen– grupos con caracte- mos para que los conocimientos se intercam-
rísticas virtuosas entre esas empresas, en los bien dentro de la organización. Al mismo
cuales coexistan fuertes capacidades de in- tiempo, son firmas expuestas al acicate de la
novación y aprendizaje internas a las firmas competencia internacional –predominan en
y una intensa vinculación con los actores del este grupo grandes empresas exportadoras,
sistema nacional de innovación (sni). Este ha- pertenecientes a los sectores tradicionales a-
llazgo es coincidente con lo que, según sos- groindustriales–, por lo que se las puede ca-
tienen otros trabajos, sucede en diversos paí- talogar como usuarias locales exigentes e in-
ses de América Latina. terrelacionadas con el medio para innovar.
En el conjunto de esas empresas produc- El papel de las firmas usuarias varía de
toras de bienes y servicios intensivos en cono- ámbito a ámbito. El de software y servicios in-
cimiento se encontraron dos grupos homo- formáticos tiene como característica distinti-
géneos con características específicas en sus va que penetra todos los sectores de la econo-
comportamientos tecnológicos y particulari- mía, y cada vez más el software nacional es con-
dades en sus rasgos económicos, así como con siderado una solución para las empresas del
relación al papel que desempeñan las entida- país. El ámbito de biotecnología posee tam-
des de I+D en sus procesos de innovación y bién la característica de una demanda que
aprendizaje. El grupo minoritario de empre- pertenece a muchos sectores de la economía,
sas (la tercera parte) posee una modalidad de aunque el grado de ubicuidad es menor que
innovación y aprendizaje autocentrada, en la que el del software; además, dicha demanda se con-
es estratégico el desarrollo de las capacidades figura en la actualidad como más potencial
internas a la firma, mientras que el mayorita- que real. Al igual que en los anteriores ámbi-
rio se caracteriza por centrarse en el desarro- tos, en el de servicios empresariales de inge-
llo de la sinergia con el entorno –o, si se quiere, niería y bienes y servicios ambientales la de-
con el sni al que pertenece–. En este último manda se encuentra dispersa a lo largo de la
grupo, las actividades externas a la firma que estructura económica. En el primero, la ma-
se llevan a cabo para la innovación son relati- yoría de las firmas usuarias encuestadas ha
vamente más intensas que en el primero, pero obtenido la certificación de sus procesos de
las internas no son tan fuertes. producción y declara que se ha relacionado
La mitad de las empresas de software y ser- con consultores del sni para realizar asesorías
vicios informáticos y más de 60% de las de en cambio organizacional. En el segundo, la
servicios de ingeniería de procesos pertene- demanda del sector público se constituye
cen al grupo de innovación autocentrada, como muy relevante, y la evolución de la de-
mientras que los restantes ámbitos (biotec- manda –pública y privada– depende en bue-
nología, ambiental y farmacéutico) tienen na medida de las reglamentaciones ambienta-
mayor representación dentro del grupo de les existentes y del control de su efectivo cum-
innovación sinérgica. plimiento. Finalmente, en el ámbito de far-
Se halló también que entre las empresas macéutica no se estudió la demanda.
usuarias de esos bienes y servicios no existen No obstante las particularidades de cada
tampoco grupos de empresas virtuosas en su ámbito estudiado, existen importantes simi-
capacidad para desarrollar procesos de inno- litudes entre las empresas encuestadas –usua-
vación y aprendizaje. En promedio, la con- rias y productoras– en cuanto a los obstácu-
ducta innovadora de las empresas de la de- los que perciben para innovar y las fuentes
manda se caracteriza de la siguiente forma: de financiamiento de la innovación. La prin-
realizan internamente actividades de inno- cipal restricción mencionada por las empre-
vación relativamente simples, y se interrela- sas encuestadas para realizar actividades de
cionan con otros agentes del sni para llevar innovación se refiere al reducido tamaño del

30 SÍNTESIS EJECUTIVA
mercado. Las falencias de las políticas pú- go de las fuerzas de mercado no conduce a
blicas de promoción de ciencia, tecnología estructuras adecuadas de generación y difu-
e innovación, junto con la dificultad de ac- sión del conocimiento científico y tecnoló-
ceso al financiamiento, son los factores de gico. Los instrumentos a utilizar van desde el
siguiente mayor peso según la encuesta rea- establecimiento de marcos institucionales
lizada. Resulta además de la mayor impor- adecuados hasta medidas fiscales y tributarias
tancia el hecho de que cerca del 75% de las y apoyos directos. Se han de diseñar las polí-
empresas encuestadas hayan declarado que ticas a aplicar considerando el nivel de apli-
la fuente mayor de financiamiento de sus cación, la heterogeneidad de las empresas y
actividades de innovación son los fondos entidades existentes en la economía, los di-
propios, sin mayores diferencias entre los ám- versos canales de propagación de la innova-
bitos estudiados. ción, y los problemas de financiamiento y
En suma, los resultados que se extraen de regulación de la innovación.
la revisión de los antecedentes y del análisis La visión planteada en este informe su-
de los datos obtenidos a través de la encuesta giere considerar, en primer lugar, tres nive-
revelan que, a pesar de la mala situación en la les desde los cuales aplicar articuladamente
que se encuentra en general Uruguay –ca- las políticas tecnológicas y productivas: micro,
racterizada por una débil base empresarial, meso y macroeconómicas. En el nivel mi-
poco propicia a la innovación tecnológica y croeconómico, se trata de considerar las me-
con experiencia escasa en los mercados in- didas más adecuadas para la creación de nue-
ternacionales, a lo que se agregan estructuras vas empresas, así como para promover el uso
productivas desarticuladas y sectores acadé- de la mejor tecnología (dura) y organización
micos y laboratorios de investigación débiles del trabajo y gestión (tecnología blanda) en
en términos relativos–, existen algunos nú- las ya existentes. En el nivel mesoeconómico,
cleos de empresas y entidades organizados al- las políticas deben potenciar los efectos
rededor de tecnologías genéricas emergen- globales de los procesos de innovación y
tes con fuertes oportunidades de innovación aprendizaje microeconómicos en su entor-
y con posiciones competitivas (las empresas) no. Se trata del diseño de medidas, e incluso
relativamente mejores que el promedio de la la creación de polos de innovación, que for-
economía. No obstante, esos grupos de agen- talezcan las complementariedades tecnológicas, de
tes no se constituyen en puntos de apoyo a modo de ir tejiendo vínculos estimuladores
partir de los cuales propagar los procesos de la creatividad y del aprendizaje y, con ello,
creativos hacia el resto de la sociedad. De allí de nuevas áreas de innovación microeconó-
que puede concluirse la desfavorable situa- micas. Estas políticas meso y microeconómi-
ción de Uruguay con respecto a su transfor- cas se relacionan con otras que, en el nivel
mación en una eic. macroeconómico, estimulen las inversiones
Los hallazgos anteriores abren un espacio de mediano y largo plazo esenciales para la
concreto para el diseño y la implementación incorporación de tecnología.
en materia de políticas de fomento a la innova- En segundo lugar, el diseño de las políti-
ción y el aprendizaje tecnológicos. Éstas habrán cas de innovación deberá tener en cuenta la
de tener en cuenta el punto de partida de heterogeneidad de las empresas y entidades.
Uruguay y conformar caminos de avance que En este informe se avanza en ese sentido abor-
fijen prioridades indispensables para poten- dando algunos ámbitos específicos. Las ca-
ciar los esfuerzos tanto públicos como priva- racterísticas halladas en los dos grupos de
dos, en las cuales se tengan en cuenta los empresas productoras de bienes y servicios
condicionamientos negativos del actual pro- intensivos en conocimiento, las de la deman-
ceso de globalización. da y de las entidades, así como los mapas de
Se admite que las políticas se deben orien- los flujos de conocimientos de cada ámbito,
tar a estimular la iniciativa privada y promo- constituyen elementos de información estra-
ver su articulación con el sector público, pero tégicos a la hora de elaborar políticas para el
se justifica su existencia dado que el libre jue- fomento de la innovación en el país.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 31


Una combinación de políticas micro y tos de la innovación en la economía en su
mesoeconómicas es necesaria para el fomen- totalidad. Un primer canal identificado y es-
to explícito de las relaciones usuario-produc- tudiado en este informe es el que liga a los
tor. Dichas políticas han de promover un de- productores y usuarios de bienes y servicios
sarrollo simultáneo de productores y usua- intensivos en conocimientos. Ya se mencio-
rios de bienes y servicios intensivos en co- naron en los párrafos anteriores algunas po-
nocimientos, alentando la interacción conti- líticas que pretenden fomentar el desarrollo
nua y articulada entre dichos agentes y tam- simultáneo de cada uno de los agentes de esa
bién dentro de ellos a través de redes hori- vinculación.
zontales. Estas políticas han de tener, además, Otro canal abordado en este informe está
una perspectiva de desarrollo local, en el sen- conformado por redes de conocimientos in-
tido de la promoción de la proximidad espa- tegradas por instituciones de apoyo a la in-
cial como facilitadora de la circulación de novación, además de las empresas y entida-
conocimientos de los actores de los diversos des de I+D usuarias y productoras de bienes
ámbitos. y servicios intensivos en conocimientos. Un
Un aspecto central lo constituyen los in- tercer canal de propagación de la innovación,
centivos asociados a la promoción de la com- no abordado en este informe, se constituye a
pra de bienes y servicios locales intensivos través de las relaciones del núcleo innovador
en conocimiento por parte de los usuarios, (integrado por todos los agentes de los ám-
tanto del Estado como de las empresas pri- bitos intensivos en conocimientos) con otras
vadas. Por un lado, ha de hacerse especial hin- firmas, por lo general pymes y no innovado-
capié en el papel de las compras estatales ras. Aprovechando la capacidad que ya tie-
como instrumento de fomento a la innova- nen las empresas encuestadas para subcon-
ción. Por otro, han de instrumentarse accio- tratar a pymes parte de sus procesos produc-
nes para incitar a las empresas privadas a tivos, se propone aquí incentivar ese tipo de
modernizarse adoptando tecnologías de los contrato, de forma de integrar a las firmas
ámbitos locales intensivos en conocimiento más pequeñas y poco innovadoras al dina-
y fomentar sus encadenamientos nacionales, mismo del núcleo innovador.
regionales e internacionales para la confor- Respecto al financiamiento, se destaca la
mación de cadenas de valor. importancia del tema debido al riesgo carac-
Con respecto a los productores de bie- terístico de todo proceso de innovación y a
nes y servicios intensivos en conocimien- la necesidad de ingeniería financiera adecua-
tos, aparece como imprescindible la instru- da para reducir el impacto de este riesgo. Es
mentación de políticas que promuevan la necesario crear instrumentos para financiar
exportación. Además, habrá que fomentar, las actividades de innovación. A modo de
por un lado, la mayor vinculación de las ejemplo se pueden mencionar los siguientes:
empresas entre sí, y entre éstas y las entida- soportes financieros a proyectos de innova-
des de I+D, y por otro, la consolidación de ción (al estilo del ya existente pdt), creación
las capacidades de innovación y aprendizaje de fondos de garantía para créditos, fondos
internas a las empresas. Algunas acciones en para capital de riesgo y «semilla», combina-
ese sentido son el diseño de incentivos y ción de recursos financieros y conocimien-
marcos institucionales apropiados para pro- tos para nuevos emprendimientos.
mover la creación de empresas, la colabora- Finalmente, la regulación de los aspectos
ción entre firmas y entre éstas y las entida- vinculados a la innovación afecta de manera
des dentro de redes y clusters territoriales, diferente a los ámbitos intensivos en conoci-
sectoriales u horizontales. mientos. En cuanto a la legislación ambien-
El tercer eje mencionado de las políticas tal, como en Uruguay ésta se basa en la regu-
de innovación y aprendizaje tecnológicos es lación directa, no está fundamentalmente
el que considera los diferentes canales de pro- concebida para, a la vez de tender al cuidado
pagación de la innovación. Dicha propaga- del ambiente mediante medidas de control
ción es deseada porque potencia los impac- ex post, impulsar las innovaciones ambienta-

32 SÍNTESIS EJECUTIVA
les de tipo preventivo. Por otro lado, en los primera importancia, pues se sabe que la ac-
últimos años Uruguay actualizó sus leyes para tual especialización internacional de la pro-
la protección de los derechos de propiedad ducción y del conocimiento sostiene un sis-
intelectual, que involucran a varios de los tema de vínculos y redes donde la demanda
ámbitos estudiados. Se admite, en el ámbito de conocimiento e innovación se dirige ha-
internacional, que es difícil prever las conse- cia las economías avanzadas, aumentando su
cuencias que la aplicación de derechos de propia capacidad de capturar los beneficios
propiedad intelectual más estrictos pueda te- de la eic.
ner sobre la capacidad de innovación local En suma, como conclusión de la segunda
de economías subdesarrolladas. Por ello, las parte de este informe se destacan las condi-
políticas de innovación y aprendizaje a ciones favorables y desfavorables de las que
implementar en el país habrán de tener como parte una economía periférica como la uru-
objetivo atenuar sus posibles efectos negati- guaya para delinear una estrategia posible de
vos. Por último, en lo que refiere específica- desarrollo económico, frente a la difusión
mente a la biotecnología, la legislación habrá internacional de los patrones productivos e
de garantizar el uso seguro de la biotecnolo- institucionales de las eic. Las referencias que
gía moderna, sin privilegiar solamente los as- aquí se han realizado apuntan a destacar la
pectos científicos y tecnológicos, sino tam- ligazón entre dicha temática y la forma de
bién los que tienen relación con la ética. ver el fenómeno de cambio tecnológico, fun-
Quedó fuera del estudio el análisis de las damentando su necesaria inclusión en la
redes de conocimientos en su dimensión re- agenda de temas relevantes que importa dis-
gional e internacional. Éste es un aspecto de cutir en el país.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 33


Parte I. Desarrollo humano y pobreza
en Uruguay
36 EL DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY
I. El desarrollo humano en Uruguay

Más que concentrarse en alguna medida solitaria del para el total del país a lo largo del período.
progreso económico (como el producto bruto por Más adelante, se presenta evidencia sobre la
habitante), la apreciación del «desarrollo humano» situación del desarrollo humano en Uruguay
implica un examen sistemático de la riqueza de relativa al género (sección 3). Dado que el
información sobre cómo viven los seres humanos en idh se basa en promedios construidos a esca-
cada sociedad. Ello lleva a una concepción pluralista la nacional, se estudian las diferencias en los
del progreso para la evaluación del desarrollo. Las logros alcanzados por departamento y entre
vidas humanas son disminuidas y castigadas de las zonas de Montevideo, pues sólo se dispu-
muchas formas distintas, y la primera tarea desde so de información para desagregar este de-
esta perspectiva es reconocer que las privaciones de partamento (sección 4). Los detalles sobre la
distinta índole deben ser ordenadas en un marco información y la metodología utilizadas en
que las contenga. El marco debe ser comprehensivo este capítulo se presentan en el Apéndice
y coherente pero no debe pasar por encima las plu- metodológico.
ralidades que están implicadas de manera crucial
(en la naturaleza diversa de las privaciones) transfor-
mándose en una búsqueda equivocada de alguna 2. El desarrollo humano
medida de éxito y fracaso, una pista aislada para
todas las diversas preocupaciones. (Sen, 2000: 18.) A comienzos de la década del noventa, el
economista paquistaní Mahbub ul Haq, pro-
fundamente influido por el pensamiento de
1. Introducción Amartya Sen, concibió el enfoque del desa-
rrollo humano e impulsó su utilización en el
En este capítulo se presenta la evolución del marco del Programa de las Naciones Unidas
desarrollo humano en Uruguay entre 1991 y para el Desarrollo (pnud).
2002 a partir del análisis de un conjunto de Uno de sus objetivos centrales radicó en
indicadores multidimensionales creados por que los logros alcanzados por los distintos
el Programa de las Naciones Unidas para el países en sus procesos de desarrollo no se
Desarrollo. Se examina con especial atención evaluaran exclusivamente sobre la base del
el período comprendido entre 1999 y 2002, producto interno bruto por habitante (pib),
en virtud de que en el último Informe nacio- como solía hacerse hasta el momento, sino
nal de desarrollo humano publicado (pnud, 2001) que se considerara un conjunto más amplio
se presentó información hasta 1999. de dimensiones. Como resultado de esta ini-
Luego de un breve repaso del concepto ciativa, a partir de 1990 comenzaron a gene-
de desarrollo humano, se ubica a Uruguay en rarse anualmente los Informes de desarrollo hu-
el contexto internacional y regional toman- mano. De acuerdo con Mahbub ul Haq:
do como base la evidencia proveniente de
los informes mundiales del pnud (sección 2). El propósito básico del desarrollo es aumentar las
A continuación, se analiza la evolución del opciones de las personas. En principio, estas opcio-
índice de desarrollo humano (idh) en Uruguay nes pueden ser infinitas y cambiar a lo largo del

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 37


tiempo. Muchas veces, las personas valoran logros Estas consideraciones se ponen de relieve,
que nunca se observan, o, al menos, no en forma por ejemplo, al examinar el papel que desem-
inmediata, en las cifras de ingreso y crecimiento: peña la educación en la sociedad con relación
mayor acceso al conocimiento, mejor nutrición y ser- a los postulados de la teoría económica con-
vicios de salud, vidas más seguras, seguridad contra vencional. Para ésta, un mayor nivel educativo
el crimen y la violencia física, horas de esparcimien- de la población se concibe como un aumento
to satisfactorias, libertades políticas y culturales y de capital humano que contribuye a elevar la
sentido de participación en las actividades comunita- productividad de las personas y por esa vía
rias. El objetivo del desarrollo es crear un ambiente coadyuva al crecimiento económico.1 Sin
que permita que las personas disfruten vidas largas, embargo, según Sen, esta visión no contempla
saludables y creativas (PNUD, 2003). los impactos directos de la acumulación de
capital humano sobre la vida de las personas:
El desarrollo humano implica, según algunos
autores, la expansión de las opciones de los […] sin ver su nivel de ingreso modificado, las per-
seres humanos en el sentido más amplio del sonas pueden beneficiarse de la educación en leer,
término, lo cual lo hace mucho más abarca- comunicarse, argumentar, estar en condiciones de
dor que otras definiciones de bienestar que elegir de manera más informada, ser tomadas más
se reducen a los aspectos materiales de la seriamente por las otras personas, y así sucesiva-
vida (Alkire, 2002). Cambia también la visión mente. Así, los beneficios de la educación exceden
con respecto al rol que tienen los individuos el rol del capital humano en la producción de bie-
en la sociedad, quienes pasan de ser consu- nes (Sen, 2003a: 35).
midores y productores a constituirse en ac-
tores del proceso de desarrollo económico Esta apreciación no pone en duda la impor-
y social: tancia del crecimiento económico en el pro-
ceso de desarrollo ni cuestiona su centralidad
La perspectiva del desarrollo humano incorpora la en el alivio de la pobreza, pero permite po-
necesidad de eliminar los obstáculos que enfrentan ner de relieve que la calidad del crecimiento
las personas mediante sus propios esfuerzos e ini- es tan importante como su magnitud y el nivel
ciativas. El punto no es sólo que las vidas humanas de ingresos que permite alcanzar.
pueden ser mucho mejores y mucho más ricas en Por otra parte, para Sen la consideración
términos de bienestar y libertades, sino también que de la desigualdad en las distintas sociedades
la acción humana puede llevar a un cambio radical es central. Las comparaciones interpersona-
mediante la mejoría de la organización social y el les no deben basarse en la suma del bienestar
compromiso de las personas (Sen, 2003a: VII). de los individuos sino que deben considerar
1 El capital humano se asocia
a las características de las su distribución, tomando como base la igual-
personas que dan lugar a De esta manera, la concepción del desarrollo dad en el acceso de la población a un con-
distintas productividades,
y se define por analogía
humano se basa en la multidimensionalidad junto de capacidades básicas (Sen, 1992).2
con el capital físico. Dentro como enfoque para evaluar el éxito del desa- De esta manera, el fundamento del enfo-
de estas características,
habitualmente se incluye
rrollo y en la idea de considerar el desempe- que no es económico sino ético, y en eso se
el nivel educativo formal ño de los países de acuerdo con fines y no diferencia de otras corrientes de pensamien-
y la experiencia laboral. En con medios. Sen considera que el análisis del to que argumentan, basándose en teorías eco-
función de consideraciones
económicas, las personas desarrollo debe ir mucho más allá del virtual nómicas, en favor de políticas que apunten a
pueden optar por invertir crecimiento del ingreso, incorporando la na- una mayor equidad distributiva.Tal es el caso
en aumentar su capital
humano. turaleza de la vida de las personas, su capaci- de muchos trabajos de la Comisión Econó-
2 Esta idea se origina en la dad de alcanzar ciertas metas y las libertades mica para América Latina (cepal) o algunas
teoría de la justicia de reales de las que ellas disfrutan. El proceso de teorías del crecimiento económico surgidas
Rawls y en particular en
su defensa del acceso de desarrollo consiste, pues, en la expansión de desde la década de 1980.3
todos los integrantes de las capacidades y libertades humanas; por lo La expansión de las capacidades y fun-
la sociedad a un conjunto
de bienes primarios.
tanto, el bienestar de los individuos debe eva- cionamientos se complementa con el aumen-
3 Véanse, por ejemplo, CEPAL
luarse en lo que Sen llama espacio de los fun- to de la capacidad de los individuos de per-
(1990) y Kanbur (2000). cionamientos y capacidades (véase el recuadro 1). seguir en forma activa los objetivos que ellos

38 EL DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY


Recuadro 1
Funcionamientos y capacidades

La propuesta de Sen de cambiar el espacio otro criterio para conceptualizar y medir


en el que se evalúa el bienestar de los in- el bienestar: la consideración de los fun-
dividuos ha constituido un aporte inno- cionamientos.
vador e influyente dentro de los desarro- La estimación o valoración del bien-
llos teóricos sobre dicha temática. Esta pro- estar a través de los funcionamientos im-
puesta se basa en una fuerte crítica al en- plica trasladar la evaluación a las activi-
foque utilitarista que ha predominado en dades que la persona realiza con los bie-
el análisis económico convencional. El en- nes y características de los que dispone.
foque utilitarista se fundamenta en los or- Por ejemplo, una persona discapacitada
denamientos interpersonales de bienestar, no podrá hacer lo mismo que una perso-
sin dar cuenta, según Sen, de las condicio- na sana con la misma canasta de bienes.
nes reales de vida, tanto físicas como men- Un funcionamiento es, entonces, el
tales, y sin considerar la actividad mental logro de un individuo, lo que éste consi-
de la persona que realiza la evaluación de gue ser o hacer, y se distingue, por lo tan-
su propio estado de bienestar.* to, de los bienes utilizados para conse-
El enfoque utilitarista se basa en la guir ese funcionamiento. Es decir que un
evaluación del bienestar con base en el funcionamiento difiere de tener bienes,
ingreso (o el consumo), lo que ha sido pues es posterior a su obtención, y tam-
denominado por Sen criterio de la opulen- bién se distingue de la utilidad entendida
cia. El autor sostiene que este enfoque como la felicidad derivada del funciona-
confunde el bienestar de las personas con miento, pues la precede. De acuerdo con
la magnitud de sus pertenencias. Así, el esta concepción, el bienestar se relaciona
ingreso consiste en un medio para llegar con los funcionamientos individuales. El
a ciertos logros, pero no es un fin en sí nivel de logro de cada funcionamiento
mismo. Basándose en el pensamiento del depende de factores personales y socia-
filósofo John Rawls, Sen plantea una pro- les, como el contexto socioeconómico y
funda crítica a la aptitud del ingreso como cultural de las personas.
base para realizar evaluaciones de bien- Sen denomina capacidades al conjun-
estar (Sen, 1992; Sen, 1999), y propone to de todas las opciones de las que dispo-
ne cada persona para satisfacer sus fun-
cionamientos y, por lo tanto, éstas repre-
* Sen (1999) propone el siguiente ejemplo: supongamos que hay
dos personas. El individuo 1 presenta carencias alimenticias, de
sentan la libertad individual de elección
vestimenta, de vivienda, de atención médica, pero ha aprendido a de funcionamientos. Dentro de las capa-
no tener deseos muy ambiciosos y encuentra que satisface sus cidades existen características que son op-
necesidades. Mientras tanto, el individuo 2 proviene de un am-
biente con mayor abundancia de recursos pero es más infeliz y ciones y otras que no lo son –por ejem-
ve satisfechos sus deseos en menor medida que el individuo 1. plo, las condiciones metabólicas de la per-
Es discutible que el individuo 1 tenga un nivel de bienestar mayor
que el individuo 2; sin embargo, esa sería la conclusión desde sona–. Al diseñar políticas es importante
una perspectiva utilitarista. tener presentes estas distinciones.

mismos se proponen o, en términos de Sen, las relaciones de género, pues en muchos ca-
la acción o agencia humana (Sen, 1993). Este sos el logro de bienestar material no coexiste
concepto es particularmente relevante desde con la posibilidad de disponer de la propia
la perspectiva de las mujeres y en referencia a vida (Nussbaum, 2000).

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 39


En sus diversos escritos Sen se refiere a la loración del buen funcionamiento de los
importancia de definir un conjunto de ca- mercados para que las personas alcancen sus
pacidades sobre las cuales evaluar el bienes- objetivos (Jolly, 2003).5
tar humano. A pesar de que ha señalado la
importancia del acceso a bienes públicos, de
gozar de un buen estado de salud, lograr una El índice de desarrollo humano
buena alimentación, de saber leer y escribir y
de contar con posibilidades de elección para En los Informes mundiales de desarrollo humano
satisfacer estas necesidades, el autor ha prefe- se ordena a los países según el índice de desa-
rido no delimitar las dimensiones relevantes rrollo humano (idh). Este índice busca medir
en las que evaluar las capacidades y, por ende, los logros alcanzados por los países en su de-
el desarrollo humano. sarrollo con base en indicadores que reflejan
Tal amplitud del concepto de desarro- la salud de la población, el nivel educativo y
llo humano ha llevado a una gran impreci- el acceso a recursos.
sión en su uso. Esta característica constituye En el cálculo del idh, la salud de la pobla-
uno de los aspectos más criticados de este ción se representa mediante la esperanza de
enfoque, junto con las dificultades que en- vida al nacer, la educación se refleja mediante
traña su operacionalización. Por esa razón, a una combinación de la tasa bruta combinada
pesar de que ha logrado suscitar una impor- de matriculación y la tasa de alfabetismo de
tante adhesión, el enfoque del desarrollo la población mayor de quince años, y el acce-
humano no constituye un cuerpo teórico so a recursos se incorpora mediante el pro-
articulado sobre cómo avanzar en el proce- ducto interno bruto por habitante en pari-
so de desarrollo, sino que se concentra en dad de poder adquisitivo.6 Si bien se dejan
sus fines.4 Sin embargo, la propuesta de re- de lado aspectos que desde la perspectiva del
pensar los fines del desarrollo implica una desarrollo humano son muy relevantes –como,
revisión y readecuación de las políticas con por ejemplo, las libertades–, se trata de un in-
el objetivo de cumplir con las nuevas metas, tento de reflejar en un indicador multidimen-
y desde esta perspectiva se constituye en sional el nivel de desarrollo de los países to-
una concepción ambiciosa que aporta ele- mando como base la información disponible
mentos fundamentales a la hora de consi- en todos ellos (recuadro 2).
derar el bienestar de los individuos y el avan- A su vez, el pnud calcula un conjunto de
ce de los países. índices complementarios al idh que aportan
Finalmente, cabe destacar que se han es- información sobre otros aspectos asociados
grimido dos tipos de críticas fundamentales con el desarrollo humano. Éstos son el índice
4 Sen (2003b) ha señalado al enfoque de Sen. Por un lado, desde la eco- de desarrollo humano relativo al género (idg), el
que la preocupación nomía convencional se ha argumentado que índice de potenciación de género (ipg) y los índi-
principal de Mahbub ul Haq
eran las políticas para el
la falta de definición de las capacidades bási- ces de pobreza humana (iph1 e iph2).Tales índi-
desarrollo, y no las teorías cas y de operacionalización del enfoque lo ces se analizan más adelante en este informe.
sobre desarrollo.
vuelven de poco interés frente al abordaje Es pertinente realizar una advertencia
5 Si bien ambos enfoques habitual que considera al ingreso real como antes de abocarse al análisis del idh. Los lo-
toman como base al
individuo, podría pensarse indicador del nivel de desarrollo (Srinivasan, gros alcanzados por las sociedades en mate-
que adhieren a distintas 1989). Por otro lado, autores como Ruggeri- ria de salud o nivel educativo de su pobla-
variantes del enfoque que
suele denominarse Laderchi et al. (2003) han señalado que el ción son producto de procesos y políticas de
individualismo enfoque del desarrollo humano, si bien se larga duración, por lo que es de esperar que
metodológico (Udehn,
2002). distingue del enfoque neoclásico tradicional no registren fuertes oscilaciones en el corto
6 La metodología de cálculo por el peso que éste otorga a la utilidad y el plazo. En ese sentido, es razonable que el de-
del IDH se presenta más ingreso como métrica del bienestar, comparte sarrollo humano presente un comportamien-
detallada en el Apéndice
metodológico, así como principios filosóficos muy relevantes con ese to más estable y tendencial que otras varia-
una sucinta discusión sobre paradigma. Ambos enfoques se centran en bles que inciden en las condiciones de vida
las virtudes y críticas que
se le reconocen a este
las opciones individuales como punto de –el ingreso per cápita, el desempleo, etc.–,
indicador. evaluación fundamental y comparten la va- sustancialmente más afectadas por los movi-

40 EL DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY


mientos cíclicos de la economía. Por lo tan- contemporáneas visibles en indicadores de
to, el idh debe ser interpretado como un mediano y largo plazo. De esta manera, el
indicador del desarrollo de largo plazo. idh aporta información complementaria al
Por ejemplo, si se observan las fluctua- ingreso medio de los hogares o al producto
ciones de los idh de Argentina y Uruguay en bruto por habitante.
los años en que estos países experimentaron
severas recesiones económicas, se verá que los
cambios en los valores de los índices son de El desarrollo humano en Uruguay desde
pequeña magnitud. Esta observación tiene la perspectiva internacional y regional
implicaciones sobre la lectura de las estima-
ciones de idh y las familias de índices rela- Durante las décadas de 1970 y 1980 Uru-
cionados que se presentan en este informe, guay se ubicó entre los países de desarrollo
ya que los últimos datos analizados corres- humano medio, y desde 1990 se incorporó
ponden al 2002, pico de la crisis económica al grupo de mayor desarrollo (cuadro 1).7
que enfrentó Uruguay en los últimos años. A lo largo de la década de 1990 Uruguay
El idh no reflejará esta crisis económica con se situó entre los lugares 37 y 40 de los 174
igual crudeza que los índices de corto plazo, países ordenados por su idh, y descendió al
en tanto ésta no haya tenido consecuencias lugar 46 en el 2002 (pnud, 1999; pnud, 2004).8

Recuadro 2
El índice de desarrollo humano

El índice de desarrollo humano (idh) es una culación. Por último, para la medición
medida sintética de los logros de una so- del nivel de vida se utiliza como aproxi-
ciedad. Para ello, se busca cuantificar y mación el logaritmo del producto inter-
combinar en un índice agregado los lo- no bruto (pib) per cápita, ajustado por
gros promedio que registra un país en paridad de poderes adquisitivos (ppa).
tres dimensiones fundamentales: alcan- La elaboración del idh comienza con
zar una vida larga y saludable (dimen- el cálculo de tres índices sintéticos que
sión salud), adquirir conocimientos úti- miden los logros relativos alcanzados por
les (dimensión educación) y contar con los la sociedad en las tres dimensiones men-
recursos necesarios para disfrutar de un cionadas. Para cada uno de los compo-
nivel de vida decoroso (dimensión nivel nentes se determinan valores de referen-
de vida). cia máximos y mínimos que determi-
En términos operativos, los avances nan el rango de variación que se consi-
logrados en la dimensión salud se miden dera razonable observar en estos indica-
a través de la esperanza de vida al nacer, dores.
mientras que para educación se combinan Para construir el índice correspon-
dos variables: la tasa de alfabetización de diente a cada dimensión, se mide la dis- 7 El PNUD clasifica a los
países en tres grupos en
los adultos y la tasa bruta de matricula- tancia que separa el nivel que un país relación con su nivel de
ción combinada en educación primaria, alcanza en cada uno de los indicadores desarrollo humano: alto
desarrollo humano (IDH de
secundaria y terciaria. El índice de educa- con respecto al valor de referencia míni- 0,8 y superiores),
ción es un promedio ponderado de am- mo como proporción del rango del in- desarrollo humano medio
(IDH entre 0,5 y 0,799) y
bas variables, con un ponderador de dos dicador. Por último, el idh resulta del desarrollo humano bajo (IDH
tercios para la alfabetización de adultos promedio simple de los indicadores de menor de 0,5).
y un tercio para la tasa bruta de matri- salud, educación y acceso a los recursos. Aproximadamente
cincuenta países del mundo
pertenecen al primer grupo.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 41


Cuadro 1

Evolución del índice de desarrollo humano. 1975-2002. Países seleccionados


PAÍS AÑO VARIACIÓN DISTANCIA
CON IDH URUGUAY

1975 1980 1985 1990 1995 2002 1975/2002 1990/2002 1975 2002

Argentina 0,784 0,799 0,808 0,810 0,832 0,853 8,8 5,3 0,025 0,020

Hungría 0,777 0,793 0,807 0,807 0,837 0,848 9,8 5,1 0,018 0,015

Kuwait 0,761 0,776 0,778 - 0,810 0,838 11,4 - 0,002 0,005

Uruguay 0,759 0,779 0,785 0,803 0,816 0,833 9,7 3,7

Costa Rica 0,745 0,770 0,774 0,791 0,810 0,834 11,9 5,4 –0,014 0,001
Fuente: Elaborado a partir de PNUD (2004).

Hasta el lugar 25 sólo figuran los países de El idh de Uruguay en el 2002 era muy
ingresos altos, y a partir de allí comienzan a similar al de Croacia, Qatar, Kuwait, Costa
posicionarse los de ingresos medios, como Rica y Chile, países de ingresos medios pero
Eslovenia (29) y Argentina (34), país latino- con logros relativamente altos en materia de
americano de mayor índice de desarrollo educación y salud.
humano. Tal como se indicó en los Informes nacio-
Como se señaló en el último Informe na- nales anteriores (pnud, 2001; pnud, 1999), la
cional (pnud, 2001), el progreso de Uruguay posición de Uruguay se alcanzó sobre la base
ha sido lento en comparación con los lo- de los avances en educación y salud. En efec-
gros alcanzados por otros países. De acuer- to, si la clasificación se basara solamente en el
do con el Informe mundial de desarrollo huma- producto por habitante, el país descendería
no (pnud, 2004), esta tendencia se agudizó al lugar 59. Por esa razón, al comparar la ubi-
en el 2002, cuando Uruguay cayó seis luga- cación de Uruguay con el promedio de los
res respecto a su posición en el 2001. El países de desarrollo humano alto en cada di-
descenso de la posición de Uruguay es es- mensión, se observa que la distancia en in-
pecialmente notorio, pues no refiere sola- gresos es notoriamente mayor que la que exis-
mente a diferencias en los ritmos de aumen- te en las dimensiones de educación y salud.
to de los distintos países, sino que además se Por su parte, el idh para la región de Amé-
asocia con la caída del valor absoluto de su rica Latina y el Caribe en el 2002 toma el va-
idh. lor 0,777, con lo que la región queda clasifica-
8 La información del IDH
Debido a que los países de mayor desa- da en el grupo de desarrollo humano medio.
mundial a lo largo de la rrollo humano realizan incrementos meno- Si se considera por separado a los países lati-
década no es
estrictamente comparable,
res en sus niveles de bienestar, es difícil eva- noamericanos incluidos en el último Informe,
ya que ha habido cambios luar los avances relativos de los países si no seis corresponden al grupo de alto desarrollo
en la metodología de es en relación con los de nivel similar en el humano (Argentina, Uruguay, Costa Rica,
medición del índice (véase
el Apéndice metodológico, año base (1975). Por esa razón, se analizó la Chile, Cuba, y México), mientras que solamen-
sección 1), y además los evolución de Uruguay con respecto a países te Haití se ubica en el grupo de bajo desarro-
países que integran la
clasificación mundial no que en 1975 tenían un idh comparable. És- llo. Uruguay presenta una posición favorable
son siempre los mismos. tos fueron: Argentina, Hungría, Kuwait y en la región, solamente superada por Argenti-
9 Dado que 2002 puede Costa Rica.9 La evolución de Uruguay fue na, Chile y Costa Rica. En términos generales,
considerarse un año con
características muy más lenta que la de los restantes países de este ordenamiento en la región ha sido estable
particulares para Uruguay, este grupo, con excepción de Argentina, y a lo largo de la década; Uruguay siempre ha
se realizó el mismo ejercicio
referido al año 2001 (véase
ese retraso se originó principalmente du- figurado en las primeras posiciones, aun tenien-
el cuadro A-I.1). rante la década de los noventa. do en cuenta su caída en el 2002.

42 EL DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY


Si se consideran los distintos ordenamien- tendría poco interés, ya que una dimensión
tos que surgen de utilizar el pib por habitante aproximaría perfectamente a las demás.
o el idh alternativamente, casi todos los paí- El examen de la asociación entre las dife-
ses de alto desarrollo de la región mejoran su rentes dimensiones (cuadro 2) pone de mani-
posición relativa con el idh. Ejemplos de las fiesto claramente que, para la totalidad de los
variaciones mayores son Cuba, Uruguay y países, existe un fuerte vínculo en los logros
Argentina, que con este indicador ascienden alcanzados en salud, educación y acceso a los
respectivamente 38, 19 y 11 lugares en com- recursos. El hecho de que el idh combine
paración con la posición que ocuparían si se medios como el ingreso con resultados en sa-
tomara como base el pib por habitante. lud y educación lleva a una considerable co-
Las variaciones en los ordenamientos de rrelación entre las dimensiones, puesto que el
países en función de la dimensión considerada ingreso es un factor que incide en las decisio-
son consistentes con el enfoque expuesto pre- nes sobre el nivel educativo que adquieren los
viamente, en tanto confirman que los logros individuos o la calidad de la salud que reciben.
en una dimensión no son transferibles directa- Sin embargo, cuando se consideran dis-
mente a las otras dimensiones. Así, a determi- tintos grupos de países esta correlación se ve
nado nivel de ingreso o producto bruto por atenuada: dado un logro determinado en una
habitante no necesariamente corresponde el dimensión particular, existe un abanico de po-
mismo nivel educativo o el mismo estado de sibilidades importante en cuanto a los logros
salud de la población. Si los ordenamientos en las dimensiones restantes. En especial, los
fueran similares, el enfoque multidimensional resultados sugieren que el acceso a recursos

Cuadro 2

Coeficientes de correlación entre ordenamientos de países según las dimensiones


del IDH. 2002. Regiones seleccionadas
INGRESO E IDH INGRESO Y EDUCACIÓN INGRESO Y SALUD SALUD Y EDUCACIÓN

Todos los países 0,94 0,77 0,82 0,73

América Latina 0,85 0,59 0,48 0,39

Desarrollo humano alto 0,85 0,28 0,58 0,22

Desarrollo humano medio 0,67 0,26 0,30 0,23

Desarrollo humano bajo 0,49 –0,01 0,21 –0,30


Fuente: Elaborado a partir de PNUD (2004).

Cuadro 3

IDH y posición en el orden mundial para países de América Latina. 1998-2001


ARGENTINA BRASIL PARAGUAY URUGUAY CHILE BOLIVIA
AÑO POSICIÓN IDH POSICIÓN IDH POSICIÓN IDH POSICIÓN IDH POSICIÓN IDH POSICIÓN IDH

1998 39 0,827 79 0,739 84 0,730 40 0,826 34 0,844 112 0,652

1999 35 0,837 74 0,747 81 0,736 39 0,825 38 0,824 114 0,643

2000 34 0,842 69 0,75 80 0,738 37 0,828 39 0,825 104 0,648

2001 34 0,844 73 0,757 90 0,740 40 0,834 38 0,831 114 0,653

2002 34 0,854 73 0,775 89 0,751 46 0,833 43 0,839 114 0,681


Fuente: PNUD (varios años)

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 43


Cuadro 4

Componentes del IDH y diferencias absolutas con respecto a Uruguay. Países del Mercosur. 2002
COMPONENTE ARGENTINA BRASIL PARAGUAY URUGUAY CHILE BOLIVIA AMÉRICA LATINA
Y EL CARIBE

Salud 74,1 68 70,7 75,2 76 63,7 70,5

Tasa de alfabetización 97 86,4 91,6 97,7 95,7 86,7 88,6

Matrícula bruta combinada 94 92 72 85 79 84 81

PIB por habitante (PPA) 10.880 7.770 4.610 7.830 9.820 2.460 7.223
DISTANCIA ABSOLUTA ENTRE COMPONENTES CON RESPECTO A URUGUAY

Salud –1,1 –7,2 –4,5 0,8 –11,5 –4,7

Tasa de alfabetización –0,7 –11,3 –6,1 –2 –11 –9,1

Matrícula bruta combinada 9 7 –13 –6 –1 –4

PIB por habitante (PPA) 3.050 –60 –3.220 1.990 –5.370 –607
Fuente: Elaborado a partir de PNUD (2004).

es la dimensión que determina en mayor medi- siderablemente dispares (cuadro 4). Uruguay
da el lugar en el ordenamiento mundial que supera a Argentina en esperanza de vida, mien-
surge del idh. También parece claro que, dado tras que este país exhibe los mayores logros
un nivel de acceso a recursos, los logros en ma- educativos y un mejor acceso a recursos. Chi-
teria de educación y salud difieren de manera le presenta peores logros educativos pero una
sustancial. Esto es especialmente válido en el esperanza de vida más elevada y un pib por
caso de los países de desarrollo humano medio habitante mayor que el de Uruguay. Brasil se
y bajo. Este análisis ilustra que buena parte de destaca por su desempeño en educación me-
las potencialidades del índice y de su valor como dido a través de la tasa bruta de matriculación;
elemento de evaluación de los procesos de de- sin embargo, como se analizará en el capítulo
sarrollo se encuentra en la comparación del idh II, este indicador se ve afectado por el alto
y los desempeños en salud y educación de paí- grado de rezago escolar. La planificación del
ses con similares niveles de pib por habitante. proceso de integración regional deberá tener
En particular, en el caso de América Latina presente que se trata de países con grandes
se observa una menor correlación que en el disparidades en cuanto al bienestar alcanzado
total de países del mundo, lo que pone de ma- por sus habitantes (cuadro 4).
nifiesto la disparidad de desempeños regiona- El procedimiento para la construcción del
les en las diversas dimensiones del índice. idh, tal como fue explicado, resulta poco sen-
En el ámbito subregional, entre los países sible a la distribución de los valores de dichas
integrantes del Mercosur (Argentina, Brasil, Pa- variables entre la población. Sin embargo, es
raguay y Uruguay) y sus asociados (Chile y indudable que el ingreso se distribuye des-
Bolivia) se observan considerables disparida- igualmente; diferentes grupos humanos –de-
10 El Informe de Argentina
para el 2001 incorpora un des en los valores del idh. Argentina, Chile y finidos según clase social, género, etnia, etc.–
ajuste por desigualdad en Uruguay se ubican entre los países de alto de- presentan diferente esperanza de vida, y el
la dimensión educación,
basándose en la sarrollo humano y en posiciones cercanas en nivel educativo varía marcadamente entre los
distribución del el ordenamiento, mientras que Brasil, Paraguay integrantes de una comunidad. Esto puede
rendimiento escolar.
y Bolivia presentan desarrollo humano medio tener fuertes implicaciones en términos de
11 En el Apéndice
metodológico se detallan y grandes diferencias entre ellos (cuadro 3). desarrollo humano, y es por eso que el pnud
las fuentes de información A pesar de que Argentina y Chile presen- está abocado a la consideración de la manera
utilizadas y los
procedimientos de
tan valores del idh cercanos a los de Uruguay, de incorporar estos aspectos en la medición
estimación. los logros en las diversas dimensiones son con- del desarrollo humano (recuadro 3).

44 EL DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY


Recuadro 3
Desarrollo humano y desigualdad

En su formulación tradicional, el alguna de las dimensiones en sus in- del idh corregido por desigualdad
idh no distingue si los beneficios formes nacionales.10 para Uruguay.
del desarrollo llegan a toda la po- En este marco, Foster et al. (2003) El cuadro de la página siguien-
blación por igual o se concentran proponen una metodología novedosa te muestra el resultado de este ejer-
en un grupo reducido. En países que permite incorporar la desigualdad cicio. Se observan importantes va-
con altos niveles de desigualdad, al cálculo del idh, agregando a dicho riaciones en el ordenamiento de
como los de América Latina, el índice a un parámetro que representa los países. En particular, aquellos
aspecto distributivo puede ser es- el grado de rechazo o aversión social a que registran una mayor desigual-
pecialmente importante al consi- la desigualdad. El cálculo de esta «fa- dad en la distribución del ingreso
derar los avances en las diversas di- milia» de idh corregidos tiene altos re- por deciles (Brasil, México, Chile)
mensiones del desarrollo humano. querimientos en términos de informa- caen varios lugares, mientras que
La idea de construir un idh ción estadística, y por lo tanto resulta mejoran su posición países como
sensible a la desigualdad se remon- complejo. Sin embargo, a modo de Uruguay, Costa Rica, Perú yVene-
ta a los primeros Informes sobre de- ejemplo, en el presente informe se cons- zuela, que presentan una distribu-
sarrollo humano del pnud, entre truyó el índice del componente ingreso co- ción del ingreso relativamente más
1991 y 1994, los cuales presentan rregido por desigualdad para los países de equitativa en el contexto latino-
cálculos de la dimensión ingreso América Latina, con el objetivo de ana- americano. Por lo tanto, la incor-
corregidos. A su vez, en América lizar los cambios en el ordenamiento poración de la desigualdad parece
Latina algunos países como Chi- ocasionados por la incorporación de la modificar significativamente el pa-
le, Colombia, Brasil y Argentina desigualdad.11 A su vez, en el Apéndi- norama sobre el desarrollo huma-
han incorporado este ajuste para ce documental se presenta la evolución no relativo de los países.

Sensibilidad del IDH a la desigualdad. Ordenamiento de los países de América Latina según grado
de aversión a la desigualdad. 1995/1996.
PAÍSES IDH ESTÁNDAR (1) IDH CORREGIDO POR DESIGUALDAD

ε=0 ε=1 ε=2 ε=3


ORDEN DIFERENCIACIÓN (1) ORDEN DIFERENCIACIÓN (1) ORDEN DIFERENCIACIÓN (1) ORDEN DIFERENCIACIÓN (1)

Argentina 1 1 0 1 0 1 0 1 0
Bolivia 18 19 –1 19 –1 19 –1 19 –1
Brasil 6 9 –3 9 –3 9 –3 9 –3
Chile 2 3 –1 4 –2 4 –2 4 –2
Colombia 8 8 0 8 0 8 0 8 0
Costa Rica 5 4 1 3 2 3 2 3 2
República Dominicana 12 11 1 10 2 10 2 10 2
Ecuador 16 16 0 16 0 16 0 16 0
El Salvador 13 13 0 13 0 12 1 12 1
Honduras 17 17 0 17 0 17 0 17 0
Jamaica 15 15 0 15 0 15 0 14 1
México 4 5 –1 5 –1 5 –1 6 –2
Nicaragua 19 18 1 18 1 18 1 18 1
Panamá 10 10 0 11 –1 13 –3 13 –3
Paraguay 11 14 –3 14 –3 14 –3 15 –4
Perú 14 12 2 12 2 11 3 11 3
Trinidad y Tobago 7 7 0 7 0 7 0 7 0
Uruguay 3 2 1 2 1 2 1 2 1
Venezuela 9 6 3 6 3 6 3 5 4
Fuente: Elaboración propia a partir de Banco Mundial (2004) y World Development Indicators (2000). Nota: El parámetro ε refiere a la aversión a la desigualdad.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 45


El desarrollo humano en Uruguay ción, en particular en el nivel medio y tercia-
en el período reciente rio, ha sido la fuerza que ha mitigado la caída
del idh en el período 1999-2002 (gráfica 1).
En esta sección se presenta una apreciación Probablemente esta evolución obedezca tanto
de la evolución del desarrollo humano en a una estrategia de los hogares frente a la
Uruguay en la última década tomando como pérdida de alternativas laborales, como al pro-
base el análisis del idh.12 ceso de reforma educativa iniciado en el país
Debido a la profunda crisis que experi- en 1996. En el capítulo II, al analizar la evolu-
mentó la economía uruguaya en el 2002, los ción de las tasas específicas de escolarización,
valores obtenidos para ese año no son un buen se retomarán estas preocupaciones. La varia-
punto de comparación y, en consecuencia, es ción del componente que refleja la educa-
necesario analizar integralmente la evolución ción es lo que explica la constancia del idh
de toda la serie.13 Por otra parte, al ser el idh en el 2001 y el hecho de que la caída experi-
un indicador de largo plazo, resulta intere- mentada en el 2002 haya sido leve.
sante contrastar su deterioro con lo ocurrido Por su parte, la tasa de alfabetización es
con indicadores más volátiles y de uso más un indicador de escasa relevancia para Uru-
extendido, como es el caso del ingreso pro- guay, dada la temprana universalización de la
medio de los hogares. enseñanza primaria. Como se señaló en el
A lo largo del período estudiado, el idh Informe nacional de desarrollo humano 2001, los
presenta una tendencia creciente, interrum- obstáculos para la expansión del nivel edu-
pida en el último año, cuando cayó levemen- cativo de la población se ubican fundamen-
te (cuadro 5). Esta ligera reducción (0,3%) se talmente en el segundo ciclo de secundaria.
explica por la caída de 10,4% del pib por ha- Según la información del Censo de Pobla-
bitante (ppa), que fue parcialmente amor- ción y Viviendas de 1996, la tasa de analfabe-
tiguada por el aumento de la tasa global de tismo correspondiente a la población de 15
matriculación y de la esperanza de vida. años y más para el total del país se ubicaba
Como se ha mencionado, el componen- en 3,21% (ine, 2004a). Debido a que los ni-
te del idh que refleja movimientos de más veles más altos de analfabetismo se dan en la
corto plazo es el producto bruto por habi- población de mayor edad, el pasaje del tiem-
tante, el cual presenta un aumento hasta 1998 po implica una suave y constante reducción
y luego desciende como consecuencia de la de dicha tasa.
recesión. En el capítulo II se profundiza la Así, a lo largo de la década, Uruguay se
12 En el Apéndice
metodológico, sección 7, dinámica que esta dimensión del idh tuvo ha consolidado como un país de desarrollo
se presentan en detalle el en la segunda mitad de los noventa. humano alto. Dado que el idh es un indica-
procedimiento de cálculo y
las fuentes de información La dimensión correspondiente a una vida dor poco sensible a cambios coyunturales, la
utilizadas. larga y saludable, representada por la esperan- crisis del 2002 –que provocó un aumento de
13 Sin embargo, debe za de vida al nacer, presenta en el período una cerca del 20% en la incidencia de la pobreza
considerarse que, según
diversos estudios previos
mejora paulatina que en buena medida refleja de ingresos– muestra un impacto de escasa
(Amarante y Arim, 2003; los logros del país en materia de reducción de magnitud en el índice, pues en apariencia no
Bucheli y Furtado, 2004;
Vigorito, 2003), la crisis no
la mortalidad infantil en la década del noven- deterioró el nivel educativo de la población
modificó sino que ta. Estos aspectos también se considerarán con ni la esperanza de vida. Sin embargo, si la
profundizó tendencias que mayor profundidad en el capítulo siguiente. crisis hubiera tenido algún impacto de más
ya eran visibles en los
indicadores Los logros en materia de educación re- largo plazo en algunos aspectos relacionados
socioeconómicos flejan comportamientos distintos de la tasa con el desarrollo humano –como por ejem-
uruguayos desde
mediados de la década del bruta de matriculación combinada y la tasa plo, las condiciones de salud de la población,
noventa. de alfabetización de adultos.14 A lo largo de la toma de decisiones sobre permanencia o
14 La tasa de alfabetización la década, la matriculación muestra un com- deserción del sistema educativo–, podría su-
se estimó proyectando la
tasa de 1996 mediante las portamiento oscilante, caracterizado por una ceder que sus efectos fueran visibles en los
tasas de crecimiento relativa desmejora en el primer lustro y un años venideros. A la vez, las decisiones sobre
intercensal 1985-1996
(véase el Apéndice
incremento hacia el final del período. De migración internacional tomadas por los ho-
metodológico, sección 7). hecho, el aumento de la tasa de matricula- gares durante la crisis podrían tener también

46 EL DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY


Cuadro 5

Índice de desarrollo humano (IDH) y sus componentes. Total país. 1991-200215


INDICADOR 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

COMPONENTES SIN ESTANDARIZAR

Esperanza de vida 73,2 73,3 73,5 73,6 73,8 74,0 74,1 74,1 74,3 74,5 74,8 75,0

Matriculación 0,785 0,767 0,762 0,774 0,824 0,787 0,812 0,802 0,786 0,834 0,843 0,864

Alfabetización 0,963 0,964 0,966 0,967 0,968 0,969 0,971 0,972 0,973 0,975 0,976 0,977

PIB (PPA) 6126 6687 6967 7594 7574 8076 8593 9022 8863 8863 8743 7834

COMPONENTES ESTANDARIZADOS

Esperanza de vida 0,268 0,268 0,269 0,270 0,271 0,272 0,273 0,273 0,274 0,275 0,276 0,278

Matriculación 0,087 0,085 0,085 0,086 0,092 0,087 0,090 0,089 0,087 0,093 0,094 0,096

Alfabetización 0,214 0,214 0,215 0,215 0,215 0,215 0,216 0,216 0,216 0,217 0,217 0,217

PIB por habitante (PPP) 0,229 0,234 0,236 0,241 0,241 0,244 0,248 0,250 0,249 0,249 0,249 0,243

Índice de desarrollo humano 0,798 0,802 0,805 0,812 0,819 0,819 0,827 0,828 0,827 0,834 0,836 0,833

IDH (1991=100) 100,0 100,5 101,7 101,8 102,6 102,7 103,6 103,9 103,7 104,5 104,8 104,5
Fuente: Elaborado a partir de datos de las Proyecciones de población INE-CELADE, Anuarios estadísticos del INE y del MEC,
Cuentas Nacionales del Banco Central y World Development Indicators, Banco Mundial.

