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seguridad

social:
aportes para
el acuerdo
volumen 3

universidad
catlica
andrs bello
universidad
simn
bolvar
asociacin
civil para
la promocin
de estudios
sociales
documentos
del proyecto
pobreza

Marino J. Gonzlez R.
(Coordinador y editor)
Jess Bianco Sosa
Mara Antonia Moreno
Ricardo Villasmil Bond
2

Yolanda DElia

Universidad Catlica
Andrs Bello
Asociacin Civil
para la Promocin
de Estudios Sociales

Instituto de Investigaciones
Econmicas y Sociales
de la UCAB
Edificio de Postgrado,
1er. Piso, Montalbn,
Caracas, Venezuela
Telfono (02) 407 4174
Fax (02) 407 4349
www.ucab.edu.ve
Diseo grfico
Mara de Lourdes Cisneros
Revisin de textos
Patricia Soteldo R.
Impresin
Ex Libris
Prohibida la reproduccin
total o parcial
sin el consentimiento expreso
de la Universidad
y la Asociacin

Primera edicin
2002

contenido

Captulo 1:
De la confrontacin al consenso:
Exigencias para repensar la seguridad
social en Venezuela

Marino J. Gonzlez R

11

Captulo 2:
Anlisis del marco institucional
de la reforma del sistema de seguridad social

Jess Bianco Sosa

19

Captulo 3:
Implicaciones fiscales de la reforma
de la seguridad social

Mara Antonia Moreno

41

Captulo 4:
La reforma del subsistema de pensiones

Ricardo Villasmil Bond

57

Captulo 5:
El fondo de asistencia mdica (FAM) del IVSS:
Situacin actual y opciones de reforma

Yolanda DElia

87

Captulo 6:
Bases para una reforma consensual
y viable de la seguridad social

Marino J. Gonzlez R

125

agradecimientos

Este proyecto ha sido una enriquecedora experiencia de cooperacin y trabajo colectivo. El objetivo general del estudio ha sido promover la discusin y el dilogo en torno a un tema central en
la actualidad venezolana: el porvenir de la seguridad social. Los aportes realizados en la primera
parte del Proyecto Pobreza sirvieron de base para
plantearse en serio el anlisis de las alternativas
de reforma de la seguridad social.
Desde el principio estuvo presente la necesidad
de sumar voluntades en el mbito acadmico. Por
esa razn la Universidad Catlica Andrs Bello (a
travs del Instituto de Investigaciones Econmicas y Sociales, IIES) y la Universidad Simn Bolvar (a travs de la Unidad de Polticas Pblicas,
UPP), desarrollamos este esfuerzo comn para
abrir espacios en la discusin acadmica y poltica en un tema prioritario en la agenda de polticas pblicas del pas.
Me toc la responsabilidad y privilegio de coordinar y editar este estudio. Quiero agradecer, muy
especialmente, a Luis Pedro Espaa (Coordinador del Proyecto Pobreza), amigo de toda la vida,
por su estmulo entusiasta y confianza en todas
las fases del proyecto. Luis Pedro apoy permanentemente los cambios que debimos realizar para
que el proyecto incorporara los nuevos aspectos
que iban surgiendo de acuerdo con las decisiones
en el mbito ejecutivo y legislativo. Debo una nota
de sentido agradecimiento a Luis Ugalde, S.J.,
Rector de la UCAB, para quien la seguridad social
ha sido siempre una preocupacin central. Su inters en el tema y en sus repercusiones, anim
decididamente este proyecto.
As mismo, agradecemos a los miembros de la
Asociacin Civil para la Promocin de Estudios
Sociales, particularmente a Andrs Espieira, Alejandro Castillo, Edgar Dao, Gustavo Galdo, Manuel Puyana, Gustavo Roosen, y Luis Vezga
Godoy. Todos ellos, a travs de mltiples reuniones, contribuyeron a mejorar el alcance del proyecto. Sus preguntas, crticas y sugerencias, fueron de gran ayuda para el equipo de trabajo.
Quiero tambin reconocer de manera muy afectuosa la dedicacin y profesionalismo del resto
de los miembros del equipo: Yolanda DEla, Mara Antonia Moreno, Jess Bianco, y Ricardo
Villasmil. Todos ellos realizaron aportes
sustantivos en sus respectivas reas y estuvieron
siempre dispuestos a fortalecer desde sus mbi-

tos de especializacin, una visin integral y coherente de la seguridad social en Venezuela. Siendo
que uno de los objetivos del proyecto era conformar equipos tcnicos multidisciplinarios en este
tema, podemos decir con entera satisfaccin que
dimos un gran paso de avance en esa direccin.
El proyecto se inici a mediados del ao 2000 y
los primeros anlisis estuvieron elaborados en febrero de 2001. Desde esa fecha realizamos reuniones de discusin con la comunidad acadmica,
con responsables de instituciones del gobierno
nacional, con representantes de la Asamblea Nacional, y con miembros de grupos sindicales y
empresariales. Queremos agradecer a todos los
participantes en esas reuniones por sus observaciones y contribuciones.
Finalmente, quiero agradecer la comprensin y
paciencia de mi esposa, Zoraida, y de mis hijos
Marino Andrs y Daniela, especialmente en la ltima fase de edicin de este estudio. Les he prometido que la prxima vez me llevar menos tiempo, pero tengo la impresin de que no me creyeron mucho.
Terminamos este proyecto con el deseo de que
este trabajo colectivo sea un aporte para la discusin de la reforma de la seguridad social en el pas.
Las limitaciones que tiene este esfuerzo son de
mi entera y exclusiva responsabilidad. La esperanza de que tengamos un sistema de seguridad
social efectivo y sostenible, es patrimonio de todos los que hemos compartido esta tarea.
Marino J. Gonzlez R.

Glosario de trminos
AFP

Administradoras de Fondos de Pensiones

ALOS-CPSS

Anteproyecto de Ley Orgnica de Salud elaborado por la Comisin Presidencial de Seguridad Social

ALOSSS-CPSS

Anteproyecto de Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social elaborado por la Comisin Presidencial de Seguridad Social

ALP-CPSS

Anteproyecto de Ley de Pensiones elaborado por la Comisin Presidencial de Seguridad Social

CASPNS

Consejo Asesor del Sistema Pblico Nacional de Salud

CCI

Cuentas de capitalizacin individual

CINS

Consejo Intersectorial Nacional de Salud

CISPNS

Consejo Intergubernamental del Sistema Pblico Nacional de Salud

CNSS

Consejo Nacional de la Seguridad Social

CNUSPNS

Comisin Nacional de Unificacin del Sistema Pblico Nacional de Salud

CPDSIAN

Comisin Permanente de Desarrollo Social Integral de la Asamblea Nacional

CPSS

Comisin Presidencial de Seguridad Social

CRSS

Comisin Rectora de Seguridad Social

CSC

Contralora de Salud Colectiva

FAM

Fondo de Asistencia Mdica del IVSS

FIEM

Fondo de Inversin para la Estabilizacin Macroeconmica

FSI

Fondo de Solidaridad Intergeneracional

INE

Instituto Nacional de Estadstica

IPASME

Instituto de Previsin y Asistencia Social del Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes

IVA

Impuesto al valor agregado

IVSS

Instituto Venezolano de Seguros Sociales

LOAF

Ley Orgnica de Administracin Financiera del Sector Pblico

LOSSSI

Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social Integral aprobada en 1997

LSP

Ley que regula el Subsistema de Pensiones

MSDS

Ministerio de Salud y Desarrollo Social

OCEI

Oficina Central de Estadstica e Informtica

OCEPRE

Oficina Central de Presupuesto, dependiente del Ministerio de Finanzas

PIB

Producto interno bruto

PMV

Pensin mnima vital

PLOSSS

Proyecto de Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social


aprobado en primera discusin por la Asamblea Nacional en noviembre de 2001.

RPSSTMAT

Rgimen prestacional de Seguridad, Salud de los Trabajadores y Medio Ambiente (propuesto en el PLOSSS)

RPVH

Rgimen prestacional de Vivienda y Hbitat (propuesto en el PLOSSS)

SARISS

Servicio Autnomo de Recaudacin e Informacin de la Seguridad Social.

SEDL

Subsistema de Empleo y Desarrollo Laboral

SPNS

Sistema Pblico Nacional de Salud

SRL

Subsistema de Riesgos Laborales

SSO

Seguro Social Obligatorio

SSF

Seguro Social Facultativo

SSS

Superintendencia de la Seguridad Social

VIH

Virus de inmunodeficiencia humana


7

enfoque

Marino J. Gonzlez R.

Captulo 1
De la confrontacin al consenso:
Exigencias para repensar
la seguridad social
en Venezuela
Por ms de una dcada, Venezuela
no ha podido reformar su sistema
de seguridad social. La crisis del sistema
de seguros sociales, prevista a inicios
de los noventa, no se ha enfrentado
con la decisin y coherencia requeridas.
El lapso transcurrido desde el primer
intento de reforma (1992) hasta la fecha,
ha agravado el deterioro institucional
del sistema y perjudicado a sus beneficiarios.
El captulo presenta los rasgos
fundamentales de este proceso
y las caractersticas generales del estudio.

Captulo 1
De la confrontacin al consenso
Exigencias para repensar la seguridad social
en Venezuela
Orientaciones y caractersticas del estudio
Contenido del estudio

El autor

Marino J. Gonzlez R. es Ph.D.


en Polticas Pblicas,
Universidad de Pittsburgh,
Estados Unidos, profesor
Asociado del Departamento
de Ciencias Econmicas y
Administrativas de la
Universidad Simn Bolvar,
coordinador de la Unidad de
Polticas Pblicas de la USB,
acreditado como miembro del
Programa de Promocin del
Investigador (PPI), Nivel I,
1999-2003.

margonza@usb.ve

1
Mesa-Lago y Arenas (1998)
presentan un anlisis de la
seguridad social en
Venezuela y las coyunturas
de las reformas infructuosas
de este perodo.
2
Se puede consultar
especialmente Mrquez
(1991, 1992), y Mrquez y
Acedo (1993).
3
En todos los captulos
utilizaremos el trmino
pensiones para referirnos
exclusivamente a las
pensiones de vejez. Existen
otro tipo de pensiones
(invalidez permanente,
incapacidad parcial y
permanente, sobrevivencia,
entre otros) que no sern
analizados.

10

Por ms de una dcada Venezuela no ha podido


reformar su sistema de seguridad social.1 La crisis del sistema de seguros sociales, prevista a inicios de los noventa,2 no se ha enfrentado con la
decisin y coherencia requeridas. El lapso transcurrido desde el primer intento de reforma (1992)
hasta la fecha, ha agravado el deterioro institucional del sistema y perjudicado a sus beneficiarios. Hoy el pas no dispone de un sistema de
pensiones3 viable, tanto desde el punto de vista
institucional como financiero. Los servicios de
salud de la seguridad social se mantienen en condiciones que no garantizan su efectividad y eficiencia. El monto de los recursos necesarios para
financiar el sistema ha alcanzado topes histricos y tiende a aumentar ante el crecimiento de la
poblacin inactiva.
Las polticas de seguridad social en una sociedad
moderna cobran cada da mayor relevancia. Cada
pas debe garantizar la atencin a las contingencias de la salud, de la vejez, y del desempleo, entre otras. Para cumplir con estas obligaciones los
pases deben contar con sistemas amplios y financiados con los recursos que la sociedad democrticamente decida otorgarles. Dichos sistemas deben ser supervisados permanentemente, tanto por
los rganos de la administracin pblica, como
por la sociedad organizada. Adems, deben someterse al escrutinio pblico en todas las etapas del
ciclo de polticas y prestar servicios adecuados
en grados crecientes de calidad y cantidad. Todo
esto ha sido una realidad distante en Venezuela.
La explicacin de cmo hemos permitido tener
un sistema diametralmente opuesto al sealado
no ha sido suficientemente dilucidada. Muchas de
las razones estn relacionadas con la estructura
y fundamentos de nuestro sistema poltico. Otras
son de naturaleza tcnica. Otras se asocian a la
forma segn la cual entendemos problemas pblicos y nos preparamos para enfrentarlos
sistemticamente.
En todo caso, ya hoy no es suficiente esa explicacin. Puede ser que incluso sea secundaria en la
hora actual. La seguridad social ha dejado de ser
un tema tcnico y acadmico, aunque paradjicamente ha sido un tema poco estudiado. Afecta
cada vez con mayor insistencia y profundidad las
races de nuestro sistema de convivencia y nuestro futuro como sociedad. Para los venezolanos la
seguridad social ha dejado de ser una cuestin

del futuro, para convertirse en una decisin del


presente. Lo que antes nos permiti disear un
mundo sin previsin social ha cesado: la sociedad
ha comenzado a envejecer sin haber tomado conciencia de ello.
Persuadidos de todo lo anterior, desde mediados
del ao 2000 dos universidades del pas decidimos embarcarnos en un proyecto de futuro. Tanto para la UCAB (a travs del Instituto de Investigaciones Econmicas y Sociales, IIES), como
para la USB (a travs de la Unidad de Polticas
Pblicas), la seguridad social en un rea que definir sustancialmente el bienestar de los venezolanos (nacidos o no en nuestro territorio) en
las prximas dcadas. Ms an, la manera de
acometer las reformas exigidas influir probablemente en la viabilidad de nuestro sistema de
decisiones pblicas.
Las premisas que fundamentan este esfuerzo de
cooperacin son fundamentalmente cuatro. La
primera de ellas es la constatacin de que la seguridad social es una de las reas de mayor complejidad en las polticas pblicas, cuyo tratamiento
por parte de la comunidad acadmica del pas ha
sido espordico y poco sistemtico. No existe, en
consecuencia, la acumulacin de un acervo cientfico adecuado que pueda utilizarse en la discusin de alternativas y en la implementacin de
reformas. Para ambas instancias universitarias ha
sido claro que el compromiso abarca no slo la
investigacin aplicada sino la formacin de recursos humanos y la participacin en los mbitos de
decisin.
La segunda premisa es la necesidad de analizar
los temas de la seguridad social desde una perspectiva multidimensional. En pocas reas de las
polticas pblicas son tan evidentes las mltiples
interrelaciones entre los aspectos polticos y los
econmicos, entre las caractersticas institucionales y la prestacin de servicios, entre las presiones demogrficas y la sostenibilidad fiscal de
mediano plazo. De all que el esfuerzo de anlisis
se ubicara desde el principio, y a lo largo de todo
el proyecto, en la exigencia de un enfoque amplio, sistmico, sensible a estas mltiples
interrelaciones.
El tercer fundamento del proyecto est vinculado
con su utilizacin. Para el equipo de analistas ha
sido una preocupacin permanente el contacto
con los distintos mbitos ejecutivos y legislativos

4
Las limitaciones polticas y
tcnicas de la reforma de
1997-1998 han quedado
ampliamente demostradas.
Villasmil (captulo 4 de esta
publicacin) detalla sus
deficiencias en el rea de las
pensiones de vejez. Gonzlez
(1998) seala las limitaciones
de esta reforma en el rea
de salud. Un tratamiento
ms actualizado de este
aspecto se puede consultar
en Gonzlez (2001).

encargados de coordinar la reforma. Desde principios de 2001 se sostuvieron reuniones formales


e informales con los respectivos equipos tcnicos
y polticos de estas instancias. Versiones preliminares del estudio fueron facilitadas para la discusin y revisin.
Finalmente, otro fundamento de esta experiencia de cooperacin ha sido la conviccin de que
el camino apenas ha empezado. La complejidad
del rea y las exigencias institucionales de la reforma permiten presagiar que en el futuro cercano deber profundizarse en muchos de los aspectos que se sealan en este documento, y en otros
que fueron expresamente excluidos. Este esfuerzo, por tanto, debe considerarse inicial y sujeto a
la profundizacin y enriquecimiento. Ambas instituciones universitarias ratifican plenamente su
intencin y disposicin a aprender, y a construir
sobre este primer avance.
La necesidad de reformar la seguridad social en
Venezuela se exacerba con el paso del tiempo. En
estos momentos no se cuenta con el fondo de pensiones, ya que los desequilibrios financieros y extraordinarias fallas gerenciales contribuyeron a su
descapitalizacin. El dficit operativo del Fondo
de Asistencia Mdica (FAM), estimado en 1994
en ms de 50%, alcanz 62% en 1997 (captulo 5).
En el ao 2001 el presupuesto general del IVSS
represent el 2,3% del PIB y 10% del presupuesto
total del sector pblico. De este presupuesto slo
el 33% era cubierto por las cotizaciones.
Desde una perspectiva de mediano y largo plazo
existen otras razones para acometer la reforma.
Para el ao 2035 se estima que la relacin de dependencia (expresada como la poblacin entre 20
y 60 aos con relacin a la poblacin de mayores
de 60 aos) habr disminuido de 7,5 a 3,3. Se
estima que el 70% de la poblacin no est incorporado a sistemas formales de previsin. Las consecuencias de estas caractersticas son definitivamente preocupantes tanto para el sistema de
previsin social como para la estabilidad poltica,
social y econmica.
ORIENTACIONES Y

11

CARACTERSTICAS DEL ESTUDIO

Las orientaciones bsicas de este estudio fueron


definidas a mediados del ao 2000. En aquel momento resultaba claro para el equipo de trabajo
que las dificultades para reformar la seguridad
social en Venezuela eran significativas y comple-

jas. La reforma aprobada en 1997 y 1998 haba


sido suspendida por la administracin del Presidente Chvez. La inclusin de la reforma en la
Ley Habilitante de 1999 haba conducido al aplazamiento de la reforma para una fecha posterior
a la eleccin de la primera Asamblea Nacional.
En todos estas marchas y contramarchas pareca
evidente que los fracasos en la articulacin de
consensos duraderos era una de las caractersticas resaltantes. Aunque la reforma aprobada en
1997 y 1998 fue un acuerdo entre el gobierno,
sectores empresariales y sindicales, es evidente
que dicho consenso no era duradero ni basado en
un diseo adecuado para la realidad del pas.4
Dos argumentos bastan para ilustrar este punto.
El primero es la restriccin de las pensiones solamente para el sector formal, en condiciones de
informalizacin acentuada de la economa, y la
ausencia del pilar asistencial, tal como lo explica
Villasmil en el captulo 4. El segundo es la aprobacin de un subsistema de salud financiado por
contribuciones a la seguridad social, que se iniciara con un dficit no menor al 50% y que reforzaba el subsidio que los sectores de menores ingresos haban realizado (va el rgimen de pensiones) a los sectores medios de la economa formal (Gonzlez 1998, 2001).
La constatacin ms evidente de esta ausencia
de consensos permanentes fue la inclusin de la
reforma de la seguridad social en la Ley
Habilitante de 1999. La administracin Chvez
expres en diferentes ocasiones su rechazo a las
denominadas Leyes Caldera de la seguridad social. Sin embargo, la incapacidad de generar consensos en el interior de la administracin Chvez
condujo al nuevo aplazamiento de la reforma en
octubre de 1999.
La ausencia de consensos sostenibles es perjudicial para cualquier rea de la gestin gubernamental. En la seguridad social el efecto es sencillamente devastador. Aparte de la complejidad ya mencionada, tambin influye el hecho
de que las decisiones sobre la seguridad social
afectan a mltiples grupos sociales a travs de
sucesivas generaciones. La articulacin de consensos se convierte, entonces, en un requisito
de primer orden.
Por esta razn el equipo de trabajo acord que el
nfasis del estudio deba ser la elaboracin de propuestas y anlisis que contribuyeran a la cons-

12

truccin de consensos para la reforma. Para ello


se deban cumplir al menos dos etapas: (1) la
clarificacin de los puntos crticos de la reforma
y de sus respectivos marcos de anlisis, y (2) el
anlisis de las propuestas de reforma que resultaran del trabajo de las instancias ejecutivas y
legislativas.
Los lineamientos generales del estudio fueron los
siguientes: (1) garantizar la coherencia e
integralidad del anlisis de la reforma, (2) profundizar en cada una de las reas de la reforma
tratando de respetar su especificidad, pero insistiendo en la visin integral, (3) enfatizar las restricciones institucionales propias del caso venezolano, (4) tomar en cuenta la experiencia comparada en las reas especficas, (5) identificar y
discriminar los problemas tcnicos involucrados,
con el propsito de establecer lneas de trabajo
en el futuro, y (6) enfocar el estudio en aquellos
aspectos considerados ms crticos.
A tal efecto, se propusieron cuatro reas de trabajo: (1) el diseo institucional, (2) los efectos
fiscales, (3) el rgimen de pensiones, y (4) las
opciones para reestructurar el Fondo de Asistencia Mdica (FAM) del IVSS. Cada una de estas
reas fue desarrollada por un miembro del equipo de trabajo. Tambin se analizaron, dentro de
cada rea, las caractersticas de la reforma propuesta por la Comisin Presidencial de la Seguridad Social (CPSS) en marzo de 2001. Los captulos 2-5 de este estudio presentan los respectivos
anlisis de cada uno de los puntos crticos.
La reforma enviada por el Ejecutivo a la Asamblea Nacional en junio de 2001 tampoco cont
con la debida coherencia gubernamental. Los debates realizados en la prensa nacional entre distintos grupos de ministros son testimonios de esta
falta de consensos. Era obvio que en tales condiciones se profundizaran las tendencias divergentes tambin en el seno de la Asamblea Nacional.
Efectivamente, a mediados de noviembre, estas
diferencias afloraron al realizarse la primera discusin de la propuesta de Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social. La decisin de la Asamblea Nacional fue trasladar la discusin nuevamente al mbito de las comisiones y prepararse para
la segunda discusin de la mencionada propuesta
(ahora convertida en Proyecto).
A la fecha de escribir este captulo, las posiciones, tanto en el Ejecutivo como en el Legislativo,

siguen divididas entre los partidarios de la propuesta de la Comisin Presidencial de la Seguridad Social (CPSS) y los de la propuesta elaborada
por la Comisin Permanente de Desarrollo Social
Integral de la Asamblea Nacional. A menos que se
realice un esfuerzo de concertacin, la reforma
que se apruebe no contar con un apoyo sustantivo que exprese la requerida coincidencia en una
materia de esta envergadura. Por esta razn se
incluy en este estudio el anlisis del Proyecto de
Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social. Los
captulos 3, 4, y 6 analizan distintos aspectos de
esta propuesta.
CONTENIDO DEL ESTUDIO

El resto del estudio est presentado en cinco captulos. El captulo 2, elaborado por Jess Bianco,
examina el diseo institucional de las reformas
de seguridad social, con especial nfasis en el caso
venezolano. Este captulo est dividido en cuatro
partes. En la primera parte se analiza la relacin
entre la demanda de servicios de seguridad social
y las restricciones de implementacin que se observan en Venezuela. Segn Bianco, este conjunto de restricciones (socio-econmicas, de los incentivos de los agentes privados, y del marco constitucional) pueden convertirse en una limitacin
para el propio curso de la reforma.
La segunda parte del captulo 2 analiza el diseo
institucional del sistema desde la perspectiva de
la gobernabilidad de los entes pblicos. Se describe un marco de referencia para la consecucin
del desarrollo institucional en pases poco
industrializados y los principales requisitos que
debe caracterizar el diseo formal de las instituciones que manejan el sistema. La tercera parte
analiza el marco institucional establecido en los
anteproyectos elaborados por la Comisin Presidencial de la Seguridad Social: Ley Orgnica del
Sistema de Seguridad Social (APLOSSS-CPSS),
Ley de Pensiones (ALP-CPSS) y Ley Orgnica de
Salud (ALOS-CPSS). La ltima parte resume los
principales avances y debilidades de la propuesta
de reforma del Ejecutivo. En esta ltima seccin
tambin se plantean recomendaciones para fundamentar la discusin en torno a la reforma de la
seguridad social.
El captulo 3 se concentra en las implicaciones
fiscales de la reforma de la seguridad social. En
este captulo, dividido en cinco secciones, Mara

Antonia Moreno describe, en primer lugar, los rasgos principales de la seguridad social en el marco
de la Constitucin de 1999. En la segunda seccin se analiza la propuesta de la Comisin Presidencial de la Seguridad Social de marzo de 2001.
En la tercera seccin se analiza el Proyecto de
Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social
(PLOSSS) elaborado por la Comisin Permanente de Desarrollo Social Integral de la Asamblea
Nacional. En la cuarta seccin se describen las
restricciones del nuevo marco regulatorio fiscal y
la situacin de las finanzas pblicas al momento
de implementarse la eventual reforma. El captulo finaliza con la valoracin general de las condiciones fiscales y su relacin con la reforma de la
seguridad social.
En el captulo 4, Ricardo Villasmil analiza la reforma del sistema de pensiones. El captulo se
subdivide en ocho secciones. La primera seccin
presenta el marco terico de la previsin social.
La segunda seccin analiza las diferencias entre
los distintos sistemas de previsin. La tercera
seccin discute las opciones de reforma a la luz
de la realidad econmica, social e institucional
de Venezuela. En la cuarta seccin se esboza una
propuesta de poltica en el sistema de pensiones
de Venezuela. En la quinta seccin se analizan
las implicaciones financieras de esta propuesta.
El Anteproyecto de Ley de Pensiones elaborado
por la Comisin Presidencial de Seguridad Social (ALP-CPSS) es discutido en la sexta seccin.
La sptima seccin es dedicada al anlisis del
Proyecto de Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social (PLOSSS-CPDSIAN), especficamente en sus repercusiones para la reforma
del subsistema de pensiones. La ltima seccin

13

presenta las conclusiones y recomendaciones


derivadas del anlisis.
El captulo 5 analiza la situacin y perspectivas
reformas del Fondo de Asistencia Mdica (FAM)
del IVSS. Yolanda DEla presenta este anlisis en
dos partes. En la primera se discrimina la situacin actual del FAM, con nfasis en la cobertura
de los beneficiarios, la cantidad y calidad de los
servicios prestados, y en la realidad financiera.
En la segunda parte se sealan las caractersticas
de las opciones de reforma que podran acometerse en el futuro inmediato, de acuerdo con lo
previsto en el nuevo marco constitucional y en la
propuesta legal en discusin.
El ltimo captulo (6) tiene dos objetivos fundamentales. El primero de ellos es presentar un balance sistemtico de las opciones de reforma presentadas por la Comisin Presidencial de la Seguridad Social (CPSS) y por la Comisin Permanente
de Desarrollo Social Integral de la Asamblea Nacional (CPDSIAN). El segundo objetivo es contribuir a dilucidar una reforma con las caractersticas sealadas. Para ello se proponen nuevas bases para la discusin poltica y tcnica de la reforma de la seguridad social en el pas.
Observamos con preocupacin que nuevamente el
pas est evadiendo los consensos en esta materia.
Esta situacin conspira contra la implementacin
de una reforma adecuada y coherente. Los argumentos que se presentan en los prximos captulos son una invitacin abierta para la discusin.
Nuestro propsito central es ampliar y fomentar el
debate poltico y tcnico. La reforma de la seguridad social en Venezuela es crucial e impostergable.
Esperamos que estos planteamientos sean una contribucin para el dilogo y el consenso.

Referencias
Gonzlez R., Marino J. 1998. Observaciones al Proyecto de Ley Especial sobre el Subsistema de Salud de la Seguridad Social.. En:
Comentarios y bibliografa para la discusin de la Ley del Subsistema de Salud de la Seguridad Social. Recopilacin de Edgar
Capriles. Maracay: Corposalud-Aragua.
_______. 2001. Reformas del sistema de salud en Venezuela (1987-1999): Balance y perspectivas. Santiago de Chile: CEPAL.
Serie de Financiamiento para el Desarrollo. Nmero 111. Junio.
Mrquez, Gustavo. 1991. La reforma del sistema de prestaciones sociales en Venezuela. En Andreas Uthoff y Raquel
Szalachmann (editores). Sistema de pensiones en Amrica Latina: Diagnstico y alternativas de reforma. Santiago de Chile:
CEPAL. Pp. 197-253.
_______. 1992. El Seguro Social en Venezuela. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo. Monografa No. 8.
Mrquez, Gustavo, Clementina Acedo. 1993. El Sistema de Seguros Sociales en Venezuela: Problemas y alternativas de
solucin. Caracas: IESA. Abril.
Mesa-Lago, Carmelo, Mariela Arenas. 1998. Social security in Venezuela: Diagnosis and reform. En Cruz-Saco, Mara Amparo,
Carmelo Mesa-Lago (editores). 1998. The reform of pension and health care systems in Latin America: Do options exist?
Pittsburgh: University of Pittsburgh Press. Pp. 354-376.

14

marco
institucional

Jess Bianco Sosa

Captulo 2
Anlisis del marco institucional
de la reforma del sistema
de seguridad social.
Las reformas de los sistemas de seguridad
sociales deben fundamentarse en adecuados
diseos institucionales que fomenten
su desempeo sostenible. Dentro
de los determinantes del desempeo
se encuentran factores exgenos,
tales como el marco institucional
de la economa, las condiciones socioeconmicas iniciales al momento
de la reforma y la capacidad de la economa
para generar crecimiento sostenido.
Este captulo analiza el marco institucional
de la propuesta de reforma presentada
por la Comisin Presidencial de Seguridad
Social (CPSS).

15

Anlisis del marco institucional de la reforma del


sistema de seguridad social
Introduccin
Restricciones de la reforma
El papel de las condiciones iniciales
y de los incentivos de los agentes privados
Las restricciones constitucionales
El diseo institucional de la reforma:
Un enfoque de gobernabilidad
Limitar el establecimiento de objetivos
Autonoma de las instituciones pblicas
Transparencia y rendicin de cuentas
Instrumentos de premio y castigo
El marco institucional del Proyecto de Reforma de la CPSS
Mapa institucional del ALOSSS-CPSS
Mapa institucional del ALOS-CPSS
Conclusiones

16

INTRODUCCIN

El autor

Jess E. Bianco Sosa es Master


of Arts y candidato a Ph.D. en
Economa, Vanderbilt
University, Estados Unidos, y
profesor de la Escuela de
Economa de la Universidad
Catlica Andrs Bello.
Actualmente se desempea
como Director del Centro de
Estudios Econmicos y
Legales de CONINDUSTRIA.

biancoje@yahoo.com

1
Ver Bourguignon (2000) para
una breve resea de la
evolucin de la seguridad
social en los pases
desarrollados.

17

Uno de los problemas ms importantes que enfrentan las reformas de los sistemas de seguridad social en los pases en desarrollo, es el diseo de un
marco institucional que fomente su desempeo
sostenible. Sin embargo, debemos tener presente
que este diseo institucional per se es slo una
condicin necesaria para la sostenibilidad y funcionamiento eficiente del sistema de seguridad
social. El desempeo adecuado del sistema est
determinado, en gran medida, por factores
exgenos, como son: el marco institucional de la
economa en su conjunto, las condiciones
socioeconmicas iniciales al momento de plantear
la reforma y la capacidad de la economa de generar un ritmo de crecimiento sostenido.
Este captulo analiza, desde esta perspectiva, la
propuesta de reforma del sistema de seguridad
social contenida en los distintos proyectos de leyes del sistema de seguridad social presentados
en marzo de 2001 por la Comisin Presidencial
de Seguridad Social (CPSS).
El captulo est dividido en cuatro partes. En la
primera parte se analiza la consistencia de la reforma al comparar la demanda de servicios de
seguridad social, como parte de integral de la red
de proteccin social del pas, con las restricciones de implementacin que existen en la actualidad. Este conjunto de restricciones que enfrenta
la reforma, a pesar de ser independientes de las
instituciones involucradas, pueden convertirse en
una limitacin para su funcionamiento eficiente.
Las restricciones estn referidas a tres mbitos:
las condiciones socioeconmicas de pas, los incentivos de los agentes privados y las restricciones constitucionales que rigen al sistema.
La segunda parte analiza el diseo institucional
del sistema desde la perspectiva de la gobernabilidad de los entes pblicos. En esta parte se esbozan tanto un marco de referencia para la consecucin del desarrollo institucional en pases
poco industrializados (Rodrik 2000 a y b), como
los principales requisitos que debe tener el diseo formal de las instituciones que manejan el sistema bajo un enfoque de gobernabilidad: rgimen
de autonomas, transparencia, evaluacin de gestin y rendicin de cuentas.
La tercera parte analiza el marco institucional
establecido en los anteproyectos de Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social (APLOSSS-

CPSS), Ley de Pensiones (ALP-CPSS) y Ley Orgnica de Salud (ALOS-CPSS). Este anlisis se
centra en un contraste del diseo institucional
de la propuesta con los problemas planteados en
las dos primeras partes.
La ltima parte concluye y resume los principales avances y debilidades de la propuesta de reforma del Ejecutivo. En esta parte tambin se plantean recomendaciones para fundamentar la discusin en torno a la reforma de la seguridad social en Venezuela.
RESTRICCIONES DE LA

REFORMA

Antes de delimitar cules son las restricciones que


enfrenta el diseo institucional del sistema de
seguridad social, es importante establecer el contexto que justifica su existencia y el papel de la
intervencin del Estado.
En este sentido es importante evaluar los distintos
escenarios para la intervencin del Estado, como
lo son: la generacin de condiciones que aseguren
la aparicin de mecanismos de mercado, el Estado
como oferente de los servicios de seguridad social
y la supervisin y regulacin de las relaciones de
los agentes involucrados en el sistema.
Los sistemas nacionales de seguridad social aparecen en los pases desarrollados a finales del siglo
XIX y principios del siglo XX. Su mayor desarrollo
se ubica despus de la gran depresin de los aos
treinta de este ltimo siglo.1 Estos sistemas surgen de la necesidad de compensar a la poblacin
de los riesgos inherentes a vivir en un mundo con
incertidumbre. Por tanto se constituyen en mecanismos que generan mayores niveles de bienestar
al suavizar el impacto de los choques de ingresos,
y consecuentemente del consumo, en los individuos de una sociedad determinada.
En un mundo con incertidumbre los individuos de
una sociedad estn expuestos a choques de distinta naturaleza que afectan su nivel de ingreso. Ante
la presencia de una eventualidad, y dada la ausencia de seguros, las familias tienen tres posibles
mecanismos para atender dicha eventualidad: 1)
recurrir al ahorro acumulado, 2) a los mercados
de crdito, y 3) absorber la eventualidad totalmente
a travs de una cada en el consumo.
Las dos primeras acciones se definen como
autoseguro y requieren capacidad para la acumulacin de activos, lo que claramente impide que
funcionen como opciones para un segmento im-

2
Si existe un mercado de
seguro y los individuos son
adversos al riesgo, el
autoseguro es ineficiente ya
que un mercado de seguro
slo cobrara una prima
equivalente a la prdida
esperada, ms el costo de
generar el servicio. Este
costo siempre tiene un
impacto menor sobre el
presupuesto del individuo
que la alternativa de cubrir
con recursos propios la
eventual realizacin de la
contingencia en un
momento del tiempo (Varian
1993 Gill y Ilahi 2000).
3
La justificacin formal de la
intervencin del Estado en
estos mercados est fuera
del alcance del presente
trabajo. Se justifica la
intervencin del Estado ante
fallas de mercado que en
general tienen como origen:
problemas de informacin,
existencia de bienes
pblicos, existencia de
externalidades, fallas de
planificacin de los agentes
privados (miopa) y fallas de
competencia. Los argumentos que aqu se esbozan slo
tratan de incluir todos los
aspectos relevantes para
organizar la discusin en
torno al diseo del marco
institucional del sistema de
seguridad social.

18

portante de la poblacin, en especial en pases en


desarrollo. Por otro lado, cualquier mecanismo de
autoseguro es ineficiente desde el punto de vista
social, ya que un mecanismo de seguro, siempre
que exista, diversifica el riesgo entre los miembros de una sociedad reduciendo sustancialmente
los costos individuales del seguro.2
La Tabla 1 resume los distintos instrumentos de
proteccin social que existen en la actualidad, as
como los distintos riesgos que cubren. Estos servicios estn discriminados entre: 1) los que son
sustitutos de seguros de mercados, 2) los que, por
las contingencias que cubren, son fundamentalmente de carcter social, es decir, necesitan de
un arreglo institucional fuera del mercado para
que pueda existir la oferta de servicios, y 3) los
que se constituyen como apoyo a las familias. Los
dos primeros grupos son los que tradicionalmente constituyen el sistema de seguridad social.
Ahora bien, desde una perspectiva de polticas pblicas cabe preguntarse por qu si existen mecanismos de mercado que proveen una oferta de seguros para ciertas contingencias es necesario la intervencin del Estado? La respuesta est vinculada
al hecho de que los mercados privados no aseguran
ni el acceso a estos servicios ni la satisfaccin completa de la demanda,3 lo que, en principio, se traduce en prdidas de eficiencia o bienestar.
A manera de ejemplo, para explicar este ltimo
punto, se puede tomar el caso de los servicios de
salud. Si bien es cierto que existen multitud de
productos en los mercados de seguro de salud,
generalmente su precio (prima) impide que una
gran parte de la poblacin no tenga acceso a estos
productos. Por otro lado, la mayora de las plizas privadas de salud excluyen cierto tipo de enfermedades catastrficas o de alto costo de tratamiento como el cncer, o tienen un mximo de
cobertura que limita la satisfaccin total de la
demanda contingente.
El segundo grupo de seguros de la Tabla 1 muestra otro caso importante donde el Estado tiene
que intervenir para crear una oferta de seguro.
Por ejemplo, en el caso de seguro de desempleo,
el mercado, por si solo, no es una opcin. Si se
trata de organizar un mercado de seguro sobre
desempleo, slo se afiliara el grupo de la poblacin que tiene un mayor riesgo de quedar desempleado, lo que a su vez induce que ningn arreglo
privado se organizara para prestar este servicio.

El ltimo grupo de la Tabla 1 se constituyen en


instrumentos de poltica de apoyo o asistenciales
a la poblacin y generalmente se encuentran fuera del sistema de seguridad social, pero forman
parte integral de la red de proteccin social de
una sociedad, en especial en los pases desarrollados. Este conjunto de instrumentos tienen como
objetivo enfrentar problemas especficos que afectan el consumo de los individuos. Estn vinculados con la compensacin por contingencia de familia y por condiciones iniciales de ciertos grupos sociales, que no pueden ser atendidas por un
mercado formal de seguros. Este grupo de contingencias y los instrumentos que las atienden comprenden una parte importante de lo que se conoce como la poltica social del Estado.
Una vez establecido que existe una demanda para
servicios de seguridad social y que el mercado
no se constituye en un mecanismo que garantice la satisfaccin de dicha demanda, es natural
analizar el papel del Estado en la generacin de
estos servicios. El Estado tiene tres formas bsicas de intervenir en los mercados de servicios
de seguridad social: creando la obligacin de
participar en el sistema lo que genera la aparicin de un mercado privado, ofreciendo servicios, y regulando la participacin de los agentes
privados de manera que se fomente eficiencia
en la oferta de servicios.4
Es importante aclarar que el mbito de intervencin del Estado debe ser consistente con el objetivo de perseguir el mayor nivel de bienestar posible, es decir, que la intervencin se convierta
en agente de la eficiencia promoviendo una mezcla ptima entre la intervencin estatal y la accin del sector privado.
En sntesis, este breve pasaje por la necesidad de
la existencia de servicios de seguridad social y de
intervencin del Estado, nos plantea los siguientes hechos estilizados que deben ser considerados a la hora de plantear una reforma del sistema
y un marco institucional adecuado:
1. Existe un gran nmero de riesgos a los cuales
est expuesta la poblacin de un pas. Por tanto,
la compensacin de estos riesgos exige igualmente un gran nmero de instrumentos para atenderlos. Debe evitarse el error de atender varios riesgos con un solo instrumento, ya que esto atenta
contra la eficiencia del sistema.
2. El sistema de seguridad social est compuesto

4
Crear la obligacin de
participar en el sistema
puede constituirse en un
mecanismo que asegura la
aparicin de mecanismos de
mercado, por ejemplo, los
mercados de pensiones y de
seguro de desempleo. En el
primer caso la obligatoriedad
a la contribucin al sistema
genera que una gran masa
de recursos exista para ser
administrada. Por esta razn
las empresas privadas tienen
un incentivo de proveer el
servicio, al generarse
economas de escala. En el
segundo caso, dado que se
est obligando a toda la
poblacin a participar como
contribuyentes al seguro, se
crea un incentivo a la
administracin privada del
servicio. Las empresas
privadas monitorean la
probabilidad de quedar
desempleado de la
poblacin lo que permite, en
principio, garantizar su

Tabla 1

Maternidad y postnatal

viabilidad econmica.

Guardera

Vivienda

Instrumentos de proteccin social por tipo de riesgo

Tipo de riesgo
Vejez

Ingreso

Familia

Transferencias infantes y nios

Soporte familiar

Un solo padre

Instrumentos

Relacionados

de Proteccin Social

Salud
Otros

Relacionados

al trabajo

Desempleo
Otros

al trabajo

Sustitutos de seguros
de mercado
Pensiones

Beneficios de invalidez

Riesgos y enfermedades laborales

Beneficios de enfermedad

Sobrevivientes

Salud

Seguros sociales
Desempleo

Programas de empleo

Beneficio a familias

Bajos ingresos

Regulacin de mercados

Regulacin de mercados laborales

Fuente: Bourgignon (2002)

19

por aquellos instrumentos que incluyen a la poblacin en general. Estos instrumentos estn resumidos en los dos primeros grupos de la Tabla 1.
En este sentido, el sistema de seguridad social es
slo parte de la red de proteccin social del pas y
de la poltica social del Estado.
3. El tercer grupo de instrumentos de la Tabla 1,
los beneficios a las familias, forman parte de la
red de proteccin social del pas, pero no del sistema de seguridad social. Las contingencias de
este grupo estn referidas a sectores de la poblacin y deben ser atendidas por instrumentos especficos a travs de los distintos entes del sector
pblico que se encargan de la poltica social.
4. La intervencin del Estado en esta materia es
incuestionable. Sin embargo, las caractersticas
de la intervencin deben especificarse, de manera que se promueva la consecucin del objetivo
de bienestar o eficiencia.

EL

PAPEL DE LAS CONDICIONES INICIALES

Y DE LOS INCENTIVOS DE LOS AGENTES PRIVADOS

Las realidades socioeconmicas del pas imponen


importantes restricciones a cualquier intento de
reforma del sistema de seguridad social. El desempeo econmico de Venezuela en los ltimos veintitrs aos es poco alentador. En este perodo el
PIB per cpita del pas ha cado a una tasa de alrededor del 1% interanual. Esto implica que el PIB
per cpita del ao 2000 represent slo tres cuartos del mximo alcanzado en 1977 (ver Grfico 1).
Por otro lado, en este mismo perodo se ha observado una cada continua del salario real que ha
llevado a que el salario promedio del pas se encuentre alrededor de 20% por encima del salario
mnimo y consecuentemente la pobreza haya pasado del 22% en 1980 al 54% para el ao 2000.
Este desempeo de la economa y la sociedad venezolana durante los ltimos veintitrs aos mues-

5
Estos datos provienen de las
estimaciones poblacionales
de la OCEI y correcciones de
Villasmil (captulo 4 de esta
publicacin).
6
Este porcentaje proviene de
estimados del IVSS sobre la
poblacin contribuyente.
7
Ntese que esta tasa de
soporte slo toma en cuenta
la relacin entre poblacin
que trabaja contra poblacin
en edad de retiro, es decir,
que la tasa de soporte de los
trabajadores en referencia a
todo tipo de dependencia es
mayor.
8
Las experiencias internacionales son bastante
ilustrativas en este respecto.
Los casos exitosos de
reformas de la seguridad
social, como la de Chile y
Espaa, confirman este
planteamiento. Por otra
parte, las reformas sucesivas
e infructuosas en los pases
latinoamericanos durante las
dcadas de los setenta y
ochenta son ejemplos de lo
contrario.

20

tra una fuerte incapacidad en la generacin de ingreso para las familias, limitando a su vez la capacidad de financiar un sistema de seguridad social.
En trminos de la estructura de la poblacin, el
pas presentaba a finales del ao 2000 una tasa
de soporte de 7,5 (personas en edad de trabajar
por cada dependiente en edad de retiro). Sin embargo, la tasa de envejecimiento de la poblacin
es acelerada y se estima que disminuya progresivamente hasta alcanzar una tasa de 3,3 para el
2035.5 En este sentido, la actual estructura de la
poblacin se constituye en una ventaja a la hora
de plantear la reforma del sistema de seguridad
social ya que permite una implementacin progresiva del sistema. Sin embargo, debe sealarse
que esta ventaja es temporal.
Si bien es cierto que la estructura de la poblacin
venezolana se constituye en una ventaja, tambin
es cierto que la estructura del mercado laboral es
una gran desventaja para la implementacin de
una reforma del sistema de seguridad social. Para
el cierre del 2000 Venezuela presentaba una tasa
de informalidad de 53%, una tasa de desempleo
de 13% (ver Tabla 2) y el porcentaje de la poblacin econmicamente activa (PEA) que contribuye a la seguridad social est alrededor del 25%,
es decir, por cada trabajador venezolano que contribuye existen tres que no lo hacen. 6
Si tomamos esta tasa de participacin en el sistema actual como condicin inicial y corregimos la
tasa de dependencia, nos encontramos que por
cada contribuyente existen 1,9 dependientes.7
Adicionalmente, una economa estancada como
la que muestra el Grfico 1, no tiene la capacidad
de generar una oferta de trabajo formal que compense la estructura inicial del mercado laboral.
En sntesis, las condiciones del mercado laboral
junto con el desempeo econmico de los ltimos veintitrs aos, limitan seriamente la capacidad inicial de financiar con recursos internos la
reforma de seguridad social y se constituyen en
una restriccin importante a la hora de planificar
tanto el esquema contributivo del sistema, como
el componente fiscal del mismo.
Ahora bien, estas condiciones iniciales adversas
no necesariamente se constituyen en condiciones que imposibilitan cualquier reforma de seguridad social. Por el contrario, plantean una serie
de retos que deben ser considerados a la hora de
introducir dicha reforma.

En primer lugar tenemos el reto de la visin integral de las reformas econmicas y sociales. En este
sentido, lo importante no es plantear y disear
una reforma de seguridad social per se, sino integrar la reforma del sistema de seguridad a un programa de reformas estructurales de la economa
en su conjunto.
El desempeo de la economa venezolana en los
ltimos veintitrs aos es consecuencia de una
serie de condicionantes estructurales y de manejo de la poltica econmica. Slo a travs de un
programa de reformas integral, del cual la reforma de la seguridad social es slo una parte, se
puede alcanzar un ritmo de crecimiento que permita romper con el desempeo observado en los
ltimos aos.
Una propuesta de reforma de la seguridad social
aislada de un programa general de reformas est
destinada a fracasar y convertirse en una traba
adicional para el crecimiento de la economa, sin
importar el perfil o la calidad de su diseo.8 El
origen de esta traba est relacionado con los dos
restantes retos de la reforma: el manejo de los
incentivos de los agentes econmicos, y el proceso de implementacin de las reformas econmicas y sociales.
Los incentivos de los agentes a participar en el
sistema de seguridad social son un punto crucial
para la viabilidad y sostenibilidad de la reforma.
Ellos dependen de la credibilidad del sistema y
de los costos asociados con la reforma. Una reforma no creble, por carecer de un manejo inadecuado de los costos e incentivos, genera un ambiente que promueve la desincorporacin progresiva de la poblacin del sistema. En este escenario la viabilidad financiera de la reforma est comprometida y, por lo tanto, los agentes tienen incentivos para evadir o eludir sus contribuciones.
Las condiciones iniciales del mercado laboral venezolano son un buen ejemplo para explicar esta
inviabilidad. Con una tasa de soporte de 2 a 1, y
en presencia de importantes restricciones econmicas que limitan el financiamiento fiscal del sistema, la tasa de contribucin necesaria para financiar el sistema de seguridad social sera equivalente a la mitad del salario del trabajador.
Por otra parte, el elevado costo de nmina genera
un incentivo para evadir o eludir la contribucin
al sistema, lo que a su vez implica una tasa mayor
de dependencia y la repeticin continua de este

Indice de PIB per cpita

Grfico 1

(1977=100)

Fuente: FMI. Clculos propios

Tabla 2

Evolucin del mercado laboral en Venezuela


(1980 2000)

Variacin
Nmero de personas

absoluta

1980

1990

2000

2000-1990

P.E.A.