Gráfica 1

Evolución de IDH y sus componentes. Uruguay. 1991-2002. (1991=100)

110

105
Índice 1991=100

100

IDH
15 Si bien la metodología
ESPERANZA DE VIDA de cálculo es similar a la
95 adoptada en los Informes
MATRICULACIÓN
mundiales de desarrollo
ALFABETIZACIÓN humano, el nivel de los
índices se diferencia de
PBI (PPA) los publicados en informes
90 anteriores debido a que
en 2004 el Banco Mundial
corrigió las series de PIB en
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 paridad de poderes de
Año compra contenidas en
la base de datos World
Development Indicators
Fuente: Elaborado a partir del Cuadro I.5
(2004).

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 47


impacto sobre el idh, si los sectores que emi- año o en períodos cortos; su virtud principal
gran no constituyen una muestra representa- es proveer un ordenamiento de países o re-
tiva de la población sino que están concen- giones basado en variables de mediano plazo.
trados en algunos grupos específicos (véase En resumen, desde inicios de la década
el recuadro 4). de 1990, Uruguay se ha configurado como
Tal como ha sido comentado, la insensibi- un país de alto desarrollo humano debido
lidad del idh ante los movimientos del corto principalmente a sus logros en educación y
plazo lo vuelve un indicador poco adecuado salud, los cuales resultan elevados con rela-
para evaluar la trayectoria de un país año a ción a su nivel de producto bruto por habi-

Recuadro 4
La emigración uruguaya y la crisis económica reciente*
En los últimos cuarenta años, la emigración ha consti- en Uruguay. Según los datos estimados, en el año 2002
tuido un fenómeno estructural en la población uru- abandonaron el país 17 de cada 1000 uruguayos, lo que
guaya (Filgueira, 1989). Durante ese período, el saldo ubicó a esta nueva ola migratoria en niveles compara-
migratorio ha sido negativo durante muchos años, pero bles con la de 1970. La expansión de este número a la
los movimientos de salida tuvieron aumentos impor- población residente en localidades urbanas conduce a
tantes en los períodos de crisis económica y especial- una estimación de aproximadamente 33.000 emigran-
mente durante la crisis política de la década de 1970. tes en el período marzo-diciembre de 2002. Esta cifra
De acuerdo con Fortuna y Niedworok (1985), en ese representa un aumento significativo de la tasa de emi-
período se produjo el mayor episodio migratorio de gración de la población uruguaya que tiene lugar des-
los últimos cuarenta años. El pico de esa ola migratoria de el comienzo de la recesión económica de 1999.
se presentó en 1974 y 1975, cuando 23 y 14 de cada Los emigrantes uruguayos de esta última oleada
1000 habitantes respectivamente abandonaron el país. son en su mayoría hombres y adultos jóvenes, caracte-
La evaluación del impacto de la emigración sobre rística que comparten con el perfil de los emigrantes
la situación económica y social debe ser considerada registrado por la Encuesta de Migración Internacio-
en el contexto del perfil demográfico nacional. Si bien nal realizada en Uruguay en 1982. El nivel educativo
la emigración puede constituir una «válvula de esca- de los emigrantes puede ser considerado como medio
pe» en los países que atraviesan etapas de alto creci- y alto cuando se compara con los individuos de la
miento de la población, en el caso de Uruguay con- misma edad que permanecen en el país.
tribuye a acelerar el proceso de envejecimiento de la En cuanto a los países de destino, 80% de los
estructura de edades y a disminuir el ritmo de creci- migrantes recientes se concentra en cuatro opciones:
miento, e incluso puede provocar el decrecimiento Estados Unidos (33,3%), España (32,6%), Argentina
de la población en algunos años. (8,5%) e Italia (4,7%). Esta distribución geográfica es
En el plano académico, las evaluaciones de los pro- muy diferente de la observada entre los emigrantes de
cesos emigratorios son divergentes (véase, por ejem- la década de 1970, durante la cual casi 50% se dirigió
plo, Papademetrius y Martin, 1991). Sin embargo, hay a la Argentina, 11% a los Estados Unidos, 7,4% a Aus-
dos grandes temas en los cuales suele haber acuerdo: tralia, 7,2% a Brasil y 4,8% a España (dgec, Encuesta
las remesas, o envíos de dinero desde el exterior a de migración internacional, 1982).
residentes en el país de origen, pueden ser considera- Este cambio en la orientación de las corrientes
das como un efecto positivo de la emigración, mien- migratorias se debe posiblemente al escaso atractivo
tras que la pérdida de capital humano suele conside- de los países de la región en virtud de la crisis econó-
rarse como el efecto adverso (Borjas, 1999). mica que han experimentado en los últimos años. En
En años recientes y fundamentalmente a partir de particular Argentina, el principal receptor de emigran-
1999, una nueva oleada emigratoria se hizo evidente tes uruguayos durante los setenta, ha experimentado

48 EL DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY


tante. Estas ventajas respecto a otros países tantes presentó mejoras significativas. Sin
de la región se gestaron en la primera mitad embargo, al considerar las últimas dos o tres
del siglo xx, período en el cual se realizó un décadas se pone de manifiesto que Uruguay
fuerte esfuerzo educativo y sanitario, a través ha avanzado más lentamente que otros países
de políticas específicas e inversiones en in- que en el punto de partida presentaban un
fraestructura pública. De esta manera, se lo- nivel de desarrollo humano similar.
gró que un conjunto muy amplio de la po- El rezago en materia de idh se verifica
blación accediera a conocimientos básicos, tanto en términos relativos como absolutos.
al tiempo que el estado de salud de los habi- Por un lado, Uruguay muestra una pérdida

altas tasas de desempleo, y una situación difícil, aun- hacia el envío de dinero a sus hogares en Uruguay. Se
que menos grave, ha sido también observada en Bra- entiende que las personas de menor nivel educativo y
sil. Australia, otro destino importante en la década de los adultos mayores son más proclives a hacerlo. Si
1970, ha cambiado su política migratoria y la obten- bien es muy poca la información conocida, de los datos
ción de una visa con permiso de trabajo se ha vuelto disponibles se deduce que el país no ha sido tradicio-
dificultosa para los uruguayos. nalmente un receptor de remesas en grandes cantida-
En el último tiempo, Estados Unidos y España se des, aun cuando tuvo una emigración importante. Las
han convertido en los principales focos de atracción estimaciones del bcu realizadas en el 2002 indicaban
de los trabajadores de América Latina. Se puede suge- que las entradas por remesas y giros de no residentes
rir la hipótesis de que la emigración masiva que se se ubicaban en 35 millones de dólares, cifra que re-
dirigía a Argentina en la década de 1970 ahora se orien- presentaba, en un año particularmente deprimido, el
ta a los Estados Unidos y a España. Por otra parte, el 0,5% del pbi. Si bien algunos indicios sugieren que el
nivel educativo de los migrantes a estos países es alto volumen de remesas ha aumentado, las tendencias fu-
respecto a la población residente en Uruguay de eda- turas no son claras, pues no es posible distinguir si este
des similares. incremento se debe a un reforzamiento de las ayudas
Según los familiares que permanecen en el país, a familiares ante la crisis económica o si se trata de un
los uruguayos que decidieron emigrar en 2002 los mo- cambio de comportamiento de los emigrantes uru-
tivaron razones vinculadas fuertemente con la situa- guayos. Por ello, el efecto positivo para el país que
ción del mercado de trabajo, tanto por los bajos in- podría traer la emigración resulta nulo o de muy baja
gresos (15%) como por las pocas posibilidades de ob- incidencia.
tener un empleo (48%). Aproximadamente un 29% de los hogares tienen
Al igual que en estudios realizados para otros paí- miembros que declaran que les gustaría emigrar. Si
ses y en algunos estudios anteriores, se constata que la bien en los hogares de menor nivel de ingresos hubo
presencia en el país de destino de familiares o amigos menos emigrantes en el 2002 que en hogares con ni-
que emigraron con anterioridad ha permitido a los veles de ingresos superiores, la propensión migratoria
nuevos emigrantes integrarse a redes sociales que fa- es mayor entre los hogares pobres. Este hecho podría
vorecen su inserción en mejores condiciones. estar indicando que los hogares pobres desean aban-
A diferencia de lo que ocurre en México y Amé- donar el país pero no cuentan con los recursos nece-
rica Central, la mayoría de los emigrantes uruguayos sarios para hacerlo, dado que los destinos actuales son
recientes no envía ayudas en dinero o en especie ha- más distantes.
cia el país. El nivel educativo y la pertenencia a distin-
tos grupos de edades implican diferentes actitudes * Basado en Pellegrino y Vigorito (2004).

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 49


de posiciones con relación a otros países de política y educación (Nussbaum, 2000;
América Latina que avanzaron más rápida- Robeyns, 2003). De esta forma, podría per-
mente y, en consecuencia, ganaron mejores mitir poner al descubierto desigualdades
posiciones en el ordenamiento de los países provenientes del trabajo no remunerado, en
de desarrollo humano alto en la región. Por particular de las tareas que se realizan en el
otro lado, en el 2002, el valor del idh de Uru- hogar, el cuidado de niños y ancianos, etc.16
guay descendió como consecuencia de la Como se ha señalado, algunos autores
fuerte caída del pbi, resultante de la crisis eco- propusieron listas de capacidades que no lo-
nómica, y el país descendió seis lugares en el graron unanimidad entre los partidarios de
ordenamiento mundial. Si bien hasta el 2001 este enfoque. En las cuestiones referidas al
Uruguay había ocupado el segundo lugar en género se ha sugerido que aspectos tales como
nivel de desarrollo humano entre los países salud física y mental, integridad y seguridad
de América Latina, en el 2002 fue superado físicas, acceso a redes sociales, «empodera-
por Argentina, Barbados, Chile y Costa Rica. miento» político, educación y conocimiento,
La magnitud del descenso del idh en el trabajo remunerado, trabajo doméstico y cui-
último año es mucho más tenue que la va- dados dentro del hogar, disponibilidad en el
riación experimentada por los indicadores de uso del tiempo, libertad de movimientos y
corto plazo como el pib por habitante, el in- esparcimiento, trato digno y respetuoso son
greso de los hogares o la pobreza de ingresos. capacidades relevantes que deben ser consi-
Esto se debe a que, al mismo tiempo que cayó deradas (Nussbaum, 2000; Robeyns, 2003).
el acceso a recursos de los hogares urugua- Por otra parte, Anand y Sen (2003) resaltan
yos, la tasa bruta de matriculación aumentó la importancia de analizar el contraste entre
sostenidamente desde 1999, en particular en los esfuerzos y sacrificios realizados por hom-
educación media, compensando los efectos bres y mujeres y las retribuciones y benefi-
de la recesión sobre el pib. A su vez, los indi- cios que obtienen. En el recuadro 5 (ver pá-
cadores de esperanza de vida y alfabetización ginas 52-53) se presentan algunas reflexiones
continuaron su tendencia ascendente al mis- sobre la relación entre desarrollo humano y
mo ritmo que se ha venido observando du- género.
rante toda la década del noventa. En los últimos años, la idea de conocer la
El alto crecimiento de la tasa bruta de evolución en la situación de las mujeres y las
matriculación puede ser efecto de la reforma relaciones de género, así como la de contar
educativa que se implantó en el país a me- con más información para estudiar el impac-
diados de los noventa, aunque puede estar to de las políticas y del funcionamiento de la
también mostrando una decisión de los jó- economía sobre los aspectos de género, han
venes de mantenerse en el sistema educativo impulsado la elaboración y el uso de indica-
formal ante la falta de oportunidades labora- dores cuantitativos y cualitativos. Si bien el
les producto de la crisis. empleo de éstos permite conocer mejor la
relación entre las condiciones de vida de
16 Otro aspecto relevante que hombres y mujeres y los cambios sociales, cul-
ha sido considerado en
diversos estudios consiste
3. Desarrollo humano y género turales y económicos, su verdadero sentido y
en la distribución de en Uruguay utilidad están dados por la conceptualización
recursos dentro del hogar, del problema que se pretende abordar y la
que pone de manifiesto
importantes disparidades Dentro del enfoque del desarrollo humano delimitación precisa de los objetivos que se
por género y edad (veáse, las desigualdades de género han recibido es- persiguen.
por ejemplo, Browning y
Lecheune, 2001). pecial atención.Varios autores han planteado Con el objetivo de considerar los aspec-
Lamentablemente no se que esta visión es más apta que la sola consi- tos de género, el pnud ha elaborado el índice
dispone de datos en
Uruguay para evaluar deración del ingreso per cápita para evaluar de desarrollo relativo al género (idg),17 que
estas diferencias. las diferencias de género, pues permitiría abor- desagrega el idh por género y penaliza las
17 Los detalles sobre el dar cuestiones centrales para caracterizarlas, desigualdades existentes en los distintos com-
cálculo del índice se
presentan en el Apéndice
tales como salud reproductiva, violencia do- ponentes. La evolución del idg proviene de
metodológico, sección 2. méstica, derechos ciudadanos participación los cambios de sus distintos componentes,

50 EL DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY


que reflejan índices igualmente distribuidos. la canalización de recursos que contribuyan
Es decir que para cada componente se com- al avance hacia la equidad.
binan los índices correspondientes a hom-
bres y mujeres de manera de penalizar las
diferencias en el grado de progresos. Se tra- Índice de desarrollo relativo al género
ta, por lo tanto, de un indicador de desarro-
llo humano sensible a la equidad de género. Hasta el 2001, la posición de Uruguay en la
Por otra parte, el pnud utiliza también el clasificación internacional según el idg era
índice de potenciación de género (ipg) para anali- similar a la del idh, en concordancia con la
zar las diferencias de género según la partici- situación de la mayoría de los países de alto
pación de hombres y mujeres en variadas es- desarrollo, en los cuales el ordenamiento por
feras de decisión política y económica. Cuan- idg y por idh es muy similar. Sin embargo, la
do se considera el ordenamiento internacio- abrupta caída de Uruguay en el ordenamien-
nal basado en este índice, las posiciones de to mundial del idh no se reflejó en el relati-
los países varían considerablemente con res- vo al idg, donde ocupa el lugar 41.
pecto al idh. Más adelante se presenta una El idg muestra un incremento sostenido
estimación del ipg y los principales resulta- a lo largo de la década, que solamente se
dos obtenidos. revirtió en el último año (cuadro 6). Los com-
Ambos índices incorporan un limitado ponentes del índice reflejan una evolución
conjunto de dimensiones en relación con las favorable, al igual que en el caso del idh, con
consideraciones anteriores. Si bien ello se ori- excepción del componente de ingresos, que
gina en las limitaciones de la información dis- presenta una caída en el 2002. La contribu-
ponible a escala mundial, en la esfera nacio- ción de los distintos componentes es igual
nal las consideraciones sobre el desarrollo hu- que para el idh: los mayores valores se obtie-
mano relativo al género deberían abarcar un nen en el componente educación, debido a
conjunto más amplio de aspectos.A tales efec- las altas tasas de alfabetización, seguidos por
tos, podrían rediseñarse algunos de los instru- la esperanza de vida y los ingresos.
mentos con los que se recaba información La evolución favorable del idg se explica
actualmente, de manera que resulten útiles fundamentalmente por la reducción de las
para analizar estas preocupaciones. Por ejem- desigualdades salariales, representadas median-
plo, sería ventajoso contar con información te el componente ingresos (gráfica 2).
sobre la distribución de recursos y la toma de Si bien el idg es una medida que toma
decisiones dentro de los hogares, así como en cuenta la desigualdad de género, no es una
acerca de la división del trabajo doméstico. medida de desigualdad de género propiamen-
Su uso puede facilitar la organización de te dicha. El índice de equidad relativa subyacen-
las demandas de la sociedad civil, y también te en el idg puede definirse como la desvia-
ayudar a las autoridades a definir o redefinir ción del idh con respecto al idg.

Cuadro 6

Evolución del IDG y sus componentes. Total país.1991-2002


COMPONENTES 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Esperanza vida 0,798 0,802 0,806 0,809 0,813 0,817 0,820 0,820 0,823 0,827 0,830 0,834

Educación 0,881 0,879 0,880 0,881 0,882 0,896 0,889 0,891 0,891 0,896 0,899 0,902

Ingresos 0,657 0,674 0,683 0,698 0,702 0,716 0,726 0,734 0,734 0,735 0,736 0,718

IDG 0,779 0,785 0,790 0,796 0,799 0,809 0,812 0,815 0,816 0,819 0,822 0,818
Fuente: Elaborado a partir de datos de las Proyecciones de población INE-CELADE, Anuarios estadísticos del INE y del MEC,
Cuentas Nacionales del Banco Central, ECH del INE y World Development Indicators, Banco Mundial.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 51


Este cociente varía entre cero y uno y que la de los hombres era de 71. Como las
sus incrementos indican mayor equidad en- mujeres experimentaron un mayor acrecen-
tre géneros. 18 Los valores obtenidos para tamiento de su esperanza de vida en el pe-
Uruguay muestran una leve tendencia cre- ríodo estudiado, la brecha favorable a ellas
ciente en el período analizado, que, como se se incrementó ligeramente (pasó de 7,1 a
ha señalado, se explica principalmente por el 7,9 años, véase cuadro A 2).19
avance en términos de equidad entre hom- Con respecto al componente educativo,
bres y mujeres en el componente ingresos hay una pequeña disparidad a favor de las
(cuadro 7). mujeres en las tasas de alfabetización (cua-
La esperanza de vida de las mujeres en dro 8), pero en esta dimensión las diferen-
Uruguay era de 79 años en el 2002, mientras cias más importantes se observan en la tasa

Recuadro 5

Capacidades y derechos: la inequidad en el ámbito de la familia

El cuestionamiento a la desigualdad de En los hogares, el conflicto coexiste con la


género en la sociedad ha sido especialmente cooperación; si bien el compartir y el cuidar
importante en el pensamiento de Amartya distinguen la esfera doméstica de otras de in-
Sen, y el logro de la justicia de género ha tercambio entre individuos, el desequilibrio de
sido uno de los objetivos centrales de su poder, casi siempre con una connotación de
iniciativa teórica. Por su parte, el pensa- género, da lugar a la desigualdad y actúa como
miento desarrollado por las economistas fe- mediador en las oportunidades de lograr el
ministas con respecto a la crítica al utilita- bienestar entre los miembros del hogar.
rismo y al paradigma económico domi- En general, la economía ha considerado a
nante (Argawal, 1997), así como sobre el los hogares y sus miembros con intereses con-
accionar y la participación de las mujeres gruentes, sobre los supuestos de compartir una
(Argawal, 1994), están relacionados de ma- función de utilidad o de la existencia de un
nera fructífera con las ideas de Sen. Su plan- «dictador» que determina la asignación de los
teo ha destacado la afinidad entre el pro- recursos, extendiendo de este modo a ese
blema de las elecciones sociales y el géne- ámbito la teoría del consumidor. Con el tiem-
ro, así como la relevancia de la teoría de las po, el análisis se hizo más complejo con los
elecciones sociales para evaluar la inequidad modelos de negociación (bargaining models),
de género tanto en la sociedad como en la que introdujeron el poder económico y la ne-
familia (Sen, 1990). gociación en el ámbito doméstico.
Sen reconoce que el ámbito de la fa- La crítica de Sen a estos últimos pone de
18 El índice de desigualdad milia y las relaciones de género caen en el relieve la necesidad de una teoría que tenga
relativa correspondiente es en cuenta el interés percibido y las contribuciones
el índice de Atkinson
campo de la teoría de la justicia y, más en
(1970). general, de las elecciones sociales. Dentro percibidas, es decir, que preste atención a la ma-
19 Debido a que la esperanza de los hogares existen desigualdades en la nera en que las personas podrían percibir su
de vida de hombres y distribución de los recursos y las oportu- propio interés. Esto es particularmente rele-
mujeres presenta
diferencias, en parte nidades; el trabajo orientado a la repro- vante respecto a los intereses de género, en la
asociadas con factores ducción social, básicamente asignado a las medida en que las mujeres –sobre todo en las
biológicos, este
componente se estandariza mujeres, no es reconocido como trabajo e sociedades más tradicionales, aunque no so-
con distintos valores por incluso no se respeta la integridad del cuer- lamente– pueden perder la noción del bien-
sexo. Véanse en el
Apéndice metodológico los po de las mujeres y el derecho que ellas estar personal debido a que sus identidades
valores utilizados para tienen a decidir sobre éste. están extremadamente atadas al interés de los
estandarizar las esperanzas
de vida.

52 EL DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY


bruta combinada de matriculación, que pre- superiores, y su aumento durante la crisis se
senta niveles considerablemente superiores verifica tanto para los hombres como para las
para las mujeres. La desagregación de esta tasa mujeres. Sin embargo, cabe destacar que el
para los distintos niveles educativos muestra incremento es más acentuado para los hom-
que, en el caso de primaria, los valores son bres en el ciclo secundario que para el resto
mayores para los hombres, y además la tasa es de las categorías, hecho que probablemente
superior a 100 en los dos casos, lo que indica se vincule a la reducción de posibilidades de
la presencia de mayores niveles de rezago en inserción laboral para los individuos de baja
los hombres en el ciclo primario. calificación durante el período recesivo.
En los niveles secundario y terciario, las La brecha educativa favorable a las muje-
tasas brutas de matriculación femenina son res es producto de un proceso paulatino ini-

hogares. Tal coincidencia entre intereses per- han sido frecuentemente tratadas como de-
sonales y de los hogares preservaría la inequidad. pendientes pasivas. El logro de estos obje-
Estas críticas basadas en la existencia de je- tivos les permitiría mejorar su posición en
rarquías domésticas se aplican a la teoría de las las relaciones de poder dentro del hogar,
preferencias individuales, por cuanto esas jerar- ampliando sus oportunidades para obte-
quías pueden moldear las preferencias e incluso, ner un mayor bienestar personal. La
como señala Sen, «las esposas en algunas cultu- ambivalencia de los intereses femeninos es-
ras severamente sexistas tendrían estas preferen- taría muy asociada con las restricciones de
cias completamente apagadas» (Sen, 1999: 63). su capacidad de agencia.
En consecuencia, los enfoques que mi- Finalmente, podría decirse que el en-
den el bienestar en términos de utilidad re- foque de las capacidades –a diferencia de
sultarían particularmente inadecuados para la perspectiva de los derechos, que es im-
analizar la desigualdad de género, en tanto las portante para identificar las carencias de
mujeres suelen tener preferencias adaptativas, o oportunidades, la discriminación y la
sea, adaptadas a un estatus de «segunda clase». inequidad– tiene ventajas en la medida en
Por tanto, una teoría de la justicia de género que los derechos tradicionales han dejado
adecuada –y aun, de manera más general, una de lado los temas que hacen al mundo de
teoría de la justicia social– debe guardar al- lo privado. Ello es en parte consecuencia
gún grado de independencia de las preferen- de que la perspectiva tradicional de los de-
cias que los individuos parecerían tener en el rechos está muy ligada a la división tradi-
marco teórico del utilitarismo. El esquema cional entre la esfera pública –donde los
de preferencias, a juicio de Sen, con frecuen- derechos los regula el Estado– y una pri-
cia se diseña, para la mayor parte de la gente, vada, sobre la cual habría poco para decir.
en condiciones injustas de vida. Pero además, y tal vez sea lo más relevante,
La articulación de conceptos clave tales la posibilidad de ejercer realmente los dere-
como agencia, libertad y elección, suficientemente chos está vinculada a que se disponga de
sensibles a la presencia de desequilibrios de forma efectiva de las capacidades necesarias
poder doméstico, debería orientar las evalua- para funcionar en cada una de las áreas en
ciones acerca del bienestar. Tanto la agencia que los derechos operan (Nussbaum, 2003).
como las libertades son importantes objeti-
vos principalmente para las mujeres, quienes Alma Espino

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 53


Gráfica 2
Evolución de IDG y sus componentes (1991=100)

110

105
Índice 1991=100

100

IDG
95
ESPERANZA DE VIDA

INGRESOS

EDUCACIÓN
90

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Año

Fuente: Elaborado a partir del Cuadro 6

Cuadro 7

Índices de equidad (IDH/IDG) de género por componentes del IDG. Total país. 1991-2002
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Esperanza de vida 1,002 1,002 1,002 1,002 1,002 1,002 1,002 1,002 1,002 1,002 1,001 1,002

Educación 0,993 0,995 0,971 0,989 0,971 0,992 0,984 0,987 0,996 0,987 0,986 0,983

PIB 0,957 0,961 0,964 0,966 0,971 0,976 0,976 0,977 0,981 0,982 0,986 0,986

Total 0,985 0,987 0,979 0,986 0,981 0,991 0,988 0,989 0,993 0,990 0,991 0,990
Fuente: Elaborado a partir de los cuadros 5 y 6.

ciado en la década de 1980, el cual ha des- considere el ingreso de hombres y mujeres


embocado en que las mujeres ocupadas pre- para realizar el cálculo de acceso a recursos
senten un nivel educativo considerablemen- por género.20 Como se ha mencionado, el
te superior al de los hombres ocupados. En índice de equidad relativa del componente
20 En Uruguay no es posible
abordar estos aspectos efecto, las mujeres ocupadas en el 2002 tie- ingresos evolucionó favorablemente en la
debido a la clasificación nen 10,6 años promedio de escolaridad, década. Sin embargo, un análisis más detalla-
de bienes utilizada en las
Encuestas de Gasto mientras que la escolaridad promedio de los do muestra que, a pesar de la aparente mejo-
previas. Sería interesante hombres ocupados se sitúa en 9,3 años. ría del índice de equidad relativa del com-
incorporar las
modificaciones que La imposibilidad de abordar aspectos vin- ponente ingresos, se mantienen importantes
permitieran realizar culados a la distribución de recursos dentro desigualdades en el mercado laboral.
estudios de asignación de
recursos en los hogares en
de los hogares con los datos disponibles en la Los principales cambios ocurridos en el
los relevamientos futuros. mayor parte de los países conduce a que se mercado laboral con respecto a las diferen-

54 EL DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY


Cuadro 8

Componentes del IDG relativos a educación. Total país. 1991-2002


COMPONENTE 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

ALFABETIZACIÓN

Hombres 95,7 95,9 96,0 96,2 96,3 96,4 96,6 96,7 96,9 97,0 97,2 97,3

Mujeres 96,7 96,8 97,0 97,1 97,3 97,4 97,5 97,7 97,8 98,0 98,1 98,2

MATRICULACIÓN (TOTAL)

Hombres 74,8 73,1 72,3 71,9 71,8 73,1 74,1 74,2 74,5 76,9 78,1 79,2

Mujeres 78,5 77,7 76,3 77,0 77,0 79,9 79,5 78,9 80,4 82,4 82,6 83,6

MATRICULACIÓN PRIMARIA

Hombres 111,8 109,5 108,8 108,3 108,8 109,7 110,6 110,8 110,9 110,9 109,8 110,1

Mujeres 107,3 105,3 105,5 106,8 105,6 106,8 107,8 108,1 108,1 108,6 108,2 107,8

MATRICULACIÓN SECUNDARIA Y TÉCNICA

Hombres 74,0 71,9 71,3 70,9 69,7 70,5 72,7 73,3 73,7 79,1 83,4 86,6

Mujeres 82,0 82,0 79,1 79,6 80,1 83,9 82,2 80,7 84,0 87,1 87,7 91,2

MATRICULACIÓN TERCIARIA

Hombres 24,7 24,8 24,1 24,2 25,1 28,1 28,0 27,9 28,9 30,9 31,2 30,9

Mujeres 34,5 34,8 33,8 34,1 35,4 39,8 39,7 39,5 41,0 44,0 44,4 44,0
Fuente: Elaborado a partir de los Censos de Población y Viviendas 1985 y 1996 y a los Anuarios Estadísticos del MEC.

cias de género se relacionan con la mayor el mercado laboral (Rossi y Rivas, 2000;
participación femenina y con la disminución Amarante y Espino, 2001). Sin embargo, al
de la brecha de ingresos entre hombres y tomar en cuenta la educación, se observa que
mujeres (véase el recuadro 6). el diferencial salarial es superior para los nive-
En relación con los ingresos, las diferen- les educativos más altos (cuadro 9). Al mismo
cias de género han disminuido a lo largo de tiempo, se verifica que los niveles de segrega-
la década. Hasta 1999, los ingresos de las mu- ción ocupacional por género permanecieron
jeres crecieron en mayor medida que los de constantes o incluso aumentaron, según el
los hombres, al tiempo que, a partir de ese universo estudiado (véase el recuadro 5). Por
año, la crisis económica implicó un descenso su parte, la discriminación salarial contra las
más abrupto en las remuneraciones masculi- mujeres se ha mantenido constante en todo
nas. Estos factores determinan que durante el período.21 Estos elementos proporcionan
toda la década la brecha de género haya dis- evidencia que relativiza la posible interpreta-
minuido (véase el cuadro A 3). ción de la caída de la brecha de género en
Sin embargo, la comparación del prome- términos de desarrollo humano.
dio de remuneraciones de hombres y muje- Los aspectos expuestos hasta ahora refie-
res a nivel agregado esconde algunos aspectos ren al trabajo remunerado, para el que se cuen- 21 Se entiende por
importantes. En diversos estudios se ha cons- ta con mayores fuentes de información. En discriminación la diferencia
de ingresos por trabajo
tatado que la disminución de la brecha de relación con la distribución de tareas dentro entre géneros no explicada
género se explica mayormente por el aumen- del hogar, Bucheli et al. (2001) encuentran por características
personales como la
to de los años de educación de las mujeres, que la división tradicional de roles permane- experiencia laboral
que les permitió obtener mayores ingresos en ce vigente en los hogares de Montevideo, y la educación.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 55


en la medida en que las tareas domésticas vez que la mayor parte de ellos no transfiere
como cocinar, lavar platos y ropa y la limpie- dinero a sus hijos (58%).23
za recaen mayormente en las mujeres, mien- Así, la mayor participación femenina en
tras que los hombres se encargan de tareas el mercado laboral no ha implicado un cam-
más tradicionalmente asociadas con su rol, bio significativo en los roles tradicionales en
como las reparaciones domésticas y el pago lo que tiene que ver con las tareas domésti-
de cuentas.22 Es particularmente llamativo cas. Por otro lado, se ha señalado que tampo-
que este comportamiento no presente mo- co ha estado acompañada de cambios en los
dificaciones entre las distintas generaciones, arreglos institucionales que atiendan las nue-
e incluso dentro de los hogares se repiten vas realidades familiares, y que persisten ca-
estos patrones en lo que tiene que ver con la rencias en cuanto a las respuestas institucio-
participación de hijas e hijos en las tareas do- nales a la cuestión del cuidado de los niños
mésticas. pequeños y adultos mayores (Aguirre 2003).
En dicho estudio también se señala que,
en aquellos hogares donde las mujeres parti-
cipan en el mercado laboral, a pesar de que Índice de potenciación de género
se mantienen los comportamientos antes des-
critos, las responsabilidades de los otros miem- El índice de potenciación de género (ipg) se calcula
bros cobran mayor importancia. El nivel de como la suma de un indicador de participa-
colaboración entre cónyuges en las tareas del ción y poder de decisión política, un índice de
hogar aumenta con el nivel educativo de las participación y poder de decisión económica
mujeres, al igual que la participación en el y un índice de control sobre los recursos eco-
mercado de trabajo. nómicos.24 La participación política se aproxi-
Otro aspecto destacable refiere a la dis- ma mediante la proporción de hombres y mu-
tribución del esfuerzo en el cuidado y sostén jeres con escaños parlamentarios, medida que
económico de los niños en el caso de padres también se monitorea en las metas de desarro-
no corresidentes. Al respecto, Bucheli (2003) llo del milenio. La participación económica se
indica que, en esos casos, es habitual que las basa en la participación de mujeres y hombres
madres permanezcan cohabitando con los en puestos directivos, profesionales y técnicos.
hijos mientras que muchos padres no Por último, el control sobre los recursos eco-
corresidentes pierden contacto con ellos nómicos proviene de una estimación de los
(32%) o los visitan escasamente (37%), a la ingresos percibidos por mujeres y hombres.
22 En dicho estudio se analiza
la información generada en
la Encuesta sobre
Situaciones Familiares y Cuadro 9
Desempeños Sociales de
las Mujeres de Montevideo
y el Área Metropolitana, Remuneraciones relativas de mujeres y hombres por nivel educativo. Asalariados privados.
que indagó acerca de las País urbano. 1990, 1992, 1994, 1996, 1998, 2000, 2002 y 2004
responsabilidades de los
distintos miembros del AÑO HASTA SEC. SEC. UTU MAESTROS UNIVERSIDAD UNIVERSIDAD TOTAL
hogar en las tareas PRIMARIA INCOMPLETA COMPLETA Y PROF. INCOMPLETA COMPLETA
domésticas.
23 Esta información proviene 1990 0,68 0,73 0,64 0,71 0,71 0,65 0,75 0,73
de la Encuesta sobre
1992 0,73 0,72 0,61 0,75 0,99 0,68 0,71 0,76
Situaciones Familiares y
Desempeños Sociales de 1994 0,76 0,69 0,68 0,82 0,77 0,64 0,59 0,76
las Mujeres de Montevideo
y el Área Metropolitana y se 1996 0,83 0,83 0,69 0,75 1,17 0,64 0,59 0,81
basa en las declaraciones
proporcionadas por las 1998 0,87 0,77 0,73 0,80 0,91 0,71 0,73 0,83
madres.
2000 0,89 0,86 0,77 0,84 0,96 0,69 0,82 0,88
24 En el Apéndice
metodológico, secciones 3 2002 0,97 0,83 0,86 0,98 0,82 0,70 0,57 0,88
y 7, se presenta el
procedimiento de cálculo 2004 0,99 0,89 0,77 0,91 0,76 0,71 0,59 0,89
utilizado y las fuentes de
datos. Fuente: 1990-2000 Amarante y Espino (2002); 2002 y 2004 elaboración a partir de las ECH del INE.

56 EL DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY


Según el Informe mundial de desarrollo hu- (ipg) dentro de los setenta países considera-
mano 2004, Uruguay toma el valor de 0,511 dos. A diferencia de su posición en el idh y
y ocupa el lugar 46 en el ordenamiento mun- el idg, donde se ubica cuarto en la región,
dial del índice de potenciación de género en este aspecto es superado por diversos paí-

Recuadro 6

Diferencias de género en el mercado laboral

A pesar de los avances en términos de equidad de lariados públicos la situación es diferente, por cuanto
género en el mercado laboral, los estudios existentes se observa una disminución de la segregación. Sin em-
para Uruguay señalan que persisten las diferencias, bargo, esto se explica porque, durante la década, la mayor
tanto en lo que respecta a la inserción por tipo de parte del descenso del empleo en esta categoría obede-
ocupación (que suele denominarse segregación ocupa- ció al retiro de los hombres de la función pública en el
cional) como a la calidad de los empleos y a la vulne- marco de las políticas de retiro incentivado promovidas
rabilidad frente al desempleo. por la política de reforma del Estado
La segregación ocupacional por sexo se define Además de las diferencias en las tasas de participa-
como la concentración de las mujeres en un número ción y empleo, se verifica en el mercado laboral uru-
reducido de ocupaciones, la existencia de ocupacio- guayo una fuerte diferencia en la tasa de desempleo. La
nes predominantemente femeninas o masculinas y la tasa de desempleo femenina es en promedio más de
primacía de los hombres en las posiciones jerárquicas cinco puntos porcentuales superior a la masculina. Las
dentro de una ocupación. La manera como se distri- mujeres representaban en el 2002 el 56% del total de
buyen hombres y mujeres en las diferentes ocupacio- desocupados. La duración del desempleo femenino es
nes se conoce como segregación horizontal, mientras superior a la de los hombres (33 frente a 28 semanas en
que la distribución por niveles dentro de una ocupa- el 2002), aunque esto también puede relacionarse con
ción se conoce como segregación vertical. la posición en el hogar y, por lo tanto, con las condicio-
Para el caso uruguayo, los estudios existentes nes para la aceptación de un empleo. Sin embargo, en
(Amarante y Espino, 2002) encuentran que no hubo ese año el 45% de las mujeres desempleadas imponía
cambios importantes en la composición de las ocu- condiciones a la hora de aceptar un trabajo, y la cifra
paciones entre 1986 y 1999. Del total de ocupacio- era similar para los hombres (42%).
nes consideradas en ese trabajo (76 ocupaciones, cla- En un trabajo reciente, Bucheli y Sanromán (2004)
sificación a dos dígitos), un 28% son femeninas. Estas se preguntan si en el mercado laboral existe una ba-
ocupaciones representaron en 1999 casi el 49% de la rrera invisible o techo de cristal que impide a determi-
ocupación total y en ellas se concentraba aproxima- nados grupos acceder a puestos directivos. Su presen-
damente el 80% de las mujeres ocupadas. Una parte cia conduciría a un acrecentamiento de las diferen-
importante del empleo femenino se concentra en el cias salariales entre hombres y mujeres en la parte su-
servicio doméstico. perior de la escala salarial. Las autoras consideraron
El análisis en un nivel más desagregado muestra por separado la brecha entre salarios femeninos y
que, mientras entre los asalariados privados el nivel masculinos atribuible a las distintas características de
de segregación es superior al del resto y con una ten- unos y otros (educación, edad, etc.) y la brecha entre
dencia creciente en el período, entre los asalariados salarios masculinos y femeninos que obedece a dife-
públicos es menor y decreciente. Es decir, si bien las rencias en la retribución a dichos atributos según se
mujeres se incorporan al mercado laboral principal- trate de hombres o mujeres. Encontraron que estas
mente como asalariadas privadas, ello no implica últimas brechas son mayores en el caso de los percen-
mayores oportunidades en términos de los tipos de tiles superiores de la distribución de remuneraciones.
ocupación accesibles, ya que la segregación entre los Esta constatación sugiere la existencia de un techo de
asalariados privados aumenta. En el caso de los asa- cristal para las mujeres en Uruguay.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 57


ses de América Latina y ocupa el noveno lu- nente de participación económica es relati-
gar (cuadro 10). Aun cuando esta compara- vamente estable, mientras que con respecto
ción se realiza para un número reducido de al componente de ingresos caben las mis-
países, se puede afirmar que, en este terreno, mas consideraciones señaladas en el caso del
la posición de Uruguay es desventajosa y lo idg.
ha sido a lo largo de la década de 1990. Pese al incremento de la participación
Si se considera la evolución en el perío- parlamentaria femenina, la proporción de
do, el ipg muestra una tendencia creciente, mujeres en el Parlamento es aún muy baja.
al pasar de 0,377 en 1991 a 0,514 en el 2002. A su vez, la participación política no anun-
Esta evolución favorable se explica princi- ciaba cambios relevantes: de las 19 precan-
palmente por los cambios en la participa- didaturas presidenciales a las elecciones in-
ción parlamentaria. Mientras que al comien- ternas de los partidos políticos en julio de
zo de la década había sólo 6 mujeres parla- 2004, sólo en un caso se presentaba una
mentarias de un total de 129, en el 2002 el candidata. Por su parte de todas las listas que
número era de 15 (cuadro 11). El compo- se presentaron al Senado en las elecciones
de octubre de 2004, sólo un 14% de los pri-
meros tres puestos titulares fueron ocupa-
Cuadro 10 dos por mujeres. Cuando se analizan los di-
rectorios o mesas políticas de los tres prin-
Posición en el ordenamiento del IDH e IPG y valor del IPG cipales partidos, se constata también una
de países de América Latina. 2002 muy baja presencia femenina.
PAÍS POSICIÓN EN EL ORDEN MUNDIAL VALOR IPG Al considerar la situación de Uruguay en
IDH IPG comparación con los países de la región se
Argentina 34 21 0,645
observa que, en términos de participación
política, el país se sitúa en el lugar 20.25 El
Bahamas 51 17 0,699 mal desempeño de Uruguay en esta dimen-
Belice 99 59 0,455 sión explica los valores bajos de su ipg res-
pecto a los restantes países (cuadro 12).
Bolivia 114 41 0,524
En relación con la participación econó-
Brasil 72 s/d s/d mica la situación es mejor (gráfica 3). Aun
cuando la proporción de mujeres legislado-
Chile 43 58 0,46
ras, directivas y gerentes es considerablemente
Colombia 73 48 0,498 baja, ha aumentado en la década, pasando de
Costa Rica 45 19 0,664 24 a 37%. En esta dimensión, Uruguay se
ubica en el quinto lugar en América Latina,
República Dominicana 98 40 0,527 hecho que condice con las altas tasas de ac-
Ecuador 100 50 0,49 tividad femeninas en el contexto regional. Al
analizar por sector institucional se observan
El Salvador 103 60 0,448
marcadas diferencias, pues en el sector pú-
Honduras 115 70 0,355 blico la proporción de mujeres en cargos di-
México 53 34 0,563
rectivos es notoriamente mayor que en el
resto.
Panamá 61 52 0,486 La escasa presencia femenina en estos
Paraguay 89 63 0,417 ámbitos se refuerza en otros espacios de de-
cisión pública. Desde la restauración de la
Perú 85 42 0,524
democracia hasta la fecha, solamente hubo
Trinidad y Tobago 54 22 0,644 dos ministras del Poder Ejecutivo, una en el
período 1985-1990 y otra en el período 1995-
Uruguay 46 46 0,511
2000, y sólo una mujer ocupó el cargo de
Venezuela 68 61 0,444 ministro del Poder Judicial, aunque actual-
Fuente: Elaborado a partir de PNUD (2004). mente el 36% de los ministros de los Tribu-

58 EL DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY


Cuadro 11

Evolución del IPG y de sus componentes. Total país. 1991-2002


COMPONENTE 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

VALORES

Participación política 0,173 0,173 0,173 0,173 0,253 0,253 0,253 0,253 0,253 0,401 0,401 0,401

Participación económica 0,839 0,843 0,840 0,844 0,862 0,877 0,880 0,874 0,901 0,957 0,966 0,961

Control de los recursos 0,119 0,132 0,140 0,153 0,158 0,173 0,183 0,194 0,194 0,196 0,198 0,178

IPG 0,377 0,383 0,384 0,390 0,424 0,434 0,439 0,440 0,449 0,518 0,522 0,514

EVOLUCIÓN DEL IPG (1991=100)

Participación política 100 100 100 100 146 146 146 146 146 232 232 232

Participación económica 100 101 100 101 103 105 105 104 107 114 115 115

Control de los recursos 100 112 118 129 133 146 155 163 164 165 167 150

IPG 100 102 102 104 113 115 116 117 119 138 138 136
Fuente: Elaborado a partir de la ECH del INE y datos recabados en el Poder Legislativo.

Cuadro 12

Componentes del IPG para países de América Latina. 2002


PAÍS % MUJERES % MUJERES % MUJERES TASA DE INGRESOS
EN EL PARLAMENTO LEGISLADORAS, PROFESIONALES LABORALES FEMENINOS
DIRECTIVAS Y GERENTES Y TÉCNICAS SOBRE MASCULINOS

Argentina 31,3 26 53 0,37

Bolivia 17,8 36 40 0,45

Brasil 9,1 – 62 0,42

Chile 10,1 21 52 0,38

Colombia 10,8 38 50 0,53

Costa Rica 35,1 53 28 0,39

Cuba 36 – – –

Ecuador 16 25 44 0,3

México 21,2 25 40 0,38

Nicaragua 20,7 – – 0,44

Panamá 9,9 38 49 0,5

Paraguay 8,8 23 54 0,33

Perú 18,3 27 44 0,27


25 En el cuadro 12 figuran
Uruguay 11,5 37 52 0,52 más países que en el
cuadro 10 debido a que los
Venezuela 9,7 27 61 0,41 países tienen estadísticas
de algunos de los
Fuente: Elaborado a partir de PNUD (2004). componentes del IPG.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 59


nales de Apelaciones –que suele ser un an- aumento del nivel educativo de las mujeres
tecedente directo en la carrera judicial ha- y la reducción de las diferencias de remune-
cia la Suprema Corte de Justicia– son muje- raciones con respecto a las de los hombres.
res (ine, 2004b). Finalmente, también en el Sin embargo, buena parte de la reducción
ámbito sindical se repite esta subrepresenta- de estas diferencias ha sido producto del es-
ción femenina. A pesar de que la mujer cons- fuerzo educativo de las mujeres, ya que la
tituye el 43% de los trabajadores, la partici- discriminación y la segregación en el merca-
pación femenina en los organismos de di- do de trabajo no han experimentado cam-
rección de la central sindical (pit-cnt) es bios relevantes. A la vez, los logros educati-
minoritaria. En la actualidad, de los 15 inte- vos no se han traducido en aumentos signifi-
grantes del Secretariado Ejecutivo, hay sólo cativos de la participación de las mujeres en
dos mujeres, mientras que de los 42 inte- cargos de decisión política en el país. En ese
grantes de la Mesa Representativa sólo cin- aspecto Uruguay registra un retraso muy
co son mujeres (Aguilera, 2004). importante respecto al mundo y la región. Si
La potenciación de la participación de bien ha habido avances, éstos han sido no-
las mujeres en la sociedad ha presentado avan- toriamente insuficientes.
ces desiguales en las distintas esferas consi-
deradas; aunque han alcanzado iguales o ma-
yores logros que los hombres en aspectos 4. Una visión territorial
como educación y salud, su presencia es es- del desarrollo humano
casa en los ámbitos de decisión pública. A en Uruguay
efectos de superar esta carencia, se requiere
una ampliación de la capacidad de represen- En esta sección se presenta la evolución del
tación de las mujeres, la que debe ser apoya- idh por departamentos y, en el caso de Mon-
da por políticas específicas. tevideo, por áreas. No se dispuso de infor-
En síntesis, en los aspectos relativos al gé- mación para el resto de las capitales depar-
nero se registran avances referentes al fuerte tamentales debido al nivel de agregación

Gráfica 3

Participación de hombres y mujeres por dimensión del IPG (2002)

100%
Hombres
90%
Mujeres
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

Participación Participación Participación Participación


parlamentaria profesionales directivos en el PBI
Fuente: Elaborado a partir del cuadro 11

60 EL DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY


presente en las Encuestas Continuas de Ho- tasa bruta de matriculación combinada por
gares (ech) del Instituto Nacional de Esta- la tasa bruta de asistencia a primaria y se-
dística (ine). cundaria.27
La mayor parte de los departamentos se
ubica, durante todo el período, en el grupo
El desarrollo humano por departamentos de alto desarrollo de acuerdo con el criterio
del pnud. Sólo Canelones, Rivera y San José
El análisis de los idh por departamentos pre- han tomado valores por debajo de 0,8, aun-
sentado en el Informe nacional 2001 puso de que aun en esos casos se ubican muy cerca
manifiesto que, si bien existe considerable de ese umbral. Los departamentos que pre-
heterogeneidad en el país, los valores de los sentan un mayor idh son Montevideo, Flo-
idh de todos los departamentos permiten cla- res, Colonia, Florida y Maldonado, mientras
sificarlos como de desarrollo humano alto Canelones, Rivera, Artigas, San José y Cerro
de acuerdo con los criterios del pnud. En Largo son los que toman valores más bajos
esta sección se continúan los esfuerzos de (gráfica 4). A lo largo del período estudiado
desagregación regional realizados en el ante- Montevideo siempre figura como el depar-
rior Informe nacional para Uruguay. Es perti- tamento con mayor desarrollo humano, mien-
nente recordar que el desempeño regional tras que Rivera es el peor posicionado hasta
está asociado con las corrientes migratorias el 2000. En el 2001 el departamento de más
internas, por lo que esta información debe bajo desarrollo humano era Artigas y en el
ser analizada con cautela.26 2002, Canelones (veáse cuadro A 4).
Dado que la población que cursa estu- En la mayor parte de los casos, los orde-
dios terciarios se concentra en Montevideo, namientos de departamentos en función de
se siguieron los criterios adoptados en el su idh fueron estables en el período (cuadro
Informe nacional 2001, y el cálculo de los idh 13). El idh mejoró para todos los departa-
departamentales se realizó sustituyendo la mentos entre 1991 y 2002 y el mayor incre-

Gráfica 4

IDH por departamentos. (1991, 1999 y 2002)

Departamento
Treinta y tres
Tacuarembó
Cerro Largo
Montevideo

Maldonado
Canelones

Río Negro
Paysandú

San José
Lavalleja
Durazno

Soriano
Colonia
Artigas

Florida

Rivera

Rocha
Flores

Salto

0,88
0,86
0,84
0,82
0,80
0,78
0,76
0,74
0,72
0,70
IDH

26 El próximo censo de
población y vivienda
permitirá realizar una
regionalización adecuada
que enriquece el análisis.
1991 1999 2002
27 Los detalles del cálculo de
estos índices y las fuentes
Fuente: Elaborado a partir de datos de las Proyecciones de Población INE-CELADE, Anuarios estadísticos del INE y del MEC, de datos utilizadas se
Programa de Desarrollo Municipal de la OPP y World Development Indicators, Banco Mundial. presentan en el Apéndice
metodológico, sección 8.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 61


mento se produjo en Rivera y Rocha (entre Dado que el pib por habitante refleja los
el 6 y el 7%), aunque esto no altera significa- recursos generados pero no necesariamente
tivamente las posiciones relativas. los que llegan a los hogares ubicados en cada
Al considerar los componentes del idh, región, se realizó el ejercicio de calcular los
se analizan con mayor detalle la tasa bruta de idh departamentales tomando como base el
matriculación y el acceso a los recursos, los ingreso promedio de los hogares captado por
dos componentes del índice que presentan las Encuestas Continuas de Hogares (ech).29
mayores variaciones entre los departamentos Se ha denominado a este indicador idh mo-
(véanse los cuadros A 5 a A 10). dificado.30 Cuando se comparan los ordena-
Los departamentos con mayor pib son mientos que surgen del idh y del idh modi-
Montevideo, Colonia, Florida y Maldonado, ficado, se detectan algunas divergencias: Ca-
y los que toman valores más bajos son San nelones y Lavalleja se posicionan mejor al
José, Rivera y Artigas. La caída del pib en la utilizar el ingreso de los hogares como indi-
crisis impactó desigualmente a los departa-
mentos: Maldonado, Rocha, Montevideo y
Canelones presentaron caídas más agudas.28 Cuadro 14

Ordenamiento de los departamentos


Cuadro 13 según IDH e IDH modificado. 2002
IDH IDH CAMBIO
Ordenamiento de los departamentos según su IDH. 1991, 1999 y 2002 PIB INGRESOS POSICIONES

1991 1999 2002 VARIACIÓN 1991/2002 Montevideo 1 1 0


Montevideo 1 1 1 0
Artigas 16 19 –3
Artigas 14 17 16 2
Canelones 19 8 11
Canelones 18 18 19 1
Cerro Largo 15 16 –1
Cerro Largo 17 14 15 –2
Colonia 3 6 –3
Colonia 3 3 3 0
Durazno 8 7 1
Durazno 7 9 8 1
Flores 2 2 0
Flores 4 4 2 –2
Florida 4 4 0
Florida 6 5 4 –2
Lavalleja 9 3 6
Lavalleja 11 10 9 –2
Maldonado 5 10 –5
Maldonado 2 2 5 3
Paysandú 11 13 –2
Paysandú 8 7 11 3
Río Negro 7 11 –4
Río Negro 5 11 7 2
Rivera 18 18 0
Rivera 19 19 18 –1
Rocha 6 5 1
Rocha 12 6 6 –6
Salto 14 17 –3
Salto 15 12 14 –1
San José 17 15 2
San José 16 15 17 1
Soriano 10 9 1
Soriano 9 8 10 1
Tacuarembó 12 14 –2
Tacuarembó 13 16 12 –1
Treinta y Tres 13 12 1
Treinta y Tres 10 13 13 3 Fuente: Elaborado a partir de datos de las Proyecciones
Fuente: Elaborado a partir de datos de las Proyecciones de Población INE-CELADE, de Población INE-CELADE, Anuarios estadísticos del INE y del
Anuarios estadísticos del INE y del MEC, Programa de Desarrollo Municipal de la OPP y MEC, Programa de Desarrollo Municipal de la OPP, World
World Development Indicators, Banco Mundial. Development Indicators, Banco Mundial y las ECH del INE.

62 EL DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY


cador de acceso a recursos, mientras lo con- Por lo tanto, para las comparaciones de
trario les sucede a Maldonado y Río Negro desarrollo departamental resulta más adecua-
(cuadro 14, A 11 a A 13). do utilizar el ingreso por habitante, y lo ideal
Estas divergencias no derivan de un po- sería que este ingreso incluyera áreas urbanas
tencial sesgo de la ech por no incluir los in- y rurales, pues daría una mejor aproximación
gresos de las localidades pequeñas (menos al acceso de los hogares a los recursos.
de 5000 habitantes), sino que obedecen prin- Por otra parte, en el ámbito educativo se
cipalmente a diferencias entre el lugar de re- observa que las tasas brutas de matriculación
sidencia de los individuos (que se asocia con presentan variaciones importantes entre de-
el ingreso) y el lugar de generación de los partamentos (cuadros 15, A 17 y A 18). Mon-
recursos (que se asocia con el pbi).31 A modo tevideo, Rocha, Flores y Tacuarembó mues-
de ejemplo, en Canelones, un 14% de los tran los valores más altos, mientras Paysandú,
ocupados trabaja fuera del departamento, y San José, Maldonado y Canelones se ubican
sus ingresos promedio son un 76% superio- en el extremo inferior. La cercanía a 100 obe-
res a los de los residentes de Canelones que dece a que la matriculación en primaria es
trabajan en el departamento. Esto explica que, casi universal y, en consecuencia, las diferen-
al calcular el idh modificado y considerar el cias responden a los distintos niveles de co- 28 El ajuste por paridad de
ingreso de los hogares residentes en Canelo- bertura de enseñanza secundaria. Las evolu- poder adquisitivo suaviza
considerablemente la caída
nes en lugar del pib generado en el departa- ciones de las tasas en el período estudiado de los valores de algunos
mento, Canelones mejore considerablemen- han sido también distintas: Rocha, Soriano y departamentos con relación
a la consideración del PIB
te su posición relativa. Tacuarembó presentan los mayores incremen- en dólares corrientes.
29 En algunos Informes de
desarrollo humano, como
por ejemplo el de México
Mapa 1 (2002), el componente de
acceso a recursos se ha
IDH según departamentos . 2002 calculado a partir de
ingresos que luego son
equiparados con el PIB
utilizando un índice que
mide la distancia entre
ingreso de los hogares y
> 0,85 producto para cada estado.
Dada la divergencia entre
la evolución del PIB y la del
< 0,85 y > 0,7
ingreso de los hogares en
la década del noventa, se
ha preferido no utilizar ese
procedimiento y, por esa
razón, las estimaciones se
han basado en máximos y
mínimos nacionales. La
limitación que presenta
este ejercicio es que la
Encuesta de Hogares cubre
las áreas de más de 5000
habitantes. En el Apéndice
metodológico, sección 8,
se presenta en detalle la
metodología utilizada.
30 Para realizar este ejercicio,
los componentes de ambos
IDH se estandarizaron
utilizando máximos y
mínimos nacionales, por
lo que el valor del IDH
resultante no es
comparable con los
reportados en los informes
mundiales del PNUD.
31 Véase una discusión al
Fuente: Elaborado a partir de datos de las Proyecciones de Población INE-CELADE, Anuarios estadísticos del INE y del MEC, respecto en el Apéndice
Programa de Desarrollo Municipal de la OPP y World Development Indicators, Banco Mundial. metodológico, sección 7.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 63


tos, mientras Maldonado, Río Negro y Treinta tribución del ingreso y la educación entre de-
y Tres registran los menores cambios. Si bien partamentos y dentro de ellos (cuadro A 14).
en muchos departamentos el esfuerzo de re-
tención e incorporación de adolescentes al
ciclo educativo ha sido un proceso sosteni- El desarrollo humano en Montevideo
do en todo el período, el mayor aumento se
verificó en 1999-2002. Ese período explica En diversos países de América Latina se han
en la mayor parte de los casos el 50% del realizado estudios de desarrollo humano para
aumento total de la tasa. Como ya se ha se- áreas geográficas pequeñas. Los Informes na-
ñalado, esto podría estar asociado con la falta cionales de desarrollo humano de Brasil y Vene-
de oportunidades en el mercado de trabajo. zuela constituyen interesantes ejemplos de las
Para dar cuenta de la heterogeneidad de posibilidades que brinda el análisis por
cada departamento sería necesario contar con microáreas geográficas, así como de sus po-
información geográfica más desagregada, ya que, tencialidades tanto desde el punto de vista
de acuerdo con diversos índices de desigual- analítico como para la implementación de
dad, existen importantes diferencias en la dis- políticas. En el caso de Uruguay, no se dis-

Cuadro 15

Tasa bruta de matriculación primaria y secundaria por departamento. 1991, 1999 y 2002
DEPARTAMENTO TASA BRUTA DE MATRICULACIÓN COMBINADA VARIACIÓN %

1991 1999 2002 2002 / 1991 2002 / 1999

Montevideo 103,9 105,6 111,8 7,7 5,9

Artigas 89,7 91,0 97,0 8,2 6,6

Canelones 86,5 86,8 91,0 5,3 4,9

Cerro Largo 94,0 91,6 101,4 7,9 10,7

Colonia 88,7 92,9 98,0 10,5 5,5

Durazno 90,7 94,0 101,2 11,6 7,7

Flores 98,6 96,9 105,0 6,5 8,4

Florida 86,4 88,2 95,2 10,2 8,0

Lavalleja 92,9 96,3 104,4 12,4 8,4

Maldonado 91,2 92,8 92,8 1,7 0,1

Paysandú 84,7 89,4 93,3 10,1 4,3

Río Negro 94,5 92,0 97,5 3,1 6,0

Rivera 88,0 89,1 99,6 13,1 11,8

Rocha 92,9 101,4 109,7 18,1 8,3

Salto 87,9 90,2 97,5 10,9 8,1

San José 86,9 88,6 93,2 7,3 5,2

Soriano 89,1 95,5 102,6 15,1 7,4

Tacuarembó 91,1 93,7 104,9 15,1 11,9

Treinta y Tres 98,9 91,4 98,9 –0,1 8,1


Fuente: Elaborado a partir de Anuarios Estadísticos del MEC.

64 EL DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY


pone de información censal reciente con la bién se tomó de las ech, y las tasas brutas de 32 En el Apéndice
que realizar una aproximación de estas carac- matriculación se calcularon sobre primaria y metodológico, sección 10,
se presenta la lista de los
terísticas. Sin embargo, con el objetivo de ana- secundaria para que fueran compatibles con límites de cada zonal. Debe
lizar la situación en Montevideo con mayor los otros índices departamentales.34 tenerse presente que los
zonales periféricos
profundidad, se calcularon los idh modifica- Si bien Montevideo es el departamento que combinan áreas urbanas
dos para los 18 zonales definidos por la In- presenta el mayor idh, las diferencias entre y rurales.
tendencia Municipal de Montevideo, dado zonales parecen significativamente mayores que 33 A partir de 1999 la ECH
incluye la identificación del
que éstos constituyen la mínima área geo- las observadas entre departamentos (gráfica 5 y zonal al que pertenecen los
gráfica para la que se dispone de datos.32 El cuadro 16). Los índices de Gini de concen- hogares de Montevideo,
análisis se realizó para el período 1999- tración de ingresos por departamento son abarcando áreas urbanas
y rurales .
2002.33 relativamente altos, lo que ilustra la presencia
34 Dado que se trata de
La construcción del idh por zonales de de notorias disparidades dentro de ellos que variables confeccionadas
Montevideo se basó en datos provenientes no es captada con la información disponible especialmente para
Montevideo, se siguió la
de las ech y del Ministerio de Salud Pública (cuadro A 15). práctica de los Informes
(msp). La dimensión salud se aproximó me- Se observa una distribución espacial del nacionales de desarrollo
humano de Argentina,
diante tasas de mortalidad infantil, dada la desarrollo humano muy definida: las zonas México, Brasil y Venezuela,
dificultad de estimar esperanzas de vida por costeras del este presentan el nivel más alto lo cual llevó a estandarizar
tomando como base máximos
zonales. Los ingresos se consideraron en el (zonales 5, 7 y 8), seguidas por las zonas cen- y mínimos de zonal. En el
entendido de que constituyen una buena trales (zonales 1, 2, 3, 4, 6 y 16), y por último Apéndice metodológico,
secciones 1 y 7, se detallan
aproximación al acceso a recursos de los ho- se ubican las áreas periféricas (9, 10, 11, 12, los métodos empleados y la
gares. La información sobre educación tam- 13, 14, 15, 17 y 18). Los zonales más deprimi- información utilizada.

Mapa 2

IDH modificado en Montevideo por zonales. 2002


ZONAL % POBLACIÓN MONTEVIDEO
> 0,85
1 3,37
< 0,85 y > 0,7
2 6,42
< 0,7
3 5,57
4 4,56
5 9,49
12 10
6 7,64
7 3,99
8 4,13
18 13 11
9 9 10,03
14 15 10 4,65

8
11 6,66
17 16
3 6
12 4,36
4 7
2 13 6,75
1 5
14 7,24
15 3,43
16 2,69
17 6,32
Límites de zona rural y urbana en Montevideo según CCZ 18 2,7
total 100
Fuente: Elaborado a partir de datos del MSP y a las ECH del INE.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 65


dos en términos de desarrollo humano (17, zonales esconden heterogeneidades impor-
18, 10) albergan asentamientos irregulares, de tantes y presentan puntos de concentración
acuerdo con los datos del relevamiento rea- de la población carenciada, tal como se evi-
lizado por el ine en 1998. Sin embargo, los dencia en el recuadro 7.

Gráfica 5

IDH Modificado de Montevideo por zonal. 2002

1,000
0,900
0,800
0,700
0,600
IDH modificado

0,500
0,400
0,300
0,200
0,100
0,000

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18
Zonal
Fuente: Elaborado a partir de datos del MSP y de las ECH del INE

Gráfica 6

Ingresos y tasa bruta de matrícula por zonal. Montevideo. 2002

1,000
0,900
0,800
0,700
0,600
IDH modificado

0,500
0,400
0,300
0,200
0,100
0,000

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18
Zonal Ingresos TBM

Fuente: Elaborado a partir de datos de las ECH del INE

66 EL DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY


Recuadro 7
Activos y comportamiento de riesgo en la zona metropolitana de Montevideo

GRÁFICA 1 GRÁFICA 2
Aglomeración metropolitana de Montevideo Aglomeración metropolitana de Montevideo
Territorialización, indicadores de activos y comportamientos de riesgo Población censo 1996 y dinámica demográfica, 1985-1996

AGLOMERAMIENTO METROPOLITANO: AGLOMERAMIENTO METROPOLITANO:


SECTOR MONTEVIDEO SECTOR SAN JOSÉ Y CANELONES

400

300

200

100
Activos altos y comportamientos de riesgo bajo
50
Activos y comportamientos de riesgo intermedios 25
0
-25
Activos bajos y comportamientos de riesgo altos CENSO 1996 VARIACIÓN 1985-1996 CENSO 1996 VARIACIÓN 1985-1996

En los dos gráficos adjuntos se ilustra el nuevo carácter • activos y comportamientos de riesgo intermedios
de la polarización social en Montevideo y el área me- (amarillo),
tropolitana.* Se eligió este espacio pues se considera • activos bajos y comportamientos de riesgo altos (rojo).
que en él es donde se desarrollan relaciones cotidianas
de residencia y trabajo. La gráfica 1 representa las diferentes realidades sociote-
Se presentan indicadores de activos y de comporta- rritoriales de Montevideo y el área metropolitana, se-
mientos de riesgo. Los indicadores de activos conforman gún las tres categorías señaladas. La gráfica 2 adopta las
el capital físico, humano, financiero y social de los hoga- mismas categorías para caracterizar la población regis-
res. Mientras tanto, los comportamientos de riesgo hacen re- trada por el Censo Nacional de Población y Vivienda
ferencia a tres dimensiones: insuficiencia educativa de 1996 y la dinámica demográfica en el período
–en la población de 8 a 15 años–, mujeres que han intercensal 1985-1996, desagregando respectivamente
tenido hijos y no están casadas –en la población de 15 a su comportamiento en el área urbana de Montevideo y
19 años– y jóvenes que no estudian, no trabajan ni bus- en el área metropolitana.
can trabajo –en la población masculina de 15 a 24 años. Dado que la territorialización representa promedios
A partir de dichos indicadores se construyen tres de los indicadores citados, las manchas uniformes –ocres,
categorías: amarillas o rojas– no significan áreas homogéneas. Aso-
• activos altos y comportamientos de riesgo bajos (azul), ciando la información del gráfica 1 con la del gráfica 2,
* Este territorio está integrado por el departamento de Montevideo y los sectores
se ilustra el proceso de segmentación social y segrega-
de los departamentos de Canelones y San José comprendidos por un semicírculo ción urbano-residencial que se verifica en la escala de la
de 35 km definido desde el centro de Montevideo. Ambos gráficos utilizan aglomeración metropolitana de Montevideo.
información elaborada en Kaztman (1999). En particular, la referente a
indicadores de activos y de comportamientos de riesgo para cada uno de los 62
barrios de Montevideo y las localidades de mil habitantes o más de Canelones y Marta Cecilio y Jack Couriel
San José comprendidas en el área metropolitana.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 67


Los distintos valores del idh modificado en mentado un mayor descenso durante la cri-
el nivel zonal obedecen fundamentalmente a los sis.35 Estos resultados concuerdan con los
componentes de ingreso y tasa bruta de matri- encontrados en investigaciones previas, en los
culación (gráfica 6 y cuadros A 16 a A 20). Si bien que se ha puesto de manifiesto un creciente
los ordenamientos según cada una de estas di- proceso de segregación residencial (pnud,
mensiones son muy similares, la dispersión en 1999; Kaztman, 2001; Cervini y Gallo, 2001;
términos de ingresos es considerablemente ma- Pellegrino et al., 2002; Intendencia Munici-
yor. Este análisis se retomará en el capítulo II. pal de Montevideo, 2004) y una notoria dis-
El examen de la evolución del desarrollo paridad de acceso a recursos por barrios (Cal-
humano por zonales durante la crisis econó- vo, 2000).36 En el recuadro 8 se examina el
mica pone de manifiesto que, aunque en to- concepto de segregación residencial.
dos se registra una disminución del idh, la En síntesis, al desagregar el análisis del
magnitud de la caída es muy diferente (cua- desarrollo humano por áreas geográficas se
dro 16). Como resultado, la disparidad de encuentran diferencias apreciables.Todos los
niveles de vida entre las áreas de la ciudad se departamentos, aunque con variaciones, pre-
ha acentuado: los zonales de menor desarro- sentan niveles altos. Pese a ello, se distingue
llo humano en 1999 son los que han experi- un grupo de departamentos de menor desa-

Cuadro 16

IDH modificado por zonal. Montevideo. 1999 a 2002.

ZONALES VALORES ÍNDICE DE EVOLUCIÓN (1999=100)

1999 2000 2001 2002 1999 2000 2001 2002

Zonal 1 0,860 0,843 0,855 0,816 100,0 98,0 99,4 94,8

Zonal 2 0,852 0,857 0,842 0,815 100,0 100,5 98,9 95,7

Zonal 3 0,793 0,799 0,799 0,757 100,0 100,7 100,7 95,5

Zonal 4 0,842 0,868 0,842 0,813 100,0 103,0 100,0 96,5

Zonal 5 0,934 0,946 0,940 0,909 100,0 101,2 100,6 97,3

Zonal 6 0,782 0,764 0,763 0,734 100,0 97,7 97,6 93,9

Zonal 7 0,907 0,900 0,892 0,875 100,0 99,2 98,4 96,4

Zonal 8 0,902 0,882 0,863 0,872 100,0 97,7 95,7 96,7

Zonal 9 0,677 0,676 0,663 0,648 100,0 99,8 98,0 95,8


35 La mayor sensibilidad del
IDH modificado a la caída Zonal 10 0,654 0,647 0,652 0,613 100,0 99,1 99,8 93,8
de los ingresos de los
hogares obedece a que Zonal 11 0,680 0,676 0,658 0,637 100,0 99,4 96,8 93,7
éstos han sido ajustados
por máximos y mínimos Zonal 12 0,680 0,676 0,680 0,662 100,0 99,4 100,1 97,3
locales.
Zonal 13 0,717 0,721 0,720 0,700 100,0 100,6 100,4 97,7
36 Las causas de la evolución
del IDH por zonales se
Zonal 14 0,700 0,682 0,703 0,659 100,0 97,4 100,4 94,1
ubican en los cambios en
sus componentes. El factor
que explica más las
Zonal 15 0,786 0,793 0,760 0,747 100,0 100,9 96,7 95,0
diferentes evoluciones del
IDH por zonales es la
Zonal 16 0,836 0,819 0,811 0,794 100,0 97,9 97,0 95,0
dinámica de la tasa bruta
de matriculación (cuadro Zonal 17 0,665 0,640 0,638 0,613 100,0 96,2 95,9 92,2
A 18). En el capítulo II se
examina en detalle cada Zonal 18 0,647 0,658 0,639 0,595 100,0 101,7 98,8 91,9
una de las dimensiones allí
Fuente: Elaborado a partir de ECH del INE y datos del MSP.
incluidas.

68 EL DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY


Recuadro 8
Segregación residencial
La segregación consiste en el gra- blación y no exclusivamente a los más espacios públicos que posibilitan
do de proximidad espacial o de pobres. No sólo se relaciona con los contactos informales entre las cla-
aglomeración territorial de las fa- movimientos que realizan los secto- ses en condiciones de igualdad.**
milias pertenecientes a un mismo res de bajos ingresos, sino también Estas transformaciones de la
grupo social, sea que éste se defi- con los de los sectores de ingresos ciudad no pueden ser analizadas
na en términos étnicos, de edad, medios y altos. En consecuencia, tan- al margen de lo que ocurre en la
de preferencias religiosas o socio- to en el análisis como en la defini- sociedad en su conjunto. Los ac-
económicas, entre otras posibili- ción de políticas es necesario estu- tuales procesos de segregación te-
dades. Si bien históricamente los diar aquello que el Estado hace (o rritorial pueden concebirse como
diversos grupos sociales se locali- no hace y deja hacer) en referencia a una manifestación del actual mo-
zaron diferenciadamente en el te- estos diversos grupos sociales. Por otra delo de crecimiento económico,
rritorio, diversos autores coinci- parte, tomando en cuenta la situación con particular énfasis en lo que
den en señalar la agudización de de los sectores más pobres, las mani- tiene que ver con las transforma-
este proceso, con una particular festaciones de segregación territorial ciones en el mundo del trabajo y
profundización de las consecuen- no pueden quedar reducidas a los los sistemas de protección social,
cias negativas para los pobres. asentamientos irregulares; por el con- así como manifestación de proble-
La segregación territorial no trario, resulta imprescindible conside- mas en la integración social. La
alude solamente a una distribución rar los conjuntos habitacionales que existencia de diversos grupos so-
diferencial en el territorio, sino fueron y son promovidos desde el Es- ciales ubicados diferencialmente
también a la creciente polarización tado –tanto por el gobierno nacional en el territorio, que crecientemen-
en la distribución territorial de como por el departamental– y el teji- te reducen sus espacios de inte-
hogares que pertenecen a catego- do residencial formal en situación de racción, también plantea proble-
rías socioeconómicas distintas. Esa precariedad urbana crítica. mas que refieren a la idea de lo
polarización implica que la com- Los actuales procesos de segre- público y lo privado y, por lo tan-
posición social de cada vecinda- gación territorial se encuentran rela- to, a la ciudadanía.
rio tiende a ser cada vez más ho- cionados con otros dos. En primer Ante los procesos de segmen-
mogénea –y más heterogénea en- lugar, con las transformaciones en el tación de los servicios sociales y
tre vecindarios–, con lo que se re- mundo del trabajo. Las disparidades espacios públicos y los intentos de
ducen las oportunidades de inte- de ingresos y las diferencias en cuan- privatización de la ciudad, resulta
racción informal entre los diferen- to a protecciones y estabilidad labo- necesario preguntarse por la na-
tes grupos sociales. Los anteceden- ral también se manifiestan en la lo- turaleza de la sociedad que se está
tes más importantes de estos pro- calización de los grupos en el terri- construyendo. Estos aspectos de-
cesos son: el nivel de urbanización torio urbano. En segundo lugar, con ben ser considerados en las pro-
y la urbanización de la pobreza, la la segregación territorial se refuerza puestas de acción que se realicen,
concentración del ingreso, las ca- y potencia la segmentación en los de modo que incorporen efecti-
racterísticas de la estructura social servicios. A medida que se profundi- vamente la preocupación por no
prevaleciente y la homogeneidad/ zan las disparidades entre barrios so- generar procesos de desintegración
heterogeneidad en la composición cialmente homogéneos, éstas se van social en algunos casos y revertir-
étnica, religiosa o por origen na- manifestando en diferenciales de ca- los en otros.
cional de la población de las ciu- lidad en cuanto a infraestructura de
dades.* educación, salud, transporte, seguri- Ximena Baráibar
De esta manera, se entiende dad pública y espacios de esparci-
que la segregación territorial re- miento y recreación, todo lo cual * Kaztman, 2003a: 14.
fiere a los diversos grupos de po- genera la progresiva reducción de los ** Ibídem: 7, 17.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 69


rrollo humano ubicado al norte del país, menor desarrollo humano se vieron más per-
mientras los mejor posicionados se encuen- judicadas que el resto del departamento, con
tran distribuidos en el resto del territorio. lo que se incrementaron las diferencias te-
El análisis realizado para el departamento rritoriales ya existentes.
de Montevideo muestra grandes disparida- La desagregación realizada para Monte-
des zonales en materia de desarrollo huma- video sugeriría que la dispersión del desa-
no. Se observan áreas geográficas claramente rrollo humano entre departamentos es noto-
diferenciadas con respecto a los valores del riamente inferior a la que se verifica dentro
idh modificado; en particular, un área ubica- de cada uno. Una consideración más profun-
da en la costa este de la ciudad que presenta da de la situación en el resto de los departa-
niveles nítidamente superiores a los del resto. mentos requeriría el acceso a información
Las zonas que albergan asentamientos irre- más desagregada y un abordaje que tuviera
gulares son las de mayores carencias, que se en cuenta aspectos de la estructura produc-
explican principalmente por las diferencias tiva de cada uno de ellos. Asimismo, avanzar
en los ingresos y la tasa bruta de matricula- en una regionalización socioeconómica de
ción. A su vez, la crisis no afectó de igual Uruguay parece una tarea ineludible para
manera a las diferentes zonas: aquéllas de identificar áreas problemáticas.

70 EL DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY


II. Las dimensiones del idh

1. Introducción este informe se ha preferido profundizar en


las dimensiones contenidas en el idh.
El enfoque del desarrollo humano se plan- Con tal objetivo, en este capítulo se pro-
tea la expansión de las capacidades huma- fundiza en el análisis de las dimensiones reco-
nas en un conjunto de dimensiones que cla- gidas en el idh, considerando con mayor de-
ramente trasciende a las que fueron elegi- talle los componentes dentro de cada una de
das para la elaboración del idh y refiere a ellas. Esta profundización permite plantear que
aspectos tales como las libertades, la parti- las trayectorias seguidas por los componentes
cipación en la vida ciudadana y la autode- del idh revelan aspectos parciales de los fenó-
terminación individual. La definición de las menos que reflejan.Así, en salud, se encuentra
dimensiones sobre las cuales evaluar el bien- que la esperanza de vida esconde posibles di-
estar humano es una temática abordada en ferencias territoriales (sección 2). Por otra parte,
los escritos de Amartya Sen, si bien este en relación con la educación, en líneas gene-
autor ha preferido no darles mayor concre- rales se mantiene la situación descrita en el
ción, en tanto sostiene que toda enumera- Informe sobre desarrollo humano 2001 del pnud,
ción constituye una visión particular del aunque se presentan algunos cambios que se
mundo. Sin embargo, otros seguidores del examinan en detalle. Si bien las tasas brutas de
enfoque (Nussbaum, 2000; Alkire, 2002) han matriculación han implicado mejoras en el idh,
avanzado en esta definición, basándose en existe una dispersión muy marcada por nive-
el argumento de que, para lograr un mejor les socioeconómicos, así como fuertes pro-
posicionamiento del enfoque de las capaci- blemas en la retención de los estudiantes en
dades en el plano de las construcciones teó- el ciclo secundario, mientras la tasa bruta de
ricas, se hace necesario acordar qué dimen- matriculación terciaria permanece estancada
siones son las pertinentes para evaluar el (sección 3). Finalmente, en los aspectos refe-
bienestar. De acuerdo con esta visión, la con- rentes al nivel del acceso a recursos se consta-
creción de estos aspectos resulta impres- ta un importante descenso en los ingresos de
cindible para la construcción de indicado- los hogares, así como un aumento más acen-
res que permitan monitorear el avance de tuado de la desigualdad de ingreso durante la
las sociedades en los diversos factores que reciente crisis (sección 4).
inciden en la expansión de las capacidades.
Sin embargo, hasta el momento no ha ha-
bido acuerdo sobre las propuestas entre los 2. Una vida larga y saludable
seguidores del enfoque, con excepción de
las dimensiones contenidas en el idh. El logro de una vida larga y saludable es uno
Debido a que la selección de las dimen- de los objetivos del desarrollo humano. En
siones adecuadas debería realizarse median- Uruguay, la esperanza de vida es elevada en
te una amplia consulta a distintos actores so- el contexto regional: ocupa el cuarto lugar
ciales sobre cuáles son los aspectos que la entre los países para los que se dispone de
sociedad uruguaya valora principalmente, en datos (cuadro 1). Sin embargo, las ganancias

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 71


de años de vida en la década han sido más gramas de medicina preventiva durante el em-
reducidas que las de otros países de la región barazo. Por esta razón, la reducción de la mor-
con esperanza de vida alta. talidad infantil es menos elástica a políticas
El aumento de la esperanza de vida se aso- públicas de alto alcance en países como Uru-
cia con cambios en los patrones de mortalidad, guay que en países donde esta tasa aún pre-
según la etapa de la transición epidemiológica senta guarismos elevados.
en que se encuentre la población. Mientras en En los últimos treinta años todos los paí-
las etapas tempranas la reducción de la morta- ses de la región han conseguido reducciones
lidad infantil lidera los cambios, en las etapas importantes de la mortalidad infantil.Ya en 1970
más avanzadas los cambios en la esperanza de la tasa de mortalidad infantil de Uruguay se
vida se asocian fuertemente con los patrones ubicaba en el cuarto lugar en la región (cua-
de mortalidad de la población adulta.37 dro 1); a partir de entonces el descenso ha
Cuando la mortalidad infantil toma va- sido importante, pero a un ritmo más lento
lores relativamente bajos, como es el caso que el de otros países de América Latina. En
uruguayo, su reducción es más difícil, pues efecto, algunos países con mortalidad infantil
ya no se vincula a aspectos tales como el baja en 1970 lograron reducciones de mayor
acceso al agua potable y el control de en- magnitud. Según unicef (2004), el descenso
fermedades ambientales, sino que su dismi- de la mortalidad infantil en Uruguay ha sido
nución se relaciona con el tratamiento de inferior al observado en países como Chile,
las malformaciones congénitas y que requie- Costa Rica y Cuba.
ren de medicina altamente especializada con Aun cuando otros países han obtenido
alto nivel de inversión y con el acceso a pro- mayores logros, la esperanza de vida en Uru-

Cuadro 1

Esperanza de vida y mortalidad infantil en menores de un año en países seleccionados


de América Latina. 1970 y 2002
PAÍS ESPERANZA DE VIDA MORTALIDAD INFANTIL VARIACIÓN %
(AMBOS SEXOS) (TASA POR MIL)
2002 1970 2002

Costa Rica 78,0 62 9 –85,5

Cuba 76,7 34 7 –79,4

Chile 76,0 78 10 –87,2

Uruguay 75,2 48 13,5 –70,8

Argentina 74,1 59 16 –72,9

Venezuela 73,6 47 19 –59,6

México 73,3 79 24 –69,6

Colombia 72,1 69 19 –72,5

Paraguay 70,7 57 26 –54,4

Ecuador 70,7 87 25 –71,3


37 La tasa de mortalidad
infantil se calcula como el Perú 69,7 115 30 –73,9
cociente, en un período
determinado, entre las Brasil 68,0 95 30 –68,4
muertes de niños menores
de un año y el total de Bolivia 63,7 147 56 –61,9
nacimientos ocurridos en
ese mismo año. Esta tasa Haití 49,4 148 79 –46,6
se presenta multiplicada
Fuente: Elaborado a partir de PNUD (2004).
por 1000.

72 LAS DIMENSIONES DEL IDH


guay se incrementó en la última década, al Estas disparidades, que permanecen ocultas
tiempo que, como se señaló en el capítulo cuando se considera el indicador agregado
anterior, la brecha entre hombres y mujeres de esperanza de vida, tienen fuertes conno-
aumentó ligeramente (cuadro 2).38 Las espe- taciones en términos de las posibilidades de
ranzas de vida departamentales también han los distintos individuos de vivir vidas largas
aumentado a lo largo del período estudiado: y saludables.
Rivera es el departamento que presentó el Debido a las mencionadas limitaciones de
valor mínimo en el 2002 (73,5 años) y Flores información, y siguiendo la práctica de otros
el valor máximo (76,6 años).39 Esta diferen- Informes de desarrollo humano, se ha tomado la
cia no es desdeñable, pues se asemeja al acre- tasa de mortalidad infantil como aproxima-
centamiento de la esperanza de vida logrado ción a que los individuos vivan una vida lar-
por Uruguay en los últimos quince años.40 ga y saludable. Su apertura por áreas geográ-
No se dispone en Uruguay de informa- ficas y subsistemas de salud brinda informa-
ción que permita discriminar esperanzas de ción valiosa sobre las disparidades existentes
vida por nivel socioeconómico. Sin embar- en el país. Desde esta misma óptica se exa-
go, los resultados de estimaciones desarrolla- mina la situación nutricional de los niños.
das en el Instituto de Estadística de la Facul-
tad de Ciencias Económicas han puesto en
evidencia la existencia de diferencias signifi- La evolución de la mortalidad infantil
cativas en la esperanza de vida cuando se com-
para el comportamiento de la mortalidad de La mortalidad infantil depende tanto de las
la población uruguaya y el de ciertos colec- condiciones de atención en los centros de
tivos específicos con mayor nivel educativo. salud como del acceso al agua potable, el

Cuadro 2

Esperanza de vida al nacer por sexo. Total país. 1990-2002


TOTAL PAÍS TOTAL HOMBRES MUJERES

1990 72,6 69,0 76,4

1991 72,8 69,2 76,6

1992 73,0 69,4 76,8 38 La Organización Mundial


para la Salud (OMS) estima
1993 73,2 69,6 77,1 la esperanza de vida
ajustada por discapacidad,
1994 73,5 69,8 77,3 es decir, los años que en
promedio viviría una
1995 73,7 70,0 77,5 persona en plena salud.
Al realizar ese ajuste, la
1996 73,9 70,2 77,8 esperanza de vida en plena
salud de Uruguay
desciende diez años,
1997 74,1 70,5 78,0
pero su lugar en el
ordenamiento mundial y
1998 74,1 70,5 78,0 respecto a otros países de
América Latina se mantiene
1999 74,3 70,4 78,4 constante.

2000 74,5 70,6 78,6 39 Véase el cuadro A 6.


40 Debido a que las
2001 74,8 70,9 78,8 esperanzas de vida
departamentales presentan
2002 75,2 71,1 78,9 oscilaciones importantes
por año, se realizaron
Ganancia años de vida 1990/2002 2,4 2,1 2,6 promedios móviles con
centro en el año para el
Fuente: Proyecciones de población INE-CELADE.
que aparecen reportadas.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 73


saneamiento, el nivel educativo de la madre y tuvo la tendencia descendente verificada a
la condición de higiene general y alimenticia lo largo de la década, lo que significa una
del hogar, entre otros factores. En los últimos señal de alerta sobre las condiciones del sis-
cincuenta años, la mortalidad infantil ha des- tema de salud y de los hogares de estratos
cendido considerablemente (gráfica 1), tanto económicos bajos.
por el descenso de la mortalidad neonatal Al considerar la mortalidad infantil por
como de la posneonatal.41 Mientras la reduc- institución de nacimiento del niño, se encuen-
ción de la primera se asocia con mejoras en tra una fuerte diferencia entre los subsistemas
el control del embarazo, el acceso a medicina público y privado, con tasas superiores en el
altamente especializada y la calidad de los ser- primero (veáse cuadro A 1). Esta diferencia es
vicios de salud, la última se vincula en mayor mayor en Montevideo que en el interior del
medida a las condiciones socioeconómicas de país y se manifiesta en mayor medida en la
los hogares y al entorno urbano. mortalidad posneonatal que en la neonatal.
En el período estudiado en este informe Estos aspectos podrían vincularse a una mejor
la mortalidad infantil pasó de 20,6 por mil calidad de los servicios públicos prestados en
nacidos vivos a 15,0 por mil nacidos vivos. el interior del país, aunque también se rela-
Si bien ambos componentes se redujeron, el cionan con las diferencias en la cobertura del
descenso de la mortalidad posneonatal ha sido subsistema público entre Montevideo y el in-
más notorio (cuadro 3).Algunos analistas vin- terior. El 67% de la población del interior se
culan este hecho a la fuerte campaña des- atiende en el subsistema público, mientras que
plegada en el sistema de salud para el abati- en Montevideo esta cobertura es del 44%.Así,
miento de la mortalidad infantil, en respues- mientras el subsistema público está más ex-
ta a diversos estudios que postulaban que sus tendido a lo largo de todos los estratos de in-
niveles eran elevados (véase, por ejemplo, gresos en el interior, en Montevideo se con-
Damonte y Macció, 1994; Abella, 1988). Sin centra fuertemente en los estratos más bajos.
embargo, como se ha señalado, la mortalidad Las tasas de mortalidad infantil presentan
infantil sigue siendo algo elevada con rela- una importante disparidad entre departamen-
ción a países que presentan esperanzas de vida tos, la cual, como era de esperar, se correla-
similares. Un aspecto reciente que merece ciona con las diferencias en esperanza de vida
destacarse es el incremento de la tasa de mor- (–0,93).42 Los departamentos con mayores
talidad infantil en el 2003. En ese año se de- problemas en términos de mortalidad infan-

Gráfica 1

Evolución de la mortalidad infantil por componentes. 1950-2003

70
General
60
Posneonatal
Tasa de mortalidad infantil

50
Neonatal
40
30
41 Según el período en el que
ocurre la defunción, la 20
mortalidad infantil se divide
en neonatal (primeros 27 10
días) y posneonatal (28 00
días a un año).
42 Las tasas de mortalidad
1953
1955
1957
1959
1961
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003

infantil departamentales Año


para todos los años se
presentan en el cuadro
Fuente: INE 2004
A 2.

74 LAS DIMENSIONES DEL IDH


Cuadro 3

Tasa de mortalidad infantil por componente. Total país. 1991-2003


TMI ‰ EVOLUCIÓN DE LA TMI (ÍNDICE 1991=100)

TOTAL NEONATAL POSNEONATAL TOTAL NEONATAL POSNEONATAL

1991 21,1 8,8 12,3 100 100 100

1992 18,6 8,1 10,6 88 92 86

1993 20,2 8,5 11,7 95 96 95

1994 18,9 7,7 11,3 90 87 92

1995 19,6 8,8 10,8 93 100 87

1996 17,5 7,9 9,6 83 90 78

1997 16,5 7,6 8,9 78 87 72

1998 16,6 7,9 8,7 79 90 71

1999 14,4 5,9 8,5 68 67 69

2000 14,1 6,2 7,9 67 70 64

2001 13,9 5,9 7,9 66 67 64

2002 13,6 5,7 7,9 65 65 64

2003 15,0 6,7 8,3 71 77 67


Fuente: Elaborado a partir de INE (2004)

til se encuentran en la franja noreste del país mayor parte de los departamentos la mortali-
–Rivera, Cerro Largo,Tacuarembó,Treinta y dad infantil descendió entre 1997 y 2002, aun-
Tres y Rocha–, mientras que los que presen- que se constatan excepciones, entre las cuales
tan tasas menores están dispersos pero en su la más significativa es el departamento de Trein-
mayoría se ubican al sur del río Negro. En la ta y Tres (gráfica 2 y cuadro A 2).

Gráfica 2

Tasas de mortalidad infantil por departamento (Promedios móviles trianuales (1997 y 2002)
Departamento
Treinta y tres
Tacuarembó
Cerro Largo
Montevideo

Maldonado
Canelones

Río Negro
Paysandú

San José
Lavalleja
Durazno

Soriano
Colonia
Artigas

Florida

Rivera

Rocha
Flores

Salto

25
Tasa de mortalidad infantil

20
15
10 2002
5 1997
0

Fuente: Elaborado a partir de datos INE (2004).

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 75


Mientras tanto, Montevideo también pre- (gráfica 3).43 Estas diferencias fueron analiza-
senta desigualdades en relación con la tasa de das para años anteriores en diversos trabajos
mortalidad infantil por zonas de la ciudad de Mabel Abella.

Gráfica 3

Tasa de mortalidad infantil relativa por zona de residencia de la madre. Montevideo.


Promedios trienales. 2000-2002

140
120
100
TMI relativa

80
60
40
20
0

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
Zona TMI relativa

Fuente: Elaborado a partir de MSP.

Referencias de la gráfica Sección judicial % nacimientos

1. Centro, Ciudad Vieja 1, 2, 3, 4, 6 3,1

2. Cordón, Barrio Sur, Palermo, Parque Rodó 7, 15, 5 4,9

3. Pocitos, Parque Rodó, Punta Carretas, La Cruz, 18, 24 10,5


Parque Batlle, Villa Dolores

4. Buceo, Malvín, Punta Gorda, Unión, Carrasco Norte y Sur 10 13,7

5. Burgues, Cerrito de la Victoria, Parque Posadas, 22, 14 y 12 12,2


Figurita, General Flores y Garibaldi, Goes

6. Aguada, Blanqueada, La Comercial, Jacinto Vera 8, 19 y 23 5,5

7. Cerro, Pajas Blancas, Paso de la Arena 13+16 16,7

8. Curva de Maroñas, Jardines del Hipódromo, Bella Italia, 11, 17 11,2


Borro, Aparicio Saravia, Manga, Las Acacias, Piedras Blancas

9. Colón, Lezica, Ferrocarril, Melilla, Abayubá 9 6,3

10. Sayago, Peñarol 21 8,9


43 La mortalidad infantil por
sección judicial se estimó
tomando como base los 11. Capurro, Paso Molino, Belvedere 20 7,1
microdatos de los registros
de nacimientos y
defunciones del Ministerio TOTAL 100,0
de Salud Pública.

76 LAS DIMENSIONES DEL IDH


En cuanto a la reducción de la mortali- sería más adecuado contar con datos para
dad infantil por barrios, un análisis multiva- niños más pequeños, la información más
riado, que combina características de la zona abarcadora disponible proviene de los cen-
de residencia de la madre y de la institución sos de talla escolar, que cubren a los niños
de atención, permite constatar que ambos que asisten a primer año en escuelas públi-
tienen una asociación importante y no total- cas (85% de los niños en esa edad). El último
mente superpuesta con la mortalidad infan- relevamiento, realizado en el 2002, indica que
til total y posneonatal. Estas constataciones los niveles de retraso de talla de esta pobla-
ponen de manifiesto que algunas áreas debe- ción son superiores a los esperados de acuer-
rían ser atendidas especialmente para lograr do con estándares internacionales, y sugiere
un mayor abatimiento de la mortalidad in- que la situación nutricional de los niños po-
fantil, vinculada a condiciones habitacionales dría evidenciar cierto deterioro, pues el dé- 44 No se dispone en Uruguay
–hacinamiento, precariedad de la vivienda–, ficit de talla moderado se ha incrementado de información
representativa sobre el
al acceso a ciertos servicios públicos como el (cuadro 4).45 estado nutricional de los
saneamiento o a la modalidad y calidad de la Se ha constatado también que las niñas niños pequeños. Las
estadísticas existentes,
atención a la embarazada y al niño. presentan menores déficit de talla que los relevadas por el MSP,
niños (véase el cuadro A 3). Las causas de corresponden
estas diferencias no son claras y a escala in- exclusivamente a la
población atendida por
La salud de la población ternacional se dispone de evidencia muy va- dicha institución.
riada al respecto. 45 El retraso de talla señala
En Uruguay no se dispone de fuentes de in- Los problemas nutricionales se encuentran un enlentecimiento en el
crecimiento lineal de un
formación que permitan estudiar la morbi- asociados con hogares de condición socio- niño, que no le permite
lidad de la población en forma periódica. Por económica baja. En efecto, se ha encontrado alcanzar la talla de un niño
sano y bien nutrido de la
esa razón, para dar cuenta en alguna medida una relación negativa entre el nivel educativo misma edad y sexo, y es
de aspectos relacionados con la salud de la de la madre y el retraso de talla (anep, 2003). por lo tanto un indicador
de desnutrición crónica
población, se recurrió a la información ge- En el caso de escolaridad materna baja y me- (UNICEF, 2004). El retraso
nerada recientemente sobre la situación dia, la asistencia al sistema preescolar se asocia de talla se mide respecto
a una tabla estándar
nutricional de los niños. con menores niveles de retraso de talla, resul- elaborada por el National
En el contexto regional, Uruguay se ubi- tado que probablemente se vincule a un acce- Council for Health Status
de Estados Unidos. Se
ca entre los países con menor prevalencia de so más temprano al comedor escolar.46 consideran déficit
problemas nutricionales (unicef, 2004). Sin De acuerdo con esta misma fuente de moderados de talla los
embargo, se vuelve difícil evaluar su evolu- información, existen disparidades notorias en valores que se ubican entre
una y dos desviaciones
ción, pues para ello se necesita información la situación nutricional de los niños por de- estándar con relación al
representativa de todos los niños.44 Si bien partamento. Durazno es el que presenta ma- promedio, y déficit severo
los valores ubicados a más
de dos desviaciones
estándar del promedio.
El estándar indica la
Cuadro 4 proporción de niños que
sería esperable encontrar
Distribución de la talla de los niños según año. Niños que asisten a primer año en cada situación,
considerando una población
de enseñanza primaria pública. 2002. En porcentajes sobre el total* saludable.
FUENTE DE DATOS NORMAL DÉFICIT MODERADO DÉFICIT SEVERO TOTAL CON DÉFICIT 46 Por otra parte, existen
importantes diferencias por
Censo 1987 80,3 15,7 4 19,7 categoría de escuela: en las
escuelas de tiempo
Censo de 1990 81,0 14,0 4,1 18,1 completo un 27% de los
niños presenta retraso de
Censo de 2002 77,2 18,8 4,1 22,9 talla, mientras que en las
escuelas urbanas comunes
Esperado NCHS 84,1 13,6 2,3 15,9 el retraso de talla alcanza
22,6% y en las rurales
* Según ANEP, los datos de los censos de talla no son estrictamente comparables porque el entrenamiento de quienes censaron fue distinto 21,4%. Estos resultados
en cada oportunidad, al tiempo que las tasas de repetición en primero pueden variar de año a año, lo que arrojaría distintas se vinculan, sin duda,
composiciones por edades. No se pudieron realizar ajustes para lograr una mayor comparabilidad, pues a la composición
lamentablemente no se dispuso de los microdatos de los censos de talla previos al 2002. socioeconómica del
alumnado de cada tipo
Fuente: Censos de talla, varios años. de escuela.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 77


yor retraso de talla, seguido por Salto, San impacto de la crisis económica en las posibi-
José, Tacuarembó y Canelones (gráfica 4). lidades de atención de la salud. Una propor-
Para profundizar en las diferencias por área ción significativa de la población no ha po-
geográfica en desarrollo humano en térmi- dido afrontar gastos de visitas al médico, con-
nos de salud de la población uruguaya se re- troles preventivos o análisis. Los estudios rea-
queriría un estudio más específico, que ana- lizados señalan que la reducción de los gas-
lizara conjuntamente los indicadores de mor- tos en salud ha sido notoria, y que la crisis
talidad infantil, desnutrición, cobertura de económica ha tenido en la atención médica
salud y otros indicadores socioeconómicos en un impacto mayor que en otros aspectos
el ámbito geográfico. como el consumo de bienes no duraderos
El examen de la incidencia del retraso de (alimentarios y no alimentarios) o la educa-
talla por zonas de Montevideo ilustra las dis- ción (Banco Mundial, 2004).
paridades ya señaladas en las consideraciones Las consideraciones anteriores obedecen
previas. Los barrios donde se constatan los a múltiples causas. Un aspecto fundamental
mayores retrasos de talla son Tres Ombúes,Vi- radica en las características del sistema de sa-
lla Muñoz, Jardines del Hipódromo y Casavalle lud, cuya situación se presenta someramente
(anep, 2003). En la ciudad de Montevideo, el en el recuadro 1.
ordenamiento por áreas lleva a resultados muy En síntesis, se constata que aspectos vin-
similares a los obtenidos sobre la base de la culados al logro de una vida larga y saluda-
mortalidad infantil, a diferencia de lo sucedi- ble, como la esperanza de vida o la mortali-
do a escala departamental. De esta forma, se dad infantil, han mejorado a lo largo del pe-
refuerza la idea de que la capital del país pre- ríodo. Sin embargo, se registran indicios de
senta desempeños en salud muy desiguales en importantes disparidades en esta materia. En
las distintas zonas. Estas variaciones se hallan particular, la dispersión de la mortalidad in-
en línea con el análisis realizado al presentar el fantil y la desnutrición por áreas geográficas
desarrollo humano por zonal de Montevideo y departamentos indican que las condicio-
(ver cuadro A 4). nes de salud podrían esconder variaciones
Una última consideración en cuanto a los importantes según estratos socioeconómi-
aspectos relacionados con la salud refiere al cos. El aumento de la tasa de mortalidad

Gráfica 4

Incidencia del retraso de talla en niños de primer año por departamento. 2002.
Treinta y tres
Tacuarembó
Cerro Largo
Montevideo

Maldonado
Canelones

Río Negro
Paysandú

San José
Lavalleja
Durazno

Soriano
Colonia
Artigas

Florida

Rivera

Rocha
Flores

Salto

30
% de niños con retraso de talla

25
20
15
10
5
0

Departamento Retraso de talla

Fuente: ANEP, Censo de talla escolar 2002.