5.035.000

7.197.000

10.164.000

2.967.000

Sector formal

2.967.000

3.800.000

4.213.000

413.000

Sector informal

1.847.000

2.680.000

4.748.0000

2.068.000

281.000

717.000

1.203.000

486.000

39%

41%

53%

12%

6%

11%

13%

2%

Mercado laboral

Desempleo abierto

Indicadores
Tasa de informalidad
Tasa de desempleo

Fuente: OCEI. Clculos propios

9
Estos ejemplos se presentan
en la prxima parte del
trabajo.

21

circulo vicioso. El resultado final es un aumento


de la informalidad que termina por hacer inviable el sistema y perjudica a la economa al orientar la inversin hacia sectores menos productivos. Ejemplos similares pueden construirse con
una implementacin inadecuada de los mandatos constitucionales sobre la seguridad social.9
El otro reto es el proceso de implementacin de
las reformas, el cual est estrechamente vinculado al manejo de los incentivos. Una reforma que
se pretenda implementar de manera instantnea
implica necesariamente un aumento significativo de los costos de nmina e ignora el problema
de incentivos a la informalizacin que se le generan a los agentes econmicos. La ausencia de una
transicin bien definida en la propuesta de la
Comisin Presidencial para la Reforma de la Seguridad Social (CPSS 2001 a-e) es un buen ejemplo de este fenmeno.
La Tabla 3 presenta los cargos de nmina de las
propuestas y los del sistema vigente. Como se
puede observar, la propuesta de reforma aumenta el porcentaje de los cargos de nmina en ms
de la mitad (11,85 puntos porcentuales), de los
cuales 9,45 puntos corresponden a la reforma del
rgimen de pensiones.

10
Es importante resaltar que
existen otros costos de nmina
por contratacin colectiva que
no estn incluidos en estos
estimados y que estn
asociados a la ausencia de un
sistema de seguridad social
(plizas HCM, dispensarios
mdicos en las empresas, entre
otras opciones).
Adicionalmente existen
distorsiones, como la
sobrevaluacin del tipo de
cambio, que agravan el peso
relativo de la remuneracin al
empleo dentro de la estructura
de costos de las empresas.
Todos estos factores
profundizan los incentivos a la
informalidad de la produccin.
11
Villasmil (captulo 4 de esta
publicacin) presenta una
discusin ms profunda
sobre la propuesta de
reforma en el rea de
pensiones. Moreno (captulo
3 de esta publicacin)
discute el impacto fiscal de
la reforma.

Tabla 3

Por otra parte, es importante resaltar que en Venezuela, los costos legales de nmina son
sustancialmente altos, especialmente para las empresas que funcionan dentro de la formalidad y
contribuyen con el sistema. Las leyes laborales
venezolanas imponen los siguientes costos sobre
la nmina, adems de los costos por seguridad
social: 16,7% por concepto de prestaciones sociales (para toda empresa formal) y 30% por lo establecido en la Ley de Comedores Industriales
(para las empresas con ms de 50 trabajadores).
Sumando estos costos a los de la propuesta de
reforma de la seguridad social, los cargos de nmina seran el equivalente al 78,6% del salario,
es decir por cada Bs. 100.000,00 de salario, el
trabajador (20%) y el empleador (80%) deben
apartar Bs. 78.600,00 para cumplir con la legislacin laboral y social del pas.10
En sntesis, podemos afirmar que la propuesta de
reforma de la CPSS adolece de los siguientes errores de diseo:
1. No toma en cuenta las condiciones socioeconmicas iniciales, ni el impacto negativo sobre
estas que traera su implementacin.
2. Se plantea como una reforma aislada, ante la
carencia de un programa integral de reformas estructurales.

3. Carece de un esquema de implementacin


progresivo que cuente con una mejor distribucin
de los costos asociados a la reforma. En este sentido, el impacto de la reforma sobre los costos de
nmina se convierte en un elemento promotor
de la informalidad.11
LAS RESTRICCIONES CONSTITUCIONALES

La Constitucin de la Repblica Bolivariana de


Venezuela establece los principios bsicos que
deben guiar la reforma del sistema de seguridad
social en el pas. La Constitucin contiene catorce artculos que hacen referencia a la seguridad
social y el sistema de salud (ver Tabla A1).
Entre los artculos referentes al sistema de seguridad social destacan el 80, 86 y 88:
1. El artculo 80 establece que el Estado garantizar a los ancianos y ancianas los beneficios de la seguridad social y que las pensiones y jubilaciones
otorgadas mediante el sistema de seguridad social
no podrn ser inferiores al salario mnimo urbano.
2. El artculo 86 define las siguientes caractersticas del sistema de seguridad social:
a. Es un servicio pblico de carcter no lucrativo.
b. Asegura proteccin en contingencias de: maternidad, paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastrficas, discapacidad, necesida-

Cargos de nmina del sistema vigente vs. la propuesta de reforma


(como porcentaje del salario de contribucin)
Sistema vigente
Patrono Trabajador

Salud

4,69

Cotizaciones FAM

1,56

Proyectos de ley
Total

Patrono Trabajador

6,25

4,00

2,25

Total

Diferencia

6,25

0,00

4,69

1,56

6,25

4,00

2,25

6,25

0,00

Pensiones

0,84

5,91

6,75

12,15

4,05

16,20

9,45

Cotizacin2

0,84

5,91

6,75

9,75

3,25

13,00

1,20

0,40

1,60

Comisin
Seguro

1,20

0,40

1,60

Empleo y desarrollo laboral

3,08

1,03

4,10

5,00

1,50

6,50

Maternidad, paternidad

0,75

0,25

1,00

1,00

1,00

2,00

Paro forzoso

1,58

0,53

2,10

2,00

0,50

2,50

Riesgos laborales4

0,75

0,25

1,00

2,00

0,00

2,00

Vivienda

0,00

3,00

3,00

0,00

3,00

3,00

Ley de poltica habitacional

0,00

3,00

3,00

0,00

3,00

3,00

Total

8,61

11,49

20,10

21,15

10,80

31,95

2,40

0,00

11,8

Fuente: CPSS 2001


Notas:
1. Disminuye 0,5% anual a partir del 2006 (Colocar el nmero 1 despus de "Cotizacin FAM")
2. Aumenta 0,5% anual con destino a la cuenta de capitalizacin individual hasta alcanzar el 15%.(Colocar el nmero 2 despus de "Cotizacin" , debajo de "Pensiones")
3. Hasta 15 salarios mnimos. .(Colocar el nmero 3 despus de "Paro Forzoso")
22

4. Promedio estimado( la tasa vara desde un 0,6% hasta un 9% dependiendo de los riesgos de la actividad productiva).Colocar el nmero 4 despus de "Riesgos laborales.

12
Es importante destacar que
el artculo 328 es inconsistente con el principio de
unidad del sistema, ya que
para la FAN se establece un
rgimen de seguridad social
propio, que en principio
puede entenderse que se
encuentra fuera del sistema
de seguridad social que rige
al resto de la poblacin.

23

des especiales, riesgos laborales, prdida de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia de previsin social.
c. Los principios del sistema de seguridad social
son: universalidad, integralidad, financiamiento
solidario, unitario12 , eficiente y participativo, de
contribuciones directas o indirectas.
d. La ausencia de capacidad contributiva no es
motivo para excluir a las personas de su proteccin.
e. Las cotizaciones obligatorias que realicen los
trabajadores y las trabajadoras para cubrir los servicios mdicos y asistenciales y dems beneficios
de la seguridad social podrn ser administrados slo
con fines sociales bajo la rectora del Estado.
f. Los remanentes netos del capital destinado a
la salud, la educacin y la seguridad social, se acumularn a los fines de su distribucin y contribucin en esos servicios.
3. El artculo 88 establece que las amas de casa
tienen derecho a la seguridad social de conformidad con la ley.
Entre los artculos que hacen referencia al sistema de salud destacan:
1. El artculo 84 establece: Para garantizar el
derecho a la salud, el Estado crea, ejerce la rectora y gestiona un sistema pblico nacional de salud, de carcter intersectorial, descentralizado y
participativo, integrado al sistema de seguridad
social, regido por los principios de gratuidad, universalidad, integralidad, equidad, integracin social y solidaridad. Agregando al final, los bienes
y servicios pblicos de salud son propiedad del
Estado y no podrn ser privatizados.
2. El artculo 85 seala: El financiamiento del
sistema pblico nacional de salud es obligacin
del Estado, que integrar los recursos fiscales, las
cotizaciones obligatorias de la seguridad social y
cualquier otra fuente de financiamiento que determine la ley. El Estado garantizar un presupuesto para la salud que permita cumplir con los
objetivos de la poltica sanitaria. En coordinacin
con las universidades y los centros de investigacin, se promover y desarrollar una poltica nacional de formacin de profesionales, tcnicos y
tcnicas y una industria nacional de produccin
de insumos para la salud. El Estado regular las
instituciones pblicas y privadas de salud.
Como se puede observar, el artculo 86 define las
contingencias que debe cubrir la seguridad social.

Estas contingencias estn alineadas con la mayora de los instrumentos planteados en la Tabla 1:
los sustitutos de seguros de mercado, los seguros
sociales y el beneficio a la familia.
En este sentido, la Constitucin establece una
visin amplia a la seguridad social, como una red
proteccin social, al incluir no slo a vivienda y a
las cargas derivadas de la vida familiar, sino al dejar
abierto el espacio para cualquier objetivo de proteccin social.
Adicionalmente, el artculo 86 plantea tres principios claves: (1) universalidad (reafirmada en los
artculos 88, 100, y 144 que incluyen a las amas
de casa, trabajadores culturales, y funcionarios
pblicos, respectivamente), (2) el carcter no lucrativo de los servicios pblicos de seguridad social, y (3) la prohibicin de discriminacin por la
capacidad contributiva. Por otro lado, el artculo
80 dispone que las pensiones del sistema de seguridad social no pueden ser menores que el salario
mnimo urbano.
Esta visin amplia de la Constitucin plantea importantes interrogantes que deben ser contestadas
a la hora de plantear la reforma de las leyes que
rigen al sistema de seguridad social, tales como:
1. Qu servicios de seguridad social son considerados como parte del sistema de seguridad social?
2. Los principios de universalidad y prohibicin
de discriminacin por falta de capacidad contributiva son aplicables a todos los servicios de la
seguridad social? En el caso de una respuesta
negativa, Qu mecanismo de discriminacin se
debe utilizar?
3. Las pensiones no contributivas sern otorgadas por el mismo sistema?
4. Qu plantea el carcter no lucrativo en los
servicios de la seguridad social?
5. Deja la Constitucin espacio para una
implementacin gradual del sistema con una transicin adecuada? o Las normas constitucionales referentes a la seguridad social son de
implementacin inmediata?
La primera interrogante est vinculada al mbito
de accin de la institucionalidad del sistema de
seguridad social. En general, los sistemas de seguridad social estn conformados por los dos primeros grupos de la Tabla 1, es decir, los servicios
de seguro que son sustitutos de mercados y los
que son exclusivamente seguros sociales. Los servicios de beneficios a las familias generalmente

13
Ntese que el clculo
anterior asume que todos
los formales contribuyen al
sistema, por lo que en la
realidad la inviabilidad es
mayor.

24

se encuentran fuera del sistema de seguridad social y se consideran instrumentos de poltica social o forman parte de la red de asistencia social
del Estado.
En este sentido, los proyectos presentado por la
Comisin Presidencial de la Seguridad Social
(CPSS) parecen guiarse por la visin tradicional.
El artculo 14 del proyecto de Ley Orgnica del
Sistema de Seguridad Social (PLOSSS) incluye slo
los servicios tradicionales de la seguridad social.
La segunda interrogante plantea un serio problema de implementacin, ya que estos principios
establecen la restriccin inicial de que todo individuo tiene derecho a los servicios de seguridad
social, independientemente de su capacidad contributiva. Para ilustrar la relevancia de esta interrogante podemos tomar el servicio seguro de
desempleo. En este caso es evidente que los principios de universalidad y prohibicin de discriminacin por capacidad contributiva no aplican,
ya que por definicin este servicio es un sistema
de reparto en el cual los que contribuyen pagan
por la contingencia de quedar desempleados.
La estructura del mercado laboral venezolano nos
da un ejemplo palpable de lo necesario que es la
discriminacin entre contribuyentes y no contribuyentes para la prestacin eficiente del seguro
de desempleo. Una tasa informalidad de 53% y una
de desempleo de 13% implican que la tasa de reposicin de este servicio es de 0,71, es decir, por
cada trabajador en el sector formal existen 1,4
personas bien sea en el sector informal o
desempleadas. El hecho de que no se pueda discriminar eficientemente entre la poblacin informal y la desempleada implica que el salario total
del trabajador formal no alcanzara para cubrir la
generacin del seguro sobre el desempleo, ya que
sera actuarial y econmicamente imposible prestar el servicio.13
Un ejemplo similar se puede sealar en el caso de
las pensiones y est vinculado con la tercera interrogante. Si el sistema planteado para pensiones cuenta con dos pilares, uno contributivo en
el cual el trabajador ahorra para su retiro, y otro
solidario en el cual se compensa a las personas
que no lograron alcanzar un ahorro suficiente para
su retiro (o simplemente no contribuyeron), se
plantean serios problemas de implementacin. Por
un lado, si se garantiza la pensin mnima cabe
preguntarse qu incentivo tiene la persona para

contribuir al sistema formal de pensiones? Por el


otro, dadas las condiciones iniciales del mercado
laboral venezolano, la implementacin del sistema de pensiones sera inviable en trminos econmicos. Villasmil (captulo 4) discute a profundidad este dilema.
La cuarta interrogante es importante desde el
punto de vista de la eficiencia en la prestacin de
los servicios de la seguridad social. En este sentido, lo que necesita definirse es el mbito de participacin del sector privado en la generacin de
los servicios de seguridad social, ya que toda actividad privada necesita del lucro para existir.
Si la respuesta a esta interrogante es que simplemente la prestacin de servicios no puede ser lucrativa, entonces la disponibilidad de oferta y la
calidad de servicios del sistema de seguridad social se vera seriamente comprometida, como consecuencia de la ausencia de la competencia privada. Es importante resaltar que bajo este escenario
tambin se compromete la capacidad redistributiva
del sistema de seguridad social, ya que las grandes
masas de trabajadores que acudiran slo al sistema pblico tendran acceso limitado tanto a la oferta como a la calidad de los servicios.
La ltima interrogante plantea que si se interpreta el mandato constitucional como de implementacin inmediata y no progresiva del sistema
de seguridad social, entonces la reforma es simplemente insostenible e inviable, inclusive en el
corto plazo. Esta inviabilidad surge, como se discuti con anterioridad, de las condiciones iniciales del mercado laboral, las cuales dejan poco margen para aumentar las cargas sobre la nmina de
los formales que contribuyen, y de las restricciones sobre las finanzas pblicas, que no permiten
un financiamiento significativo de la propuesta.
Una transicin adecuada con un plan progresivo
de implementacin, en consecuencia, es una condicin necesaria para el establecimiento de un
sistema de seguridad social viable.
EL DISEO INSTITUCIONAL DE LA REFORMA:
UN ENFOQUE DE GOBERNABILIDAD

El papel del marco institucional de una sociedad


en el desarrollo econmico ha sido uno de los focos de inters, tanto en la teora como en la prctica, de la poltica econmica y las polticas pblicas en la ltima dcada. Esta relevancia se hace
patente en el Reporte sobre el Desarrollo Mun-

14
Por ejemplo, las diferencias
en la organizacin de los
servicios de seguridad social
entre los principales pases
desarrollados. En los Estados
Unidos el diseo institucional
de estos servicios hace
nfasis en el manejo de los
incentivos y la responsabilidad individual, mientras que
en Japn y Alemania el
nfasis se encuentra en la
solidaridad y la responsabilidad social.
15
Para una discusin en
profundidad de estos
elementos, en el contexto
de la Banca Central, ver
Fisher (1995) y Pineda (1999).

25

dial del 2002: Construyendo instituciones para los


mercados del Banco Mundial (2001), que se concentra exclusivamente en evaluar el rol de las instituciones en el desarrollo econmico.
El papel de las instituciones en una economa
moderna es muy amplio. Abarca desde las reglas
de juego bsicas que organizan a la sociedad, hasta el diseo y funcionamiento de las instituciones
pblicas que permiten que dichas reglas sean
implementadas.
Siguiendo a Rodrik (2000a 2000b), y desde una
perspectiva de desarrollo y crecimiento econmico, existen cinco tipos de instituciones que fundamentan las economas de mercado: las que defienden los derechos de propiedad, las reguladoras
encargadas de supervisar los mercados sujetos a
fallas, las que fomentan la estabilidad macroeconmica, las de seguro social, y las que permiten manejar la solucin de conflictos dentro de la
sociedad.
En la visin de Rodrik (2000b), uno de los legados ms importantes del siglo XX fue la idea de
una economa mixta, donde los mercados son sostenidos por un marco institucional (arreglos sociales fuera del mercado) que los complementan,
a la vez que permiten establecer rutas de desarrollo econmico auto sostenidas. Como se puede observar, entre las cinco instituciones propuestas por Rodrik se encuentran las de seguros sociales.
El objetivo de esta parte del captulo es delimitar
cul es el diseo de las instituciones que rigen el
sistema de seguridad social, de manera que se fomente la eficiencia en su accin.
Ante de analizar los principios que fundamentan
el diseo de estas instituciones es importante delimitar el mbito general de esta discusin. Siguiendo con las recomendaciones de Rodrik (2000
b), existen tres principios generales que se deben
tomar en cuenta a la hora de construir instituciones que promuevan el desarrollo econmico de
una sociedad democrtica, a saber:
1. Aceptacin de la diversidad institucional.
2. La necesidad de evaluar modelos mixtos de
construccin de instituciones, que utilicen una
mezcla ptima entre la adopcin de experiencias
internacionales y el legado de las experiencias
locales.
3. Las polticas de participacin como una meta
institucin.

El primer principio establece que las bases


institucionales de una economa de mercado
no son nicas. Ejemplo de esto es la diversidad de instituciones que existe en el contexto
global. El modelo de organizacin econmica
de los Estados Unidos de Amrica, a pesar de
tener los mismos principios capitalistas, es, en
algunos aspectos fundamentales, distinto al
japons o al europeo, y estos a su vez difieren
entre s. 14
El segundo principio establece la necesidad de
aprender de los distintos modelos aplicados, pero
tratando de implementarlos con una visin local.
El tercer principio plantea una construccin
institucional fundamentada en un principio democrtico bsico, con dos implicaciones fundamentales: permite generar acuerdos en torno a la
orientacin y funciones de las instituciones, y favorece un marco eficiente de evaluacin y correccin de errores.
Estos principios generales establecen un marco
flexible que se debe tener como base a la hora de
construir instituciones. Sin embargo, dicho marco no establece una serie de principios funcionales que guen el diseo de una institucin especfica. En este sentido, y bajo nuestra perspectiva,
los avances en el rol de las instituciones y en su
diseo en los pases en desarrollo deben ser guiados por la gobernabilidad.
En un sentido amplio la gobernabilidad se entiende como el establecimiento de una serie de reglas
o requisitos que alineen los incentivos de las personas encargadas de manejar la institucin con
los objetivos de la misma (Banco Mundial 2001),
de manera que se logre la accin eficiente y perfectible en el tiempo. Entre este conjunto de reglas o requisitos que fomenten la gobernabilidad,
y que se deben tomar en cuenta a la hora de disear instituciones, tenemos los siguientes:15
LIMITAR EL ESTABLECIMIENTO DE OBJETIVOS

Limitar el nmero objetivos de las instituciones


pblicas es de crucial importancia, en especial en
los pases en desarrollo dada su menor capacidad
institucional. Uno de los errores comunes que se
comete es el establecimiento de instituciones con
objetivos mltiples, que en la mayora de los casos generan conflictos al competir por los recursos limitados con que cuentan las instituciones
en este grupo de pases.

Estos arreglos ineficientes tienen dos modalidades. En primer lugar, se fomenta una asignacin
de recursos discrecional, que en la mayora de
los casos no refleja las preferencias sociales, sino
los intereses de grupos de presin. En segundo
trmino, se entorpece el proceso de solucin de
conflictos al generar incentivos que fomentan la
actuacin poco transparente de las instituciones,
con el apoyo de los grupos de presin, y limitando el proceso de rendicin de cuentas. El caso del
IVSS y de otras instituciones venezolanas son
buenos ejemplos de las maneras en que la multiplicidad de objetivos termina por entorpecer la
actuacin institucional.

los incentivos que se establecen para evitar comportamientos alejados de los objetivos, y los mecanismos de remocin y solucin de conflictos
de intereses.
La autonoma de instrumentos est referida a la
libertad de seleccin, por parte de los administradores de la institucin, de los mecanismos para
alcanzar los objetivos planteados. La autonoma
financiera establece que la fuente de recursos disponibles para manejar la institucin se garantice
ex ante, de manera que los administradores no
estn sujetos a presiones que limiten el manejo
autnomo de la institucin.
TRANSPARENCIA Y RENDICIN DE CUENTAS

AUTONOMA DE LAS INSTITUCIONES PBLICAS

26

La autonoma de accin de las instituciones pblicas tiene cuatro niveles bsicos que la rigen, a
saber: autonoma de objetivos, autonoma poltica, autonoma de instrumentos y autonoma financiera.
La autonoma de objetivos est referida a la discrecin de la institucin para establecer sus objetivos. Este nivel de autonoma no es otorgado a
instituciones con fines definidos, como las que
rigen la seguridad social, y es propio de instituciones que por diseo tienen importantes grados
de libertad como son el Ejecutivo y el Legislativo.
El segundo nivel, la autonoma poltica, es de
crucial importancia para el funcionamiento eficiente de las instituciones. Este nivel de autonoma tiene dos componentes fundamentales: la libertad de accin y la definicin de los incentivos
de las personas encargadas de dirigir las instituciones. De esta manera se promueve una toma de
decisiones alineada con los objetivos e intereses
de las instituciones.
La ausencia de autonoma poltica genera la captura del cuerpo directivo por parte de grupos de
inters, que generalmente tienen objetivos privados distintos a los de la institucin. En este escenario no slo se distorsionan la toma de decisiones y la consecucin de objetivos, sino que a su
vez se limita la transparencia en el manejo de la
institucin y se entorpece el proceso de rendicin de cuentas.
Por otra parte, los mecanismos que promueven
este nivel de autonoma estn vinculados con: los
requisitos de seleccin del cuerpo o persona que
tienen a su cargo la direccin de la institucin,

Una vez que se establecen los niveles adecuados


de autonoma de una institucin, es importante
definir el marco de evaluacin social de su accin. Este proceso de evaluacin es crtico para
el funcionamiento eficiente de la institucin. Delegar el manejo autnomo de una institucin sin
un marco adecuado de evaluacin, termina por
generar la captura de la institucin por parte de
los administradores y sus intereses. Este marco
tiene dos componentes bsicos: la transparencia
y la rendicin de cuentas.
La transparencia consiste en la disponibilidad oportuna y confiable de toda la informacin en torno a
la gestin institucional, a saber: el plan de accin y
metas de la administracin en el corto, mediano y
largo plazo; la cantidad y calidad de los servicios
prestados por la institucin; las decisiones y actuaciones de su cuerpo directivo; y el impacto de
la gestin sobre los objetivos de la institucin.
La transparencia implica contar oportunamente
con toda la informacin relevante sobre la institucin, de manera que no slo se disponga de un
marco adecuado para medir la eficiencia en el
manejo de los recursos, sino tambin para medir
la eficiencia en la consecucin de los objetivos
institucionales. Esta visin amplia de la transparencia requiere definir ex ante los mecanismos
de manejo de la informacin sobre la administracin y la accin de la institucin. Estos mecanismos incluyen elementos tales como la disponibilidad oportuna y la calidad de la informacin generada por la institucin, as como adecuados sistemas de auditora.
Este enfoque sobre la transparencia de accin se
constituye en la base fundamental del sistema de

rendicin de cuentas. El funcionamiento poco


transparente (con escasa o inadecuada disponibilidad de informacin) entorpece la evaluacin,
identificacin de problemas y asignacin de responsabilidades en la gestin de la institucin.
Adicionalmente, se debe contar con un escenario
adecuado en el cual se realice formalmente el proceso de rendicin de cuentas, de manera que se
fomente la participacin de todos los grupos de
inters de la sociedad. Este escenario es generalmente el Poder Legislativo debido a tres razones
fundamentales: (1) por la funcin de contralora
que desempea dicho poder, es decir, por diseo
es uno de sus roles, (2) la conformacin plural de
este poder permite una evaluacin que refleja las
perspectivas de los distintos grupos de inters de
la sociedad, y (3) el carcter pblico de las acciones del Poder Legislativo permite tanto la participacin del Estado en la evaluacin de las instituciones, como de otros mbitos no estatales de la
sociedad.
INSTRUMENTOS DE PREMIO Y CASTIGO

Finalmente, un diseo institucional que persiga


la gobernabilidad como mecanismo de generacin
de eficiencia, debe contar con instrumentos que
premien o castiguen la actuacin de las personas
encargadas de la administracin de la institucin.
Estos instrumentos son diversos y deben estar
asociados al grado de eficiencia de los resultados
de la gestin. Generalmente estos instrumentos
estn vinculados a la remuneracin y prestigio de
los administradores.
EL MARCO INSTITUCIONAL DEL
PROYECTO DE REFORMA DE LA CPSS

El anlisis de esta parte del captulo se centrar


en los Anteproyectos de Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social (ALOSSS-CPSS) y Ley
Orgnica de Salud (ALOS-CPSS) presentados por
la Comisin Presidencial de Seguridad Social en
marzo de 2001.
MAPA INSTITUCIONAL DEL ALOSSS-CPSS

27

Las instituciones que rigen el sistema de seguridad social segn el ALOSSS-CPSS son las siguientes: La Comisin Rectora de la Seguridad Social
(CRSS), la Secretara Tcnica de la Comisin
Rectora, el Servicio Autnomo de Recaudacin e
Informacin de la Seguridad Social (SARISS), la

Superintendencia de la Seguridad Social (SSS) y


la Junta de Normalizacin (ver Figura 1).
Como se puede observar en la Figura 1, la Comisin Rectora (CRSS) est estructurada de la siguiente forma: (1) las mximas autoridades de
direccin de la CRSS son el Presidente en Consejo de Ministros y el Vicepresidente de la Repblica., (2) los ministros que tienen a su cargo la tutela de los distintos subsistemas: Ministerio del
Trabajo (a cargo de los subsistemas de empleo y
desarrollo laboral y de riesgos laborales), Ministerio de Finanzas (a cargo del subsistema de pensiones), Ministerio de Salud y Desarrollo Social
(a cargo del subsistema de salud), y (3) Ministerio de Planificacin y Desarrollo. La CRSS cuenta
con una Secretara Tcnica adscrita administrativamente al Ministerio del Trabajo.
Las principales funciones de la CRSS son la coordinacin de polticas y acciones del Ejecutivo en lo
que respeta al sistema de seguridad social, el establecimiento de planes, y el seguimiento y evaluacin del sistema. La reforma propuesta hace explcito el papel que juega el Ejecutivo como agente de
planificacin, control y seguimiento del sistema.
A primera vista se podra afirmar que la creacin
de la CRSS es redundante, ya que por diseo
institucional el rol implcito del Ejecutivo es cumplir con el mandato asignado a la comisin. Sin
embargo, en el contexto venezolano, y en general
en la mayora de los pases en desarrollo, este
mandato explcito tiene gran valor, ya que impone formalmente tres puntos claves que enfrentan
debilidades institucionales bsicas: (1) el Ejecutivo est obligado a asumir de manera directa la
responsabilidad sobre el desempeo del sistema
de seguridad social; (2) se crea un marco de toma
de decisiones de mayor nivel, lo que, en principio, implica que la seguridad social se encuentre
siempre en la agenda del Presidente y del Consejo de Ministros, y (3) se genera un marco de coordinacin en el nivel ministerial, es decir, la responsabilidad de la coordinacin recae directamente en un jefe de cartera.
Por otra parte, el ALOSSS-CPSS crea el Consejo
Nacional de Seguridad Social (CNSS, ver Figura
2) con el objeto formal de servir de ente consulta
a la Comisin Rectora. Sin embargo, desde el punto de vista real sirve como mecanismo de participacin de los distintos grupos de inters en torno
al sistema. La Figura 2 resume la conformacin

Figura 1

Instituciones vinculadas
al sistema de seguridad social
(Proyecto de la Ley Orgnica
del Sistema de Seguridad Social)

Presidente
de la Repblica
en Consejo
de Ministros
Viceresidente
de la Repblica

Comisin
Rectora (*)

Consejo
Nacional
de
Seguridad
Social (*)

MINTRA,
Ministro

MSDS,
Ministro

MINFIN,
Ministro

MPD,
Ministro

Secretara
Tcnica (*)

SARISS(*)
Junta de
Normalizacin

Superintendencia
de Seguridad
Social (*)

Fuente: Comisin Presidencial para la reforma de la Seguridad Social


-- Adscrito administrativamente. La adscripcin funcional es a la Comisin Rectora.
(*) Institucin creada por la LOSSI.

Figura 2

Conformacin de Consejo Nacional


de Seguridad Social
( Anteproyecto de la Ley Orgnica
del Sistema de Seguridad Social-CPSS)

28

Fuente: Comisin Presidencial para la reforma de la Seguridad Social

del CNSS: est dirigido por el Vicepresidente de


la Repblica, cuenta con representantes de los beneficiarios, de los contribuyentes y de otros grupos de inters vinculados al sistema.
El diseo institucional del CNSS plantea serios
problemas y amenazas al sistema. Si bien es cierto que un mbito de participacin de los grupos
de inters es importante, tambin es cierto que
es necesario generar un marco donde la participacin no sea objeto de captura por un grupo de
inters especifico.
El CNSS carece de un mecanismo de seleccin de
sus miembros (est delegado al reglamento de la
ley). Esta caracterstica del ALOSSS-CPSS establece un carcter discrecional en la conformacin
del CNSS, lo cual compromete su autonoma poltica y facilita la captura por parte del estamento
poltico o de algn grupo de inters.
Adicionalmente existen las siguientes insuficiencias en el diseo institucional del CNSS: 1) No se
plantea un marco de transparencia definido, 2)
no se propone un marco para establecer la metodologa de tomar decisiones dentro del Consejo,
y 3) la seleccin de sus miembros no est definida claramente. En este ltimo aspecto cabe preguntarse: Qu organizaciones de la sociedad civil se pueden considerar representantes vlidos
de los intereses de los beneficiarios?
La Secretara Tcnica es la ltima institucin que
conforma la CRSS. El ALOSSS-CPSS (artculo
18) slo establece su creacin, su carcter multidisciplinario y su adscripcin administrativa al
Ministerio del Trabajo. En sntesis, no existe en
el ALOSSS-CPSS el diseo institucional de la Secretara Tcnica. En nuestra visin el rgano tcnico del sistema de seguridad social debe contar
con: (1) un marco que explicite la seleccin de
su cuerpo directivo, (2) los mecanismos de remocin, (3) la garanta de autonoma poltica y
financiera, (4) los mecanismos de transparencia, especialmente en lo referente a la diseminacin pblica de sus estudios y recomendaciones,
y (5) una agenda pblica de los estudios tcnicos necesarios para el perfeccionamiento del sistema en tiempo.
Fuera del contexto de la Comisin Rectora, el
ALOSSS-CPSS crea tres instituciones adicionales: el SARISS, la Superintendencia de Seguridad
Social (SSS), y la Junta de Normalizacin. El
SARISS es el organismo de centralizacin de in-

16
Este rgimen establece un
marco claro de prevencin y
solucin de conflictos de
inters por parte del
Superintendente. Tambin
introduce un mecanismo de
solucin del problema de
puertas corredizas
(revolving doors), al limitar
que el Superintendente
utilice el cargo para ganar
favores y la posterior
contratacin de los agentes
privados bajo su regulacin.

29

formacin y recaudacin de recursos del sistema


de seguridad social. La Junta de Normalizacin
est adscrita al SARISS y es la instancia encargada de manejar la transicin del sistema de seguridad social. La Superintendencia de Seguridad
Social es el organismo encargado de la regulacin
y control del sistema.
El diseo institucional del SARISS, contemplado
en el ALOSSS-CPSS, est poco desarrollado. Slo
se establece su adscripcin administrativa al Ministerio del Trabajo, y la metodologa y requisitos
para la seleccin del director y las prohibiciones
para ejercer el cargo. El director es nombrado por
la Comisin Rectora, lo que en la prctica implica que es un puesto designado por el Presidente
de la Repblica. En el proceso de seleccin slo
se exige la opinin del CNSS. En cuanto al mecanismo de remocin del director el nico requisito
es que debe ser motivada. Adicionalmente, y al
igual que CNSS, se deja para el reglamento de la
ley la definicin de las normas de funcionamiento y el rgimen de registro e informacin.
El SARISS diseado en el ALOSSS-CPSS es, en la
prctica, un rgano que carece de autonoma poltica y financiera, y por lo tanto est sujeto al
manejo discrecional por parte del Ejecutivo. Este
diseo institucional es preocupante, ya que compromete todo el proceso de transparencia en el
manejo de la informacin bsica del sistema.
El SARISS es una institucin con un objetivo bsico: manejar la gran base de datos del sistema, la
cual incluye los agentes participantes, la recaudacin, y la distribucin de recursos. La primera
instancia de credibilidad del sistema de seguridad social es que los individuos de la sociedad
confen en el manejo de la informacin del sistema, por lo que se hace necesario un diseo
institucional adecuado que garantice este requerimiento.
En nuestra visin, el SARISS debera contar con:
(1) una estricta autonoma poltica y financiera,
(2) con mecanismos de seleccin y remocin del
Director que garanticen el rgimen de autonomas,
y (3) con mecanismos de transparencia, auditoria
y rendicin de cuentas lo ms pblicos y amplios
posibles.
A diferencia de los casos anteriores, el diseo
institucional de la Superintendencia muestra progresos significativos, especialmente en el manejo
de los incentivos del Superintendente. Sin em-

bargo, adolece de un marco de autonomas adecuado, que en la prctica puede implicar su captura poltica. El nombramiento del Superintendente establecido en el ALOSSS-CPSS (artculo
27) es potestad del Presidente de la Repblica,
con la aprobacin de la Asamblea Nacional.
En una primera instancia este es un marco adecuado de seleccin; sin embargo, su remocin es
de exclusividad del Presidente, bajo unos
parmetros de referencia, y slo tiene como requisito que debe ser motivada e informada a la
Asamblea. La libertad de remocin se convierte
de facto en un mecanismo de subordinacin poltica al Ejecutivo y compromete cualquier nivel
de autonoma. Adicionalmente, la autonoma financiera (artculo 24, ALOSSS-CPSS) no existe,
ya que depende del presupuesto del Ministerio de
Finanzas. Tampoco existe un foro pblico formal,
fuera del Ejecutivo, en el cual la Superintendencia
defienda su presupuesto.
Por otra parte, el manejo de los incentivos del
Superintendente establecidos en el ALOSSS-CPSS
(artculos 31 y 32) muestra un avance significativo en el diseo institucional del pas. Primero, se
establece un rgimen de incompatibilidades durante y posterior al ejercicio del cargo de Superintendente que limitan, ex ante, comportamientos no alineados con los objetivos de la institucin.16 Sin embargo, las deficiencias del rgimen
general de autonomas (principalmente la autonoma poltica) limitan el impacto de estas innovaciones institucionales.
Por ltimo, la Junta de Normalizacin es el ente
encargado de manejar la transicin, pero tiene un
carcter exclusivamente administrativo. El
ALOSSS-CPSS deja sin definir importantes asuntos de implementacin tales como la duracin de
la transicin, la necesidad de un plan que no slo
formule un programa de instalacin de la nueva
institucionalidad, sino que adems gue el proceso de implementacin, y un esquema de financiamiento que permita diluir los costos de dicha
transicin en el tiempo.
MAPA INSTITUCIONAL DEL ALOS-CPSS

En contraste con el diseo de la ALOSSS-CPSS,


que consiste en una ley de principios generales
que desarrolla el marco institucional de sistema
de seguridad social, el ALOS-CPSS es una ley extensa que no slo desarrolla el marco institucional

17
Es importante resaltar que el
ALOS-CPSS es el nico
anteproyecto que plantea la
necesidad de contar con un
plan que gue el desempeo
de los subsistemas.

30

del sistema de salud pblica, sino que define materias especificas (desde la lactancia materna hasta licores y cigarrillos, pasando por los plaguicidas)
que deben ser, y de hecho lo estn, desarrolladas
en leyes especiales.
Bajo la perspectiva de gobernabilidad asumida en
este captulo, la inclusin de estos mbitos est
fuera del contexto de la discusin y formulacin
de las polticas pblicas de salud, entendido como
un subsistema de la seguridad social. En esta parte del captulo slo se cubren los aspectos
institucionales del ALOS-CPSS.
Desde el punto de vista del diseo institucional,
el ALOS-CPSS introduce importantes innovaciones en la concepcin del Sistema Pblico Nacional de Salud (SPNS). Sin embargo, adolece de las
mismas deficiencias del APLOSSS: la carencia de
mecanismos que fomenten un rgimen de autonoma adecuados, y mecanismos explcitos tanto
en el rgimen de transparencia como en el de rendicin de cuentas.
La concepcin del SPNS planteada en el ALOSCPSS tiene cuatro mbitos fundamentales: descentralizacin coordinada, coordinacin intersectorial, unificacin del sistema, y regulacin y control de las actividades relacionadas con la salud.
El primer mbito reconoce al SPNS como descentralizado, pero con un nivel de coordinacin central. La expresin fundamental de la coordinacin
es el mandato del ALOS-CPSS para crear un plan
nacional plurianual de salud con la participacin,
en su formulacin, de los distintos mbitos de gobierno: central, estadal y municipal. La introduccin de dicho mandato es, desde nuestra perspectiva, un punto importante de avance institucional en el establecimiento de polticas de salud
en el pas.17
La organizacin del SPNS est constituida por el
Ministerio de Salud y Desarrollo Social, las direcciones estadales de salud, las direcciones municipales de salud y las redes de salud (los establecimientos pblicos, o con financiamiento pblico,
que prestan servicios de salud, ver Figura 3).
Adicionalmente, se crean el Consejo Intergubernamental de la Salud (CISPNS) y el Consejo Asesor del SPNS (CASPNS).
En la concepcin del SNSP del ALOS-CPSS resalta la exclusin de los oferentes de servicios
de salud privados. Esta exclusin tiene connotaciones negativas sobre el potencial de eficiencia

del sistema, tal y como se adelant en la segunda parte de este captulo cuando se analiz la
interrogante del principio constitucional de no
lucro. Un punto llamativo del anlisis conjunto
del ALOS-CPSS y del ALP-CPSS es la inconsistencia sobre el tratamiento de este tema. En la
primera se excluye la participacin privada en
la prestacin de servicios, mientras que en la
segunda se permite.
El espacio institucional para dicha coordinacin
es el CISPNS, conformado por la (el) Ministra(o)
de Salud y Desarrollo Social, quien lo preside, por
los directores estadales de salud, y por representantes de las Direcciones de Salud Municipal y
del Distrito Capital. Sin embargo, el ALOS-CPSS
delega a su reglamento la organizacin y funcionamiento del CISPNS. Tambin se establece el
perfil discrecional al CISPNS y se compromete su
eficiencia al limitar su autonoma, transparencia
y rendicin de cuentas.
Por otra parte, el CASPNS es un mbito de participacin que incluye los siguientes actores: la (el)
Viceministra(o) de Salud del MSDS, quien lo preside, representantes de la comunidad organizada, la Comisin de Salud de la Asamblea Nacional, el CISPNS, las comunidades indgenas, la
Defensora del Pueblo, las facultades de Ciencias
de la Salud de las Universidades Nacionales, la
Academia Nacional de Medicina, las sociedades
cientficas con pertinencia en salud, los gremios
de los profesionales de las ciencias de la salud, los
trabajadores no profesionales de la salud y el sector empresarial, adems de una Secretara Tcnica a cargo del MSDS.
Al igual que el CNSS, el CASPNS es susceptible a
la captura poltica por parte del Ejecutivo al carecer de: un marco definido de transparencia, una
metodologa que regule la toma de decisiones dentro de su seno, y un mecanismo de seleccin de
los representantes. Es importante resaltar que la
Secretara Tcnica tampoco tiene un diseo
institucional definido.
El segundo mbito del ALOS-CPSS es la coordinacin intersectorial (entre las distintas carteras
ejecutivas del gobierno central) del SPNS a travs
de la creacin del Consejo Intersectorial Nacional de Salud (CINS). Este Consejo est conformado por: la (el) Ministra(o) de Salud y Desarrollo
Social, quien lo preside, la (el) Viceministra(o)
de Salud, la(el) Viceministra(o) de Desarrollo So-

Figura 3

Organizacin intergubernamental
del Sistema Nacional de Salud Pblica
(Proyecto de la Ley Orgnica del Salud)

Fuente: Comisin Presidencial para la reforma de la Seguridad Social

31

cial, representantes de la Vicepresidencia de la


Repblica, representantes de los ministerios con
competencia en: trabajo, educacin, ambiente,
interiores, finanzas, produccin, infraestructura,
ciencia, planificacin, defensa y relaciones exteriores. El CINS posee una Secretara Tcnica a
cargo del Jefe de la Oficina de Coordinacin
Intergubernamental del MSDS. Es importante resaltar que el ALOS-CPSS tambin ordena la creacin de consejos similares tanto en los mbitos
estadales y municipales.
El CINS es equivalente al papel coordinador
intra-ejecutivo de la Comisin Rectora de la Seguridad Social (CRSS) y tiene las mismas virtudes de gobernabilidad de esta ltima. Sin embargo, el nivel de representacin de las distintas
carteras ejecutivas no queda definido lo cual le
puede restar eficacia. En este sentido, se debera especificar que esta representacin de las distintas carteras sea por lo menos en el rango de
viceministro.
Como ente de unificacin del SPNS, el ALOSCPSS crea la Comisin Nacional de Unificacin
del SPNS (CNUSPNS), que al igual que el CINS
tiene una expresin estadal y municipal. La misin de esta Comisin es integrar y definir los
mecanismos de integracin de los establecimientos de la red del SPNS, de manera que se establezca una coordinacin uniforme.

A igual que en el caso de la Junta de Normalizacin, esta Comisin es de facto la encargada de


planificar la transicin del sistema, por lo menos
en uno de los temas ms importantes de la transicin del sistema de salud: la coordinacin y planificacin de este proceso. El diseo institucional
de la CNUSPNS tiene deficiencias similares a de
la Junta de Normalizacin, es decir, la ausencia
de: un horizonte temporal para la transicin, un
plan y cronograma de implementacin y sus correspondientes fuentes de financiamiento.
Por ltimo, el ALOS-CPSS crea la Contralora de
Salud Colectiva (CSC) como rgano regulador de
las actividades vinculadas a la salud. El diseo
institucional de la CSC tiene errores fundamentales y rompe bsicamente con todos los elementos de la gobernabilidad.
En primer lugar, no cuenta con objetivos limitados, ya que tiene que regular sectores y servicios
de la ms variada naturaleza (por ejemplo: alimentos, plaguicidas, cosmticos, control sanitario de inmuebles, profesionales y tcnicos de la
salud, entre otros), que por definicin necesitan
de mecanismos de regulacin propios. En segundo trmino, est adscrita polticamente al MSDS
por lo cual carece de cualquier nivel autonoma.
Finalmente, la CSC no posee un rgimen explcito de transparencia ni mecanismos de rendicin
de cuentas o de premio-castigo.
CONCLUSIONES

En este captulo se analizaron los distintos aspectos relevantes a la hora de disear el marco
institucional del sistema de seguridad social, contrastndolos con las principales caractersticas del
diseo institucional del ALOSSS y del ALOS,
ambos propuestos por la CPSS.
Un adecuado diseo institucional es una condicin necesaria para el funcionamiento eficiente y sostenido de un sistema de seguridad. Sin
embargo, no es una condicin suficiente. Otros
factores externos al diseo institucional, as
como a la reforma de la seguridad social, juegan un papel determinante en el desempeo
futuro del sistema. Entre estos tenemos: las
condiciones socioeconmicas iniciales a la hora
de plantear la reforma, la capacidad institucional de la economa en su conjunto y la capacidad de la economa de generar un paso de crecimiento sostenido.

Desde esta perspectiva, la reforma de la seguridad social no puede estar aislada del marco de
reformas generales de la economa. De hecho, tal
como propone Rodrik (2000a 2000b), el sistema
de seguridad social es uno de los cincos arreglos
institucionales que fundamental una economa de
mercado moderna y auto-sostenida.
La ausencia de una visin integral en las propuestas de reformas de la actual coyuntura poltica
venezolana, junto con las condiciones socioeconmicas del pas, se constituyen en las principales trabas para cualquier propuesta de reforma
en la seguridad social. Adicionalmente, la propuesta de reforma tiene significativos errores de diseo, no slo desde el punto de vista institucional,
sino tambin desde el punto de vista financiero,
econmico y actuarial.
Desde una perspectiva de diseo institucional
existen aspectos positivos en las propuestas de la
CPSS, que en algunos casos, como el reconocimiento de la salud como un hecho descentralizado, se convierten en verdaderas innovaciones
dentro del contexto venezolano. Sin embargo, las
deficiencias en materia de desarrollo de un plan
de accin, objetivos institucionales, autonoma,
transparencia, rendicin de cuentas y la ausencia de un rgimen adecuado de transicin; se constituyen en obstculos que limitan seriamente el
impacto de estos aspectos positivos.
Por otra parte, la estructura de financiamiento
planteada para el sistema se centra en un recargo
excesivo de los costos de nmina. En ausencia de

32

una marco general de reformas crebles, este aspecto se convierte en un incentivo para la profundizacin del proceso de informalizacin de la sociedad venezolana, y establece un perfil financieramente inviable a la propuesta de reforma.
Desde nuestro punto de vista, la reforma de los
sistemas de seguridad social es uno de los temas
que dominarn la agenda de polticas pblicas en
el futuro, no slo en Venezuela sino en el contexto global. En este sentido, el proceso de reformas
del sector es continuo y plantea importantes retos, tanto para la teora como la prctica de polticas pblicas del sistema. Sin embargo, en el contexto venezolano, en el cual el proceso de reformas se encuentra seriamente atrasado y afectado
por significativas fallas de diseo, el problema es
ms complejo y requiere definiciones en los siguientes temas:
1. Agenda de reformas. Se debe consolidar un
programa de reformas integrales que sea consistente y polticamente viable. Es necesario la definicin no slo del grupo de reformas institucionales en el rea de la seguridad social, sino
tambin en las otras reas institucionales, econmicas y sociales.
2. mbito de discusin. Es fundamental delimitar un escenario de participacin que permita alcanzar un acuerdo del mayor consenso social en
torno a las reformas y en el cual participen todos
los grupos sociales.
3. Gobernabilidad. Este principio debe guiar el
diseo institucional de las reformas.