78 LAS DIMENSIONES DEL IDH


infantil en el último año constituye una alerta temprana cobertura integral del sistema de
sobre los importantes efectos de la crisis eco- enseñanza primaria.
nómica reciente, que trascienden los cam- En el contexto subregional, Argentina es
bios coyunturales en el ingreso. Esta consta- el único país que registra un índice de edu-
tación, conjuntamente con los indicios de cación mayor que el uruguayo. Sin embargo,
deterioro en la situación nutricional de los esta ventaja relativa de Uruguay frente a los
escolares, llama la atención sobre la necesi- restantes países del Mercosur es producto de
dad de monitorear adecuadamente estos la baja tasa de analfabetismo de adultos –que
aspectos e implementar intervenciones de pondera dos tercios en el índice de educa-
política en esta área. La experiencia inter- ción–, mientras que la tasa bruta de matricu-
nacional muestra que países con estructuras lación (tbm) combinada del país supera úni-
sociodemográficas similares a la uruguaya camente los valores alcanzados por Chile y
han logrado mejores resultados en estos in- Paraguay (cuadro 6).
dicadores. Como se ha señalado, la tasa bruta de ma-
triculación es un indicador que debe analizarse
con cautela, ya que por construcción se encuen-
3. El acceso a conocimientos tra influida por la importancia del rezago en
cada nivel escolar. Si los países muestran dife-
El mejor desempeño relativo de Uruguay al rencias importantes en la cantidad de personas
analizar las dimensiones que incluye el índi- que concurren a un determinado nivel educa-
ce de desarrollo humano se produce en edu- tivo fuera del tramo de edad prescriptivo para
cación. Como se mencionó en el capítulo ese nivel, la tasa bruta de matriculación puede
anterior, el país se ubica en el lugar 46 se- no ser un indicador adecuado para comparar
gún el idh reportado por el Informe sobre los logros relativos de los países. En particular,
desarrollo humano 2004, mientras que ascien- la tbm combinada brasileña se explica funda-
de a la posición 36 si el ordenamiento se mentalmente por la tbm en educación prima-
hace considerando los logros en educación. ria y en menor medida por la tbm secundaria,
Esta situación relativamente más ventajosa cuyos valores superiores a 100 indican que el
se explica por los logros alcanzados hacia fenómeno de la extraedad es particularmente
mediados del siglo xx, que se asocian con la importante en ese país.

Cuadro 5

Evolución del gasto en salud en Uruguay, 1987-2000


AÑO POBLACIÓN GASTO EN SALUD PBI PARTICIPACIÓN GASTO EN SALUD
(MILES) (MILLONES US$) (MILLONES US$) DEL GASTO EN SALUD PER CÁPITA
SOBRE EL PBI (US$)

1987 2.995 482 7.415 6,5% 161

1991 3.078 807 10.087 8,0% 261

1992 3.098 979 11.795 8,3% 316

1994 3.195 1.590 17.518 9,1% 498

1995 3.218 1.781 19.318 9,2% 553

1997 3.265 2.163 21.695 10,0% 662

1998 3.289 2.292 22.371 10,2% 697

1999 3.303 2.238 20.912 10,7% 678

2000 3.322 2.182 20.042 10,9% 657


Fuente: Proyecto FISS, BCU, INE.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 79


Recuadro 1
El sistema de salud en los años recientes

La oferta de seguros asistenciales en Uruguay con- corpora en los mecanismos para la determinación
forma una trama institucional compleja integrada de los ingresos respectivos.47 Esto dificulta la posi-
por instituciones privadas y públicas. Dentro del bilidad de que las instituciones alcancen equilibrios
primer grupo se ubican principalmente las institu- económicos igualando sus ingresos con sus respec-
ciones de asistencia médica colectiva (iamc) y en tivos egresos.
el segundo, asse-msp (Administración de Seguros Uruguay se destaca por tener un elevado valor
de Salud del Estado), que dan cobertura al 45,7% y de gasto en salud con relación al pib, en compara-
42,3% de la población respectivamente, según in- ción con otros países de la región. A fines de la déca-
formación de la Encuesta Continua de Hogares co- da del noventa este valor era de alrededor de 11%.
rrespondiente al año 2003. La proporción de per- En la actualidad es levemente inferior, dado que tras
sonas que en esta encuesta dicen no tener cobertu- la crisis del 2002 se produjo una disminución del
ra asistencial es de 2,8%. No obstante, este valor gasto de mayor proporción que la observada en el
debe ser relativizado en la medida en que la exis- nivel de actividad de la economía, fruto de un fuerte
tencia de órdenes y tiques que se pagan indepen- proceso de ajuste sectorial.
dientemente de la cuota (copagos) ha generado una El gasto en salud a fines de la década del noventa
brecha entre la cobertura formal (derechos adqui- es el resultado de un proceso de crecimiento signifi-
ridos) y la cobertura real (uso de los derechos ad- cativo a lo largo de todo el período, a una tasa pro-
quiridos), particularmente en la población adscrita medio superior a la del crecimiento del pib (cuadro
a las iamc. 5). Entender las causas de este crecimiento es condi-
La inserción de estos dos prestadores de servicios ción necesaria para comprender las causas de la crisis
de salud es muy diferente según se consideren la zona que atraviesa el sector. Este crecimiento se dio en un
geográfica, el perfil socioeconómico y la edad de la contexto de:
población cubierta. En efecto, el sistema de iamc con-
centra sus afiliados en Montevideo, mientras que asse- a) Población casi constante, que descarta éste como po-
msp los concentra en el interior del país. A su vez, el sible factor explicativo.
nivel socioeconómico de los afiliados a las iamc es b) Ausencia de modificaciones importantes en la
superior al de los beneficiarios de asse-msp, y la edad morbilidad de la población, excepto la que se des-
promedio de los beneficiarios del sistema iamc es prende de su tendencia al envejecimiento.
mayor que la de los beneficiarios de asse-msp. Las c) Ausencia de modificaciones importantes en la canti-
características relativas a la edad de las poblaciones dad de personas con derechos adquiridos de aten-
atendidas por cada subsistema ponen de manifiesto ción (cobertura formal). Para una población deter-
que, dejando de lado otros factores, el gasto espera- minada, el crecimiento del gasto en salud podría res-
do por cada beneficiario del sistema de iamc va a ser ponder a un incremento en el porcentaje de la po-
superior al correspondiente a los beneficiarios de blación con derechos adquiridos.
asse-msp. d) Inexistencia de cambios importantes en la estructura
Las instituciones, tanto públicas como privadas, institucional de la cobertura en el período considera-
aseguran y prestan servicios asistenciales simultáneamente. do. La aparición de nuevos servicios que provocaran
Sin embargo, los actuales esquemas de financia- sustitución, en la medida en que los costos de cada
miento, tanto del sector público como del privado, prestador sean diferentes, podría explicar el incremento
no consideran esta doble naturaleza, por lo que el del gasto. También podría explicarlo la aparición de
factor riesgo, inherente a la determinación de una nuevos servicios que, en lugar de sustituir, comple-
prima por una institución aseguradora, no se in- mentaran los servicios ya existentes, como pueden

80 LAS DIMENSIONES DEL IDH


ser, por ejemplo, las emergencias móviles o los insti- centraba en el msp. El gasto privado –en el que se
tutos de medicina altamente especializada (imae). En incluyen los efectuados por las iamc, los seguros pri-
este sentido cabe mencionar la importancia que tie- vados parciales e integrales, el gasto en medicamen-
ne la incorporación de nuevas técnicas, a comienzos tos comprados en farmacias externas y la compra
de los noventa, en la cobertura que brinda el Fondo directa de servicios de salud por las familias– repre-
Nacional de Recursos. sentó un 68% del gasto total.
f) Ausencia de modificaciones importantes en el pa- Un hecho a remarcar es la diferencia que se pre-
quete de prestaciones que se incluyen en los distintos senta en el gasto per cápita entre prestadores públi-
tipos de cobertura. cos y privados. En el caso de los beneficiarios de
g) Constancia en el nivel de actividad asistencial. asse-msp este valor representa aproximadamente un
h) Crecimiento sostenido en el endeudamiento del sec- 35% del gasto de los beneficiarios del sistema iamc.
tor iamc, que muestra en el período elevadas tasas de No obstante, este diferencial no puede ser conside-
crecimiento de sus ingresos reales. rado directamente como un indicador del nivel de
i) Algunos indicios de demanda insatisfecha. inequidad del sector.
j) Estancamiento en los valores de las brechas reduci- Una de las facetas empleadas para evaluar la equi-
bles de mortalidad. dad en el sector salud es la existencia de diferencias
k) Crecimiento de la cantidad de médicos a una tasa de en los servicios que reciben personas con necesida-
2,8% promedio anual en un país donde la población des de asistencia equivalentes. Dado que no es fre-
crece en igual período a una tasa promedio anual de cuente contar con información para evaluar la equi-
0,6%. dad según este criterio, es habitual, como forma al-
ternativa, realizar la evaluación comparando el gasto
¿Qué explica entonces el crecimiento del gasto por beneficiario entre diferentes poblaciones; en Uru-
en la década del noventa? Las principales causas de guay, por ejemplo, comparando el gasto por benefi-
este crecimiento fueron: el envejecimiento progresi- ciario del sector público msp-asse con el de los del
vo de la población asistida, el aumento de cobertura sistema iamc.
para una misma persona, el progreso tecnológico, y No obstante, para que la comparación fuera vá-
el incremento en los precios unitarios de los distin- lida debería corregirse, entre otros factores, por el
tos componentes de la estructura de gastos. diferencial de morbilidad entre las poblaciones –aso-
La evolución seguida por el gasto en la década ciado, por ejemplo, a la estructura de edades de sus
del noventa ha planteado el problema de sostenibi- beneficiarios–, por el diferencial de precios de
lidad de su trayectoria, ya que existen en la actuali- insumos pagados por cada sector y por eventuales
dad dificultades para lograr que los ingresos se aco- diferencias en los niveles de eficiencia con que se
moden a los egresos como ocurrió en el pasado, y emplean los recursos.
además la posibilidad de recurrir al endeudamien-
to como forma de resolver el desajuste entre ingre-
sos y egresos parece ser, en el corto plazo, un recur- Carlos Grau
so no disponible para los prestadores de servicios
de salud.
El gasto público en salud representó en el 2000
(último año para el que se cuenta con información)
un 32% del gasto total en salud del país. A su vez, un 47 Estos corresponden al valor de la cuota en el caso del sistema privado
46,1% del gasto en salud del sector público se con- y a la asignación presupuestal en el caso de los efectores públicos.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 81


Cuadro 6

Índice de educación, tasa de analfabetismo y tasas brutas de matriculación (TBM)


Países socios del Mercosur. 2002
PAÍSES ÍNDICE UBICACIÓN EN LOS INFORMES TASA TASA BRUTA TBM EDUCACIÓN TBM EDUCACIÓN TBM EDUCACIÓN
DE EDUCACIÓN MUNDIALES DEL PNUD DE ALFABETISMO DE MATRICULACIÓN PRIMARIA SECUNDARIA TERCIARIA
(EDUCACIÓN) COMBINADA (1) (1) (1)

Argentina 96 17 96.9 89 120 97 52

Bolivia 86 75 86.0 84 115 80 37

Brasil 88 64 87,3 95 151 105 16

Chile 90 51 95,9 76 103 85 38

Paraguay 85 88 93,5 64 113 60 17

Uruguay 94 36 97,6 84 109 98 36


Fuente: PNUD (2004) y UNESCO.

A su vez, existen diferencias importantes tuación relativamente más favorable, mien-


en los logros de los países por nivel educati- tras que Brasil y Paraguay muestran tasas bru-
vo. Mientras en todos los casos se ha alcanza- tas de matriculación sustancialmente más
do una cobertura prácticamente integral de bajas que el resto de los países.
la enseñanza primaria, Paraguay y en menor En la última década el nivel educativo de
medida Bolivia registran rezagos importan- la población uruguaya presenta una conti-
tes en educación secundaria. Las diferencias nua tendencia ascendente. Así, en 1991 la po-
se hacen aún más marcadas en enseñanza uni- blación mayor de 25 años residente en cen-
versitaria, donde Argentina presenta una si- tros urbanos de 5000 habitantes o más con-

Gráfica 5

Evolución comparada promedio de años de educación de la población mayor de 25 años.


Países socios del Mercosur

9
8
7
6
Años de educación

5
4
3
2
1
0

Argentina Bolivia Brasil Chile Paraguay Uruguay


1960 1980 2000

Fuente: Elaborado a partir de Barro y Lee (2004).

82 LAS DIMENSIONES DEL IDH


taba con 7,5 años de educación en prome- años, con una tasa de asistencia media de 36%
dio, mientras que en el 2003 este indicador entre 1991 y 2000 (cuadro 7).
se elevó a 8,7 años. No obstante, si se analiza En contraste, el cambio más importante
el crecimiento del nivel educativo de la po- observado consiste en el aumento de asis-
blación uruguaya en una perspectiva de más tencia al sistema educativo de los niños en
largo plazo, se observa en los últimos cuaren- edad preescolar. La ampliación del sistema
ta años un menor dinamismo que el de otros público de educación preescolar y la obli-
países latinoamericanos, incluso aquellos cuyo gatoriedad de este nivel para los niños de
nivel educativo era comparable al uruguayo a cinco años a partir de mediados de la déca-
comienzos de los sesenta (mesyfod, 2001). Paí- da de los noventa determinaron una cober-
ses como Argentina y Chile, que a comien- tura casi completa en este grupo de niños y
zos de la década de los sesenta registraban un importante incremento entre los de tres
logros en esta materia comparables a los ob- y cuatro años.
servados en Uruguay, hoy lo han superado La permanencia de los niños en el siste-
(gráfica 5). ma educativo muestra una fuerte vinculación
Sin embargo, la educación formal consti- con el ingreso del hogar de pertenencia. Si
tuye un aspecto parcial de las capacidades de bien el sistema de educación primaria tiene
una sociedad de acceder al conocimiento. cobertura integral de los niños en edad de
concurrir a la escuela, se observan diferen-
cias importantes entre los jóvenes mayores
Cambios en el sistema educativo de catorce años y entre los niños menores de
desde comienzos de los noventa seis, según el estrato socioeconómico al que
pertenecen (cuadro 8).
Uno de los rasgos distintivos de la realidad En los tres quintiles más altos, práctica-
educativa uruguaya que contribuye a expli- mente todos los niños de cinco años ya con-
car la moderada tasa de crecimiento de los currían a establecimientos de enseñanza en
años de educación es el estancamiento de la 1991, mientras que en los hogares más po-
tasa de asistencia al sistema educativo para las bres la tasa de asistencia era sustancialmente
personas mayores de 12 años durante la dé- menor. Las diferencias eran aún más marca-
cada de los noventa. La tasa de asistencia de das entre los niños de tres y cuatro años. La
los adolescentes de entre 15 y 17 años se reforma educativa generalizó la enseñanza
mantuvo estable en torno al 70% entre 1991 preescolar entre los niños de cinco años y
y 1999, y sólo registró un aumento impor- logró una importante ampliación de la co-
tante en el año 2001. Un patrón similar se bertura entre los de tres y cuatro años. El in-
constata para los jóvenes de entre 18 y 22 cremento más importante se observa en los

Cuadro 7

Tasas específicas de asistencia por tramos de edad. País urbano. 1991-2003


1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

3-4 años 0,45 0,42 0,41 0,44 0,45 0,44 0,45 0,50 0,51 0,51 0,57 0,55 0,58

5 años 0,77 0,76 0,78 0,78 0,81 0,82 0,87 0,87 0,90 0,91 0,92 0,90 0,93

6-11 años 0,99 0,98 0,99 0,99 0,99 0,99 0,98 0,99 0,99 0,99 0,99 0,98 0,98

12-14 años 0,94 0,93 0,93 0,91 0,91 0,92 0,93 0,92 0,92 0,94 0,95 0,95 0,95

15-17 años 0,72 0,71 0,70 0,66 0,69 0,70 0,71 0,70 0,73 0,73 0,77 0,79 0,80

18-22 años 0,37 0,36 0,36 0,35 0,35 0,36 0,34 0,35 0,38 0,38 0,41 0,46 0,47
Fuente: Elaborado a partir de las ECH del INE.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 83


primeros quintiles, pese a que subsisten di- de la tasa de asistencia en los últimos años es
ferencias apreciables a lo largo de la distribu- más pronunciado en los quintiles inferiores,
ción del ingreso. tanto entre los adolescentes de entre 15 y 17
Como lo han señalado trabajos previos años como entre los jóvenes de 18 a 22 años.
(Bucheli y Casacuberta, 2001), la participa- Se produce por lo tanto un aumento en la
ción de los jóvenes mayores de 14 años en el equidad en esta dimensión en los últimos
sistema educativo crece sistemáticamente años.
conforme aumenta el ingreso familiar. A su A su vez, si bien Uruguay es un país rela-
vez, la tasa de asistencia en estos tramos de tivamente homogéneo en el contexto lati-
edad no registró cambios relevantes entre noamericano, existen diferencias apreciables
1991 y 1998. Mientras que en el quintil más en los logros educativos alcanzados en dis-
alto, más del noventa por ciento de los jóve- tintas zonas del país. La evolución de la tasa
nes de entre 15 y 17 años concurre al siste- de asistencia al sistema educativo de los ni-
ma educativo, en el primer quintil la cifra se ños comprendidos entre los 6 y los 17 años
reduce a algo más de la mitad. El aumento presenta disparidades según departamentos

Cuadro 8

Tasas de asistencia al sistema educativo por tramos de edad según quintil


de ingreso per cápita. País urbano. 1991, 1998 y 2002
1991 QUINTIL 1 QUINTIL 2 QUINTIL 3 QUINTIL 4 QUINTIL 5

3 y 4 años 18,6 39,8 59,6 63,4 85,4

5 años 60,7 75,1 90,6 93,2 96,7

6-11 años 98,1 98,6 99,8 99,5 99,5

12-14 años 90,2 95,3 95,4 97,6 98,7

15 a 17 años 54,1 68,8 74,8 83,4 93,5

18 a 22 años 18,4 25,6 34,6 3,4 57,8

1998

3 y 4 años 32,8 45,3 59,0 72,2 83,6

5 años 77,3 88,1 95,6 94,0 97,4

6-11 años 98,1 99,1 99,5 99,6 100,0

12-14 años 84,2 92,8 96,0 97,3 100,0

15 a 17 años 50,7 67,2 76,4 88,1 93,0

18 a 22 años 13,3 24,6 34,3 36 62,4

2002

3 y 4 años 41,8 57,4 64,7 73,1 82,7

5 años 83,5 95,4 91,2 95,8 96,9

6-11 años 98,3 97,9 98,4 98,9 99,4

12-14 años 89,6 96,2 98,1 98,3 98,7

15 a 17 años 62,6 77,4 87,8 95,4 98,1

18 a 22 años 20,1 36,2 48,5 43 82,1


Fuente: Elaborado a partir de las ECH del INE.

84 LAS DIMENSIONES DEL IDH


(cuadro 9). Dado que la enseñanza primaria tran una mayor asistencia a establecimientos
alcanza una cobertura total en todo el país, educativos.
las diferencias que se aprecian responden a Si se desagrega la información por zonas para
la participación de los jóvenes de 12 a 17 la capital del país, se encuentran comportamien-
años.48 tos más disímiles que los observados entre de-
Montevideo presenta tasas de asistencia partamentos. Los zonales que abarcan la costa
superiores a las alcanzadas en el resto del país este de Montevideo –con excepción del zonal
urbano. A su vez, en el interior del país se 8, que incluye áreas de alto y bajo poder adqui-
observan algunas diferencias importantes. La sitivo– son los que registran las tasas de asisten-
participación en el sistema educativo tiende cia más elevadas, las cuales señalan una universa-
a ser menor en los departamentos de Artigas, lización de la educación para este tramo de edad.
Cerro Largo, Canelones y San José, mientras Por otra parte, la costa oeste de Montevideo y
que los jóvenes que viven en las localidades los barrios ubicados en la zona noreste del de-
urbanas mayores de Río Negro, Soriano,Ta- partamento muestran tasas de asistencia signifi-
cuarembó, Treinta y Tres y Paysandú mues- cativamente menores (cuadro 10).49

Cuadro 9

Tasas de asistencia al sistema educativo de la población de entre 6 y 17 años


por departamento. Promedios bienales
DEPARTAMENTO 1991-92 1995-94 1998-99 2001-02

Montevideo 0,91 0,90 0,92 0,93

Artigas 0,87 0,86 0,87 0,91

Canelones 0,90 0,87 0,88 0,91

Cerro Largo 0,88 0,85 0,89 0,88

Colonia 0,89 0,88 0,93 0,93

Durazno 0,90 0,89 0,82 0,91

Flores 0,87 0,93 0,91 0,90

Florida 0,89 0,85 0,89 0,83

Lavalleja 0,89 0,83 0,93 0,94

Maldonado 0,86 0,87 0,91 0,93

Paysandú 0,89 0,88 0,88 0,92

Rio Negro 0,90 0,89 0,93 0,94

Rivera 0,90 0,86 0,88 0,95

Rocha 0,91 0,85 0,85 0,89

Salto 0,86 0,87 0,87 0,92


48 En el cuadro A 5 se
San José 0,87 0,86 0,89 0,89 reportan las tasas de
asistencia por tramos
Soriano 0,92 0,93 0,91 0,95 de edad desagregadas
por departamentos.
Tacuarembó 0,90 0,88 0,91 0,94 49 La participación de los
jóvenes en edad liceal
Treinta y Tres 0,91 0,88 0,91 0,96 explica estas diferencias
entre regiones del
Total Interior 0,89 0,87 0,89 0,92 departamento de
Montevideo. Véase el
Fuente: Elaborado a partir de Anuarios del MEC (varios años). cuadro A 6.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 85


Estas diferencias son persistentes en todo privadas de enseñanza cayó de casi un 18%
el período para el que se dispuso de infor- hacia mediados de la década de los noventa a
mación. A su vez, si se incluye a los jóvenes 12% en el 2002; la única excepción ha sido el
de 18 a 22 años, la brecha entre zonales de la sistema privado terciario. La reducción del
capital se amplía considerablemente (véase sector privado educativo es más marcada en
el cuadro A 7). Montevideo, donde su participación es sus-
tancialmente más alta que en el resto del
país urbano (cuadro 11).
La crisis económica y la educación Un segundo aspecto que debe ser consi-
derado es el impacto de la crisis sobre el ni-
La profunda crisis económica que el país su- vel de asistencia al sistema educativo. En prin-
frió en los últimos años ha tenido efectos cipio, no es clara la dirección en que debería
sobre distintos ámbitos de la sociedad. En esperarse que la contracción de la economía
particular, el sistema educativo uruguayo afectara la tasa de asistencia. Por un lado, po-
muestra un cambio importante en su com- dría operar como un incentivo para que los
posición institucional, con un flujo de estu- jóvenes abandonaran el sistema educativo,
diantes desde las instituciones privadas hacia buscando una inserción laboral que compen-
las públicas en educación primaria y secun- sara la caída del ingreso familiar. Esto puede
daria. La participación de las instituciones verse reforzado por el hecho de que la caída
de ingresos vuelve más dificultoso hacer fren-
te a los costos de la educación; si bien el
Cuadro 10 sistema público es gratuito, existen costos in-
directos asociados con la asistencia al sistema
Tasas de asistencia al sistema educativo de la población (traslado, materiales, etc.). Pero, por otro lado,
de entre 6 y 17 años según zonal de Montevideo el escaso dinamismo del mercado de trabajo
ZONAL 2001-2002 y la caída en el salario real provocan una re-
Zonal 1 0,98
ducción de la tasa de actividad económica
de la población. Este fenómeno, conjunta-
Zonal 2 0,98 mente con las altas tasas de desempleo, opera
Zonal 3 0,97 como aliciente para el retorno o la perma-
Zonal 4 0,97 nencia de los jóvenes en el sistema educativo.
El contraste entre la estabilidad de las ta-
Zonal 5 0,99
sas de asistencia de los jóvenes de 15 años y
Zonal 6 0,93 más entre 1991 y 2000 y el aumento que este
Zonal 7 0,99 indicador muestra a partir del año 2001 cons-
tituye un indicio de que la crisis económica
Zonal 8 0,97
funcionó como incentivo a la permanencia
Zonal 9 0,91 en el sistema educativo. No obstante, esta
Zonal 10 0,89 evolución también podría relacionarse con
los efectos que sobre la asistencia tuvo la re-
Zonal 11 0,90
forma introducida en la educación secunda-
Zonal 12 0,91 ria durante el segundo lustro de los años
Zonal 13 0,92 noventa.
Es de esperar que los efectos de la refor-
Zonal 14 0,91
ma educativa se aprecien fundamentalmente
Zonal 15 0,91 entre los jóvenes varones en edad de concu-
Zonal 16 0,96 rrir a la enseñanza secundaria. No obstante,
el aumento de la asistencia se observa tanto
Zonal 17 0,91
en el tramo de edad comprendido entre 14
Zonal 18 0,90 y 17 años como entre los jóvenes que tienen
Fuente: Elaborado a partir de las ECH del INE. entre 18 y 22 años. La evolución de la tasa de

86 LAS DIMENSIONES DEL IDH


Cuadro 11

Participación del sector privado por nivel educativo. País urbano. 1991, 1994, 1997 y 2003
1991 1994 1997 2003

TOTAL PAÍS URBANO

Primaria 17,8 17,2 14,8 10,7

Secundaria 18,7 16,5 16,1 9,6

Terciaria 2,8 4 7,8 9,6

MONTEVIDEO

Primaria 27 28,1 25,2 18,5

Secundaria 26 26,7 27,7 15,2

INTERIOR URBANO

Primaria 9,9 7,5 6 7,7

Secundaria 10,2 5,4 4,5 3,2


Fuente: Elaborado a partir de las ECH del INE.

asistencia medida a través de la Encuesta generaciones previas, lo que es consistente


Continua de Hogares para las generaciones con la hipótesis de que la reforma ha logrado
nacidas en la década de los ochenta muestra aumentar la retención. Sin embargo, en la grá-
que la participación en el sistema educativo fica se aprecia que la tasa de asistencia de las
cae monótonamente con la edad, y las co- cohortes nacidas en el primer lustro de los
hortes más jóvenes muestran una mayor per- ochenta detiene su tendencia descendente
manencia en el sistema (gráfica 6). en los años de la crisis. En este sentido, la
Los jóvenes nacidos entre 1985 y 1987 pre- falta de dinamismo económico parece des-
sentan, entre los 14 y los 16 años, una mayor alentar la deserción al debilitar los incentivos
propensión a continuar sus estudios que las para obtener una inserción laboral temprana.

Gráfica 6

Evolución de las tasas de asistencia para las cohortes nacidos en 1979-1981, 1982-1984,
1985-1987, 1988-1990

1979 - 1981
1,2
1982 - 1984
1,0
Tasa de asistencia

1985 - 1987
0,8
Crisis 1988 - 1990
0,6
0,4 Crisis

0,2
0,0

10-12 11-13 12-14 13-15 14-16 15-17 16-18 17-19 18-20 19-21 20-22 21-23
Tramos de edad

Fuente: Elaborado a partir de las ECH del INE.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 87


De acuerdo con estudios previos (Bucheli mentalmente por la incorporación de estu-
y Casacuberta, 2001), antes de la crisis los varo- diantes provenientes de los quintiles bajos de
nes de entre 14 y 17 años presentaban una la distribución de ingresos en los ciclos se-
tendencia al abandono del sistema educativo y cundario y, en menor medida, terciario. Esta
al ejercicio de la actividad económica mayor relación entre asistencia al sistema educativo
que las mujeres de su generación. En conse- y crisis económica constituye una especifici-
cuencia, es posible que su reingreso al sistema dad de Uruguay, pues en muchos países la
obedezca a la falta de oportunidades laborales crisis ha redundado en una mayor deserción.
debida a las altas tasas de desempleo y a la caí- Si la tendencia detectada en la asistencia
da de las remuneraciones reales. En tal sentido, al sistema de enseñanza fuera efecto de la
se requiere un seguimiento especial de estos política de expansión del acceso al sistema
grupos, pues la aparente ganancia de desarro- educativo, podría leerse como una expansión
llo humano podría revertirse parcialmente si de capacidades. En caso de que fuera conse-
estos jóvenes y las generaciones siguientes op- cuencia de la crisis económica, representaría
taran por reincorporarse al mundo del trabajo una reducción de las opciones disponibles
sin culminar el ciclo educativo, una vez que la para los jóvenes.
economía retome una senda de crecimiento. Tanto el hecho de que el incremento de
En síntesis, es probable que ambos fenó- las tasas de asistencia se asocia nítidamente
menos –crisis y reforma educativa– consti- con el período de la crisis, como la constata-
tuyan factores complementarios que expli- ción de que el fenómeno opera en distintos
can el aumento de la participación en el sis- tramos de edad, constituyen fuertes indicios
tema educativo, el cual se produce funda- en el sentido de que una parte importante

Cuadro 12

Evolución del ingreso per cápita promedio de los hogares (con valor locativo).
País urbano. 1991-2004
AÑO MONTEVIDEO INTERIOR URBANO PAÍS URBANO

1991 100,0 100,0 100,0


1992 109,0 115,2 110,3

1993 113,9 105,3 110,6


1994 122,0 111,4 117,7

1995 117,6 109,0 112,8


1996 117,4 105,4 111,8
1997 116,5 106,9 111,6

1998 121,9 116,9 119,2


1999 123,2 115,5 118,7
2000 120,9 111,4 115,9

2001 115,8 105,9 111,1


2002 101,4 94,1 97,8

2003 86,1 80,3 83,0


2004 86,3 82,3 84,2
Var. 2004/1999 -30,0 -28,7 -29,1

Var. 2004/2003 0,2 2,5 1,4


Fuente: Elaborado a partir de las ECH del INE.

88 LAS DIMENSIONES DEL IDH


del incremento de la asistencia responde a la mano se alcanzan en las otras dimensiones
falta de alternativas que se ofrecen a los jóve- (educación y luego salud). El ordenamiento
nes en el mercado laboral. Al mismo tiempo de los países de América Latina en el 2002
indica que durante la crisis el sistema de edu- según su pib per cápita (gráfica 7) muestra
cación pública tuvo la capacidad de absorber que Uruguay se ubica en el séptimo lugar,
o retener a estos jóvenes. No obstante, el país con un valor similar al de Brasil.
enfrenta el desafío de generar los incentivos La justificación para considerar el pib per
para que, una vez que la economía retome cápita como reflejo del acceso a recursos ra-
una senda de crecimiento, se siga avanzando dica en su disponibilidad para el conjunto
en la retención de los jóvenes en el sistema de países del mundo, lo que posibilita las com-
educativo. Es fundamental profundizar en paraciones internacionales. Sin embargo, éste
políticas que retengan a los jóvenes que han no es necesariamente el mejor indicador de
regresado al sistema educativo formal, así la capacidad que tienen los hogares para ac-
como políticas que vuelvan más atractiva la ceder a los recursos. Como se discutió en el
opción de prolongar el ciclo educacional. capítulo I, la consideración del ingreso por
habitante podría permitir una mejor aproxi-
mación a este aspecto del bienestar. En el
4. El acceso a recursos caso uruguayo, la evolución de ambas varia-
bles presenta diferencias.A partir de estas con-
La dimensión del acceso a recursos suele sideraciones, este apartado se centra en el in-
medirse a través del pib por habitante. Como greso de los hogares, en el entendido de que
se discutió en el capítulo I, los mayores lo- constituye una mejor aproximación al acceso
gros del país en términos de desarrollo hu- a los recursos.

Gráfica 7

PBI per cápita de los países de América Latina. 2002 (miles de dólares PPA) Rca. Dominicana
El Salvador
Guatemala
Costa Rica

Nicaragua

Venezuela
Argentina

Honduras
Barbados

Colombia
Bahamas

Paraguay
Jamaica

Uruguay
Ecuador

Panamá
Guyana

México
Bolivia
Brasil

Cuba
Chile

Haití

Perú

20
18
16
14
Unidad: miles de dólares

12
10
8
6
4
2
0

Fuente: PNUD (2004).

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 89


Evolución del ingreso de los hogares turo, pues se habría atenuado notoriamente
la pérdida de ingreso real experimentada por
El ingreso per cápita promedio de los ho- los hogares.
gares muestra una tendencia creciente en- El ingreso promedio de los hogares ubi-
tre 1991 y 1994, tanto en Montevideo como cados en los distintos departamentos del país
en el interior urbano. A partir de ese mo- presenta diferencias notorias. Los ingresos más
mento se produce una leve caída que se altos se registran en Montevideo, mientras que
acelera durante la recesión.50 Así, entre 1999 los más bajos corresponden a Artigas. El or-
y 2004 se produjo una caída del ingreso de denamiento es relativamente estable a lo lar-
los hogares cercana al 30%, explicada fun- go de la década (cuadro 13).51
damentalmente por los años 2002 y 2003, En Montevideo el ingreso de los hoga-
en los que el descenso alcanzó 12% y 15% res presenta niveles importantes de hetero-
respectivamente (cuadro 12). La informa- geneidad. Mientras en algunas zonas duplica
ción disponible para 2004 da indicios de una al valor promedio de Montevideo (zonal 5),
posible reversión de la tendencia en el fu- en otras (zonal 18) apenas alcanza a repre-

Cuadro 13

Ingreso per cápita de los hogares por departamento, en relación con el ingreso promedio
del país urbano. 1991, 1994, 1997 y 2003
1991 1994 1997 2003

Total país 1,00 1,00 1,00 1,00

Montevideo 1,23 1,27 1,28 1,27

Artigas 0,54 0,52 0,59 0,55

Canelones 0,78 0,76 0,78 0,82

Cerro Largo 0,63 0,65 0,68 0,66

Colonia 0,83 0,86 0,78 0,74

Durazno 0,72 0,62 0,69 0,72

Flores 0,69 0,75 0,83 0,90

Florida 0,80 0,63 0,79 0,93

Lavalleja 0,84 0,79 0,72 0,82


50 El salto entre 1997 y 1998
obedece al cambio de Maldonado 0,93 0,91 0,84 0,73
muestra de la Encuesta
Continua de Hogares y a Paysandú 0,71 0,78 0,67 0,61
cambios en los criterios
de reposición de hogares Río Negro 0,66 0,62 0,69 0,74
vacíos.
51 Para el cálculo del ingreso Rivera 0,61 0,50 0,57 0,66
real de todos los
departamentos se utilizó Rocha 0,79 0,75 0,75 0,74
como deflactor el índice
de precios al consumo Salto 0,67 0,64 0,64 0,62
(IPC). Como el INE estima
este índice basándose en San José 0,79 0,78 0,82 0,80
un relevamiento de precios
en la capital, no se Soriano 0,85 0,76 0,70 0,68
contemplan diferencias
regionales de precios. Tacuarembó 0,66 0,62 0,62 0,66
El ingreso real estimado
por departamento podría Treinta y Tres 0,70 0,73 0,77 0,71
estar afectado por esta
limitación. Fuente: Elaborado a partir de las ECH del INE.

90 LAS DIMENSIONES DEL IDH


sentar la mitad (cuadro 14). En todos los años, La composición del ingreso de los hogares
el zonal de mayores ingresos es el corres-
pondiente a Punta Carretas, Villa Biarritz y Los ingresos de los hogares se componen de
Pocitos (zonal 5). La peor posición relativa la suma de los ingresos de cada integrante y,
presenta cambios a lo largo de la década: en en consecuencia, provienen de distintos orí-
ella se alternan los zonales del área periférica genes o fuentes. De esta manera, para com-
que fueron señalados como los de desarro- prender su evolución es necesario conside-
llo humano más bajo en el capítulo I (zonales rar lo sucedido con las principales fuentes
10, 14 y 17). de ingresos.
La dispersión de los ingresos entre Para la mayor parte de los hogares urugua-
zonales ha aumentado a lo largo de la déca- yos la principal fuente de recursos son los in-
da. Mientras que en 1991 el zonal mejor gresos provenientes del trabajo, seguidos por
posicionado tenía un ingreso que triplicaba las jubilaciones y pensiones (cuadro 15). La
al de menor ingreso promedio, en el 2003 importancia de los ingresos laborales es mayor
lo cuadruplicaba. en los tramos inferiores de la distribución,

Cuadro 14

Ingreso per cápita promedio de los zonales de Montevideo, en relación con el ingreso
promedio del departamento. 1991,1994, 1997 y 2003
ZONAL 1991 1994 1997 2003

Montevideo 1,00 1,00 1,00 1,00

Zonal 1 1,31 1,27 1,29 1,33

Zonal 2 1,29 1,25 1,31 1,38

Zonal 3 0,97 1,02 1,00 0,93

Zonal 4 1,12 1,18 1,27 1,39

Zonal 5 1,75 1,77 1,81 2,02

Zonal 6 0,92 0,91 0,91 0,86

Zonal 7 1,47 1,51 1,44 1,65

Zonal 8 1,28 1,48 1,39 1,66

Zonal 9 0,63 0,62 0,61 0,59

Zonal 10 0,60 0,54 0,55 0,52

Zonal 11 0,67 0,67 0,65 0,58

Zonal 12 0,00 0,00 0,00 0,68

Zonal 13 0,75 0,73 0,73 0,70

Zonal 14 0,58 0,63 0,52 0,70

Zonal 15 0,82 0,82 0,79 0,97

Zonal 16 1,08 1,17 1,16 1,22

Zonal 17 0,62 0,58 0,57 0,50

Zonal 18 0,67 0,67 0,61 0,52

Max/Min 3,0 3,3 3,5 4,0


Fuente: Elaborado a partir de las ECH del INE.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 91


Cuadro 15

Composición del ingreso per cápita con valor locativo. País urbano. 1991, 1998 y 2003
FUENTE DE INGRESOS 1991 1998 2003

Ingresos por trabajo 52,36 53,60 50,75

Salarios privados 29,54 30,67 27,46

Salarios públicos 12,58 11,80 13,14

Ingresos cuenta propia sin local 2,60 2,73 2,52

Ingresos cuenta propia con local 7,63 8,40 7,63

Ingresos del capital, patrones y cooperativistas 13,12 10,73 8,02

Ingresos de patrones 8,37 6,89 4,92

Ingreso de cooperativistas 0,24 0,27 0,08

Otros ingresos provenientes del capital 4,52 3,57 3,03

Jubilaciones y pensiones 14,31 16,80 20,50

Valor locativo 17,23 15,68 14,67

Otros ingresos 2,98 3,18 6,06


Fuente: Elaborado a partir de las ECH del INE.

mientras que las jubilaciones y pensiones son las del resto de los trabajadores, generando
más relevantes en los tramos medios y supe- una mayor desigualdad. Este aspecto ya fue
riores. En los tramos superiores cobran rele- destacado en el Informe nacional de desarrollo
vancia los ingresos provenientes de la pro- humano 2001.
piedad del capital (véase el cuadro A 8).52 Estos cambios no constituyen una espe-
En el período 1990-1998 los ingresos la- cificidad de Uruguay, pues se observa una
borales mostraron escaso dinamismo, con un dinámica similar e incluso más acentuada en
aumento de 12% en términos reales. Las ju- muchos países, tanto desarrollados como en
bilaciones y pensiones, por el contrario, cre- desarrollo. En el ámbito internacional y na-
cieron fuertemente: un 45% en términos rea- cional, diversos estudios señalan como posi-
les en el mismo período. La evolución de bles causas de esta evolución la apertura co-
pensiones y jubilaciones durante los años no- mercial, los efectos del cambio tecnológico
venta se explica básicamente por el cambio sesgado hacia el trabajo calificado, los cam-
en el mecanismo de ajuste de las pasividades bios en los niveles de participación sindical y
que instauró la reforma constitucional de la descentralización de los mecanismos de fi-
52 Debe tenerse presente que
1989, la que obliga a hacerlo en función de jación salarial (véanse para una análisis inter-
esta información proviene la evolución del índice medio de salarios. En nacional Wood, 1994; Katz y Murphy, 1992;
de las Encuestas de
Hogares. Al igual que en la
un contexto de tasas decrecientes de infla- Freeman y Katz, 1995, y a escala nacional Arim
mayor parte de los países, ción, este mecanismo de ajuste determinó y Zoppolo, 2000; pnud, 2001; Casacuberta y
este tipo de relevamiento
capta correctamente
una fuerte apreciación real de las jubilacio- Vaillant, 2002; Sanguinetti et al., 2002). El lento
ingresos laborales y nes y pensiones (gráfica 8). crecimiento de las remuneraciones durante
pasividades, pero El escaso dinamismo de los ingresos la- la década de los noventa refleja el estanca-
subestima los ingresos
provenientes del capital. borales se da en un marco de profundos cam- miento de los ingresos laborales que perci-
A la vez, no existen en bios en las estructuras de empleo y de remu- ben los trabajadores con bajas y medias cali-
Uruguay relevamientos de
la riqueza de los hogares neraciones. Estos cambios han favorecido a ficaciones, mientras que las personas con
que permitan estimar la los trabajadores más calificados, cuyas remu- educación terciaria registraron un fuerte in-
importancia de los ingresos
derivados de su posesión. neraciones han crecido en mayor medida que cremento de los ingresos que perciben en el

92 LAS DIMENSIONES DEL IDH


mercado laboral (gráfica 9), lo que ha tenido y 2003, y en ese último año la caída alcanzó
importantes implicaciones en términos de el 15%. Esta contracción de los ingresos pro-
desigualdad salarial, como se verá en el apar- venientes del trabajo afectó a todos los sec-
tado siguiente. tores de ocupación, pero fue especialmente
La crisis de los últimos años ha tenido importante para los trabajadores por cuenta
fuertes impactos en el mercado laboral, tan- propia sin local. Este grupo de trabajadores,
to en términos de aumento del desempleo que tradicionalmente opera como amortigua-
como de caída de las remuneraciones. Los dor de las crisis económicas en los países de
ingresos laborales cayeron un 27% entre 1999 la región, ha sido el único que ha generado

Gráfica 8

Evolución comparada de jubilaciones y remuneraciones al trabajo. 1991-2003.


Índice 1991= 100

Jubilaciones
180
Remuneraciones
160
Índice 1991=100

140
120
100
80
60

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Año

Fuente: Elaborado a partir de las ECH del INE.

Gráfica 9

Evolución de las remuneraciones promedio por nivel educativo. Total país urbano.
Índice 1991= 100

160
140
120
Índice 1991=100

100
80
60
40
20

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Año
○ ○ ○ ○
Años de educación: hasta 6 entre 7 y 9 entre 10 y 12 entre 13 y 15 16 años y más

Fuente: Elaborado a partir de las ECH del INE.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 93


Cuadro 16

Variación en el empleo e ingresos reales durante la crisis. País urbano. 1999-2003


PRIVADOS PÚBLICOS PATRÓN CTA. PROPIA CTA. PROPIA TOTAL
SIN LOCAL CON LOCAL

Empleo –11,4% 5,6% –16,3% 24,5% 1,0% –4,7%

Ingresos –27,7 –22,5 –23,8 –38,7 –28,8 –27,4


Fuente: Elaborado a partir de las ECH del INE.

empleo durante la crisis, y es a su vez el que jubilaciones evolucionaron a un ritmo dife-


presenta los menores salarios en términos renciado, lo cual se reflejó en la distribución
relativos (cuadro 16). Además, esta caída de del ingreso (Bucheli y Furtado, 2004). A su
los ingresos laborales durante la crisis afectó vez, los ingresos provenientes del capital, aso-
a los trabajadores de todos los niveles educa- ciados con los estratos altos, disminuyeron
tivos; sin embargo, el efecto fue menor para en la década del 1990 como fruto de la caída
los más calificados. de las tasas de interés y probablemente debi-
do a la apertura económica. Esta evolución
desconcentradora contuvo hasta mediados de
Desigualdad de ingresos la década de 1990 la tendencia hacia una
mayor desigualdad impulsada por los ingre-
Uruguay es el país de América Latina que sos salariales. Sin embargo, durante el perío-
presenta la distribución del ingreso más do recesivo los hogares cuya fuente princi-
igualitaria (cepal, 1997). Sin embargo, al reali- pal de ingresos proviene del capital vieron
zar esta comparación no se debe perder de notoriamente disminuidos sus ingresos
vista que, desde que existen estadísticas al (Bucheli y Furtado, 2004), aunque esta dis-
respecto, la región latinoamericana se ha des- minución no afectó por igual a todos los pro-
tacado por ser la más desigual del mundo pietarios del capital. Este aspecto debería ser
(Banco Mundial, 2004). estudiado con mayor profundidad, pues el
A pesar de esta posición favorable en el rebrote inflacionario y los cambios en pre-
contexto regional, la distribución del ingreso cios relativos debidos a la devaluación de la
muestra una leve tendencia concentradora moneda uruguaya con respecto al dólar po-
durante el segundo lustro de la década de drían haber generado rentas diferenciales se-
1990, que se agudiza durante la crisis (cua- gún la naturaleza de los activos que poseen
dro 17). Diversos indicadores dan cuenta de los hogares. Un relevamiento exhaustivo de
esta tendencia; por ejemplo, el índice de Gini, los ingresos provenientes del capital resulta-
que pasó de 0,412 a 0,453 entre 1991 y ría una contribución muy importante a los
2004.53 La comparación regional evidencia estudios de distribución del ingreso que se
53 El índice de Gini y el índice
que en Montevideo la tendencia a la des- realicen en los próximos años.
de Theil son indicadores igualdad fue más pronunciada (veáse el cua- Por otra parte, es interesante observar con
habitualmente utilizados dro A 9). Obsérvese que la desigualdad si- más detalle lo que ha ocurrido con los in-
para reflejar la desigualdad
de ingresos. Estos índices guió aumentando en el 2004, aun cuando gresos derivados del usufructo de la vivien-
varían entre cero y uno; los en ese año se desaceleró considerablemen- da. En Uruguay, estos ingresos se denominan
mayores valores indican
una distribución de te la pérdida de ingreso real experimentada habitualmente valor locativo de la vivienda y re-
ingresos más desigualitaria. por los hogares. flejan el ingreso que los hogares propietarios
La diferencia entre ambos
radica en que, mientras Al considerar las distintas fuentes de in- de la vivienda en que residen percibirían si la
el índice de Gini es más greso se observa que las remuneraciones del alquilaran. A lo largo de los últimos quince
sensible a los cambios
en la parte media de la trabajo presentan un efecto concentrador a años, esta fuente presenta un efecto descon-
distribución, el índice de lo largo de todo el período, producto de las centrador en paulatino aumento, producto
Theil es más sensible a
cambios en la cola baja
tendencias reseñadas más arriba.Tal como se del alza relativa del valor locativo promedio
de la distribución. ha señalado, las remuneraciones por trabajo y en los estratos inferiores de la distribución.

94 LAS DIMENSIONES DEL IDH


Cuadro 17

Evolución de la distribución del ingreso por quintiles de ingreso per cápita con valor locativo.
País urbano. 1991-2004
QUINTIL 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

1 5,7 5,2 5,5 5,4 5,2 5,1 5,2 4,8 4,8 4,9 5,4 5,1 4,8

2 10,3 9,7 10,4 10,1 10 9,9 9,8 9,6 9,5 9,3 9,3 10 9,2 9,0

3 15 14,6 15,3 14,9 15 14,7 14,7 14,5 14,4 14,2 14,1 15,4 14,1 13,9

4 21,7 21,7 22,2 22 22,3 21,9 21,9 21,8 21,7 21,6 21,7 22,9 21,5 21,7

5 47,2 48,8 46,5 47,6 47,5 48,4 48,4 49,3 49,4 50,1 50,1 46,3 50,2 50,7

total 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Índice de
0,412 0,41 0,404 0,417 0,418 0,426 0,426 0,438 0,436 0,445 0,445 0,45 0,444 0,453
desigualdad (Gini)

Fuente: Elaborado a partir de las ECH del INE.

Al mismo tiempo, en esos estratos se obser- aumento de la desigualdad. Los hogares in-
va una disminución de la proporción de tegrados por personas de menor nivel edu-
hogares arrendatarios y un aumento de la cativo han visto distanciados sus ingresos de
de ocupantes (Pereira et al., 2004). Es posi- aquellos que incluyen personas de nivel edu-
ble que el mayor acceso a la vivienda de cativo alto. Si bien esta tendencia ya era os-
estos sectores se asocie con el aumento de tensible en las remuneraciones laborales des-
asentamientos irregulares que se constata en de comienzos de la década de 1990, se ob-
el período. A pesar de que esta última temá- serva un debilitamiento de los factores que
tica se ha configurado como uno de los te- operaban como fuerzas contenedoras, impi-
mas prioritarios para las políticas sociales, exis- diendo que la desigualdad de las remunera-
ten vacíos importantes de información e in- ciones laborales se trasladara enteramente a
vestigación. desigualdad entre hogares. Estas considera-
En resumen, el examen del acceso a re- ciones refuerzan la idea de que, tal como
cursos, evaluado en términos del ingreso de plantean Bucheli y Furtado (2004), los im-
los hogares, indica también disparidades im- pactos de la crisis fueron diferenciales por
portantes. Desde los últimos años de la dé- niveles socioeconómicos y los grupos que se
cada del noventa se evidencia una caída en configuraban previamente como vulnerables
el valor real del ingreso de los hogares y un fueron golpeados con mayor crudeza.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 95


96 LA EVOLUCIÓN RECIENTE DE LA POBREZA EN URUGUAY
III. La evolución reciente de la pobreza
en Uruguay

1. Introducción preocupaban por conceptuar la pobreza ni


por ligarla con alguna teorización económi-
En los capítulos anteriores se presentó la evo- ca (Ruggeri, 2000). Estaban fundamental-
lución del desarrollo humano en Uruguay mente orientados a captar la pobreza desde
examinando los logros alcanzados por el país la perspectiva del ingreso.
en materia de salud, educación y acceso a Sin embargo, a comienzos de la década
recursos, al tiempo que se pusieron de relie- de 1970, Amartya Sen planteó una fuerte crí-
ve algunas dificultades y disparidades entre tica al enfoque monetario de la pobreza. Se-
sectores de la población. En este capítulo se gún este autor, las comparaciones de nivel de
presenta una mirada complementaria desde vida entre individuos deben basarse en los
la perspectiva de la pobreza, entendida como logros de las personas en las distintas dimen-
carencia o privación. Para ello se utilizan tres siones consideradas y en las opciones efecti-
abordajes: el enfoque monetario, el enfoque vas a las que pueden acceder para lograr una
de la pobreza humana del pnud y otros desa- vida que merezca ser vivida. Desde esta pers-
rrollos recientes relativos a la multidimen- pectiva, el ingreso es concebido como un
sionalidad de la pobreza. medio, cuya posibilidad de transformarse en
El enfoque monetario de la pobreza o la un logro adecuado varía debido a la diversi-
pobreza concebida como carencia de ingre- dad humana (según de género, estado de sa-
sos ha sido el más difundido como criterio lud, grupo étnico, condiciones sociales, etc.).
de evaluación del grado de privación de los Esta diversidad humana determina que, con
individuos y de los hogares. A pesar de que una misma suma de ingresos, personas con
en los últimos años las concepciones multi- características distintas alcancen resultados
dimensionales tienen mayor presencia en las diferentes. Tomando como base la visión de
investigaciones sobre el tema, los estudios Sen, en el enfoque del desarrollo humano la
sobre pobreza, especialmente los que se ela- pobreza se concibe como la negación de las
boran desde la perspectiva económica, sue- oportunidades y opciones básicas:
len considerar principalmente la pobreza de
ingresos. Ése ha sido también el caso en Uru- Si el desarrollo humano se trata de aumentar las
guay, donde diversos estudios han constatado opciones de las personas, la pobreza significa que
un fuerte aumento de la pobreza de ingresos las oportunidades y opciones más básicas del desa-
en los últimos años. La sección 2 contiene rrollo humano son negadas: vivir una vida larga,
un análisis de la pobreza de ingresos en el saludable y creativa y disfrutar de un estándar de
período abarcado por este informe. vida decente, libertad, autoestima y estima por los
En su reseña histórica sobre las medicio- otros (pnud, 2003: 38).
nes de pobreza, Caterina Ruggeri señala que,
ya desde las primeras estimaciones realizadas Esta concepción ha dado lugar a la medición
por Rowntree en el Reino Unido, los estu- de la pobreza mediante los índices de po-
dios sobre esta temática estaban motivados breza humana, cuya evolución para el caso
por un interés puramente empírico; no se uruguayo se presenta en la sección 3.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 97


Por último, otros autores, inspirados en La evolución reciente de la pobreza
las ideas de Sen, han desarrollado formas al- de ingresos
ternativas a los índices de pobreza humana
pero que comparten el espíritu de captar la En Uruguay, la metodología para la elabora-
naturaleza multidimensional de la pobreza ción de las líneas oficiales de pobreza se ha
(Atkinson, 2003; Bourguignon y Chakravarty, enmarcado en la tradición antes descrita,
2003; Duclos y Sahn, 2001). Con base en es- impulsada por la Comisión Económica para
tas metodologías, en la sección 4 se presenta América Latina (cepal). Hasta el 2002, los
un primer ejercicio exploratorio de medi- estudios realizados en el país sobre esta te-
ción de la pobreza multidimensional para el mática utilizaron como línea de pobreza la
caso uruguayo.54 Estas tres formas de abor- que surge del documento difundido por el
dar el estudio de la pobreza resultan ilustrativas Instituto Nacional de Estadística en 1996 y
de distintos aspectos involucrados y, por ende, publicado al año siguiente (ine, 1997). Sin
de las carencias que enfrentan algunos hoga- embargo, en el 2002 el ine dio a conocer
res en Uruguay. Finalmente, se presentan al- una nueva propuesta de línea de pobreza que
gunas apreciaciones referentes al estudio de incorpora varias modificaciones metodoló-
la pobreza en Uruguay (sección 5). gicas a la utilizada hasta ese momento (ine,
2002). En este trabajo se presentan indicado-
res de pobreza elaborados según ambas lí-
2. La pobreza de ingresos neas.57 Se llamará lp-1996 a la línea de po-
breza mencionada en primer lugar y lp-2002
Según el enfoque monetario, la pobreza se a la segunda.
concibe como carencia de ingresos. Esta ca- Una primera constatación refiere a los
rencia puede visualizarse en términos abso- bajos niveles de indigencia presentes a lo lar-
54 El desarrollo completo
lutos, es decir, por comparación con una ca- go del período analizado, aunque a partir de
de este ejercicio puede nasta básica de bienes y servicios o una línea la crisis se verifique un aumento constante
encontrarse en uno de los
documentos de base que
de pobreza absoluta –como es usual en Amé- de su incidencia. En promedio, la indigencia
acompañan a este informe. rica Latina y Estados Unidos–, o en térmi- afectó al 1% de las personas durante toda la
55 Se considera pobres a nos relativos, en referencia a los recursos de década del noventa, pero ascendió a 2,8%
aquellos hogares cuyo que dispone la sociedad –como es usual en en el 2003 y a 4% en el 2004. La relativa esta-
ingreso per cápita no
supera el valor monetario los países europeos–, por ejemplo, tomando bilización de los ingresos reales en el 2004
de la línea de pobreza, como base una proporción fija de los ingre- respecto al 2003 y el aumento de la desigual-
e indigentes a aquellos
cuyo ingreso per cápita sos promedio de los hogares.55 dad observado en el último año llevan a con-
no supera el valor de la Cuando se utiliza el umbral de un dólar jeturar que los hogares indigentes han segui-
canasta básica
alimenticia. diario (en paridad de poderes de compra de do experimentando caídas del ingreso real
56 Este umbral es adecuado
1985), con el que se monitorea la meta del (véase el cuadro A 1).
para distinguir situaciones milenio 1 relacionada con la pobreza, apenas Entre 1991 y 1994 se observa una fuerte
de privación extrema, pero
no es útil para describir
un 0,3% del total de la población uruguaya reducción de la pobreza –que resulta más
la situación de países de es clasificada como pobre, lo que ubica a acentuada en la medición que utiliza la lp-
ingresos medios, como
muchos de los países
Uruguay en una posición favorable en el con- 2002–, proceso que se inició con la restaura-
latinoamericanos, pues texto de los países en desarrollo (pnud, ción de las instituciones democráticas en
gran parte de éstos se 2003).56 Por otra parte, como se señala en los 1985.
ubican muy cerca de
cumplir la meta, aun dos Informes nacionales de desarrollo humano ya A partir de 1995 se registra una reversión
cuando la incidencia de publicados, Uruguay se ubica entre los paí- de la tendencia: si bien la incidencia de la
la pobreza y la indigencia
medidas con líneas ses de América Latina que presentan meno- pobreza calculada según una y otra línea pre-
locales son elevadas. res niveles de indigencia y pobreza. De acuer- senta niveles distintos, ambas series muestran
57 Se ha tomado esta opción do con los datos de la cepal (2004), esta si- una evolución creciente en los últimos años
en virtud que en el ámbito
académico nacional no hay tuación se ha mantenido en los años recien- (gráfica 1 y cuadros A 2 y A 3). La pobreza
consenso sobre la tes, pese a que se han verificado aumentos calculada con la lp-1996 crece moderadamen-
pertinencia de estos
cambios (véase Amarante
importantes en la incidencia de la pobreza y te entre 1994 y 1998, mientras que esta ten-
et al., 2003). la indigencia. dencia es más tenue en el caso de la lp-2002.

98 LA EVOLUCIÓN RECIENTE DE LA POBREZA EN URUGUAY


Sin embargo, el deterioro del ingreso de los Esta evolución de la pobreza fue acom-
hogares provocado por la crisis económica pañada de cambios importantes en su com-
determinó un fuerte incremento de la po- posición. Uno de los aspectos más estudia-
breza medida a través de ambos umbrales, dos en Uruguay es la fuerte asociación de la
que afectó en el 2003 al 41% de la población incidencia de la pobreza con la estructura
urbana si se considera la lp-1996 y al 31% de edades. Esa situación no constituye una
según la lp-2002. Se destaca que la pobreza especificidad nacional, pues tanto en la re-
continuó aumentando en el 2003, pese a que gión como en diversos países desarrollados
el desempleo en ese año cayó ligeramente y la incidencia de la pobreza es más alta entre
la actividad económica presentó algunos sig- los niños (véanse Janti y Danziger, 2000;
nos de recuperación.58 En el 2004 la pobreza cepal, 2001; Filgueira y Kaztman, 1999). Sin
aumentó levemente, lo que indica que la re- embargo, la peculiaridad del caso uruguayo
cuperación experimentada por la economía radica en que la magnitud de la brecha es
en ese año aún no se ha reflejado en el nivel muy elevada.59 D’Ambrosio y Gradín (2001)
de bienestar de los hogares. y Janti y Danziger (2000) sostienen que, en
La evolución de la pobreza en Montevi- el caso de los países desarrollados, la mayor
deo y en el resto del país urbano presenta incidencia de la pobreza infantil se verifica
diferencias considerables. A comienzos del en aquéllos con Estados del bienestar redu-
período, la incidencia de la pobreza era simi- cidos, lo cual no es una característica del
lar en ambas áreas geográficas; sin embargo, Uruguay. En Uruguay se desarrolló tempra-
tanto la reducción que se observa entre 1991 namente un Estado de bienestar que fue
y 1994 como el aumento registrado entre extendiendo sus beneficios mediante la in-
1994 y 2002 son más acentuados en Monte- clusión de diferentes grupos de la sociedad.
video. Finalmente, no se aprecian diferencias La situación de la pobreza infantil podría
regionales en la evolución de la pobreza du- haberse agudizado como consecuencia de
rante la crisis. Así, en el año 2004 el nivel de un desbalance en las prioridades de las po-
pobreza era similar en ambas áreas geográfi- líticas públicas más sesgadas hacia ciertos
cas (gráfica 2). grupos etarios.

Gráfica 1

Evolución de la incidencia de la pobreza. Porcentaje de la población urbana. 1991-2004

45,0
40,0
35,0
30,0
% de la población

25,0
20,0
15,0 58 La incidencia de la
10,0 pobreza aumentó en todos
LP 1997 los trimestres de 2003. Si
5,0 se utiliza la LP-1996 la
LP 2002 pobreza afectó al 38,42%
0 de la población urbana en
el primer trimestre y
43,54% en el último
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 trimestre.
Año 59 Esta característica ha sido
Fuente: Elaborado a partir de las ECH del INE. destacada por Kaztman y
Filgueira (1999).

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 99


Gráfica 2
Evolución de la incidencia de la pobreza según área geográfica (en porcentajes). País urbano. 1991-2004

35
30
% de la población urbana

25
20
15
LP INE 2002
10
Montevideo
5
Interior Urbano
0

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Año

45
40
% de la población urbana

35
30
25
LP INE 1997
20
Montevideo
60 La incidencia de la 15
Interior Urbano
pobreza entre los menores 10
de edad resulta distinta
según se utilice la LP-1996
o la LP-2002. Al utilizar la 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
LP-1996 se observa que a
Año
fines de la década de los
noventa (1999) la pobreza Fuente: Elaborado a partir de las ECH del INE.
en este grupo poblacional
se ubicaba en un nivel
similar al de 1991,
mientras que resulta más
baja que a comienzos de A la vez, en nuestro país la brecha ten- familias podría relacionarse con la dinámi-
la década si se utiliza la dió a ampliarse durante la década de los no- ca de la pobreza infantil. Por un lado, es
LP-2002. Sin embargo, el
incremento de la pobreza
venta (cuadro 1). Ello se debe a que la inci- posible que ello se deba a la fuerte asocia-
infantil desde mediados dencia de la pobreza entre las personas de ción entre la fecundidad de las mujeres y
de los noventa se aprecia
a través de ambas
65 años disminuyó, en contraste con la ten- su nivel educativo (gráfica 3), elemento que
mediciones, aunque dicha dencia observada entre los menores de 18 se relaciona con el hecho de que los ho-
tendencia es más años a partir de 1994.60 Pese a que desde el gares bajo la línea de pobreza son más nu-
acentuada con la LP-1996.
2002 la pobreza aumentó significativamente merosos. Si bien, de acuerdo con la infor-
61 El contraste en la
evolución de la incidencia para todos los tramos de edad, los adultos mación proveniente de los censos de po-
de la pobreza entre los mayores constituyen el único grupo que blación, la fecundidad muestra un descenso
adultos mayores según la
LP que se utilice se debe registra, al final del período, una incidencia moderado, esta disminución podría haber-
a la fuerte contracción de la pobreza similar a la observada a co- se realizado a velocidades diferentes entre
de las jubilaciones en
términos reales durante mienzos de la década de 1990, si se conside- las mujeres de distintos grupos educativos.
el 2003, que provocó que ra la lp-2002.61 Sin embargo, aunque el tamaño de los
una proporción importante
de las personas ubicadas Las explicaciones sobre estas diferen- hogares depende de la fecundidad, también
en este tramo etario se cias deben buscarse en las características se relaciona con los arreglos familiares, es
consideren pobres por
la LP-1996 pero no por
de los hogares donde viven los niños y los decir, con las formas en que las personas
la línea LP-2002. adultos mayores. La configuración de las deciden convivir en función de varios ti-

100 LA EVOLUCIÓN RECIENTE DE LA POBREZA EN URUGUAY


Cuadro 1

Evolución de la incidencia de la pobreza por tramos de edad. País urbano (en porcentaje de personas). 1991, 1994, 1997, 1999, 2001-2004
0A5 6 A 12 13 A 17 18 A 64 65 Y MÁS TOTAL

LP (1997)

1991 41,9 40,6 34,1 20,2 10,9 25,5


1994 36,5 34,8 29,3 15,7 6,5 20,2
1997 45,3 39,7 35,2 20,4 8,3 24,6
1999 42,7 38,6 32,6 21,2 7,3 22,2
2001 50,3 45,7 37,7 23,3 8,0 27,3
2002 57,0 52,8 45,5 29,3 9,8 32,5
2003 66,5 61,5 53,8 38,4 17,0 41,0
2004 65,1 62,9 54,0 37,8 18,0 40,8
LP-2002

1991 41 39,9 33 19,1 9,8 23,4


1994 30,7 28,8 24,1 11,9 4,1 15,3
1997 36,4 30,5 25,8 14 4,8 17,2
1999 32,5 28,3 22,7 12,5 3,4 15,3
2001 38,3 35,4 27,7 15,3 3,9 18,8
2002 46,5 41,9 34,6 20,3 5,4 23,7
2003 56,5 50,2 42,7 27,8 9,7 30,9
2004 56,0 53,1 44,5 28,2 10,5 32,1
Fuente: Elaborado a partir de las ECH del INE.

Gráfica 3

Fecundidad de las mujeres según nivel educativo. Total país 1996.

0,25
Primaria y menos
0,20
fecundidad

Ciclo básico
0,15
Segundo ciclo
0,10
Terciario
0,5
0

15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 51 53
edad

Fuente: Programa de Población, Facultad de Ciencias Sociales

62 Los hogares extendidos


reúnen familiares no
pos de consideraciones. En especial, algunos 2003).62 Es probable que la existencia de es- directos, y los compuestos
arreglos familiares como los hogares extendi- tos arreglos familiares obedezca a fusiones de incluyen al menos una
persona sin relación de
dos y compuestos se encuentran más expues- hogares con el objetivo de abaratar costos de parentesco con los demás
tos a caer en situaciones de privación (Vigorito, vivienda y otros costos fijos. integrantes del hogar.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 101


Cuadro 2

Incidencia de la pobreza y distribución de los menores de 18 años según tipo de hogar.


País urbano. LP-1996. 1991, 1998 y 2003
1991 1998 2003

TIPO DE HOGAR INCIDENCIA % DE MENORES INCIDENCIA % DE MENORES INCIDENCIA % DE MENORES


DE LA POBREZA DE LA POBREZA DE LA POBREZA

Pareja e hijos 36,5 65,2 36,2 64,0 56,4 59,6

Monoparental 42,1 6,9 40,4 9,0 62,7 10,9

Extendido 42,3 26,0 44,0 24,9 68,5 27,4


Fuente: Elaborado a partir de las ECH del INE.

Cuadro 3

Evolución del ingreso per cápita por tramos de edad (índices 1991 = 100).
País urbano. 1991, 1994, 1998,2002 y 2003
MENORES 18 18-64 65 Y MÁS ING 65/ING MENORES

1991 100 100 100 1,59

1994 115 117 124 1,72

1998 113 119 133 1,88

2002 97 102 126 2,07

2003 84 86 106 2,01


Fuente: Elaborado a partir de las ECH del INE.

A su vez, en algunos estudios previos se dro 3). En diversos trabajos se ha fundamen-


ha señalado que los cambios en la estructura tado que esta diferencia obedece a la fuerte
de la familia, asociados con el aumento de revalorización de las pasividades reales, resul-
los hogares monoparentales y de las uniones tante del mecanismo de ajuste de las jubila-
consensuales, podrían constituir un factor ciones y pensiones desde 1989, en conjun-
explicativo de la dinámica y reproducción ción con el fuerte descenso de la inflación
de la pobreza infantil (Kaztman y Filgueira, que tuvo lugar en el primer lustro de la dé-
1999; pnud, 2001). No obstante, si bien la cada de 1990 (Bucheli et al., 1999).
participación de los hogares nucleares dismi- El comportamiento diferencial de los in-
nuye en el período, las altas tasas de pobreza gresos de ambos grupos demográficos puede
infantil se observan en todos los tipos de hogar visualizarse a través de las curvas que descri-
considerados (cuadro 2). ben la distribución del ingreso (gráfica 4).
Otra explicación posible radica en que la Intuitivamente, el área debajo de las curvas re-
pobreza infantil obedece a la evolución di- presenta el porcentaje de personas que se ubica
ferencial del ingreso de los hogares a los que en cada tramo de ingreso. De esta manera, las
pertenecen los adultos mayores y los meno- gráficas ilustran sobre los movimientos obser-
res de 18 años respectivamente. En 1991 el vados en la distribución del ingreso per cápita
63 Se grafica la estimación de ingreso per cápita de los hogares integrados de ambos grupos demográficos entre los años
la función de densidad del
logaritmo del ingreso per por adultos mayores superaba, en promedio, 1991, 1998 y 2003.63 La recta paralela al eje
cápita calculada por medio en un 60% al correspondiente a los hogares vertical es el valor de la línea de pobreza del
de la técnica conocida
como funciones de
donde vivían los menores de 18 años, mien- ine de 1996 (lp-1996), por lo que el área de
densidad kernel. tras que al final del período lo duplicaba (cua- cada curva que se ubica a la izquierda de este

102 LA EVOLUCIÓN RECIENTE DE LA POBREZA EN URUGUAY


límite representa aproximadamente la propor- los hogares observado entre 1991 y 1998 se
ción de personas pobres en cada año.64 distribuyó de manera desigual entre las dis-
El panel A de la gráfica 4 indica que el tintas generaciones consideradas. Mientras la
aumento del ingreso per cápita promedio de situación de los adultos mayores mejoró os-

Gráfica 4

Cambios en la distribución del ingreso per cápita por tramo de edad.


País urbano. 1991, 1998 y 2003

Panel A
0,7
Menores 18 en 1998
0,6
Menores 18 en 1991
0,5
Mayores 64 en 1998
0,4
Mayores 64 en1991
%

0,3
0,2
0,1
0

4.9 5.3 5.8 6.3 6.8 7.3 7.7 8.2 8.7 9.2 9.7 10.1 10.6 11.1 11.6 12.1 12.5
Logaritmo de ingreso per cápita
Panel B
0,7
Menores 18 en 2003
0,6
Menores 18 en 1991
0,5
Mayores 64 en 2003
0,4
Mayores 64 en 1991
%

0,3
0,2
0,1
0

4.9 5.3 5.8 6.3 6.8 7.3 7.7 8.2 8.7 9.2 9.7 10.1 10.6 11.1 11.6 12.1 12.5
Logaritmo de ingreso per cápita

Panel C
0,7
Menores 18 en 2003
0,6
Menores 18 en 1999
0,5
Mayores 64 en 2003 64 La línea de pobreza se
0,4 expresa a precios
Mayores 64 en 1999 constantes de diciembre
%

0,3 de 2002, por lo que la


0,2 proporción de pobres
–representados por el
0,1 área a la izquierda de la
línea de pobreza y debajo
0 de la función de densidad–
es una aproximación a la
incidencia de la pobreza
4.9 5.3 5.8 6.3 6.8 7.3 7.7 8.2 8.7 9.2 9.7 10.1 10.6 11.1 11.6 12.1 12.5 en cada grupo etario, dado
Logaritmo de ingreso per cápita que ésta se calcula
generalmente a partir de
Fuente: Elaborado a partir de las ECH del INE. los ingresos corrientes.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 103


tensiblemente –la distribución de este gru- la pobreza aumentó en mayor medida entre
po de edad se traslada hacia la derecha, lo la población mayor, pero también se observa
que indica tramos de ingresos más altos, y un sustancial incremento de la distancia en-
bajo la línea de pobreza se ubica una pro- tre el ingreso de los hogares con niños en
porción muy pequeña de integrantes de esta situación de pobreza y la línea de pobreza.
categoría–, la de los menores de 18 años per- Como consecuencia de esta evolución,
maneció prácticamente inalterada. Por otro en el año 2003 los niños se encontraban en
lado, se observa un incremento de la disper- una situación relativamente más desfavorable
sión de los ingresos para este grupo demo- que a comienzos de la década de los noventa
gráfico sin que se hayan producido cambios –véase el panel B–, mientras que la situación
en la proporción de pobres. de los adultos mayores luego de la crisis eco-
La crisis afectó a los dos grupos, despla- nómica era similar a la observada en 1991.
zando ambas distribuciones hacia la izquier- Esta disparidad generacional puede vin-
da. El efecto es más homogéneo en el caso cularse con las diferentes dinámicas de las
de los adultos mayores, mientras que, entre fuentes de ingreso de las familias a las que
los menores de 18 años, se observa un im- pertenecen los niños y los adultos mayores.
pacto más concentrado en los tramos inter- Cerca del 85% del ingreso de los hogares
medios de la distribución. Durante la crisis, donde residen los menores proviene del mer-

Cuadro 4

Composición del ingreso per cápita sin valor locativo según tramo de edad.
País urbano. 1991, 1998 y 2003
1991 1998 2003

MENORES DE 18 AÑOS

Salarios privados 41,5 42,6 39,8

Salarios públicos 18,2 17,8 19,8

Cuenta propia sin local 4,0 4,1 3,9

Cuenta propia con local 11,2 11,6 10,3

Ingresos patronales y cooperativistas 10,8 9,5 7,0

Sub total ingresos por trabajo 85,8 85,7 80,8

Jubilaciones 6,5 6,7 7,1

Otros 7,7 7,5 12,1

MAYORES DE 64 AÑOS

Salarios privados 14,7 13,3 9,3

Salarios públicos 6,1 5,2 4,8

Cuenta propia sin local 1,3 1,6 0,9

Cuenta propia con local 4,4 4,6 3,3

Ingresos patronales y cooperativistas 5,6 4,0 2,8

Sub total ingresos por trabajo 32,2 28,7 21,1

Jubilaciones 52,8 60,2 65,5

Otros 15,0 11,1 13,4


Fuente: Elaborado a partir de las ECH del INE.

104 LA EVOLUCIÓN RECIENTE DE LA POBREZA EN URUGUAY


cado de trabajo, mientras que la principal Los cambios referidos en la desigualdad
fuente de ingreso de los adultos mayores son salarial han determinado diferencias relevan-
las jubilaciones y pensiones (cuadro 4). Así, la tes en la evolución del bienestar de los ni-
importancia de las remuneraciones laborales ños en función del nivel educativo predo-
en la conformación del ingreso de las fami- minante en el hogar. Los menores que vi-
lias conduce a que el bienestar de los niños ven en hogares cuyo jefe tiene educación
se encuentre particularmente expuesto a la universitaria presentan un desempeño rela-
dinámica del mercado de trabajo.65 Como se tivamente mejor (véase la gráfica A 1). Este
analizó en el capítulo II, durante la década grupo de niños es el único que exhibe
de 1990 y en lo que va de la presente, el mejoras relevantes en su nivel de vida entre
mercado de trabajo muestra un aumento en 1991 y 1998, mientras que aquellos que se
la desigualdad de las remuneraciones, lo que, ubican en hogares con jefes menos educa-
conjuntamente con los altos niveles de des- dos no muestran cambios apreciables en
empleo, podría relacionarse con el incremen- términos del nivel ni la distribución de sus
to de la pobreza infantil. ingresos.

Cuadro 5

Distribución de los menores de 18 años según nivel educativo del jefe de hogar.
País urbano. 1991, 1998 y 2003
NIVEL EDUCATIVO DEL JEFE DE HOGAR 1991 1998 2003
65 Desde otra perspectiva, la
Hasta 6 años de educación 49,0 45,1 41,0 importancia del mercado de
trabajo en la generación de
Entre 7 y 9 años de educación 20,5 24,1 24,1 ingresos para las familias
con niños se aprecia en las
Entre 10 y 12 años de educación 19,0 20,1 20,2 altas tasas de actividad, u
oferta en el mercado de
Entre 12 y 15 años de educación 4,1 4,7 6,9 trabajo, que muestran los
jefes de estos hogares.
16 años y más 7,4 6,0 7,7 Este indicador supera el
90% en todos los años
Fuente: Elaborado a partir de las ECH del INE.
considerados.

Cuadro 6

Tasa de desempleo según nivel educativo y según presencia de niños o adultos mayores en el hogar.
País urbano. 1991, 1998, 2002, 2003 y 2004
1991 1998 2002 2003 2004

Tasa de desempleo total país urbano 8,9 10,1 17,0 16,9 13,07
TASA DE DESEMPLEO SEGÚN NIVEL EDUCATIVO

Hasta 6 años de educación 8,5 9,6 16,6 16,5 12,5

Entre 7 y 9 años de educación 11,6 13,1 21,1 20,8 16,6


Entre 10 y 12 años de educación 8,4 9,6 17,7 17,7 14,5
Entre 13 y 15 años de educación 9,0 9,2 18,9 19,2 13,7

16 y más años de educación 3,9 2,9 7,6 8,0 5,4

TASA DE DESEMPLEO SEGÚN PRESENCIA DE NIÑOS O ADULTOS MAYORES EN EL HOGAR

Tasa de desempleo entre activos 9,7 10,6 18,1 17,9 14,3


que viven en hogares con niños
Fuente: Elaborado a partir de las ECH del INE.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 105


No obstante, la mayoría de los menores tegrados por adultos, en particular adultos
reside en hogares compuestos por adultos mayores, obtuvieron mejoras sustanciales que
con un nivel educativo relativamente bajo. les permitieron superar situaciones de pobre-
Menos del 15% habita en hogares cuyo jefe za. Por otro lado, los hogares con menores de
cuenta con educación universitaria, y algo 18 años mostraban ligeros cambios de distri-
más del 40% se encuentra en familias en las bución, aunque no cambios considerables en
que el nivel educativo del jefe es igual o la situación de pobreza.
menor a primaria completa (cuadro 5). La crisis del año 2002 afectó el ingreso
Por su parte, los menores de 18 años vi- de todos los hogares. Sin embargo, aquéllos
ven en hogares cuyos miembros activos se integrados por mayores de 64 años, si bien
encuentran más expuestos a caer en una si- tuvieron una merma importante en sus in-
tuación de desempleo (cuadro 6). La tasa de gresos reales, se encuentran hoy en una si-
desempleo se ubicaba en niveles relativamente tuación similar a la de inicios de la década. A
altos a fines de la década y, a su vez, registraba su vez, los hogares pobres con niños a cargo
una evolución desfavorable para los activos experimentaron una profundización en su
con menos calificaciones formales. Únicamen- situación de carencia, reflejada en una mayor
te los ocupados con un nivel educativo equi- brecha entre el ingreso de sus hogares y la
valente a enseñanza terciaria terminada re- línea de pobreza. Por ello la crisis los situó en
gistraron en 1998 una tasa de desempleo una posición peor que la que tenían a inicios
menor que la observada a comienzos de la de los noventa.
década. No obstante, la crisis provocó que Como se ha observado, es clave el papel
este indicador haya aumentado para todos del mercado laboral en la alta incidencia de
los niveles educativos. la pobreza infantil. La mayoría de los niños
Obsérvese que en el 2004 el desempleo vive en hogares en que los adultos activos
cayó aproximadamente 3 puntos porcentua- muestran una mayor propensión a caer en
les en todos los agrupamientos educativos situación de desempleo. El bajo nivel educa-
considerados. Sin embargo, este abatimiento tivo de los jefes de estos hogares hace más
del desempleo, homogéneo por niveles edu- difícil la reinserción laboral, al tiempo que
cativos, no ha acarreado por sí solo reduc- sus ingresos por trabajo registran un escaso
ciones en la pobreza. En apariencia, el nuevo dinamismo.
empleo generado no ha reportado ingresos
que permitan superar a los hogares de bajos
recursos los niveles de pobreza. Para com- 3. La pobreza humana
prender mejor esta relación se requiere un
análisis de las características del empleo ge- La aproximación del enfoque del desarrollo
nerado. humano a la pobreza se realiza a través de la
En conclusión, durante los noventa la noción de pobreza humana. Mientras que la
pobreza urbana tuvo un descenso hasta 1995, noción de desarrollo humano hace referencia a
para luego recuperar el ritmo de crecimien- los logros de una comunidad como un todo,
to, que se hizo más agudo y pronunciado la de pobreza humana se focaliza en la situa-
hacia finales de la década. Ambos fenómenos ción y la evolución de los sectores más
son diferentes si se consideran por separado desfavorecidos de la sociedad. Así, el primer
Montevideo y el interior del país: durante el concepto refiere a los avances realizados por
primer lustro el descenso fue más importan- todos los grupos de la sociedad, mientras que
te en Montevideo, así como también fue más el segundo evalúa el desarrollo en términos
acentuado el aumento en la segunda mitad de las privaciones que enfrentan los sectores
de los noventa. más desfavorecidos (pnud, 1997; pnud, 1998).
La recuperación económica vivida duran- En su Informe mundial sobre desarrollo hu-
te el inicio de la década benefició de manera mano 1997, el pnud introdujo un índice de
desigual a las distintas generaciones que com- pobreza humana para los países en desarrollo,
ponen la sociedad uruguaya. Los hogares in- que suele denominarse iph-1. Este indicador

106 LA EVOLUCIÓN RECIENTE DE LA POBREZA EN URUGUAY


permite realizar un juicio agregado sobre la la dimensión salud se mide como la probabi-
situación de pobreza en un país o región lidad al nacer de no alcanzar los 60 años, el
mediante un índice compuesto por indica- componente de educación se aproxima me-
dores de privación en las mismas dimensio- diante la proporción de adultos en situación
nes que se utilizan para el cálculo del idh. de analfabetismo funcional, y la privación en el
Sin embargo, el iph-1 se diferencia del idh nivel de vida se calcula como la proporción de
en que utiliza variables que centran la aten- personas que viven en hogares con un ingreso
ción en la falta de medios y oportunidades per cápita menor que la mitad de la mediana.
básicos para el desarrollo humano. Así, la di- Además, se agrega una dimensión: la situación
mensión salud se mide como la probabilidad de exclusión social, que se refleja a través del
al nacer de no alcanzar los cuarenta años, el indicador del desempleo de larga duración.
componente de educación se valora exclusi- Dado que Uruguay es un país de ingresos
vamente con la tasa de alfabetización de adul- medios y desarrollo humano alto, se debe ser
tos, y la dimensión de nivel de vida se mide a cauteloso con la utilización de umbrales poco
través del promedio simple del porcentaje de exigentes para evaluar su situación, como es el
la población que carece de abastecimiento caso del iph-1. Por ello en este informe se pre-
de agua potable y la proporción de niños me- sentan estimaciones tanto del iph-1 como del
nores de cinco años con peso insuficiente.66 iph-2 adaptado. Ello se fundamenta en que el
En una proporción importante de los iph-1, concebido por el pnud para monitorear
países en desarrollo, la pobreza involucra as- la pobreza en países en desarrollo, alude a la
pectos básicos tales como los problemas de pobreza extrema y no resulta adecuado para
hambre, desnutrición, analfabetismo, epide- realidades como la uruguaya.
mias, falta de servicios sanitarios y de acceso Se operativizaron varias versiones del iph-
al agua potable. Es por ello que el indicador 2 modificado.Tal como propone la metodo-
propuesto recoge estos factores, que consti- logía original, el componente de exclusión
tuyen limitaciones fuertes sobre el tipo de social se reflejó mediante el desempleo de
vida que las personas pueden desarrollar. largo plazo y también el desempleo abierto.
Por otro lado, con el objetivo de reflejar En cuanto al acceso a conocimientos, el anal-
el modo como la pobreza se expresa en los fabetismo funcional se sustituyó por la tasa
países más desarrollados, el pnud propuso en de analfabetismo utilizada en el idh, dado que
su Informe mundial de 1997 un índice de po- no se cuenta en el país con una estimación
breza humana para este conjunto de países, apropiada. Finalmente, para el acceso a re-
que se conoce como iph-2. Si bien las di- cursos se probaron tres versiones del indica- 66 El detalle sobre la forma
mensiones que se incluyen son las mismas dor de pobreza, utilizando alternativamente de cálculo del índice se
presenta en el Apéndice
que en el iph-1 (y, por lo tanto, que en el una línea de pobreza relativa (propuesta ori- metodológico, secciones
idh), los indicadores utilizados difieren. Así, ginal del pnud), la lp-1996 y la lp-2002. De 4 y 7.

Cuadro 7

Índice de pobreza humana 1 y sus componentes. Total país. 1991-2002


1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
1
Sobrevivencia (40) 5,4 5,4 5,4 5,4 5,4 5,8 5,8 5,0 5,0 5,0 5,0 5,0
2
Sin instrucción 3,7 3,6 4,0 3,3 3,2 3,1 2,9 2,8 2,7 2,5 2,4 2,3
2
Agua potable* 2,3 2,2 2,0 1,9 1,8 1,8 1,7 1,7 2,0 1,8 1,6 1,6
3
Bajo peso 4,6 4,4 4,4 4,1 4,1 3,5 3,5 4,1 4,8 5,6 5,9 5,9

IPH1 4,09 4,28 4,37 4,17 4,14 4,30 4,27 3,83 3,92 3,99 3,98 3,97
* Acceso a red pública.
Fuente 1 : MSP (2001). Fuente 2: Encuesta Continua de Hogares. Fuente 3: Sistema de Vigilancia del Estado Nutricional (SISVEN), MSP.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 107


esta forma, se hará referencia a los índices lúa con este tipo de indicadores poco ambi-
como sigue: ciosos en sus definiciones de privación.
• iph2m: iph2 compuesto por la tasa de anal- A lo largo del período estudiado, el índi-
fabetismo, el desempleo de largo plazo y ce presenta valores bajos y estables, con una
la pobreza relativa. leve tendencia descendente en los últimos
• iph2m-lp-1996 modificado: iph2 com- años (cuadro 7). Este descenso se explica bá-
puesto por la tasa de analfabetismo, el des- sicamente por la extensión de la red pública
empleo de largo plazo y la pobreza abso- de agua potable y por la caída de la propor-
luta medida según la lp-1996. ción de personas sin instrucción. Mientras
• iph2m-lp-2002 modificado: iph2 com- tanto, la proporción de niños menores de cin-
puesto por la tasa de analfabetismo, el des- co años con bajo peso aumenta desde 1998
empleo de largo plazo y la pobreza abso- en forma sistemática, de acuerdo con los da-
luta medida según la lp-2002. tos del Ministerio de Salud Pública (msp). Con
todo, debe tenerse presente que esta infor-
Estos indicadores también fueron calculados mación puede presentar sesgos importantes,
utilizando la tasa de desempleo abierto (en dado que, como se señaló en el capítulo II,
lugar de la tasa de desempleo de largo plazo). corresponde a la población que se atiende
Los resultados son similares y se presentan en el msp y, por lo tanto, no es representativa
en los cuadros A 8 a A 10). de la población en su conjunto.67 Debido a
ello, este indicador puede variar a lo largo del
tiempo como consecuencia de cambios en la
Resultados obtenidos para Uruguay composición de la población que recibe aten-
ción sanitaria a través de los servicios del msp.68
Uruguay ocupa el segundo lugar dentro de Dada la falta de información nutricional por
los 95 países en desarrollo clasificados de áreas geográficas, el índice se calculó para el
acuerdo con el iph1, superado solamente por conjunto del país.
Barbados (pnud, 2004). Esto señala su posi- Por otra parte, la evolución del iph2m a lo
ción claramente favorable cuando se lo eva- largo de la década muestra una tendencia as-

Gráfica 5

Evolución del IPH2

23
21
19
17
67 No se incluye a la 15
valor

población que se atiende


en otras instituciones del 13
sistema público o en
mutualistas, 11
ni a la población de alto
IPH2M_LP-1996
9
riesgo que no tiene IPH2M_ LP-2002
cobertura o no realiza 7
controles periódicos. IPH2M
5
68 Durante la recesión
económica que enfrentó
el país en los últimos años 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
hubo un pasaje
considerable del sector Año
privado al sector público
Fuente: Elaborado a partir de las ECH del INE.
en el sistema de salud.

108 LA EVOLUCIÓN RECIENTE DE LA POBREZA EN URUGUAY


Gráfica 6

Evolución de la pobreza y el desempleo. 1991-2003 (Índice 1991=100)

250
200
Índice 1991=100

150
100
50
0

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Año
○ ○
LP Relativa LP 1996 LP 2002 Tasa de desempleo

Fuente: Elaborado a partir de las ECH del INE.

cendente que se acentúa a partir de 1998 términos relativos presenta cambios más sua-
(gráfica 5 y cuadro A 4). Esto es consecuen- ves que la pobreza absoluta, cuyas variacio-
cia del aumento en la tasa de desempleo de nes obedecen tanto a variaciones en el in-
largo plazo y del incremento en la pobreza greso real promedio de los hogares como a
de ingresos medida en términos relativos (grá- cambios en el nivel de desigualdad.
fica 6 y cuadro A 5). Este último movimiento La opción por una u otra forma de
se corresponde con la evolución de la des- operativización del componente de ingresos
igualdad de ingresos (véase la sección 3). depende del concepto de pobreza que se in-
Mientras tanto, los índices basados en líneas tente reflejar. Si se considera más adecuado
de pobreza absolutas –iph2m-lp-1996 e evaluar el bienestar de los hogares respecto a
iph2m-lp-2002– presentan la forma de U in- los logros del resto, se optará por el iph2m. Si,
vertida, semejante a la detectada en la sec- por el contrario, se considera que una deter-
ción 1 al describir la evolución de la pobreza minada sociedad no logra satisfacer necesi-
de ingresos (cuadros A 6 y A 7).69 dades que pueden considerarse vitales
Además de estas variaciones en la forma (nutricionales, de abrigo, de vivienda, etc.),
de cuantificar la pobreza, se analizó la sensi- se optará por evaluar el bienestar de la po-
bilidad del índice frente al indicador de ex- blación en relación con un conjunto absolu-
clusión social. En particular se comprobó que to de recursos, y en este caso se preferirá el
la utilización del desempleo de corto y largo iph2m lp-1996 o el iph2m lp-2002.
plazo no introduce mayores cambios en el Si bien la evolución de los índices resulta
índice. Los resultados de todas las medicio- similar a la de aquellos basados en los ingre- 69 El cálculo del IPH2 para
nes y sus componentes se presentan en los sos, la inclusión de la tasa de desempleo agrega Uruguay no es comparable
cuadros A 8 a A 10). un elemento conceptualmente importante, ya al reportado por el PNUD
para los países
De esta forma, al igual que en el caso del que se relaciona con las condiciones en que desarrollados, dado que
idh, los índices de pobreza humana se ven las personas se insertan en la sociedad. Su no se cuenta con
información sobre
fuertemente influidos por el componente de papel en el índice se ve minimizado en el analfabetismo funcional.
ingresos, que resulta ser el más fluctuante en período debido a que sus variaciones van en 70 El índice de acceso a
el corto plazo. La tasa de desempleo refuerza el mismo sentido que las del ingreso. En ese conocimientos debería ser
operativizado de forma más
esta tendencia desde 1998, mientras la tasa sentido, el iph2 modificado agrega poco a la adecuada, lo que resulta
de analfabetismo se mantiene baja en todo el consideración de la pobreza para el caso de difícil en tanto no se cuenta
con información sobre
período. El iph2m resulta más estable que los Uruguay en el período analizado en este in- analfabetismo funcional
otros índices, ya que la pobreza medida en forme.70 en el país.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 109


La pobreza humana por departamentos Pellegrino et al., 2002). Las evoluciones por
y zonas de Montevideo zonal presentan también trayectorias diver-
gentes, pues en algunas áreas se detectan au-
La información disponible permite calcular mentos importantes de la pobreza, mientras
la evolución de los iph2 modificados para los que en otras no se registran variaciones de
departamentos del país y los zonales de Mon- peso (cuadros A 19 a A 26 y mapas 1 y 2). Se
tevideo. En esta sección se reportan estos re- refuerza la idea, planteada en el capítulo II,
sultados utilizando como umbral la lp-2002 y de que existe un proceso de agudización de
la tasa de desempleo abierta.71 Las principa- la segregación residencial, ya que la priva-
les conclusiones se mantienen cuando se ción aumenta en mayor medida en las zonas
analizan los resultados que surgen de consi- que se configuraban como las más pobres al
derar las otras operacionalizaciones del indi- comienzo del período. Los efectos de la cri-
cador (véanse los cuadros A 11 a A 18).72 sis económica sobre el nivel de bienestar de
En todos los departamentos se percibe los hogares no se reflejan con igual crudeza
un aumento del valor del índice a lo largo en las distintas zonas de la ciudad.
del período, que da cuenta de un aumento
de la privación. Sin embargo, en algunos ca-
sos el índice presenta mayores oscilaciones e 4. Otros enfoques
incluso una tendencia decreciente (Rivera, multidimensionales
Río Negro y Tacuarembó). A partir de 1998
el nivel de privación aumenta en la mayoría Un conjunto de trabajos recientes plantea,
de los departamentos; la excepción la cons- partiendo del enfoque de Sen, alternativas a
tituyen Durazno, Rivera y Río Negro.Tam- los índices de pobreza humana para la medi-
bién se observa una disparidad importante ción de la pobreza multidimensional
de los niveles de pobreza humana entre las (Atkinson, 2003; Bourguignon y Chakravarty,
distintas áreas geográficas. 2003; Duclos y Sahn, 2001). Estos autores afir-
En Montevideo, el índice estimado para man que la pertinencia de un enfoque mul-
cada zonal presenta ordenamientos similares tidimensional para la apreciación de la po-
a los del idh y destaca la gran heterogenei- breza depende crucialmente de su capaci-
dad de la ciudad, revelada en trabajos previos dad para captar y caracterizar mejor que las
71 Se optó por este indicador (Kaztman, 1999; Calvo, 2001; pnud, 1999; aproximaciones unidimensionales el grado de
en lugar de la tasa de
desempleo de largo plazo
que se utiliza
habitualmente para el IPH2, Cuadro 8
ya que la representatividad
muestral no permite el
análisis con la Indicadores y umbrales de pobreza según dimensión
desagregación geográfica
que aquí se pretende. DIMENSIÓN INDICADOR UMBRAL

72 Debe advertirse que en


algunas zonas geográficas Años de educación del jefe de hogar Menos de 6 años
el componente de Educación
desempleo y el de pobreza Promedio de años de educación de Menos de 9 años
de ingresos presentan, integrantes del hogar mayores de 25 años
en algunos casos y para
algunos años, valores
erráticos que pueden
inducir a error. Se Hacinamiento: personas por habitación Más de 3
intentará aclarar, en la
Acceso a recursos
usada para dormir
medida de lo posible,
cuándo se presenta este Hacinamiento: personas por habitación Más de 2
tipo de problemas. Sin excluyendo baño y cocina
embargo, las conclusiones
generales a las que se
arriba por medio de esta
Índice de bienes durables Equivalente a refrigerador,
aproximación no se ven calefón y TV color
invalidadas por los
problemas aquí
Ingreso del hogar LP-2002/LP-1996
planteados.

110 LA EVOLUCIÓN RECIENTE DE LA POBREZA EN URUGUAY


privación imperante en una sociedad. En ese mensiones no presenta una asociación fuer-
sentido, un aspecto central que debe tenerse te entre sí, entonces una mirada unidimen-
en cuenta es la asociación que se observa sional pierde información valiosa e introdu-
entre las distintas dimensiones. Si la correla- ce sesgos en el análisis de la configuración
ción entre la pobreza asociada a cada dimen- de la pobreza.
sión es alta, de modo que las personas que se Estos enfoques son muy incipientes: su
clasifican como pobres desde una perspecti- aplicación empírica es reciente y está en pro-
va tienden a estar en la misma situación en ceso de construcción. Básicamente se dife-
otras dimensiones, entonces un enfoque mul- rencian de los índices de pobreza humana en
tidimensional agrega poco a los análisis basa- que elaboran un índice multidimensional para
dos en criterios unidimensionales. Éste pa- cada hogar o individuo y a partir de allí cons-
recería ser el caso de los índices examinados truyen el agregado. Además, dan más flexibi-
en la sección anterior. A la inversa, si la pro- lidad a las formas de agregación entre di-
pensión de las personas que se encuentran mensiones y hogares. Sin embargo, mantie-
en situaciones de carencia según diversas di- nen el espíritu de resumir la pobreza en una

Cuadro 9

Evolución de la pobreza según dimensión. País urbano. 1991, 1994, 1997, 1999, 2001 y 2003
DIMENSIÓN 1991 1994 1997 1999 2001 2003

Riqueza 59,8 64,0 58,2 55,3 53,6 52,3

Ingreso 1(LP 1996) 24,4 19,2 23,7 22,8 27,0 32,5

Ingreso 2 (LP 2002) 23,3 15,0 17,0 15,7 18,8 23,6

Hacinamiento, 2 por habitación sin incluir cocina ni baño 10,7 9,0 8,9 9,3 9,7 9,0

Hacinamiento, 3 por dormitorio 29,7 27,2 26,0 25,2 26,3 25,9

Educación del jefe, 6 años o menos 26,6 24,7 23,3 21,1 17,8 17,0

Educación del jefe, 9 años o menos 63,5 61,2 59,2 59,5 55,1 54,3

Clima educativo, 6 años o menos 27,8 22,1 20,3 21,7 16,4 15,8

Clima educativo, 9 años o menos 69,4 64,9 62,3 64,1 57,7 56,4

ÍNDICE 1991=100

Riqueza 100 107,0 97,3 92,4 89,6 87,4

Ingreso 1(LP 1996) 100 78,8 97,1 93,3 110,5 132,9

Ingreso 2 (LP 2002) 100 64,4 72,9 67,4 80,5 101,3

Hacinamiento, 2 por habitación sin incluir cocina ni baño 100 84,3 82,8 86,8 90,0 84,1

Hacinamiento, 3 por dormitorio 100 91,4 87,5 84,9 88,4 87,1

Educación del jefe, 6 años o menos 100 92,8 87,5 79,3 66,8 63,8

Educación del jefe, 9 años o menos 100 96,3 93,2 93,6 86,7 85,4

Clima educativo, 6 años o menos 100 79,5 73,2 78,0 59,0 56,8

Clima educativo, 9 años o menos 100 93,5 89,7 92,4 83,1 81,3
Fuente: Elaborado a partir de las ECH del INE.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 111


única medida final, aspecto que tal vez de- mática, en esta sección se analiza el grado de
bería ser discutido con mayor profundidad. correlación entre la privación asociada a dis-
El enfoque propuesto resulta promisorio tintos aspectos del bienestar en Uruguay. Para
si se acepta que la pobreza en Uruguay no seguir un marco coherente con el enfoque
sólo se define por carencia de ingresos. Sin del desarrollo humano, se mantuvieron las di-
embargo, para avanzar en esta dirección es mensiones contenidas en el índice, pero cada
necesario establecer las dimensiones y los in- dimensión se operativizó sobre la base de un
dicadores que resultan relevantes para identi- conjunto distinto de indicadores (cuadro 8).
ficar situaciones de pobreza. Con el objetivo Así, en cuanto al acceso al conocimiento se
de realizar una primera incursión en esta te- consideraron alternativamente los años de

Recuadro 1
Pobreza y dignidad humana: una cuestión de derechos

A menudo me preguntan cuál es la forma obligaciones, portadores de la responsabili-


más grave de violación de derechos humanos dad central de que esos derechos puedan ser
en el mundo actual, y mi respuesta es gozados por todos. Este enfoque modifica
siempre la misma: la extrema pobreza. radicalmente la relación entre unos y otros,
Mary Robinson la resignifica pues «cambia de una manera
fundamental la relación entre los que pro-
La violación de derechos humanos se porcionan servicios y los que los reciben».*
constituye, para quienes la padecen, en Una estrategia de reducción de la po-
una reducción dramática de sus márge- breza debe incidir sobre las capacidades de
nes de libertad. ambos grupos para su fortalecimiento y ar-
La libertad es el propósito y la moti- ticulación. El Estado es el principal actor en
vación común de los derechos humanos el campo de los derechos humanos; la rendi-
y del desarrollo humano. Quienes se en- ción de cuentas y el imperio de la ley lo
cuentran en situación de pobreza ven obligan a respetarlos, protegerlos y ponerlos
disminuidas sus capacidades para ejercer en práctica: «Los Estados Miembros se han
y reivindicar sus derechos, al tener aco- comprometido a asegurar, en cooperación
tadas sus posibilidades de opción, de ser con la Organización de las Naciones Uni-
protagonistas de su propio destino. das, el respeto universal relativo a los dere-
La comprensión de la pobreza desde chos y libertades fundamentales del hombre
el enfoque de derechos tiene consecuen- […]».**
cias en diferentes planos. Los derechos humanos, sus normas y prin-
En primer lugar, traduce las necesi- cipios proporcionan como base un conjunto
dades en derechos. Las necesidades no de medidas esenciales para el análisis social y
son exigibles y activables, mientras que económico centrado en el desarrollo.
los derechos sí lo son. En este sentido Sus principios orientadores son la uni-
hay un corrimiento desde el beneficia- versalidad, indivisibilidad, interdependencia
rio objeto de intervención hacia el suje- e interrelación de los derechos, que no son
to de derechos. más que condiciones necesarias para la cons-
Un segundo aspecto es que aparecen trucción de una ciudadanía integral.
en escena los titulares de derechos y, por La noción de ciudadanía integral, en ejer-
lo tanto, ineludiblemente, los titulares de cicio pleno de todos los derechos, supone

112 LA EVOLUCIÓN RECIENTE DE LA POBREZA EN URUGUAY


escolaridad aprobados por el jefe de hogar datos socioeconómicos disponibles no pro-
y el clima educativo del hogar. Dentro del porcionan aproximaciones adecuadas. Para
acceso a recursos se consideró la situación cada indicador se estableció un umbral de
habitacional basada en el hacinamiento (uti- pobreza. En el siguiente cuadro se resume
lizando los dos indicadores habitualmente el concepto elegido y el umbral de pobreza
considerados en Uruguay), un índice de pri- establecido en cada caso.
vación que mide fundamentalmente la pro- Para analizar la sensibilidad de los resulta-
piedad de bienes durables y el nivel de in- dos obtenidos con respecto a la línea de
greso del hogar. No fue posible utilizar un pobreza seleccionada se utilizaron distintos
indicador de salud, dado que las bases de umbrales para cada dimensión (cuadro 9).

comprender la pobreza ya no como un pro- Los principios de participación y la


blema de carencias materiales, sino como un inclusión reubican al sujeto, la comuni-
asunto de carácter multidimensional, en el dad y los pueblos en el punto central, ya
que no es posible abordar un aspecto sepa- que ser pobre sigue siendo, entre otras
rado del conjunto. cosas, carecer de poder, de lugar de par-
El enfoque relativo a la reducción de la ticipación social, de protagonismo en la
pobreza basada en los derechos humanos toma de las decisiones que lo involucran.
aborda este carácter multidimensional de la El proceso de desafiliaciones institu-
pobreza, más allá de la falta de ingresos, y cionales sucesivas y superpuestas de las
proporciona una visión de la que derivan personas pobres tiene efectos en sus po-
sus causas fundamentales. sibilidades de desarrollo presentes y fu-
La estrategia de reducción de la pobreza turas, generando efectos de exclusión
mediante la integración de derechos eco- muchas veces difíciles de revertir.
nómicos, sociales y culturales con los civiles Sólo el conjunto de derechos consa-
y políticos expande la ciudadanía en calidad grados, sus tres generaciones, en toda su
de emancipada, al procurar la autonomía extensión e intención, hacen posible la
social e individual del sujeto. dignidad humana de modo que no se
Uruguay tiene por delante un impor- instale y naturalice un estado de cosas
tante camino en lo que respecta a la donde de lo que se trata es de «los po-
exigibilidad de los llamados derechos de se- bres derechos de los pobres».
gunda generación. Este paso constituye un de- La equidad y la igualdad se constitu-
safío impostergable para superar la situación yen por último en ingredientes fundamen-
de desintegración presente en la sociedad., tales para el desarrollo y la reducción de
sin dejar de reconocer su intrínseca relación la pobreza sostenidos en la no discrimina-
con la vigencia de la primera generación de ción como base de todos los derechos.
derechos, los civiles y políticos.
Se requiere de esfuerzos públicos y pri- Virginia Varela
vados, mecanismos sociales, instituciones
fuertes y, por supuesto, marcos jurídicos que * Programa HURIST, PNUD-ACNUDH, «Reducción de la pobreza
garanticen las libertades humanas y promue- y derechos humanos», 2003.
van y protejan los derechos humanos. ** ONU: Declaración Universal de los Derechos Humanos, 1948.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 113


Se observa que la pobreza educativa ten- sentan niveles de ingreso relativamente altos y
dió a caer durante todo el período, indepen- un nivel educativo menor que el del resto de
dientemente del indicador seleccionado, la sociedad. Esta posibilidad fue explorada ex-
mientras que el hacinamiento y la privación cluyendo del cálculo a la población de 65 años
se mantuvieron relativamente estables y, como y más. Se encontró que la correlación entre la
ya se comentó, la pobreza de ingreso cayó pobreza asociada a cada dimensión continúa
hasta 1994 para luego crecer hasta el final del siendo baja, por lo que los comentarios reali-
período. En ese sentido, la evolución tempo- zados sobre la pertinencia de un enfoque de
ral de la privación muestra patrones distintos pobreza multidimensional para Uruguay si-
según la dimensión considerada, lo que hace guen siendo válidos (ver cuadro A 27).
pertinente analizar la pobreza desde un pun- Estos primeros resultados parecen indicar
to de vista multidimensional. Esto último se que una aproximación a la pobreza que utilice
refuerza con la constatación de que el grado como criterio de medición exclusivamente el
de superposición de la pobreza entre dimen- ingreso corriente del hogar constituye un en-
siones es relativamente bajo (cuadro 10).73 foque parcial sobre los problemas de privación
Las dimensiones consideradas podrían aso- presentes en la sociedad uruguaya, y debe ser
ciarse en forma diferencial según los distintos complementado con enfoques basados en los
grupos demográficos. En particular, en tanto aspectos multidimensionales de la pobreza.74
el nivel educativo de la población muestra una La mejor manera de reflejar esta multidimen-
tendencia creciente, la escasa asociación en- sionalidad es una discusión que se está desa-
tre pobreza educativa y pobreza de ingresos rrollando en el ámbito académico, sobre la cual
puede deberse a que los adultos mayores pre- se deberá avanzar en investigaciones futuras.