Referencias
Banco Mundial. 2001. World development report 2002: Building institutions for markets. Oxford: Oxford University Press.
Bourguignon, F. 2000. Social protection in industrial countries: Which lessons for LAC countries? Washington, DC: Banco
Mundial. (mimeo).
Fisher, S. 1995. Modern approaches to central banking. NBER Working Paper 5064. Cambridge, MA: NBER.
Gill, I. S., Y N. Ilahi. 2000. Economic insecurity, individual behavior and social security. Washington, DC: Banco Mundial. (mimeo).
Pineda, R. 1999. Consideraciones en relacin con la Reforma del Banco Central de Venezuela. Notas Tcnicas: 99-011. Caracas:
Oficina de Asesora Econmica y Financiera del Congreso de la Repblica de Venezuela.
Repblica Bolivariana de Venezuela. 1999. Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Caracas: Eduven.
Repblica Bolivariana de Venezuela. Comisin Presidencial para la Reforma de la Seguridad Social. 2001a. Proyecto de Ley
Orgnica del Sistema de Seguridad Social. Caracas: CPSS. (mimeo). Marzo.
_______. 2001b. Proyecto de Ley Orgnica de Salud. Caracas: CPSS. (mimeo). Marzo.
_______. 2001c. Proyecto de Ley del Subsistema de Pensiones. Caracas: CPSS. (mimeo). Marzo.
_______. 2001d. Proyecto de Ley del Subsistema de Empleo y Desarrollo Laboral. Caracas: CPSS. (mimeo). Marzo.
_______. 2001e. Proyecto de Ley de Prestaciones e Indemnizaciones por Accidentes de Trabajo y Enfermedades Ocupacionales.
Caracas: CPSS. (mimeo). Marzo.
Rodrik, D. 2000a. Development strategies for the next century. Washington, D.C: World Bank. (mimeo).
_______. 2000b. Institutions for high-quality growth: What they are and how to acquire them. NBER Working Paper 7540.
Cambridge, MA: NBER.
Varian, H. R. 1993. Intermediate microeconomics: A modern approach. Nueva York: W. W. Norton & Company. Tercera edicin.

33

Tabla A.1

Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela:


Artculos referentes a la Seguridad Social

Artculo

Salud

Seguridad Social

80:

El Estado garantiza la atencin integral y los beneficios

De los ancianos y ancianas

de la seguridad social.
Pensiones y jubilaciones no pueden ser menor
que el salario mnimo urbano.

83:
Derecho a la Salud.

Derecho social fundamental.


Obligacin del Estado debe garantizar la salud como parte del derecho a la vida.
Universalidad: toda persona tiene derecho.
Las personas tienen la obligacin de cumplir con las medidas sanitarias
y de saneamiento que establezca la Ley y conforme con los tratados
y convenios internacionales ratificados por la Repblica.

84:

El estado debe crear, ejercer la rectora y gestin del SPNS.

Establecimiento

Carcter del SPNS: intersectorial, descentralizado y participativo.

del Sistema Pblico Nacional

Integrado al sistema de seguridad social.

de Salud (SPNS).

Principios: gratuidad, universalidad, integralidad, equidad, integracin social y solidaridad.


Prioridades del SPNS: La promocin de la salud y a la prevencin de las enfermedades.
Garantas del SPNS: tratamiento oportuno y rehabilitacin de calidad.
Propiedad Estatal de los bienes y servicios del SPNS.
Prohibicin de privatizar activos del SPNS.
Derecho y deber de la comunidad organizada de: participar en la toma
de decisiones sobre la planificacin, ejecucin y control de la poltica especfica
en las instituciones pblicas de salud.

85:

El financiamiento del SPNS es obligacin del Estado.

Financiamiento del SPNS

El Estado garantizar un presupuesto para la salud que permita cumplir

y polticas del sector salud.

con los objetivos de la poltica sanitaria.


En coordinacin con las universidades y los centros de investigacin, se promover
y desarrollar una poltica nacional de formacin de profesionales, tcnicos y tcnicas
y una industria nacional de produccin de insumos para la salud.
El Estado regular las instituciones pblicas y privadas de salud.

86:

Universalidad: Toda persona tiene derecho a la seguridad social.

Caractersticas

Servicio pblico de carcter no lucrativo.

de la seguridad social.

Garantiza la salud.
Asegura proteccin en contingencias de: Maternidad,
paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastrficas,
discapacidad, necesidades especiales, riesgos laborales, prdida
de empleo, desempleo, vejez, viudedad, orfandad, vivienda,
cargas derivadas de la vida familiar y cualquier otra circunstancia
de previsin social.
Principios del sistema de seguridad social: Universal, integral, de
financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo, de
contribuciones directas o indirectas.
Ausencia de capacidad contributiva no es motivo para excluir a
las personas de su proteccin.
Uso exclusivo de los recursos financieros de la seguridad social.
Las cotizaciones obligatorias que realicen los trabajadores y las
trabajadoras para cubrir los servicios mdicos y asistenciales y
dems beneficios de la seguridad social podrn ser administrados
slo con fines sociales bajo la rectora del Estado.
Los remanentes netos del capital destinado a la salud,
educacin y la seguridad social se acumularn a los fines de su
distribucin y contribucin en esos servicios.
El sistema de seguridad social ser regulado por una ley
orgnica especial.

Tabla A.1

Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela:


Artculos referentes a la Seguridad Social
(continiacin)

Artculo

Salud

Seguridad Social

88:

Las amas de casa tienen derecho a la seguridad social de

De la garanta de igualdad

conformidad con la ley, dado que se reconoce el trabajo del

y equidad entre el hombre

hogar como actividad econmica.

y la mujer.
100:

El Estado garantizar a los trabajadores y trabajadoras

De la cultura y los trabajadores

culturales su incorporacin al sistema de seguridad social,

culturales.

de conformidad con la ley.

122:
De los pueblos indgenas.

Los pueblos indgenas tienen derecho a una salud integral


que considere sus prcticas y culturas. El Estado reconocer
su medicina tradicional y las terapias complementarias,
con sujecin a principios bioticos.

144:

Incorporacin a la seguridad social de los funcionarios

De la funcin pblica.

de la administracin pblica.

156:

Las polticas y los servicios nacionales de salud (numeral 24).

De las competencias

El rgimen y organizacin del sistema de seguridad social


(numeral 22).

del Poder Pblico Nacional.


178:

Salubridad y atencin primaria en salud (numeral 5).

De las competencias
de los Municipios.
184:

Servicios de salud (numeral 1).

De la transferencia de servicios
a las comunidades y grupos
vecinales por parte de los
Estados y Municipios.
311:

El ingreso que se genere por la explotacin de la riqueza del subsuelo

Del rgimen presupuestario.

y los minerales, en general, propender a financiar la inversin


real productiva, la educacin y la salud.

328:
De las Fuerza Armada Nacional.

35

Un rgimen de seguridad social integral propio.

implicaciones
fiscales

Mara Antonia Moreno

Captulo 3
Implicaciones fiscales
de la reforma
de la seguridad social
El carcter absoluto que tiene
el derecho de la seguridad social
en la Constitucin puede colidir
con el cumplimiento de los principios
de equilibrio y sostenibilidad
de las cuentas fiscales. En general,
el que los objetivos de la reforma
de la seguridad social no constituyan
un obstculo a los de la disciplina fiscal
depende de tres factores:
la sostenibilidad intrnseca de la reforma
propuesta, las restricciones del nuevo
marco regulatorio fiscal, y la situacin
de las finanzas pblicas al momento
de implementarse la reforma.
Este captulo analiza las implicaciones
fiscales de la reforma.

36

Implicaciones fiscales de la reforma


de la seguridad social
El marco constitucional
de la nueva seguridad social
Reforma propuesta por la
Comisin Presidencial de Seguridad Social (CPSS)7
Reforma propuesta por la
Comisin Permanente de Desarrollo Social Integral de la
Asamblea Nacional (CPDSIAN)
El costo fiscal de la propuesta de la CPDSIAN
Contexto fiscal de la reforma
Conclusiones

37

La autora

Mara Antonia Moreno es Ph.D.


en Economa de la Universidad de Notredame, Estados
Unidos, profesora de
Macroeconoma de la
Universidad Central de
Venezuela (pre y postgrado).
Actualmente se desempea
como Economista Senior de la
Oficina de Asesora Econmica
y Financiera de la Asamblea
Nacional.

mmoren@reacciun.ve

1
Se entiende que las
contingencias de la
Constitucin 1999 referidas
a la discapacidad, viudez y
orfandad, podran asimilarse
a las de invalidez y muerte,
respectivamente; mientras
que las de maternidad y
paternidad estaran incluidas
en las cargas derivadas de la
vida familiar.

38

Las propuestas de reformas de la seguridad social elaboradas por la Comisin Presidencial de Seguridad
Social (CPSS) y la Comisin de Desarrollo Social Integral de la Asamblea Nacional (CDSIAN) atienden
al mandato de la Constitucin aprobada en 1999. Las
reformas se proponen prcticamente de manera simultnea con los cambios en el marco regulatorio
fiscal que, tambin inspirados en la Constitucin de
1999, pretenden conferirle un mayor grado de disciplina al manejo de las finanzas pblicas y, con ello,
lograr la sostenibilidad de las polticas fiscales.
El derecho de los venezolanos a la seguridad social ha sido considerablemente ampliado en la
nueva Constitucin. La asignacin de la rectora
del sistema al Estado, conjuntamente, con otras
disposiciones constitucionales de carcter operativo que incrementan su responsabilidad en la
provisin de los servicios de la seguridad social,
ocasionan que el impacto presupuestario derivado
del nuevo marco regulatorio sea considerable. Se
pueden distinguir tres fuentes de costos fiscales:
1. La ampliacin de la cobertura de la atencin
pblica de las contingencias de la seguridad social, con respecto a las que conforman el sistema
vigente. El impacto presupuestario depende de la
modalidad de financiamiento de los servicios que
integran el sistema.
2. El diseo institucional del nuevo sistema de
seguridad social, el cual podra dar lugar a costos
fiscales adicionales.
3. Los mandatos constitucionales que garantizan
la cobertura de la seguridad social para ciudadanos sin capacidad contributiva.
El carcter absoluto que tiene el derecho de la
seguridad social en la Constitucin puede colidir
con el cumplimiento de los principios de equilibrio y sostenibilidad de las cuentas fiscales. Dependiendo de la forma en que se solvente esta situacin, el impacto presupuestario de la nueva
seguridad social probablemente tendra que limitarse, o bien mediante el cumplimiento gradual
de la efectividad del derecho, o mediante el desplazamiento de otros programas pblicos.
En general, el que los objetivos de la reforma de
la seguridad social no constituyan un obstculo a
los de la disciplina fiscal depende de tres factores: la sostenibilidad intrnseca de la reforma propuesta, las restricciones del nuevo marco
regulatorio fiscal, y la situacin de las finanzas
pblicas al momento de implementarse la reforma.

El captulo est dividido en cinco secciones. En


la primera se describen los rasgos principales de
la seguridad social en el marco de la Constitucin
de 1999. En la segunda se analiza la propuesta de
la CPSS la cual fue remitida por el Ejecutivo a la
Asamblea Nacional en junio de 2001. En la tercera seccin se analiza el Proyecto de Ley Orgnica
del Sistema de Seguridad Social (PLOSSS) elaborado por la Comisin Permanente de Desarrollo
Social Integral de la Asamblea Nacional y aprobado en primera discusin en noviembre de 2001.
En la cuarta seccin se describen las restricciones del nuevo marco regulatorio fiscal y la situacin de las finanzas pblicas al momento de
implementarse la reforma. En la ltima seccin
se sealan las conclusiones ms relevantes.
EL

MARCO CONSTITUCIONAL

DE LA NUEVA SEGURIDAD SOCIAL

El tratamiento del tema de la seguridad social en


la nueva Constitucin le confiere, en relacin con
el que ha prevalecido hasta ahora, un mayor alcance a la atencin pblica de las contingencias
de la seguridad social, en dos diferentes niveles:
el tipo de contingencias que se cubrirn, y la forma en que el Estado participar para garantizar a
los venezolanos la efectividad de ese derecho constitucional.
Adems de las contingencias ya previstas en la
Constitucin de 1961 enfermedad, invalidez,
muerte, desempleo, riesgos laborales y cargas derivadas de la vida familiar, la Constitucin de
1999 aade las de enfermedades catastrficas,
necesidades especiales y vivienda.1 La insuficiente cobertura que progresivamente han demostrado los servicios pblicos para atender enfermedades catastrficas y necesidades especiales (por
ejemplo, SIDA, cncer, incapacidad mental, entre otras enfermedades) podra haber justificado
su inclusin en la Constitucin como una contingencia separada de la de enfermedad.
En cuanto a la incorporacin de las contingencias de vivienda y de cargas derivadas de la vida
familiar, la Constitucin se excede con respecto a
las que, tradicionalmente, se incluyen en la seguridad social. Efectivamente, mientras que el resto de las contingencias arriba mencionadas surgen de la necesidad de creacin de mecanismos
institucionales que permitan corregir las fallas de
mercado en la provisin de los seguros respecti-

2
Ver captulo 2 de esta
publicacin.
3
El concepto de remanentes
netos de capital se origina
en la Constitucin. Su
significado, sin embargo, a
los fines operativos, no est
totalmente claro. El
Proyecto de Ley Orgnica del
Sistema de Seguridad Social
presentado por los
diputados Nohel Pocaterra,
Jos Gregorio Briceo y
Pedro Solano, y elaborado
por Antonio Jos Crdenas, centra parte de su
propuesta en dicho
concepto. En dicho proyecto
no se ofrece un concepto,
pero se seala expresamente que Al aplicar la
Doctrina Remanentista, de
manera progresiva, por
ejemplo, en una primera y
segunda etapa referente al
Presupuesto Nacional, al
determinar el flujo de
fondos, de tal manera que
se tengan los montos
depositados, los plazos, los
egresos y los fondos
colocados en la banca
comercial originados por el
Seniat, IVA, etc. As como,
disponer de informaciones
sobre encajes y su utilizacin
en el mercado financiero
mediante estudio con las
autoridades monetarias en
una tercera etapa, para
obtener los remanentes e
intereses que ello podra
originar, generaramos una
acumulacin de sobrantes
de rentas netas del capital o
plus valor financiero del
capital en nuevo capital de
billones de bolvares,
suficiente de satisfacer las
necesidades sentidas del
Sistema de Seguridad
Social.... Una interpretacin
inicial de estas ideas lleva a
considerar que para esos
autores, remanentes netos
de capital son los rendimientos potenciales de todos los
fondos pblicos depositados
en el sistema financiero. 39

vos, las garantas del acceso a la vivienda y a servicios que mejoren la calidad de la vida familiar
forman parte ms bien de los objetivos de la poltica social del Estado.2
La Constitucin de 1999 establece que la seguridad social ser un servicio pblico de carcter no
lucrativo. Con base en esta disposicin se extiende el compromiso del Estado para garantizar la
efectividad de ese derecho, asignndosele las siguientes responsabilidades:
1. Rectora de la integracin de los recursos fiscales, las cotizaciones obligatorias de la seguridad
social, y cualquier otra fuente de financiamiento
que determine la ley.
2. Garanta del disfrute del beneficio de la seguridad social a ciudadanos sin capacidad contributiva, incluyendo a las amas de casa.
3. Garanta de la asignacin de presupuestos para
la salud que permitan cumplir con los objetivos
de la poltica de salud.
La rectora pblica del sistema de seguridad social tendra un impacto presupuestario, con la
creacin de nuevos organismos y de nuevas funciones. Como se ver, ambas propuestas de reforma de la seguridad social establecen toda una
nueva infraestructura institucional para la nueva
seguridad social. En el caso de la propuesta elaborada por la CDSIAN se incluye hasta la creacin del Ministerio de la Seguridad Social.
El segundo aspecto tiene claramente un impacto
positivo sobre el presupuesto de gastos, cuyo tamao depender de los parmetros que se establezcan para el disfrute del beneficio. La Constitucin no los establece y, con excepcin del carcter no contribuyente del beneficiario, relega
su determinacin para la ley especial. Obviamente, mientras ms flexibles sean esos parmetros,
mas alto ser el costo fiscal de este pilar del servicio de seguridad social.
La garanta de que los presupuestos de salud sern suficientes para cumplir con los objetivos de
la poltica de salud, por su parte, podra cumplirse si esos objetivos se determinasen en funcin
de las restricciones presupuestarias fiscales. De
esta forma, no necesariamente tendra que producirse un impacto adicional en el presupuesto
fiscal derivado de esa disposicin.
La Constitucin establece, adems, otras condiciones que inciden sobre el presupuesto de la seguridad social. Dispone que el monto de las pen-

siones y jubilaciones otorgadas mediante el sistema de seguridad social no sea inferior al monto del
salario mnimo urbano. Igualmente establece:
1. La prohibicin del destino de los recursos financieros de la seguridad social a otros fines;
2. El destino de los remanentes netos del capital3 acumulados a la salud, la educacin y la seguridad social a los fines de su distribucin y contribucin en esos servicios; y
3. La prohibicin de privatizacin de los bienes y
servicios pblicos de salud.
Debe destacarse que el monopolio pblico de la
seguridad social podra impedir un arreglo
institucional eficiente para la provisin de dicho
servicio, lo cual dara lugar a costos fiscales adicionales. En este caso, el impacto presupuestario
se derivara de la ausencia de mecanismos
institucionales efectivos que impidiesen el surgimiento de incentivos para el desvo de los fondos
de la seguridad social.4 La posibilidad de evadir
estos costos, probablemente, favorecera que parte
de los procesos de la seguridad social estuviesen
a cargo del sector privado. No obstante, las disposiciones sobre el carcter no lucrativo del sistema y sobre el destino de sus beneficios5 hacia la
salud, educacin y seguridad social, probablemente, no favoreceran esa solucin.
Hasta ahora se han presentado ante la Asamblea
Nacional cinco proyectos de Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social: el de la Comisin Presidencial de la Seguridad Social (CPSS),6 el de la
Comisin Permanente de Desarrollo Social Integral de la Asamblea Nacional (CPDSIAN), el del
Partido Primero Justicia (esencialmente, idntico al de la CPSS), el de FAPUV y los diputados
Khan, Guerra y Ros (segn ellos, al contener solamente lineamientos, no genera impactos presupuestarios), y el de los diputados Pocaterra,
Briceo y Solano elaborado por Antonio Jos Crdenas (que se basan en los remanentes netos de
capital). Para la elaboracin de este reporte, se
analizaron las propuestas de la CPSS y la
CPDSIAN.
REFORMA PROPUESTA POR LA
COMISIN PRESIDENCIAL DE SEGURIDAD SOCIAL (CPSS)7

Los anteproyectos preparados por la Comisin


Presidencial de Seguridad Social (CPSS), presentados por el Ejecutivo a la Asamblea Nacional en
2001 en atencin al mandato constitucional, le

4
Ver captulo 5 de esta
publicacin en el que se
analiza el caso del IVSS.
5
Se asume que la categora
de excedentes netos de
capital se asimila a la
categora de beneficios.
6
Comision creada por Decreto
925, G.O. 37.008 del 7-82000.
7
Esta seccin se basa en los
planteamientos de la
Exposicin de Motivos del
PLOSSS de marzo 2001 y los
anteproyectos de leyes de
los respectivos subsistemas
(ver Repblica Bolivariana de
Venezuela. CPSS. 2001).
8
Las cifras de costos
presentadas corresponden
slo al Gobierno Central. En
el proyecto, se estima que el
costo actual de la seguridad
social de los estados
representa 1,2% del PIB. Se
asume para los clculos que
la tasa de informalidad
disminuye a partir de un
valor inicial de 55% en 2002,
hasta 44% en 2007, y un 30%
de evasin en las cotizaciones a la seguridad social.

40

dan un mayor alcance a la gestin pblica en lo


que corresponde al servicio de la seguridad social, e introducen modificaciones sustanciales en
la organizacin institucional de la administracin
del sistema. Ambos factores determinan un incremento significativo en el costo fiscal de la seguridad social. Siendo una propuesta del Ejecutivo, llama la atencin que no se presenta ningn
plan que muestre la viabilidad financiera del costo fiscal adicional de la reforma, pues la implementacin del nuevo esquema de seguridad social coincidira con la del, tambin nuevo, marco
regulatorio de la gestin fiscal, el cual incorpora
normas muy rgidas orientadas a garantizar el
equilibrio fiscal.
Los anteproyectos de la CPSS garantizan el libre
acceso de las personas a los servicios del sistema
de seguridad social sin discriminacin alguna, con
base en el principio de universalidad establecido
en la Constitucin. En razn de ese principio, se
ampla el componente de solidaridad en trminos de la cobertura de los servicios. El modelo de
seguridad social propuesto se organiza en cinco
subsistemas: Salud, Pensiones, Empleo y Desarrollo Laboral y Riesgos Laborales, y Vivienda.
En el Subsistema de Salud; que atendera las contingencias de vejez, invalidez permanente e incapacidad parcial y permanente causadas por enfermedades y accidentes comunes, orfandad y viudedad
a travs de prestaciones dinerarias de carcter personal, intransferibles e inembargables; los servicios
de los distintos niveles de gobierno pasaran a organizarse en un sistema intergubernamental, con un
esquema de financiamiento solidario mediante el
que progresivamente se excluira el cobro directo
de los servicios en los establecimientos pblicos de
salud. Tambin se establece que la tasa actual de
cotizacin del Fondo de Asistencia Mdica del IVSS
(6,25%) se reducira anualmente en 0,5% hasta quedar totalmente eliminada.
En el caso del Subsistema de Pensiones, el rgimen sera mixto en lo que se refiere a su administracin y financiamiento. Los fondos del pilar solidario se concentraran en el Fondo de Solidaridad Intergeneracional (FSI), mientras que los del
pilar contributivo se asignaran a las cuentas de
capitalizacin individual. Se garantizara una pensin mnima de vejez a la poblacin no contribuyente o a la que lo haya hecho pero que no haya
logrado capitalizar lo suficiente para alcanzar di-

cho mnimo. Es de suponer que el financiamiento


de la transicin hacia el nuevo sistema estara a
cargo del fisco. La cotizacin al sistema casi se
triplica, al pasar de 6,75% en el sistema actual a
16,2%, sobre el salario base de cotizacin.
Para la poltica de fomento al empleo y la proteccin al desempleo, los cuales se atenderan a travs del Subsistema de Empleo y Desarrollo Laboral (SEDL), igualmente se plantea un esquema de
financiamiento mixto: contributivo en lo que se
refiere a las prestaciones de corto plazo como
maternidad, paternidad e incapacidad temporal;
y con cargo al fisco en lo que corresponde al fomento al empleo. Tambin aumenta en este
subsistema la cotizacin al pasar de 3% en el sistema actual a 4,5%. A diferencia de los casos de
salud y pensiones, este subsistema implica bajos
costos fiscales, los cuales se remiten exclusivamente al financiamiento de los programas de fomento al empleo, pues el resto de los programas
son autofinanciados con las contribuciones.
El financiamiento del Subsistema de Riesgos Laborales (SRL), que se encargara de la prevencin
de accidentes laborales y enfermedades ocupacionales, se basara en un esquema totalmente contributivo. Por lo tanto, su implementacin, con
excepcin de lo requerido para adecuar su administracin a los nuevos requerimientos funcionales, no tendra costos fiscales considerables.
Finalmente, en lo que corresponde al Subsistema
de Vivienda, se proponen dos regmenes, uno solidario y otro de capitalizacin individual que se
constituira con aportes de los cotizantes.
Tambin se plantea un cambio en la administracin institucional actual del servicio de seguridad
social, que incluye la creacin de nuevos organismos y cuyo financiamiento provendr, fundamentalmente, de fuentes fiscales.
Desde el punto de vista del financiamiento, el proyecto de la CPSS presenta ingresos y costos que
muestran una ampliacin del desequilibrio que
actualmente tiene el sistema de seguridad social.
Efectivamente, en la Tabla 1 se observa que los
costos aumentan de 4,7% del PIB en 2001 (sistema actual) a 9,6% del PIB en el perodo 2002-2007
(proyecto).8 Ese aumento es significativamente
mayor que el de los ingresos por cotizaciones, los
cuales slo aumentan en 1,4%, al pasar de 0,8 del
PIB en 2001 a un promedio anual de 2,2% del PIB
en el perodo 2002-2007.

Tabla 1

Ingresos y costos de la seguridad social

% del PIB
Ingresos
2001

Costos*

Balance

Promedio

2001 Promedio

anual

anual

2001 Promedio
anual

2002 /2007

2002 /2007

2002 /2007

Salud

0,3

0,4

1,4

4,1

-1,1

-3,7

Pensiones

0,3

1,2

2,7

3,8

-2,4

-2,6

Empleo y desarrollo laboral

0,1

0,5

0,1

0,5

0,0

0,0

Vivienda

0,1

2,2

4,7

9,6

-3,9

-7,4

Total

0,8

2,2

4,7

9,6

-3,9

-7,4

* Gobierno Central

Tabla 2

Parmetros de financiamiento
Proyecto de Ley Orgnica de Seguridad Social
Mayo 2001
(en porcentaje del salario base de cotizacin)

Actual

Proyecto de Ley

Salud

6,25

6,25

Cotizacin FAM

6,25

6,25 disminuye en 0,5% anual


desde 2006
25% aporte trabajador

36% aporte trabajador

75% aporte patrono

64% aporte patrono

Pensiones

6,75

16,2

Cotizacin

6,75

16,2 aumenta en 0,5% anual


que va directamente a la
cuenta de capitalizacin
individual hasta alcanza 15%
25% aporte trabajador

25% aporte trabajador

75% aporte patrono

75% aporte patrono


3% cta. capitalizac. indiv.
10% FSI

Comisin

1,6

Seguro

1,6

Empleo y
desarrollo laboral

4,1

6,5

Maternidad

1,0

25% aporte trabajador 2,0 50% aporte trabajador

paternidad

75% aporte patrono

50% aporte patrono


hasta 15 salarios mnimos
20% aporte trabajador
80% aporte patrono

Paro forzoso

2,1

Idem

2,5 Idem

Riesgos laborales

1,0

idem

2,0 Idem

Vivienda

3,0

3,0

3,0

3,0

Ley de Poltica
Habitacional

El detalle del aumento de las cotizaciones a la


seguridad social se muestra en la Tabla 2. En promedio, la cotizacin total aumentara en 58% si la
reforma hubiese tenido vigencia desde el ao
2002, para terminar con un aumento a 38% a partir de 2015 cuando el financiamiento del
Subsistema de Salud se realizara totalmente por
vas fiscales. La mayor proporcin del aumento
recae sobre la cotizacin del trabajador, la cual
aumentara de 3,4% en el rgimen actual de seguridad social a 8% en el nuevo rgimen en el primer ao de implementacin de la ley, y a 5,75% a
partir del ao 2015 si el primer ao hubiese sido
2002. La cotizacin del patrono aumentara de
16,7% en el rgimen actual a 24% y 20%, respectivamente.9
Estos costos se estimaron para un escenario de
cobertura del pilar no contributivo (pensiones
no contributivas) del 65% de la poblacin que
tendra derecho a la pensin mnima. El criterio
para la seleccin de un 65% no est claro, pero
es obvio que el mismo obedece al intento de limitar el extraordinario impacto fiscal de esas
pensiones. El que este objetivo se alcance no
solamente depende de los parmetros que se establezcan para el acceso a las pensiones no contributivas, sino tambin de que otros factores
internos esencialmente, el diseo institucional
y externos el contexto fiscal y econmico de la
seguridad social al sistema propuesto que lo
impidan. Las implicaciones del marco institucional se analizan en el Captulo 2 de este trabajo. En general, all se destaca que con excepcin de la descentralizacin del subsistema salud, que debe reconocerse como uno de sus aspectos ms positivos, el proyecto de la CPSS presenta deficiencias en cuanto al rgimen de transicin y otros aspectos como el tratamiento inadecuado de los objetivos institucionales, la autonoma, la transparencia y la rendicin de cuentas, que comprometen seriamente la eficiencia
del modelo propuesto. Igualmente, se seala que
el mtodo de financiamiento establecido se fundamenta excesivamente en los costos de nmina, lo que contribuye a la profundizacin de la
informalidad en los mercados laborales y a la falta
de sostenibilidad del sistema.
Con respecto al contexto fiscal de la reforma propuesta, a pesar del significativo aumento en las
cotizaciones, el dficit del sistema se incrementa

9
Se contemplan en el PLOSSS
otras fuentes de ingresos,
como las contribuciones al
Subsistema de Salud por
parte de las aseguradoras
para las campaas de
prevencin de accidentes
viales (1% del seguro de
responsabilidad civil) y de
educacin sanitaria (0,5% del
seguro mdico), entre otras.
Su magnitud, sin embargo,
es poco significativa (menos
del 0,5% del PIB).
10
En la Exposicin de Motivos
de este Anteproyecto se
seala que el elaborado por
la CPSS se alej de las
instituciones y preceptos
constitucionales sobre
seguridad social

42

considerablemente. Esa mayor carga financiera,


en una coyuntura fiscal de dificultades como la
actual y de incertidumbre con relacin al curso
que tendr la gestin fiscal bajo el nuevo marco
regulatorio, seala dudas sobre la factibilidad de
su implementacin inmediata y su sostenimiento
en el futuro. La proyeccin comparada de los resultados de la gestin fiscal estimada con el rgimen actual de seguridad social y con la seguridad
social propuesta por la CPSS, permite corroborar
esa afirmacin.
REFORMA PROPUESTA POR LA
COMISIN PERMANENTE DE DESARROLLO SOCIAL
INTEGRAL DE LA ASAMBLEA NACIONAL (CPDSIAN)

Despus de un accidentado proceso de discusin


de la reforma propuesta por la Comisin Presidencial de Seguridad Social (CPSS), la Asamblea
Nacional aprob en primera discusin el Anteproyecto presentado por la Comisin Permanente de
Desarrollo Social Integral (CPDSIAN) el pasado
mes de noviembre. De acuerdo con la Exposicin
de Motivos, el contenido de ese Anteproyecto responde plenamente a los preceptos constitucionales anteriormente comentados:10 imposicin del
carcter de servicio pblico a la seguridad social;
extensin de la atencin a sectores de la poblacin sin capacidad contributiva; y exigencia de
contribucin para el sostenimiento del sistema solamente a los individuos con capacidad econmica. El Proyecto de Ley Orgnica del Sistema de
Seguridad Social (PLOSSS) incorpora la proporcionalidad entre contribucin y tamao de la prestacin; e, igualmente, plantea la consolidacin en
un solo comando de la coordinacin de la red de
instituciones encargadas de las diferentes prestaciones provisionales.
El sistema propuesto protegera las contingencias establecidas en la Constitucin, las cuales
ya fueron comentadas. Para ello, se propone la
creacin de cinco regmenes prestacionales: Salud, Dinerario, Empleo, el de Seguridad, Salud
de los Trabajadores y Medio Ambiente de Trabajo (RPSSTMAT), y el de Vivienda y Hbitat; adems, de un nuevo rgano ministerial, con competencia en la materia de seguridad social, el cual tendra a su cargo la rectora y direccin del sistema.
El rgimen prestacional de salud integrara las
estructuras, rganos y servicios financiados con
recursos fiscales y parafiscales del Sistema Pbli-

co Nacional de Salud, incluyendo el componente


de salud del RPSSTMAT. El rgimen prestacional
dinerario se encargara del manejo integral de las
prestaciones que se cancelen por cuenta de la seguridad social y por concepto de pensiones, riesgos laborales, maternidad, paternidad, y subsidios
para viviendas. El rgimen prestacional de empleo sera el responsable de atender integralmente
a la fuerza de trabajo ante la contingencia de la
prdida involuntaria del empleo y el desempleo. El
RPSSTMAT se ocupara de la prevencin de accidentes laborales, enfermedades ocupacionales y
promocin de salud. Finalmente, el rgimen prestacin de vivienda y hbitat tendra a su cargo la
satisfaccin progresiva del derecho a la vivienda.
El rgimen prestacional de salud, bajo la rectora
del ministerio con competencia en salud y coordinacin con el Ministerio de la Seguridad Social,
realizara su gestin a travs del Sistema Pblico
Nacional de Salud. En este sistema se integraran
los recursos fiscales y parafiscales representados
por las cotizaciones obligatorias, los remanentes
netos de capital y cualquier otra fuente de
financiamiento que se establezca en la ley respectiva. Se establece en la Exposicin de Motivos
del PLOSSS que la carga que le corresponder al
Estado no ser mayor a la que tiene actualmente.
El rgimen prestacional dinerario tendra a su
cargo garantizar las prestaciones de corto, mediano y largo plazo que correspondan a contribuyentes y no contribuyentes, de acuerdo con las contingencias amparadas por los distintos regmenes
prestacionales y conforme a los trminos, condiciones y alcances previstos en las leyes que los
regularn. Atendera las siguientes prestaciones:
pensiones de vejez, de discapacidad parcial permanente, discapacidad total permanente, gran
discapacidad, viudedad y orfandad, indemnizaciones por prdida involuntaria del empleo y
por ausencia laboral debida a enfermedades o
accidentes de origen comn o laboral, maternidad y paternidad, subsidios para la vivienda de
las personas de bajos ingresos, y para una parte
de las cotizaciones al rgimen prestacional dinerario en el caso de los trabajadores por cuenta
propia de bajos ingresos.
El Rgimen Prestacional de Seguridad, Salud de
los Trabajadores y Medio Ambiente de Trabajo
(RPSSTMAT), se financiara mediante un rgimen
obligatorio a cargo del empleador.

43

Por ltimo, para el Rgimen Prestacional de Vivienda y Hbitat (RPVH) se propone un rgimen
de financiamiento particular. Sera financiado con
aportes fiscales y remanentes netos de capital para
garantizar el acceso a una vivienda a las personas
de escasos recursos y con los aportes parafiscales
de empleadores, trabajadores dependientes e independientes, para garantizar el acceso a una vivienda a quines tengan capacidad de amortizar
crditos, con o sin garanta hipotecaria.
El modelo de pensiones que se propone es el de
reparto o capitalizacin colectiva administrado
por entes pblicos. Estara conformado por dos
pilares: uno bsico de prestacin definida y a cargo del fisco en el caso de las personas sin capacidad contributiva (sistema de financiamiento
unipartito); y el otro, de aseguramiento colectivo
obligatorio, cotizacin y prestacin definida, proporcional al nmero de cotizaciones y al monto
de los aportes, y con rgimen financiero de capitalizacin colectiva (bipartito: Estado trabajadores, para los trabajadores por cuenta propia; y
tripartito: Estado trabajadores empleadores,
para los afiliados trabajadores bajo relacin de dependencia).
Se establece, adems, que las personas podran
afiliarse voluntariamente a los planes complementarios de vejez, administrados por el sector privado y regulados por el Estado. La pensin del primer pilar sera equivalente al salario mnimo urbano; para el segundo, la cuanta de la pensin
seria igual a una suma bsica, ms una porcin
adicional que estara en relacin directa con el
nmero de cotizaciones y el salario de referencia
del trabajador. Con el fin de preservar el poder
adquisitivo de las pensiones, su monto se ajustara anualmente, tomando como referencia el costo de la canasta bsica. Se deja para la ley especial la definicin del mtodo de clculo del salario de referencia.
Se propone un nuevo diseo de la administracin
institucional del sistema de seguridad social: creacin de la Tesorera de la Seguridad Social, del
Instituto de Prestaciones Dinerarias, el Instituto
Nacional de Empleo y la Superintendencia del
Sistema de Seguridad Social. Se mantendra el
Instituto Nacional de Prevencin, Salud y Seguridad Laboral.
La Tesorera de la Seguridad Social, con personalidad jurdica y patrimonio propio, se encargara

de la elaboracin e implementacin del sistema


de informacin de la seguridad social, el registro,
identificacin y afiliacin a regmenes contributivos, la estimacin de las cotizaciones, las liquidaciones, las transferencias a los diferentes fondos de los regmenes prestacionales del Sistema
de Seguridad Social, el manejo de las reservas tcnicas de los fondos de los regmenes prestacionales
y la publicacin peridica de los balances y estados financieros de los fondos. Su directorio estara conformado por cinco miembros: el Tesorero
de la Seguridad Social designado por el Presidente de la Repblica, un representante del ministerio con competencia en seguridad social, un representante del ministerio con competencia en
planificacin y desarrollo, un representante del
ministerio con competencia en finanzas pblicas
y un representante del Banco Central de Venezuela. La Tesorera de la Seguridad Social estara
sometida a control tutelar por el ministerio con
la competencia de la seguridad social. Los recursos para su funcionamiento se regiran por una
regla de severidad del gasto sobre los aportes fiscales que se le asignasen, y con cargo al presupuesto del ministerio con competencia en seguridad social.
El Instituto de Prestaciones Dinerarias, concebido
como organismo autnomo con personalidad jurdica y patrimonio propio, se encargara de la calificacin del derecho de los beneficiarios de las contingencias, la tramitacin de las solicitudes y la
ordenacin del pago de las contingencias. Su directorio estara conformado por siete miembros:
un representante designado por la Presidencia de
la Repblica, quien ejercera la presidencia; un
representante del ministerio con competencia en
seguridad social; un representante del sector empresarial ms representativo, un representante del
sector laboral ms representativo, un representante
del Instituto Nacional de Empleo, un representante del Instituto Nacional de Prevencin, Salud y
Seguridad Laboral, un representante de los pensionados. El control tutelar del Instituto de Prestaciones Dinerarias lo ejercera el ministerio con
competencia en seguridad social. Los recursos para
su financiamiento seran de origen fiscal.
El Instituto Nacional de Empleo del Sistema de
Seguridad Social tendra a su cargo la calificacin
de beneficiarios de prestaciones dinerarias en la
materia laboral, la constitucin y coordinacin del

Tabla 3

Impacto fiscal Estimado del PLOSSS


(% del PIB)

Contingencia

Impacto de la Ley

Costo actual

Costo total

Costo total

1,3

5,9

7,3

Pensiones
Pensionados actuales IVSS
Futuros pensionados
(tasa de crec. 3% anual)
Pensionados a cargo del fisco
Pensiones no contributivas

1,3
0,0

2,0
1,2

3,4
1,2

1,3
0,0
?

0,0
0,9
0,0

1,3
0,9
0,0

Sistema Pblico Nacional de Salud

0,0

2,5

2,5

Desempleo y Seguridad,
Salud de los Trabajadores y
Medio Ambiente de Trabajo

0,0

0,0

0,0

Vivienda y Hbitat

0,0

1,4

1,4

44

funcionamiento de las redes de servicios de atencin a la fuerza laboral y de la capacitacin para


la reinsercin laboral.
La Superintendencia del Sistema de Seguridad
Social, autnoma con personalidad jurdica y patrimonio propio, se encargara del control y la
supervisin de todo el sistema. Estara bajo la direccin de un Superintendente designado por el
Presidente de la Repblica y una terna propuesta
por el ministerio con competencia en finanzas
pblicas y el Banco Central de Venezuela. Se financiara con aportes fiscales cargados al presupuesto del ministerio con competencia en finanzas pblicas, el cual, a su vez, ejercera el control
tutelar de la Superintendencia.
El PLOSSS establece que la nueva institucionalidad de la seguridad social entrara en funcionamiento en un plazo de cinco aos, a partir
de su promulgacin..
Para la transicin hacia la nueva seguridad social,
se garantizaran los derechos adquiridos en el rea
pensional de los beneficiarios del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS) y de los regmenes especiales de los funcionarios del sector
pblico. Tambin se establecen una serie de acciones: obligatoriedad de inscripcin en el nuevo
sistema para todas las personas que se encuentren disfrutando del beneficio pensional, aunque
permanezcan en el viejo rgimen; prohibicin al
sector pblico de creacin de nuevos regmenes
especiales; preservacin de los derechos de los
trabajadores al servicio del Estado en las condi-

ciones que fueron obtenidos y la exigencia de la


doble cotizacin, al nuevo y al que est afiliado,
cuando ste resultare actuarialmente sostenible;
integracin progresiva de los regmenes especiales del sector pblico, cuando sean actuarialmente
insostenibles; incorporacin progresiva de los planes de salud del sector pblico al Sistema Nacional de Salud en un perodo no mayor de diez aos;
continuidad de las facilidades de atencin a la vivienda de los trabajadores al servicio del Estado
por un tiempo no superior a los quince aos; y la
realizacin de un censo de los jubilados y pensionados, en cualquier rama del Poder Pblico.
EL COSTO FISCAL DE LA PROPUESTA DE LA CPDSIAN

Los costos fiscales que se derivan de la infraestructura institucional del modelo de seguridad propuesta
estaran asociados a la creacin del Ministerio de la
Seguridad Social, de la Tesorera de la Seguridad Social, del Instituto de Prestaciones Dinerarias, del Instituto Nacional de Empleo y de la Superintendencia
de la Seguridad Social. Los costos relacionados con
el modelo propuesto de pensiones contemplan el
aporte fiscal al pilar no contributivo, y los aportes al
pilar contributivo en lo que corresponde al complemento que el Estado hara a las pensiones de individuos, cuyas contribuciones no alcancen el monto
necesario para garantizar la pensin mnima. Adems de ello, habra que considerar la sostenibilidad
del modelo en el tiempo y la previsin en la norma
sobre la forma en que se atenderan potenciales problemas de desequilibrios (por ejemplo, los derivados
del envejecimiento de la poblacin y, como consecuencia, de la tasa de dependencia). Finalmente, estaran los costos fiscales de la transicin al nuevo rgimen de seguridad social.
De acuerdo con lo expresado en la Exposicin de
Motivos del PLOSSS, el impacto fiscal esperado para
2002 ascendera a 1,3% del PIB, el cual, aadido al
estimado de la asignacin presupuestaria actual a la
seguridad social, llevara el costo total de esta ltima
a un total de 7,3% del PIB. No se presentan los estimados de los ingresos que recaudara el fondo de capitalizacin colectiva (Tabla 3).
El PLOSSS distingue las siguientes fuentes de costos
fiscales en el rea de pensiones: para los futuros pensionados asumiendo una tasa media de crecimiento de 3% anual e incluyendo solicitudes pendientes
el costo sera de 1,3% del PIB; para los pensionados
del Estado, amparados por la Ley del Estatuto sobre

el Rgimen de Jubilaciones y Pensiones de los Funcionarios y Empleados de la Administracin Pblica


Nacional, de los Estados y de los Municipios, el costo
estara en cerca de 0,85% del PIB. No se precisa monto alguno para el primer pilar (no contributivo), porque, segn se seala, no se conocen los parmetros
que regirn para la calificacin para el disfrute de ese
beneficio; los trabajadores que se incorporen por primera vez no representarn carga alguna para el fisco
puesto que se asume que el fondo de capitalizacin
colectiva ser financieramente sostenible. El costo
fiscal de la transicin se ubicara en 1,2% del PIB,
aunque es de suponer que tendera a cero con la desaparicin de los ltimos pensionados.
Aunque se reconoce que el costo fiscal del Sistema Pblico Nacional de Salud podra estar por
encima del actual, se repite este ltimo monto
(2,5% del PIB). Para las contingencias laborales
se asume que no habr costo fiscal, puesto que
ellas se autofinanciarn con las cotizaciones establecidas para ese fin. Para Vivienda y Hbitat,
tambin se estima la misma cantidad de recursos
asignados en la actualidad (1,4% del PIB).
El impacto fiscal proyectado en la Exposicin de
Motivos del PLOSS es, en gran medida, incompleto, pues no solamente no establece ninguna
estimacin del costo fiscal del pilar no contributivo, sino que, ignora otras fuentes de costos asociadas tales como: la nueva organizacin institucional del sistema, el eventual agotamiento del
rgimen pensional, el impacto de la informalidad
en el mercado laboral sobre la capacidad de recaudacin de los ingresos del sistema, y la evasin de la cotizacin del sistema de seguridad social propuesto. A continuacin se presenta una
estimacin de estos costos asociados.
COSTO DE LA NUEVA INSTITUCIONALIDAD
DE LA SEGURIDAD SOCIAL

45

De ratificarse finalmente el Proyecto de Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social (PLOSSS),
ya aprobado en primera discusin, se crearan cuatro nuevos organismos para atender el sistema. Ello
dara lugar a costos no recurrentes o de inversin
inicial, y recurrentes o de funcionamiento. En el
PLOSSS no se presenta la estimacin de dichos
costos. Por esta razn, se realiz una estimacin a
partir de la informacin de costos de organismos
con tareas similares: el costo del Instituto Nacional de Empleo, basado en las reas del Ministerio

del Trabajo relacionadas con la atencin a las contingencias laborales; el costo del Instituto de Prestaciones Dinerarias, con base en el presupuesto del
IVSS y en el presupuesto pblico para actividades
de registro e identificacin; el de la Superintendencia del Sistema de Seguridad Social a partir
del presupuesto de la Superintendencia de Bancos; y, finalmente, el de la Tesorera de la Seguridad Social a partir del presupuesto del rea de tesorera de una institucin de previsin social. Del
resultado de la estimacin se obtuvo que 0,02% del
PIB sera no recurrente, y que 0,1% sera de carcter recurrente.
Ms all de la identificacin del impacto fiscal de
la institucionalidad de la seguridad social propuesta, es necesario apuntar que, aunque la normativa propuesta abre la posibilidad para la correccin de los desequilibrios financieros que pudiese presentar el sistema, a travs de las valuaciones
econmico-actuariales bianuales, se presentan un
conjunto de aspectos negativos, tales como:
Un retroceso, con respecto a la seguridad social actual, es la concentracin exclusiva en el
Ejecutivo de las decisiones sobre el manejo de
los fondos de la seguridad social. Ejemplo de
ello es la posibilidad no obligatoria de control externo social mediante organismos de consulta creados tambin por el Ejecutivo. El hecho de que la quiebra del IVSS en parte haya
obedecido a la coalicin de la dirigencia sindical con gobiernos de turno para la realizacin
de operaciones dudosas con los fondos de la
seguridad social, no implica que los representantes laborales deban ser excluidos de las tomas de decisiones sobre la administracin e inversin de esos fondos. Lo que, sin embargo,
importa es que con la conformacin exclusiva
del directorio de la Tesorera de la Seguridad
Social con representantes del Ejecutivo, el riesgo
de las inversiones recae directa y totalmente
sobre los contribuyentes, e indirectamente sobre el resto de los ciudadanos, sin que ninguno
haya tenido la posibilidad de aprobar o improbar
los programas de inversiones elaborados e
implementados por el Ejecutivo. Esta situacin
coloca a los contribuyentes en una posicin aun
peor de la que se reconoce en la vigente Ley del
IVSS.
La normativa propuesta para el control tutelar de las instituciones de la seguridad social

11
Las proyecciones del INE
muestran tasas de
crecimiento promedio de 2%
para la poblacin de menos
de 60 aos, y de entre 3% y
4% para la poblacin mayor
de esa edad.
12
Las tasas de desempleo e
informalidad se ubican para
el ao 2001 en 12% y 50%,
respectivamente.
13
Se utilizan los datos de
poblacin del Instituto
Nacional de Estadsticas (INE)
proyectados para 2002, de
registro de beneficiarios del
IVSS y de estimado de
OCEPRE del monto de
beneficiarios de regmenes
especiales.

fortalece aun ms el riesgo de la administracin


de los fondos por parte del Ejecutivo, en perjuicio de los contribuyentes. El Ministerio de la
Seguridad Social tutelara a la Tesorera, pero
sera parte activa en las decisiones de colocacin de los fondos. El Ministerio de Finanzas
tutelara a la Superintendencia de la Seguridad
Social, pero tambin sera parte activa en esas
decisiones. Con este cruce de funciones no hay
garanta de que el control tutelar sea neutral y
objetivo, ni tampoco la evaluacin de la administracin de los fondos. Ntese que estas
implicaciones son independientes de que exista un control externo como el de la Contralora
General de la Repblica sobre el funcionamiento de la seguridad social.
No se entiende el rol de la creacin de fondos
para cada rgimen prestacional, si, en definitiva, ellos se concentraran en la Tesorera de la
Seguridad Social. Tampoco hay en la normativa propuesta mecanismos institucionales claros que impidan el traspaso de fondos entre un
rgimen y otro.
No se contempla en esta propuesta el establecimiento de provisiones solamente se menciona la creacin de reservas tcnicas para el
pago de las pensiones para la cobertura de
riesgos en el manejo de los fondos. Esta omisin implica que el costo mximo del riesgo
asociado al diseo institucional de la seguridad social propuesta estara representado por
la carga fiscal del nmero de pensionados para
el momento de una eventual quiebra del pilar
contributivo.
EVENTUAL AGOTAMIENTO DEL MODELO PENSIONAL

46

Deber establecerse con claridad la dinmica


de la evolucin del modelo pensional, a los fines de prever su maduracin y su eventual agotamiento; as como tambin de las vas que la
nueva institucionalidad de la seguridad social
dejara para atenuar los costos de su reforma
en el tiempo.
El modelo de pensiones propuesto es de reparto con capitalizacin colectiva para el pilar contributivo. Este pilar es de reparto con prestacin bsica definida, ms una porcin que depender del nmero de cotizaciones y del salario de referencia del trabajador; y se financia
con las cotizaciones de los contribuyentes, de

las cuales una parte corresponder al trabajador y la otra al patrono. En el caso de que lo
cotizado en este sistema no fuese suficiente para
garantizar la pensin mnima bsica, el faltante
lo pondra el Estado.
Dejando de lado la incidencia de incentivos perversos en el funcionamiento de la seguridad social,
la sostenibilidad financiera del pilar contributivo
depende de la tasa de dependencia de pensionados/activos, del rendimiento de los activos acumulados en el fondo de contribuciones, y de la apertura en la normativa sobre la seguridad social para
atender la correccin de los desequilibrios financieros que pudiesen surgir en el tiempo.
La tasa de dependencia depende de factores demogrficos, especialmente, del ritmo de envejecimiento de la poblacin, y de factores econmicos, entre estos ltimos, de manera fundamental,
el comportamiento del mercado laboral y el ritmo de crecimiento de la economa. En este respecto, la nueva seguridad social del pas se enfrenta a unas condiciones iniciales no muy favorables, pues, de acuerdo con las proyecciones del
INE, Venezuela muestra un ritmo acelerado de envejecimiento de su poblacin.11 Esto implica una
tendencia al aumento de la tasa de dependencia.
Por su parte, las posibilidades de un alto ritmo de
crecimiento de la actividad econmica y, con ello,
de una disminucin rpida del desempleo y de la
informalidad,12 dados los bajos niveles de inversin de las dos ltimas dcadas, son limitadas.
En ese contexto, aunque los fondos del pilar contributivo se invirtiesen en instrumentos seguros,
la combinacin del impacto del aumento de la tasa
de dependencia y de tasas de empleo constreidas por un bajo ritmo de actividad econmica,
podra ser el desencadenante de desequilibrios
financieros insostenibles. La incidencia de la informalidad y de la evasin en la sostenibilidad del
pilar contributivo se comenta ms adelante.
COSTO FISCAL DEL PILAR NO CONTRIBUTIVO

Establecido como est el derecho a la seguridad


social en la Constitucin, no es posible desconocer el costo del pilar no contributivo. Es de suponer que el sistema se iniciar, al menos, con un
grupo de beneficiarios, cuyo nmero estara determinado por los parmetros que se estableciesen en la Ley de Pensiones. En principio, a excepcin de la exigencia de cotizacin al sistema,

14
Se utiliza el ltimo monto
aprobado por el Ejecutivo
para el salario mnimo: Bs.
158.400/mes.
15
Esta fue la tasa inicial
propuesta por la Comisin
Presidencial para la
Seguridad Social.
16
El monto de prdidas por
informalidad podra ser
menor, si se excluyesen de
los trabajadores por cuenta
propia, aquellos que por su
profesin tendran un status
socioeconmico por encima
del promedio.

los potenciales beneficiarios deberan, al menos,


cumplir con el requerimiento de la edad de retiro.
Si esta ltima se estableciera en 65 aos, el nmero potencial de beneficiarios poblacin de 65 aos
y ms, menos jubilados del IVSS y de los regmenes especiales se ubicara para 2002 en poco ms
de un milln de personas.13 Considerando que la
pensin para este grupo deber ser igual al salario
mnimo urbano,14 el costo mximo de este pilar
para 2002 ascendera a cerca de 2% del PIB.
En la medida en que la Constitucin garantiza la
cobertura fiscal de este pilar, razn por la cual su
finalidad no lo distingue de la de los programas
asistenciales pblicos, y en la medida en que el
monto promedio de las pensiones del pilar contributivo podra estar en un nivel bastante cercano al monto del salario mnimo urbano, el costo
fiscal del pilar no contributivo podra ubicarse en
su lmite superior por un tiempo considerable; es
decir: hasta que el mercado laboral mostrase una
reactivacin importante y el salario real promedio tendiese a distanciarse del salario mnimo, y
no existiesen otros incentivos para la evasin de
las cotizaciones al pilar contributivo.
IMPACTO DE LA INFORMALIDAD EN EL MERCADO LABORAL
Y DEL DESEMPLEO

47

En el PLOSSS, salvo para reforzar la idea de que el


fenmeno del desempleo y de la economa informal afectan las potencialidades del desarrollo econmico y social, no se establece ninguna conexin
entre ellos y la sostenibilidad del sistema de seguridad social propuesto. En relacin con el problema de la informalidad no solamente est el hecho
de que su tamao limita el monto global de las contribuciones percibidas por el sistema; tambin est
el efecto de retroalimentacin que el carcter solidario de la seguridad social impuesto desde la Constitucin ejerce sobre ese fenmeno y el desempleo.
El impacto fiscal de ese efecto se mide por el tamao del monto de lo que el sistema de seguridad social deja de percibir por concepto de cotizaciones y
que, en ausencia del pilar no contributivo del sistema, debera recaudar. El impacto directo de la informalidad y el desempleo depende del tamao de
las cotizaciones de empleados y patronos, la base
salarial imponible, y la poblacin empleada en el
sector informal y la poblacin desempleada.
El PLOSSS delega la fijacin de las cotizaciones y
la base imponible a las leyes especiales correspon-

dientes; sin embargo, se puede intentar una aproximacin del costo por este concepto, asumiendo que
la tasa de cotizacin del pilar contributivo de pensiones fuese de 13%15 y que la de salud siguiese
siendo 6,25%. Con estos supuestos, unas tasas de
desempleo de 12% y de informalidad de 50% de la
poblacin ocupada, respectivamente, y un salario
promedio mensual de Bs. 169.945, las prdidas
potenciales de la seguridad social para 2002 estaran en el orden de 2,5% del PIB16 , siendo 1,7% en
el rea de pensiones y el resto en el rea de salud;
y de 1,9% del PIB por concepto de informalidad y
de 0,6% del PIB por concepto de desempleo.
EVASIN DE LAS COTIZACIONES A LA SEGURIDAD SOCIAL
Y COSTOS ASOCIADOS AL RIESGO MORAL

El PLOSSS no identifica ni cuantifica otras potenciales fuentes de prdidas, como las asociadas al
riesgo moral que plantean el control del manejo de
los fondos de la seguridad social por el Estado, as
como tambin de los incentivos para la evasin de
las cotizaciones a la seguridad social. En relacin
con lo primero, estara la posibilidad de desvo inconveniente de fondos, dada la concentracin de
su administracin en el Ejecutivo y la ausencia de
normas eficientes de control sobre la misma.
Por su parte, los incentivos para la evasin de las
cotizaciones a la seguridad social surgen del arreglo institucional propuesto, as como de la posibilidad del uso de sus servicios, sin la exigencia de
la contribucin a su financiamiento, pues independientemente de ello, no podran ser excluidas
las personas con derecho a su disfrute. La eliminacin de esos incentivos depende de la forma en
que se resuelva la inequidad entre contribuyentes y no contribuyentes, y la distribucin de los
costos y riesgos entre la poblacin beneficiaria
de la seguridad social.
Uno de los elementos a considerar en ese respecto es el establecimiento de las cotizaciones a la
seguridad social, las cuales, deberan tomar en
cuenta las condiciones iniciales del mercado laboral para la implementacin del nuevo sistema.
La tasa global de cotizacin actual se ubica en
aproximadamente 20% del salario base de cotizacin (Tabla 2), correspondindole al patrono un
aporte mayor al 75% de dicha tasa. En ausencia
de mecanismos eficientes que disminuyan la
inequidad de la carga financiera del sistema, un
incremento sustancial de dicha tasa, frente a la

Tabla 4

Impacto fiscal ajustado del PLOSSS

CONTEXTO FISCAL DE LA

(% del PIB)

El proceso hacia la implementacin de la efectividad del derecho constitucional de la seguridad


social coexiste con otros dos procesos que, de alguna manera, afectan su plena aplicacin. El primero se refiere al nuevo marco regulatorio de la
gestin fiscal, vigente desde la aprobacin en Septiembre 2000 de la Ley Orgnica de Administracin Financiera del Sector Pblico (LOAF), del
que, a los efectos del nuevo rgimen de seguridad
social, importa el sometimiento de la gestin fiscal a normas de equilibrio, estabilizacin
macroeconmica y sostenibilidad. El segundo alude al proceso de aprobacin y discusin de nuevas leyes, a travs de las cuales se atiende al mandato constitucional en otros mbitos, y cuyo impacto presupuestario competira con el de la seguridad social.
La aprobacin de la LOAF se realiz de acuerdo
con el mandato constitucional que exige que la
gestin fiscal se ajuste a los principios de equilibrio, sostenibilidad y estabilizacin macroeconmica. Para el logro de esos objetivos se impone la programacin presupuestaria plurianual,
nuevas reglas para la estabilizacin macroeconmica y la suscripcin de acuerdos anuales
de coordinacin macroeconmica por el Ministerio de Finanzas y el Banco Central de Venezuela
(BCV). Tambin se incorporan otras normas dirigidas a mejorar el control sobre el gasto, como lo
son las relacionadas con la liquidacin del presupuesto y la eliminacin del semestre complementario. En general, estas reglas implican que para
el perodo del marco plurianual, los ingresos y
gastos ordinarios debern estar equilibrados, y que
no se debern producir desviaciones de las metas

No recurrente

Recurrente

Total

Costo adicional estimado


por la CDSI-AN,

0,0

1,3

1,3

ms:

0,0

7,0

7,0

0,02

0,10

0,12

Pilar no contributivo (2002)

0,0

2,0

2,0

Provisiones

0,0

0,1

0,1

(2002)

0,0

2,5

2,5

Evasin 60%

0,0

2,3

2,3

Costo total

0,0

8,3

8,3

Nuevas instituciones de la
Seguridad Social

Desempleo e informalidad

Fuente: Exposicin de Motivos del Anteproyecto de Ley Orgnica de Seguridad Social,


INE, Encuesta de Hogares, Ocepre
Ley de Presupuesto 2002

48

posibilidad de disfrute gratuito de los servicios de


la seguridad social, podra traducirse en un aumento de la evasin de la cotizacin al sistema
que se ubica actualmente en 60% con respecto a
la recaudacin potencial, as como tambin de
la informalidad.
El costo fiscal de evasin a la seguridad social
puede medirse indirectamente por el porcentaje
de evasin actual, el cual se aplica sobre la base
de recaudacin potencial salario base de cotizacin igual al salario mnimo urbano y la poblacin potencial contribuyente poblacin empleada en el sector formal e informal y una tasa de
desempleo del 12%. El costo para una evasin de
60% se estima en 2,3% del PIB.
Tomando en cuenta este conjunto de aspectos, el
costo fiscal adicional de la seguridad social propuesta podra, de no controlarse los incentivos a
la evasin y disminuirse los niveles de desempleo
e informalidad, llegar a ms de 8% del PIB (para
los parmetros de 2002), ms del cudruple de lo
estimado en el PLOSSS (Tabla 4). En la medida
en que esos incentivos persistan y la tasa de dependencia tienda a crecer con el envejecimiento
acelerado de la poblacin, la magnitud de este
costo tender a ser mayor.

Tabla 5

REFORMA

Ley de Presupuesto 2002


% del PIB

Gasto presupuestado

25,9

Ingresos ordinarios estimados

17,4

Brecha

8,6

Financiamiento de la brecha

8,6

Endeudamiento autorizado

8,2

Otros ingresos

0,3

Gasto acordado pendiente (presupuesto 2001)

5,1

Saldo Tesorera (cierre 2001)

0,0

Fuente: Ministerio de Finanzas (OCEPRE)

Grfico 1

Evolucin de las finanzas pblicas y resultados

Tabla 6

Proyeccin de los Resultados Fiscales


(% del PIB)

Con actual

Propuesta

Propuesta

CPSS

CPDSIAN

Ingresos ordinarios

19,0

19,0

19,0

Gasto total

23,5

27,6

26,6

20,5

24,6

23,3

5,5

9,6

8,3

3,0

3,0

3,0

Balance primario

-1,5

-5,6

-4,3

Balance financiero

-4,5

-8,6

-7,3

Balance Seguridad Social

-5,5

-9,6

-8,3

Seguridad Social
Valores promedio

Gasto primario
d/c Gasto neto de la S.S.
Intereses Deuda Pblica

49

macroeconmicas asociadas a la poltica fiscal


durante ese perodo.
Por su parte, el impacto presupuestario de la entrada en vigencia de las leyes que responden al
mandato de la nueva Constitucin, compite con
el de la seguridad social. Aunque lo razonable sera esperar una jerarquizacin de los programas
pblicos, probablemente, con la seguridad social
con la mxima prioridad; el hecho es que podran
surgir conflictos, en la medida en que los reclamos de los derechos constitucionales tendieran a
generalizarse. En caso de insuficiencia de recursos financieros y fiscales, por ejemplo, resultara
difcil oponer los mandatos constitucionales de la
efectividad del derecho a la seguridad social y
otros, frente al requisito de equilibrio y sostenibilidad fiscal. Existe, por tanto, un riesgo permanente de impugnaciones a las leyes presupuestarias que no se atuviesen al cumplimiento de esos
derechos, especialmente el de la seguridad social,
tal y como actualmente est establecido en la
Constitucin. La situacin se agrava en circunstancias de dificultades fiscales como las que, seguramente regirn, al momento de la aprobacin
de las nuevas leyes de la seguridad social.17
La tarea de incluir nuevo gasto fiscal recurrente,
al mismo tiempo que cumplir con las exigencias
de una gestin fiscal equilibrada y sostenible, no
resultar fcil ni en lo inmediato, ni en el mediano
plazo. A pesar de la reciente bonanza petrolera y
de la activacin del Fondo de Inversin para la
Estabilizacin Macroeconmica (FIEM), las autoridades no lograron revertir el sesgo profundamente
deficitario de las finanzas pblicas heredado de
perodos anteriores (Grfico 1). A la fecha, el tamao de la brecha presupuestaria alcanza un nivel considerable: 8,6% del PIB (Tabla 5).18
Tampoco se prev un flujo adicional de recursos
ordinarios permanente y significativo como para
cerrar esa brecha. El balance primario fiscal19
que en la actualidad se proyecta no solamente es
insuficiente para generar los recursos que se requieren para servir el stock de deuda pblica acumulada; sino que es negativo (Tabla 6). Bajo esas
circunstancias, prcticamente, ser imposible
incluir el gasto adicional que posiblemente generar la nueva seguridad social (4,1% en el proyecto de la CPSS, 2,8% del PIB en el de la CPDSIAN,
sin considerar costos potenciales derivados de
deficiencias de diseo).

17
Se espera que para julio de
este ao estn sancionadas
las nuevas leyes de
seguridad social.
18
De las reformas a las leyes
tributarias realizadas
recientemente se proyecta
un aumento en el flujo de
ingresos fiscales no
petroleros para el mediano
plazo en alrededor de 2% del
PIB. De esta manera los
ingresos ordinarios totales
podran llegar a alcanzar
cerca de 20% del PIB, monto
que obviamente es
insuficiente para enfrentar el
nivel recurrente de gasto
pblico existente a la fecha.
19
El balance fiscal primario es
la diferencia entre ingresos
corrientes y gasto primario,
siendo este ltimo igual al
gasto total menos los
intereses sobre la deuda
pblica.
20
El ajuste fiscal requerido
para sostenibilidad, dados
estos valores fiscales
promedio, es de ms de 3%
del PIB, obviamente, sin
considerar el costo adicional
de la nueva seguridad social.

Las cifras anteriores muestran que, ms all del


ajuste requerido para la sostenibilidad fiscal,20
la nueva seguridad social del pas debera permitir tasas de crecimiento que condujesen a generar nuevos ingresos fiscales, al menos en el orden
del 4% del PIB. Esto, obviamente, implica la existencia de incentivos sobre el ahorro y el empleo,
tomndose en cuenta el patrn de envejecimiento de la poblacin, que, sin embargo, los proyectos presentados, en vista de su diseo institucional, no parecen promover.
La existencia de restricciones de recursos obliga necesariamente a la consideracin, forzada o
no, de la jerarquizacin de la provisin de bienes pblicos, incluida la seguridad social. En el
primer caso, tal y como actualmente est ocurriendo con la gestin fiscal, el Ejecutivo satisfara ese derecho en la medida de sus posibilidades financieras. Ello, sin embargo, slo sera
posible en la medida en que la conflictividad tanto poltica como social, enraizada en la lucha por
la efectividad del derecho a la seguridad social,
se mantuviese en niveles tolerables. En el segundo caso, que implica el logro de una solucin
estable al problema de la asignacin de los recursos fiscales entre las diversas competencias
planteadas y, adems, en condiciones sostenibles
para la gestin fiscal, se planteara la necesidad
de corregir en la Constitucin la omisin de
parmetros que permitiran al Estado satisfacer
los distintos derechos all consagrados, de una
manera eficiente y ordenada en el tiempo. Para
ello, no obstante, se requerira del consenso poltico correspondiente.
CONCLUSIONES

En este anlisis de las implicaciones fiscales de la


reforma de la seguridad social, ha podido detectarse
que el proceso hacia el logro de los objetivos en esa
materia requiere todava de esfuerzos institucionales
adicionales e importantes. Aunque no se discute el
principio de solidaridad en el rgimen de seguridad

50

social, ni el rol del Estado en la garanta de su efectividad plena, se constata en ambas propuestas de reforma la existencia de un conjunto de aspectos que
limitan su implementacin.
En primer lugar, est la norma constitucional sobre el carcter absoluto del derecho de la seguridad social, sin la existencia de parmetros que
impidan el surgimiento de conflictos para su efectividad frente a otros derechos y frente a las posibilidades presupuestarias del Estado. En segundo
lugar, la garanta plena del derecho, sin que sea
obligatoria la contribucin para el sostenimiento
del sistema, incentiva la evasin del pilar contributivo. En tercer lugar, los incentivos para la evasin del sostenimiento financiero de la seguridad
social se ven reforzados por los diseos institucionales propuestos, que coloca el riesgo de
quiebra directamente sobre los contribuyentes,
costo que, en ltima instancia, recae sobre todos
los ciudadanos. En cuarto lugar, ambas propuestas no generan incentivos para la disminucin de
la informalidad, con lo cual se restringen las posibilidades financieras del pilar contributivo. Finalmente, el contexto fiscal, su marco regulatorio y
las condiciones iniciales de las finanzas pblicas,
amenazan la efectividad en la prctica del derecho a la seguridad social. Por esta razn es posible vislumbrar la conformacin de escenarios conflictivos tanto en lo poltico como en lo social con
sus correspondientes consecuencias en el proceso de asignacin de los recursos presupuestarios,
y, con ello, la profundizacin de las dificultades
fiscales y sus correspondientes consecuencias
macroeconmicas.
Se requiere, por tanto, de una solucin institucional estable, la que, probablemente, tendr que
pasar por la correccin en la Constitucin de la
omisin de parmetros que debern permitir al
Estado satisfacer los distintos derechos all consagrados, de una manera eficiente y ordenada en
el tiempo. Para ello, no obstante, se requerir del
consenso poltico correspondiente.

Referencias
Repblica Bolivariana de Venezuela. 2000. Ley Orgnica de Administracin Financiera del Sector Pblico. Caracas: Venezuela.
Repblica Bolivariana de Venezuela. Asamblea Nacional. 2001. Proyecto de Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social.
Caracas: CPSS. Noviembre.
Repblica Bolivariana de Venezuela. Comisin Presidencial de Seguridad Social. 2001. Anteproyectos de Leyes de Seguridad
Social. Caracas: Venezuela.
Repblica Bolivariana de Venezuela. Ministerio de Finanzas. 2001. Ley de Presupuesto 2001. Caracas: Venezuela.
Repblica Bolivariana de Venezuela. Ministerio de Finanzas-OCEPRE. 2001. Ley de Presupuesto 2001 y modificaciones. Caracas:
Venezuela. (Varias versiones).

51

pensiones

Ricardo Villasmil Bond

Captulo 4:
La Reforma del
Subsistema de Pensiones
Los sistemas de pensiones tienen
una gran relevancia econmica y social.
Sus opciones de reforma abarcan
desde la limitacin de la intervencin
del Estado a la simple regulacin
y supervisin de fondos privados
de ahorro, hasta mantener los sistemas
actuales pero efectuando cambios
de gestin y administracin.
La discusin es compleja, el debate
internacional est lejos de ser resuelto
y las implicaciones econmicas,
sociales y fiscales de la decisin
son enormes. El captulo analiza
la reforma del sistema de pensiones
en el contexto venezolano.

52

La Reforma del Subsistema de Pensiones


Marco terico de la previsin social
Ineficiencias del mercado como mecanismo
de previsin social
La intervencin del Estado
Los sistemas de previsin social
La realidad del sistema de previsin en Venezuela
Una propuesta para Venezuela
El pilar de capitalizacin individual
El pilar voluntario
El pilar asistencial
Tasas de contribucin y niveles de beneficios
Proyecciones financieras de la propuesta
Supuestos operativos
La transicin
El pilar contributivo
El pilar asistenchial
El Anteproyecto de Ley de Pensiones de la Comisin
Presidencial de Seguridad Social (ALP-CPSS)
Anlisis tcnico-financiero del Anteproyecto
El Proyecto de Ley Orgnica del Sistema de Seguridad
Social elaborado por la Comisin Permanente de
Desarrollo Social Integral de la Asamblea Nacional
(PLOSSS-CPDSIAN)
Conclusiones y recomendaciones

53

El autor

Ricardo Villasmil Bond es Ph.D.


en Economa, de la Universidad de Texas A&M, Estados
Unidos, profesor de la Escuela
de Economa (Universidad
Catlica Andrs Bello, UCAB),
e Investigador del Instituto de
Investigaciones Econmicas
y Sociales (UCAB)

rvillasm@ucab.edu.ve

1
Revista Newsweek, 13 de
Febrero de 1967. Un
esquema Ponzi es un
esquema mediante el cual
un prestatario contrae
deuda de manera excesiva y
pretende cancelarla
endeudndose por el monto
requerido para servir la
deuda. En este esquema, la
deuda crece en cada perodo
de manera geomtrica a una
tasa de 1+r, donde r
representa la tasa de inters.

Nota Tcnica 1

El descalabro financiero de los sistemas pblicos


de previsin social representa para una inmensa
mayora de las naciones del mundo uno de los
problemas ms importantes de este nuevo siglo.
En el caso venezolano en particular, seis elementos caracterizan y complican el panorama de los
prximos aos: 1) el envejecimiento acelerado de
su poblacin; 2) el agotamiento de los fondos acumulados mucho antes de alcanzar el clmax del
cambio demogrfico; 3) la proliferacin de regmenes complementarios de previsin de elevado
costo fiscal; 4) la poca confianza en el Estado como
administrador; 5) la fragilidad de las cuentas fiscales; y 6) un acceso limitado al financiamiento
internacional.
La importancia econmica y social del tema ha
motivado un intenso debate acerca del papel del
Estado en la seguridad social. Las opiniones van
desde limitar la intervencin del Estado a la simple regulacin y supervisin de fondos privados
de ahorro, hasta mantener los sistemas actuales
pero efectuando cambios de gestin y administracin. La discusin es compleja, el debate internacional est lejos de ser resuelto y las
implicaciones econmicas, sociales y fiscales de
la decisin son enormes.
Este captulo analiza el caso venezolano con el
objetivo de generar recomendaciones de poltica
y est dividido en ocho secciones. La primera seccin presenta el marco terico de la previsin
social. La segunda seccin analiza las diferencias
entre los distintos sistemas de previsin. La tercera seccin discute las opciones de reforma a la
luz de la realidad econmica, social e institucional

de Venezuela. En virtud de las conclusiones derivadas de esta revisin, en la cuarta seccin se esboza una propuesta de poltica para Venezuela.
En la quinta seccin se analizan las implicaciones
financieras de esta propuesta. El Anteproyecto de
Ley de Pensiones elaborado por la Comisin Presidencial de Seguridad Social (ALP-CPSS) es discutido en la sexta seccin. Finalmente, en la sptima seccin se analiza el Proyecto de Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social (PLOSSSCPDSIAN), aprobado en primera discusin en la
Asamblea Nacional en el mes de noviembre de
2001, especficamente en sus repercusiones para
la reforma del subsistema de pensiones. La ltima seccin presenta las conclusiones y recomendaciones derivadas de este anlisis.
MARCO TERICO DE

LA PREVISIN SOCIAL

Sala-i-Martin y Mulligan (1999a 1999b) clasifican


a las teoras que explican la intervencin del
Estado en los sistemas de previsin social en dos
grupos. El primer grupo abarca las teoras polticas, las cuales asumen la intervencin como el
resultado de una guerra distributiva en la cual los
potenciales beneficiarios, bien por s solos o a travs de alianzas con otros grupos de la sociedad,
logran imponer el sistema de previsin como una
regla redistributiva de carcter permanente. Estas teoras encuentran apoyo emprico en estudios recientes que muestran cmo el diseo de
estos sistemas permiti a las primeras generaciones obtener beneficios muy superiores a los aportes realizados, generando pasivos a ser sufragados por generaciones subsiguientes.

La seguridad social
Paul Samuelson, premio Nobel en Economa de 1970, coment en 1967: la belleza de la seguridad social es que descansa

en una poblacin y un ingreso creciente para cancelar a cada generacin de retirados ms de lo que contribuyeron al sistema. Una nacin en crecimiento es el mejor esquema Ponzi alguna vez concebido...1
La lgica detrs de esta afirmacin podemos derivarla fcilmente utilizando un modelo de generaciones solapadas. En su
versin ms sencilla, cada generacin vive dos perodos: en el primero trabaja y obtiene un salario y en el segundo vive de
sus ahorros y/o de una pensin si sta existe.
Asumiendo que la tasa de descuento del individuo es igual a la tasa de inters (r), el individuo desear mantener su consumo constante a lo largo de su vida, lo que en este caso se traduce en lograr que el consumo de su primer perodo sea igual
al del segundo perodo. Imaginemos que la poblacin crece entre una generacin y la siguiente a la tasa 1+n y el ingreso de
los trabajadores (w) a la tasa 1+g. En ausencia de un esquema de seguridad social de reparto la restriccin presupuestaria
del individuo puede expresarse como sigue:

54

Nota Tcnica 1 / La seguridad social (continuacin)


2
Existen otras teoras, entre
las que vale la pena citar al
menos dos. La primera
argumenta que los sistemas
de previsin social tienen
retornos crecientes de
escala, y por tanto, un
sistema administrado por el
Estado es ms eficiente que
la provisin privada. Sin
embargo, cabe preguntarse
por qu el mismo argumento no aplica a una infinidad
de actividades histricamente provistas de manera ms
eficiente por la empresa
privada, tales como las
instituciones financieras o la
fabricacin de automviles.
Una segunda teora, bajo el
supuesto de que la
productividad de la
economa depende de la
productividad promedio de
todos los trabajadores,
concibe a la seguridad social
como una manera de
imprimir mayor eficiencia a
la economa, al forzar el
retiro de una poblacin poco
productiva. Esta teora, sin
embargo, tiene poco
respaldo emprico.

Al introducir un esquema de seguridad social de reparto en donde los individuos contribuyen con una proporcin a de su
salario durante su vida laboral para financiar las pensiones de los jubilados, la restriccin presupuestaria de la primera generacin de jubilados (generacin cero) queda modificada de la siguiente forma, donde Dc representa el diferencial de consumo generado por el sistema de reparto.

Como podemos apreciar, la generacin cero obtiene ganancias potencialmente importantes, obteniendo una pensin sin
haber contribuido para ella. Para la generacin siguiente de jubilados, la restriccin presupuestaria quedara como sigue:

Tomando al producto g n como lo suficientemente pequeo como para ser numricamente despreciable, el diferencial
de consumo de la generacin 1 puede expresarse de la siguiente manera:

Generalizando para las generaciones uno en adelante (i=1,2...),

Como puede apreciarse, la naturaleza Ponzi del esquema descansa en ingresos totales (g+n) creciendo ms rpidamente
que la tasa de inters, supuesto que no luce razonable hoy en da. El cambio demogrfico provocado por un aumento en la
expectativa de vida y por menores tasas de natalidad plantea grandes problemas a futuro para los sistemas pblicos de reparto. En el Grfico 1 se muestran la estructura por edades de la poblacin venezolana y la europea en tres momentos del tiempo, el ao 1950, el 2000 y el 2050. All puede observarse, por ejemplo, cmo la proporcin de la poblacin menor de 15 aos
se reduce en el tiempo y la mayor de 65 aumenta para ambas poblaciones como respuesta a los cambios en las tasas de natalidad y mortalidad. Los distintos puntos en la evolucin demogrfica se evidencian en la poblacin entre 15 y 64 aos, que en
Venezuela todava aumentar en entre el ao 2000 y el 2050, mientras que para el caso europeo ya est descendiendo.

Grfico 1. Cambios demogrficos 1950-2050. Venezuela y Europa


Venezuela

Europa

Fuente: Distribucin de la poblacin mundial por gnero y edad. Revisin de 1996. Naciones Unidas.

Si los sistemas fuesen de reparto puro, el cambio demogrfico significara pensiones ms bajas en la medida en que aumenta
la relacin de dependencia (nmero de trabajadores retirados/nmero de activos). Sin embargo, en la prctica los sistemas
prefijan los beneficios en razn de las contribuciones realizadas y el aumento en el costo de vida. La acumulacin de pasivos
importantes an sin haber alcanzado el clmax del cambio demogrfico es evidencia para muchos de la imperiosa necesidad
55

de realizar cambios paramtricos en los sistemas de previsin (aumentar las contribuciones y/o reducir los beneficios).

3
Ciertamente, el mercado de
seguros podra proveer una
renta vitalicia a cambio del
ahorro acumulado, y el
monto de la renta vendra
determinado por la
expectativa de vida
promedio de la poblacin.
Sin embargo, cuando la
adquisicin de la pliza es
voluntaria y los individuos
poseen mejor informacin
que el mercado sobre sus
expectativas de vida, el
mercado de renta vitalicia
sucumbe ante un problema
de seleccin adversa, tal
como lo seala Akerloff
(1970). La razn es bastante
sencilla. La renta vitalicia est
basada en la expectativa de
vida promedio de la
poblacin participante. Bajo
estas condiciones, slo
aquellos con expectativas de
vida ms extensa que el
promedio tendrn
incentivos a contratar una
renta vitalicia. El resto, al
tener una expectativa de
vida menor al promedio,
preferir administrarse por
su cuenta. Como consecuencia, la renta vitalicia se
reducir, puesto que la
expectativa de vida
promedio de la poblacin
participante es ahora mayor.
Ello nuevamente ahuyenta a
aquellos con expectativa de
vida menor al promedio de
la poblacin participante. El
ciclo se repite hasta
provocar la desaparicin del
mercado.

56

El segundo grupo abarca las teoras normativas o


de eficiencia, las cuales a partir de una distorsin
en el funcionamiento del mercado, y aisladas de
toda consideracin poltica, identifican las fallas
de mercado asociadas a la distorsin y proponen
soluciones.
La propuesta contenida en este captulo parte de
este enfoque. Sin embargo, reconocemos que una
propuesta basada nicamente en criterios de eficiencia tendr comprometida su viabilidad por
elementos de orden poltico. En este sentido, intentamos comprender las implicaciones de la circunstancia econmica, poltica y social en el proceso de reforma. Como veremos ms adelante,
estas circunstancias adquieren una relevancia particular en el diseo de la transicin al nuevo esquema.
INEFICIENCIAS DEL MERCADO
COMO MECANISMO DE PREVISIN SOCIAL

La premisa fundamental detrs de las teoras normativas es que un individuo maximiza su bienestar cuando distribuye su consumo de manera
uniforme a lo largo de su existencia. La distribucin se traduce en la necesidad de ahorrar para la
vejez una proporcin importante de los ingresos
generados durante la vida laboral.
Partiendo de esta premisa, estas teoras asumen
que la significativa y persistente proporcin de
ancianos que no logran garantizarse con sus ahorros una vejez digna, expresa la presencia de
distorsiones en el mercado privado de provisin
social. Estas distorsiones pueden ser clasificadas
en tres grupos:2
Problemas de informacin: Algunos estudios han
sealado como causa fundamental de la insuficiencia en el ahorro, la poca disponibilidad de
informacin sobre todas aquellas variables que determinan la tasa ptima de ahorro para la vejez,
tales como los costos asociados al retiro, las expectativas de ingreso durante la vida laboral y el
rendimiento real de los activos acumulados. Sin
embargo, estudios empricos demuestran que no
basta con concentrar y divulgar la informacin
necesaria para inducir a los agentes a planificar
su vejez de manera ptima. Ello se debe a una
variedad de factores. En primer lugar, una gran
proporcin de individuos sufren de miopa al planificar su futuro, es decir, tienden a no incluir en
su planificacin eventos que aparecen distantes

en el tiempo. En consecuencia, sobrestiman sus


posibilidades de generar ingresos durante la vida
laboral y/o subestiman los costos asociados a la
vejez. En segundo lugar, la longevidad es aleatoria,
lo cual complica la planificacin del ahorro al introducir un elemento de incertidumbre.3 Por ltimo, la garanta de asistencia durante la vejez
resta incentivos al ahorro en los estratos de menores recursos. Esta garanta puede ser explcita
o implcita. Basta con que el individuo estime su
existencia con alguna probabilidad para verse motivado a acumular en menor cuanta y as dejar
que el resto de la sociedad financie al menos parcialmente su retiro.
Problemas de acceso a un mecanismo eficiente de
ahorro para la vejez. Los trabajadores en los pases en desarrollo, y particularmente aquellos de
bajos recursos, tienen muy poco estmulo al ahorro. El ahorro en moneda local es, por lo general,
una psima reserva de valor, y el sistema financiero brinda acceso a un portafolio financiero eficiente slo a individuos con un elevado nivel de ingresos. En consecuencia, los trabajadores de menos
recursos acumulan menos de lo que de otra manera acumularan, y lo que deciden ahorrar, lo ubican en activos no financieros (como materiales de
construccin o enseres del hogar) con los cuales
obtienen rendimientos reales relativamente bajos
y una limitada cobertura de riesgo.
Problemas de coordinacin para abordar la pobreza. Cuando los ingresos laborales no alcanzan
a cubrir las necesidades bsicas, el ahorro se convierte en un mecanismo irracional e inviable de
sustento para la vejez. En estos casos, el ahorro
es sustituido por redes familiares o comunitarias.
Lamentablemente, la dispersin del ncleo familiar provocada por la urbanizacin acelerada y el
empobrecimiento generalizado de la poblacin ha
contribuido a que la accin de estas redes sea
menos efectiva cada da. De all surge una creciente poblacin que demanda niveles de asistencia que desborda la capacidad de las organizaciones no gubernamentales.
LA INTERVENCIN DEL ESTADO

Tericamente, los dos primeros grupos de


distorsiones identificados (los problemas de informacin y el acceso a un portafolio eficiente de
ahorro eficiente para la vejez), pueden ser atendidos por un sistema de ahorro compulsivo que

4
Para mayores detalles ver
U.S. Department of Health
and Human Services, Social
Security Administration.
1997.
5
El prefondeo consiste en
inyectar el capital necesario
para cubrir los pasivos
explcitos e implcitos de la
poblacin beneficiaria y
cotizante al momento de la
reforma.

logre transformar el caudal acumulado durante la


vida laboral en una pensin vitalicia una vez alcanzada la edad de retiro.
Por una parte, el ahorro compulsivo impide que
la insuficiencia de informacin, la miopa de algunos individuos y la garanta de asistencia se traduzcan en insuficiencias en el ahorro. Al mismo
tiempo, concentra grandes cantidades de ahorro.
De esta manera se brinda acceso a todos los trabajadores a un mecanismo de ahorro eficiente
para financiar la vejez. La contratacin de una
pensin vitalicia obligatoria, por otra parte, resuelve el problema del carcter aleatorio de la longevidad al eliminar el problema de seleccin adversa que afecta al mercado voluntario de renta
vitalicia. De esta manera, la introduccin de un
sistema de ahorro compulsivo mejora a una parte
importante de la poblacin sin empeorar al resto,
lo cual la convierte, por s sola, en una poltica
deseable.
No obstante, en ausencia de un mecanismo de
redistribucin de ingresos, los sistemas de previsin social excluyen a todos aquellos fuera del
sector formal de la economa, fundamentalmente
por razones de ingresos. Asimismo, el sistema no
atiende de manera integral a aquellos que no logran acumular lo suficiente para garantizar una
pensin digna.
Este fenmeno es de particular importancia en
pases como Venezuela, donde una gran parte de
la fuerza laboral pertenece al sector informal y
donde la distribucin del ingreso es marcadamente desigual. La cobertura de estas poblaciones en los sistemas de previsin social impone, o bien la insercin de mecanismos solidarios
en las contribuciones y/o en los beneficios, o la
creacin de un sistema de previsin social paralelo de carcter solidario.
LOS SISTEMAS DE

57

PREVISIN SOCIAL

La combinacin de ahorro compulsivo, renta vitalicia y redistribucin de ingresos est presente


en la inmensa mayora de los sistemas formales
de previsin social.4 No obstante, los sistemas
pueden distinguirse entre s en razn de 5 dimensiones fundamentales:
1. La naturaleza de su administracin, que puede
ser pblica, privada o mixta.
2. El grado de fondeo, es decir, la fraccin de los
pasivos explcitos e implcitos (compromisos ad-

quiridos) cubiertos por los activos del sistema. De


esta manera, un sistema puede estar totalmente
fondeado, parcialmente fondeado, o no fondeado
(de reparto).
3. Los criterios de inversin de los fondos administrados: parmetros y posibilidades de inversin
en ttulos pblicos y privados, acciones y otras
inversiones.
4. De acuerdo con la definicin y cuanta de las contribuciones y los beneficios, los sistemas pueden ser
de tres tipos, contribuciones definidas, beneficios definidos, o de contribuciones y beneficios definidos.
5. El grado de redistribucin, tanto intra como
intergeneracional, implcito en las definiciones del
punto anterior.
El sistema venezolano vigente, por ejemplo, es de
contribuciones y beneficios definidos, pblico en
su administracin, no fondeado o de reparto y los
fondos administrados son invertidos en ttulos pblicos. En contraste, el sistema de capitalizacin
individual boliviano, por ejemplo, es de contribuciones definidas, privado en su administracin,
totalmente fondeado y sus fondos son invertidos
en una cartera diversificada.
Las implicaciones tanto micro como macroeconmicas provocadas por la insolvencia financiera de una alta proporcin de los sistemas pblicos ha generado un intenso debate acerca de su
futuro. En pases en los cuales la confianza en la
capacidad institucional del Estado es baja, el debate es dominado por la necesidad de privatizar la
dimensin individual o no solidaria del sistema. Sin
embargo, la privatizacin es frecuentemente confundida con la implementacin de otras reformas,
como son el prefondeo5 del sistema, la diversificacin de los instrumentos en los que los fondos administrados son invertidos y la racionalizacin de
los parmetros de contribucin y beneficios.
En la realidad, cualquiera de estas reformas es
susceptible de ser implementada en un sistema
pblico. De hecho, algunos pases desarrollados
con gran credibilidad en sus instituciones pblicas como los Estados Unidos y Gran Bretaa, han
manifestado serias dudas acerca de la opcin de
privatizar, y han encarado otras dimensiones de
la reforma sin privatizar el sistema en su totalidad. Esta resistencia es, cuando menos, justificada. Con el fin de asegurar una rentabilidad mnima al cotizante, la mayora de los pases que han
privatizado sus sistemas de previsin han intro-

ducido imposiciones regulatorias que han llevado a las Administradoras de Fondos de Pensiones
(AFP) a mantener portafolios de inversin muy
similares entre s, lo que se ha dado a conocer
como el efecto manada. Ello a su vez ha forzado a las AFP a competir en dimensiones no vinculadas a una mejor previsin para captar nuevos
clientes, lo que ha resultado en altos costos administrativos en su mayora representados en una
costosa fuerza de ventas. Adicionalmente, y ya
pensando en la conversin de los fondos acumulados a una pensin, el mercado privado de rentas vitalicias es muy ineficiente en la actualidad,
aun en pases con mercados financieros desarrollados y de gran profundidad.6
Este desperdicio de recursos va claramente en
detrimento del trabajador, y en efecto, ha acentuado el escepticismo de muchos especialistas que
ven la ola privatizadora como un fenmeno guiado, en gran medida, por concepciones equivocadas.7 Otros especialistas afirman, sin embargo,
que cuando la capacidad institucional del sector
pblico administrador es muy baja, la privatizacin puede justificarse como condicin necesaria para el acometimiento de otras reformas,
como el prefondeo, la modificacin de parmetros
de contribucin y beneficios y la diversificacin
del portafolio de inversin.
Debe recordarse que la privatizacin no elimina
los compromisos adquiridos bajo el sistema ante-

6
Para mayores detalles, ver
Brown et al 2000.
7
Para mayores detalles, ver
Orszag y Stiglitz 1999.

Nota Tcnica 2

rior, y que por el contrario, estos tienden a ser


sumamente rgidos (ver Nota Tcnica 3). Sin embargo, existen distintas formas de manejar la transicin a un nuevo sistema. En efecto, la transicin puede ejecutarse de manera gradual, manteniendo el viejo y el nuevo sistema operando de
manera simultnea hasta atender a la totalidad
de la poblacin beneficiaria y cotizante actual.
Como alternativa, puede trasladarse al nuevo sistema la totalidad o una fraccin de la poblacin
cotizante, previo reconocimiento de los aportes
realizados (o derechos adquiridos) al momento
de la reforma mediante la entrega de un bono de
transferencia. Los objetivos, en todo caso, son
identificar, cuantificar y racionalizar los pasivos
del sistema anterior y distribuirlos en el tiempo
con eficiencia y equidad intra e intergeneracional.
En este sentido, la conveniencia de prefondear
los sistemas de previsin es el aspecto menos
controversial en la discusin. La poca confiabilidad de los sistemas no fondeados, el riesgo fiscal asociado a mantener pasivos ocultos o implcitos de difcil cuantificacin, y la necesidad de
evolucionar hacia un manejo financiero ms transparente, son todas razones de peso para hacer
explcitas las deudas de los sistemas pblicos. Ello
requiere, sin embargo, una planificacin financiera que permita distribuir estos costos en el tiempo a fin de no recargar en unas pocas generaciones el costo total de la transicin.

La transicin a un sistema prefondeado,


el ahorro privado y la equidad intergeneracional

Uno de los aspectos ms controversiales de una reforma pensional es su efecto sobre el ahorro. Los defensores de la idea
de ir de un sistema de reparto a un sistema prefondeado y de capitalizacin individual argumentan que uno de sus grandes
beneficios sera un aumento sustancial en el ahorro privado.
Para evaluar esta afirmacin utilizaremos nuevamente el modelo esbozado en la Nota Tcnica 1. En este caso, para simplificar la presentacin y en razn de los argumentos all expuestos, asumiremos una pensin fija igual a p. Asimismo, asumiremos una poblacin e ingresos constantes (n = g = 0).
Bajo estos supuestos, la restriccin presupuestaria de todas las generaciones previas a la introduccin del sistema de reparto quedara como sigue:

58

8
Esto no necesariamente
implica que deba ser
administrada por el Estado,
ya que ste podra entregar
la administracin en
concesin a una empresa
privada. Para estudios que
argumentan mayores tasas
de retorno producto de la
diversificacin, ver Feldstein
1997. Para una visin
contraria, ver Geanakoplos et
al 1998, y Orszag y Stiglitz

Por su parte, la restriccin presupuestaria de la generacin que introduce el sistema de reparto (generacin cero) se expre-

1999.

Consideremos ahora una transicin hacia un sistema prefondeado financiada mediante la emisin de deuda. El Estado, en

sara de la siguiente manera:

Y la restriccin presupuestaria de las generaciones subsiguientes bajo el sistema de reparto,

As, con ingresos y poblacin constantes el consumo adicional de la generacin cero es financiado a travs de un consumo
menor por parte de las generaciones subsiguientes (ntese que el diferencial de consumo de las generaciones subsiguientes es el pago de intereses a perpetuidad del diferencial de consumo de la generacin cero).
nombre de esta generacin y todas las generaciones sucesivas, adquiere una deuda p por jubilado. El pago de la deuda se
realiza a perpetuidad y por anticipado, lo que resulta en un impuesto igual a rp/(1+r) por trabajador. De esta manera, desde
la generacin T en adelante la restriccin presupuestaria queda conformada como sigue:

Como vemos, el consumo no se ve afectado, lo cual implica que la transicin a un sistema prefondeado a travs de la emisin
de deuda no afecta en principio al ahorro nacional, a menos que la reforma descanse en la generacin de transicin una proporcin mayor del servicio de la deuda. Si por ejemplo, descansamos la totalidad de la deuda en la generacin de transicin
(hecho que sera bastante objetable desde el punto de vista de la equidad intergeneracional), sta ciertamente elevar su ahorro pero a expensas de una cada proporcional en su consumo, tal como podemos apreciar en su restriccin presupuestaria:

En resumen, la transicin a un sistema prefondeado no afecta el ahorro privado si el servicio de la deuda es distribuido de
manera equitativa entre todas las generaciones futuras. El ahorro pblico, por su parte, se ve afectado en papel, ya que se
emite deuda por un monto igual a p al momento de la transicin. En la realidad, sin embargo, la deuda ya exista: lo que se
ha hecho es hacer explcita una deuda que antes era implcita.
Por otra parte, es importante recordar que un sistema no fondeado puede perfectamente consistir de cuentas individuales,
tal como apuntan Orszag y Stiglitz (1999). El impacto de la reforma sobre el ahorro nacional queda entonces determinado
por otras dimensiones de la reforma, tales como la privatizacin y la diversificacin.

La diversificacin del portafolio de inversin, por


su parte, se presenta como un tema sumamente
controversial. Algunos estudios resaltan las bondades de invertir en un portafolio representado,
entre otras inversiones, por bonos y ttulos privados. Otros estudios argumentan que si bien la administracin privada de fondos diversificados ofrece rendimientos superiores a un fondo que invierte
exclusivamente en ttulos pblicos, una vez ajustados por riesgo y deducidos los costos de administracin, las ventajas desaparecen, y que en
consecuencia, los beneficios derivados slo pueden capturarse bajo una administracin centralizada de los fondos.8

59

La definicin de contribuciones y beneficios


es el elemento de mayor importancia financiera en el diseo del sistema de previsin
social. En el sistema venezolano vigente, tanto las contribuciones como los beneficios se
encuentran prefijados, lo cual se traduce en
un desbalance estructural desde el punto de
vista financiero originado en la ausencia de
ajustes peridicos. Fue precisamente este
desbalance, en presencia de un ente administrador frgil poltica e institucionalmente, lo
que provoc el agotamiento de los fondos acumulados en el IVSS y en los regmenes paralelos de previsin.

Por el contrario, un sistema de contribuciones


individuales definidas puras, ausente de elementos solidarios o distributivos, es por definicin
balanceado. Sin embargo, algunos estudios afirman que no son eficientes en la cobertura de riesgos asociados al rendimiento de los fondos, tanto
en su fase de acumulacin como en la conversin
a una pensin vitalicia. Estos estudios defienden
los sistemas de beneficios definidos como una alternativa que permite compartir estos riesgos con
las futuras generaciones.9 La nocin general es
que si las generaciones presentes y futuras pudiesen negociar entre s, les resultara ptimo
distribuirse el riesgo de obtener bajos rendimientos durante la vida laboral utilizando un sistema
de beneficios definidos. Si bien este argumento
es tericamente slido, cabe destacar que un sistema de beneficios definidos requiere de correcciones peridicas que permitan ajustar los beneficios en respuesta a la evolucin de los factores
econmicos y demogrficos. Ello exige la presencia de un ente administrador tcnicamente capacitado, polticamente independiente y con la confianza absoluta de la poblacin cotizante.
La definicin de contribuciones y beneficios determina asimismo el componente solidario del sis-

9
Ver Diamond (1993 1998).
10
Ver Diamond (1993 1998) y
Orszag y Stiglitz 1999.

Nota Tcnica 3

tema. En los sistemas de contribuciones definidas,


por ejemplo, la garanta de una pensin mnima
para aquellos que cumplan con los requisitos de
cotizacin es un mecanismo comn. Sin embargo,
esta asistencia tiende a desincentivar el ahorro de
los grupos cotizantes de menores ingresos y a la
vez excluye del sistema a aquellos con un nivel de
consumo tan bajo que hace inviable el ahorro como
medio de sustento para la vejez (trampa de la pobreza). Esta exclusin resulta sumamente regresiva en pases con una elevada proporcin de su
poblacin en la economa informal.
Bajo estas circunstancias, la introduccin de un pilar distributivo de reparto, separado e independiente del pilar contributivo, puede atender a los excluidos sin afectar el vnculo entre contribuciones y
beneficios. La cobertura del sistema, a su vez, puede ser universal o, preferiblemente, discriminada en
razn de parmetros socioeconmicos. Cabe destacar, sin embargo, que la viabilidad financiera del sistema es crucial. Imponer en los cotizantes o en el
fisco el financiamiento de beneficios desproporcionados para la poblacin jubilada, redundar
negativamente sobre el empleo y el desempeo econmico, y en consecuencia, sobre los objetivos mismos del sistema de previsin.