Cuadro 10

Grado de asociación entre distintas dimensiones de la pobreza.


País urbano. 1991, 1999 y 2002
RIQUEZA EDUCACIÓN HACINAMIENTO INGRESOS

1991

Riqueza 1

Educación 0,2569 1

Hacinamiento 0,2134 0,0732 1

Ingresos 0,321 0,126 0,4051 1

1999

Riqueza 1

Educación 0,2354 1

Hacinamiento 0,2073 0,057 1

Ingresos 0,3212 0,0813 0,393 1

2002

Riqueza 1
73 Se utiliza como indicador
de pobreza el nivel Educación 0,2485 1
educativo del jefe de hogar
con un umbral de seis años Hacinamiento 0,2318 0,0495 1
de educación formal.
74 El ejercicio se presenta Ingresos 0,3606 0,082 0,3662 1
completo en Amarante,
Arim y Vigorito (2004) Fuente: Elaborado a partir de las ECH del INE.

114 LA EVOLUCIÓN RECIENTE DE LA POBREZA EN URUGUAY


5. Algunas reflexiones sobre tre las distintas dimensiones estudiadas es re-
el análisis de la pobreza lativamente baja.
en Uruguay De este estudio se desprende también
que la pobreza de ingresos es un instrumen-
Las carencias en términos de desarrollo hu- to de análisis importante para caracterizar las
mano fueron abordadas en forma comple- fluctuaciones del nivel de vida de los hoga-
mentaria a partir del análisis de la evolu- res en el corto plazo y particularmente en las
ción de la pobreza. Este análisis se desarro- crisis. En períodos recesivos, los hogares pue-
lló considerando tres enfoques: el enfoque den experimentar fuertes cambios en su ac-
monetario, la pobreza humana y los nuevos ceso a recursos sin deterioros relevantes en
desarrollos sobre multidimensionalidad de otras dimensiones. Sin embargo, en la medi-
la pobreza. da en que se presenten restricciones de ac-
La pobreza de ingresos ha exhibido un ceso al crédito –y tal es el caso en Uruguay
fuerte incremento durante la crisis. Esta ten- de los hogares más carenciados–, estas fluc-
dencia no se revirtió en el 2004, a pesar de tuaciones de corto plazo podrían verse refle-
la reactivación de la actividad económica. jadas en decisiones de largo plazo capaces de
El análisis realizado pone en evidencia la des- impactar sobre otras dimensiones de la po-
ventajosa situación de los niños con rela- breza. Lamentablemente, no se dispone de
ción a otros grupos de la sociedad. Sin em- bases de datos de tipo longitudinal, que rea-
bargo, es necesario pensar el fenómeno de licen un seguimiento de las personas a lo lar-
la pobreza a partir de un marco analítico go del tiempo y permitan evaluar las conse-
integral. A tales efectos, es necesario utilizar cuencias a largo plazo de la crisis económica,
enfoques que intenten superar las limita- así como incorporar una perspectiva diná-
ciones de considerar a los niños en forma mica al análisis de la pobreza.
aislada. La pobreza infantil no es sino un La consideración de la pobreza como fe-
fenómeno emergente de los problemas de nómeno multidimensional parece más ade-
ingresos de sus hogares, producto de los pa- cuada para reflejar situaciones de mediano y
trones de crecimiento y distribución que largo plazo. Por esa razón, al elegir las dimen-
surgen de la dinámica de desar rollo siones a utilizar en una evaluación multidi-
imperante en la sociedad. mensional se debe tener especial cuidado de
La fuerte expresión territorial de la po- seleccionar aspectos que refieren a un hori-
breza sugiere que su seguimiento implica zonte temporal parecido.
generar nueva información sobre los barrios Sin embargo, los indicadores compuestos
de las distintas ciudades del país y sobre la multidimensionales, como el índice de po-
radicación de los asentamientos irregulares. breza humana, arrojaron poca luz respecto a
El análisis indica que partir de una con- la consideración de la pobreza de ingresos.
cepción multidimensional puede enriquecer Por ello, parecería que los esfuerzos deberían
la comprensión de este fenómeno. Atkinson concentrarse en el examen de las dimensio-
(1990) señala acertadamente que la línea de nes consideradas como relevantes en forma
pobreza es una construcción social más, cuyo separada. Kanbur (2001) señala que, en con-
objetivo es monitorear la evolución de las traste con lo que sucedía hace veinticinco
condiciones de vida de la población. Por esta años, en el presente existe un amplio con-
razón, se considera necesario avanzar en Uru- senso en cuanto a que el acceso a la salud y
guay en esta dirección, estableciendo una la educación es tan importante como el in-
nueva línea de pobreza, así como un sistema greso, y que en el futuro estos consensos pro-
de indicadores más amplio que dé cuenta de bablemente involucrarán el empoderamien-
una gama diversa de aspectos que determi- to y la participación en la vida ciudadana.
nan las condiciones de vida de la población. Para avanzar en esta dirección se pone de
La relevancia de no basarse únicamente en relieve la necesidad de definir las dimensio-
indicadores de pobreza de ingresos se ilustra nes del bienestar consideradas valiosas para la
en el capítulo III, pues la superposición en- sociedad uruguaya.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 115


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DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 119


Apéndice metodológico

1. Índice de desarrollo humano (idh)


El índice de desarrollo humano (idh) es una medida sintética de los logros de una sociedad
en términos de desarrollo humano. Se busca cuantificar y combinar en un índice agregado
los logros promedio que registra un país en tres dimensiones fundamentales: alcanzar una
vida larga y saludable (dimensión salud), adquirir conocimientos útiles (dimensión educa-
ción) y contar con los recursos necesarios para disfrutar de un nivel de vida decoroso
(dimensión nivel de vida o acceso a recursos).1
Los avances logrados en la dimensión salud se miden a través de la esperanza de vida al
nacer, que refleja el promedio de años que vivirá un recién nacido en un determinado
momento, sometido a los riesgos en que nace y vive la población real a la cual el niño
pertenece. Los riesgos reales están representados por las tasas de mortalidad por edad y sexo
de la población en estudio.
Para reflejar los logros en la dimensión educación se combinan dos variables: la tasa de
alfabetización de los adultos y la tasa bruta de matriculación combinada de educación primaria,
secundaria y terciaria. El índice resultante pondera la tasa de alfabetización de adultos con un
1 Desde la perspectiva del coeficiente de dos tercios, y la tasa bruta de matriculación combinada con un coeficiente de un
desarrollo humano el tercio. La tasa de alfabetización de adultos se define como la proporción de la población de 15
carácter de los logros en
educación, salud y nivel de años o más que puede leer y escribir. La tasa bruta de matriculación para un cierto nivel educa-
ingreso per cápita es tivo (primaria, secundaria o terciaria) se calcula como el total de niños escolarizados en ese nivel
distinto. El concepto de
desarrollo humano valora la educativo, independientemente de su edad, dividido por la población del grupo de edad que
ampliación de las corresponde oficialmente a ese nivel educativo. Estas tasas brutas pueden superar el 100% en el
capacidades vinculadas a la
salud y la educación básica
caso de elevada repetición o ingreso a edades más tempranas o tardías al subsistema educativo. La
como fines en sí mismos. tasa bruta de matriculación combinada es el cociente entre el total de personas matriculadas en
Una vida larga y saludable
constituye un fundamento
los tres niveles educativos (primaria, secundaria y terciaria) y el total de población en el grupo de
básico para que los edad cubierto por los tres niveles, que en el caso de Uruguay abarca de los 6 a los 22 años.
individuos puedan realizar
planes y tomar opciones
Finalmente, para la medición del nivel de vida o acceso a recursos se utiliza como aproxima-
sobre su vida futura. La ción el logaritmo del producto interno bruto (pib) per cápita. Para comparar los niveles de pib
capacidad de adquirir per cápita de los distintos países, que tienen niveles de precios diferentes, se realiza un ajuste por
conocimientos que
permitan el paridad de poder adquisitivo (ppa). La ppa es el tipo de cambio que refleja las diferencias de
desenvolvimiento de su precios entre países; se expresa con referencia a un dólar estadounidense.
habilidad para reflexionar y
comprender su entorno es
un factor esencial para que
la gente amplíe su
capacidad de elegir el Cálculo del IDH
sentido que quiere darle a
su existencia. En contraste,
el ingreso se percibe como La elaboración del idh se basa en tres índices sintéticos que miden los logros relativos
un medio que asegura la alcanzados por la sociedad en las tres dimensiones mencionadas. Para cada uno de los com-
disponibilidad de recursos
necesaria para disfrutar de
ponentes se seleccionan valores de referencia máximos y mínimos que determinan el rango
un nivel de vida decoroso. de variación que se considera razonable observar en estos indicadores.2

120 APÉNDICE METODOLÓGICO


Con el objetivo de permitir que el idh sirva para realizar tanto comparaciones entre
países como analizar los cambios en los logros obtenidos por una sociedad en el tiempo, a
partir del tercer informe mundial sobre el desarrollo humano el pnud utiliza valores de
referencia fijos en lugar de variables. Así, los valores máximos y mínimos surgen de las
observaciones extremas registradas para cada indicador en las tres décadas previas o en las
proyecciones realizadas por el organismo para los próximos treinta años (cuadro A.1).

Cuadro A.1

Valores de referencia para la construcción del IDH

MÍNIMO MÁXIMO

Esperanza de vida 25 85

Tasa de alfabetización 0 1

Tasa bruta de matriculación combinada 0 1

PBI per cápita (PPA en USD) 100 40.000


Fuente: pnud (2004)

2 En los dos primeros


Para construir el índice correspondiente a cada dimensión, se mide la distancia que informes sobre desarrollo
separa el nivel que se alcanza en cada uno de los indicadores con respecto al valor de referen- humano elaborados por
el pnud los valores de
cia mínimo como proporción del rango del indicador. Así, el índice de cada dimensión i para referencia para cada
un país j puede expresarse como: variable surgían de los
valores máximos y mínimos
observados entre todos los
países del mundo para
X ij − min( X ik ) cada año. Este criterio
generó varios problemas
I ij = k
(1) de comparación en la
max( X ik ) − min( X ik ) evolución de los IDH,
ya que los valores de
referencia varían año a
año en función de los
donde Iij es el índice que mide el logro relativo del país j en la dimensión i y Xik es el nivel cambios registrados en
del indicador i en el país k. De esta manera, los indicadores para cada dimensión varían entre cada variable para los
0 y 1, según el logro relativo que se observa en el país con respecto a los valores de referencia países ubicados en los
extremos de la escala (ul
utilizados. Haq, 1995). Un país podía
Por último, el idh para el país j resulta del promedio simple de los índices de educación, registrar mejoras en las
tres dimensiones y sin
salud y nivel de vida: embargo observar una
caída del IDH si los países
ubicados en los extremos

[ ]
de la distribución de las
1
IDH j = I educación , j + I salud , j + I Nivel de vida , j (2) variables tuvieran un
desempeño mejor. Por
3 cierto, esto no es un
problema en términos de
El hecho de que se tome el promedio simple de los índices implica otorgarle idéntica la comparación entre
países en un momento,
importancia al avance en las tres variables, independientemente del nivel original que éstas ya que el IDH genera un
registren. ordenamiento relativo de
las naciones, pero con la
A continuación se describe la forma en que se construyen los índices correspondientes a adopción de ese criterio
cada dimensión; se ejemplifica el procedimiento con el cálculo del idh de Uruguay para el los cambios en el valor
absoluto del IDH no
año 2001. permiten extraer
El índice de salud se mide como los logros relativos del país con relación a la esperanza conclusiones sobre la
evolución del desarrollo
de vida al nacer. Por ejemplo, Uruguay en el 2001 registraba una esperanza de vida al nacer humano de un país (Anand
de 74,75 años, mientras que los valores máximos y mínimos reportados por el pnud eran 85 y Sen, 1994).

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 121


y 25 años respectivamente. Por lo tanto, el índice de salud para el Uruguay en ese año se
calcula como:

74,75 − 25
I salud = = 0,829
85 − 25

El índice de educación incorpora la situación del país en materia de alfabetización de los


adultos y tasa bruta de matriculación de la población menor de 23 años. Como se explicó
antes, este indicador puede tomar un valor mayor que 1, en la medida en que el numerador
incorpora al conjunto de individuos inscritos en el sistema educativo independientemente
de su edad. En el cálculo del idh el pnud imputa un valor de 100% en este indicador a los
países que registran una tasa bruta de matriculación mayor de 100%.
A título de ejemplo se muestra el procedimiento de cálculo del índice de educación para
el año 2001. La tasa de alfabetización de adultos del país en ese año es de 97,6%, en un
contexto internacional en el que se observan varios países que han logrado la alfabetización
completa de su población adulta y otros donde en los últimos treinta años prácticamente la
totalidad de las personas son o eran analfabetas. Por esta razón, el pnud toma como valor
máximo un 100% de alfabetización y mínimo un 0%. Dados estos parámetros, el índice de
alfabetización para Uruguay en el año 2001 se calcula como:

97 ,6 − 0
I alfabetiza ción = = 0,976
100 − 0

A su vez, la tasa matriculación bruta en educación primaria, secundaria y terciaria alcanzó


en el 2001 un 84,3%. El pnud recomienda utilizar como valores máximos y mínimos para este
indicador 1 y 0 respectivamente, por lo que el índice para el Uruguay en el 2001 es:

84,3 − 0
I matriculac ión = = 0,843
100 − 0

Finalmente, el índice de educación se construye combinando ambos indicadores con las


ponderaciones antes mencionadas:

2 1 2 1


I educación =   I alfabetización +   I matriculación =   0,976 +   0,843 = 0,932
3 3 3 3

Como aproximación al nivel de vida relativo que disfruta el país se utiliza el logaritmo
del pbi per cápita ajustado por ppa. En el año 2001 el pbi per cápita del país ajustado por ppa
fue de 8.743 dólares norteamericanos. En este caso los valores de referencia mínimos y
máximos sugeridos por el pnud son respectivamente 100 y 40.000 dólares. Por lo tanto, el
índice se calcula como:

ln(8743) − ln(100)
I PBI = = 0,746
ln(40000) − ln(100)

122 APÉNDICE METODOLÓGICO


Luego de contar con los respectivos índices de educación, salud y nivel de vida, el idh se
calcula, tal como se expresa en la ecuación (2), como un promedio simple de estos tres
indicadores. Para el año 2001 el resultado que se obtiene es el siguiente:

1 1 1 1 1 1
IDH = I salud + I educación + I PBI = 0,829 + 0,932 + 0,746 = 0,836
3 3 3 3 3 3

IDH modificado
Dado que existen divergencias entre los recursos generados y los que efectivamente llegan a
los hogares, en este informe se calculó un idh modificado donde el componente de acceso
a recursos se representa como el ingreso promedio de los hogares para el departamento o
zonal considerado, estandarizado sobre la base del máximo y el mínimo departamental o
zonal que toma el ingreso en el período considerado. Ello llevó a estandarizar también la
dimensión salud del índice con los valores que se presentan en el siguiente cuadro:

Cuadro A.2

Máximos y mínimos nacionales utilizados en la estandarización del IDH modificado


COMPONENTE MÍNIMO MÁXIMO

Ingreso mensual promedio de los hogares por departamento


2765 8353
($ de diciembre 2002)

Esperanza de vida departamental 71,5 76,6

Tasa de mortalidad infantil por zonal 12,4 23,77

Ingreso mensual promedio de los hogares por zonal de Montevideo


3253 16202
($ de diciembre 2002)

Limitaciones del IDH


Desde su presentación en el informe sobre desarrollo humano de 1990, el idh ha recibido
una creciente atención como indicador de los logros relativos alcanzados por una sociedad.
Sin embargo, se han formulado varias críticas al idh que se resumen a continuación.
Por un lado se ha señalado que algunas dimensiones relevantes para el desarrollo humano
no se consideran en el índice. La incorporación de nuevos componentes permitiría contar
con una medida más completa del estado de desarrollo humano de una sociedad y simultá-
neamente se lograría incrementar el poder discriminatorio del idh entre países. En particular,
se ha señalado la importancia de incorporar aspectos como la libertad política, el respeto a
los derechos civiles y humanos básicos, las condiciones medioambientales, la exposición a
situaciones de violencia, etc. Sin duda, estos factores tienen una incidencia directa sobre los
funcionamientos que pueden alcanzar las personas. Sin embargo, resulta extremadamente
complejo construir indicadores que resulten comparables entre países; y las estadísticas dis-
ponibles sobre estos aspectos suelen ser limitadas o fragmentarias. Por estas razones, el pnud
ha optado por no incorporar otras dimensiones al idh, intentando mantener la sencillez y
comparabilidad internacional del índice (Raworth y Stewart, 2002).
También se ha señalado que no es conveniente intentar reflejar la multidimensionalidad
inherente a los procesos de desarrollo a través de un índice compuesto. Algunos autores

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 123


proponen analizar conjuntamente las distintas dimensiones para determinar y discriminar las
áreas en que los países han logrado un buen desempeño de aquellas en las que se observan
problemas persistentes. Como respuesta a esta objeción se señala que ambos enfoques no son
contradictorios, y que el idh tiene la virtud de constituir una alternativa al pbi per cápita,
indicador usualmente utilizado para valorar el desarrollo de un país.
Por otro lado, se ha argumentado que la falta de sensibilidad del idh frente a la desigual-
dad es una fuerte limitación. El idh brinda información sobre los logros que en promedio se
observan en una sociedad en términos de esperanza de vida, nivel educativo e ingreso per
cápita. Por construcción, es insensible a la forma en que estos logros se distribuyen en la
población. Desde el primer Informe de desarrollo humano, el pnud ha señalado que la desigual-
dad es un factor clave para analizar el desarrollo humano. No obstante, subsisten problemas
importantes que dificultan construir un idh ajustado por desigualdad. La información sobre
la distribución de las tres dimensiones no se encuentra disponible para todos los países. A su
vez, no hay bases metodológicas sólidas que permitan definir con claridad los criterios que
deberían utilizarse para incorporar la desigualdad en el idh. Sin embargo, recientemente se
han realizado propuestas que apuntan en esta dirección. En el presente informe se presenta
una familia de idh sensibles a la desigualdad desarrollada por Foster et al. (2003).
Otra crítica a la metodología del idh señalada por distintos autores es que el criterio de
estandarización –en particular, la definición de los valores máximos y mínimos para cada
dimensión– utilizado determina la ponderación relativa de los distintos componentes en el
idh (Kelly, 1991; Srinivasan,1994).
Concretamente, si se calcula el diferencial total del idh, se observa que el cambio en el
idh se relaciona con los movimientos de las variables que lo integran de la siguiente manera:

1 i =3  1 
 dX
dIDH = ∑
3 i =1  max( X ) − min( X ) 
ij
(3)
 ik ik 

Por lo tanto, el rango de variación definido para cada componente determina la inci-
dencia que los movimientos de éstos tienen en la trayectoria del idh. Cuanto mayor es el
rango de variación definido, menor es el impacto sobre el idh de un cambio en un
indicador determinado. La heterogeneidad de los indicadores considerados provoca que
los criterios utilizados en el proceso de estandarización no sean claros ni estrictamente
comparables, lo cual tiene una incidencia directa sobre el peso relativo de cada dimensión
en el idh.
El criterio de agregación también ha sido objetado. El idh es un promedio simple de los
índices específicos de educación, salud e ingreso, lo que implica que se otorgan ponderacio-
nes idénticas a cada dimensión. La utilización de este mecanismo de agregación no se justi-
fica en su simplicidad, sino en la concepción de que todas las dimensiones son igualmente
importantes en la construcción de las capacidades de los individuos (ul Haq, 1995; Jahan,
2002). No obstante, el hecho de que el idh resulte del promedio simple de los tres índices
específicos presupone implícitamente que los tres componentes son sustitutos perfectos, en
tanto que el valor del idh permanece inalterado frente a cambios de igual magnitud y signo
contrario en dos de las dimensiones que lo integran. En principio, no hay razones teóricas
que justifiquen esta relación de sustitución entre las dimensiones.
Otra de las críticas que se han elaborado tiene que ver con la combinación de variables
de stock y de flujo. La esperanza de vida y la tasa de analfabetismo son variables de stock, que
cambian lentamente y sin presentar movimientos oscilatorios importantes. Por su parte, el

124 APÉNDICE METODOLÓGICO


ingreso per cápita y la tasa bruta de matriculación constituyen variables de flujo, que como
tales presentan movimientos cíclicos más pronunciados. La agregación de estas variables en
un único índice genera que el idh resulte relativamente insensible a cambios de magnitud
en las variables de flujo, en tanto las variables de stock funcionan como «ancla» que oculta
parcialmente esos movimientos. A su vez, si lo que se desea es que el idh refleje los logros
acumulados en términos de desarrollo humano (Jahan, 2002), la incorporación de variables
de flujo no tiene una interpretación clara.
En ese sentido, se ha señalado que no es posible realizar comparaciones claras entre el
ordenamiento de países que arroja el idh y el que surge de utilizar el pbi per cápita, en tanto
se trata de una variable de flujo y el idh combina variables de flujo y stock (Raworth y
Stewart, 2002).

2. Índice de desarrollo relativo al género


El idh mide el progreso medio de una sociedad en un momento dado. Sin embargo, es usual
que los logros obtenidos en términos de desarrollo humano muestren marcadas diferencias
por género. El objetivo del índice de desarrollo relativo al género (idg) es reflejar a través de
una medida sintética la desigualdad entre hombres y mujeres en términos de desarrollo
humano (Anand y Sen, 2003b).
El idg refleja las diferencias observadas entre géneros en las tres dimensiones incorpora-
das en el idh: salud, educación y nivel de vida. Las variables que se utilizan son nuevamente
la esperanza de vida al nacer, la tasa de alfabetización de adultos, la tasa bruta de matricula-
ción, y el pbi corregido por paridad de poder adquisitivo.
En primer lugar, se estiman los índices para cada dimensión por género. En segundo
lugar, se combinan los índices correspondientes a hombres y mujeres para cada componen-
te, y se construye un índice igualmente distribuido para cada dimensión, según la siguiente
fórmula general:

 1 

[ ]
 
(1−ε ) (1−ε )  1− ε 
IIDi = n m Índice femenino + n h Índice masculino (4)

donde IIDi es el índice igualmente distribuido de la dimensión i, nm es la proporción de


mujeres en la población total, nh es la proporción de hombres y ε es un parámetro que mide
el grado de aversión a la desigualdad entre géneros.3 Se utiliza un valor de ε=2, que refleja
una moderada aversión a la desigualdad. 3 Este tipo de índice es parte
de una familia de
indicadores desarrollada
Por último, se construye el idg como un promedio simple de los iid calculados para las por Atkinson (1970) con el
objetivo de medir la
tres dimensiones: desigualdad relativa en la
distribución del ingreso a
partir de una función de
1 1 1 bienestar social, en la que
IDG = IID educación + IID salud + IIDingreso el parámetro ε es igual o
3 3 3 mayor que cero y refleja la
preferencia por la igualdad
implícita en la función de
bienestar social. Cuanto
mayor es ε, mayor es la
A continuación se ejemplifica el cálculo del idg para Uruguay con los datos correspon- aversión por la desigualdad.
dientes al año 2001. El IDG utiliza este tipo de
índice para reflejar
Para calcular los índices de salud se utilizan valores de referencia diferentes por género específicamente la aversión
para estandarizar. Las esperanzas de vida máximas y mínimas sugeridos por el pnud en sus por la desigualdad entre
géneros (Anand y Sen,
informes mundiales son 82,5 y 22,5 años para los hombres y 87,5 y 27,5 para las mujeres. A 2003b).

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 125


su vez, la esperanza de vida en Uruguay en el 2001 era de 70,9 y 78,8 años para hombres y
mujeres respectivamente. Por lo tanto, el índice específico de salud para cada género es:

70,9 − 22,5
I salud masculino = = 0,807
82,5 − 22,5
78,8 − 27,5
I salud femenino = = 0,855
87,5 − 27,5

A su vez, la participación en la población total de hombres y mujeres es respectivamente


48,4% y 51,6%. El iid de la dimensión salud surge de la agregación de los índices de salud
masculino y femenino ponderada por la participación en la población total y utilizando un
parámetro de aversión a la desigualdad entre géneros igual a 2:

−1
    
    
 1  + 0,516  1 
IIDsalud = 01,2
484
3 123  0,855   = 0,83
 nm  01 ,2
807
3   nf  123  
  I salud masculino   I salud femenino  

Para calcular el índice de educación igualmente distribuido se debe determinar la tasa de


alfabetización para cada género, y la tasa bruta de matriculación combinada de educación
primaria, secundaria y terciaria para hombres y mujeres. Una vez que se cuenta con estos
indicadores el cálculo de los índices de educación para hombres y mujeres es directo, desde
que, siguiendo el criterio del pnud, los valores de referencia que se utilizan para estandarizar
son 0 y 100.
La tasa de alfabetización de las mujeres estimada para el año 2001 es de 96,9%, mientras
que la tasa bruta combinada de matriculación asciende a 76,6%. Por su parte, los hombres
registran en el 2001 una tasa de alfabetización y una tasa bruta de matriculación de 95,5% y
78,1% respectivamente. Por lo tanto, los índices de educación son:

2 1
I educación masculino =   0,955 +   0,781 = 0,897
3 3
2 1
I educación femenino =   0,969 +   0,766 = 0,901
3 3

Finalmente, se utiliza la expresión (4) para calcular el iid de la dimensión educación:

−1
    
    
 1   1 
IIDeducación = 01,2
484
3 + 01
,2
516
3 = 0,899
 nm  0 ,
123897  0 ,
123901 
  nf  
 I educación masculino   I educación femenino 
126 APÉNDICE METODOLÓGICO
La dimensión nivel de vida de cada género es la que presenta mayores dificultades para
ser estimada. Siguiendo la metodología propuesta por el pnud, se utilizó la participación de
cada género en el ingreso total generado en el mercado de trabajo para determinar la
participación de hombres y mujeres en el pbi total ajustado por paridad de poder adquisitivo.
Finalmente, se utiliza la población masculina y femenina para determinar el correspondiente
pbi per cápita. Los valores para el cálculo del índice de ingreso para el año 2001 son:

• pbi ajustado por paridad de poder adquisitivo: 29.215 millones de usd


• Participación de las mujeres en el total de ingresos laborales (w f ): 0,3684
• Participación de los hombres en el total de ingresos laborales (wh ): 0,6316
• Población femenina (Nf: ): 1.722.285
• Población masculina (Nh ): 1.619.236

Así, el ingreso per cápita estimado para ambos géneros es:

PBI * w f 29215 : *0,3684


Ingreso per cápita femenino = = = 6249
Nf 1722285

PBI * wh 29215 : *0,6316


Ingreso per cápita masculino = = = 11396
Nh 1619236

El cálculo del índice de ingreso para cada género utiliza los mismos valores de referencia que
intervienen en el componente ingreso del idh:

ln(6250) − ln(100)
Indice de ingreso femenino = = 0,69
ln(40000) − ln(100)

ln(11395) − ln(100)
Indice de ingreso masculino = = 0,79
ln(40000) − ln(100)

Por lo tanto, el iid correspondiente a la dimensión ingreso para el año 2001 se calcula como:

−1
    
  1   1 
IID i =  01
,2
484   + 0,516   = 0,74
3  0{,79  12 3  0{,69 
 nm   nf  
  I ingreso masculino   I ingreso femenino  

Finalmente, el idg es el promedio simple de los tres iid:

IDG =
1
3
( 1
)
IIDeducación + IIDsalud + IIDingreso = (0,899 + 0,83 + 0,74 ) = 0,822
3

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 127


En diversos trabajos se ha argumentado que el idg no capta correctamente las disparida-
des de género, en tanto no da cuenta de la división del trabajo doméstico no remunerado ni
de la distribución de recursos dentro de los hogares (Robeyns, 2003). Si bien sería deseable
avanzar en esa dirección, puede argumentarse que muy pocos países disponen de datos que
permitan realizar ese tipo de cálculos.

3. Índice de potenciación de género


El ipg refleja las desigualdades de género en tres ámbitos centrales: participación política y
poder de toma de decisiones (medido por la proporción de hombres y mujeres que ocupan
escaños parlamentarios), participación económica (aproximado a partir de dos indicadores: la
participación porcentual de ambos géneros en cargos legislativos, altos funcionarios y direc-
tivos, y la proporción de hombres y mujeres en puestos de profesionales y técnicos) y el
poder sobre los recursos económicos (medido por la estimación de los ingresos según
género).
Para cada uno de estos componentes se calcula un «porcentaje equivalente igualmente
distribuido» (edep), que surge como promedio ponderado en función de la participación en
la población total de hombres y mujeres incorporando explícitamente un parámetro ε que
mide el grado de aversión a la desigualdad entre géneros:

 1 

[ ]
 
1  1−ε 

EDEP = n f Índice femenino (1−ε ) + nm Índice masculino (1−ε ) (6)


50

Al igual que para el idg, se utiliza un parámetro de aversión a la desigualdad de 2. Para la


participación en cuestiones económicas y políticas el edep se normaliza dividiéndolo por 50.
La justificación de este procedimiento es que en una sociedad donde ambos géneros cuen-
ten con iguales oportunidades las variables que incluye el ipg deberían tomar un valor de
50% (pnud, 2004).
Para el cálculo del edep de ingresos los valores de referencia máximos y mínimos y los
ingresos correspondiente a cada género no se expresan en logaritmos.
Finalmente, el ipg resulta del promedio no ponderado de los tres edep calculados:

1 1 1
IPG = EDEPparticipación política + EDEPparticipación económica + EDEPpoder sobre los recursos económi cos (7)
3 3 3

Se ejemplifica el cálculo del ipg con los datos correspondientes al año 2001.

En el 2001 las mujeres representaban sólo el 11,6% del total de parlamentarios nacionales.
Por lo tanto, el edep de participación política para este año se calcula como:

−1
1  
EDEP participac ión =  0 ,516 1 + 0 , 484 1  = 0,4
 12 3 11, 6 123 88 , 4
política
50 
 nf nm 

128 APÉNDICE METODOLÓGICO


El edep de participación económica surge del promedio simple de los edep calculados
para la participación de los géneros en cargos directivos y puestos de trabajo de profesionales
y técnicos. La participación femenina en cargos directivos en el 2001 fue de 37,7%, mientras
que del total de profesionales y técnicos un 52,5% son mujeres. Por lo tanto, los edep
correspondientes son:

−1
1  
EDEP cargo s directivos =  0 ,516 1 + 0 , 484 1  = 0,932
50  12 3 37 ,7 123 62 ,3 
 nf nm 

−1
1  
EDEP profesiona les y téc nicos =  0 ,516 1 + 0 , 484 1  = 0 ,999
50  12 3 52 ,5 123 47 ,5 
 nf nm 

Así, el edep de participación económica es:

EDEPparticipación económica =
1
2
[
EDEPprofesionales y técnicos + EDEPcargos directivos = 0,966 ]
El edep correspondiente al acceso a los recursos económicos se calcula igual que el
respectivo componente del ipg pero sin aplicar la transformación logarítmica. Así, los índices
de ingreso respectivos de hombres y mujeres en este caso son:

6249 − 100
Índice de ingreso femenino = = 0,154
40000 − 100

11396 − 100
Índice de ingreso masculino = = 0,283
40000 − 100

Así, el edep de esta dimensión es:

−1
 1 1 
EDEP poder sobre los recursos econ ómicos =  01,2
516
3 + 01,2
484
3
 = 0 ,198
 n 0 ,154 0 , 283 
 f nm 

Por último, el ipg es el promedio simple de los tres edep estimados:

1
IPG = (0,4 + 0,966 + 0,198) = 0,522
3

El ipg mide simultáneamente la desigualdad entre hombres y mujeres en un país, y


también la desigualdad entre mujeres en los distintos países, la cual se capta a través del
componente de acceso a recursos. Por esta razón, Seguino (2004) señala que, aun cuando la

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 129


participación relativa de las mujeres que viven en un país rico en términos económicos y
políticos sea similar a la de las mujeres que residen en un país pobre, las primeras se ubicarán
en una mejor posición en el ordenamiento. Por lo tanto, el ipg de un país se verá modificado
tanto cuando cambia el estatus relativo de las mujeres, como cuando el país avanza en
términos de desarrollo humano.
Seguino (2004) destaca que sería interesante analizar si las mujeres están en mejor situa-
ción relativa en los países donde su participación política ha aumentado, para saber en qué
medida sus intereses de género se anteponen a los intereses de sus grupos políticos. Final-
mente, la autora destaca que la correlación entre los ordenamientos que surgen del idg y el
ipg no es muy cercana, lo que refleja en muchos casos las dificultades de las mujeres para
traducir sus capacidades básicas en participación efectiva en el sistema político y social.

4. Índice de pobreza humana


Mientras que el concepto de desarrollo humano hace referencia a los progresos de una
comunidad como un todo, la noción de pobreza humana se concentra en la situación y la
evolución de los sectores más desfavorecidos de la sociedad. En este sentido, el idh mide los
avances realizados por todos los grupos de la sociedad, mientras que la pobreza humana
valora el desarrollo en términos de los logros obtenidos por los sectores más desfavorecidos
(pnud, 1997 y pnud, 1998).
En su Informe mundial sobre el desarrollo humano de 1997, el pnud introdujo un índice de
pobreza humana para los países en desarrollo (iph-1). Este indicador permite realizar un
juicio agregado sobre el estado de la pobreza humana sobre la base de un índice compuesto
por las diferentes características de la privación en la calidad de vida.
El iph-1 incorpora las mismas tres dimensiones que el idh, pero utiliza variables que
focalizan la atención en la falta de medios y oportunidades básicas para el desarrollo humano.
Así, la dimensión salud se mide como la probabilidad al nacer de no sobrevivir los cuarenta
años, el componente de educación se valora exclusivamente mediante la tasa de alfabetiza-
ción de adultos y la dimensión de nivel de vida se mide a través del promedio simple del
porcentaje de la población que carece de abastecimiento de agua potable y la proporción de
niños menores de cinco años con peso insuficiente.
Dado que resulta razonable asumir que el impacto relativo sobre la pobreza humana de
cada una de las dimensiones aumenta si el nivel de privación se torna más agudo, es deseable
que la forma en que se agregan los tres componentes refleje esta característica de la pobreza
(Anand y Sen, 2003c). Con ese objetivo el pnud propone utilizar la siguiente forma general
para el cálculo del iph-1:
1
1
( α
IPH − 1 =  P1α + P2α + P3α  ) (8)
3 

donde P1 es la probabilidad al nacer de no sobrevivir los cuarenta años, P2 es la tasa de
analfabetismo de adultos y P3 es el promedio simple de la población que utiliza agua potable
y de la proporción de niños con peso insuficiente. Si el parámetro α es mayor que 1, la
incidencia relativa de cada componente en el iph-1 aumenta cuando el índice refleja mayo-
res niveles de privación. Cuanto mayor sea el valor de α, mayor es el peso relativo del
componente donde se observan carencias más severas. En el cálculo del iph-1 se utiliza un
valor de 3 para dicho parámetro.
En una proporción importante de los países en desarrollo, la pobreza involucra aspectos
básicos tales como los problemas de hambre, desnutrición, analfabetismo, epidemias, falta de

130 APÉNDICE METODOLÓGICO


servicios sanitarios y de acceso al agua potable. En tanto estos factores limitan fuertemente el
tipo de vida que las personas pueden desarrollar, el iph-1 centra su atención sobre estos
aspectos. Sin embargo, la pobreza no es un problema exclusivo del mundo en desarrollo,
aunque la naturaleza de las principales privaciones que enfrenta la población varía con las
condiciones económicas y sociales de las comunidades (pnud, 1997 y pnud,1998).
Con el objetivo de reflejar la forma en que la pobreza se expresa en los países más
desarrollados, el pnud propuso en su informe de 1997 un índice de pobreza humana (iph-2)
que utiliza un conjunto de variables distintas para medir la privación en cada una de las
dimensiones. Así, la dimensión salud se mide con la probabilidad de no sobrevivir a los
sesenta años, el componente de educación se aproxima por la proporción de adultos en
situación de analfabetismo funcional, la privación en el nivel de vida se calcula como la
proporción de personas que viven en hogares con un ingreso per cápita menor que la mitad
de la mediana. Adicionalmente, se agrega una dimensión, la situación de exclusión social, la
cual se aproxima por el desempleo de larga duración que suele reflejarse en el desempleo de
duración mayor a 6 meses. El criterio para agregar los cuatro componentes es el mismo que
el utilizado en el iph-1, por lo que el índice de pobreza humana 2 se construye a partir de la
siguiente fórmula genérica:

1
1
( α
IPH − 2 =  P1α + P2α + P3α + P4α  ) (9)
4 

donde P1 es la probabilidad al nacer de no sobrevivir los sesenta años, P2 es la tasa de
analfabetismo funcional de los adultos, P3 es la proporción de personas bajo el umbral de
pobreza de ingresos, P4 es la tasa de desempleo de larga duración.
Dado que Uruguay es un país con un ingreso per cápita que lo ubica entre las naciones
de un nivel de desarrollo relativo medio, se consideró relevante realizar el cálculo tanto del
iph-1 como del iph-2. Sin embargo, para el cálculo de este último se realizaron algunas
modificaciones a la formulación original del índice, en función de la disponibilidad de
información para nuestro país y de consideraciones sobre la manera más adecuada de reflejar
la pobreza de ingresos.
Dado que no existen estadísticas en el país que midan la incidencia del analfabetismo
funcional en la población adulta, esta variable se sustituyó por la tasa de personas de 15 años
o más que nunca concurrieron al sistema educativo. Se operativizaron varias versiones de
este iph-2 modificado. Tal como lo propone la metodología original, el componente de
exclusión social se reflejo mediante el desempleo de largo plazo y también del desempleo
abierto. Para reflejar el acceso a recursos se consideraron tres umbrales de pobreza: una línea
de pobreza relativa (propuesta original del pnud), la lp (1996) y la lp (2002). De esta forma,
para el presente informe se calcularon los siguientes índices:
• iph2m: iph2 compuesto por la tasa de analfabetismo, el desempleo de largo plazo y la
pobreza relativa.

• iph2m-lp(1996) modificado: iph2 compuesto por la tasa de analfabetismo, el desempleo de


largo plazo y la pobreza absoluta medida con base en la lp (1996).

• iph2m-lp(2002) modificado: iph2 compuesto por la tasa de analfabetismo, el desempleo de


largo plazo y la pobreza absoluta medida con base en la lp (2002).

A modo de ejemplo, se ilustra sobre el cálculo del iph-1 y del iph2m-lp(2002) para el año
2001.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 131


Los componentes del iph-1 en 2001 para Uruguay toman los siguientes valores:

• probabilidad al nacer de no sobrevivir los 40 años: 4,965%


• tasa de analfabetismo de adultos: 2,4%
• población sin acceso a agua potable: 1,6%
• proporción de niños con bajo peso al nacer: 5,9%

Por lo tanto el componente P3 del iph-1, que es el promedio simple de la población que no
utiliza agua potable y la proporción de niños con bajo peso al nacer, vale 3,8. Es decir que
el iph-1 se calcula de la siguiente manera:

1
1
( 3
IPH − 1 =  4,965 3 + 2,4 3 + 3,83  = 3,99 )
3 

Mientras tanto, los componentes del iph2m-lp(2002) para 2001 son:

• probabilidad al nacer de no vivir hasta los 60 años: 13,17%


• proporción de personas con 15 años o más que no concurrieron al sistema educativo:
2,41%
• proporción de personas que vive en hogares cuyo ingreso no supera el umbral de pobreza
(lp 2002): 18,83%
• tasa de desempleo de largo plazo: 3,41%

Por lo tanto, el iph2m-lp(2002) se calcula como:

1
1
( 3
IPH − 2 =  13,17 3 + 2,413 + 18,833 + 3,413  ) = 13,11
4 

Debe señalarse que, al igual que lo que ocurre con el idh, el iph-2 se ve fuertemente
influido por el componente de ingresos, que resulta ser el más fluctuante en el corto plazo.
Para el caso uruguayo, la tasa de desempleo refuerza esta tendencia desde 1998, y el cálculo
de este indicador aporta poco a la mirada de la pobreza con un enfoque monetario. La
discusión sobre la pertinencia de sintetizar aspectos multidimensionales en un único indica-
dor se está desarrollando actualmente en el campo de las estadísticas sociales, y merece una
consideración en profundidad.

5. Índice de desarrollo humano sensible a la desigualdad


Como se señaló en el apartado 1, una de las críticas más importantes que ha recibido el idh
desde su implementación a escala mundial, es su falta de consideración de los aspectos
distributivos (Hicks 1997, Foster et al., 2003). En efecto, en su formulación tradicional, el
índice no distingue si los beneficios del desarrollo llegan a toda la población por igual o se
concentran en un grupo reducido.
La preocupación por los aspectos distributivos se explicita desde el primer Informe de
desarrollo humano. Incluso, en los informes del período 1991-1994 se intenta corregir esta
limitación a través de la incorporación de la desigualdad de ingresos. La manera escogida

132 APÉNDICE METODOLÓGICO


consistió en restarle al componente del pbi per cápita el porcentaje desperdiciado por la
desigualdad, es decir, multiplicarlo por (1-índice de Gini).4
En la línea de las modificaciones anteriores, Hicks (1997) propone la aplicación del
estándar de bienestar de Sen a cada dimensión del desarrollo, es decir, multiplicar la media
de cada dimensión por un factor de descuento que incorpora la desigualdad medida a
través del índice de Gini. Se trata de la misma corrección realizada en los informes mundia-
les 1991-1994, pero aplicada a todas las dimensiones.
Foster et al. (2003) analizan detalladamente las propiedades deseables de un índice que
incorpore la desigualdad desde una perspectiva axiomática. En ese sentido, señalan que una
familia de índices de desarrollo humano debería cumplir las siguientes propiedades:5

• Imparcialidad. El nivel de desarrollo humano debe permanecer incambiado si se permutan


los logros de dos personas y la situación del resto de la población no se altera.
• Consistencia por subgrupos. Si un grupo mejora su situación y el resto de la población
permanece igual, el idh debe aumentar.
• Simetría entre las dimensiones. A priori las dimensiones incluidas deben tener la misma
importancia relativa.
• Invariancia a la población. El idh debe ser un indicador del desarrollo per cápita, de tal
manera de permitir realizar comparaciones entre sociedades de distinto tamaño.
• Monotonicidad en la desigualdad. El desarrollo humano depende negativamente de la des-
igualdad. Esto implica que, si no se modifican los logros promedio alcanzados, un cambio
en la desigualdad de alguna de las dimensiones provoca un cambio en sentido inverso en 4 Aun cuando se reconoce
el idh. la importancia de que el
índice sea sensible a la
• Monotonicidad en el valor medio de las dimensiones. El idh depende positivamente del valor distribución en todas las
promedio de los indicadores de cada dimensión. dimensiones, se argumenta
que la desigualdad en la
distribución de la esperanza
El procedimiento utilizado por el pnud para ajustar la dimensión ingreso hasta 1994 y la de vida y de la
propuesta de Hicks satisfacen todas estas propiedades, con excepción de la consistencia por alfabetización (la
matriculación se incluye
grupos, ya que se basa en el índice de Gini, que no cumple esta propiedad. Esto conduce a como integrante de la
que dicho índice no sea adecuado para el análisis del desarrollo humano para distintos dimensión educación recién
en el Informe mundial de
grupos de la población. Por ejemplo, los resultados de la aplicación de este índice a escala 1995) es limitada, ya que
departamental podrían no ser consistentes con el resultado nacional. claramente estas variables
tienen un rango de
Para superar estas limitaciones, los autores proponen una nueva clase de índices de desa- variación menor que el
rrollo humano basados en el concepto de medias generalizadas (mientras que el idh se basa ingreso. La incorporación
del índice de desarrollo
en la media aritmética). Específicamente, proponen considerar la medida de desigualdad de relativo al género a partir
Atkinson (1970), que se basa en un cociente de medias generalizadas: de 1995 es también un
esfuerzo por reflejar la
desigualdad, en este caso

I ε (x ) = 1 − [µ 1−ε (x ) / µ (x )] para ε>0 la derivada de las


diferencias en los niveles
de desarrollo humano
alcanzados por hombres
donde el parámetro ε refleja la aversión a la desigualdad. Este indicador es creciente con los y mujeres.
niveles de desigualdad, ya que mayor desigualdad implica un mayor cociente de las medias 5 Se resumen las
propiedades más
consideradas. Para cada dimensión, el indicador será: importantes. Los autores
plantean otro conjunto de

µ1−ε = µ (x )[1 − I ε (x )]
propiedades adicionales
de carácter más técnico.
6 Un resultado análogo se
obtiene si se aplica la
Finalmente, el indicador global se obtiene tomando la media generalizada de los indicadores media generalizada primero
de cada dimensión,6 es decir: entre dimensiones para
cada persona, y luego se
vuelve a aplicar la media
H ε (D ) = µ 1−ε [µ 1−ε (x ), µ 1−ε ( y ), µ 1−ε (z )] con ε>0 generalizada entre
individuos.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 133


Este indicador cumple con las propiedades esperables, incluso la de ser consistente por
subgrupos de la población, ya que el nivel global de desarrollo humano puede expresarse
como la media generalizada de los niveles de desarrollo humano de los distintos subgrupos
de la población. El indicador es sensible también al equilibrio entre los logros en cada
dimensión, pues penaliza a los países con desarrollos desparejos en las distintas dimensiones,
reflejando cierto grado de sustitución entre ellas. Ésta es una diferencia importante con
respecto al idh estándar, puesto que al resultar del promedio simple de los tres indicadores,
se asume implícitamente una relación de sustitución perfecta entre las dimensiones.
Es importante señalar que la implementación de este índice requiere contar con infor-
mación desagregada por grupos o personas para todas las dimensiones, lo que dificulta su
extensión a escala mundial.

Problemas y limitaciones del IDH ajustado por desigualdad


Es necesario tener en cuenta que la innovación metodológica presentada por Foster et al.
(2003) se encuentra en una etapa de desarrollo primario. Hasta el momento, ha sido
implementada únicamente en un Informe nacional de desarrollo humano (México, 2002). Ello
determina que la aplicación empírica de este indicador presente una serie de problemas
para los cuales aún no existen soluciones claras. A continuación se reseñan algunas de las
dificultades.

• Interpretación de los resultados. La incorporación de la desigualdad genera problemas en el


análisis de los cambios observados en el idh. Tal como señalan Anand y Sen (1993), si se
incorpora la desigualdad en la medición del índice, las variaciones de éste obedecerían
tanto a cambios en el valor promedio como a cambios en la distribución, y sería dificul-
toso distinguir entre ambos efectos.

• Criterios de estandarización. En términos operativos, el principal problema que se constata


en el cálculo del idh sensible a la desigualdad desarrollado por Foster et al. es la sensibi-
lidad de los resultados al criterio de estandarización. Se realizaron varios ejercicios para el
caso uruguayo, utilizando distintos criterios para definir los valores máximos y mínimos de
referencia. La definición de valores máximos y mínimos genera cambios relevantes en la
distribución de los índices individuales –definidos en el nivel de microdatos– y en algu-
nos casos dan como resultados movimientos bruscos del indicador.

• Recodificación de valores extremos. El procedimiento propuesto por Foster et al. (2002) per-
mite que los índices de las dimensiones se ubiquen fuera del intervalo (0,1) para algunos
individuos. Esto sucede si existen observaciones que registran logros ubicados por encima
o por debajo de los valores máximos y mínimos utilizados para estandarizar. En estos casos
los autores proponen recodificar a 0 o 1 las observaciones que quedan fuera del intervalo
(0,1). Sin embargo, los resultados muestran ser sensibles al número de observaciones
recodificadas, por lo que no resulta fácil interpretar un movimiento en el idh frente a
cambios pequeños en la proporción de individuos que se ubican en los extremos del
soporte de la distribución. En consecuencia, es necesario ser cuidadoso en la elección de
los valores de referencia utilizados para estandarizar de tal forma que alteren lo mínimo
posible el soporte de la distribución.

• Diferencias en el grado de agregación de la información. Debido a la variedad de las dimensiones


incluidas en los índices de desarrollo humano, no es posible contar con información con
el mismo nivel de desagregación para todas. Por ejemplo, no es posible construir la espe-

134 APÉNDICE METODOLÓGICO


ranza de vida o la tasa de mortalidad infantil para cada hogar, por lo que se le asigna a cada
observación el índice correspondiente al grupo demográfico al que pertenece o al área
geográfica en donde habita. Así, la distribución de un indicador no proviene únicamente
de la dispersión de los logros entre la población, sino que es afectada por las diferencias en
el grado de agregación de la información con que se cuenta para cada dimensión. Por lo
tanto, como los indicadores disminuyen su valor cuando se incrementa el grado de aver-
sión a la desigualdad, el peso relativo en el idh de las variables puede cambiar para
distintos niveles de aversión a la desigualdad, sin que necesariamente esto refleje la disper-
sión de los logros entre la población.