Los impuestos a la nmina

La teora microeconmica plantea la existencia de un mercado laboral en el cual tanto el nivel salarial como el nivel de empleo son determinados de manera simultnea por la interaccin entre la oferta y la demanda de trabajadores. Estos niveles
pueden ser afectados por la presencia de distorsiones, tales como los impuestos a la nmina.
Los impuestos a la nmina y los beneficios que ellos financian pueden recaer en el empleado, en el empleador o en ambos.
Cuando el valor que tienen los beneficios financiados con el impuesto equivale al monto de la deduccin y su disfrute es
contingente a la cancelacin del impuesto, la deduccin no es percibida propiamente como un impuesto y como consecuencia no tiene efecto sobre el mercado laboral. Sin embargo, rara vez este es el caso. Los beneficios financiados con los
impuestos a la nmina pocas veces justifican su costo, y en la gran mayora de los casos, la capacidad de disfrute no guarda
relacin con el cumplimiento de pago o con el monto de la erogacin.
La cotizacin de salud o de pensiones, por ejemplo, es compartida entre el empleador y el empleado. Si el valor que el empleado asigna a este beneficio es superado por el valor de la cotizacin, o el disfrute de los servicios no est sujeto al cumplimiento de pago, la respuesta ptima tanto para el empleador como para el empleado ser la evasin. Ambos se vern
incentivados a sacar su relacin contractual del espacio de la formalidad para ahorrarse el pago del impuesto.
Aunque esta visin no es compartida por algunos

10

, la gran mayora de los especialistas coincide en que los sistemas de ca-

pitalizacin individual, al establecer una relacin sencilla, directa y transparente entre contribuciones y beneficios, minimizan el incentivo a la evasin, particularmente cuando el monto de la deduccin no resulta excesivo para el trabajador. Coinciden, adems, en que, con el fin de preservar la transparencia en el mercado laboral y enfatizar el carcter individual del
ahorro, la totalidad de la contribucin debe recaer en el empleado, previo aumento general de salarios en razn de la por60

cin cubierta por el empleador en el viejo sistema.

11
El fondo de pensiones
pblico gener una tasa
promedio de retorno de 13% durante la dcada de
los ochenta y slo en 1989,
la prdida de valor del fondo
fue equivalente al 70%
(Mrquez 1992).

61

LA REALIDAD DEL SISTEMA DE

PREVISIN EN

VENEZUELA

La necesidad de una reforma en el sistema de previsin social venezolano es inminente. Al igual que
en otras naciones subdesarrolladas, en nuestro
pas la utilizacin indebida de los recursos del sistema de previsin - en acciones de empresas pblicas deficitarias, en programas de vivienda o en
el financiamiento del dficit fiscal agot los fondos acumulados mucho antes de alcanzar cambios drsticos en el perfil demogrfico.11 Cabe
destacar que Venezuela es percibida como uno
de los pases con envejecimiento ms acelerado
del mundo por el estudio del Banco Mundial
(World Bank 1994). De hecho, la OCEI estima que
de una relacin de 7,5 a 1 entre potenciales contribuyentes (poblacin entre 20 y 60 aos) y potenciales beneficiarios (poblacin de 60 o ms)
en el ao 2000, pasaremos a una relacin de 3,5 a
1 en el 2035. Este cambio, a pesar de la escasa
cobertura del sistema de pensiones del IVSS, llevara la tasa de cotizacin requerida para financiar los beneficios de la poblacin calificada de
11% a 24% en el mismo perodo.
Por otra parte, la previsin social por vas no formales se encuentra sumamente debilitada. Las redes
familiares son muy frgiles, producto de la migracin a los grandes centros urbanos en bsqueda de
mejores oportunidades econmicas y del empobrecimiento progresivo de la poblacin. La inestabilidad macroeconmica, manifestada en altas tasas de
inflacin y recurrentes episodios de devaluacin, ha
profundizado las diferencias socioeconmicas al
afectar de manera particular a aquellos que no tienen acceso a mecanismos eficientes de ahorro.
La unificacin de los sistemas previsionales es un
elemento esencial de cualquier reforma. Para ello
deben establecerse mecanismos claros de transicin al nuevo sistema, con criterios de gradualidad,
equidad y viabilidad financiera. Se estima que en
el sector pblico existen de ms de cuatrocientos
sistemas paralelos de previsin social. Estos sistemas surgieron, en parte, como mecanismo compensatorio ante la ausencia de recursos presupuestarios para evitar el deterioro del salario real del
trabajador del sector pblico. Ello, unido a la debilidad institucional del sector pblico, explica el
desbalance actuarial de estos sistemas a favor del
trabajador, al punto de que muchos de ellos no
exigen contribuciones por parte del trabajador y le
permiten jubilarse de manera relativamente pre-

matura con un salario indexado correspondiente


al ltimo cargo ocupado. Lamentablemente, la ausencia de la informacin ms elemental en cuanto
a diseo, cobertura y situacin financiera de todos
estos sistemas hace virtualmente imposible estimar el pasivo implcito que ellos representan. No
obstante, la presencia de un universo potencial
importante (el sector pblico tiene ms de
1.300.000 empleados), el desbalance actuarial de
los sistemas y la presencia de salarios relativamente
elevados en comparacin con el salario mnimo garantizada por el IVSS permiten anticipar un pasivo implcito aun ms elevado que el del IVSS.
Estas y otras consideraciones llevaron a la discusin tripartita para aprobar la Ley Orgnica del
Sistema de Seguridad Social Integral (LOSSSI) en
1997 y la Ley que Regula el Subsistema de Pensiones (LSP) en 1998. La actual administracin,
sin embargo, manifest su inconformidad con la
exclusin y regresividad implcita en el diseo de
los distintos subsistemas y ha suspendido en varias ocasiones la implementacin de estas leyes.
Este trabajo comparte esta preocupacin. En Venezuela, poco ms del 40% de la fuerza laboral
pertenece al sector formal, y de esta fraccin,
menos de dos tercios cotiza de manera activa al
IVSS. Bajo estas condiciones, un sistema basado
nicamente en un pilar contributivo beneficiara
a menos de la tercera parte de la fuerza laboral.
La distribucin del ingreso laboral representa tambin un problema. De acuerdo con la Encuesta de
Hogares de la OCEI, para el primer semestre del
2000, la media de ingresos de la poblacin que
presenta ingresos por concepto de trabajo (8 millones de personas aproximadamente) es 181.169
bolvares mensuales y 50% de esta poblacin
devenga salario mnimo (120.000 bolvares) o
menos. Cuando excluimos de la muestra a aquellos que ganan menos de un salario mnimo, la
media de ingresos sube apenas a 235.857 bolvares, y el 27% de este universo aproximado de 5
millones y medio de personas devenga salario
mnimo. Si restringimos nuevamente la muestra,
ahora en funcin de la obtencin de prestaciones
sociales (una aproximacin al universo alcanzable por el sistema de seguridad social), la media
de ingresos baja a 220.860 bolvares mensuales y
el universo disminuye a poco ms de 3 millones
600 mil trabajadores, de los cuales un 33% obtiene salario mnimo (ver Grfico 2).

Grfico 2.

Distribucin del ingreso de la poblacin con ingresos


provenientes del trabajo iguales o superiores al salario
mnimo urbano y que disfruta de prestaciones sociales
I semestre del 2000 (bolvares corrientes)

nificar adecuadamente su retiro; 2) un acceso restringido a los mecanismos eficientes de ahorro; y


3) la presencia de una poblacin que, por lo reducido de sus ingresos, descarta el ahorro como fuente
de sustento para la vejez. En la segunda seccin
llegamos a la conclusin de que atender estos objetivos de manera eficiente requiere la implementacin de tres pilares: 1) un pilar de ahorro
compulsivo totalmente fondeado para resolver los
problemas de informacin y los problemas de acceso; 2) un pilar de ahorro voluntario para permitir a los trabajadores que as lo deseen ahorrar ms
para su vejez; y 3) un pilar solidario de reparto
para atender el objetivo asistencial. En esta seccin, analizamos las caractersticas que cada uno
de estos pilares debe tener en el caso venezolano.
EL PILAR DE CAPITALIZACIN INDIVIDUAL

Fuente: OCEI. Encuesta de Hogares del primer semestre de 2000. Clculos propios.

Como se observa en el Grfico 2, la alta concentracin del salario en el salario mnimo restringe
de manera sustancial las posibilidades de
redistribuir ingresos a travs del sistema de seguridad social. Esta distribucin es adems endgena
a la imposicin de impuestos a la nmina. La
implementacin de un sistema de seguridad social altamente solidario (por ejemplo, un sistema
de capitalizacin colectiva que otorgue una pensin nica independientemente de las cotizaciones efectuadas), conllevara seguramente una
mayor concentracin del salario alrededor del
salario mnimo (sesgando la remuneracin hacia
bonos u otros instrumentos no salariales). As,
las consecuencias adversas sobre el mercado laboral ocasionadas por la imposicin de mecanismos redistributivos en el sistema de seguridad
social podran fcilmente superar las ventajas
derivadas de un sistema ms solidario.
UNA PROPUESTA PARA VENEZUELA

62

En la primera seccin de este captulo identificamos tres distorsiones que impiden la existencia de
un mercado privado de previsin social: 1) problemas de informacin que impiden al individuo pla-

En la segunda seccin sealamos que un sistema


de contribuciones definidas no genera el nivel de
cobertura de riesgo que ofrece un sistema de beneficios definidos. Asimismo, vimos que la administracin centralizada de los fondos genera ganancias de eficiencia. No obstante, en el caso venezolano varias particularidades hacen difcil recomendar un sistema de beneficios definidos administrado por el Estado.
En primer lugar, la evasin es poco costosa cuando
el deseo de participacin se ve seriamente comprometido. En Venezuela los tributos asociados al
empleo formal son bastante elevados y el valor que
la formalidad representa tanto para el empleador
como para el empleado en la micro y pequea
empresa, es relativamente bajo. Esto, sin duda, ha
contribuido al aumento creciente del sector informal. En segundo lugar, el sistema de beneficios
definidos requiere de un administrador centralizado, preferiblemente pblico. La debilidad
institucional del Estado venezolano, reflejada en
la historia del IVSS, siembra el temor en el trabajador de que sus cotizaciones puedan ser utilizadas para financiar el gobierno a tasas subsidiadas.
El combinar en un mismo instrumento el objetivo asistencial con el instrumento de ahorro
incentiva la evasin al reducir el vnculo entre
contribuciones y beneficios individuales. En contraste, un sistema de contribuciones definidas o
de capitalizacin individual, administrado por la
empresa privada y regulado por el Estado, plantea una relacin simple y transparente entre

contribuciones y beneficios que hace que los trabajadores vean sus aportes ms como un ahorro que
como un impuesto (ver Nota Tcnica 3). La garanta de pensin mnima vital (PMV) como instrumento solidario dentro del pilar contributivo, por ejemplo, puede inducir a los trabajadores que ven pocas
probabilidades de superar con creces esta pensin
con su ahorro, a cotizar lo mnimo requerido para
tener derecho a esta garanta y asignar el excedente
a otros medios de ahorro o consumo. A ello se une
el hecho de que Venezuela presenta un grueso sector de la poblacin que no alcanza ni siquiera a cotizar a la seguridad social. Una poltica redistributiva
orientada a este sector podra tener mayor rendimiento social. Fijar la PMV en niveles que tomen en
consideracin estos elementos es un elemento
crucial en el diseo del sistema.
Como elemento adicional, cabe destacar que en
un sistema de contribuciones definidas, el rendimiento de los fondos depende en gran medida del
desempeo econmico del sector pblico, por lo
cual la poblacin en general debera supervisar con
mayor inters las acciones del Estado. Por ltimo,
la deficiencia en materia de cobertura de riesgo
derivada de la ausencia de beneficios definidos es
en gran medida subsanada por la garanta de una
pensin mnima vital y el pilar asistencial.
EL PILAR VOLUNTARIO

La razn de ser de este pilar es la de aprovechar


al mximo la flexibilidad de la capitalizacin individual para permitir a los individuos que por
razones personales o familiares desean obtener
una pensin ms generosa cotizar en mayor cuanta o por un perodo ms prologado. La participacin en este pilar es opcional por definicin.
EL PILAR ASISTENCIAL

63

Las circunstancias econmicas y sociales del pas


ocasionan que el pilar asistencial sea un elemento
fundamental dentro del programa de previsin. La
incidencia y la profundidad de la pobreza son mucho mayores en el grupo conformado por el 70% de
la poblacin excluida de los sistemas formales de
previsin que en la poblacin en general. Ello se
debe a que tal exclusin obedece en gran medida a
circunstancias de pobreza sostenida y a la presencia de un sector informal ms pobre en promedio.
En consecuencia, podramos concluir que el pilar
asistencial debe tener una amplia y generosa co-

bertura. Sin embargo, en la medida en que los


beneficios del pilar solidario se hacen ms generosos y universales aumentan los incentivos a la
evasin del pilar contributivo y se intensifican
los problemas fiscales. Ello plantea dos alternativas. La primera es crear un pilar de cobertura
universal pero estableciendo niveles de beneficios claramente asistenciales, a fin de minimizar los incentivos a la evasin en el pilar contributivo. La segunda es crear mecanismos
institucionales que permitan focalizar una mayor cantidad de los recursos del pilar a la poblacin objetivo.
En teora, la segunda alternativa atiende de manera ms progresiva las necesidades asistenciales,
aunque en la prctica su eficiencia se ve comprometida por la incapacidad institucional del Estado. Sin embargo, a nuestro juicio la falta de equidad en la distribucin del ingreso y la concepcin
del fortalecimiento institucional como una meta
en si misma, inclinan la balanza hacia esta ltima
alternativa para el caso venezolano.
TASAS DE CONTRIBUCIN Y NIVELES DE BENEFICIOS

La fijacin de tasas de cotizacin para el pilar


contributivo y de beneficios para el pilar solidario deben considerarse en el marco de la seguridad social integral. Una pensin que podra considerarse aceptable en presencia de una cobertura amplia y eficiente por parte de los subsistemas
de vivienda y salud, puede resultar terriblemente
insuficiente en otras condiciones. La eficiencia y
cobertura del subsistema de salud, por ejemplo,
es de particular importancia al momento de fijar
el objetivo de pensin mnima, ya que el gasto en
salud aumenta sustancialmente con la edad. La
reforma del sistema como un todo ofrece la oportunidad de planificar en paralelo el desarrollo de
los distintos subsistemas y as fijar tasas eficientes de contribucin y beneficio en funcin de metas realistas de desempeo.
La seguridad social, por su parte, debe actuar como
parte integral de una poltica econmica y social
dirigida a promover el crecimiento y reducir la
pobreza. En consecuencia, debe promover la formalidad y permitir el financiamiento de otros programas de inversin social como la educacin, la
salud, la vivienda y la infraestructura pblica. En
la previsin social, la prevencin de la contingencia resulta mucho ms eficiente que su atencin.

Nota Tcnica 4

La transicin al nuevo sistema

El xito de un nuevo sistema de previsin social depende en gran medida de la viabilidad financiera de la transicin. En el
anlisis financiero de esta transicin, resulta esencial distinguir al menos cuatro grupos o categoras de poblacin: (i) la poblacin jubilada al momento de la transicin; (ii) la poblacin cercana al retiro (45 aos o ms, por ejemplo ); (iii) la poblacin
menor a 45 aos que alcanz a cotizar en el viejo sistema; y (iv) la poblacin cuya primera cotizacin se efectuar bajo el
nuevo sistema.
Varias consideraciones se desprenden de esta categorizacin. En primer lugar, introducir cambios drsticos en las condiciones de jubilacin de los dos primeros grupos resulta poltica y socialmente difcil de justificar. Por una parte, sus integrantes
han cumplido (o estn por cumplir) los requisitos establecidos para tener derecho a una pensin, y por otra parte, su edad
no les permite adaptarse a una nueva modalidad de ahorro para la vejez. En este sentido, la gran mayora de las legislaciones recientes mantiene las condiciones de jubilacin al grupo (i) y le brinda al grupo (ii) la opcin de permanecer en el viejo
sistema.
En lo que concierne al grupo (iii), la edad de sus integrantes permite intuir cierta capacidad de adaptacin a una nueva modalidad de ahorro para la vejez, particularmente si se les reconoce de alguna manera el aporte efectuado al viejo sistema. En
este sentido, en algunas legislaciones recientes este grupo es trasladado automticamente al nuevo esquema y se establecen metodologas para traducir las cotizaciones efectuadas en el viejo sistema en aportes para el nuevo. Otras legislaciones ofrecen al individuo la opcin adicional de permanecer en el viejo sistema.
El cuarto y ltimo grupo queda integrado por generaciones presentes y futuras cuya vida laboral o de cotizacin comienza
bajo el nuevo sistema. La gran mayora de las legislaciones obliga a este grupo a participar en el nuevo esquema, determinando as la eliminacin gradual pero definitiva del viejo sistema.

PROYECCIONES FINANCIERAS DE LA PROPUESTA

En la seccin anterior alegamos que es necesario


evaluar la fijacin de tasas de contribucin y beneficios de los pilares contributivo y asistencial
en el contexto de la seguridad social integral. Convencidos de esta premisa, pero al mismo tiempo
conscientes de la necesidad de analizar las
implicaciones financieras de nuestra propuesta an en ausencia de una decisin en lo que respecta al subsistema de salud -, en esta seccin
adelantamos algunos supuestos operativos.
Luce razonable suponer que aprobar una transicin que empeore visiblemente las condiciones
de jubilacin de la poblacin cotizante actual,
resulta poco viable polticamente. En efecto, las
reformas efectuadas en Chile y Argentina, entre
otras, permitieron a la poblacin cotizante al
momento de la transicin escoger entre permanecer en el viejo sistema y unirse al nuevo sistema previa entrega de un bono de reconocimiento
(ver Nota Tcnica 4).
SUPUESTOS OPERATIVOS

64

Los supuestos operativos de las proyecciones financieras son los siguientes:


1. Las proyecciones de poblacin por grupos de
edad hasta el ao 2035 son tomadas de la OCEI.
2. Ante la ausencia de datos confiables para de-

terminar el valor de las cotizaciones efectuadas


al IVSS, optamos por calcular el valor de la transicin asumiendo que la totalidad de los cotizantes
actuales permanecen en el sistema vigente mientras que los nuevos entrantes ingresan al nuevo
sistema.
3. La edad de jubilacin aumenta en un ao cada
dos aos hasta alcanzar los 65 aos.
4. Los actuales beneficiarios (562.320 pensionados entre jubilados, invlidos, viudas y hurfanos,
de acuerdo con Durn 1998) mantienen sus pensiones homologadas al salario mnimo. Para obtener este derecho, los cotizantes actuales deben contribuir con un 11% de su salario al fondo solidario
hasta alcanzar los requisitos de jubilacin. Estas
dos poblaciones conforman el bolsn cerrado que
determina la desaparicin gradual del IVSS.
5. El grado de formalizacin de la economa (como
porcentaje de la poblacin econmicamente activa) y la evasin (como porcentaje de la poblacin formal), corresponden a sus valores actuales
de 40% y 33%, respectivamente. Se asume que la
poblacin contribuyente es 2,8 millones de trabajadores para el ao 2002.
6. El ejercicio asume cotizaciones de 10% del salario a las CCI o cuentas de capitalizacin individual (netas de las tarifas de administracin de las
AFP) y de 1% al fondo solidario.

Grfico 3

Situacin financiera del Fondo de Pensiones del IVSS durante la reforma


(expresado en % del PIB)

Fuente: OCEI. Clculos propios

7. Los salarios mnimo y promedio corresponden


a 144.000 y 220.860 bolvares para el ao 2002,
respectivamente, y se mantienen constantes en
trminos reales hasta el ao 2035.
8. La tasa de crecimiento real del producto es 3% anual.
LA TRANSICIN

65

El Grfico 3 muestra la evolucin del balance financiero del bolsn cerrado del IVSS basado
en estos supuestos. Como podemos apreciar, a
pesar de la elevada relacin entre beneficiarios y
contribuyentes, el aumento progresivo en la edad
de jubilacin y el alza a 11% en la tasa de contribucin al sistema de pensiones reducen el dficit
del sistema a niveles relativamente bajos en los
primeros aos. Su crecimiento en los aos subsiguientes es consecuencia natural de la transicin
y, como hemos mencionado a lo largo de este trabajo, debe ser repartido de la manera ms eficiente
posible entre las generaciones futuras.

Si bien la ausencia de proyecciones de poblacin


confiables nos impiden prolongar la estimacin
ms all del ao 2035, cabe recordar que los supuestos utilizados implican que es en el ao 2047
cuando la cohorte ms joven del viejo sistema pasa
de contribuyente a beneficiaria. En consecuencia, en este ltimo ao cesan los aportes del viejo
sistema al FSI y se genera un tope mximo de las
necesidades de recursos. A partir de ese mismo
ao, la salida de beneficiarios, sin que sean reemplazados por nuevos beneficiarios, provoca un
descenso acelerado en la demanda de recursos
hasta el ao 2062, cuando finalmente desaparece
el viejo sistema.
El crecimiento acelerado del monto de cotizaciones del sistema de capitalizacin individual aparece como una fuente de financiamiento ideal del
FSI por razones de riesgo y maduracin (grfico
4). Aun as, las necesidades eventualmente superan los aportes a las CCI, lo que hace necesaria la

bsqueda de fuentes adicionales de financiamiento.


Tales circunstancias no son exclusivas al caso venezolano. El caso de Chile, que comenz su transicin en 1981, es ilustrativo. Previo a la reforma
se consolid un supervit fiscal significativo y los
ingresos provenientes de la privatizacin de empresas pblicas se utilizaron para distribuir los costos de la transicin con las generaciones futuras.
Sin embargo, la insuficiencia de los recursos provenientes de esta va y de otras fuentes de
financiamiento oblig a un incremento temporal
en la tasa del IVA.
En el caso venezolano, la inmediatez de las necesidades financieras, las restricciones a fuentes
internas y externas de endeudamiento y la ausencia de planes concretos de privatizacin de
empresas pblicas, hacen inevitable la imposicin de una gran parte de los costos de la transi-

Grfico 4

cin a las primeras generaciones por va


impositiva.
EL PILAR CONTRIBUTIVO

La Tabla 1 muestra las tasas de reemplazo de las


pensiones vitalicias sobre el promedio del salario de los ltimos 10 aos en funcin de: 1) la
tasa real de rendimiento de las CCI; 2) la tasa de
crecimiento del salario real; 3) el nmero de cotizaciones efectuadas; 4) la edad de retiro; y 5)
una esperanza de vida de 80 aos. De all se desprenden algunas observaciones.
En primer lugar, escenarios de salarios crecientes (decrecientes), a pesar de significar pensiones ms altas (bajas), implican tasas de reemplazo ms bajas (altas), lo cual revela la insuficiencia de la tasa de reemplazo como estimador del
valor de la pensin.

El dficit del IVSS y las capitalizaciones individuales (expresado como % del PIB)

66

Fuente: OCEI. Clculos propios

Tabla 1

Pensiones vitalicias generadas por las cuentas de capitalizacin individual.


Tasa de rendimiento real de los fondos = 4% anual

Edad de retiro

Tasa anual de crecimiento

Tasa anual de de crecimiento

del salario real=0%

del salario real=2%

%de la
Nmero

vida laboral

Pensin

de cotizaciones

sin cotizarlr

promedio

360

255

80.396

144.000

420

13%

86.777

480

0%

92.022

60 aos

65 aos

Tasa de

Pensin

Ultimo

Tasa de

salario desempleo

Ultimo

promedio

salario

desempleo

56%

108.432

317.958

37%

144.000

60%

121.123

317.958

425

144.000

64%

132.639

317.958

45%

360

33%

119.560

144.000

83%

161.255

351.051

50%

420

22%

129.051

144.000

90%

180.128

351.051

56%

480

11%

136.851

144.000

95%

197.254

351.051

61%

Fuente: Clculos propios

Tabla 2

Pensiones resultantes de contribuciones de 7,67% a un rgimen de capitalizacin


colectiva que otorga una pensin equivalente al salario mnimo (120.000 Bs.)
y de 3,28% a cuentas de capitalizacin individual.

Grupo

No.

requerimientos
Mnimo

Mximo

Media

pensin cci

(MMBs/mes) (MMBs/mes)

1.192.239

120.000

120.000

120.000

85.051

5.878.95

1.352

120.000

88.778

120.120

130.000

128.746

91.250

360.12

108

120.000

202.334

131.000

140.000

139.292

98.725

607.37

266

120.000

76.999

141.000

149.000

144.414

102.355

191.70

105

120.000

203.501

150.000

159.000

150.332

106.549

386.21

289

120.000

239.162

160.000

170.000

162.147

114.923

171.32

366

120.000

187.245

171.000

180.000

179.458

127.192

318

127.192

42.862

182.000

199.990

190.030

134.686

77

134.686

311.951

200.000

209.200

200.164

141.868

590

141.868

10

148.678

210.000

248.000

230.269

163.205

324

163.205

11

220.223

250.000

290.000

261.647

185.445

545

185.445

12

186.397

293.157

300.000

299.937

212.583

528

212.583

13

140.552

301.000

398.000

347.147

246.043

461

246.043

14

228.513

400.000

500.000

438.997

311.143

948

311.143

15

169.743

504.000

4.500.000

821.914

582.538

1.318

582.538

Totales

3.639.177

7.596

7.596

171.330

220.860
Fuente: OCEI. Encuesta de Hogares. Primer semestre 2000. Clculos propios.

67

aportes fs

de trabajadores

pensin

12
No existen razones de peso
para justificar el retiro
forzoso de un individuo, ya
que la vejez no necesariamente implica incapacidad
laboral. De hecho, el retiro
forzoso puede significar una
doble prdida para la
sociedad: por una parte
pierde un trabajador
productivo, y por otra, gana
un potencial pensionado. No
obstante, cabe destacar que
aumentar la edad de retiro
introduce regresividad en el
sistema al afectar predominantemente a aquellos con
una baja expectativa de vida.
Este hecho cobra particular
importancia en ausencia de
servicios eficientes de salud,
vivienda y seguridad.
13
Si bien pases como Chile
han obtenido rendimientos
mucho ms elevados, estas
parecen obedecer a
circunstancias en gran
medida ajenas a la implementacin del sistema de
previsin.

Grfico 5

En segundo lugar, se observa que retrasar la edad


de retiro en cinco aos aumenta la pensin en
una mayor proporcin que un incremento equivalente a cinco aos en el nmero de cotizaciones. Ello se debe a que la reduccin en la edad de
retiro tiene un doble efecto, ya que de manera
simultnea aumenta el tiempo de capitalizacin
de los fondos acumulados y reduce el tiempo de
beneficios.12 Aqu cabe recordar que el margen
de maniobra de los sistemas de capitalizacin individual permite reducir las consecuencias adversas de fijar la edad de retiro. Un individuo puede
capitalizar ms de lo requerido si es que desea
adelantar su retiro o disfrutar de una pensin ms
generosa. Asimismo, puede contratar, entre las
plizas vitalicias ofrecidas en el mercado
(indexadas, conjuntas, etc.), aquella que mejor se
ajusta a sus necesidades y preferencias.
Finalmente, se observa que un rendimiento real de
4%, tasa que consideramos como una proyeccin
razonable para el sistema13 , garantiza tasas de reemplazo cercanas al 60% y 90% para edades de retiro de 60 y 65 aos, respectivamente. Si bien en principio estas tasas podran considerarse satisfactorias,
su significado prctico slo puede determinarse a la
luz de las expectativas de cobertura del resto de los
subsistemas de la seguridad social.

Con cotizaciones del 10% del salario a la CCI, un


rendimiento de 4% anual de los fondos, 360 cotizaciones, 65 aos como edad de jubilacin, una
expectativa de vida de 80 aos y un salario real
constante en el tiempo, un salario de 169.310
bolvares financia una pensin mnima de 144.000
bolvares. Partiendo de estos supuestos y tomando la distribucin salarial derivada de la Encuesta de Hogares de la OCEI correspondiente al primer semestre de 2000, vemos como una tasa de
contribucin del 0,95% del salario al fondo solidario (FS) los aportes alcanzaran para financiar
una PMV de 120.000 bolvares el salario mnimo
para el momento- para aquellos que no alcanzan
con sus ahorros individuales (ver Tabla 2).
Cabe destacar que cuando el grado de distorsin
que el impuesto a la nmina genera en la economa
es mayor que el generado por otros tributos ordinarios, conviene financiar la PMV por va fiscal.
EL PILAR ASISTENCHIAL

Anteriormente discutimos la inconveniencia de


otorgar pensiones relativamente altas en el pilar
asistencial. Sin embargo, la Constitucin garantiza una PMV equivalente al salario mnimo urbano para los todos aquellos que, no pudiendo acceder a la garanta establecida en el rgimen con-

Costos del pilar asistencial dependiendo del grado de cobertura


de la poblacin excluida del rgimen contributivo
(% PIB)

68

Fuentes: OCEI, Durn 1998. Clculos propios

tributivo, se encuentren situacin de necesidad.


En trminos prcticos, el nivel de cobertura de
este pilar estar determinado por las disponibilidades financieras. En el grfico 5, mostramos las
implicaciones que, bajo esta restriccin y distintos escenarios de cobertura, representara el gasto en las pensiones asistenciales. Como base de
comparacin, cabe recordar que a los niveles actuales de eficiencia del IVA, cada punto porcentual de recaudacin requiere aproximadamente
cuatro puntos porcentuales de tributo. Ello significa que a los niveles actuales de eficiencia en la
recaudacin, y a pesar de la elevacin de la edad
de retiro de un ao cada dos aos hasta alcanzar
los 65 aos, financiar una PMV al 50% de la poblacin excluida del rgimen contributivo requiere
de 5,2 puntos adicionales de IVA en el 2002, valor que se eleva a 5,6 puntos para el ao 2035.
EL ANTEPROYECTO DE LEY DE PENSIONES
COMISIN PRESIDENCIAL DE SEGURIDAD SOCIAL
(ALP-CPSS)

DE LA

69

En Agosto de 2000 se constituy una Comisin


Presidencial de Seguridad Social (CPSS) con el
objetivo fundamental de, una vez oda y analizada la opinin de todos los sectores de la sociedad,
producir un Anteproyecto de Ley para ser presentado en Consejo de Ministros y posteriormente a la consideracin de la Asamblea Nacional.
Despus de un retraso de ms de tres meses e
intensas discusiones, el proyecto fue entregado
al Ejecutivo en marzo de 2001.
De acuerdo con lo aparecido en la prensa nacional, los puntos ms lgidos de las discusiones generadas en el seno de la CPSS fueron: 1) la conveniencia de permitir la participacin de AFP privadas; 2) el grado de redistribucin implcita en
el sistema, lo que en la prctica se traduce en el
peso relativo de las contribuciones a la CCI y al
FSI y en la definicin de beneficios tanto para la
poblacin contributiva como para la no contributiva; y 3) el uso o destino de inversin permitido
a los fondos administrados. El nivel mnimo de
los beneficios no estaba realmente en discusin
por estar definido en la Constitucin el salario
mnimo urbano como garanta de pensin mnima, tanto para cotizantes, como para nocotizantes en situacin de necesidad.
Los argumentos utilizados por aquellos que se
oponan a la participacin de las AFP tuvieron

escaso soporte de tipo terico o emprico. Ello


impidi profundizar el debate en los aspectos a
nuestro juicio ms relevantes, como por ejemplo:
1) el efecto de los niveles de contribuciones y
beneficios en las cuentas fiscales, en el mercado
laboral, en la inversin pblica y privada y en el
crecimiento econmico; 2) la relacin del
subsistema con el resto de los subsistemas de la
seguridad social y con la poltica econmica y
social; 3) las distintas opciones de administracin,
bien sean pblicas o privadas, como por ejemplo,
el otorgamiento de concesiones territoriales a las
AFP por un perodo determinado; 4) las caractersticas del rgimen no contributivo o asistencial;
y 5) la distribucin de los costos fiscales entre las
generaciones presentes y futuras. A modo de referencia, el Anexo 1 resume las caractersticas
fundamentales del sistema definido en el ALPCPSS y en las dos Leyes anteriores que regulan el
subsistema de pensiones, la incluida en la Ley
Habilitante de 1998 y la incluida en la Ley
Habilitante de 1999 .
ANLISIS TCNICO-FINANCIERO DEL ANTEPROYECTO

En la elaboracin del Anteproyecto de Ley de


Pensiones, la CPSS y los tcnicos que apoyaban
esta alternativa tuvieron que adaptar sus propuestas a las disposiciones constitucionales en la materia. En los artculos 80 y 86 la Constitucin establece dos caractersticas fundamentales del
subsistema de pensiones: 1) el carcter universal
de su cobertura; y 2) la existencia de beneficios
mnimos garantizados equivalentes al salario mnimo, independientemente del nmero y monto
de las contribuciones realizadas.
A nuestro juicio, la universalidad del sistema no
es en lo absoluto criticable. Como mencionamos
en la segunda seccin, la distribucin de ingresos
en Venezuela obliga a pensar en un pilar
asistencial para atender las necesidades de los
sectores menos favorecidos de la poblacin que
por vejez o incapacidad carecen de posibilidades
de generar ingresos. Sin embargo, como se discuti previamente, ello no puede hacerse de manera indiscriminada: tanto el nivel de asistencia y la
cobertura de la misma deben definirse en razn
de una visin integral de la poltica social y econmica del Estado. Garantizar pensiones mnimas a los no contribuyentes no solamente
incentiva la informalizacin sino que sustrae re-

70

cursos de programas sociales de largo aliento,


como la educacin, salud y la atencin a la madre
trabajadora, orientados a la erradicacin de la
pobreza mediante una mejor distribucin del capital humano y de acceso al capital.
La garanta de pensin asistencial debera ser
sustancialmente menor al salario mnimo y discriminada, como lo especifica el ALP-CPSS, en
razn de criterios de necesidad comprobada. No
obstante, y a fin de circunscribir el anlisis al
Anteproyecto de Ley, procedemos a destacar los
aspectos ms significativos, tomando como restricciones inamovibles las disposiciones constitucionales en la materia:
1. No se incluyen disposiciones transitorias para
los actuales cotizantes al seguro social, es decir,
todos deben pasar al nuevo sistema sin discriminacin por edad o nmero de cotizaciones.
2. Los beneficios de los actuales pensionados del
IVSS son financiados por va fiscal.
3. Los impuestos a la nmina por concepto de seguridad social ascienden a 31,95% del salario a
ser cubierto en un 75% por el empleador y en un
25% por el empleado (12% por CCI a partir del
cuarto ao -; 3% por FSI; 3,2% por seguros y comisiones; 6,25% por el Subsistema de Salud, 3%
por Poltica Habitacional; 2% por paro forzoso; 2%
por contingencias de maternidad, paternidad y enfermedades catastrficas) a lo cual se agrega una
cotizacin que oscila entre 0,5% y 9% del salario
por Riesgos Laborales a ser cubierta en su totalidad por el empleador.
Como se explic en la Nota Tcnica 4, la imposicin de un rgimen transitorio que determine la
desaparicin gradual del sistema previsional del
IVSS es conveniente por varias razones. En primer lugar, respeta la expectativa de consolidacin
de derechos originados bajo el viejo sistema para
aquellos cercanos a los requisitos de jubilacin y
los derechos en formacin de aquellos que, sin
estar cerca de satisfacer estas condiciones, han
realizado contribuciones al viejo sistema.
En segundo lugar, resulta poco conveniente desde el punto de vista financiero trasladar al nuevo
sistema a aquellos que estn cerca de cumplir las
condiciones de jubilacin. Ello obedece a tres razones fundamentales: 1) a los costos asociados a
la inscripcin en un nuevo sistema; 2) a las consecuencias sobre la rentabilidad promedio de los
fondos administrados producto de la necesidad

de tener parte del portafolio en instrumentos ms


lquidos; y 3) a la estructura de los pagos de comisin a las AFP. Las implicaciones de este ltimo punto se ilustran en el Grfico 6. All se puede
observar que la liquidacin temprana de las cuentas trae como consecuencia rendimientos netos
muy bajos e incluso negativos.
Ante esta realidad, resulta difcil justificar el diseo financiero del sistema propuesto en el ALPCPSS. El corto perodo de capitalizacin de la
poblacin cercana a los requisitos de jubilacin
impide la acumulacin de fondos en la CCI que
permitan una jubilacin siquiera cercana al salario mnimo. El ALP-CPSS estipula en estos casos
una garanta de pensin mnima vital a cargo del
FSI previo traspaso a este fondo del monto acumulado por el cotizante en la CCI.
Bajo el esquema planteado en el ALP-CPSS, el
Estado deja de percibir los aportes por concepto
de contribuciones al Subsistema de Pensiones de
los actuales cotizantes al IVSS, lo cual ocasiona
un alto dficit representado en las pensiones de
los actuales beneficiarios que debe financiarse a
un alto costo de oportunidad por va fiscal. Al
mismo tiempo, el Estado ahorra en las CCI los
aportes de los cotizantes cercanos a los requisitos de jubilacin a tasas netas sumamente bajas e
incluso negativas. La ineficiencia de este esquema financiero es particularmente relevante en el
corto plazo en virtud de la rigidez fiscal y la debilidad tributaria no petrolera, caractersticas de la
economa venezolana difcilmente modificables en
el corto plazo.
Como alternativa a este esquema, resulta mucho
ms conveniente, desde el punto de vista financiero, una variante del esquema propuesto anteriormente, el cual sera como sigue:
1. Aquellos cercanos a las condiciones de retiro
depositan su aporte al CCI (incluyendo comisiones) directamente al FSI junto con la contribucin estipulada para este ltimo.
2. Los actuales beneficiarios, en lugar de ser financiados por va fiscal, obtienen sus beneficios
a cargo del FSI.
3. Aquellos cotizantes que estn lo suficientemente alejados de los requisitos de jubilacin, como
para obtener rendimientos netos positivos y aceptables en sus CCI (les faltan al menos 15 aos de
contribuciones para acceder al beneficio de la pensin), se les entrega un bono de reconocimiento

Grfico 6

Rendimiento neto de los aportes al CCI


(Aporte 10%; Comisin 1.6%; Rendimiento 4 %)

Fuente: Clculos propios

71

que sirve de capital semilla a sus CCI. Este bono y


los rendimientos generados por l se sumaran a lo
acumulado en la CCI del trabajador para calcular
su pensin, pero el bono generara erogaciones fiscales slo cuando se agoten los fondos acumulados
en la CCI del cotizante. Por otra parte, la contribucin de esta poblacin al FSI mitigara las necesidades financieras de este fondo producto del otorgamiento de beneficios a la poblacin jubilada.
Como podemos apreciar, este esquema traslada a
futuro gran parte de las necesidades financieras
de la transicin, lo que permite, por un lado, distribuir las cargas de manera ms equitativa entre
las generaciones presentes y futuras, y por otro,
dar el tiempo necesario para fortalecer la capacidad tributaria no petrolera. En contraposicin, el
esquema propuesto en el ALP-CPSS coloca una
presin fiscal sumamente fuerte en los primeros
aos de operacin, lo que podra resultar inviable
en un escenario adverso de ingresos petroleros.
Cabe recordar que en el sistema propuesto en el
ALP-CPSS tendra una erogacin adicional como
empleador, y cualquier retraso o evasin, a diferencia del sistema de reparto, compromete la credibilidad y el funcionamiento del sistema.
Otro elemento preocupante del ALP-CPSS es el
carcter relativamente elevado de las cotizacio-

nes en un mercado laboral ya cargado de impuestos a la nmina y con altos niveles de informalidad y desocupacin. Pero sin duda, el elemento
ms pernicioso para el mercado laboral lo constituyen las disposiciones constitucionales (pensin
equivalente al salario mnimo universales e independientes de la capacidad contributiva), que
comprometen la viabilidad del sistema al reducir
el nmero de contribuyentes y aumentar el nmero de beneficiarios potenciales.
Como podemos apreciar en el Grfico 7, los elevados aportes al CCI y al FSI ocasionan que este
ltimo sea un fondo superavitario (de acuerdo con
nuestros clculos, de mantenerse los niveles actuales de formalidad y cobertura del sistema, el
FSI logra acumular 5,74 puntos del PIB para el
ao 2035). De esta manera, los requerimientos
fiscales de la transicin se limitan a la poblacin
beneficiaria actual, a lo cual se adiciona el gasto
por pensiones no-contributivas. En el Grfico 8
mostramos lo que significara el costo fiscal del
ALP-CPSS suponiendo que la cobertura de las pensiones no-contributiva sea 50% de la poblacin que
cumple con los requisitos para recibirla. Cabe
recordar que los resultados son sumamente sensibles a los supuestos de formalidad y cobertura
del sistema.

Grfico 7.

Resultado financiero del FSI


(% PIB)

Fuentes: OCEI, Durn 1998. Clculos propios

Grfico 8.

Carga fiscal del sistema

72

Fuentes: OCEI, Durn 1998. Clculos propios.

EL PROYECTO DE LEY ORGNICA DEL SISTEMA DE


SEGURIDAD SOCIAL ELABORADO POR LA COMISIN
PERMANENTE DE DESARROLLO SOCIAL INTEGRAL DE LA
ASAMBLEA NACIONAL (PLOSSS-CPDSIAN)

73

Los Anteproyectos de Ley generados por la Comisin Presidencial de Seguridad Social no resultaron satisfactorios para la Comisin Permanente de Desarrollo Social Integral de la Asamblea
Nacional (CPDSIAN). Por tal razn, la CPDSIAN
elabor un Proyecto de Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social (PLOSSS-CPDSIAN) alternativo, el cual fue aprobado por la Asamblea
Nacional, en primera discusin y con observaciones, el 20 de noviembre de 2001.
En materia previsional, el texto del PLOSSSCPDSIAN seala, entre otros aspectos, la existencia de un sistema con tres niveles de proteccin.
El nivel bsico otorgara una pensin con cargo al
Estado equivalente al salario mnimo urbano a
aquellas personas que lleguen a la vejez sin proteccin econmica personal, familiar o social en
general. El segundo nivel (de aseguramiento colectivo) otorgara una pensin definida cuya cuanta ser igual a una suma bsica, ms una porcin
adicional que estar en relacin directa con el
nmero de cotizaciones y el salario de referencia
del trabajador. El monto o cuanta de las pensiones y el mtodo de clculo del salario de referencia quedaran definidos en la Ley del Rgimen
Prestacional Dinerario, y en cualquier caso, la
pensin resultante se ajustara anualmente tomando como una de las referencias el costo de la canasta bsica a los fines de mantener su poder adquisitivo. El tercer nivel estara representado por
la afiliacin voluntaria a planes complementarios
de pensiones de vejez administrados por el sector
privado y regulados por el Estado.
La ausencia de datos correspondientes a la fijacin tanto de la suma bsica como del complemento en razn del nmero de cotizaciones y el
salario de referencia del trabajador, nos impide
hacer una estimacin fiel del sistema propuesto.
A fines ilustrativos, sin embargo, analizaremos un
sistema equivalente compuesto por tres niveles.
El primer nivel queda establecido por mandato
constitucional, y por tanto se define de manera
idntica al sealado en el ALP-CPSS y en el
PLOSSS-CPDSIAN. El segundo nivel estara a su
vez constituido por dos regmenes: un rgimen
de capitalizacin colectiva que financia una pen-

sin base y un rgimen de capitalizacin individual que financia una pensin complementaria.
Por definicin, la pensin de este ltimo rgimen
tiene relacin directa con el salario y el nmero
de contribuciones efectuadas. Al agregar la pensin complementaria y la pensin base, tenemos
entonces un sistema compatible con lo estipulado en el PLOSSS-CPDSIAN.
A fines de poder establecer comparaciones con el
rgimen propuesto anteriormente, basamos nuestro ejercicio en la distribucin salarial obtenida
de la Encuesta de Hogares de la OCEI correspondiente al primer semestre del ao 2000 (representada en la Tabla 2 y en el Grfico 2) y en los
siguientes parmetros: 1) una tasa de cotizacin
de 10,95% del salario del trabajador; 2) una edad
promedio de entrada al mercado laboral de 20
aos; 3) 360 cotizaciones; 4) una edad de jubilacin de 65 aos; 5) una esperanza de vida de 80
aos; y 6) un rendimiento de 4% real de los fondos administrados. Los resultados derivados de
estos supuestos se muestran en la Tabla 3. Por
ltimo, podra argumentarse que los costos tanto
de la poblacin beneficiaria (los actuales pensionados) como de la poblacin en transicin (aquella que se encuentra cotizando actualmente) son
independientes del esquema que se adopte, ya que
estn determinados en gran medida por derechos
adquiridos o en formacin. En consecuencia, podemos restringir el universo de comparacin a los
nuevos entrantes al sistema. En la Tabla 3 vemos
como el efecto combinado de estos supuestos exige una tasa de cotizacin de 7,67% al rgimen de
capitalizacin colectiva, dejando una cotizacin
de 3,28% a la capitalizacin individual. Naturalmente, la pensin promedio queda idntica al ejercicio mostrado en la Tabla 2.
En el Grfico 9 se muestran las pensiones resultantes en funcin de la categoras salariales definidas en las Tablas 2 y 3 (cabe mencionar que el
eje horizontal del grfico no est a escala, sino
que responde a las categoras salariales ya mencionadas). El lector podr all visualizar lo que
resulta intuitivo: que el esquema propuesto en el
PLOSSS-CPDSIAN genera una mejor distribucin
del ingreso de las pensiones que el propuesto por
la CPSS. Ello obvia, sin embargo, los efectos que
la existencia de un la capitalizacin colectiva as
definida genera en el mercado laboral en virtud
de un mayor componente impositivo, ya que na-

Tabla 3

Clculos para obtener la tasa de cotizacin requerida


por el fondo solidario para garantizar una PMV
equivalente al salario mnimo

Grupo

Nmero de
trabajadores

Mnimo

Mximo

Media

pensin

1.192.239

120.000

120.000

120.000

147.889

88.778

120.120

130.000

128.746

149.922

202.334

131.000

140.000

139.292

152.373

76.999

141.000

149.000

144.414

153.563

203.501

150.000

159.000

150.332

154.938

239.162

160.000

170.000

162.147

157.684

187.245

171.000

180.000

179.458

161.708

42.862

182.000

199.990

190.030

164.165

311.951

200.000

209.200

200.164

166.520

10

148.678

210.000

248.000

230.269

173.516

11

220.223

250.000

290.000

261.647

180.809

12

186.397

293.157

300.000

299.937

189.708

13

140.552

301.000

398.000

347.147

200.680

14

228.513

400.000

500.000

438.997

222.026

15

169.743

504.000

4.500.000

821.914

311.019

220.860

171.330

Total/promedio 3.639.177

Fuente: Encuesta de hogares OCEI I semestre 2000. Clculos propios

Grfico 9

Comparacin entre dos opciones de capitalizacin.

Opcin A:
Sistema de capitalizacin individual
complementado con un fondo de
capitalizacin para garantizar una
pensin mnima.
cci = 10%
fs = 0,95%

Opcin B:
Sistema de capitalizacin colectiva
que financia una pensin mnima
complementado con capitalizaciones individuales.
ccc = 7,67%
fs = 3,28%

Fuente: OCEI. Encuesta de Hogares. Primer semestre 2000. Clculos propios.

turalmente, mayor redistribucin implica una


carga impositiva neta mayor para aquellos que
devengan salarios por encima del salario promedio de cotizacin.
Como mencionamos en secciones precedentes y
en la Nota Tcnica 3, a nuestro juicio los impuestos a la nmina no parecen ser el instrumento
ms apropiado para redistribuir ingresos, lo cual
se evidencia en la alta evasin a este tipo de tributo, bien sea a travs de la informalizacin de la
economa o la evasin de las contribuciones a la
seguridad social dentro del sector formal. En primer lugar, y reafirmando lo all comentado, la imposicin constitucional de una pensin equivalente al salario mnimo genera quizs el efecto ms
perverso sobre los inventivos a la contribucin,
ya que evadiendo se puede obtener sin costo una
pensin que de otra manera significara un 10,95%
del salario. En segundo lugar, los beneficios de una
mejor distribucin del ingreso podran perfectamente revertirse si el mercado laboral responde,
como lo ha hecho anteriormente, evadiendo total
o parcialmente el tributo, esto ltimo, por ejemplo, mediante un acuerdo entre el trabajador y el
patrono de entregar una mayor fraccin de las
remuneraciones en forma de bonos que queden
fuera del salario de cotizacin.
CONCLUSIONES Y

75

RECOMENDACIONES

El actual sistema de previsin social venezolano


es insostenible. El envejecimiento progresivo de
la poblacin, el carcter limitado de su cobertura, el agotamiento de los fondos acumulados en
los primeros aos del sistema, el desbalance
actuarial presente en el sistema previsional (en
particular en los regmenes complementarios del
sector pblico) y la baja confianza de la poblacin en la capacidad institucional del Estado hacen impostergable la reforma.
Las teoras normativas identifican tres distorsiones
fundamentales en los sistemas privados de previsin que justifican la intervencin del Estado: 1)
problemas de informacin que inducen un ahorro
insuficiente para el retiro; 2) acceso restringido a
portafolios eficientes de ahorro; y 3) problemas de
coordinacin que hacen dejan desamparados a
aquellos cuyos ingresos impidieron pensar en el
ahorro como medio de sustento durante la vejez.
Las dos primeras distorsiones son atendidas, en
teora, por un pilar de capitalizacin individual

obligatoria y por un pilar de ahorro voluntario.


La tercera distorsin, requiere, por su parte, de
un pilar asistencial complementario de reparto.
La realidad econmica, social e institucional de
Venezuela, seala otros requisitos: 1) adoptar un
esquema simple y transparente; 2) establecer una
relacin clara y directa entre contribuciones y beneficios con el objetivo de estimular la participacin de la poblacin trabajadora y evitar la participacin excesiva del fisco en su financiamiento;
y 3) contar con un pilar asistencial para atender
a una proporcin importante de la poblacin que
no logra cotizar en el sistema o que aun cotizando en l no alcanza a acumular lo suficiente para
obtener una pensin satisfactoria.
El pasivo acumulado en la figura de promesas de
beneficios a la poblacin que cotiz bajo el sistema anterior es una carga ineludible para las generaciones presentes y futuras, y debe ser distribuida entre estas de la manera ms equitativa posible. No obstante, restricciones al financiamiento
tanto interno como externo y la ausencia de un
programa de privatizaciones significativo, obligan
a descansar en las generaciones contemporneas
una abrumadora proporcin de estos costos, lo
cual a pesar de lo comentado anteriormente, obliga a repensar la conveniencia de implementar una
reforma integral en las circunstancias actuales de
incertidumbre econmica e institucional.
Cambios recientes en los parmetros de previsin
slo empeoran la situacin. La universalidad, si
bien un objetivo loable en s mismo, al conjugarse
con la homologacin de las pensiones al salario
mnimo eleva la carga fiscal del sistema a niveles
insostenibles financieramente. Sin embargo, la reduccin de beneficios no es la nica va para hacer
financieramente viable al sistema. El crecimiento
econmico permite sostener un esquema ms amplio y generoso por dos vas, aumentando los recursos a ser distribuidos y reduciendo las necesidades de asistencia. Lamentablemente, un sistema amplio y generoso acumula recursos que son
requeridos en reas de inversin pblica (educacin, empleo, salud, vivienda, seguridad e infraestructura pblica) que impulsan el crecimiento y
contribuyen a romper el vnculo hereditario de la
pobreza. Es por ello necesario entender la previsin social como parte integral de la seguridad social, y esta a su vez como parte integral de las polticas econmicas y sociales del Estado.

Por otra parte, la ausencia de una transicin para


el sistema de actual de reparto encarece el costo
fiscal del traslado al nuevo sistema. Ms grave an,
eleva sustancialmente la carga financiera del Estado en el corto plazo, lo que compromete seriamente la viabilidad del sistema ante una cada en
los precios del petrleo.
Por ltimo, podramos mencionar que el ambiente y nivel de las discusiones impidi abordar otros puntos de gran trascendencia, tales
como: 1) el efecto de los niveles de contribuciones y beneficios en las cuentas fiscales, en
el mercado laboral, en la inversin pblica y
privada y en el crecimiento econmico; 2) la
relacin de los parmetros de contribucin y

76

beneficio del subsistema de pensiones con los


costos y beneficios esperados en el resto de la
seguridad social y con la poltica econmica y
social en su conjunto; 3) las distintas opciones
de administracin, bien sean pblicas o privadas, como por ejemplo, el otorgamiento de concesiones para el manejo de las CCI por un perodo determinado para minimizar los costos
administrativos; 4) las caractersticas del rgimen no contributivo o asistencial; 5) la distribucin de los costos fiscales entre las generaciones presentes y futuras; y 6) la necesidad
de contar con anlisis actuariales slidos tanto
para el sistema de pensiones del IVSS como para
los regmenes complementarios.

Referencias
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Economics. 84(488-500).
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Feldstein, M. 1997. Transition to a fully funded pension system: Five economic issues. NBER Working Paper 6149. Cambridge,
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Orszag, P., y J. Stiglitz. 1999. Rethinking pension reform: ten myths about social security systems. Banco Mundial: Washington, D.C.
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Caracas: CPSS. Noviembre.
Repblica Bolivariana de Venezuela. Comisin Presidencial de Seguridad Social. 2001. Anteproyecto de Ley de Pensiones.
Caracas: CPSS. Marzo.
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_______. 1999b. Social security in theory and practice (II): Efficiency theories, narrative theories and implications for reform.
NBER Working Paper 7119. Cambridge, MA: NBER.
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world. Washington, D.C.: U.S. Department of Health and Human Services.
World Bank. 1994. Averting the old age crisis. Washington, D.C: The World Bank..

77

Anexo 1

Tabla comparativa de las Leyes del Subsistema de Pensiones

Dimensin

Decreto con Rango y Fuerza

Decreto con Rango y Fuerza

Anteproyecto de Ley de 2001

de Ley que Regula el

de Ley que Regula el

(ALP-CPSS)

Subsistema de Pensiones 1998 (a)

Subsistema de Pensiones 1999 (b)

Tipo de Ley

Laboral

Laboral

Universal

Principios

Unico, obligatorio, contributivo y mixto

nico, obligatorio, financieramente

Universal, integral, nico, solidario,

en su configuracin, fuentes de

autosostenible, contributivo y mixto en

participativo, financieramente

financiamiento y administracin

su configuracin, fuentes de

autosostenible, contributivo y mixto en

financiamiento y administracin

su configuracin, fuentes de
financiamiento y administracin

Contingencias cubiertas

Vejez, nupcialidad, asistencia funeraria

Vejez, nupcialidad, asistencia funeraria

Vejez y por seguros: invalidez e

y sobrevivencia. Por seguro las

y sobrevivencia. Por seguro las

incapacidad parcial y permanente no

contingencias de: invalidez e incapacidad contingencias de: invalidez e incapacidad laborales, y sobrevivencia
Poblacin cubierta

Regmenes contemplados

Trabajadores cotizantes del IVSS y

Trabajadores cotizantes del IVSS y

trabajadores formales

trabajadores formales

Todas las personas

Rgimen nico con dos pilares:

Rgimen nico con dos pilares:

Dos regmenes: no contributivo de

el Fondo de Solidaridad

el Fondo de Solidaridad I

financiamiento fiscal y el contributivo

Intergeneracional (FSI) y las Cuentas de

ntergeneracional (FSI) y las Cuentas de

autofinanciable con dos pilares: el Fondo

Capitalizacin Individual (CCI).

Capitalizacin Individual (CCI).

de Solidaridad Intergeneracional (FSI) y las

El FSI y el Servicio de Registro e Informa-

El FSI y el Servicio de Registro e

Cuentas de Capitalizacin Individual (CCI).

cin de la Seguridad Social Integral

Informacin de la Seguridad Social

El FSI es un fideicomiso que depende del

(SEREISSI) son servicios autnomos bajo

(SEREISS) son servicios autnomos bajo

Ministro de Finanzas. El Servicio

dependencia del Ministerio del Trabajo

dependencia del Ministerio del Trabajo

Autnomo de Informacin y Registro de


la Seguridad Social (SARISS) depende del
Ministerio del Trabajo

Garanta del Estado

El Estado grantiza una Pensin Mnima

El Estado garantiza una pensin mnima

El FSI del rgimen contributivo garantiza

Vital (PMV) igual al 50% del salario

de vejez, la mayor de: 60% del salario

una pensin de vejez. Esta pensin no

promedio de cotizacin con 250

base de cotizacin de los 10 ltimos

ser mayor del rgimen no contributivo.

cotizaciones y 60% con 300 cotizaciones. aos, o la pensin mnima del sistema.

La pensin mnima de vejez que se

La PMV es diferente del salario mnimo

La pensin mnima del sistema es

otorga por el rgimen no contributivo

urbano al quedar derogada la Ley de

diferente del salario mnimo urbano al

ser igual al salario mnimo urbano.

Homologacin.

quedar derogada la Ley de Homologacin.

Condiciones de acceso a la

Hombres 60 aos y mujeres 55 aos,

Hombres 60 aos y mujeres 55 aos,

Para los hombres y mujeres la edad se

pensin de vejez

20 aos de cotizaciones.

20 aos de cotizaciones.

unifica en 60 aos, incrementndose en

Se incrementa la edad a 65 aos

Se incrementa la edad a 65 aos

un ao por cada dos aos hasta alcanzar

en forma gradual

en forma gradual

los 65 aos de edad. El nmero de


cotizaciones se fija en 30 aos.

Contribuciones

Cuatro o ms salarios mnimos: 13%,

Todos aportan 13% de su salario base

Todos aportan 13% de su SBC. El aporte

y aportes al sistema

Menos de 4 salarios mnimos: 12%,

de cotizacin (SBC). El aporte se

se incrementa en 0,5% anualmente con

El fisco aporta el 1% restante y 1%

incrementa en 0,5% anualmente con

destino a la CCI hasta alcanzar 15%. Las

adicional al FSI. Este ltimo aporte

destino a la CCI hasta alcanzar 14%. Las

tasas de cotizacin al FSI se revisarn

se revisar cada dos aos y no podr

tasas de cotizacin al FSI se revisarn

anualmente.

superar el 2% anual. Hay un tope de

anualmente.

No hay un tope de cotizacin.

cotizacin de 20 salarios mnimos

No hay un tope de cotizacin.

78

Anexo 1

Tabla comparativa de las Leyes del Subsistema de Pensiones


(cnntinuacin)

Dimensin

Decreto con Rango y Fuerza

Decreto con Rango y Fuerza

Anteproyecto de Ley de 2001

de Ley que Regula el

de Ley que Regula el

(ALP-CPSS)

Subsistema de Pensiones 1998 (a)

Subsistema de Pensiones 1999 (b)

Distribucin de las cotizaciones 11% a la CCI

10% a la CCI

10% a la CCI

o contribuciones

2% al FSI

3% al FSI

3% al FSI

Financiamiento de las

Empleadores 75% del aporte

Empleadores 75% del aporte

Empleadores 75% del aporte

cotizaciones o contribuciones

Trabajadores: 25% del aporte

Trabajadores: 25% del aporte

Trabajadores: 25% del aporte

Trabajadores no dependientes aportan

Trabajadores no dependientes aportan

el 100% de la cotizacin, pero su tasa

el 100% de la cotizacin.

mnima de cotizacin ser el 50%


de la de los trabajadores dependientes,
en la misma proporcin de stos y su
pensin depender de su tasa de aporte
Cobros por servicios de

Por administracin de las CCI y la prima de 1,75% del SBC

1,6% del SBC

administracin de los fondos

seguros para cubrir las contingencias,

Empleadores 75% y

Empleadores 75% y

3,75%. Por administracin de una Renta

trabajadores 25% de la comisin.

trabajadores 25% de la comisin.

Las primas de los seguros se cobran de

1,6% del SBC. Las empresas de seguros

Vitalicia Diferida, componente temporal,


1,5% del valor mensual de la misma. Por
cuentas inactivas (ms de nueve meses)
hasta 5% de la rentabilidad anual o el 1,5%
del SBC
Empleadores 75% y trabajadores 25% de la
comisin.
Para los aportes voluntarios los cobros por
servicios de administracin son libremente
pactados entre los afiliados y las AFP
Cargos por primas de seguros

La prima de los seguros que cubren las

contingencias de : invalidez e incapacidad los fondos. Los excedentes causados por reintegran a la cuenta del trabajador, los

Rgimen no contributivo

se cobran conjuntamente con el cobro

baja siniestralidad se reintegran a la

excedentes en las reservas tcnicas

de servicios de administracin.

cuenta del trabajador.

causados por baja siniestralidad.

Empleadores 75% y trabajadores 25%

Empleadores 75% y trabajadores 25% de Empleadores 75% y trabajadores 25% de

de la prima.

la prima.

la prima.

No hay

No hay

Es financiado con aportes fiscales, para lo


cual se establecen como requisitos 65
aos de edad y estar en situacin de
necesidad

Rgimen contributivo

Est conformado por:

Est conformado por:

Est conformado por:

El FSI, que es un fondo de reparto que

El FSI, que es un fondo de reparto

El FSI, que es un fondo de reparto que se

se alimenta de aportes del fisco y de l

que se alimenta de aportes de los

alimenta de aportes de los trabajadores.

os trabajadores

trabajadores y con aportes fiscales

Se contempla la posibilidad de incremen-

Las CCI, fondos de ahorro para constituir

de ser necesario

tar la tasa de aportes a futuro de ser

la pensin de vejez administradas por

Las CCI, fondos de ahorro para constituir necesario

las AFP (ll% del SBC)

la pensin de vejez administradas por

Las CCI, fondos de ahorro para constituir

las AFP (l0% del SBC)

la pensin de vejez administradas por las


AFP (l0% del SBC)

79

Anexo 1

Tabla comparativa de las Leyes del Subsistema de Pensiones


(cnntinuacin)

Dimensin

Tipos de pensiones

Decreto con Rango y Fuerza

Decreto con Rango y Fuerza

Anteproyecto de Ley de 2001

de Ley que Regula el

de Ley que Regula el

(ALP-CPSS)

Subsistema de Pensiones 1998 (a)

Subsistema de Pensiones 1999 (b)

Se contemplan las siguientes pensiones:

Se contemplan las siguientes pensiones: Se contemplan las siguientes pensiones:

Pensiones de vejez:

Pensiones de vejez:

Pensiones de vejez:

Renta Vitalicia

Renta Vitalicia

Renta Vitalicia

Renta Vitalicia Diferida

Renta Vitalicia Diferida

Renta Vitalicia Diferida

Otras rentas vitalicias

Otras rentas vitalicias

Otras rentas vitalicias

Pensin Mnima de Vejez (FSI)

Pensin de Vejez (FSI) 60% SBC

Pensin Mnima de Vejez (FSI) puede ser

de los ltimos 10 aos o Pensin

mayor al salario mnimo urbano

Mnima de Vejez del sistema (la

Pensin mnima de vejez del rgimen no

garanta de pensin de cada afiliado

contributivo igual al salario mnimo

Pensin de Incapacidad

es distinta y depende de su nivel de

urbano

Parcial y Permanente

ingreso).

Pensin de Invalidez

Pensin de vejez de los no depen Pensin de Sobrevivencia

Pensin de Invalidez

dientes es 50% de los dependientes


Pensin de Incapacidad
Pensin de Invalidez

Parcial y Permanente no laborales


Pensin de Sobrevivencia

Pensin de Incapacidad
Parcial y Permanente no laborales
Pensin de Sobrevivencia
Condiciones para el traspaso

Cuando el afiliado lo considere convenien- Cuando el afiliado lo considere

Cuando el afiliado lo considere convenien-

de afiliados, limitaciones

te, siempre que haya permanecido un ao conveniente, siempre que haya

te, siempre que haya permanecido un ao

en una AFP. Las diligencias de traslados las permanecido un ao en una AFP. Las

en una AFP y haya cotizado en forma

realiza el afiliado en persona.

diligencias de traslados las realiza el

continua en los ltimos 6 meses. Existe

afiliado en persona.

un perodo inicial de inamovilidad de 2


aos mientras se logra la afiliacin de
todos los trabajadores formales al nuevo
sistema. Las diligencias de traslados las
realiza el afiliado en persona.

Otras prestaciones

Gastos funerarios: un salario mnimo

Gastos funerarios: un salario mnimo

La contingencia de gastos funerarios y de

Nupcialidad: 10% del salario mnimo

Nupcialidad: 10% del salario mnimo

nupcialidad no estn previstas en la


Constitucin y no se contemplan en este
Anteproyecto

Organo rector del subsistema

Ministerio del Trabajo y la Seguridad Social Ministerio del Trabajo

Ministerio de Finanzas

de pensiones
Organo regulador y fiscalizador Superintendencia de pensiones

Superintendencia de pensiones y paro

del sistema

forzoso

a. Publicado en la Gaceta Oficial No. 36.575 del 5 de noviembre de 1998


b. Publicado en la Gaceta Oficial No. 5.398 (Extraordinario) del 26 de octubre de 1999.

80

Superintendencia de Seguridad Social

asistencia
mdica

Yolanda DEla

Captulo 5
El Fondo de Asistencia Mdica
(FAM) del IVSS:
Situacin actual y opciones de reforma
Uno de los componentes de mayor
significacin dentro de la reforma
de la seguridad social es la atencin a la salud.
El seguro de asistencia mdica del Instituto
Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS),
es el ms antiguo del Sistema de los Seguros
Sociales, y el que tiene mayor peso
dentro de su estructura, programas,
recursos fsicos y humanos.
El captulo detalla la situacin actual
del FAM y analiza sus opciones de reforma.

81

El Fondo de Asistencia Mdica (FAM) del IVSS:


Situacin actual y opciones de reforma
Situacin actual del Fondo de Asistencia Mdica (FAM)
Funciones y organizacin del IVSS
Cobertura del Fondo Asistencia Mdica (FAM)
Cobertura legal
Determinantes de la cobertura del FAM
Situacin actual de la cobertura
de beneficiarios
Servicios prestados por el FAM
Cobertura geogrfica de la red
de establecimientos del FAM
Magnitud y distribucin de los
recursos humanos del FAM
Los indicadores de rendimiento
de servicios del FAM
Situacin financiera del FAM
Origen de los recursos
Los gastos del FAM
Opciones para la reforma del FAM
Fundamentos de la reforma
Implicaciones de la reforma en el
mbito poltico-institucional del FAM
Implicaciones de la reforma en el
mbito financiero del FAM
Implicaciones de la reforma en el
mbito de servicios del FAM
Condicionantes de la reforma
propuesta en el Anteproyecto de
Ley Orgnica de Salud
Conclusiones

82

La autora

Yolanda DEla es sociloga de


la Universidad Catlica Andrs
Bello, con cursos de
postgrado en el IESA y la
Fundacin Escuela de
Gerencia Social-ILPES. Se ha
desempeado como
consultora de instituciones
nacionales: MSDS, PNUD, ILDIS,
OCEI, Ministerio de la Familia.
Su rea de especializacin es
gestin de polticas,
programas y proyectos
sociales.

yolandadelia@cantv.net

1
Gaceta Oficial N 4.322
Extraordinaria del 3 de
Octubre de 1991, que
reforma los Artculos 1,2,3,5
y 11 de la Ley del Seguro
Social. La Ley del Seguro
Social fue aprobada en 1966.

Uno de los componentes de mayor significacin


dentro de la reforma de la seguridad social es la
atencin a la salud. El seguro de asistencia mdica del Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS), es el ms antiguo del Sistema de los
Seguros Sociales, y el que tiene mayor peso dentro de su estructura, programas, recursos fsicos
y humanos.
La red de establecimientos de salud del IVSS es
la segunda del pas. Est compuesta de servicios
de carcter esencialmente curativo, de mayor especializacin y nivel de complejidad que la red
del sistema de salud pblico dependiente del Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS). La
red se concentra en las zonas de mayor desarrollo urbano-industrial con mayor proporcin de
trabajadores del sector formal, quienes son la
principal poblacin contribuyente y beneficiaria. El instrumento financiero del seguro de asistencia mdica del IVSS es el Fondo de Asistencia Mdica (FAM). En este captulo denominaremos FAM a todos los componentes que lo integran, a saber: en lo financiero (el Fondo propiamente dicho), en lo institucional (las unidades
administrativas correspondientes) y en la prestacin de servicios (la red de establecimientos
de salud).
El objetivo de este captulo es doble: (1) detallar
la situacin actual del FAM, y (2) sealar las caractersticas de las opciones de reforma que podran acometerse en el futuro inmediato. El captulo se divide en dos grandes secciones. En la primera seccin se analiza la situacin actual del FAM
en los mbitos institucional, programtico y financiero desde el ao 1990. Para ello se toma en
cuenta la informacin oficial publicada por el IVSS
desde ese ao. En la segunda seccin se sealan
las opciones de reforma del FAM de acuerdo con
el marco constitucional y las modificaciones legales que estn en discusin.
SITUACIN ACTUAL DEL
FONDO DE ASISTENCIA MDICA (FAM)

83

A los efectos de precisar la situacin actual del


FAM, sealaremos, en primer lugar, las funciones
y organizacin general del IVSS. El anlisis de la
situacin actual del FAM se concentrar en los
siguientes aspectos: cobertura geogrfica y
poblacional, prestacin de servicios a los beneficiarios, y situacin financiera.

FUNCIONES Y ORGANIZACIN DEL IVSS

De acuerdo con la Ley del Seguro Social vigente,1 el IVSS es el organismo pblico con autonoma y patrimonio propio, adscrito al Ministerio
del Trabajo, que dirige y administra el Seguro
Social Obligatorio (SSO), el cual funciona en el
pas desde el ao 1940. El SSO est basado en un
sistema de contribucin compartido entre patronos, trabajadores y el Estado. El seguro otorga a
los asegurados y sus familias un conjunto muy
amplio de beneficios de proteccin frente a las
contingencias de enfermedad, maternidad, vejez,
accidentes, invalidez, muerte, retiro, sobrevivientes, cesanta o paro forzoso.
A objeto de cumplir con sus atribuciones, el IVSS
funciona con una compleja estructura organizativa y financiera centralizada (Tabla 1), la cual
comprende: un rgano administrativo central con
12 Direcciones Generales y 24 Direcciones de
Lnea, una red de 110 establecimientos para la
atencin de salud (hospitales, ambulatorios, unidades de medicina del trabajo y otras unidades
asistenciales) y 45 oficinas administrativas (4
Cajas Regionales, 11 sucursales, 15 agencias y 15
sub-agencias) para la recaudacin de cotizaciones y el pago de prestaciones en dinero.
Los ingresos y gastos del IVSS se asignan a tres
fondos que legalmente deben ser independientes:
el Fondo de Asistencia Mdica, el Fondo de Pensiones y Prestaciones en Dinero, y el Fondo de
Indemnizaciones Diarias. Adems, el IVSS recibe
aportes del Estado destinados a un cuarto fondo
denominado Fondo de Administracin, a travs
del cual se cancelan los gastos de las unidades
administrativas del organismo y la instalacin de
nuevos establecimientos de servicios. Cada tipo
de prestacin (salud, pensiones, indemnizaciones)
tiene establecida una tarifa de cotizacin fijada
por reglamento.
Los patronos estn obligados a inscribirse en la
caja regional, sucursal o agencia del IVSS que se
encuentre en su jurisdiccin y, ante esta dependencia, presentar la nmina de sus trabajadores
con sus datos respectivos y salarios devengados
(Registro Patronal de Asegurados). El IVSS conoce sobre la iniciacin o extincin de empresas a
travs de los organismos pblicos que lleven el
control de registro de negocios o empresas. No
obstante, cualquier trabajador que tenga patrono
se considera asegurado as no haya sido inscrito

Tabla 1. Estructura Orgnica del Sistema de Seguridad Social (Ley del Seguro Social 1991 y Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social de 1999)
Unidades

Conformacin

Atribuciones

Consejo Nacional de

Organo asesor y consultivo del Ejecutivo Nacional, compues-

Definir lineamientos estratgicos de la poltica.

Seguridad Social

to por el Ministerio del Trabajo, Ministerio de Finanzas,

Asesorar al Ejecutivo Nacional.

Ministerio de Salud y Desarrollo Social, Ministerio de

Velar por cumplimiento de la ley y leyes de los subsistemas.

Infraestructura y Ministerio de Planificacin y Desarrollo, y

Ayudar en coordinacin de organismos pblicos y privados.

por representantes de trabajadores y empresarios segn los

Proponer normas relativas a la ley.

mecanismos de representatividad de sus asociaciones.

Presentar planes de seguimiento de programas.


Proponer creacin de nuevos subsistemas.

Junta Directiva del IVSS

Equipo Directivo del IVSS

Conformada por 3 miembros ms el Presidente del IVSS

Es un rgano de direccin creado con el fin de conocer,

quien la preside, postulados por el Consejo Nacional de

orientar y dictar normas en relacin con la organizacin y

Seguridad Social y designados por el Presidente de la

funcionamiento del organismo en todas las atribuciones que

Repblica.

le competen.

Presidente del IVSS, elegido por el Ministerio del Trabajo.

Cumplir la ley, el reglamento, disposiciones del Ejecutivo y

Direcciones Generales:

resoluciones del Consejo Directivo.

Direccin Afiliacin y Prestaciones en Dinero

Ejerce la direccin suprema de las oficinas del IVSS.

Direccin de Recursos Humanos

Presentar el proyecto de presupuesto de ingresos y egresos

Direccin del Seguro de Paro Forzoso

del IVSS.

Direccin de Administracin
Direccin de Adquisicin y Suministros
Direccin de Salud
Cajas Regionales

Estn a cargo de un Jefe y funciona con una Junta Asesora

Existen 4 Cajas Regionales en todo el pas ubicadas en

con carcter ad-honorem, compuesta por un representante

Caracas, Maracaibo, Puerto Ordaz y Valencia y tienen plenas

del Colegio Mdico de la localidad, uno de los Patronos y uno

funciones de recepcin, clasificacin, anlisis, decisin y

de los Trabajadores.

trmite de pago.
Del IVSS dependen Sucursales y Agencias que tramitan
solicitudes y documentos para ser enviados a Caracas. Las
sucursales pueden efectuar pagos.

Comisin de Inversiones

Compuesta de 15 miembros: 5 del Ejecutivo, 5 de patronos, y

Elaborar el reglamento de inversiones y vigilar su cumpli-

5 de los asegurados. Son miembros natos el Ministro del

miento.

Trabajo, el Ministro de Finanzas y el Presidente del Banco

Determinar monto, oportunidad y distribucin de las

Central de Venezuela. Tiene carcter ad-honorem y se rene

inversiones.

2 veces al ao.

Conocer Memoria y Cuenta del IVSS e Informe Anual de


Contralora.
Hacer seguimiento del Plan de Inversiones.

84

por ste en el IVSS. Para el ao 2000, estaban


inscritas en el IVSS un total de 238.348 empresas
y 2.199.722 trabajadores. El 98% de estas empresas y el 61% de los trabajadores, pertenecan al
sector privado.
Los asegurados y sus familiares directos reciben
las prestaciones en los sitios donde sean inscritos
por el IVSS, de acuerdo con su lugar de residencia. Para tener el derecho a pensiones u otras prestaciones en dinero, es condicin haber realizado
un determinado nmero de cotizaciones semanales, pero en el caso de la atencin mdica, el
asegurado y sus familiares tienen derecho a gozar
de los servicios desde el mismo momento en que

es registrado, a no ser que en el lugar de residencia no existan establecimientos de salud del IVSS.
En esta situacin el asegurado tiene una cotizacin menor al resto de los asegurados. El IVSS
utiliza una clasificacin denominando a esto ltimo Rgimen Parcial, mientras que al goce completo de prestaciones que ofrece el seguro se denomina Rgimen General.
El SSO protege, mediante afiliacin obligatoria, a
todos aquellos trabajadores que mantienen relacin de dependencia con un patrono en cualquier
parte del pas, estn empleados en empresas privadas o instituciones pblicas. Tambin incluye
a los trabajadores informales de microempresas

y los trabajadores a domicilio, domsticos, temporeros y ocasionales donde exista un contrato o


relacin de trabajo establecido, y a quienes, habiendo sostenido en un tiempo determinado una
relacin de subordinacin, se encuentran en situacin de retiro temporal o definitivo del trabajo, sea por causa de vejez, maternidad, enfermedad, incapacidad o cesanta.
El resto de los trabajadores no dependientes o aquellos que se definen como trabajadores por cuenta
propia dentro del sector informal de la economa,
pueden afiliarse de manera voluntaria, asumiendo
la contribucin del patrono bajo un rgimen especial denominado Seguro Social Facultativo (SSF).
Dentro de este rgimen tambin pueden asegurarse las mujeres no trabajadoras cuando se presente
la maternidad. Tanto en el seguro obligatorio como
en el facultativo, las prestaciones de asistencia
mdica se extienden a los familiares directos o calificados de los asegurados.
COBERTURA DEL FONDO ASISTENCIA MDICA (FAM)

Para el anlisis de la cobertura del FAM distinguiremos tres aspectos, a saber: cobertura legal, factores determinantes, y situacin actual.

familiares, mientras duren las prestaciones en


dinero.
Los cesantes beneficiarios del Seguro de Paro
Forzoso y sus familiares, mientras persista la situacin de desempleo.
Las prestaciones de asistencia mdica de los trabajadores del sector pblico fueron establecidas
en la Ley del Seguro Social aprobada en 1966 (Artculo 4 de la ley de 1966, artculo 3 de la ley vigente). La aplicacin de este seguro se realizara
cuando el Ejecutivo lo considerara conveniente.
Sin embargo, la incorporacin de los trabajadores del sector pblico al SSO no se realiz
sistemticamente. Probablemente como consecuencia de esta circunstancia, las instituciones
del sector pblico crearon sistemas propios para
la atencin mdica a travs de la conformacin
de organismos de previsin social, como es el caso
del personal docente de escuelas y universidades
nacionales, o por la contratacin de plizas de
Hospitalizacin, Ciruga y Maternidad (HCM) a
compaas aseguradoras privadas. Los miembros
de las Fuerzas Armadas se encuentran protegidos
por un sistema de seguridad social regido por ley
especial.

COBERTURA LEGAL

85

La cobertura legal del seguro de asistencia mdica es ms restringida que la cobertura total del
sistema. Esto se debe a que las prestaciones de
salud slo se otorgan en aquellos lugares donde
existan establecimientos asistenciales del IVSS.
Los trabajadores con derecho a estas prestaciones son los asegurados en el rgimen general.
Dentro de este rgimen, las personas legalmente
beneficiarias son:
Los asegurados contribuyentes.
Los pensionados por vejez, invalidez y quienes
reciben pensin de sobreviviente.
Los familiares calificados de los asegurados y
pensionados:
La esposa o concubina del asegurado hombre.
El esposo de la asegurada, slo si presenta invalidez permanente.
Los hijos solteros, legtimos y reconocidos y
hermanos hurfanos de padre y madre, todos hasta 18 aos.
La madre del asegurado (a) o pensionado (a).
El padre del asegurado (a) o pensionado (a), slo
si presenta invalidez permanente.
Los pensionados por invalidez temporal y sus

DETERMINANTES DE LA COBERTURA DEL FAM

La cobertura de beneficiarios del Fondo de Asistencia Mdica (FAM) est determinada, al menos,
por tres factores: (1) la situacin del mercado laboral, (2) el acceso a la red de servicios de salud
del IVSS y (3) la calidad de la asistencia mdica.
Cada uno de estos factores configura una forma
particular forma de exclusin de la poblacin beneficiaria.
La situacin del mercado laboral
Si se toma en cuenta la evolucin del mercado
laboral venezolano, la cobertura del sistema de
seguros sociales ha disminuido considerablemente
en las ltimas dcadas, lo cual afecta de manera
directa y definitiva su esquema de sostenimiento
y viabilidad econmica y financiera. El mercado
de trabajo formal, en el que se encuentra la poblacin principalmente cubierta por el sistema,
se ha reducido de manera significativa, siguiendo
un patrn que parece adquirir forma recurrente
en el tiempo, por lo cual se excluye a casi el 50%
de la poblacin trabajadora y cerca del 80% de la
poblacin en edad de retiro. De acuerdo con cifras de 1999, solamente el 17% de la fuerza de

2
Cifras de la Oficina Central
de Estadstica e Informtica
(OCEI). Encuesta de Hogares
por Muestreo. Primer
Semestre de 1999.
3
La Encuesta Social de 1992
fue elaborada por el
Ministerio de la Familia e
implementada por la Oficina
Central de Estadstica e
Informtica. Su estructura
para ese ao fue especialmente diseada para
levantar informacin sobre
el tema de seguridad social.

86

trabajo venezolana puede considerarse trabajadores asalariados formales pblicos o privados.


El considerable aumento de los trabajadores informales ha sido uno de los principales factores
de exclusin del sistema, a quienes no puede aplicarse uno de sus principios fundamentales: la concurrencia de empleadores y trabajadores en el
esfuerzo econmico de proveer de proteccin a
los segundos para enfrentar contingencias que
puedan restar o hacer perder su fuente de ingresos (enfermedad, accidentes, incapacidad o invalidez, maternidad o vejez). Queda por lo tanto a
estos trabajadores asumir por su propia cuenta este
esfuerzo, sea en el mismo sistema, en el sector privado o acudir a los sistemas asistenciales provistos
por el Estado. En un estudio de Cartaya (1993) se
estim que 62% de la poblacin ocupada se encuentra excluida de este sistema, lo cual se deba a que
no se encontraban en categoras de trabajadores
obligatoriamente cubiertos por la ley.
El esquema de afiliacin y condiciones para el
otorgamiento de beneficios crea tambin formas
de exclusin que afecta a los trabajadores dependientes con mayores debilidades de insercin en
el mercado de trabajo formal y que tienen una
mayor propensin hacia la inestabilidad y el desempleo, menos capacidad de contribucin y mayores carencias. Si comparamos el nmero de trabajadores formales registrados en las estadsticas
de mercado de trabajo, y el nmero de asegurados, encontraremos que aproximadamente el 25%
de los trabajadores legalmente protegidos no estn
asegurados. De acuerdo con Cartaya (1993) la
mayor parte de los trabajadores formales que se
encuentran fuera de cobertura pertenecen al sector privado, representando los obreros una proporcin alta. Esta situacin se manifiesta con mayor
nfasis en el comercio, la construccin, los servicios personales y el transporte (Cartaya 1993).
Las razones que explican la situacin anterior se
pueden resumir en tres factores:
La evasin: se trata de las prcticas evasivas de
las empresas en las que recae principalmente la
responsabilidad de la afiliacin y la contribucin
mediante el sistema nmina y frente a lo cual
el IVSS y otros organismos competentes del Estado no tienen suficiente capacidad de control. Los
instrumentos de afiliacin y recaudacin del IVSS
presentan retrasos y dificultades en su funcionamiento, lo que hace mucho ms difcil detectar y

cuantificar la evasin. Por otro lado, es preciso


tomar en cuenta factores relacionados con la calidad y pertinencia de las prestaciones que otorga
el IVSS, lo cual desestimula al propio trabajador
y a la empresa en cumplir sus obligaciones con el
Seguro Social.
La recomposicin del mercado de trabajo: corresponde con la tendencia de precarizacin,
flexibilizacin y desregulacin del mercado de
trabajo venezolano, como sucede en muchos pases de Amrica Latina, haciendo que la mayora
de los empleos del sector formal sean de baja productividad, alta movilidad e inestabilidad, bajos
salarios y escasa presencia de organizaciones sindicales o gremiales. Apenas un 12,5% de los trabajadores formales estn afiliados a este tipo de
organizaciones.
El desempleo: se trata de la persistencia de un
contexto de recesin econmica que se manifiesta en la eliminacin de puestos de empleo. Para
1999 el desempleo alcanz la ms alta tasa (15,3%)
en las ltimas dcadas. En el grupo de los desocupados se consideran cesantes el 91%.2 El IVSS
prev proteccin para el trabajador frente a esta
contingencia por medio del Seguro de Paro Forzoso, sin embargo su cobertura es mnima si se
compara con la cantidad de cesantes actuales, la
cual equivale a menos del 10% de stos. Las restricciones econmicas y el desempleo afecta fundamentalmente a las mujeres y los jvenes quienes representan una proporcin considerable de
los nuevos contingentes de poblacin econmicamente activa que se incorporan a la fuerza de
trabajo.
El conjunto de estos factores ocasiona que la exclusin incida ms en los trabajadores ms pobres, quienes tienen mayor representacin en categoras no cubiertas legalmente por el sistema
de seguros sociales (trabajadores agrcolas, trabajadores por cuenta propia no profesionales). En
el caso de los trabajadores dependientes con derecho a estar afiliados, las barreras de entrada al
mercado de trabajo los colocan en puestos laborales ms precarios y con mayores dificultades
para organizarse y reclamar sus derechos. En un
estudio realizado con datos de la Encuesta Social
19923 se pudo apreciar que slo 1 de cada 10
trabajadores pobres disfrutaba de seguridad social y de otros beneficios de proteccin a travs
del vnculo laboral (Cartaya 1993).

87

Los mecanismos de proteccin del sistema profundizan la segmentacin y desequilibrios del


mercado de trabajo, y no benefician a quienes ms
lo necesitan. En conclusin, el sistema actual de
seguros sociales ampara a los grupos de trabajadores que se encuentran mejor protegidos laboral y socialmente. Son los que frecuentemente
acceden a empleos estables, gozan de otros sistemas de aseguramiento y beneficios por va de contratacin colectiva y los que poseen mayor capacidad de organizacin y presin para ejercer sus
derechos.
Visto desde la perspectiva del mercado de trabajo,
el sistema de seguros sociales y fundamentalmente su componente de asistencia mdica, tenan
como lgica proteger el empleo formal y ayudar en
su expansin. Tanto para trabajadores como para
empresas, el seguro mdico por va contributiva
representaba un atractivo para avanzar hacia un
escenario de creciente formalizacin de la economa. Por el contrario, ante un contexto recesivo,
de precarizacin del empleo e informalizacin, el
seguro agrega ms dificultades al esfuerzo de mantener un empleo formal en la economa.
El acceso a la red de establecimientos de salud
La cobertura de asistencia mdica del IVSS tiene
un gran determinante de carcter geogrfico. El
rgimen parcial, que comprende el derecho slo
a las prestaciones en dinero, se aplica en todo el
territorio, contando para ello con oficinas administrativas en cada estado. En cambio, el rgimen
general, que comprende adems de las prestaciones en dinero, el acceso a servicios de atencin
mdica, se aplica nicamente en aquellas partes
del territorio donde existen establecimientos de
salud del IVSS.
Es por esta razn que el nmero de trabajadores
cotizantes a la asistencia mdica es menor al total de trabajadores contribuyentes al sistema. Los
asegurados al Rgimen General representan el 86%
del total de asegurados al SSO. En promedio, de
cada 10 asegurados al sistema, solamente 8 contribuyen al seguro de asistencia mdica. Los estados Apure, Barinas, Cojedes, Gurico, Mrida,
Monagas y Yaracuy slo tienen establecimientos
de tipo ambulatorio, y los estados Sucre, Amazonas y Delta Amacuro no cuentan con ninguna infraestructura de salud del IVSS. Por el contrario,
una gran proporcin de unidades de atencin
mdica del FAM se localizan en el Distrito Fede-

ral y los estados Bolvar, Zulia, Miranda y


Carabobo, en los cuales se concentra el 61% de
los establecimientos.
El IVSS fue creado en un momento en el cual la
red asistencial del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social (MSAS, ahora MSDS) no tena capacidad para cubrir las demandas de salud de los
trabajadores. Sin embargo, al paso de los aos el
sistema sanitario dependiente del MSAS aument su tamao de manera considerable, teniendo
hoy da una red de ms de 4.000 establecimientos de salud en todos los estados del pas. Desde
1990 los hospitales y ambulatorios de esta red se
han transferido hacia los Gobiernos Estadales,
habiendo descentralizado en el presente la prestacin de estos servicios a 17 de los 24 estados
que componen el territorio nacional. El IVSS tiene 116 establecimientos, repartidos en 20 estados del pas, reservndose dentro de un esquema
de organizacin centralizado la funcin de prestacin de servicios.
En un escenario completamente distinto al que
exista cuando fue creado, mantener una estructura de funcionamiento aislada del resto, desaprovecha las ventajas de los recursos de la red sanitaria pblica ms extendida- o del sector privado en aquellos lugares desprovistos, lo cual se ha
convertido en una gran limitacin para extender
la cobertura de beneficiarios, en fuente de altos
costos y en desequilibrios de acceso entre la poblacin asegurada, y entre la poblacin contribuyente y no contribuyente. De hecho, en algunos
estados y zonas del pas, el IVSS ha suscrito convenios de prestacin con hospitales de la red sanitaria o con clnicas privadas con el fin de atenuar las dificultades de acceso para aquellos asegurados que no tienen a disposicin todos los beneficios de prestacin que se otorgan al resto de
los afiliados. Sin embargo, la prestacin sigue siendo directa y centralizada por el IVSS.
Actualmente el seguro de asistencia mdica del
IVSS coexiste con una amplia multiplicidad de
otros sistemas y subsistemas de proteccin a la
salud (Tabla 2). Esto provoca un enorme desperdicio de recursos en materia de salud para el Estado. Adems de la red sanitaria del MSDS y la
red del FAM, existe un mosaico de subsistemas
con distintas modalidades de aseguramiento que
han adoptado los organismos, universidades y
empresas del sector pblico, no cubiertas legal-

Tabla 2

Sistemas de proteccin a la salud en Venezuela


Sistemas Pblicos (Financiamiento Fiscal)

Sistema Sanitario Pblico

Regido por el Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS), cubre a toda la poblacin del pas. Se compone de 4.278
Ambulatorios, 83.2% de los cuales son Ambulatorios Rurales Tipo I y II, y 192 Hospitales. De stos, el 53.6% son Hospitales
Generales Tipo I y 24.5% Hospitales Generales Tipo II y III. Esta red de servicios es de gestin descentralizada en 17 de las 24
entidades federales del pas, prestados por las Gobernaciones Estadales, a travs de Direcciones de Salud o Institutos
Autnomos de Salud.

Servicio Autnomo de

Adscrito al MSDS, es el sistema encargado de elaborar y suministrar medicamentos y ortos insumos a los establecimientos del

Elaboraciones Farmacuticas

sistema sanitario pblico en todo el territorio.

SEFAR-SUMED
Servicios de Asistencia

Regidos por los Gobiernos Locales, cubre a la poblacin dentro de los respectivos territorios, mediante una red de estableci-

Mdica de Gobernaciones y

mientos propios (hospitales y centros ambulatorios), as como de ayudas para la compra de medicinas y productos farmacu-

Alcaldas

ticos.

Instituto Nacional de

Organismo adscrito al MSDS dirigido a los ancianos de escasos recursos econmicos, y comprende servicios de atencin

Geriatra y Gerontologa

mdica y ayuda econmica para la compra de medicinas.

(INAGER)

Sistemas Pblicos Contributivos (contribuciones de trabajadores y del Estado como patrn)


Instituto de Previsin y

Financiado por va fiscal y contribucin de los trabajadores, cubre al personal que labora en el sector pblico educativo.

Asistencia Social para el

Cuenta con servicios mdicos y odontolgicos propios.

Personal del Ministerio de


Educacin, Cultura y
Deportes (IPASME)
Direccin General Sectorial

Adscritos al Ministerio de la Defensa son los encargados de garantizar proteccin integral de la salud al personal militar y sus

de Sanidad de las Fuerzas

familiares. Cuenta para ello con su propia red de establecimientos de salud (centros ambulatorios y hospitales) pero tambin

Armadas y el Instituto de

puede recurrir a la contratacin de Plizas HCM. Sus prestaciones cubren: atencin ambulatoria y hospitalaria, enfermera,

Previsin Social de las

servicios auxiliares (laboratorios, radiologa y otros), odontologa, suministro de medicinas y productos farmacuticos, prtesis

Fuerzas Armadas (IPSFA)

y servicio a domicilio.

Institutos y Fundaciones de

Son institutos y fundaciones creadas con el fin de prestar asistencia social y mdica a grupos particulares de trabajadores,

Previsin y Asistencia Social

fundamentalmente del sector pblico. No existe informacin sobre el nmero exacto de estas instituciones y la composicin

de organismos del Gobierno

de sus prestaciones, pero pueden destacarse el Instituto de Previsin Social de la Polica Metropolitana y el del Cuerpo de

y Universidades pblicas y

Polica Tcnica Judicial (PTJ), o los institutos de las principales universidades pblicas del pas.

privadas
Plizas Colectivas HCM y

Financiado por va fiscal y contribucin de trabajadores, que frecuentemente aparece como beneficios de la contratacin

Servicios de Asistencia

colectiva entre los trabajadores fijos de instituciones del sector pblico. Los servicios son variables pero en promedio

Mdica por Contratacin

comprende:

Colectiva en Instituciones,

Servicio mdicos y odontolgicos gratuitos.

Empresas y Universidades

Servicios mdicos especializados con pago.

del Sector Pblico

Descuentos en Medicinas.
Plizas de Hospitalizacin, Ciruga y Maternidad (HCM).
Ayudas para la compra de medicinas y otros como productos ortopdicos, lentes y prtesis.

88

Tabla 2 (cont)

Sistemas de proteccin a la salud en Venezuela


Sistema de Seguros Sociales (Contribuciones obligatorias de patronos y trabajadores y aporte fiscal)

Instituto Venezolano de los

Financiado mediante contribuciones de patronos y trabajadores, comprende servicios de atencin mdica prestados por una

Seguros Sociales (IVSS)

red de 33 hospitales y 83 ambulatorios a los afiliados: trabajadores asalariados, pensionados, cesantes y sus familiares
calificados. Comprende una gama amplia de programas y servicios, en su mayora de nivel especializado, que los afiliados
pueden recibir en el mismo momento que son inscritos en el sistema por los patronos. El Estado aporta un porcentaje de la
contribucin para gastos del ente administrativo (IVSS) y la construccin de primeros establecimientos, en caso de ampliar la
cobertura de atencin.

Sistemas Contributivos Patronales (Contribuciones de patronos y trabajadores)


Plizas Colectivas HCM en

Financiado por va de recursos patronales y contribucin de trabajadores, comprende la contratacin de plizas colectivas de

Empresas del Sector Privado.

hospitalizacin, ciruga y maternidad, adems de las cotizaciones por servicios mdicos del SSO. En empresas grandes tambin
puede incluir servicios mdicos prestados dentro del mismo establecimiento y pago de servicios especializados cuando se
trata de accidentes laborales.

Sistemas con financiamiento privado


Sistemas No Convencionales

Financiado con recursos particulares, comprende una red de servicios de salud a costos por debajo del mercado, que incluye:

Solidarios

medicina familiar, medicina especializada, mtodos exploratorios, intervenciones quirrgicas menores, laboratorio y farmacias.

Servicios Pre-Pagados

Financiado con recursos particulares de cada persona o familia, puede comprender emergencias mdicas especializadas para
adultos y nios; servicios de medicina pre-hospitalaria y ambulancias.