Implementación empírica del IDH corregido por desigualdad


A) Implementación para Uruguay
En este apartado se resumen las opciones metodológicas tomadas para calcular cada compo-
nente del idh sensible a la desigualdad para Uruguay según el enfoque de Foster et al. (2003).
En el caso de la dimensión ingresos se optó por no trabajar directamente con los microdatos
de la ech, en tanto las observaciones que se ubican en los extremos provocan cambios cuya
interpretación resulta poco clara. Alternativamente, se construyó un índice de ingresos utili-
zando el ingreso promedio de los centiles de la distribución y estandarizando con los valores
máximos y mínimos proyectados diez años hacia atrás y hacia adelante del período de refe-
rencia. Este método evita el problema de cambios en la proporción de observaciones que
toman valores en los extremos del soporte y asegura que el índice toma valores en el inter-
valo abierto (0,1).
En tanto por definición no es posible construir esperanzas de vida para cada individuo, el
análisis de la dispersión de la dimensión salud fue realizado en un nivel más agregado.7 Para
ello, se utilizó la tasa de mortalidad infantil por sección judicial –la unidad geográfica más
pequeña para la que se dispone de datos– y se asignó a cada individuo el índice correspon-
7 Para construir un índice de
diente a la sección judicial donde habita.8 Esto implica que por construcción el índice de salud a nivel de microdatos,
salud registre una menor variabilidad en la población que los otros indicadores. debería recurrirse a otras
variables, como la
El índice de educación se calculó a partir de los microdatos de la ech. Para ello, se incidencia de la morbilidad.
construyó un índice compuesto para cada hogar, que surge del promedio ponderado de la 8 Operativamente, se
tasa de personas mayores de 14 años sin educación en el hogar y la tasa bruta combinada de calculan las medias
generalizadas de la tasa de
matriculación. La primera variable ingresa en el índice de educación con una ponderación mortalidad infantil de las
de un tercio y la tasa de matriculación recibe un peso de dos tercios. A cada individuo se le secciones judiciales
ponderando por la
asigna el índice del hogar al que pertenece. Finalmente, el componente educación del idh población de cada sección.
se calcula a partir de las medias generalizadas de estos indicadores en la ech.9 Los resultados 9 Un problema que se
obtenidos se encuentran en el apendice documental. presenta en este
procedimiento es que se
trata en forma asimétrica a
B) Implementación del ajuste por desigualdad para el componente de hogares. América Latina. las personas en función de
Los cálculos del índice corregido por desigualdad del componente ingreso para América las características
demográficas del hogar.
Latina se realizaron en base a la información sobre el pib per cápita ajustado por paridad de A título de ejemplo, una
poder adquisitivo y la población total contenida en la base World Development Indicators del pareja de personas
mayores de 25 años con
Banco Mundial. La participación de los deciles en el ingreso total se tomó de Banco Mun- instrucción que conforman
dial (2004b). un hogar registran un
índice de uno, mientras que
En función de la disponibilidad de información se optó por realizar las estimaciones para dos individuos con
los años 1995/1996. A cada decil se le asignó la alícuota del pib total correspondiente a su características similares
pero que pertenecen a una
participación en el ingreso total. A su vez, se estandarizó el ingreso de cada decil utilizando familia donde existe algún
como límites el menor y mayor ingreso que se observa en los deciles para toda la década. menor de 25 años que no
concurre al sistema
Finalmente, se calculó el índice de ingreso de cada país utilizando la metodología propuesta educativo presentarían un
en Foster et.al, tratando a cada decil como una observación. índice menor.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 135


6. Aclaraciones sobre las estimaciones realizadas a escala
departamental y zonal
En el presente informe fueron calculados los índices de desarrollo humano y de pobreza
humana 2 (modificado) a escala departamental y zonal. Para ello fue necesario tomar algunas
opciones metodológicas que se explicitan a continuación.
Para los cálculos del idh modificado a escala departamental y zonal, los componentes del
índice fueron estandarizados utilizando el valor máximo y mínimo que tomó cada compo-
nente en el período analizado (ver cuadro A.2).
En el caso de las esperanzas de vida a escala departamental, se tomaron promedios
móviles por trienio a partir de los datos del ine para el período 1996-2002 con el objetivo de
suavizar la serie, ya que los valores anuales presentaban oscilaciones importantes. La esperan-
za de vida 1991-1995 fue estimada a partir de la serie del ine para 1996-2002.
Para los zonales de Montevideo, la dimensión salud se aproximó a través de la tasa de
mortalidad infantil, que se define como las muertes de menores de un año por cada mil
nacidos vivos. La información brindada por el msp permitió calcular estas tasas por sección
judicial, y luego se recodificaron las secciones judiciales a los distintos zonales.
En el caso de la educación por zonal, las tasas de matriculación debieron calcularse a
partir de la información de la ech y no con los datos del mec como se hizo a escala nacional
y departamental, ya que esta desagregación no se encuentra disponible.
Tanto por departamento como por zonal, las tasas brutas de matriculación se calculan
considerando solamente los niveles primario y secundario. En el caso de los departamentos,
se tomó esta opción siguiendo la propuesta del pnud (2001), ya que la mayoría de los
estudiantes universitarios del interior desarrollan sus cursos, y por lo tanto residen, en Mon-
tevideo. En el caso de Montevideo se realizaron estimaciones del idh con las tasas de

Índice de desarrollo humano


UNA VIDA LARGA Y SALUDABLE ACCESO A RECURSOS ACCESO A CONOCIMIENTOS

Nacional Variable: Esperanza de vida 1996-2002 Variable: PBI per cápita (PPA) Variable: Tasa de alfabetización de adultos
Fuente: Instituto Nacional de Estadística Fuente: Indicadores del Banco Mundial Fuente: CPV 96 y proyecciones propias
Variable: Esperanza de vida 1991-1995 Variable: Ingreso per cápita de los hogares Variable: Tasa bruta de matriculación
Fuente: Estimaciones propias basadas en (con valor locativo) combinada
evolución 1996-2002 Fuente: Estimaciones propias basadas en Fuente: Elaborado a partir de datos del MEC
la ECH y proyecciones de población INE-CELADE

Departamental (urbano) Variable: Esperanza de vida 1996-2002 Variable: PBI departamental (PPA) Variable: Tasa de alfabetización de adultos
Fuente: Elaborado a partir del Instituto Fuente: Programa de Desarrollo Fuente: CPV 96 y proyecciones propias
Nacional de Estadística. Promedios Municipal, Oficina de Planeamiento Variable: Tasa bruta de matriculación
móviles por trienio. y Presupuesto. (primaria y secundaria)
Variable: Esperanza de vida 1991-1995 Variable: Ingreso per cápita de los Fuente: Elaborado a partir de datos del MEC
Fuente: Estimaciones propias basadas en hogares (con valor locativo) y proyecciones de población INE-CELADE
la evolución 1996-2002. Promedios Fuente: Estimaciones propias basadas en
móviles por trienio la ECH

Zonal Variable: Tasa de mortalidad infantil Variable: Ingreso per cápita de los Variable: % de adultos sin instrucción formal
Fuente: Estimación (por sección judicial) hogares (con valor locativo) Fuente: Estimaciones propias basadas
a partir de los registros del Ministerio de Fuente: Estimaciones propias basadas en en la ECH
Salud Pública. Promedios móviles por la ECH Variable: Tasa bruta de matriculación
trienio. (primaria y secundaria)
Fuente: Estimaciones propias basadas
en la ECH

136 APÉNDICE METODOLÓGICO


Índice de pobreza humana 1
UNA VIDA LARGA Y SALUDABLE ACCESO A RECURSOS ACCESO A CONOCIMIENTOS

Nacional Variable: Probabilidad al nacer de no vivir Variable: Población sin acceso a agua Variable: Tasa de alfabetización de adultos
hasta los 40 años. potable Fuente: CPV 96 y proyecciones propias
Fuente: Tablas de vida, INE Fuente: Estimaciones propias basadas
en la ECH
Variable: Niños menores de cinco años
con peso insuficiente para la edad
Fuente: Ministerio de Salud Pública

Índice de pobreza humana 2 (modificado)


UNA VIDA LARGA Y SALUDABLE ACCESO A RECURSOS ACCESO A CONOCIMIENTOS EXCEXCLUSIÓN SOCIAL

Nacional Variable: Probabilidad Variable: Incidencia de la pobreza con LP relativa Variable: % de adultos Variable: Tasa de desempleo
de no vivir hasta los 60 Fuente: Estimaciones propias basadas en la ECH mayores de 15 años sin de largo plazo
años Variable: Incidencia de la pobreza con LP 1996 instrucción formal Fuente: Estimaciones propias
Fuente: Tablas de vida, Fuente: Estimaciones propias basadas en la ECH Fuente: Estimaciones basadas en la ECH
INE Variable: Incidencia de la pobreza con LP 2002 propias basadas en Variable: Tasa de desempleo
Fuente: Estimaciones propias basadas en la ECH la ECH abierto
Fuente: INE

Departamental Variable: Probabilidad Variable: Incidencia de la pobreza con LP relativa Variable: % de adultos Variable: Tasa de desempleo
de no vivir hasta los 60 Fuente: Estimaciones propias basadas en la ECH mayores de 15 años que de largo plazo
años Variable: Incidencia de la pobreza con LP 1996 no asistieron al sistema Fuente: Estimaciones propias
Fuente: Ministerio de Fuente: Estimaciones propias basadas en la ECH educativo basadas en la ECH
Salud Pública Variable: Incidencia de la pobreza con LP 2002 Fuente: Estimaciones Variable: Tasa de desempleo
Nota: se utilizó el valor Fuente: Estimaciones propias basadas en la ECH propias basadas en abierto
nacional para todos los la ECH Fuente: INE
departamentos

Índice de desarrollo humano relativo al género


UNA VIDA LARGA Y SALUDABLE ACCESO A RECURSOS ACCESO A CONOCIMIENTOS

Nacional Variable: Esperanza de vida al nacer de Variable: Ingresos percibidos por las Variable: Tasa de alfabetización de
hombres y mujeres 1991-1995 mujeres y los hombres hombres y mujeres de 15 años y más
Fuente: Instituto Nacional de Estadística Fuente: Estimado a partir de la Encuesta Fuente: CPV 96 y proyecciones propias
Variable: Esperanza de vida al nacer de Continua de Hogares y el Banco Mundial. Variable: Tasa de matriculación masculina
hombres y mujeres 1996-2002 y femenina
Fuente: Estimaciones propias basadas en Fuente: Estimaciones propias basadas
la evolución 1996-2002 en la ECH

Índice de potenciación de género


PARTICIPACIÓN POLÍTICA PARTICIPACIÓN ECONÓMICA CONTROL SOBRE LOS RECURSOS
Y PODER DE DECISIÓN Y PODER DE DECISIÓN ECONÓMICOS

Nacional Variable: Participación de Variable: Proporción de mujeres y hombres en cargos Variable: Ingresos percibidos por
mujeres y hombres en el directivos y profesionales y técnicos. las mujeres y los hombres
Parlamento Nacional Fuente: Estimaciones propias basadas en la ECH Fuente: Estimaciones basadas en ECH
y el Banco Mundial

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 137


Índice de desarrollo humano corregido por desigualdad
UNA VIDA LARGA Y SALUDABLE UN NIVEL DE VIDA DIGNO EDUCACIÓN

Nacional Variable: Tasa de mortalidad infantil Variable: Ingreso per cápita de los Variable: Proporción de personas mayores
Fuente: Estimación (por sección judicial) a hogares (con valor locativo) de 15 años sin instrucción formal
partir de los registros del Ministerio de Fuente: Estimaciones propias basadas Fuente: Estimaciones propias basadas
Salud Pública. en la ECH en la ECH
Variable: Tasa bruta de matriculación
(primaria y secundaria) de los hogares.
Fuente: Estimaciones propias basadas
en la ECH

matriculación calculadas en las dos versiones, y los resultados no mostraron diferencias signi-
ficativas.
Con respecto al componente de acceso a recursos, el idh departamental fue calculado
utilizando tanto el pib departamental como el ingreso per cápita de los hogares (con valor
locativo). En el caso de los zonales, sólo fue posible aproximar este componente a través del
ingreso per cápita de los hogares (con valor locativo).

7. Información utilizada
Los siguientes cuadros resumen las fuentes de información utilizadas para cada uno de los
indicadores que se presentan en este informe.

8. Diferencias entre el PIB y el ingreso per cápita departamental


Los ordenamientos de los departamentos según su pib per cápita o su ingreso per cápita
presentan divergencias. Las causas de las divergencias entre ambos ordenamientos pueden
resumirse en: a) la totalidad del producto generado no necesariamente permanece en el
departamento porque, por ejemplo, los dueños de muchos establecimientos pueden no
residir en el departamento; b) los ingresos que perciben los hogares residentes en un
departamento pueden provenir de actividades productivas desarrolladas en otro departa-
mento; a modo de ejemplo, en el caso de Canelones es posible que una proporción
significativa de los ingresos de los hogares sea generada por personas que trabajan en
Montevideo; c) la cobertura geográfica de las ech sesgaría los resultados en los departamen-
tos en los que los ingresos son notoriamente diferentes entre las localidades de más y
menos de 5000 habitantes; d) las ech no recogen correctamente los ingresos provenientes
del capital.
Con base en la Encuesta de Condiciones de Vida de Áreas Rurales realizada en 1999, se
compararon para ese año los ingresos en áreas de menos de 5000 habitantes y rurales con la
información proviente de la ech.10 Se constató que las diferencias en el ordenamiento de los
departamentos no derivan de los potenciales sesgos que introduciría la ech al no captar el
ingreso de las localidades pequeñas, ya que el ordenamiento basado en el ingreso total para
1999 no difiere sustancialmente del que se obtiene cuando sólo se consideran las localidades
10 En dicha encuesta se
relevan los ingresos
de 5000 y más habitantes (cuadro A 3). La excepción más notable es Colonia, que pasa del
correspondientes a lugar 12 a la posición 6 cuando se incorporan las localidades urbanas pequeñas y el medio
localidades de menos de
5000 habitantes y en áreas
rural. Es posible que este comportamiento se deba a que en dicho departamento existen
rurales. varias localidades urbanas pequeñas con ingresos relativamente altos en el contexto nacio-

138 APÉNDICE METODOLÓGICO


Cuadro A 3

Ordenamiento de los departamentos según PIB e ingreso por tamaño


de la localidad relevada. 1999
PIB LOCALIDADES DE MÁS DE 5000 HABITANTES TODAS LAS LOCALIDADES

Artigas 16 17 17
Canelones 18 2 3
Cerro Largo 13 10 8
Colonia 2 12 6
Durazno 8 16 16
Flores 4 1 1
Florida 3 4 4
Lavalleja 12 5 5
Maldonado 1 3 2
Paysandú 5 13 14
Río Negro 7 9 9
Rivera 17 18 18
Rocha 6 6 7
Salto 14 14 13
San José 15 8 12
Soriano 9 15 15
Tacuarembó 10 7 11

Treinta y Tres 11 11 10
Fuente: Elaborado en base a datos de OPP, ECH y EHR

Gráfica A 1

Proporción de ocupados fuera del departamento en que residen. 2001. País urbano
%
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Artigas

Cerro Largo

Florida

Río Negro

Rivera

Rocha

Salto

Total
Montevideo

Canelones

Colonia

Durazno

Flores

Maldonado

Paysandú

San José

Soriano

Tacuarembó

Treinta y Tres
Lavalleja

departamento
Fuente: Elaborado en base a la Encuesta Contuínua de Hogares

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 139


nal. Los otros dos departamentos que registran cambios importantes son Tacuarembó y San
José, cuya posición se deteriora si se consideran todas las localidades.
Sin embargo, la evaluación detallada de la explicación b) muestra que ésta puede tener
asidero. Se calculó la proporción de habitantes de cada departamento que trabajan fuera de él
(gráfica A 1), y se constató que los departamentos con mayor discrepancia entre su posición en
el ordenamiento basado en el idh y en función del idh modificado son aquellos donde este
fenómeno es más significativo. En Canelones, un 14% de los ocupados trabaja fuera del depar-
tamento, y sus ingresos promedio son un 76% superiores a los de los residentes de Canelones
que trabajan en el departamento. Esto explica que, al calcular el idh modificado y considerar
el ingreso de los hogares residentes en Canelones en lugar del pib generado en el departamen-
to, Canelones mejore considerablemente su ordenamiento relativo.
En cuanto a la tercera explicación mencionada, no se cuenta con información para
poder valorar su importancia. No obstante, es posible que un número significativo de due-
ños de establecimientos económicos, en especial agropecuarios, radicados en el interior del
país residan en Montevideo, por lo que el ingreso que ellos perciben no constituya parte del
ingreso disponible en el departamento.

9. Barrios y Límites de los zonales de Montevideo

ZONA 1
Barrios: Ciudad Vieja, Centro, Barrio Sur y Aguada.
Comprende la zona delimitada por: Rambla Sur, rambla 25 de Agosto de 1825, rambla Sud
América, San Fructuoso, vía férrea, Gral. Aguilar, Avda. Agraciada, Avda. de las Leyes (costado
norte y este del Palacio Legislativo),Yaguarón,Vázquez, Miguelete y Ejido.

ZONA 2
Barrios: Cordón Este, Cordón Norte, Cordón Sur, Palermo, La Comercial, Aguada Este y
Parque Rodó.
Comprende la zona delimitada por: Ejido, Miguelete, Javier Barrios Amorín, Yaguarón,
Avda. de las Leyes (costado este del Palacio Legislativo), Hocquart, Bvar. Gral. Artigas, Avda.
Gral. Garibaldi, Avda. Julio María Sosa y costa del Río de la Plata.

ZONA 3
Barrios: Goes, Villa Muñoz, Jacinto Vera, Figurita, Reducto, Krüger, Simón Bolívar, Brazo
Oriental, La Comercial y Aguada.
Comprende la zona delimitada por: Avda. Agraciada, Avda. de las Leyes (costado norte del
Palacio Legislativo), Hocquart, Bvar. Gral. Artigas, Avda. José Pedro Varela, Bvar. José Batlle y
Ordóñez, Avda. Gral. San Martín, Fomento, Mariano Soler, Ramón de Santiago, Espinillo,
Enrique García Peña, Dr. Manuel Herrero y Espinosa, Avda. Millán y Gral. Aguilar.

ZONA 4
Barrios: La Blanqueada sur, Congreso de Tres Cruces, Parque Batlle este, Libertad y Larrañaga.
Comprende la zona delimitada por: Bvar. Artigas, Lord Ponsonby, Avda. Ramón Anador,
Avda. Dr. Luis Alberto de Herrera, Demóstenes, Estivao, Presidente Oribe, Bvar. José Batlle
y Ordóñez, Avda. Italia, Avda. Luis Alberto de Herrera, Monte Caseros, Bvar. José Batlle y
Ordóñez y Avda. José Pedro Varela.

140 APÉNDICE METODOLÓGICO


ZONA 5
Barrios: Punta Carretas,Villa Biarritz, Trouville, Pocitos, Pocitos Nuevo, Buceo, Puerto Bu-
ceo, Parque Batlle sur y Villa Dolores.
Comprende la zona delimitada por: Bvar. Gral. Artigas, Avda. Tomás Giribaldi, Avda. Julio
Herrera y Reissig, Avda. Julio María Sosa, Bvar. Gral. Artigas, costa del Río de la Plata, Bvar.
José Batlle y Ordóñez, Presidente Oribe, Estivao, Demóstenes, Avda. Dr. Luis Alberto de
Herrera, Avda. Ramón Anador, Cataluña, Avda. Dr. Américo Ricaldoni y Lord Ponsonby.

ZONA 6
Barrios: Malvín Norte, Unión, Villa Española, Mercado Modelo y Blanqueada este.
Comprende la zona delimitada por: Avda. Italia, Avda. Dr. Luis Alberto de Herrera, Monte
Caseros, Bvar. José Batlle y Ordóñez, Avda. José Pedro Varela, Dr. Antonio Serratosa, Cno.
Corrales, Avda. 8 de Octubre, Pan de Azúcar, Cno. Carrasco y Alejandro Gallinal.

ZONA 7
Barrios: Buceo, Malvín Nuevo, Malvín y Punta Gorda.
Comprende la zona delimitada por: Bvar. Batlle y Ordóñez, Avda. Italia, Avda. Bolivia y
costa del Río de la Plata.

ZONA 8
Barrios: Carrasco Norte y Sur, La Cruz, Parque Rivera, Jardines de Carrasco, Canteras,
Fortuna y Malvín Norte.
Comprende la zona delimitada por: Pantaleón Peréz, Cambay, A. Gallinal, Av. Italia, Av.
Bolivia, San Marino, Rambla República de México, Rambla Tomás Berreta, arroyo Carrasco
y cañada de las Canteras.

ZONA 9
Barrios: Curva de Maroñas, Flor de Maroñas, Jardines del Hipódromo, Ideal, Bella Italia,
Málaga, Ituzaingó, Punta de Rieles, Km 16 Cno. Maldonado y Villa García.
Comprende la zona delimitada por: Arroyo Toledo, arroyo Carrasco, cañada de las Cante-
ras, Dr. Emilio Ravignani, Pantaleón Pérez, Cambay, Cno. Carrasco, Pan de Azúcar,Avda. 8 de
Octubre, Cno. Corrales, Avda. Gral. Flores, Avda. José Belloni, Cno. Tte. Alberto Galeano,
Rafael, Cno.Tte. Alberto Galeano, ruta nº 8 Brig. Gral. Juan Antonio Lavalleja, arroyo Manga
y Cno. Al Paso del Andaluz.

ZONA 10
Barrios: Manga, Piedras Blancas, Bola de Nieve, Boizo Lanza, Toledo Chico, Barrio Franco,
Trasatlántico, Barrio Cirilo, Plus Ultra, Buenos Aires y La Selva.
Comprende la zona delimitada por: Bvar. Aparicio Saravia, Juan Acosta, Avda. Don Pedro de
Mendoza, vía férrea, arroyo Miguelete, límite departamental, Cuchilla Pereira, arroyo Toledo,
Cno. Al Paso del Andaluz, arroyo Manga, ruta nº 8 Brig. Gral. Juan Antonio Lavalleja, Cno.Tte.
Alberto Galeano, Rafael, Cno. Tte. Alberto Galeano, Avda. José Belloni y Avda. Gral. Flores.

ZONA 11
Barrios: Pérez Castellanos, Cerrito, Porvenir, Plácido Ellauri, Marconi, Casavalle, Borro,
Bonomi, Municipal, Instrucciones, Jardines de Instrucciones, Fraternidad, Cóppola y Las
Acacias.
Comprende la zona delimitada por: Avda. José Pedro Varela, Dr. Antonio Serratosa, Cno.
Corrales,Avda. Gral. Flores, Bvar.Aparicio Saravia, Juan Acosta,Avda.Don Pedro de Mendoza,
vía férrea, arroyo Miguelete, cañada Casavalle, Avda. Gral. San Martín y Bvar. José Batlle y
Ordóñez.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 141


ZONA 12
Barrios: Colón, Lezica, Melilla, Abayubá, Cuchilla Pereyra y San Bartolo.
Comprende la zona delimitada por: Río Santa Lucía, arroyo Colorado, arroyo Las Piedras,
límite departamental, arroyo Miguelete, Cno. Carlos A. López, Cno. Manuel M. Fortet, Cno.
Casavalle, Avda. Gral. Eugenio Garzón, Cno. Edison, Cno. Francisco Lecocq, Cno. Antonio
Rubio, arroyo Pantanoso, Cno. de la Granja, Cno. Luis Eduardo Pérez, Cno. Los Camalotes,
Avda. de los Deportes, pista de regatas y arroyo Melilla.

ZONA 13
Barrios: Sayago, Conciliación, Peñarol, Millán y Lecocq, Lavalleja, Prado Chico y Prado
Norte.
Comprende la zona delimitada por: Cno. Dr. Carlos María de Pena, vía férrea, María
Orticochea, Cno. Francisco Lecocq, ruta nº 1 nueva, Cno. del Fortín, Cno.Tomkinson, Cno.
de la Granja, arroyo Pantanoso, Cno. Antonio Rubio, Cno. Francisco Lecocq, Cno. Edison,
Avda. Gral. Eugenio Garzón, Cno. Casavalle, Cno. Manuel M. Fortet, Cno. Carlos A. López y
arroyo Miguelete.

ZONA 14
Barrios: Prado Norte, Sayago Oeste, Paso Molino, Belvedere, La Teja, Pueblo Victoria, Tres
Ombúes, Nuevo París y Villa Teresa.
Comprende la zona delimitada por: Arroyo Pantanoso, ruta nº 5, Brig. Gral. Fructuoso
Rivera, Cno. Francisco Lecocq, María Orticochea, vía férrea, Cno. Dr. Carlos María de Pena,
arroyo Miguelete y bahía de Montevideo.

ZONA 15
Barrios: Joanicó, San Lorenzo, Cerrito, Aires Puros, Paso de las Duranas, Prado, Atahualpa,
Solís, Nueva Savona, Cristóbal Colón, y C. H. Parque Posadas.
Comprende la zona delimitada por: Arroyo Miguelete, cañada Casavalle, Avda. Gral. San
Martín, Fomento, Mariano Soler, Ramón de Santiago, Espinillo, Enrique García Peña, Dr.
Manuel Herrero y Espinosa, Cisplatina y Avda. Lucas J. Obes.

ZONA 16
Barrios: Arroyo Seco, Bella Vista, 19 de Abril, Prado Sur y Capurro.
Comprende la zona delimitada por: San Fructuoso, vía férrea, Gral. Aguilar, Avda. Millán,
Cisplatina, Avda. Lucas J. Obes, arroyo Miguelete y bahía de Montevideo.

ZONA 17
Barrios: Casco del Cerro, Casabó, Pajas Blancas, Santa Catalina, Cerro Norte, La Boyada,
Cerro Oeste y zona rural.
Comprende la zona delimitada por: Costa del Río de la Plata, arroyo Pajas Blancas, Cno.
Pajas Blancas, Cno. Tomkinson, ruta nº 1 nueva, ruta nº 5 Brig. Gral. Fructuoso Rivera,
puente sobre brazo del arroyo Pantanoso y arroyo Pantanoso hasta la bahía.

ZONA 18
Barrios: Paso de la Arena, Santiago Vázquez, Los Bulevares, Sarandí, 3 de Abril, Punta Espinillo
y La Colorada.
Comprende la zona delimitada por: Río de la Plata, río Santa Lucía, arroyo Melilla, pista de
regatas, Avda. de los Deportes, Cno. de los Camalotes, Cno. Luis Eduardo Pérez, Cno. de la
Granja, Cno.Tomkinson, Cno. del Fortín, Cno. Francisco Lecocq, ruta nº 5 Brig. Gral. Fruc-
tuoso Rivera, ruta nº 1 nueva, Cno. Tomkinson, Cno. Pajas Blancas y arroyo Pajas Blancas.

142 APÉNDICE METODOLÓGICO


Anexo estadístico

Cuadro A-1.1

Evolución del índice de desarrollo humano. 1975-2001


PAÍS AÑO VARIACIÓN DISTANCIA CON URUGUAY

1975 1980 1985 1990 1995 2001 1975/2001 1990/2001 1975 2001

Argentina 0,784 0,797 0,804 0,807 0,829 0,849 8,3 5,2 -0,028 -0,015

Brasil 0,643 0,678 0,691 0,712 0,738 0,777 20,8 9,1 0,113 0,057

Uruguay 0,756 0,775 0,779 0,799 0,814 0,834 10,3 4,4

Chile 0,700 0,735 0,752 0,78 0,811 0,831 18,7 6,5 0,056 0,003

Costa Rica 0,749 0,774 0,776 0,794 0,815 0,832 11,1 4,8 0,007 0,002

Hungría 0,775 0,791 0,803 0,803 0,807 0,837 8 4,2 -0,019 -0,003

Mexico 0,684 0,729 0,748 0,757 0,771 0,800 17 5,7 0,072 0,034

Países de alto
desarrollo 0,810 0,824 0,837 0,851 0,864 0,879 8,5 3,4 -0,054 -0,045
humano

Países de
desarrollo 0,551 0,601 0,626 0,654 0,669 0,692 25,4 5,7 0,205 0,142
humano medio

Países debajo
desarrollo 0,386 0,439 0,461 0,466 0,467 0,484 25,2 3,8 0,37 0,35
humano

América Latina 0,658 0,673 0,689 0,705 0,726 0,749 14 6,3 0,098 0,085
Fuente: Elaborado a partir de PNUD (2003).

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 143


Cuadro A-1.4

IDH según departamentos. 1991-2002

Treinta y Tres
Tacuarembo
Cerro Largo
Montevideo

Maldonado
Canelones

Río Negro
Paysandú

San José
Lavalleja
Durazno

Soriano
Colonia
Artigas

Florida

Rivera

Rocha
Flores

Salto
Año

1991 0,843 0,783 0,771 0,774 0,814 0,794 0,813 0,795 0,789 0,817 0,793 0,802 0,742 0,789 0,780 0,777 0,792 0,783 0,789

1992 0,847 0,787 0,776 0,780 0,821 0,798 0,816 0,801 0,793 0,826 0,800 0,805 0,748 0,795 0,795 0,778 0,800 0,788 0,794

1993 0,850 0,784 0,778 0,778 0,821 0,799 0,819 0,805 0,793 0,833 0,803 0,805 0,755 0,798 0,795 0,781 0,800 0,788 0,788

1994 0,856 0,791 0,781 0,786 0,830 0,804 0,825 0,810 0,799 0,842 0,812 0,813 0,760 0,805 0,795 0,786 0,811 0,794 0,796

1995 0,858 0,793 0,784 0,787 0,829 0,807 0,826 0,812 0,801 0,841 0,814 0,815 0,762 0,806 0,797 0,786 0,813 0,798 0,798

1996 0,865 0,798 0,789 0,793 0,835 0,815 0,833 0,820 0,814 0,844 0,817 0,818 0,768 0,814 0,800 0,793 0,818 0,806 0,807

1997 0,871 0,804 0,793 0,799 0,842 0,821 0,840 0,825 0,818 0,848 0,820 0,822 0,777 0,822 0,804 0,798 0,818 0,810 0,811

1998 0,875 0,807 0,795 0,804 0,848 0,820 0,842 0,828 0,822 0,851 0,825 0,822 0,789 0,829 0,805 0,801 0,825 0,815 0,818

1999 0,877 0,800 0,797 0,801 0,847 0,824 0,843 0,830 0,824 0,853 0,825 0,823 0,782 0,828 0,805 0,800 0,824 0,800 0,805

2000 0,882 0,803 0,800 0,808 0,850 0,831 0,852 0,835 0,829 0,853 0,830 0,829 0,787 0,835 0,814 0,805 0,830 0,819 0,810

2001 0,884 0,806 0,797 0,811 0,852 0,834 0,853 0,839 0,833 0,852 0,831 0,832 0,794 0,837 0,814 0,808 0,818 0,823 0,812

2002 0,880 0,809 0,798 0,814 0,852 0,837 0,854 0,842 0,836 0,841 0,831 0,837 0,799 0,837 0,819 0,808 0,835 0,828 0,819

Fuente: Elaborado a partir de datos de las Proyecciones de Población INE-CELADE, Anuarios estadísticos del INE y del MEC,
Programa de Desarrollo Municipal de la OPP y World Development Indicators, Banco Mundial.

Cuadro A-1.5

Índice de esperanza de vida al nacer según departamentos. 1991-2002

Treinta y Tres
Tacuarembó
Cerro Largo
Montevideo

Maldonado
Canelones

Río Negro
Paysandú

San José
Lavalleja
Durazno

Soriano
Colonia
Artigas

Florida

Rivera

Rocha
Flores

Salto

Año

1991 0,799 0,827 0,810 0,786 0,824 0,809 0,832 0,818 0,815 0,817 0,810 0,811 0,775 0,782 0,792 0,781 0,800 0,793 0,776

1992 0,802 0,827 0,812 0,789 0,827 0,812 0,834 0,821 0,817 0,820 0,813 0,814 0,778 0,785 0,795 0,784 0,803 0,795 0,779

1993 0,804 0,827 0,815 0,792 0,829 0,814 0,837 0,823 0,820 0,823 0,816 0,817 0,781 0,788 0,798 0,788 0,806 0,797 0,783

1994 0,807 0,826 0,818 0,794 0,832 0,817 0,839 0,826 0,822 0,825 0,819 0,820 0,784 0,791 0,801 0,791 0,809 0,799 0,786

1995 0,810 0,826 0,821 0,797 0,835 0,820 0,842 0,829 0,825 0,828 0,821 0,823 0,787 0,794 0,804 0,794 0,812 0,800 0,789

1996 0,813 0,826 0,823 0,799 0,837 0,823 0,844 0,831 0,827 0,830 0,824 0,825 0,791 0,797 0,807 0,797 0,814 0,802 0,792

1997 0,816 0,825 0,826 0,802 0,840 0,826 0,847 0,834 0,830 0,833 0,827 0,828 0,794 0,800 0,810 0,800 0,817 0,804 0,795

1998 0,818 0,827 0,828 0,803 0,843 0,823 0,847 0,838 0,832 0,835 0,830 0,827 0,799 0,806 0,809 0,803 0,824 0,805 0,799

1999 0,819 0,817 0,831 0,803 0,844 0,827 0,851 0,839 0,831 0,838 0,827 0,829 0,796 0,807 0,813 0,804 0,826 0,804 0,796

2000 0,824 0,820 0,834 0,809 0,847 0,833 0,854 0,841 0,837 0,840 0,835 0,836 0,803 0,809 0,818 0,809 0,825 0,807 0,803

2001 0,828 0,824 0,837 0,813 0,850 0,837 0,857 0,845 0,840 0,844 0,838 0,840 0,807 0,813 0,822 0,813 0,829 0,811 0,807

2002 0,830 0,827 0,840 0,816 0,853 0,840 0,860 0,847 0,843 0,847 0,841 0,843 0,810 0,816 0,825 0,815 0,832 0,814 0,810
Fuente: Elaborado a partir de datos de las Proyecciones de Población INE-CELADE.

144 ANEXO ESTADÍSTICO


Cuadro A-1.7

Índice de educación según departamentos. 1991-2002

Treinta y Tres
Tacuarembó
Cerro Largo
Montevideo

Maldonado
Canelones

Río Negro
Paysandú

San José
Lavalleja
Durazno

Soriano
Colonia
Artigas

Florida

Rivera

Rocha
Flores

Salto
Año

1991 1,000 0,924 0,928 0,933 0,939 0,934 0,965 0,922 0,940 0,949 0,922 0,948 0,908 0,937 0,926 0,926 0,932 0,928 0,958

1992 0,995 0,926 0,924 0,925 0,939 0,931 0,957 0,921 0,935 0,951 0,920 0,938 0,908 0,939 0,926 0,919 0,936 0,926 0,951

1993 0,992 0,923 0,920 0,916 0,938 0,930 0,964 0,920 0,928 0,951 0,919 0,933 0,911 0,937 0,921 0,917 0,935 0,920 0,946

1994 0,992 0,921 0,919 0,917 0,944 0,931 0,957 0,915 0,926 0,952 0,922 0,933 0,908 0,939 0,922 0,921 0,936 0,925 0,942

1995 0,995 0,921 0,921 0,915 0,943 0,932 0,957 0,918 0,927 0,955 0,927 0,933 0,907 0,943 0,926 0,922 0,942 0,925 0,939

1996 1,000 0,926 0,930 0,921 0,954 0,942 0,965 0,925 0,953 0,960 0,931 0,939 0,913 0,953 0,932 0,929 0,950 0,936 0,937

1997 1,000 0,931 0,932 0,925 0,954 0,946 0,959 0,930 0,948 0,957 0,930 0,943 0,914 0,964 0,935 0,931 0,952 0,937 0,943

1998 1,000 0,935 0,931 0,931 0,959 0,940 0,963 0,931 0,951 0,957 0,936 0,937 0,938 0,970 0,938 0,936 0,952 0,948 0,944

1999 1,000 0,936 0,938 0,934 0,959 0,953 0,967 0,937 0,963 0,962 0,943 0,947 0,923 0,976 0,941 0,938 0,961 0,945 0,942

2000 1,000 0,942 0,946 0,947 0,965 0,966 0,989 0,947 0,973 0,965 0,951 0,952 0,933 0,991 0,961 0,946 0,972 0,963 0,948

2001 1,000 0,951 0,941 0,955 0,971 0,972 0,990 0,956 0,983 0,966 0,954 0,957 0,953 0,998 0,962 0,955 0,975 0,972 0,953

2002 1,000 0,959 0,956 0,971 0,979 0,980 0,996 0,964 0,994 0,965 0,958 0,968 0,962 1,000 0,968 0,955 0,987 0,985 0,970
Fuente: Elaborado a partir de datos del MEC y proyecciones basadas en los Censos de Población y Viviendas 1985 y 1996.

Cuadro A-1.9

Índice de PIB (PPA) según departamentos. 1991-2002

Treinta y Tres
Tacuarembó
Cerro Largo
Montevideo

Maldonado
Canelones

Río Negro
Paysandú

San José
Lavalleja
Durazno

Soriano
Colonia
Artigas

Florida

Rivera

Rocha
Flores

Salto

Año

1991 0,731 0,596 0,575 0,604 0,680 0,640 0,643 0,645 0,612 0,686 0,646 0,648 0,544 0,647 0,622 0,623 0,642 0,628 0,634

1992 0,744 0,609 0,592 0,625 0,696 0,650 0,657 0,660 0,628 0,708 0,666 0,662 0,560 0,663 0,665 0,630 0,662 0,642 0,651

1993 0,754 0,602 0,598 0,627 0,697 0,653 0,657 0,672 0,632 0,727 0,674 0,665 0,573 0,668 0,665 0,640 0,660 0,647 0,637

1994 0,768 0,628 0,607 0,647 0,713 0,666 0,679 0,689 0,648 0,747 0,695 0,685 0,587 0,686 0,663 0,645 0,690 0,658 0,661

1995 0,769 0,633 0,609 0,650 0,711 0,670 0,680 0,690 0,652 0,741 0,693 0,688 0,591 0,682 0,660 0,642 0,686 0,668 0,665

1996 0,781 0,644 0,614 0,660 0,715 0,679 0,691 0,703 0,663 0,742 0,697 0,690 0,601 0,691 0,661 0,653 0,690 0,679 0,691

1997 0,791 0,656 0,622 0,670 0,733 0,692 0,713 0,710 0,676 0,754 0,705 0,694 0,622 0,701 0,667 0,662 0,685 0,690 0,697

1998 0,801 0,659 0,626 0,678 0,741 0,697 0,715 0,715 0,684 0,759 0,709 0,703 0,628 0,711 0,669 0,664 0,698 0,693 0,711

1999 0,802 0,646 0,623 0,666 0,736 0,691 0,711 0,714 0,677 0,760 0,705 0,694 0,626 0,703 0,662 0,660 0,687 0,651 0,677

2000 0,803 0,648 0,619 0,668 0,739 0,694 0,714 0,718 0,678 0,754 0,706 0,699 0,626 0,704 0,663 0,661 0,693 0,688 0,680

2001 0,801 0,645 0,614 0,666 0,736 0,692 0,712 0,716 0,675 0,746 0,702 0,697 0,623 0,701 0,659 0,656 0,650 0,686 0,677

2002 0,780 0,641 0,599 0,657 0,722 0,690 0,706 0,714 0,670 0,711 0,694 0,700 0,625 0,688 0,664 0,653 0,685 0,684 0,678
Fuente: Elaborado a partir de Programa de Desarrollo Municipal de la OPP y World Development Indicators, Banco Mundial.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 145


Cuadro A-1.11

IDH modificado según departamentos. 1991-2002

Treinta y Tres
Tacuarembó
Cerro Largo
Montevideo

Maldonado
Canelones

Río Negro
Paysandú

San José
Lavalleja
Durazno

Soriano
Colonia
Artigas

Florida

Rivera

Rocha
Flores

Salto
Año

1991 0,819 0,758 0,773 0,756 0,785 0,770 0,786 0,775 0,783 0,793 0,767 0,771 0,741 0,768 0,758 0,764 0,776 0,758 0,766

1992 0,820 0,756 0,770 0,751 0,784 0,768 0,782 0,773 0,780 0,792 0,765 0,766 0,739 0,767 0,757 0,760 0,776 0,756 0,762

1993 0,817 0,757 0,771 0,750 0,785 0,760 0,798 0,765 0,775 0,792 0,765 0,763 0,734 0,765 0,753 0,759 0,767 0,750 0,760

1994 0,819 0,751 0,769 0,752 0,789 0,762 0,788 0,760 0,776 0,793 0,772 0,763 0,731 0,766 0,755 0,762 0,772 0,753 0,764

1995 0,813 0,752 0,768 0,745 0,776 0,763 0,775 0,753 0,766 0,786 0,758 0,756 0,730 0,756 0,750 0,761 0,766 0,750 0,754

1996 0,816 0,747 0,770 0,744 0,784 0,755 0,776 0,762 0,769 0,786 0,759 0,759 0,734 0,767 0,752 0,766 0,767 0,753 0,756

1997 0,819 0,754 0,770 0,753 0,782 0,768 0,790 0,773 0,772 0,786 0,762 0,768 0,737 0,770 0,755 0,764 0,769 0,752 0,763

1998 0,824 0,750 0,779 0,756 0,795 0,775 0,801 0,781 0,784 0,801 0,766 0,784 0,749 0,783 0,756 0,765 0,774 0,755 0,760

1999 0,829 0,759 0,786 0,761 0,790 0,772 0,801 0,795 0,786 0,799 0,777 0,783 0,745 0,783 0,767 0,773 0,776 0,766 0,759

2000 0,836 0,757 0,791 0,772 0,790 0,783 0,814 0,798 0,799 0,800 0,776 0,775 0,754 0,790 0,774 0,779 0,783 0,770 0,774

2001 0,840 0,764 0,794 0,773 0,801 0,787 0,820 0,805 0,800 0,797 0,782 0,783 0,761 0,793 0,777 0,785 0,786 0,771 0,773

2002 0,853 0,777 0,808 0,787 0,809 0,809 0,831 0,820 0,822 0,806 0,794 0,804 0,780 0,817 0,787 0,790 0,807 0,794 0,798
Fuente: Elaborado a partir de Programa de Desarrollo Municipal de la OPP y World Development Indicators, Banco Mundial.

Cuadro A-1.12

Índice de ingreso per cápita según departamentos. 1991-2002

Treinta y Tres
Tacuarembó
Montevideo

Cerro Largo

Maldonado
Canelones

Río Negro
Paysandú

San José
Lavalleja
Durazno

Soriano
Colonia
Artigas

Florida

Rivera

Rocha
Flores

Salto

Año

1991 0,658 0,521 0,582 0,548 0,593 0,568 0,561 0,586 0,595 0,611 0,567 0,553 0,540 0,584 0,557 0,584 0,596 0,553 0,565

1992 0,665 0,514 0,575 0,540 0,585 0,560 0,554 0,578 0,588 0,604 0,560 0,546 0,533 0,577 0,549 0,577 0,589 0,546 0,557

1993 0,655 0,521 0,579 0,544 0,586 0,536 0,592 0,552 0,577 0,604 0,561 0,539 0,510 0,572 0,540 0,574 0,559 0,533 0,551

1994 0,657 0,507 0,571 0,544 0,591 0,537 0,569 0,539 0,578 0,601 0,575 0,537 0,500 0,568 0,543 0,575 0,571 0,535 0,563

1995 0,634 0,509 0,563 0,524 0,552 0,538 0,526 0,513 0,546 0,574 0,526 0,513 0,496 0,530 0,520 0,566 0,546 0,524 0,533

1996 0,636 0,491 0,557 0,510 0,562 0,498 0,519 0,530 0,526 0,568 0,521 0,513 0,498 0,549 0,518 0,573 0,537 0,522 0,538

1997 0,637 0,508 0,553 0,530 0,553 0,533 0,565 0,556 0,540 0,567 0,528 0,534 0,503 0,546 0,521 0,562 0,536 0,516 0,551

1998 0,648 0,487 0,579 0,533 0,582 0,562 0,594 0,575 0,570 0,611 0,533 0,589 0,509 0,572 0,522 0,556 0,545 0,512 0,537

1999 0,659 0,523 0,589 0,545 0,568 0,536 0,586 0,609 0,564 0,598 0,561 0,574 0,516 0,565 0,546 0,578 0,543 0,550 0,540

2000 0,664 0,509 0,594 0,559 0,558 0,548 0,599 0,607 0,589 0,594 0,542 0,537 0,527 0,571 0,542 0,583 0,552 0,540 0,572

2001 0,669 0,517 0,602 0,551 0,582 0,552 0,612 0,615 0,577 0,582 0,555 0,551 0,523 0,568 0,547 0,587 0,555 0,531 0,558

2002 0,697 0,545 0,629 0,575 0,595 0,608 0,636 0,647 0,630 0,607 0,584 0,602 0,568 0,628 0,568 0,598 0,603 0,582 0,614
Fuente: Elaborado a partir de las ECH del INE y World Development Indicators, Banco Mundial.