Seguros Privados

Financiado con recursos particulares de cada persona o familia, mediante la compra de plizas de seguro en hospitalizacin,
ciruga y maternidad.

89

mente por el SSO hasta aos recientes, financiadas por el Estado en su calidad de patrn (Institutos de Previsin Social, plizas de Hospitalizacin,
Ciruga y Maternidad con compaas aseguradoras privadas, servicios mdicos). Del lado privado, los empresarios y trabajadores, fundamentalmente las grandes empresas, han incluido progresivamente beneficios mdicos en la contratacin
colectiva, paralelamente al pago obligatorio del Seguro Social. Esta ltima situacin ha sido consecuencia de problemas de acceso a los establecimientos del IVSS o bien porque stos no prestan
una atencin adecuada y oportuna.
La calidad de los servicios del FAM
La calidad de los servicios de salud del IVSS, entendindola como categora global donde se incluye la capacidad de ofrecer una atencin adecuada y oportuna en cualquier establecimiento
de salud, representa otro factor que influye de
manera determinante tanto en la cobertura de beneficiarios como en la legitimidad del sistema. En
general, la red de servicios del IVSS ha presentado un importante deterioro en las ltimas dcadas, al igual que el conjunto de los servicios de

salud de carcter pblico. La razn que lo explica


es el insuficiente financiamiento y una organizacin de servicios donde predomina la fragmentacin, el clientelismo, la ineficiencia en el uso de
los recursos y un esquema de atencin que dista
mucho del comportamiento de los problemas de
salud de la poblacin venezolana.
La red de salud del IVSS fue desarrollndose dentro de parmetros de cierta especializacin y complejidad, concibindose como una atencin esencialmente curativa. En cambio, el sistema sanitario pblico se perfil como una red de carcter
preventivo, compuesta en su mayora por establecimientos de primer nivel de atencin que tericamente slo cuentan con lo ms bsico (el
83.2% de los establecimientos de la red sanitaria
pblica son Ambulatorios Rurales Tipo I y II). Pero
se sabe que la norma de clasificacin de estos
centros de salud dictada en la dcada de los aos
40 est hoy plenamente superada por la realidad.
En la prctica, los establecimientos del sistema
sanitario han cambiado progresivamente su perfil, mejorando y ampliando su infraestructura, incluyendo nuevos servicios, reorganizando sus ta-

4
Entre las polticas destinadas a
cambiar el perfil de atencin de
la red ambulatoria del sistema
sanitario pblico, cabe destacar
el desarrollo a partir de 1990 de
una estrategia de apoyo al
aumento de cobertura de la
atencin primaria mediante el
suministro de complementos
nutricionales para la madre y el
nio (fundamentalmente
leche), y la dotacin masiva de
equipos de cierta tecnologa en
estos establecimientos, la cual
se detuvo definitivamente en
1998 debido a la gran cantidad
de problemas relacionados con
su implementacin. Ms
recientemente, a partir de
iniciativas de algunos Gobiernos
Estadales (Aragua, Lara y
Carabobo) se han definido
nuevas polticas orientadas
hacia la elevacin del nivel de
resolucin de los establecimientos de primer nivel,
abriendo nuevos servicios,
suministrando equipamiento e
insumos y cambiando
funciones, tareas y horarios
dentro de la organizacin
habitual del trabajo, lo que hoy
en da implica nuevas normas
de clasificacin de servicios y
modelos diferentes de
planificar la prestacin de las
redes.
5
El nmero efectivo de
beneficiarios se desconoce.
Este clculo se basa en la
multiplicacin del nmero de
asegurados, pensionados y
beneficiarios de paro forzoso
por un factor fijo que
representa el promedio de
familiares que cada tipo de
beneficiario podra incorporar y
que solamente pueden
disfrutar de atencin mdica,
de acuerdo con el comportamiento demogrfico del pas.
Para asegurados y beneficiarios
de paro forzoso el factor es 2,5
y para pensionados se tom
como factor un 2,0.
6
Asegurados + Pensionados +
Beneficiarios de Paro Forzoso +
Familiares de todos estos.

reas y funciones, y contando con equipos de mayor


nivel de complejidad y tecnologa, con el fin de enfrentar los nuevos problemas de salud, en una sociedad donde ms del 80% vive en zonas urbanas.4
De cualquier manera, ambas redes han ido disminuyendo su calidad de la atencin. Aunque no existen estudios sobre el uso de los servicios del IVSS
ni de la red sanitaria pblica, existen evidencias
de que la demanda por servicios de salud en estas
dos redes ha cado de manera importante en las
ltimas dcadas. Una primera evidencia reportada
por los mismos rganos prestadores son las bajas
coberturas de los programas de atencin que se
ejecutan a travs de la red ambulatoria. En su defecto, la demanda se ha desplazado hacia los grandes centros hospitalarios, donde se concentran ms
del 70% de los recursos financieros asignados en el
presente al presupuesto de salud, tanto del MSDS
como del IVSS. La asistencia masiva a hospitales
hace ineficiente el sistema, al utilizar capacidades
e infraestructura de alta complejidad y costo para
atender casos que no lo requieren. El peso financiero de los hospitales y las dificultades para contener su uso de manera inadecuada ha sido uno de
los mayores problemas de orden financiero del sistema de salud en su conjunto.
Otra evidencia de la prdida de calidad de las redes de salud del IVSS y del MSDS, es el rpido
desplazamiento del gasto en salud hacia la provisin de atencin mdica en el sector privado. A
falta de atencin oportuna y de insumos en el sistema pblico, el gasto de la poblacin en atencin privada, incluyendo empresas e instituciones, ha aumentado en forma significativa en los
ltimos aos, lo que se estima alcanza un porcentaje similar al gasto total del Gobierno Central en
el sector (Grfico 1). El aumento vertiginoso de
este rubro en los hogares venezolanos es sntoma
de que el gasto pblico en salud es claramente
insuficiente para atender la demanda y que, debido a ello, existe una creciente cantidad de usuarios insatisfechos.
SITUACIN ACTUAL DE LA COBERTURA DE BENEFICIARIOS

La cobertura de beneficiarios5 del SSO6 creci de


manera considerable en un primer perodo de expansin que va desde su fundacin en 1968 hasta
comienzos de la dcada de los ochenta en 1981, al
pasar de 11% a 35% de la poblacin total. Despus
de este perodo la tasa de cobertura fue decrecien-

te, mantenindose entre un 34% y 38% para el perodo comprendido entre 1982 y 1989. Debido a
que en 1990 se introdujeron las prestaciones en
dinero para beneficiarios de paro forzoso y sus familiares, la tasa de cobertura aument en los aos
1990, 1991 y 1994, alcanzando 47% (Grfico 2).
Sin embargo, este especial crecimiento no logra
sostenerse. A partir de 1995 la cobertura decrece
hasta alcanzar 34% entre los aos 1999 y 2000.
Mientras que la cobertura de beneficiarios mide
el grado de expansin que ha tenido el sistema
durante su existencia hacia diversas categoras de
poblacin: los trabajadores, los ancianos y los
desempleados; la relacin entre el nmero de asegurados cotizantes y la poblacin trabajadora,
permite observar el nivel de sostenimiento del
sistema. En este sentido, el comportamiento de
la cobertura del SSO respecto a potenciales asegurados o contribuyentes provenientes de la poblacin econmicamente activa o en edad de trabajar, indica que desde la dcada de los ochenta
el sistema se ha mantenido estancado con tendencia a decrecer. Para el ao 2000 la cobertura
de la PEA es prcticamente la misma que la alcanzada por el sistema en 1969.
En los ltimos aos, un poco ms del 60% de los
trabajadores se han empleado en puestos de trabajo de carcter dependiente o subordinado, siendo
el sector privado el mayor empleador absorbiendo
el 74% del empleo formal. No obstante, la proporcin de los que se encuentran trabajando de forma
independiente ha experimentado un crecimiento
mayor que en el empleo dependiente.
Para el ao 2000, 3 millones 500 mil trabajadores
en la categora de trabajadores independientes no
estaban cubiertos legalmente por el Seguro Social Obligatorio, aunque podan asegurarse por
medio del Seguro Social Facultativo (Tabla 3). A
estos se suman los 2 millones 900 mil trabajadores que pese a estar obligatoriamente protegidos,
no se encuentran afiliados (58% de los empleados
subordinados). En el ao 2000 la cifra de trabajadores cubiertos que no cotizaban al seguro de asistencia mdica (rgimen parcial) era 351.000 (16%
del total de asegurados). En total existen
6.600.000 trabajadores no amparados por el SSO.
Esto significa que un 76% de la poblacin ocupada se encuentra excluida de los beneficios del sistema. Adems, el sistema slo cubre al 32.5% de
la poblacin en edad de retiro (65 aos y ms) y

Grfico 1

Nivel de gasto en salud por fuentes de financiamiento


(1995-1999)

Fuente: Curcio (s/f)

Grfico 2

Evolucin cobertura del SSO


(1968-2000)

Fuente: IVSS. Anuarios estadsticos (varios aos).

Grfico 3

Cobertura de beneficiarios de FAM


(1975-2000)

91

Fuente: IVSS. Anuarios estadsticos (varios aos).

Mercado de Trabajo

777.270
813.450
850.410

34,04
57,37

Asegurados/Subordinados

54,52

Beneficiarios de Paro Forzoso/Desocupados

68,25

(1) Solamente incluye los beneficiarios de Paro Forzoso hasta el mes de junio del ao 2000. (2): ND: no disponible.

Fuente: Indicadores de la Fuerza de Trabajo (OCEI); Memoria y Cuenta IVSS (varios aos).

60,11

34,21

30,70

21,04

80,11
21,51

79,43
20,49

21,60

17,78

58,91

33,22

46,91

993.462

207.550

Emp.TCP No P./Emp.Ind.

56,43

35,12

43,32

9.016.320

166.930

383.280
178.890

Pensionados/Poblacin 65 aos y ms

29,05

52,78

32,72

44,43

691.710
175.680

33,80

28,38

55,54

34,32

47,32

8.995.650

368.370

167.160

692.090

30,41

28,31

Fuerza de Trabajo

Emp.Independientes/

46,95

9.362.800

9.073.450

Beneficiarios/Poblacin Total

390.460

152.170

658.360

408.070

Asegurados/PEA

Indicadores de Cobertura del SSO

Beneficiarios Totales

Beneficiarios de Paro Forzoso

ND

628.650

2.259.290

Asegurados Rgimen Parcial

Pensionados por Vejez

1.954.130

1.802.950

437.500

14,88

20,98

78,99

33,59

51,18

29,95

41,81

9.050.270

130.630

186.120

339.790

2.087.220

2.427.010

54.120

2.316.900

213.530
7.290

73.500

2.390.500

2.892.000

94.600

73.000

2.208.400

2.688.300

111.000

3.389.900

1.357.700

4.742.300

10,20

43,42

878.090

4.177.670

7.383.660

8.608.700

3.294.100

Asegurados Rgimen General


1.756.190

887.240
8.104.530

3.384.600

264.257

1.866.080

1995

3.294.100

1.191.900

4.486.000

8,50

44,80

675.980

4.000.000

7.246.380

7.952.700

7.953.850

473.540
2.645.840

2.318.600

3.482.100

1.206.800

4.688.900

6,40

38,63

488.010

4.317.280

7.034.830

7.625.200

7.532.670

1994
21.177.150 21.644.200

2.431.600
2.448.280

2.208.300

3.448.900

1.275.200

4.638.800

7,10

37,42

539.730

4.290.430

6.855.910

7.601.800

7.481.490

1993
20.814.080

Patronos
2.524.440

2.118.900

3.251.300

1.293.800

4.545.100

8,70

37,63

649.610

1992
20.248.820

Asegurados al SSO

Miembros de Cooperativas

No Profesionales

Profesionales

Trabajadores por Cuenta Propia

Empleo Independiente

Ayudantes Familiares
2.037.600

2.972.500

Privado

Remunerados

4.238.200
1.265.700

Empleo Subordinado

10,40

Pblico

38,14

Porcentaje de Informalidad

748.450

Tasa de Desocupacin

Desocupados

6.654.550

6.407.050
3.963.400

Ocupados

Ocupados Sector Formal


4.150.440

7.466.800

7.196.600

Fuerza de Trabajo

742.600
7.355.580

7.143.910

710.870

1991
19.786.500

1990
19.325.220

Poblacin Econmicamente Activa

Poblacin 65 aos y ms

Poblacin Total

Tabla 3. Indicadores del mercado de trabajo y de la cobertura del SSO


1996

6,36

21,53

79,57

33,85

51,65

26,29

38,58

8.607.220

71.360

198.940

367.430

2.005.150

2.372.580

389.700

100.300

2.413.000

151.800

2.564.800

3.054.900

105.800

3.388.400

3.388.400

1.353.500

4.593.400

12,43

42,68

1.121.760

4.529.720

7.902.510

9.024.600

9.024.630

923.800

22.311.090

1997
1998
1999
2000

9,22

21,26

80,92

32,55

50,37

25,62

38,32

8.728.370

93.390

204.270

379.370

2.009.180

2.388.550

430.300

93.300

2.462.100

107.900

2.570.000

3.094.100

68.700

3.891.600

3.891.600

1.440.400

4.741.800

10,65

42,50

1.012.510

4.884.460

8.494.720

9.507.100

9.324.550

960.630
948.270

8.816.200

8,55

22,29

81,06

39,32

44,20

24,41

37,21

8.648.490

92.610

207.210

378.200

1.986.160

2.364.360

444.700

96.900

2.805.300

119.900

2.925.100

3.466.700

123.000

3.831.200

3.954.200

1.395.400

5.349.600

12,28

49,57

1.082.630

4.161.020

995.860

8.741.650

11,77

30,80

81,42

39,80

41,69

22,30

37,09

8.792.430

174.580

292.100

351.040

1.842.960

2.194.000

454.300

100.000

2.820.000

104.700

2.924.700

3.479.000

184.900

3.758.000

3.942.900

1.319.800

5.262.700

15,30

51,99

1.483.360

4.172.740

6,20 (1)

32,53

40,56

42,62

21,51

34,44

8.575.520

75.310 (1)

323.970

351.960

1.847.760

2.199.720

440.510

102.550

2.867.200

111.420

2.978.700

3.521.700

158.240

3.649.900

3.808.100

1.352.800

5.160.900

14,00

52,40

1.215.570

4.161.020

8.682.660

9.898.230

9.839.010 10.225.310

9.898.830 10.174.760

9.687.210

929.700

22.777.150 23.242.430 23.706.710 24.896.380

4,74
4,58
Fuente: Indicadores de Fuerza de Trabajo (OCEI), Memoria y Cuenta IVSS (varios aos).

(1) El total de familiares de las categoras legalmente protegidas se obtiene al multiplicar cada una por 2,5 personas, exceptuando a los pensionados en el cual se utiliz un factor de multiplicacin de 2.

4,16
4,16
4,11
4,17
4,23
4,26
4,73
4,66
4,68
Beneficiarios FAM/ Contribuyentes FAM (%)

84,00
84,00
84,00
84,12
84,51
86,00
85,50
73,86
71,73
74,15
Asegurados Reg. Gral./Asegurados (%)

73,92

33,03
35,61
35,58
36,66
36,93
40,24
45,10
40,00
41,01
43,70
Beneficiarios del FAM/Poblacin Total (%)

43,99

34,24

30,34
31,31

36,09
40,22

34,90
36,53

40,72
40,70

37,74
40,71

43,47
48,17

45,44
48,07

51,37
56,58

53,12
58,79
59,16

62,56

Asegurados Rgimen General/PEA (%)

Asegurados Rgimen General/Ocupados (%)

63,03

8.764.980
8.441.390
8.270.290
8.349.000
8.239.790
8.710.480
9.551.340
8.324.610
8.704.440
8.444.800
Total de Beneficiarios del FAM (1)

8.303.560

575.000
436.450
231.530
233.480
178.400
326.580
518.880
417.330
920.930
976.150
1.020.180
Familiares de Benef. Al Paro Forzoso

230.000

995.200
920.000

174.580
92.610

663.060
660.000

93.390
71.360

648.000
632.000

130.630
207.550

611.600
600.600

166.930
368.370
408.070

390.460

537.700
470.820
Familiares de Pensionados

Beneficiarios Paro Forzoso

578.400

497.600
460.000
331.530
330.000
324.000
316.000
305.800
300.300
289.200
268.850
235.410
Pensionados

4.619.410
4.607.400
4.965.400
5.022.950
5.012.880
5.218.050
5.648.230
4.885.330
4.665.200
4.507.380
Familiares de Asegurados

4.390.480

1.847.760

2.199.720
2.194.000

1.842.960
1.986.160

2.364.360
2.388.550

2.009.180
2.005.150

2.372.580
2.427.010

2.087.220
2.259.290

2.642.570
2.645.840

1.954.130
1.756.190
1.802.950

1.866.080

2.524.440
2.431.600
Total Asegurados

Asegurados Rgimen General

2.448.280

2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
Poblacin Beneficiaria FAM (Miles)

Tabla 4. Indicadores de cobertura del FAM (1990-2000)

un poco ms del 20% de los trabajadores cesantes.


La poblacin beneficiaria de asistencia mdica
tuvo su mayor auge en la dcada de los setenta,
perodo en el cual alcanz su mayor tasa de crecimiento. A partir de los ochenta, y coincidiendo
con una severa crisis econmica en el pas, el
aumento de la cobertura del seguro mdico descendi abruptamente para permanecer relativamente estancada desde entonces, con fuertes cadas en 1983, 1989, 1992 y 1995 (Grfico 3).
La cobertura de contribuyentes para asistencia
mdica ha sido influenciada por la reduccin de
la cobertura del sistema global. A pesar que en
estos aos el mercado de trabajo creci, el seguro
mdico no logr captar mayor cantidad de trabajadores contribuyentes. Esta situacin se agrava
en la dcada de los noventa cuando aumenta considerablemente las tasas de informalidad y desocupacin. En el perodo 1990-2000 la cobertura
de asegurados contribuyentes al FAM disminuy
en 45%, pasando de 62,5% a 34,2% sobre el total
de poblacin ocupada (Tabla 4). La cobertura de
beneficiarios del FAM tuvo su mayor crecimiento
en 1994, representando el 45% de la poblacin
total del pas. A partir de 1995 desciende de manera constante y en mayor ritmo que la cobertura de los beneficiarios totales del sistema, llegando a su ms bajo porcentaje en el 2000 con un
33% de la poblacin total.
Sin embargo, mientras se observa una contraccin del nmero de asegurados legalmente contribuyentes, las categoras de beneficiarios han aumentado. Cada asegurado cotiza legalmente por
seguro mdico en beneficio de casi 5 personas,
entre los que se incluyen los asegurados, sus familiares directos, los pensionados y sus familiares, as como los beneficiarios del seguro de paro
forzoso y tambin sus familiares. En la prctica,
la poblacin beneficiaria es un poco mayor porque existe una poblacin que es atendida en los
establecimientos de salud del FAM sin cotizar al
sistema. Durante los ltimos aos, los establecimientos de salud del FAM han atendido en proporcin cada vez mayor a poblacin no asegurada, y en consecuencia no contribuyente. La
cuantificacin de esta poblacin slo se observa
a travs de las estadsticas de salud establecidas
como cortesas mdicas. En 1999 el nmero de
cortesas mdicas otorgadas a la poblacin no asegurada en ambulatorios del FAM, se calculaba en

626.504 consultas, es decir cerca de un 8,5% del


total realizado en el ao. Este porcentaje aument a 20% para servicios de emergencia. Otras cifras indican que el 25% del gasto de hospitales se
destina a la atencin de poblacin no cubierta por
el seguro social.
En el ao 2000 el Ejecutivo Nacional dict la
medida de eliminar la condicin de asegurado para
recibir atencin en los establecimientos de salud
del FAM. Esta medida se tom previendo la unificacin de la red de servicios del FAM con la del
sistema sanitario pblico, dentro de un sistema
nico y universal de salud, tal como se estableci
en la Constitucin Nacional de 1999. En tal sentido, la base de sostenimiento financiero del sistema se ha ido socavando con la reduccin progresiva de la poblacin contribuyente, el mantenimiento de los mismos beneficios y el aumento
de las categoras de beneficiarios, sin realizar ningn ajuste por la va del aumento de los ingresos
o por la va de la restriccin de los gastos.
SERVICIOS PRESTADOS POR EL FAM

94

En el Rgimen General, los trabajadores asegurados, pensionados, beneficiarios del paro forzoso
y los familiares calificados, estn amparados por
un seguro de asistencia mdica de amplia cobertura. Esta atencin se presta a travs de servicios
mdicos permanentes y solamente puede solicitarse en aquellos sitios del pas donde existan
establecimientos del IVSS, aunque tambin pueden realizarse contratos con terceros.
El 28% de las unidades asistenciales son hospitales cuyos servicios cubren desde consultas externas de medicina general, hospitalizacin y ciruga hasta los ms complejos servicios de emergencia y atencin de accidentes graves. Los
ambulatorios representan el 72% de las unidades
asistenciales y atienden consultas as como casos
graves. Entre sus servicios se encuentran: consulta externa, servicios auxiliares como farmacia,
enfermera y laboratorio.
El conjunto de prestaciones de salud que pueden
solicitarse a travs del seguro de asistencia mdica
del IVSS comprende: consultas mdicas (Medicina General, Especialidades y Pediatra), consultas
de emergencia, consultas odontolgicas, servicios
de laboratorio, radiodiagnstico, farmacia, ciruga
y hospitalizacin (incluye transplantes de rin,
transplantes de mdula sea), atencin obsttrica,

banco de sangre, programas especiales (dilisis para


enfermos renales, drogas antineoplsicas, atencin
de pacientes con hemofilia, suministro de
marcapasos y prtesis, atencin de enfermos diabticos, atencin de personas que viven con el VIH,
programa para pacientes con trastornos del crecimiento, prevencin y seguridad laboral). Tambin
incluye los servicios prestados en 23 clnicas psiquitricas y 33 clnicas geritricas, as como en el
Centro de Rehabilitacin para Trabajadores Vctimas de Accidentes en el Hospital Prez Carreo y
la atencin a nios con necesidades especiales en
26 colegios de educacin especial.
Estas prestaciones no estn sujetas a perodos
previos de cotizaciones, a diferencia del resto de
las prestaciones, y cubren el tratamiento de cualquier tipo de enfermedad o variacin de enfermedades durante el perodo de otorgamiento del beneficio. El goce de este seguro tiene una duracin
de 52 semanas consecutivas para los trabajadores afiliados (1 ao y 1 mes) y de 26 semanas para
los pensionados (6 meses y medio). Al terminar
este perodo se requieren al menos 16 semanas
ms de cotizacin (4 meses) para volver a recuperar el derecho de atencin, o 26 semanas en el
caso de los familiares calificados, y de por lo menos 8 (2 meses) si se trata de una enfermedad
nueva en ambos casos. Sin embargo, bajo prescripcin mdica los enfermos que hayan cubierto el perodo reglamentario pueden continuar recibiendo atencin hasta su recuperacin.
El seguro tambin cubre la asistencia mdica durante el embarazo de la asegurada, la pensionada
y la cnyuge o concubina del trabajador asegurado, una vez diagnosticado clnicamente por los
servicios pertenecientes al IVSS, as como los servicios de asistencia obsttrica y cuidados postnatales. A continuacin presentaremos en secuencia los aspectos ms relevantes de la cobertura
geogrfica del FAM, la magnitud y distribucin de
los recursos humanos, y los indicadores de rendimiento de los servicios.
COBERTURA GEOGRFICA DE LA
RED DE ESTABLECIMIENTOS DEL

FAM

El FAM cuenta con 33 hospitales y 83 ambulatorios


en 20 de los 24 estados del pas (Tabla 5). En cuanto a infraestructura hospitalaria disponible, existen 6 hospitales de alta complejidad y gran tamao Tipo IV (ms de 500 camas en promedio) y 17

Tabla 5. Distribucin de establecimientos de salud y oficinas administrativas del IVSS por Estado (1999)
Oficinas
Estados

Hospitales

Ambulatorios

Total

Administ.

II

III

IV

Total

II

III

Total

Unidades

Distrito Federal

21

27

Anzotegui

Amazonas

Aragua

Apure

Barinas

Bolvar

11

Carabobo

10

12

Cojedes

D. Amacuro

Falcn

Gurico

Lara

Mrida

Miranda

10

Monagas

N. Esparta

Portuguesa

Sucre

Tchira

Trujillo

Yaracuy

Zulia

11

45

17

33

23

44

16

83

116

TOTAL
95

Fuente: Memoria y Cuenta del IVSS.

599.301

1.334.130

2.162.121

269.159

773.615

657.213

Apure

Barinas

Bolvar

Carabobo

Cojedes

Falcn

Gurico

1.847.760

153.690

1.956

25.431

46.675

29.683

26.283

33

83

10

21
27

Total

Nota: Los Estados Sucre, Amazonas y Delta Amacuro no aparecen porque en ellos no funcionan establecimientos de salud del IVSS.

Fuente: Memoria y Cuenta. IVSS. Proyecciones de Poblacin OCEI, 2000.

23.799.620

TOTAL

534.304

3.295.460

Yaracuy

Zulia

610.947

852.447

Portuguesa

Trujillo

390.062

N. Esparta

1.064.965

618.122

Tchira

319.193

2.692.702

Miranda

Monagas
21.852

26.103

80.934

21.244

45.895

15.406

160.150

119.826

15.574

9.656

118.001

70.849

770.994

Mrida

1.631.148

478.717

Aragua

Lara

1.523.527

Anzotegui

N
Amb.

N
Hosp.

Aseg X

116

11

10

12

11

15.928

13.971

652

5.086

9.335

29.683

13.141

21.852

31.919

13.051

20.233

10.622

9.179

7.703

13.345

10.893

15.574

9.656

19.667

14.169

19.975

Unidad

1.874

Camas
%
Ocupacin

7.331

622

420

200

100

304

904

240

348

622

775

513

409

48,38

34,19

38,32

53,68

ND

73,09

58.00

39,34

39,59

15,85

78,28

35,09

28,85

42,54

2.369.775

1.170.911

Distrito Federal
539.351

Asegurados

(1998)

Habs.

Tabla 6. Distribucin de establecimientos, camas y personal del IVSS por estado (1999)

Estados

96

Camas X

0,40

0,40

1,65

0,43

0,34

1,16

0,28

0,30

0,76

0,39

0,65

0,43

0,58

0,35

100 Aseg

222

207

210

200

100

304

301

120

87

311

194

257

205

312

Unidad

Camas X

35.705

3.407

41

1.374

965

393

1.210

125

4.927

133

1.455

120

1.830

103

3.083

3.419

120

59

2.351

1.694

8.896

RH

52

45

48

19

48

76

22

175

65

196

56

177

25

150

52

35

130

164

50

42

61

AsegxRH

97

de mediana complejidad Tipo III (entre 300 y 400


camas en promedio). Asimismo, el FAM cuenta con
16 Ambulatorios Tipo III que prestan servicios esencialmente curativos de cierta complejidad.
La cobertura geogrfica es bastante desigual. El
estado con mayor nmero de establecimientos de
salud es el Distrito Federal que cuenta con 6 hospitales y 21 ambulatorios, adems de los estados
Bolvar, Carabobo, Miranda y Zulia. Estos 5 estados concentran el 61% de los establecimientos
existentes, el 54% de los hospitales y el 64% de los
ambulatorios. En los estados Tchira, Trujillo,
Falcn, Aragua y Anzotegui, funcionan entre 4 y
5 establecimientos; en Apure, Barinas, Cojedes,
Gurico, Mrida, Monagas, Nueva Esparta, Portuguesa y Yaracuy existen menos de 4; y en Sucre,
Delta Amacuro y Amazonas, no existe ninguno.
La conformacin de la red de establecimientos
del FAM presenta un patrn variable. Aparentemente se respeta la lgica segn la cual la red de
ambulatorios debera ser ms extendida que la de
hospitales, asumiendo que la mayor parte de la
demanda de salud se resuelve mediante la asistencia mdica bsica. En los estados Aragua, Bolvar, Miranda y Zulia la relacin entre ambulatorios y hospitales es de 2 a 1; en el Distrito
Federal, Carabobo y Tchira es de 4 a 1. Sin embargo, en el estado Falcn la lgica funciona a la
inversa, es decir, existen ms hospitales que
ambulatorios (1 ambulatorio para 4 hospitales), y
en muchos otras entidades como Lara, Nueva
Esparta y Trujillo la relacin es casi paritaria (1
ambulatorio por cada hospital). Por otra parte, en
7 estados del pas slo existen ambulatorios, lo cual
rompe con las premisas de la regla mencionada.
El nmero y tipo de establecimiento de salud en
cada lugar del pas parece seguir un comportamiento relacionado con la cantidad de trabajadores asegurados (Tabla 6). Aunque no se encontraron normas establecidas al respecto, es posible observar
que por cada establecimiento hay un rango aproximado de 10.000 a 19.000 trabajadores; y que en
aquellos estados con una cantidad inferior a 20.000
asegurados, no funcionan hospitales. Si bien sta
parece ser la norma, existen desproporciones en
algunas entidades. En los estados Nueva Esparta,
Falcn y Trujillo, el nmero de asegurados no parece justificar la cantidad de camas y recursos humanos disponibles. En proporcin al nmero de
sus asegurados, estas 3 entidades son las mejores

dotadas de todo el pas. Tampoco es justificable


que en estados como Carabobo, el porcentaje de
ocupacin diario de sus camas hospitalarias sea de
apenas el 15%, siendo uno de los 5 estados con
mayor cantidad de trabajadores asegurados. Probablemente esto se deba a que tambin es la segunda entidad con mayor nmero de ambulatorios
del FAM, en adicin a sus hospitales.
MAGNITUD Y DISTRIBUCIN
DE LOS RECURSOS HUMANOS DEL

FAM

En 1997 el IVSS registraba en su nmina 42.261


trabajadores (Tabla 7), pero en un estudio realizado
por el Ministerio del Trabajo para 1998 el total de
cargos activos del IVSS ascenda a 53.607, existiendo adems para el mismo ao 67.499 personas en
situacin de jubilacin. El 84% de este personal cumple funciones asistenciales en la red de establecimientos de atencin mdica (hospitales y ambulatorios), mientras que el 15% ejerce labores administrativas en los propios servicios o en unidades
que tienen ese carcter. Debido a que la cobertura
de atencin sigue un patrn geogrfico, el personal
asistencial es mayor en aquellas entidades con mayor cantidad de establecimientos de salud, tales
como Distrito Federal, Carabobo, Miranda, Bolvar
y Zulia. Al igual que con los establecimientos, en
estas cinco entidades prestan sus labores el 60% del
personal asistencial total, y particularmente en las
tres primeras, el personal asistencial tiene mayor
peso sobre el administrativo.
La categora de personal asistencial comprende,
adems de los profesionales dedicados a la prestacin directa de atencin mdica, las categoras
de personal de apoyo administrativo y obreros
(Tabla 8). En este ltimo grupo se incluye al personal de enfermera y otro personal similar. Los
obreros y personal de apoyo representan ms del
60% de la nmina, mientras que los mdicos, los
odontlogos, los bioanalistas y los farmacuticos
suman el 18.7% del total de cargos asistenciales.
LOS INDICADORES DE RENDIMIENTO
DE SERVICIOS DEL FAM

No cabe duda que el FAM produce una importante cantidad y variedad de servicios. Se estima que
para el ao 2000 se realizaban ms de 8 millones
de consultas en los ambulatorios del FAM, de las
cuales el 30% fueron emergencias (Tabla 9). El
20% de los pacientes atendidos en estas emergen-

Tabla 7. Cantidad y Distribucin de Recursos Humanos por Estado (1997)


Unidades
Entidades
Distrito Federal

Personal

Personal

Asistenciales Administrativo

Asistencial

27

1252

Total

8896

10148

Asistencial Administrativo Asistenciales/

Asistencial

por unidad

87,66

24,92

por unidad Administrativo


19,10

7,11

Anzotegui

373

1694

2067

81,95

4,74

5,69

4,54

Aragua

473

2351

2824

83,25

6,58

7,21

4,97

Apure

14

59

73

80,82

0,17

0,21

4,21

Barinas

39

120

159

75,47

0,34

0,59

3,08

Bolvar

11

766

3419

4185

81,70

9,58

11,68

4,46

Carabobo

12

512

3083

3595

85,76

8,63

7,81

6,02

Cojedes

31

103

134

76,87

0,29

0,47

3,32

Falcn

350

1830

2180

83,94

5,13

5,34

5,23

Gurico

35

120

155

77,42

0,34

0,53

3,43

Lara

305

1455

1760

82,67

4,08

4,65

4,77

Mrida

45

133

178

74,72

0,37

0,69

2,96

Miranda

10

766

4927

5693

86,54

13,80

11,68

6,43

Monagas

39

125

164

76,22

0,35

0,59

3,21

N. Esparta

265

1210

1475

82,03

3,39

4,04

4,57

Portuguesa

66

393

459

85,62

1,10

1,01

5,95

Tchira

204

965

1169

82,55

2,70

3,11

4,73

Trujillo

291

1374

1665

82,52

3,85

4,44

4,72

Yaracuy

19

41

60

68,33

0,11

0,29

2,16

11

711

3407

4118

82,73

9,54

10,85

4,79

116

6556

35705

42261

84,49

100,00

100,00

5,45

Zulia
TOTAL

Fuente: Plan de Transicin del IVSS (Ministerio del Trabajo, 1998)

Tabla 8. Cargos del IVSS (1997)


Cargos

Cargos otras

Cargos

Asistenciales

Dependencias

Total Cargos

Obreros

17.139

3.360

20.499

38,24

Apoyo Administrativo

7.694

5.910

13.604

25,38

Profesionales No Mdicos

5.746

2.270

8.650

16,14

Mdicos

8.016

8.016

14,95

Odontlogos

944

944

1,76

Bioanalistas

929

929

1,73

No Clasificados

100

602

1,12

Farmacuticos

182

182

0,34

De Alto Nivel

181

181

0,34

Total Activos

40.750

11.721

53.607

100,00

Total Jubilados
TOTAL

67.499
121.106

Fuente: Plan de Transicin del Rgimen Vigente al Nuevo Sistema de Seguridad Social. (Ministerio del Trabajo, 1998).

Tabla 9. Evolucin de indicadores de atencin ambulatoria y hospitalaria (Aos seleccionados: 1996,1999 y 2000)
1996

1999

2000

Total de Consultas

5.317.928

6.672.500

8.191.465

Mdicas

3.107.459

6.119.466

5.042.736

2.73%

10.24%

4.22%

1.409.282

2.006.211

2.483.657

Cortesas Emergencias

20.55%

20.62%

20.81%

Odontolgicas

426.665

563.034

665.072

1.625.806

2.298.494

2.500.000

269.371

471.120

600.000

2.596.347

7.250.550

7.400.000

Camas en funcionamiento

4.611

5.685

Egresos de Hospitalizacin

139.016

178.465

Atencin Ambulatoria

Cortesas Mdicas
Emergencias

Pacientes de Laboratorio
Pacientes de Rayos X
Servicio de Farmacia (Rcipes)
Atencin Hospitalaria

Intervenciones Mayores

48.248

69.584

Atencin Obsttrica (partos y csareas)

47.395

56.822

61,59

55,47

5,52

6,08

2.129,91

3.119,74

30,15

31,39

Porcentaje de Ocupacin
Promedio de Das de Estancia Hospitalaria
Promedio de Personas Hospitalizadas por Da
Indice de Rendimiento Paciente-Cama-Ao
Fuente: IVSS. Record de Estadsticas Mdico-Asistenciales.

7
En el sistema sanitario
nacional el porcentaje de
ocupacin de camas alcanza
el 69%.

99

cias eran no asegurados, es decir, unas 500.000


personas. Asimismo, mediante la atencin
ambulatoria, se prescribieron 7 millones de
rcipes y a cerca de 600.000 personas se le realizaron estudios radiodiagnsticos. En los hospitales se practicaron 69.000 intervenciones mayores y 56.000 partos y cesreas. Sin embargo, el
rendimiento hospitalario no es ptimo. En estos
establecimientos se utiliza solamente el 50% del
total de camas de hospitalizacin disponibles7 ,
obteniendo un rendimiento muy bajo de pacientes tratados por cama al ao (aproximadamente
31 pacientes por cama al ao).
Tambin debe sealarse que el ao 2000 los programas especiales atendieron a 2.026 pacientes con VIH-SIDA, 4.174 pacientes por hemodilisis en centros y unidades en el hogar, 1.600
enfermos con cncer, 115 pacientes con trastornos de crecimiento, 2.750 nios especiales
en 26 colegios educativos y 138.407 que reci-

ben fisioterapia, adems de los 2.698 mdicos


becados en internados, residencias y cursos de
post-grado.
El bajo rendimiento de los hospitales es indicativo de problemas relacionados con la gestin y
calidad de los servicios. Largas colas de espera,
una gran cantidad de pacientes atendidos por va
de las emergencias, falta de insumos mdicos, ausencias del personal y otras ms, son dificultades
tpicas de los establecimientos de salud, que comparten los establecimientos del IVSS y la red del
sistema sanitario nacional. Esto hace que la contribucin del trabajador al seguro mdico del IVSS
no haga mucha diferencia respecto a los servicios
que presta el sistema pblico, a no ser el acceso a
beneficios que ste ltimo no puede cubrir a plenitud con el escaso presupuesto disponible (tratamientos y medicinas para enfermos crnicos,
servicios e insumos de rehabilitacin, educacin
especial, y otros).

8
Cuotas mensuales,
quincenales o diarias ms
comisiones, primas,
sobresueldos, horas extras,
bonificacin del trabajo
nocturno o prestacin en
especie.
9
Se suspende la asistencia
mdica cuando se adeuda
un mes de cotizaciones y de
todos los servicios cuando
han transcurrido seis meses
sin pago de contribucin.

SITUACIN FINANCIERA DEL FAM


ORIGEN DE LOS RECURSOS

En teora, el FAM obtiene la mayora de sus recursos de los ingresos provenientes de cotizaciones. Estos ingresos se completan con aportes del
fisco nacional, inversiones y transferencias de
otros fondos del sistema (pensiones y seguro de
paro forzoso). Para el ao 1997, ltimo ao que
se pudo obtener para este trabajo, el IVSS factur
por concepto de seguro de asistencia mdica a las
empresas que tiene registradas, un monto cercano a los 75 mil millardos de bolvares, recibiendo
efectivamente el 82,75% de estos aportes.

Tabla 10
Porcentaje de recaudacin por cotizaciones del FAM
Aos

Facturacin

Recaudacin

% Recaudacin

1990

10468,30

7868,32

75,16

1991

10116,19

9264,93

91,59

1992

18148,00

15771,43

86,90

1993

25892,96

17693,61

68,33

1994

43775,61

30412,10

69,47

1995

47510,38

39856,08

83,89

1996

46114,59

28012,14

60,74

1997

74959,79

62028,18

82,75

Las diferencias entre facturacin y recaudacin


muestran las dificultades que tienen los sistemas
de registro, control y supervisin del IVSS, y el
frgil equilibrio presupuestario que ha confrontado el FAM. En algunos aos se ha dejado de percibir ms de un 30%, y hasta un 40%, de las cotizaciones facturadas (Tabla 10).
El IVSS recauda las cotizaciones de patronos y
trabajadores asegurados, las cuales se fijan por
Ley y Reglamento como un porcentaje fijo del
salario efectivo que se devengue mensualmente8
hasta un salario tope. Estas cotizaciones pueden
ser modificadas de acuerdo con los anlisis que
realice el IVSS sobre la situacin financiera del
organismo. Segn el mecanismo de recaudacin
establecido, las cotizaciones de los trabajadores
son retenidas automticamente por el sistema de
nmina.
Las contribuciones son canceladas en forma mensual junto con la cuota del patrono. De haber atraso o evasin en el pago de cotizaciones, el IVSS
puede cobrar intereses de mora fijados por ley en
1% mensual. Dado que las contribuciones tienen
carcter obligatorio, nicamente existe la posibilidad de suspensin del servicio para el Seguro
Social Facultativo en caso de falta de pago.9 El
patrono est obligado a dar aviso de todo cambio
o variacin del salario de sus trabajadores, distinto al registrado, o puede ser el propio asegurado
quien lo notifique. El total de cotizaciones vara
de acuerdo con un sistema de clasificacin por
nivel de riesgo de las empresas (Tabla 11).

Fuente: IVSS. Memoria y Cuenta. Varios Aos. Ingresos por cotizaciones

Tabla 11. Tasas de cotizacin segn clasificacin de empresas por niveles de riesgo
Categoras

Definicin de Empresas segn Riesgo

Patrono

Asegurado

Total

Riesgo Mnimo

Empresas que no usen fuerza motriz, instituciones docentes,

11%

4%

15%

fbricas de helado, medias, ropa, sobres, velas y sastrera.


Riesgo Medio

Empresas no incluidas en otra clase.

12%

4%

16%

Riesgo Mximo

Empresas que usen fuerza motriz de alto riego: hornos,

13%

4%

17%

aserraderos, astilleros, caleta y estriba, canteras, construccin


de carreteras, edificios, vas frreas y obras de envergadura,
demoliciones, explotacin petrolera, transporte, explosivos y
sustancias inflamables, fundiciones, metales y herrera,
mataderos y productos de la carne, minas, armaduras, torres,
tanques y maquinaria pesada, rayos x , material radioactivo y
bacteriolgico.

100

Nota: Los asegurados que no reciben atencin mdica cotizan el 2%.

10
Cuando el salario del
asegurado sea mayor a 5
veces el salario mnimo
urbano vigente, el clculo de
las cotizaciones y de las
prestaciones en dinero se
har sobre la base de dicho
lmite. (Art.98 del Reglamento).
11
Esta forma de clculo del
tope salarial comenz a regir
a partir del 01/04/1993.

Las cotizaciones estn sujetas a un conjunto de


restricciones:
La ley vigente seala que la suma de los porcentajes de cotizacin para la prestacin de servicios
de atencin mdica y los pagos de indemnizaciones diarias no pueden superar el 7,25% de
los salarios sujetos a cotizacin.
El clculo de cotizaciones se hace colocando un
techo o tope salarial de contribucin segn el cual
los salarios superiores a este lmite pagan contribuciones iguales.10 El tope que rige actualmente
es de 5 salarios mnimos urbanos vigentes mensuales11 , y el salario mnimo legal est fijado actualmente en 158.400 Bs. mensuales, lo que equivale entonces a un tope mximo de 792.000 Bolvares. Se ha sealado que esta forma de clculo
crea desequilibrios dentro del sistema contributivo. Los trabajadores con menores posibilidades
de contribucin son los que ms aportan al sistema. Asimismo, las empresas con mayor cantidad

Tabla 12. Tasas de cotizacin por Fondo


Tarifas

Fondo de Asistencia Mdica

6.25%

35.3%

Fondo de Pensiones y Prestaciones en Dinero

6.75%

38.1%

Fondo de Indemnizaciones Diarias

1.00%

5.6%

(Incluido en Fondo de Pensiones y Prestaciones en Dinero)

2.10%

12.4%

Fondo de Administracin

1.50%

8.5%

17.60%

100,0%

Seguro de Paro Forzoso

Total

Tabla 13. Tasas de cotizacin por niveles de riesgo


y Rgimen General o Parcial
Rgimen General
Fuente de Contribucin

Rgimen

Mnimo

Medio

Mximo

Parcial

Total Contribuyentes

15.10

16.10

17.10

8.10

Patronos

10.70

11.70

12.70

5.70

Asegurados

4.50

4.50

4.50

2.50

Fondos Total

15.20

16.20

17.20

8.20

Fondo de Asistencia Mdica

6.25

6.25

6.25

Fondo de Indemnizaciones Diarias

1.00

1.00

1.00

Prestaciones en Dinero

7.95

8.95

9.95

8.00

Pensiones

5.75

6.75

7.75

6.00

Paro Forzoso

2.10

2.10

2.10

2.10

Fondo Pensiones y

de trabajadores y mayores riesgos son los que cargan con el mayor peso contributivo. Estas son
adems las que menos pueden utilizar prcticas
evasivas.
Cada rama de seguro tiene una tarifa o tasa diferente de contribucin, calculada como porcentaje del salario (Tabla 12): para el seguro de pensin y prestaciones en dinero la tasa es de 6.75%,
para el seguro de asistencia mdica es de 6.25%,
para el seguro de indemnizaciones diarias es de
1% y para el seguro de paro forzoso es de 2.10%.
Segn esta distribucin, el FAM recibe el 35% de
los ingresos por concepto de cotizaciones, mientras que el Fondo de Pensiones recibe el 38%. Con
base en la suma porcentual de estas tasas de contribucin, el trabajador cotiza el 25% (con excepcin de pensiones en las cuales slo coloca el
12.5%) y el empleador entre el 73% y 75% del
monto, dependiendo de la clasificacin de riesgo
de la empresa.
Al respecto, cabe destacar que las variaciones de
cotizacin aplicadas al sistema en su conjunto de
acuerdo con una clasificacin de las empresas por
nivel de riesgo, se reflejan nicamente en los porcentajes de cotizacin para el ramo de pensiones
y prestaciones en dinero. Para cualquier nivel de
riesgo, la proporcin de contribucin para la asistencia mdica es la misma (Tabla 13).
Aportes del Fisco Nacional
El FAM recibe subvenciones anuales del Fisco
Nacional destinadas a gastos administrativos del
IVSS para el pago de personal, materiales y suministros, servicios, mantenimiento y adquisicin
de maquinarias y equipos, as como para los pagos iniciales de establecimiento de equipos. Todas estas subvenciones no pueden ser menores al
1.5% de los salarios cotizados. Adems, a travs
del Fisco Nacional se financia la construccin de
nuevos edificios y locales destinados a la prestacin de servicios mdicos y administrativos. Si
existiese sobrante de los aportes recibidos del fisco, estos debern estar destinados por ley a las
reservas para gastos de primer establecimiento,
renovacin y mantenimiento de equipos.
El Ministerio del Trabajo, del cual depende
administrativamente el IVSS, es el encargado de
presentar las estimaciones anuales de dichas subvenciones ante el Ejecutivo Nacional, entregndolas por va presupuestaria al IVSS en dozavos
el primer da de cada mes.

Grfico 4

Evolucin gasto FAM


(1990-2000)

Fuente: IVSS. Anuarios estadsticos (varios aos).

12
Para 1994 el IVSS estimaba
un dficit de 45.000 millones
de bolvares, sin embargo
este dficit no aparece
reportado en las publicaciones oficiales debido a los
aportes hechos por el
Gobierno Nacional va Ley de
Crdito Pblico para
equilibrar el presupuesto.
Igual sucede en el ao 1992.