146 ANEXO ESTADÍSTICO


Cuadro A-1.14 Cuadro A-1.16

Índice de salud por zonales. 1999 a 2002 Índice de educación por zonales. 1999 a 2002
ZONALES 1999 2000 2001 2002 ZONALES 1999 2000 2001 2002

Zonal 1 0,821 0,824 0,828 0,831 Zonal1 0,976 0,983 0,992 0,987
Zonal 2 0,833 0,826 0,829 0,834 Zonal 2 0,991 0,985 0,993 0,991
Zonal 3 0,835 0,832 0,823 0,835 Zonal 3 0,978 0,991 0,984 0,988
Zonal 4 0,849 0,840 0,822 0,834 Zonal 4 0,992 0,992 0,991 0,986
Zonal 5 0,866 0,850 0,824 0,840 Zonal 5 0,996 0,996 0,994 0,994
Zonal 6 0,884 0,861 0,811 0,830 Zonal 6 0,996 0,996 0,976 0,976
Zonal 7 0,900 0,870 0,815 0,836 Zonal 7 0,994 0,994 0,996 0,994
Zonal 8 0,907 0,881 0,810 0,835 Zonal 8 0,983 0,995 0,985 0,986
Zonal 9 0,875 0,862 0,782 0,816 Zonal 9 0,942 0,963 0,957 0,965
Zonal 10 0,856 0,832 0,752 0,778 Zonal 10 0,955 0,949 0,953 0,942
Zonal 11 0,853 0,816 0,725 0,757 Zonal 11 0,972 0,964 0,956 0,960
Zonal 12 0,849 0,792 0,702 0,739 Zonal 12 0,971 0,954 0,959 0,965
Zonal 13 0,840 0,786 0,684 0,719 Zonal 13 0,965 0,975 0,966 0,960
Zonal 14 0,809 0,723 0,666 0,698 Zonal 14 0,940 0,905 0,966 0,958
Zonal 15 0,803 0,719 0,641 0,685 Zonal 15 0,968 0,979 0,954 0,970
Zonal 16 0,816 0,718 0,638 0,676 Zonal 16 0,992 0,981 0,987 0,974
Zonal 17 0,803 0,698 0,616 0,664 Zonal 17 0,961 0,956 0,957 0,969
Zonal 18 0,797 0,682 0,588 0,642 Zonal 18 0,968 0,960 0,948 0,954
Fuente: Elaborado a partir de ECH del INE Fuente: Elaborado a partir de ECH del INE

Cuadro A-1.18

Índice de ingresos por zonales. 1999 a 2002


ZONALES 1999 2000 2001 2002

Zonal 1 0,784 0,723 0,745 0,629


Zonal 2 0,745 0,760 0,706 0,625
Zonal 3 0,582 0,582 0,585 0,453
Zonal 4 0,713 0,787 0,709 0,621
Zonal 5 0,987 1,017 1,000 0,901
Zonal 6 0,529 0,471 0,484 0,395
Zonal 7 0,907 0,881 0,853 0,799
Zonal 8 0,902 0,826 0,776 0,800
Zonal 9 0,268 0,241 0,205 0,149
Zonal 10 0,185 0,169 0,177 0,066
Zonal 11 0,247 0,240 0,190 0,121
Zonal 12 0,195 0,096 0,254 0,190
Zonal 13 0,365 0,363 0,365 0,309
Zonal 14 0,340 0,317 0,315 0,187
Zonal 15 0,568 0,576 0,499 0,440
Zonal 16 0,696 0,651 0,618 0,579
Zonal 17 0,213 0,138 0,129 0,040
Zonal 18 0,153 0,190 0,143 0,000
Fuente: Elaborado a partir de ECH del INE

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 147


Parte II. El Uruguay hacia una estrategia
de desarrollo basada en el conocimiento
150 EL PROCESO DE INNOVACIÓN ENDÓGENA EN UNA ECONOMÍA INTENSIVA EN CONOCIMIENTOS
Introducción general

El presente informe tiene por objetivo anali- del comercio exterior y su vinculación con
zar la realidad de Uruguay frente a la sectores tecnológicamente dinámicos.
asimétrica difusión actual del proceso de in- A partir de los resultados del capítulo
novación tecnológica. Se trata de un aspecto anterior se identificó un conjunto de em-
crucial para el desarrollo socioeconómico y presas y entidades de investigación y desa-
humano del país, en el contexto de la econo- rrollo con dinamismo innovador, a las cuales
mía globalizada y de la vigencia de la econo- se orientó la encuesta cuyos resultados se ana-
mía intensiva en conocimiento que caracte- lizan en el capítulo III. El objetivo es evaluar
rizan a la realidad mundial. las posibilidades de futuro para superar las
El trabajo se organiza de la siguiente for- dificultades verificadas en el proceso de in-
ma: en el capítulo I se detalla la caja de herra- novación en Uruguay. Dichas posibilidades
mientas conceptual necesaria para compren- se centran en el fortalecimiento de sectores
der los elementos involucrados en un proce- dinámicos tecnológicamente, que faciliten y
so de innovación tecnológica en una econo- multipliquen la innovación de la economía en
mía intensiva en conocimientos. En el capí- su totalidad. Finalmente, en el capítulo IV se
tulo II se examinan las ventajas y desventajas plantean las conclusiones y se establecen al-
acumuladas por Uruguay hasta el presente en gunas recomendaciones de política de inno-
el proceso de innovación tecnológica. Con vación y aprendizaje que derivan del trabajo
ese fin se realizó una revisión de los antece- empírico realizado. El capítulo culmina con
dentes disponibles a escala global y por sec- una reflexión respecto de los vínculos entre
tores, incluyendo un análisis de la estructura el cambio técnico y el desarrollo humano.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 151


152 EL PROCESO DE INNOVACIÓN ENDÓGENA EN UNA ECONOMÍA INTENSIVA EN CONOCIMIENTOS
I. El proceso de innovación endógena
en una economía intensiva en conocimientos

Introducción vación, que es colectivo e interactivo y des-


cansa en el aprendizaje como herramienta
En el primer apartado del presente capítulo principal para explicar el dinamismo de la
se plantean los hechos estilizados del progre- innovación tecnológica. Pensar en el sni es
so técnico de este último cambio de siglo, la también dar cuenta de las redes como nuevas
importancia que estos fenómenos están ad- configuraciones de la actividad económica,
quiriendo en las economías mundiales y, par- instancias claves de la creación y circulación
ticularmente, los efectos que tales transfor- del conocimiento, así como de los procesos
maciones generan en los países periféricos, y de aprendizaje e innovación. En suma, en este
dentro de ellos en los de América Latina. En capítulo se desarrollan los conceptos necesa-
los apartados siguientes se propone un enfo- rios para comprender la importancia de las
que teórico para dar cuenta del proceso de empresas, de las redes y del sni para fortale-
generación e incorporación del cambio téc- cer e impulsar una economía intensiva en cono-
nico o, dicho de otra manera, de la innova- cimientos (eic).
ción tecnológica como factor de transforma-
ción social. Primero (apartado 2) se exponen
los argumentos que sustentan una visión se- 1. Lecturas de la economía
gún la cual el progreso técnico depende intensiva en conocimientos
crucialmente de la acumulación de conoci-
mientos (el enfoque que se sustenta parte de Enfoque general
considerar a la empresa como un lugar pri-
vilegiado de dicho proceso). Esos conoci- A partir de la segunda mitad de la década de
mientos se van gestando o absorbiendo en los noventa comenzó a difundirse –principal-
las empresas a través de procesos de aprendi- mente a través de la prensa norteamericana–
zaje, los cuales se constituyen en la clave de la idea de que Estados Unidos había entrado
su capacidad de innovar. Si bien se propone en una nueva era de crecimiento, fenómeno
ahondar en la hipótesis que sostiene que el que se denominaba la nueva economía. Las ca-
progreso técnico es endógeno a las empresas, racterísticas principales de dicha economía
y que éstas potencialmente pueden consti- responden a un crecimiento macroeconómi-
tuirse en un agente protagónico de dicho co sin inflación, arrastrado por la notable in-
proceso, corresponde también destacar la troducción en la economía de las tecnologías
importancia del entorno en que la empresa de la información y comunicaciones (tic).
se inscribe y los vínculos de éste con el pro- La nueva apelación generó, y genera aún
ceso de innovación. Las especificidades del hoy, gran polémica en diversos medios –pe-
entorno vinculadas al cambio técnico se pre- riodísticos, políticos, técnicos y académicos–.
sentan a partir del concepto de sistema nacio- El presente informe se aleja de dicho debate,
nal de innovación (sni), que se analiza en el dado que su propósito es enfocar el fenóme-
apartado 3. El concepto de sni permite dar no de una manera más compleja, y desde la
cuenta de la naturaleza del proceso de inno- perspectiva del subdesarrollo.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 153


La noción de nueva economía se diferencia nuevas tecnologías, cuyas primeras formas sur-
de la de economía intensiva en conocimientos, que gieron durante los años cincuenta y que es-
se empleará en este informe. Esta última hace tallaron verdaderamente con la aparición de
hincapié en el papel de los conocimientos y Internet, producen enormes efectos poten-
de la innovación, así como de su impacto en ciales, ya que permiten el acceso a distancia
la economía, y no sólo en la introducción y de la información y proporcionan los me-
aplicación de las tic. Al decir de muchos dios para adquirir conocimiento (David y
analistas, lo que Estados Unidos conoció du- Foray, 2003).
rante la segunda mitad de los años noventa, y Según la visión de Cimoli y Constantino
otros países occidentales más recientemente, (2000), en una economía intensiva en cono-
es una aceleración de la transición hacia una cimientos el progreso técnico depende de la
economía intensiva en conocimientos, tran- eficacia y eficiencia en la utilización y la pro-
sición que comenzó hace mucho tiempo pero ducción de conocimientos, tanto tácitos
que se ha acelerado en estos últimos años, como codificados. Y, dado que la creciente
debido a la reciente maduración de las tic. especialización del conocimiento induce a
En efecto, el conocimiento ha estado des- una mayor interdependencia entre actores
de siempre en el corazón del crecimiento económicos, están dadas las condiciones para
económico y de la elevación progresiva del el surgimiento de un sistema de redes que per-
bienestar social. La capacidad para inventar e mite capturar los beneficios derivados del in-
innovar –es decir, para crear nuevos conoci- tercambio de conocimiento y la difusión de
mientos e ideas que se materializan luego en la innovación. Este sistema es necesario por-
productos, procedimientos y organizaciones– que, entre otras razones, aunque una socie-
ha alimentado históricamente al desarrollo. dad produzca y/o reciba mucho conocimien-
Sin embargo, la expresión economía intensiva to codificado, si éste no se vincula con las
en conocimientos es un término recientemente habilidades incorporadas en individuos y or-
acuñado y su utilización es aún imprecisa, ganizaciones, el país no podrá capturar los
aunque no hay duda de que pretende mos- ímpetus de productividad generados por el
trar un cambio con respecto a períodos an- conocimiento bajo la forma de innovación y
teriores (David y Foray, 2003). desarrollo.
Un aspecto esencial de las transformacio- Arocena y Sutz (2003) prefieren referirse
nes que están ocurriendo se conforma por la a sociedad capitalista del conocimiento para su-
aceleración sin precedentes de la velocidad brayar la tendencia hacia la privatización del
con la que el conocimiento es creado, acu- conocimiento, al mismo tiempo que la fun-
mulado, aplicado en la producción y depre- ción desestabilizadora de las relaciones so-
ciado en términos de relevancia económica ciales y condiciones de vida que puede tener
y de valor. Esta tendencia se plasma en parti- el nuevo papel que el conocimiento adquie-
cular en una fuerte intensidad del progreso re. Dicha desestabilización no se liga sólo o
científico y tecnológico. La expansión del principalmente a las tecnologías que desata-
capital intangible es otra de las características ron la revolución, sino al conjunto de los pro-
fundamentales. Una tercera característica de cesos sociales de generación, apropiación, uso
la economía intensiva en conocimientos es y control –por comisión u omisión– del co-
el nivel de intensidad y aceleración de la in- nocimiento, en torno a los cuales se van con-
novación. La inversión creciente en innova- figurando nuevas divisorias y conflictos.
ción se refleja en los resultados de la investi- Para Arocena y Sutz (ibídem):
gación y desarrollo y del aprendizaje. Final-
mente, el cuarto elemento característico de No basta referirse a la expansión global de la eco-
la transformación hacia economías intensi- nomía basada en el conocimiento y motorizada por
vas en conocimientos es el importante papel la innovación: corresponde agregar que las conse-
que en ellas desempeñan las tic, las cuales cuencias y los impactos específicos de esa expansión
han provocado una verdadera revolución de están profundamente condicionados por los proce-
los instrumentos del conocimiento. Estas sos diferenciales de aprendizaje. Éstos constituyen

154 EL PROCESO DE INNOVACIÓN ENDÓGENA EN UNA ECONOMÍA INTENSIVA EN CONOCIMIENTOS


la clave de las nuevas divisorias ente Norte y Sur, y local, en favor de la «comoditización» de
también entre grupos o sectores sociales. […] [Esta] los bienes y servicios. […] La articulación
divisoria del aprendizaje no deja del mismo lado a con el exterior se profundiza y se torna
todos los que habitan en un mismo lugar; grupos un factor determinante del comporta-
que se ubican del lado «de arriba» de tal divisoria miento de las empresas, pero ello bien
existen en países que, considerados en su conjunto, puede ocurrir a expensas de la inhibición
están del lado de «abajo»; a la inversa, existen secto- de capacidades tecnológicas nacionales o
res «perdedores» en esa polarización que residen en incluso de la disminución de la densidad
regiones globalmente «ganadoras». Ésa es una de la de las redes de vinculaciones internas».
causas por las cuales en el Primer Mundo se en- b. Marginalización y destrucción de cade-
cuentran bolsones delTercer Mundo y aun del Cuarto. nas productivas nacionales, por el progre-
sivo reemplazo por productos e insumos
importados.
La visión de la innovación c. Especialización desigual en la producción
en América Latina del conocimiento; la región tiende a es-
pecializarse en actividades y procesos pro-
Los cambios estructurales que se produjeron ductivos relativamente poco intensivos en
en América Latina desde mediados de los años el uso de conocimientos tecnológicos.
ochenta (liberalización comercial y menor d. Transferencia de algunas actividades
intervención pública en el proceso de desa- preexistentes de investigación y desarro-
rrollo) crearon un nuevo entorno para em- llo hacia el exterior: empresas extranjeras
presas e instituciones que afectó negativamen- que adquirieron empresas locales han re-
te la innovación y el aprendizaje: ducido o suspendido esfuerzos nacionales
de investigación y desarrollo creados en
[…] la escasez de bienes públicos e instituciones décadas anteriores. La privatización de
capaces de promover la creación de ventajas compa- servicios públicos ha llevado al cierre de
rativas dinámicas basadas en el conocimiento es uno departamentos técnicos y a la reducción
de los factores que explican por qué los sistemas de de los gastos locales de ingeniería en ener-
innovación de la región no han facilitado la acu- gía, telecomunicaciones o transporte. Los
mulación y difusión de capacidades tecnológicas. Este nuevos operadores extranjeros introducen
proceso ha inhibido las interacciones entre los com- nuevas tecnologías traídas de sus casas
ponentes de los sistemas de innovación y, por ende, matrices y de sus proveedores internacio-
la capacidad tecnológica nacional […] el sistema nales de insumos y servicios.
de producción ha modernizado una pequeña parte
de la economía, debido a los efectos derivados de la En su trabajo titulado «La agenda del desa-
apertura; no obstante, este proceso no ha estado rrollo: elementos para su discusión», Octa-
acompañado de un esfuerzo adecuado por estimu- vio Rodríguez (2002) asegura que las des-
lar la creación de redes nacionales (CEPAL, 2002). ventajas de los países de menor desarrollo
relativo en materia de progreso técnico de-
Se observa además que el nuevo patrón penden del modo como el proceso articu-
de adquisición de capacidades tecnológicas lado de globalización y de avance técnico
que caracteriza hoy al sistema productivo y se va difundiendo desde las grandes econo-
las empresas en la región deriva de los si- mías industriales a las de menor desarrollo
guientes factores (CEPAL, 2002): relativo. La argumentación parte de admitir
a. Un proceso simultáneo de modernización la existencia de una brecha tecnológica entre
e inhibición de las capacidades naciona- ambos tipos de economía –entre centros y
les: a la vez que existe una mayor integra- periferia– que tiende espontáneamente a
ción en sistemas internacionales de pro- reiterarse. En otros términos, se postula que
ducción, que ofrecen economías de esca- el libre juego de las fuerzas del mercado
la, se eliminan «los esfuerzos de adapta- trae consigo una diferenciación de los rit-
ción de productos y procesos al medio mos del progreso técnico entre los dos po-

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 155


los del sistema centro-periferia, desfavora- en lo que se relaciona con la infraestructura
ble para la segunda. tecnológica y la capacidad de formación de
Según Rodríguez, existen tres ángulos recursos humanos de alto nivel, cuanto res-
desde los cuales enfocar el tema de la brecha pecto a las magnitudes absolutas y relativas
tecnológica entre centros y periferia. De acuer- de los gastos en ciencia y tecnología. Como
do con el primero, se reconoce que las em- ya se indicó, también se verifican desventajas
presas ubicadas en la periferia poseen una en lo que respecta a la capacidad innovadora
magnitud que las hace menos aptas para asu- de la propia base empresarial, elemento cons-
mir los costos y los riesgos involucrados en la titutivo sin duda relevante de dicho sistema,
investigación y desarrollo. Asimismo, muchas y asimismo en lo que atañe a las instituciones
veces ellas vienen produciendo en condicio- y normas que lo enmarcan.
nes que las sitúan lejos de la frontera tecno- Según concluye Rodríguez, admitir la
lógica, es decir, de las mejores prácticas. Esto brecha tecnológica entre centros y periferia
equivale a decir que tales empresas comien- como tendencia general no implica negar la
zan, en mayor o menor grado, con desventa- existencia de ventanas de oportunidad 1 rela-
jas en lo que atañe a la acumulación previa cionadas con el surgimiento de un nuevo
de conocimientos y, por ende, a la capacidad paradigma, en ciertos ámbitos donde la tec-
de innovar. Ello es así en las áreas que definen nología no está apropiada y el acceso a ella
el nuevo paradigma tecnoeconómico, y parti- misma es en principio más libre. Tampoco
cularmente en las tecnologías de la informa- implica ignorar que se presentan en América
ción. Pero no se trata de que los conocimien- Latina condiciones para el logro de avances
tos acumulados sean menores sólo en activi- tecnológicos potencialmente significativos,
dades de punta, propias del nuevo paradigma. relacionados con la adopción de tecnologías
Pueden también serlo en actividades desarro- disponibles en actividades productivas pre-
lladas en el marco del paradigma anterior, ha- existentes, con la presencia de capacidades
1 El concepto de ventanas cia donde las nuevas técnicas también se di- industriales y tecnológicas adquiridas en eta-
de oportunidades fue
introducido por Pérez funden, pero reproduciendo condiciones de pas de crecimiento previo, con la calificación
(1986); no obstante, rezago para las economías periféricas. de mano de obra que se fue logrando en su
Ernst y O’Conner (1989)
consideran que presenta El segundo ángulo es el de las relaciones transcurso y con la abundancia de recursos
algunas limitaciones. Pérez entre empresas. El progreso técnico se ve fa- naturales ahora potencialmente explotables
identifica cuatro fases de
propagación de los vorecido por las complementariedades entre mediante algunas tecnologías de vanguardia
paradigmas actividades productivas y entre las empresas (cepal, 1996). Es de observar, sin embargo,
tecnoeconómicos: la de
la difusión inicial, la del que las llevan a cabo, a raíz de las economías que la realización de estas potencialidades
rápido crecimiento externas tecnológicas que ellas suscitan. El depende de forma crucial de la puesta en
temprano, la del rápido
crecimiento tardío y la de la
nuevo paradigma, en la medida en que crea marcha de conjuntos de políticas persisten-
madurez; fases éstas a nuevos productos y nuevos procesos, genera tes y adecuadas, en las cuales se tengan en
través de las cuales la
capacidad de apropiación
o define nuevas complementariedades, las cuenta los condicionamientos fuertemente
del conocimiento cuales benefician particularmente a los gran- negativos del actual proceso de globalización.
tecnológico va variando.
En la etapa inicial, gran
des centros, donde dicho paradigma emerge En suma, en los días que corren, la gene-
parte de los principios y se pone en marcha. Pero además, la difu- ración e incorporación de tecnología es cla-
científicos y técnicos en sión de las nuevas tecnologías a un espectro ve para adquirir competitividad, tanto para
que se apoyan las nuevas
tecnologías se encuentran amplio de actividades se ve dificultada en las las empresas como para las economías nacio-
a libre disposición en economías periféricas, debido al menor de- nales. De ahí que la innovación tecnológica
universidades o centros
públicos de investigación. sarrollo de las complementariedades preexis- se convierta en un tema inicial nítidamente
Se abren así oportunidades tentes en ellas. Desde ambas perspectivas, se asociado a las posibilidades de inserción o
especiales que se
convierten en verdaderas presentan desventajas para la periferia, en tér- reinserción internacional de estas últimas, y
ventanas de oportunidades minos de su capacidad relativa para el desa- por ende a las estrategias de redinamización
para países de menor
desarrollo relativo. Éstas se rrollo de complementariedades entre empre- a largo plazo de las economías de menor de-
basan en un mejor acceso sas y sectores. sarrollo relativo. Tomar nota de las condicio-
a los nuevos principios
técnicos y científicos
El tercer ángulo es el del sni. Aquí las nes de las que parten las economías periféri-
fundamentales, que desventajas son directamente visibles, tanto cas, según lo expresado por Rodríguez, es

156 EL PROCESO DE INNOVACIÓN ENDÓGENA EN UNA ECONOMÍA INTENSIVA EN CONOCIMIENTOS


esencial para establecer claramente las estra- se contraen, y algunas empresas avanzan
tegias posibles de desarrollo económico, frente mientras otras se estancan, transformando las
a la difusión internacional de los patrones estructuras económicas. Pero no todos los sec-
productivos e institucionales de las eic. tores tienen la misma capacidad de propagar
A lo largo de este primer apartado se han el progreso técnico: de la existencia de comple-
planteado los hechos estilizados del progreso mentariedades entre empresas y sectores de-
técnico de este último cambio de siglo. La penderán los impactos de la innovación so-
importancia que dichos fenómenos están bre el crecimiento a nivel agregado.
adquiriendo en las economías mundiales, y No obstante, existen serios problemas
particularmente en las de América Latina, para medir el impacto de la innovación so-
hace necesaria su profunda comprensión. Por bre la economía. Éstos derivan de la dificul-
ello, en los siguientes tres apartados se anali- tad para determinar con precisión las fuen-
zan los conceptos básicos relacionados con tes, los mecanismos de transmisión y los efec-
esos fenómenos. tos del progreso técnico sobre el crecimiento,
y también para fundamentar en forma más
general las relaciones analíticas entre cam-
2. El progreso técnico bio tecnológico, especialización comercial
endógeno: base del sistema y competitividad internacional de un país
nacional de innovación determinado.
En este informe el progreso técnico es
A partir de la década de los 1980 varias áreas concebido desde el ángulo de su aplicación
del análisis económico han retomado el in- al proceso productivo. Resulta de diferentes
terés sobre el análisis de largo plazo del cam- actividades ligadas al aprendizaje, la adquisi-
bio y el aprendizaje tecnológicos. Estos fe- ción de bienes y servicios que incorporan plantean condiciones más
igualitarias para competir
nómenos se han convertido en temas centra- nuevos conocimientos, la investigación y el en sectores «nuevos» (por
les tanto de las nuevas teorías del crecimien- desarrollo, y la ciencia y tecnología. Dichas ejemplo software, equipos
to y el comercio internacional de corte actividades pueden ser endógenas a los pro- de telecomunicaciones o
instrumentación
neoclásico, como de las evolucionistas o neo- cesos productivos, a las empresas o a las enti- electrónica) y obtener
schumpeterianas. La capacidad de un país para dades que las realizan. El concepto de sni ventajas específicas para
competir en sectores
emprender exitosamente procesos de apren- intenta aprehender la articulación (o la falta «viejos» (por ejemplo, el
dizaje y cambio tecnológico ha surgido en de ella) entre todos esos agentes que inter- automóvil), a condición
de reconvertirlos. Sin
numerosos trabajos como uno de los factores vienen en la dinámica del progreso técnico. embargo, el concepto de
más importantes que explican las diferencias En las siguientes secciones se analizan los ventanas de oportunidades
presenta limitaciones.
de crecimiento del ingreso y del comercio conceptos vertidos aquí. En efecto, hay argumentos
entre diferentes economías. para señalar que éstas son
notablemente más
Las nuevas teorías del crecimiento y del estrechas de lo que plantea
progreso técnico, tanto neoclásicas como ¿Dónde residen y cuáles son Pérez. Ello es debido a que
existe un alto nivel de
evolucionistas, subrayan el carácter endógeno los conocimientos que se aplican apropiación del
de este último. Reconocer ese carácter ha en el proceso productivo? conocimiento tecnológico
transformado el análisis en ambas corrientes, –aun en los inicios de un
nuevo paradigma
aunque entre ellas sigue habiendo diferen- El progreso técnico es concebido en este tra- tecnoeconómico– y
cias fundamentales. De un modo general, las bajo desde el ángulo de su aplicación al pro- también a la importancia
que adquiere el carácter
dos visiones se distinguen por las categorías ceso productivo. Dicho proceso productivo con- acumulativo del
de análisis básicas que utilizan y también por siste, desde una perspectiva reduccionista, en conocimiento tecnológico.
Es necesario, pues, como
el modo como se articulan en la definición un conjunto de actos de trabajo simultáneos o punto de partida, tener una
del progreso técnico. sucesivos e interrelacionados que tienen el masa crítica inicial para
que se produzca un efecto
Este informe adopta una visión –inspira- objetivo común de generar un bien o servi- de bola de nieve en el
da en la economía evolucionista– según la cio. Desde una perspectiva más amplia, refie- desarrollo de los
aprendizajes tecnológicos
cual el crecimiento económico es un proce- re a las capacidades culturales de una socie- (Ernst y O’Connor).
so dinámico de destrucción creativa,2 en el cual dad determinada para la provisión de dichos 2 Al decir de Schumpeter
algunos sectores se expanden mientras otros bienes y servicios. (1962).

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 157


El lugar privilegiado en el cual se gene- No obstante, no todo conocimiento puede
ran los bienes y servicios en una sociedad es ser excluido en su uso por otros agentes a
la empresa. No obstante, el proceso produc- través de esos mecanismos. Un conocimien-
tivo se extiende hacia fuera de los límites de to sobre principios universales, por ejemplo,
la empresa, en tanto ésta contrata trabajado- difícilmente podrá ser patentado para legiti-
res, compra materiales e insumos para la pro- mar la propiedad de ese tipo de saber. Ade-
ducción, tiene en cuenta las demandas po- más de los mecanismos mencionados, las
tenciales y efectivas, y externaliza operacio- empresas pueden impedir la imitación gene-
nes y funciones, tanto productivas como de rando continuamente nuevos conocimientos,
gestión y de innovación. De hecho, como se o pueden también transformar los conoci-
verá más adelante, el proceso productivo en mientos generales en tan específicos de la
las economías actuales se asemeja más a un empresa que sean difíciles o imposibles de
dispositivo de red que a empresas aisladas que copiar.
interactúan por la vía del mercado. Otros conocimientos que intervienen en el
Los actos de trabajo envuelven el ejercicio proceso productivo son aquellos que la em-
de capacidades de la fuerza de trabajo y tam- presa «adquiere» y ya están incorporados, por
bién de las empresas en cuyo seno tales actos ejemplo, en una máquina que compra, una
se llevan a cabo. A su vez, las capacidades se planta llave en mano o un consultor externo
adquieren en el propio proceso productivo, a que contrata. También intervienen conoci-
través del aprendizaje individual y organiza- mientos protegidos por derechos de propie-
cional,3 y en parte también fuera de él, a tra- dad intelectual, como son los contenidos en
vés de la educación general o especializada las patentes, las licencias, los derechos de au-
de la fuerza de trabajo. Las capacidades con- tor o la certificación vegetal, y otros no pro-
sisten en conocimientos que «posee» la empre- tegidos como el know-how o los servicios
sa, incorporados en su fuerza de trabajo y en científicos y tecnológicos.
su organización. Dichos conocimientos se
aplican a la propia realización de los actos de
trabajo (incluyen el modo como se usan las ¿En qué consisten la tecnología
máquinas y los insumos intermedios), a la y el cambio tecnológico?
forma en que éstos se organizan en la em-
presa, a la gestión de la firma como un todo, El proceso productivo supone la aplicación
y a cómo ésta se relaciona para producir y de un conjunto de conocimientos eficientes y efi-
vender con otras empresas y entidades de su caces para la producción de bienes y servi-
entorno. cios. Dichos conocimientos se denominan
Esos conocimientos están incorporados tecnología. Una cuestión que ha acaparado la
3 El aprendizaje individual y el a las rutinas de las organizaciones4 y a las habi- atención de los economistas es de qué ma-
organizacional son
definidos más adelante.
lidades de los trabajadores.5 Algunos de ellos nera las empresas adquieren tales conocimien-
4 Se entiende por rutinas de
pueden estar codificados en instrucciones cla- tos. Para ello, se propone distinguir las diver-
las empresas los ras y otros ser tácitos, es decir, difíciles de sas fuentes de conocimientos. Una primera
comportamientos regulares transmitir mediante información precisa fuente se genera dentro de la empresa, a par-
y previsibles que conducen
a esquemas repetitivos de (véase recuadro I). tir de actividades como la producción, la in-
actividades. Estos Los conocimientos pueden ser más o vestigación y desarrollo (I+D) interna, la ges-
esquemas constituyen una
memoria organizacional menos fáciles de copiar por otras empresas, tión de la empresa, el diseño de los procesos
que orienta la toma de según el grado de codificación y compleji- y productos y la capacitación y el aprendiza-
decisiones en los varios
ámbitos de la empresa. dad que contengan. Es éste el problema que je. Éstas descansan sobre las capacidades in-
5 Se entiende por habilidades se invoca cuando se habla de apropiabilidad trínsecas de la empresa para absorber y acu-
las facultades de un del conocimiento. Existen mecanismos, como mular conocimientos. Las fuentes externas
individuo para llevar
adelante un conjunto de la protección jurídica del uso de ciertos co- incluyen el conocimiento obtenido de otras
actos (físicos y mentales) nocimientos o su secreto, que aseguran a firmas productoras de bienes y servicios y de
coordinados, normalmente
efectivos en el logro de sus
quien los haya creado la apropiación del fru- empresas o entidades especializadas en I+D;
objetivos. to que genera su aplicación en la economía. de la disponibilidad de trabajo calificado y

158 EL PROCESO DE INNOVACIÓN ENDÓGENA EN UNA ECONOMÍA INTENSIVA EN CONOCIMIENTOS


no calificado y la de expertos consultores, y
también indirectamente de los nuevos avan-
ces de la ciencia y la tecnología (diagrama I). Recuadro 1
El cambio de la tecnología o, lo que es lo
mismo, el progreso técnico consiste en la in- Conocimientos codificados, tácitos,
troducción de nuevos conocimientos en la produc- individuales y colectivos
ción de bienes y servicios. Estos conocimientos El conocimiento codificado, en la economía, se
se materializan en la empresa a través de un asimila a información. Se entiende por in-
proceso de innovación tecnológica, que involucra formación el conjunto de conocimientos re-
la búsqueda, el descubrimiento, la investiga- ducidos y convertidos en mensajes que
ción, el desarrollo, la experimentación, la pueden ser fácilmente difundidos entre los
imitación y la adopción de nuevos o mejores agentes (con el costo que implica la dupli-
productos, procesos productivos, construccio- cación de esa información). La informa-
nes organizacionales o formas de comercia- ción codificada ha sido por lo general or-
lización. El resultado exitoso de este proceso, ganizada y expresada en un formato com-
la innovación tecnológica, puede ser nove- pacto y estandarizado, de manera de facili-
doso para la empresa, el mercado local o el tar y reducir el costo de operación de trans-
internacional. misión, verificación, registro y reproduc-
ción de los conocimientos. La revolución
de las tecnologías de la información ha re-
Las fuentes que hacen endógeno ducido enormemente el costo de codifi-
el progreso técnico cación, estandarizando los lenguajes y las
expresiones según formas diversas, como
En las secciones anteriores se planteó la im- por ejemplo, numéricas o simbólicas.
portancia del proceso productivo y el papel El conocimiento tácito permanece por
desempeñado por las empresas en el cambio fuera de ese movimiento de codificación.
tecnológico. En esta sección se examina de 6 Las innovaciones
Dicho conocimiento se compone de ele- incrementales consisten
qué manera el progreso técnico puede con- mentos del conocimiento de los individuos en mejoras sucesivas a
cebirse como resultado de un proceso que permanecen indefinidos, no codifica-
las que son sometidos
los productos, procesos
endógeno a la empresa, y al grupo de agen- dos ni publicados. Estos elementos no pue- productivos, organización
tes involucrados en el mismo proceso de pro- den ser siquiera expresados plenamente por del trabajo y formas de
comercialización. En
ducción e innovación. quienes los poseen; difieren así de una per- determinado momento,
En la literatura especializada se suelen sona a otra, sin desmedro de que puedan la capacidad de estas
innovaciones para
definir dos conceptos clave para referirse al ser comunes a colegas y colaboradores. Son, producir mejoras
progreso técnico endógeno. El primero hace además, inseparables de la práctica de los encuentra inevitablemente
referencia al cambio tecnológico como a una sus límites, tanto técnicos
colectivos de los trabajadores que los ge- como económicos. Sólo
sucesión de mutaciones menores, o innova- neran y, por lo tanto, no son expresables una nueva innovación
ciones incrementales.6 El segundo refiere a radical, al determinar
fuera del contexto del proceso productivo un nuevo horizonte de
mutaciones de mayor significación o inno- dentro del cual fueron generados. potencialidades, abre
vaciones radicales.7 Pero en ambos casos se Más allá de la transformación del co-
un nuevo abanico de
innovaciones
percibe el cambio tecnológico como relacio- nocimiento en un objeto, el proceso de incrementales potenciales.
nado con la acumulación de conocimientos codificación alza la cuestión de la capaci- 7 Las innovaciones radicales
que se van gestando o absorbiendo en el seno dad del poseedor del conocimiento para
consisten en la introducción
de productos, procesos,
de las propias empresas y que terminan por explotar sus diferentes categorías. Por ello, formas organizativas y de
germinar en innovaciones tecnológicas. En en el proceso de transformación del cono- comercialización
verdaderamente nuevos;
suma, el cambio tecnológico resulta endó- cimiento no sólo hay que analizar la dis- son por definición rupturas
geno a la empresa cuando ésta logra trans- tinción entre sus componentes tácitos y co- capaces de iniciar un nuevo
rumbo tecnológico.
formar los conocimientos que genera inter- dificados, sino también la transformación Equivalen al concepto de
namente y los que adquiere fuera en conoci- entre conocimiento individual y colectivo. punto de bifurcación en
mientos específicos, difícilmente imitables por la teoría de sistemas: son
aquellos que modifican
otras firmas. Esto se aplica igualmente al con- Fuentes: Foray (1992) y Rullani (2000)
la evolución del sistema.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 159


Diagrama 1

La tecnología es un conjunto de conocimientos:

Fuentes de conocimientos Fuentes de conocimientos


internas a la empresa externas a la empresa

Incorporados en las rutinas Incorporados en personas, bienes de


de la organización (I+D interna, capital, dispositivos protegidos o no por
gestión, diseño industrial) propiedad intelectual, I+D externa,
expertos, otras empresas y entidades
Incorporados en las habilidades
de los trabajadores Codificados y tácitos

Codificados y tácitos Adquiridos por compra (u otra modaldad)


de bienes y servicios; contratación de
Adquiridos por aprendizaje personal o expertos; vínculos formales
o informales con empresas o entidades

junto de empresas y entidades que partici- observar que en este modo de ver el apren-
pan del mismo proceso de producción e in- dizaje subyace una idea central, en última
novación. instancia asociada con el carácter tácito y
El progreso técnico resulta, pues, de acti- acumulativo que se atribuye al conocimien-
vidades internas y externas a la empresa. Di- to tecnológico. De acuerdo con esta idea, este
chas actividades están ligadas al aprendizaje por conocimiento no puede ser transmitido en
la práctica, a la adquisición de bienes y servi- una forma lineal y simple, en la cual el trans-
cios que incorporan nuevos conocimientos, a misor traslada al receptor un saber acabado.
la investigación y desarrollo y a la ciencia y Por el contrario, se entiende que el conoci-
tecnología. En los puntos siguientes se analiza miento depende de un proceso de aprendi-
con más detalle cada una de esas actividades. zaje en el que ese saber se ve sujeto a modi-
ficaciones y enriquecimientos. Dicho en otros
Aprendizaje por la práctica términos: acceder al conocimiento tecnoló-
Se entiende por aprendizaje por la práctica la gico y dominarlo requiere desarrollar la crea-
adquisición de conocimientos a través de la tividad, de modo de poder modificarlo y
práctica productiva y por la capacitación. El potenciarlo en provecho propio. Se entien-
aprendizaje conectado a la innovación incre- de, por tanto, que el progreso técnico que
mental resulta de la experimentación, es de- deriva del aprendizaje por la práctica es en-
cir, de acciones conscientes o intencionales, dógeno al proceso productivo y a la empresa
de pruebas sucesivas sobre nuevas formas de que lo organiza y lo lleva a cabo.
realizar las tareas. Con esto se quiere decir
que los conocimientos en que las técnicas Adquisición de bienes y servicios
consisten se transforman para adaptarse a un que contienen nuevos conocimientos
proceso productivo particular, con su corres- La aplicación en la empresa de los nuevos
pondiente organización del trabajo. Es de conocimientos incorporados en los bienes y

160 EL PROCESO DE INNOVACIÓN ENDÓGENA EN UNA ECONOMÍA INTENSIVA EN CONOCIMIENTOS


servicios que adquiere no se hace de forma Ciencia y tecnología
automática. Exige, por el contrario, un es- De las actividades ligadas a la ciencia y tec-
fuerzo para dominar esos nuevos conocimien- nología (C+T) derivan conocimientos cien-
tos y adaptarlos a las circunstancias específi- tíficos y tecnológicos que no están referidos
cas en las cuales se encuentra la empresa, como a ningún proceso productivo particular. Las
son la demanda local, las escalas de produc- entidades que los generan son por lo general
ción, las habilidades de los trabajadores y su universidades públicas y privadas, así como
particular organización del trabajo, y –con fre- laboratorios sin fines de lucro. La C+T
cuencia– las materias primas locales. Por otro interactúa con la I+D, al utilizar esta última
lado, el esfuerzo en materia tecnológica no los conocimientos de la primera; al mismo
termina con el dominio de la tecnología; ella tiempo, la segunda ejerce una influencia so-
puede mejorarse mediante ajustes menores, lo bre la primera, pues suscita nuevos interro-
cual requiere mayores esfuerzos y nuevas ca- gantes que inspiran a la C+T. La existencia
pacidades.Todo esto supone implementar pro- de un pensamiento científico y tecnológico
cesos de aprendizaje que hacen endógena la independiente, con criterios propios de eva-
tecnología a los procesos productivos y a la luación, constituye una parte indispensable
empresa en la cual se llevan a cabo. del progreso técnico endógeno que, si bien
debe estar orientado a la solución de proble-
Investigación y desarrollo experimental mas específicos, ha de retroalimentarse per-
Las actividades de investigación y desarrollo ex- manentemente con esos ámbitos de creación
perimental (I+D) comprenden la investigación y reflexión. Los conocimientos que se obtie-
básica, la investigación aplicada y el desarro- nen en tales ámbitos son endógenos a las en-
llo experimental.8 Suele entenderse la I+D tidades, y muchas veces a los grupos de in-
como todo trabajo creativo de las personas vestigación y personas que los generan, así
llevado a cabo de forma sistemática para in- como a las empresas y entidades de I+D, si
crementar el volumen de los conocimientos existe retroalimentación. También son
y el uso de esos conocimientos para derivar endógenos a la sociedad como un todo si los
nuevas aplicaciones. Interesa diferenciar la conocimientos generados se difunden y con-
I+D relacionada directamente con un pro- vierten en parte de la cultura nacional.
ceso productivo y la que no lo está; esta últi- En suma, en el diagrama 2 se resumen las 8 Aunque la división entre
ciencia básica y aplicada
ma se denomina aquí ciencia y tecnología actividades fuentes de progreso técnico des- está perdiendo sentido en
(C+T).9 La primera se puede llevar a cabo a critas en los puntos anteriores, las cuales sólo la actualidad. Es el caso de
nuevas tecnologías como
través de actividades laterales y separadas de podrán desarrollarse si se cuenta con la cali- las biotecnologías, en las
ese proceso productivo en la empresa que la ficación, la formación y el esfuerzo de las cuales esas fases ya no
son distinguibles, pues son
desarrolla (interna) o en otra empresa o enti- personas involucradas. Esto último explica por casi simultáneas.
dad especializada (externa). La I+D puede qué las entidades que se dedican a la forma- 9 Por lo general, los
estar asociada tanto a innovaciones incremen- ción de las personas para educarlas y capaci- resultados de la C+T se
encuentran disponibles en
tales como radicales. tarlas de forma que puedan intervenir en los publicaciones de acceso no
Una empresa o entidad aprende a hacer I+D procesos de innovación son una parte indis- restringido, mientras que
cuando logra acumular las capacidades para pensable del desarrollo de las actividades fuen- los de la I+D suelen
plasmarse en
ejercer esa actividad a medida que la practica. tes de progreso técnico. conocimientos protegidos
También aprende a mejorar los resultados de De la presente sección puede concluirse por derechos de propiedad
intelectual o el secreto.
sus actividades de I+D si consigue captar los que se identificaron tres perspectivas desde las En algunas áreas del
problemas que se generan cuando éstos se uti- cuales puede concebirse el carácter endógeno conocimiento, sin
embargo, al volverse más
lizan en el proceso productivo.10 Se entiende del progreso técnico. La primera está conforma- difícil la separación entre
que la I+D interna es endógena a la empresa da por las propias empresas que llevan a cabo las diversas fases de la
investigación, también el
y también al proceso productivo si existe re- la producción, en tanto al desarrollar proce- acceso a la C+T está
troalimentación entre ambos; la I+D externa sos de aprendizaje e innovación se constitu- siendo restringido.
es endógena al tercero que la desarrolla y a la yen ellas mismas en generadoras de los nue- 10 Esto se denomina
aprendizaje por la
empresa cuando ésta logra hacer propios los vos conocimientos en que el progreso técni- utilización
conocimientos adquiridos. co consiste. La segunda la constituyen las (Rosenberg,1982).

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 161


Diagrama 2

Actividades fuentes de progreso técnico:

Aprender haciendo el proceso productivo

Adquisición, dominio y adaptación de bienes


y servicios que contienen nuevos conocimientos Sólo podrán
desarrollarse si se
Investigación y desarrollo experimental (I+D)
cuenta con la
Aprender haciendo I+D calificación, la
formación
Aprender de la retroalimentación de la I+D y el esfuerzo
y el proceso productivo de las personas
involucradas
Investigación científica y tecnológica (C+T)

Aprender de la retroalimentación
de la I+D y la C+T

empresas y las entidades que realizan I+D, las propias firmas, hacen que la tecnología sea
actividad con base en la cual generan fundamentalmente específica a las empresas que
endógenamente los conocimientos adiciona- la ponen en práctica. Es éste el resultado de
les constitutivos del progreso técnico. La ter- admitir que el progreso técnico es endógeno a
cera reúne a las entidades universitarias y cen- las empresas y que éstas son su agente
tros de investigación empeñados en el des- protagónico. Se reconoce también que el pro-
envolvimiento de la C+T, los cuales cum- greso técnico y su aplicación en la economía
plen un papel relevante en la generación de dependen del entorno en el cual las empresas
progreso técnico, por la vía de su interacción están insertas. El contexto en que la firma se
con aquellas otras entidades (o empresas) que inscribe comprende las articulaciones entre em-
realizan la I+D y la sociedad como un todo. presas que sólo desarrollan procesos producti-
vos, las que además generan también I+D, las
más especializadas que sólo se ocupan de la I+D
3. El sistema nacional y las entidades que realizan actividades de I+D,
de innovación de C+T o de ambas. Además, actúan y se rela-
cionan con los anteriores agentes las entidades
Los aspectos del conocimiento tecnológico su- de apoyo a la investigación, innovación y pro-
brayados en el apartado anterior –tácito-codi- ducción, las que ofrecen medios para financiar
ficado frente a colectivo-individual, localizado esas actividades y las que forman a las personas
y acumulativo–, además de los esfuerzos de para intervenir en los procesos productivos, en
aprendizaje que se van realizando en el seno de la innovación y en la investigación.

162 EL PROCESO DE INNOVACIÓN ENDÓGENA EN UNA ECONOMÍA INTENSIVA EN CONOCIMIENTOS


Las postulaciones precedentes –el prota- La aplicación a una economía subdesa-
gonismo tecnológico de las empresas y el rrollada del concepto de sni, «construido a
papel del entorno– han sido captadas a tra- partir de la observación de relaciones empí-
vés del concepto de sni por autores evolu- ricas en los países del centro» (Arocena et al.,
cionistas.11 En el diagrama 3 se esquemati- 2000), ha de realizarse con suma cautela, sin
zan las agentes y articulaciones que lo con- aplicar mecánicamente las enseñanzas extraí-
forman. das de los éxitos y fracasos en materia tecno-
En las próximas secciones se especifica el lógica de los países desarrollados. No obs-
contenido concreto que se le da en este in- tante, es posible justificar su utilización para
forme al sni. analizar los modos en que se desenvuelve el
progreso técnico en las economías de la pe-
riferia, debido al énfasis que dicho concepto
El SNI: un enfoque neoschumpetriano pone en los procesos de aprendizaje tecno-
lógico y el papel fundamental que estos pro-
El concepto de sni, tal como lo plantean los cesos cumplen en el desarrollo innovador de
autores evolucionistas, reconoce el carácter estos últimos países.
endógeno del progreso técnico desde sus tres El concepto de sistema es utilizado no
perspectivas: endógeno al proceso productivo, siempre en un sentido preciso. Por ello con-
endógeno a la empresa y endógeno a las enti- viene señalar que un sistema es un conjunto
dades universitarias y centros de investigación. de elementos que interactúan, de modo que

Diagrama 3

El progreso técnico depende de la conformación


de un Sistema Nacional de Innovación

Ciencia
Entidades Entidades
de formación
Tecnología
I+D Entidades
Entidades y empresas Entidades
de apoyo a la
Proceso productivo innovación e
Empresas principales investigación
depositarias
Aprendizaje
de la tecnología
Personas
involucradas Entidades 11 El concepto de SNI fue
de financiamiento introducido por Freeman
Bienes (1987, 1988), Lundvall
y servicios (1985, 1992) y Nelson
(1985, 1988), quienes
Empresas estudiaron los mecanismos
de generación y difusión
del progreso técnico en
los países desarrollados.

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 163


el sistema tiene propiedades diferentes de las vación es la fuerte dependencia de tecnolo-
de sus componentes, y que –además– el cam- gía extranjera, por lo que las relaciones que se
bio en uno de los elementos puede provocar establecen con los actores externos son
cambios en otros elementos y con ello en el cruciales. En América Latina, la actual espe-
sistema íntegro.12 Estas características de un cialización internacional de la producción y
sistema son especialmente relevantes para del conocimiento sostiene un sistema de vín-
definir el sni: en particular, su potencial in- culos donde la demanda de conocimiento e
novador dependerá del grado en que los innovación se dirige fundamentalmente hacia
agentes participantes se vinculan y se poten- las economías avanzadas. Además, los procesos
cian, y se debilitará cuando éstos se aíslan. de liberalización llevados adelante en las pasa-
Desde el punto de vista del territorio en el das décadas incentivaron el desarrollo de
que se materializa el sni, el carácter nacional interacciones con empresas e instituciones lo-
del sistema radica en el hecho de que se está calizadas en el exterior, e inhibieron vínculos
aludiendo a elementos y relaciones localiza- entre agentes locales (Cimoli y Constatino,
das o surgidas dentro de las fronteras de un 2000).
Estado-nación. Las tendencias hacia la Desde el punto de vista de la dirección y el
globalización y/o regionalización de la eco- sesgo del progreso técnico, si bien las empresas,
nomía mundial pueden implicar un debili- los sectores y las cadenas de valor van adqui-
tamiento de la coherencia y la importancia riendo y acumulando conocimientos a lo lar-
del carácter nacional del sistema de innova- go de trayectorias tecnológicas propias, el
ción. Sin embargo, se aduce que este carácter camino que siguen está acotado o promovi-
sigue siendo central en ellos, a raíz de dos do por el contenido del paradigma y de la
órdenes de consideraciones. En primer lu- trayectoria tecnológica del sni.
gar, la importancia del entorno nacional se El paradigma tecnológico15 define un cierto
liga al hecho de que el proceso de innova- potencial de desarrollo tecnológico a partir
ción requiere apoyarse en conocimientos tá- del cual existen varias posibilidades de inves-
citos y de difícil codificación. En tales cir- tigación, de desarrollos y de realizaciones. El
cunstancias resulta fundamental que los usua- concepto de paradigma tiene un contenido
rios y productores del cambio técnico com- estrictamente tecnológico. La aparición de
partan sus normas, así como un sistema cul- un paradigma implica un salto, y por lo tanto
tural básico de interpretación. Por otra parte, una discontinuidad en la evolución tecnoló-
no se desconoce que a menudo los procesos gica; cada nuevo paradigma define un nuevo
de innovación trascienden las fronteras na- horizonte de posibilidades que abre un aba-
cionales y algunas veces son más regionales nico de nuevas trayectorias tecnológicas po-
que nacionales. Sin embargo, esta tendencia sibles. La trayectoria tecnológica16 está consti-
no implica que dichos procesos no se sigan tuida por una serie orientada y acumulativa
realizando en un entorno nacional, dada la de innovaciones sucesivas o, si se quiere, de
importancia de este último en diversos pro- innovaciones incrementales. Las condiciones
cesos de innovación específicos.Así, por ejem- económicas en las cuales estas trayectorias tie-
plo, es posible constatar que las grandes cor- nen lugar favorecen un proceso de selección
poraciones debilitan sus lazos con los paí- de las innovaciones; de tal modo que, entre
ses de origen y aprovechan las ventajas ofre- varias líneas de desarrollo y de acumulación
cidas por los sni de los países donde instalan posibles, abiertas por ciertas innovaciones
12 Bunge (1973).
algunas de sus filiales.13 Más recientemente, mayores (o radicales), sólo algunas líneas de-
13 Véase en Chesnais (1993)
el papel de los SNI con diversos estudios subrayan el carácter local terminadas se afirman de manera acumulativa
relación a las grandes de los sistemas de innovación, pues los facto- (diagrama 4).
empresas multinacionales.
res de espacio y proximidad contribuyen a Desde el punto de vista del nivel de agrega-
14 Por ejemplo, los de Maskell
y Malmberg (1999), Gertler
crear y a compartir el conocimiento tácito.14 ción económica del sni, se reconoce también
(1995) y Wolf (2000). No obstante, ha de tenerse presente que, que la referencia a la economía en su totali-
15 Dosi (1988). en el caso de los países de la periferia, un dad no impide la existencia de subsistemas
16 Ibídem. rasgo característico de los sistemas de inno- sectoriales de innovación. En el presente in-

164 EL PROCESO DE INNOVACIÓN ENDÓGENA EN UNA ECONOMÍA INTENSIVA EN CONOCIMIENTOS


forme los sistemas sectoriales de innovación y en función, por ejemplo, del énfasis que tie-
producción (ssip) son un concepto clave que ne el territorio (clusters y sistemas locales de
se especifica más adelante en este capítulo. innovación) o los sectores productivos (ssip, tra-
mas productivas o cadenas de valor).
En suma, la adhesión a la visión del mo-
El SNI: un enfoque de redes delo no lineal de innovación conlleva la de
un sni cuyo dinamismo encuentra su clave
La literatura sobre sni parte de concebir la in- en la interacción entre los conocimientos de
novación tecnológica y la creación de conoci- los diversos agentes que lo componen. Así
miento como procesos no lineales, en los que pues, para concretarse la innovación tecnológica
muchos agentes y organizaciones diferentes se requiere de un conjunto de procesos interactivos
intercambian información y cooperan en la sujetos a retroalimentación, y el modo de interactuar
producción de nuevo conocimiento. La inno- es a través de redes de conocimientos.
vación es así vista como un proceso interactivo En las próximas subsecciones se aborda,
entre los principales componentes del sistema, en primer lugar, el significado que se le suele
que involucra agentes, instituciones y estruc- dar en la economía al concepto de red; lue-
turas económicas y no económicas. go se incursiona sobre las razones que ha-
En este esquema analítico, las redes son cen que el proceso de innovación sea cada
las nuevas configuraciones de la actividad vez más un proceso colectivo; en tercer lu-
económica que responden a la necesidad de gar, se introducen las externalidades tecno-
interacción como factor clave de la creación y lógicas y las actividades que proveen esas
circulación del conocimiento, y se constitu- externalidades; en cuarto lugar, se exponen
yen en subsistemas del sni, es decir, en siste- los argumentos para considerar a las rela-
mas especializados dentro de él. Dichas con- ciones usuario-productor como redes con
figuraciones pueden tomar diferentes formas fuertes potencialidades para aprovechar las

Diagrama 4

La evolución de una tecnología:


Una trayectoria tecnológica

Grado Madurez
de madurez
nes
v a cio les
o ta
Optimización Inn men Rendimientos
c r e
inicial in decrecientes
a la innovación

Tiempo
1 2 3 4 Tiempo
Fases
Innovación radical

Fuente: Carlota Pérez (2001).

DESARROLLO HUMANO EN URUGUAY 2005 165


externalidades tecnológicas; y, finalmente, se la empresa dependa cada vez más de su habi-
propone el concepto de ssip como un ins- lidad para aplicar nuevo conocimiento y tec-
trumento útil para integrar todas las ante- nología en los productos y procesos produc-
riores consideraciones sobre el proceso de tivos. Pero el desarrollo tecnológico acelera-
innovación tecnológica. do y la creciente especialización del conocimien-
to restringen la posibilidad de que una em-
¿Qué son las redes? presa produzca, por sí sola, todo el conoci-
Se considera la red como un caso especial de miento relevante. Al mismo tiempo, la em-
organización económica que, al igual que una presa busca especializarse productivamente, con
empresa productiva, está conformada por re- el objetivo de reducir riesgos y disminuir el
cursos (humanos, materiales, inmateriales) y tiempo de llegada al mercado. De esta forma,
se caracteriza por la presencia de un gran nú- la empresa se torna más dependiente del co-
mero de terminales ubicadas en localizacio- nocimiento complementario y del know-how
nes distantes e interconectadas. El conjunto de otras empresas.
forma un sistema desde el que se producen Por otro lado, las empresas se basan cada
los servicios de red (Oniki, 1992). vez más en la investigación científica y en la
En esta perspectiva, los principales com- interacción con el sistema científico y tecnológi-
ponentes de la red son los nodos –o centros co para nutrir el proceso de innovación. La
de intercambio– y las conexiones entre ellos. investigación básica y aplicada es la fuente de
Los servicios de la red son generados por los muchas de las tecnologías que están transfor-
flujos que se establecen entre los nodos a tra- mando la sociedad, particularmente de la
vés de las conexiones, flujos que pueden ser biotecnología y de la tecnología de la infor-
bidireccionales o unidireccionales. En razón mación. El sistema universitario provee los
de la necesidad de economizar estos flujos, la graduados capacitados para las empresas in-
red se estructura en forma jerárquica, y los novadoras, así como nuevos instrumentos y
nodos y conexiones se distinguen por el ni- métodos para la investigación, y capacidad
vel en el que se encuentran (intermedio o de resolución de problemas.
terminal). El papel de nodos y conexiones es La evidencia sugiere que la interacción
transmitir eficientemente los flujos de la red, entre el sistema científico y tecnológico y el
por lo que la capacidad de conexiones, nodos sector empresarial es más importante que en
intermedios y terminales son características el pasado, y en muchas áreas la innovación
económicas importantes del sistema (ibídem). tecnológica es más intensiva en conocimien-
Las empresas en red resultan de los es- to científico (por ejemplo, aumenta la pro-
fuerzos para internalizar selectivamente los porción de artículos cuyos coautores son un
diversos factores necesarios para controlar el científico industrial y un académico). Los
proceso de innovación, conscientes de la na- vínculos son muy fuertes en química far-
turaleza colectiva de este proceso. Son gru- macéutica, orgánica y alimentaria, biotec-
pos o clubes de empresas que cooperan es- nología y semiconductores, pero más débi-
tratégicamente para compartir el conoci- les en ingeniería civil, máquinas, herramien-
miento, las capacidades técnicas y las opor- tas y transporte. La frontera entre ciencia y
tunidades de aprendizaje. En suma, pueden tecnología es difusa en tecnología de la in-
ser vistas como «instituciones cooperativas formación y las comunicaciones y en bio-
diseñadas para aumentar la apropiabilidad de tecnología, dado que los descubrimientos
los beneficios de la innovación tecnológica y fundamentales pueden conducir tanto a una
reducir el carácter de bien público del cono- publicación científica como a un éxito co-
cimiento» (Antonelli, 1992). mercial (ocde, 2000).
Las instituciones de investigación también
La natur