102

Rendimientos por Inversiones


El IVSS recibe ingresos por inversiones financieras realizadas con las reservas acumuladas que se
hayan producido con los excedentes de ingresos
sobre egresos en cada fondo. Los recursos del FAM
pueden colocarse a la vista o a corto plazo a travs de instituciones bancarias o financiadoras
acreditadas. Para ello el antiguo Consejo Directivo del IVSS deba fijar el monto de las reservas
que seran invertidas y formular un plan de inversiones. Se desconoce si el IVSS ha invertido alguna vez los recursos del FAM, y cul fue su rendimiento; pero dado que este fondo se ha mantenido durante muchos aos estructuralmente deficitario, es poco probable que haya habido inversiones importantes.
Transferencias de otros Fondos
Dado que los pensionados por invalidez, vejez y
muerte, gozan tambin del derecho a la asistencia
mdica, as como los beneficiarios del Seguro de
Paro Forzoso, se obliga que el Fondo de Pensiones
y Prestaciones en Dinero, transfiera el 6.25% de
las pensiones y rentas pagadas al FAM (excluidas
las correspondientes a incapacidad parcial) para
la cancelacin de prestaciones de salud.
Otro mecanismo de transferencia legalmente instituido es que el IVSS puede establecer convenios con
el Ejecutivo Nacional para tomar prestado recursos

del Fondo de Pensiones y Prestaciones en Dinero


que permitan invertir en la construccin de edificios para centros mdicos, hospitales y servicios administrativos, a condicin de que estas deudas sean
devueltas en un plazo no mayor a los 20 aos.
Finalmente, aunque por ley los fondos tienen carcter independiente, el sistema de cuentas agregadas que se ha implementado en el IVSS ha favorecido que histricamente el Fondo de Pensiones por naturaleza excedentario- cubra los dficits anuales del FAM. Esta prctica contable, que
permite cubrir las insuficiencias de los fondos
deficitarios con recursos provenientes de los que
no lo son, tiene consecuencias para la solvencia
financiera del sistema y para la transparencia y
rendicin administrativas del organismo.
LOS GASTOS DEL FAM

Los gastos del FAM se dirigen hacia los siguientes


rubros:
Pagos a personal: son los sueldos y salarios pagados al personal administrativo y asistencial que
trabaja en establecimientos de salud del IVSS.
Compra de materiales y suministros: comprende la adquisicin de materiales y suministros necesarios para la atencin mdica que se presta en
los establecimientos de salud del IVSS.
Compra de servicios no personales: son aquellos
gastos destinados a la compra de servicios o contrataciones en el sector privado en prestaciones
de atencin mdica que no cubre directamente
los establecimientos de salud el IVSS tales como
dilisis, servicios geritricos, pticas, clnicas,
educacin especial en colegios y otros.
Activos reales: son activos que comprenden la
adquisicin o mantenimiento de instalaciones y
equipos.
Transferencias: son los gastos que hace el FAM
para el pago de atencin mdica para pensionados y jubilados del IVSS.
La mayor proporcin de los egresos del FAM se
destina al pago de personal, en segundo lugar se
encuentran los gastos en materiales y suministros; y en tercer lugar, los servicios no personales
(Grfico 4). No obstante, el gasto en personal ha
perdido su relevancia en la estructura de egresos
a lo largo de la dcada, pasando de 48.8% en 1999
a 24.35% en el 2000. En su lugar, se han aumentado las partidas de materiales y suministros, pasando de 38.4% a 45.9% en los mismos aos.

Grfico 5

Balance operativo:
Cul es la situacin financiera del FAM?
En el ao 2000 el FAM aportaba aproximadamente el 30% del total de ingresos del IVSS y representaba alrededor del 60% del total de gastos de
este organismo. Esto es la demostracin y resultado de ms de dos dcadas de desequilibrios financieros persistentes, que hoy en da tienen sumergido al FAM en una severa crisis por la ausencia de medidas que pudieran haber detenido el
aumento de la brecha de insuficiencia presupuestaria (Grfico 5 y Tabla 14)).
Los dficits anuales del FAM han sido cubiertos
con el uso intensivo de recursos provenientes del
Fondo de Pensiones y Prestaciones en Dinero.
Desde el ao 1991 el Fondo de Pensiones y Prestaciones en Dinero dej de cancelar las asignaciones por nupcias y funerarias, as como los pagos nicos para quienes no reunan los requisitos
exigidos de una pensin permanente. Al inicio de
la crisis el Ejecutivo Nacional slo cubra los
faltantes de reserva, pero a partir de 1998 el Estado ha tenido que responder por el pago total de
pensiones a travs del fisco nacional por la va de
Leyes de Crdito Pblico. De esta manera se formaliza la subvencin del Gobierno Nacional al
FAM para manejar la grave situacin financiera
del IVSS desde hace varios aos.

Ingresos y egresos
(% del FAM) / Varios aos (1985-1997)

Fuente: IVSS. Anuarios estadsticos (varios aos).

Tabla 14. Evolucin del Balance de Ingresos y Gastos del FAM (1991-2000)
Aos

Ingresos IVSS

Ingresos FAM

Egresos IVSS Egresos FAM

Ingresos-EgresosFAM

1991

33354,40

9750,10

29,23

33626,10

17725,70

52,71

-7975,60

1992

56339,00

16298,00

28,93

38791,00

16298,00

42,01

0,00

99132,90

29001,50

29,26

580442,70

39545,50

6,81

-10544,00

127839,70

34048,80

26,63

127839,70

34048,80

26,63

0,00

1995
1996

122309,00

46629,00

38,12

119329,90

57956,00

48,57

-11327,00

187544,00

68337,70

36,44

270388,00

157720,40

58,33

-89382,70

1997

226920,50

71400,50

31,46

476274,50

289489,90

60,78

-218089,40

1998

900421,70

195779,60

21,74

900421,70

385508,00

42,81

-189728,40

1990

1993
1994

12

1999

154042,70

475710,00

-321667,30

2000

210967,50

562828,30

-351860,80

Fuente: IVSS. Anuarios estadsticos (varios aos).


Nota: Los aos 1992 y 1994 el Gobierno Nacional asign recursos fiscales al IVSS para solventar el dficit.

104

A pesar de no contar con suficiente informacin


respecto a los ingresos y gastos del FAM, existen
al menos cuatro componentes de la estructura financiera del FAM que son, en gran parte, causantes de sus desequilibrios: la baja capacidad
recaudadora, los niveles insuficientes de ingresos
por cotizacin, el escaso control que se ejerce
sobre los gastos de los establecimientos de salud,
y una prctica financiera inapropiada en el conjunto del sistema que ha llevado a su descapitalizacin.
Por el lado de los ingresos es evidente que los costos del seguro de asistencia mdica no pueden ser
cubiertos con la tasa de contribucin actual de
6.25%. En un estudio actuarial realizado en 1994,
se estableca que dado las perspectivas econmicas y la evolucin de las variables demogrficas y
laborales, esta tasa de contribucin deba ascender casi al doble de su nivel con la finalidad de
equilibrar las finanzas del FAM (Wilkin 1994). Si
los recursos del Fondo de Pensiones y Prestaciones en Dinero han servido para enfrentar los
desequilibrios financieros del FAM hasta ser consumidos totalmente, el FAM ha estado financindose con al menos la totalidad de las contribuciones en pensiones y en salud, equivalentes a una
tasa de 13% sobre el salario base (6,75% de pensiones + 6,25% de salud), y aun podra existir un
dficit que estas dos contribuciones juntas no cubren.
Por el lado de los gastos la complejidad de la estructura sanitaria del FAM eleva permanentemente el nivel de costos y una utilizacin ineficiente
de servicios. La poblacin usuaria acude a servicios de gran complejidad para resolver problemas
que corresponden a otros niveles. Otro componente importante del gasto son las prestaciones
de servicios (en algunos casos subcontratados a
terceros) para atender enfermedades crnicas o
de larga duracin, incluyendo problemas de
discapacitacin y minusvala. Finalmente, las actividades de investigacin y docencia en hospitales son financiadas tambin con cargo a recursos
del FAM.
Esta situacin ha sido suficientemente registrada
y analizada en reiteradas oportunidades, como
bien se recoge en estudios realizados por diversos autores (Cartaya 1997, Isuani 1991, Mrquez
y Acedo 1993, Trujillo 1996, Wilkin 1994), sin
que hasta el momento se hayan tomado medidas

que la modifiquen. Adicionalmente, no se sabe


con certeza cul es el monto real del dficit del
FAM. Hasta la fecha los datos pblicos sobre la
situacin del FAM slo toman en cuenta el dficit
de carcter operativo, entendido como la diferencia de ingresos y egresos calculado en forma anual.
Existen otras cuentas para las que no existe una
cuantificacin exacta. Las ms importantes son
las siguientes:
Las acreencias del sector pblico y privado por
concepto de cotizaciones no canceladas de patronos y trabajadores. Para diciembre de 1999, el
IVSS estimaba una deuda total de 717 millardos
de bolvares, de los cuales 65% (466 millardos)
correspondan a deudas del sector privado, y el
porcentaje restante a los empleadores del sector
pblico.
Los pasivos laborales del personal del IVSS y de
sus centros asistenciales y administrativos adscritos.
Las deudas laborales por contratacin colectiva
y por concepto de jubilacin a personal mdico y
dems personal asistencial.
Las deudas con proveedores: clnicas, dilisis,
contratos de servicios, contratos de mantenimiento y la compra de medicamentos y otros materiales.
Las deudas con pensionados y asegurados por
saldos de prestacin aun no canceladas (no aplica para asistencia mdica).
Las deudas con hospitales y ambulatorios por
dozavos no transferidos.
Con la Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social Integral (LOSSI) redactada en 1997, se estableca un perodo de transicin en el cual se ordenaba la estructuracin de fideicomisos separados para los fondos de Pensiones, Paro Forzoso y
FAM, con cargo al Fondo de Inversiones de Venezuela (FIV). Una vez realizados los balances y determinados los montos de acreencias, pasivos y
otros gastos no cubiertos, el Estado garantizara
la colocacin de recursos para el pago de los
faltantes permitiendo la constitucin de estos fideicomisos. La promulgacin de la LOSSI fue pospuesta en 1999, con el fin de rediscutir el modelo
de sistema de seguridad social venezolano en el
marco de un nuevo proceso poltico. Hasta la fecha de entrega de este informe slo se haban creado los fideicomisos para el Seguro de Paro Forzoso y Pensiones.

OPCIONES PARA LA REFORMA DEL FAM

105

Ante las seales de desintegracin progresiva que


viene mostrando el sistema, con una cobertura
cada vez ms reducida, con tendencia a provocar
segregacin, exclusin e inequidades entre beneficiarios y no beneficiarios, contribuyentes y no
contribuyentes, trabajadores protegidos y no protegidos, lo cual puede resultar intolerable en un
sector de tan alto valor social y en el cual existen
extensas demandas no satisfechas, diferentes gobiernos han planteado reformas destinadas a
transformar el IVSS y el modelo de sistema vigente. Ms aun cuando el costo de mantenerlo ha
supuesto la aportacin creciente de recursos fiscales que bien podran haber servido para mejorar la red del sistema sanitario pblico.
De acuerdo con el anlisis anterior, los principales problemas que afectan al Fondo de Asistencia
Mdica del IVSS son los siguientes:
Declinacin sostenida de la cobertura de contribuyentes y de beneficiarios
El FAM cubre solamente al 33% de la poblacin
venezolana. Ello se debe fundamentalmente al comportamiento del mercado de trabajo, lo cual afecta
su capacidad de aumentar el nmero de contribuyentes y poblacin beneficiaria; pero tambin inciden las dificultades de acceso y calidad de la red
de servicios de salud del IVSS. Aumentar la cobertura del FAM requiere la aplicacin de reformas a
mediano plazo que implica tanto cambios en la red
de servicios del IVSS y su financiamiento, como
en materia econmica y laboral.
Amplios y generosos beneficios sin cambios en
el esquema de financiamiento y prestacin
El FAM ofrece una generosa gama de beneficios
que pueden obtenerse sin cotizaciones previas e
independientemente del nmero de cotizaciones
realizadas. Sin cambios respecto a su esquema de
financiamiento y de las prestaciones a las cuales
las contribuciones dan derecho, el sistema ha ido
ampliando los beneficios, absorbiendo totalmente sus costos de atencin. Tiene una inclinacin
primordialmente curativa, con servicios de alta
especializacin y complejidad, que promueve gastos innecesarios, y en los ltimos aos, ha cubierto la atencin de pacientes con enfermedades de
larga duracin, que por su alto costo requieren
un porcentaje elevado del presupuesto.
Deterioro de la calidad de los servicios y bajos
niveles de rendimiento

Los servicios de salud que presta el FAM presentan deterioro en su calidad y bajos niveles de rendimiento. La red de establecimientos opera a cerca del 50% de su capacidad actual, segn lo reportan los indicadores de rendimiento. Las razones
que explican esta situacin son de diverso orden:
ingresos insuficientes, estructura ineficiente de
costos, falta de inversin en mantenimiento y rehabilitacin de infraestructura y equipos, dificultades para adecuar los sistemas de trabajo, gestin y administracin a los nuevos patrones de
demanda.
Insostenibilidad financiera
Pese a que el esquema de financiamiento del sistema est concebido para que las prestaciones
previstas sean costeadas principalmente con las
contribuciones de trabajadores y patronos, el seguro de asistencia mdica del IVSS no es sostenible financieramente con el nivel de cotizacin actual. A esto hay que restar las prdidas de ingresos debido a la evasin de contribuciones, bajos
niveles de recaudacin y escasos rendimientos financieros.
Con las contribuciones dirigidas a salud se financia nicamente el 36% de los gastos del FAM
y la diferencia ha sido cubierta recurrentemente
con las contribuciones destinadas a los otros
fondos. Luego de varios aos de acumulacin
deficitaria, el Fondo de Pensiones ha llegado a
su completo agotamiento, teniendo el Estado
que pagar los compromisos del IVSS con los pensionados. Las dificultades financieras del FAM
aumentan si se contabilizan deudas a proveedores y pasivos laborales cuyo monto no se conoce a cabalidad.
Debilidades institucionales en sus funciones
normativas y administrativas
El IVSS tiene una estructura institucional debilitada en sus funciones de recaudacin y financiamiento, as como en la regulacin y prestacin
de servicios de salud. Los sistemas de registro y
control de la inscripcin de trabajadores, ajuste
de nminas y desincorporacin de empresas inactivas presentan retraso y obsolescencia.
El IVSS tiene poca credibilidad ante empresas e
instituciones del sector pblico en cuanto al monto de deudas y otras obligaciones con este organismo. Asimismo, existe poco control de la operacin de los servicios y de las implicaciones que
estas operaciones tienen sobre los costos de sa-

13
Decreto 424. Gaceta Oficial
N 5.398 Extraordinaria del
26 de Octubre de 1999.
14
Artculo 86.- Todas las
personas tienen derecho a la
seguridad social, como
servicio pblico de carcter
no lucrativo que garantice la
salud y asegure proteccin
en contingencias de
maternidad, paternidad,
enfermedad, invalidez,
enfermedades catastrficas,
discapacidad, necesidades
especiales, riesgos laborales,
prdida de empleo,
desempleo, vejez, viudedad,
orfandad, vivienda, cargas
derivadas de la vida familiar y
cualquier otra circunstancia
de previsin social. El Estado
tiene la obligacin de
asegurar la efectividad de
este derecho, creando un
sistema de seguridad social
universal, integral, de
financiamiento solidario,
unitario, eficiente y
participativo, de contribuciones directas o indirectas. La
ausencia de capacidad
contributiva no ser motivo
para excluir a las personas
de su proteccin. Los
recursos financieros de la
seguridad social no podrn
ser destinados a otros fines.
Las cotizaciones obligatorias
que realicen los trabajadores
y trabajadoras para cubrir los
servicios mdicos y
asistenciales y dems
beneficios de la seguridad
social podrn ser administrados slo con fines sociales
bajo la rectora del Estado.
Los remanentes netos de
capital destinado a la salud,
la educacin y la seguridad
social se acumularn a los
fines de su distribucin y
contribucin en esos
servicios. El sistema de
seguridad social ser
regulado por una ley
especial. (Constitucin de la
Repblica Bolivariana de
Venezuela, 1999).

lud; los sistemas de planificacin, administracin


y regulacin no revelan el comportamiento financiero de la institucin, lo cual ha creado enormes
dificultades para practicar auditoras. Hasta el presente el IVSS ha desestimado la incorporacin de
unidades de estudio actuarial y financiero para
realizar el seguimiento de variables sustanciales
del sistema.
Ineficiencias en el manejo de recursos en mltiples sistemas
La red de establecimientos de salud del FAM no
llega a toda la poblacin legalmente protegida, es
centralizada y se concentra en zonas de alto desarrollo urbano industrial. A la par, el sistema sanitario pblico cuenta con una red ms extendida, que progresivamente ha ido cambiando su
perfil asistencial y desarrollando nuevos modelos
de gestin en manos de los gobiernos de los estados. Los trabajadores del sector pblico poseen
sistemas propios de previsin en salud o han convenido incorporar planes colectivos de aseguramiento privado con el Estado en su calidad de
patrn, y algunos convenios laborales del sector
empresarial cubren contingencias de salud tambin por medio de compaas aseguradoras privadas, adicionalmente a la cancelacin de las contribuciones que realizan sus patronos y trabajadores al FAM.
Dados estos problemas es indudable que el Sistema de Seguros Sociales en Venezuela requiere de
una intervencin decidida e impostergable para
cambiar su situacin actual. En los ltimos aos
estas intervenciones se han sucedido de la siguiente manera.
En 1999 se deroga el decreto que dicta la liquidacin del IVSS, tal como aparece en la Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social Integral
(1997), mediante facultades especiales del Presidente de la Repblica otorgadas en Ley
Habilitante13 , a fin de iniciar un debate constitucional y jurdico sobre el modelo de reforma
del sistema de seguridad social en el pas. Asimismo, se estableci un vacatio legis para los
subsistemas de salud y pensiones reglamentados
en decretos anteriores. Tambin se aprob la
creacin de los actuales rganos consultivos y
directivos del IVSS (Consejo Nacional de Seguridad Social y Junta Directiva del IVSS), as como
la transferencia de los establecimientos de salud
del IVSS al MSDS.

La Constitucin Nacional aprobada en 1999 contiene 6 artculos relativos al sistema de seguridad


social, estableciendo su carcter universal, integral, de financiamiento solidario, unitario, eficiente y participativo; y tambin sobre el sistema de
salud, como servicio pblico de carcter no lucrativo, al cual tienen derecho todas las personas
independientemente de su capacidad contributiva, garantizado por el Estado como obligacin intransferible14 y de financiamiento fiscal y cotizaciones obligatorias.15 En el ao 2000 el Presidente de la Repblica nombr una Comisin Presidencial para elaborar el Proyecto de Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social.16 Despus
de ocho meses de trabajo, esta comisin entreg
los Anteproyectos de Ley del Sistema de Seguridad Social y de Leyes para cinco subsistemas:
salud, pensiones, empleo y desarrollo laboral, riesgos laborales y vivienda.
El planteamiento central de la reforma propuesta
en el rea de salud es la transferencia de las funciones normativas, financieras y prestacionales
del FAM al Sistema Pblico Nacional de Salud, bajo
la rectora del Ministerio de Salud y Desarrollo
Social y la ejecucin descentralizada de servicios
a cargo de los Gobiernos Estadales.
FUNDAMENTOS DE LA REFORMA

En virtud de contar ahora con una nueva constitucin nacional, en la cual se definen las normas
generales de conformacin del sistema de seguridad social en Venezuela, es un prerequisito de
cualquier planteamiento de reforma en salud, ajustarse a esta normativa constitucional. De igual
manera, con base en la identificacin de los problemas del FAM y en las tendencias globales de
cambio que se estn dando dentro del sector salud venezolano, se toman como aspectos deseables a lograr, independientemente de la opcin
de reforma que se adopte, los siguientes:
a. Propender hacia coberturas universales de proteccin en salud, superando las condiciones de
segmentacin, exclusin e inequidad de la atencin a la poblacin en todo el territorio.
b. Mantener el control del financiamiento, evitando que los recursos pblicos se hagan ms limitados, que haya duplicidad de coberturas y que el
Ejecutivo pierda flexibilidad en su manejo garantizando condiciones de equidad en el acceso y
calidad de prestaciones en todo el territorio.

15
Artculo 85.- El
financiamiento del sistema
pblico de salud es
obligacin del Estado, que
integrar los recursos
fiscales, las cotizaciones
obligatorias de la seguridad
social y cualquier otra fuente
de financiamiento que
determine la Ley. El Estado
garantiza un presupuesto
para la salud que permita
cumplir con los objetivos de
la poltica sanitaria (Constitucin de la Repblica
Bolivariana de Venezuela,
1999).
16
G.O. N 37.008, Decreto N
925, 7 de agosto del 2000.

c. Construir un modelo institucional integrado,


que favorezca las funciones de rectora, coherencia, articulacin y cooperacin entre los distintos
entes que conformen el sistema de seguridad en
salud.
d. Cambiar y modernizar la institucionalidad que
fundamente al nuevo sistema.
e. Contemplar la actuacin de los Gobiernos
Estadales, teniendo en cuenta que existe un sistema descentralizado de competencias en la prestacin de servicios de salud.
f. Preservar la operatividad de los servicios del
FAM, con el fin de no perjudicar a su poblacin
beneficiaria y usuaria, y no crear ms dificultades en trminos de satisfaccin de la demanda de
servicios de salud en general.
IMPLICACIONES DE LA REFORMA EN EL MBITO
FAM

POLTICO-INSTITUCIONAL DEL

107

Este apartado seala las principales implicaciones


que tiene la reforma del sistema vigente de seguros sociales en salud ante la problemtica expuesta
del FAM; tomando como punto de partida los objetivos sealados.
El FAM acta en forma totalmente separada al sistema sanitario nacional, al igual que otros regmenes especiales en el sector pblico. Cualquier
reforma que se haga del sistema de seguros sociales en salud, implica revisar las instituciones de
las cuales depende su organizacin y funcionamiento. En el caso especfico del FAM, es necesario modernizar sus mecanismos de regulacin y
recaudacin en el mbito normativo-financiero;
la gestin y prestacin de servicios, y la planificacin de programas de salud.
En lo externo los cambios del FAM sern restringidos si no se dan al mismo tiempo reformas en el
sistema general de financiamiento y recaudacin
contributiva y fiscal; en los niveles de desempeo y
rendimiento del sistema sanitario; y en el adelanto
de las polticas econmicas y sociales para asegurar
a la poblacin empleo y mejores condiciones de vida.
Una reforma que conduzca a lograr mayores coberturas, un manejo eficaz y eficiente de los recursos y una ejecucin cercana a las realidades locales, requiere disear un modelo institucional totalmente distinto al que tiene hoy en da el IVSS.
Requiere decisiones que tocan aspectos esenciales de orientacin y objetivos del mismo sistema
(a quines cubrir, a cuntos, en que consistir la

proteccin y cmo se acceder a ella), su relacin


con el sistema sanitario y con los entes reguladores del Estado en lo que atae al campo especfico
de las finanzas y la administracin pblica, as
como en lo que se refiere a los objetivos de desarrollo en materia econmica y proteccin social.
Si la reforma se orienta a sustituir el sistema actual por otro, en vista del grave agotamiento en el
que se encuentra, entonces se requerir construir
una institucionalidad nueva de acuerdo con sus
componentes y funciones, pudiendo dar dos salidas: que el IVSS se extinga junto con el sistema o
que se reconvierta en otra institucin con atribuciones renovadas. Si las decisiones, por el contrario, estn ms dirigidas a rescatar el sistema vigente, asumiendo tambin la imperiosa necesidad de establecer polticas que tengan efecto en
la recuperacin de variables claves para su viabilidad y legitimidad (mercado de trabajo, accesibilidad y calidad de servicios), habr que formular
un programa de reestructuracin y modernizacin
del IVSS que ponga a tono su estructura interna
con las exigencias de sus atribuciones actuales.
La definicin de los destinos del IVSS (extincin,
reconversin o continuacin) repercutir notablemente en el paquete de medidas que sern adoptadas para enfrentar los problemas del FAM. No
obstante, independientemente de cul sea el curso de las decisiones, la tendencia ms fuerte es
que los servicios del FAM se integren a las redes
del sistema sanitario pblico dentro de un esquema descentralizado de operacin, es decir integracin de redes en los estados, y que el ejercicio
de funciones normativas est sujeto a las disposiciones del MSDS y segn la poltica nacional de
salud. Cabe destacar, que los cambios en el FAM
tendrn una incidencia de cierta magnitud en la
estructura institucional del IVSS, ya que sus actividades tienen que ver con buena parte de sus unidades de direccin, personal y establecimientos.
Es esta orientacin la que ha tenido mayor auge
en los ltimos aos y, al parecer, es la idea central de la reforma actual. Esto con el fin de fortalecer los alcances de la infraestructura sanitaria
existente, consolidar mecanismos que hagan ms
eficaz y eficiente las capacidades de atencin nacional y procurar un mayor rendimiento de los
escasos recursos econmicos disponibles, sea por
la va contributiva o por la va fiscal. En resumen,
la integracin del FAM al sistema de salud nacio-

nal se fundamenta en la idea de que la intervencin pblica en el campo de la salud, preserva la


equidad del acceso a sus prestaciones, comprende actividades fundamentales de salud colectiva
necesarias para lograr una salud individual, es menos costosa y hace mayor nfasis en el fomento
de la salud antes que la enfermedad.
IMPLICACIONES DE LA REFORMA EN EL
FAM

MBITO FINANCIERO DEL

108

Uno de los mbitos ms destacados en los planteamientos de reforma del Seguro Social en su
componente de salud ha sido el que toca a la situacin financiera del IVSS y ms especficamente
al FAM, dada su estructura marcadamente
deficitaria. Los problemas financieros del FAM
pueden limitar de manera significativa los alcances de una reforma e incluso colocar fuertes barreras para llegar a lograrla.
En este sentido, para hacer viable cualquier modalidad de reforma es una tarea indispensable
estabilizar la situacin financiera del FAM y buscar mecanismos efectivos para la reduccin del
dficit, con el fin de detener el permanente y cada
vez mayor auxilio fiscal. En concreto, ello supone
disear y llevar a cabo un programa de transformacin del esquema de financiamiento del FAM,
que en el corto plazo permita sincerar las cuentas de este fondo y, en el mediano y largo plazo, ir
superando los dficits existentes.
En el primer aspecto, es necesario ordenar la contabilidad del sistema y sanear su administracin
actual; en lo segundo, se requiere realizar estudios actuariales y financieros que permitan medir la capacidad de sostenimiento del sistema de
acuerdo con un conjunto de escenarios posibles
e iniciar la ejecucin de un plan intensivo de estabilizacin financiera del FAM, que permita reducir gastos y aumentar ingresos.
Sabiendo que los ingresos por cotizacin en salud no alcanzan para costear los gastos del FAM,
un mayor control administrativo sobre los recursos y el mejoramiento de las capacidades de recaudacin del sistema, aliviaran una parte de las
cargas financieras que el Estado tiene para equilibrar su dficit. Ms an en un contexto donde
resulta poco probable e inconveniente un aumento
de la tasa de cotizacin sin siquiera haber iniciado cambios en la estructura y funcionamiento administrativo y financiero del FAM. Ello supondra,

entre otras intervenciones:


Actualizar y depurar las bases de informacin y
su cruce con los datos que llevan otras instancias
nacionales y locales en materia financiera, econmica y laboral.
Modificar los procesos administrativos e introducir nuevos programas de gestin y control en
esta rea.
Evaluar la situacin real de evasin y mora de
las empresas e instituciones pblicas.
Revisar el estado actual de gastos e inversiones
del IVSS a travs de recursos del FAM.
Revisar los procesos de regulacin y normas
sancionatorias que existen para hacer cumplir con
las obligaciones al FAM.
El alcance de las prestaciones del FAM, sin contar con el respaldo de nuevos ingresos, y el movimiento de los servicios, particularmente centrados en ofrecer una respuesta de atencin curativa, en muchos casos, operando a menos de la
mitad de su capacidad, son problemas para los
cuales tienen que plantearse soluciones en un plazo no muy largo. En buena medida, los desequilibrios financieros de este fondo tienen que ver con
este mbito. Pero, la prctica de solventar las incidencias de este tipo de problemas sobre el presupuesto teniendo la facilidad de utilizar el subsidio de otros fondos, ha impedido crear la necesidad de resolverlos o corregirlos.
Es un requerimiento anterior a la reforma la revisin de las prestaciones mdicas y no mdicas que
son financiadas con recursos del FAM, otorgadas a
pacientes de los servicios y a otras categoras de beneficiarios con menor representacin entre los usuarios (nios con necesidades especiales, mdicos en
proceso de formacin). Asimismo, en el caso de las
intervenciones ejercidas por los establecimientos de
salud, es importante realizar un anlisis de los esquemas de procedimientos mdicos y administrativos aplicados a los usuarios de los establecimientos
de salud. Ms especficamente, es imprescindible
tener una idea precisa de la estructura de costos de
las prestaciones de salud del FAM realizando los estudios pertinentes para profundizar en ellos. Del anlisis de costos, ser posible aplicar medidas de
reorientacin del gasto buscando hacer economas
teniendo claro qu es lo que se afecta y cul es su
impacto en la atencin de la poblacin.
La construccin de modelos actuariales y financieros tiene una gran utilidad estratgica y poltica para

el redireccionamiento progresivo de la estructura


de beneficios y costos del FAM, permitiendo tomar
decisiones acertadas a consciencia de sus efectos
futuros. Estos modelos relacionan las condiciones
actuales de beneficios y costos con el comportamiento que tendrn variables influyentes en las dimensiones demogrfica, social, laboral y econmica, y
en el caso particular del FAM, tambin en la dimensin epidemiolgica. En los estudios financieros, un
aspecto que adquiere relevancia sobre el FAM es lo
que se refiere a cmo manejar la continuidad y peso
del rgimen contributivo dentro de un sistema que
est orientado hacia el predominio de financiamiento por la va fiscal, en tanto el objetivo es
alcanzar la universalidad de la prestacin de salud
sin condicionarla a lo contributivo.
Se debe, en consecuencia, ejecutar un plan de
estabilizacin que en el corto y mediano plazo
pueda equilibrar las finanzas del FAM, mientras
se adopta la reforma y se definen los mecanismos
financieros a cargo del Estado que ayudarn a
ponerla en marcha. Paralelamente a este plan, es
importante avanzar en un proceso de integracin
y normalizacin de los sistemas de planificacin
y presupuesto del FAM de acuerdo con los
parmetros normativos definidos por el MSDS
para el sistema sanitario. Los adelantos que se
puedan lograr en este sentido, harn ganar capacidad para manejar la sustitucin de las contribuciones al FAM, como rgimen de financiamiento, por uno a predominio fiscal.
IMPLICACIONES DE LA REFORMA EN EL
FAM

MBITO DE SERVICIOS DEL

109

Actualmente la reforma est orientada hacia la


apertura de las prestaciones del FAM a toda la
poblacin, integrando sus redes de servicios y su
presupuesto al sistema sanitario pblico nacional, tal como se perfila en medidas tomadas por
el Ejecutivo Nacional. En la bsqueda de un aumento de la cobertura de atencin poblacional en
lo que se refiere a la provisin de servicios de salud, la tarea de integrar los establecimientos
asistenciales del FAM a la red general de centros
de salud pblicos es una estrategia que abonara
al logro de este objetivo. Sin embargo, existen varias fases previas a una integracin que es conveniente estudiar y manejar evitando as que las dificultades por las cuales atraviesa cada sistema
hagan ms complejo los procesos de decisin.

Estas fases son:


La evaluacin de los servicios.
La normalizacin y reorganizacin de los servicios.
La articulacin con las otras redes, dentro de la
jurisdiccin estadal.
La descentralizacin de los establecimientos y
recursos humanos.
Siguiendo la evolucin reciente de la red del sistema sanitario pblico, el proceso de integracin
de los establecimientos del FAM debe seguir necesariamente un esquema descentralizado. Dejando a un lado las particularidades, en general
los estados tienen un trabajo avanzado en materia administrativa y tcnica del proceso que favorece cualquier iniciativa de transferencia de
competencias. Adems, debe tomarse en cuenta
que la proporcin los establecimientos del FAM
representan apenas el 3% de los que componen
el sistema sanitario (116 vs. 4.000) y la mayora
se localizan en las 5 principales entidades del
pas, donde se han consolidado ms los procesos
de descentralizacin, exceptuando el Distrito Metropolitano.
No obstante, la transferencia en si misma no garantiza una integracin efectiva y consistente con
objetivos de mayor articulacin, cobertura, accesibilidad, calidad e impacto. Ello requiere cuidar
aspectos que esenciales que forman parte de un
proceso previo y que se resumen en:
Es preciso evaluar el estado de los servicios antes de iniciar un proceso de transferencia, lo que
comprende inventarios de infraestructura,
equipamiento, recursos humanos y presupuesto,
as como la relacin de indicadores de cobertura
y rendimiento, entre otros aspectos. Hacia la integracin, es importante hacer un anlisis de los
servicios del FAM en relacin con las disponibilidades y capacidades de atencin que tiene la red
sanitaria pblica en cada estado.
Los servicios del FAM debern ser normalizados a la concepcin, organizacin, procesos, programas y metas del sistema sanitario, a fin de ordenar y compatibilizar los diferentes tipos de regmenes en funcin de criterios de acceso, calidad y desempeo. La tarea de normalizacin es
tambin necesaria a fin de establecer y racionalizar los requerimientos financieros de la operacin
de los servicios.
El MSDS es la autoridad pblica que frente a los
estados y municipios representa al poder nacio-

110

nal y acta como rgano rector de todo el sistema


sanitario. En consecuencia, la transferencia directa de los establecimientos de salud del FAM a
los estados, sin que el MSDS tenga un papel preponderante en el proceso implicara situaciones
de vaco institucional inconvenientes para los objetivos de integracin y racionalizacin de estos
servicios.
Asimismo, las formas de organizacin, gestin
y operacin que adopten los servicios del FAM tendrn que acordarse y estructurarse conjuntamente entre el poder nacional y los estados segn las
competencias que corresponden a cada instancia
de gobierno, as como readecuarse en funcin de
las caractersticas demogrficas, epidemiolgicas
y sociales de cada entidad federal.
En el proceso de implantacin de la reforma,
debe evitarse afectar la operacin de los servicios
que presta el FAM. Para ello ser preciso trabajar
sobre la marcha en planes de ajuste, cambio o
modificacin, evaluando las consecuencias de las
decisiones tomadas.
A fin de asumir estas tareas, es recomendable
crear un perodo de transicin en el cual se pueda: a) desarrollar un marco regulatorio especfico
que seale las reglas de los procesos de evaluacin, normalizacin, estructuracin y transferencia de los servicios del FAM a los estados, asumiendo los principios y normas que dicte el MSDS
como ente rector del sistema e incorporando las
disposiciones del ordenamiento jurdico vigente;
b) definir las instancias oficiales encargadas de
estos procesos, en las cuales el MSDS ejerza su
rol de intervencin y conduccin; y c) definir los
instrumentos normativos y tcnicos necesarios
para apoyar la realizacin de estas tareas. De ser
as, se disminuiran los tiempos, costos y complejidades de la transferencia, se fortalecera la conduccin nica del proceso y la concentracin de
esfuerzos en el logro de los objetivos de integracin, y se dara mayores garantas a los estados
de no verse obligados a resolver, por su propia
cuenta y riesgo, los problemas que pudieran presentar estos servicios.
Al plantearse la integracin de las redes del FAM
con las de los Estados, se cambian dos criterios
fundamentales del sistema de seguros sociales: el
derecho a la prestacin como afiliado contribuyente
(tengo derecho porque contribuyo) y la relacin
entre contribucin y prestacin (mi contribucin

guarda proporcin con la prestacin que recibo).


La primera es una condicin que aplica a todos
los seguros del IVSS y la segunda no aplica necesariamente en el caso del FAM porque en el campo de la salud el valor del beneficio no se sustenta
sobre la base de criterios monetarios y el diseo
del sistema est definido bajo un esquema de carcter solidario (todos contribuyen pero no todos
lo necesitan y quienes lo necesiten podrn cubrir
todas sus necesidades). Sin embargo, los beneficios que se ofrecen deben contar con financiamiento suficiente para respaldarlos. Como se
ha visto antes, durante los ltimos aos el FAM
no ha cumplido con esta regla de equilibrio presupuestario.
Tal como est planteado, la eliminacin del vnculo de afiliacin para tener acceso a los servicios del FAM sin que desaparezca el rgimen contributivo, generar el crecimiento significativo
del nmero de usuarios de los servicios y pondra en condicin desventajosa a quienes contribuyen. La magnitud del aumento de los usuarios del FAM depender de la proporcin de personas que no tengan acceso a la red del sistema
sanitario pblico y del grado de satisfaccin que
de ellos obtenga la poblacin. Si la poblacin
demandante no contribuyente sobrepasa
significativamente a los contribuyentes, se resentir tal diferencia en una disminucin de la
capacidad de atencin (largas colas de espera,
desabastecimiento de insumos, insuficiente personal) y se producir un desestmulo progresivo
a la contribucin. Este factor en particular puede atentar contra un proceso gradual y planificado de readecuacin de los mecanismos de
financiamiento, debiendo asumir sin las previsiones del caso un mayor desbalance presupuestario del que ya tienen estos servicios.
Lo dicho refuerza la importancia de conocer acerca de la disponibilidad, calidad y rendimiento de
los establecimientos del FAM y del sistema sanitario en su conjunto dentro de cada estado, as
como normalizar y reestructurar las redes antes
de abrir efectivamente la atencin de los servicios del FAM a toda la poblacin, lo que servira
de gran ayuda para racionalizar el uso de los servicios de acuerdo con niveles de atencin y complejidad y evitar situaciones de sobredemanda.
Faltara destacar que los aportes de la red de servicios del FAM al desarrollo del sistema sanita-

111

rio en cuanto a cobertura, estara restringido a


algunos estados del pas donde esta red tiene verdadero peso, pudiendo ocurrir en algunos sitios
que en vez de una sobredemanda, haya una
sobreoferta.
Los cambios requeridos para llevar la situacin
del FAM hacia los objetivos de reforma en el mbito de los servicios, dependern de los avances
que el propio MSDS pueda lograr junto con los
Estados en relacin con el acceso, la calidad y la
integralidad de la atencin, adems de contar con
los recursos financieros para adecuar la red en
cada uno de estos aspectos. La demora y obstculos para lograrlo repercutir en las capacidades de integracin de las redes de ambos sistemas y debilitar la posibilidad de alcanzar mayores coberturas de atencin.
Por otra parte, los fracasos en los objetivos de integracin de los servicios tendrn una incidencia
directa en la conducta de los usuarios. Si el cambio no se aprovecha para reorientar el uso de los
servicios y fundamentalmente la calidad de la
prestacin, se perder la oportunidad para hacerlo en un momento abierto a las reformas. En el
caso de los usuarios contribuyentes, la persistencia de problemas desestimular la contribucin
haciendo aumentar ms las dificultades financieras del FAM.
Un tema que merece ser destacado dentro del
conjunto de aspectos clave de la reforma son los
alcances de beneficios y prestaciones del FAM en
las enfermedades de largo plazo, cuya atencin y
tratamiento suponen altos costos para el sistema.
Correspondiendo con la concepcin de un sistema de salud que enfatice su accin en la prevencin y combate de las enfermedades, la integracin del FAM al sistema sanitario no solamente
ayuda a cambiar la ptica de los servicios y pacientes respecto a la enfermedad, sino tambin a
privilegiar aspectos que incidan tanto en la rehabilitacin como en el descenso de la cantidad de
afectados. Evidentemente, el sistema sanitario
debe prever recursos para satisfacer la demanda
de estos grupos dentro del financiamiento disponible del Estado, sin embargo, el sesgo curativo
de los servicios del FAM continuar generando un
flujo de recursos permanentes que crecer en espiral si no existe un contrapeso en lo financiero y
en lo programtico que evite la aparicin de las
enfermedades.

CONDICIONANTES DE LA REFORMA PROPUESTA EN EL


ANTEPROYECTO DE LEY ORGNICA DE SALUD

En marzo del ao 2001 la Comisin Presidencial


de Seguridad Social (CPSS), entreg al Ejecutivo
Nacional los Anteproyectos de Leyes relacionados con la reforma de la seguridad social.
De acuerdo con el Anteproyecto de Ley Orgnica
de Salud elaborado por la CPSS (ALOS-CPSS), el
sistema de salud comprende las prestaciones de
atencin integral a la salud, integrado por todas las
instituciones y rganos pblicos que suministren
servicios de salud financiados por el Estado, de manera uniforme y bajo un mismo rgimen. Ser nico, descentralizado y las competencias de salud se
ejercern de manera concurrente por la Repblica, los estados y municipios. Estar bajo la rectora del Ministerio de Salud y Desarrollo Social
(MSDS).
Los fundamentos del ALOS-CPSS son los siguientes:
Establece la universalidad de la proteccin a la
salud a toda la poblacin, eliminando los regmenes especiales donde haya aportes del Estado.
Plantea el sostenimiento financiero exclusivo
del Estado a travs de los aportes fiscales, manteniendo el rgimen de contribuciones al FAM por
un perodo limitado.
Crea el Sistema Pblico Nacional de Salud, que
integra todos los establecimientos pblicos
prestadores o financiados por el Estado, as como
sus presupuestos, incluyendo al IVSS, IPASME,
plizas de HCM y Servicios de Salud del Sector
Pblico.
Se concibe como un sistema intergubernamental, de responsabilidades concurrentes con
los Estados y Municipios, bajo la conduccin y
rectora del MSDS.
El Anteproyecto de Ley atribuye al Ministerio de
Salud y Desarrollo Social (MSDS) las funciones
de rectora y regulacin de todas las actividades
del Sistema Pblico Nacional de Salud. De acuerdo con la propuesta de ley, el MSDS tiene a su
cargo dos unidades sustanciales de apoyo a sus
funciones: el Sistema Nacional de Informacin en
Salud, a travs del cual se da especial relevancia
a las capacidades de registro, recoleccin y anlisis de informacin en todo el sistema; y el Servicio Autnomo de Financiamiento, cuya atribucin
fundamental es la integracin de los distintos fondos pblicos destinados a salud bajo un ente administrativo nacional. Las instancias estadales y

112

municipales de gobierno cuentan con Direcciones de Salud y Desarrollo Social, que son parte
integrante del sistema, teniendo a su cargo en forma descentralizada la mayora de las redes de establecimientos, bienes y servicios de salud (Redes Pblicas de Salud).
Los establecimientos, bienes y servicios de salud
que sean financiados con recursos del Estado, sea
en su calidad de patrono o sea en su calidad de
promotor y garante de la atencin en este campo,
debern integrar la Red Pblica de Salud. En tanto pblicos, los servicios de esta red no pueden
ser privatizados. Sin embargo, en caso de inexistencia o deficiencia de servicios, el Estado podr
contratar a establecimientos privados hasta mximo un 10% del presupuesto al nivel de gobierno
que corresponda, dando prioridad a organizaciones privadas sin fines de lucro. La atencin de
emergencia en servicios pblicos o privados es
obligatoria cuando se vea comprometida la vida.
La red se organiza por niveles de atencin y grados de complejidad, cobertura geogrfica,
sectorizacin de poblacin y capacidades de resolucin. El modelo de trabajo es la atencin
integral, aplicada primordialmente en los centros de atencin ambulatoria, por donde se orientar la entrada al sistema. En todo centro ambulatorio cada persona tendr una historia mdica, la cual representa el documento esencial de
registro de la poblacin dentro del sistema. Se
prev establecer la autonoma administrativa de
hospitales y redes de salud, en los casos que se
acredite.
De acuerdo con las competencias atribuidas entre las diferentes instancias del sistema intergubernamental de salud, la prestacin de los servicios es competencia de los estados y progresivamente se podrn considerar la transferencia de
otras competencias. En cada una de las funciones del sistema, es posible la participacin, representacin y cogestin comunitaria.
La prestacin de los servicios no podr ser cobrada a los usuarios, incluyendo pago en dinero,
insumos o especies. En este sentido, se suprimirn todos los mecanismos de recuperacin de
costos. Las fuentes de financiamiento sern:
Presupuestos fiscales nacionales, estadales y
municipales.
Ingresos de estados y municipios destinados a salud.
Contribuciones y recursos provenientes de otros

subsistemas de la seguridad social (FAM y fondos


provenientes del Subsistema de Riesgos Laborales).
Tarifas por servicios y control sanitario.
Remanentes netos de capital.
Cobro por atencin a intermediarios financieros en caso de existir aseguramiento privado.
Cobro de tarifas por expedicin de certificados
de salud (certificados y reposos mdicos, certificados de discapacidad, de salud mental y psicolgicos, certificados para conducir vehculos automotores). Estos recursos se destinarn a las Direcciones de Salud y Desarrollo Social de los estados.
La funcin de financiamiento continuar centralizada en el Servicio Autnomo de Financiamiento
del Sistema Pblico Nacional de Salud, adscrito
al MSDS, donde sern consolidados los fondos provenientes de las distintas fuentes, con excepcin
de los de estados y municipios, los cuales integrarn sus fuentes de financiamiento en su respectivo nivel. Desde el Servicio Autnomo se disear
un sistema de asignacin de recursos a los estados, y de estos a los municipios, segn nmero de
habitantes, indicadores epidemiolgicos, situacin
socioeconmica, dispersin geogrfica de la poblacin, necesidades particulares de salud, capacidad para generar recursos propios, disponibilidad existente de servicios de salud, as como las
metas y acciones de los planes anuales que conjuntamente elaboren las diferentes instancias gubernamentales del sistema. Asimismo, el MSDS
dictar lineamientos para la asignacin de los estados a los establecimientos de salud segn criterios de eficacia, equidad, eficiencia y desempeo.
La ley dispone la aplicacin de medidas impositivas que apoyen las actividades sanitarias de
prevencin y que en algunos casos implica la constitucin de fondos especficos. Estas medidas son:
Las compaas aseguradoras que operan el Seguro Obligatorio de Responsabilidad Civil para
Vehculos Automotores, destinarn al menos el
1% de las primas que recauden anualmente para
la constitucin de un fondo administrado por ellas
destinado a campaas nacionales de prevencin
de accidentes de trnsito.
Las compaas que operan seguros de salud y
las empresas de medicina prepagada destinarn
el 0.5% de las primas que recauden anualmente
para la constitucin de un fondo administrado
por ellas, destinado a campaas de educacin sa-

17
Instituto de Previsin y
Asistencia Social para el
personal del Ministerio de
Educacin, Cultura y
Deportes.

113

nitaria en coordinacin con las autoridades nacionales de salud.


Los empaques, envases y cajetillas de cigarrillos y dems derivados del tabaco nacional e importado debern incluir advertencias de dao a
la salud, en recuadros que ocupen al menos el
33% de sus caras frontales, e informacin detallada sobre los ingredientes del producto, ocupando
el 100% de las caras laterales.
En lo que respecta al FAM, el objetivo es sustituir
el rgimen de contribucin por un rgimen de
sostenimiento completamente fiscal. No obstante, hasta no alcanzar esta meta, las contribuciones al FAM debern continuar durante el tiempo
que requiera el sistema sanitario para estar en capacidad absorber totalmente los costos de su funcionamiento (a ser revisado cada 2 aos).
Una vez implementado el nuevo sistema, las contribuciones al FAM sern recaudadas por el Sistema de Recaudacin e Informacin de la Seguridad
Social (SARISS), organismo dependiente del Ministerio del Trabajo y encargado de esta funcin
para todos los subsistemas, y traspasadas luego al
Servicio Autnomo de Financiamiento del MSDS,
por intermedio del Banco Central de Venezuela el
cual asumir la consolidacin y distribucin de
todos los recursos contributivos del sistema.
Como complemento al texto legal, la Subcomisin de Salud integrante de la Comisin Presidencial para la Reforma de la Seguridad Social,
desarroll un documento con estimaciones de
costos del gasto en salud y de dficit presupuestarios (Repblica Bolivariana de VenezuelaCPSS 2001c). Dichas estimaciones establecen
que el gasto total a precios del ao 2000 para la
operacin de las funciones atribuidas en la Ley
al Sistema Pblico Nacional de Salud, estara
por el orden de los 3,4 billones de bolvares
anuales, sin incluir gastos de inversin. Segn
clculos a grosso modo del gasto real, la proporcin de insuficiencia presupuestaria para alcanzar el gasto estimado estara entre 46% y
48%. Estas estimaciones aparecen registradas en
el siguiente cuadro.
La transicin hacia un nuevo sistema, se entiende como un perodo de unificacin bajo una sola
rectora de todos los organismos, instituciones,
centros y establecimientos pblicos prestadores
de salud financiados por el Estado. Con este propsito se dan los siguientes pasos:

Gasto en salud 2000


Promocin y educacin para la salud

Monto Bs.

62.821,90

1,86

Medicina de prevencin

139.922,90

4,15

Saneamiento ambiental

37.643,90

1,12

4.244,70

0,13

535.118,90

15,87

14.694,80

0,44

Contralora sanitaria
Restitucin de la salud
Rehabilitacin
Enfermedades catastrficas

128.691,50

3,82

Banco de sangre

17.987,30

0,53

Medicamentos esenciales

70.298,45

2,09

Subtotal

1.011.424,35

30,00

Gastos de personal y otros

2.359.990,45

70,00

TOTAL

3,371.414,80 100,00

USA per cpita (cambio 684)

2.045

Porcentaje PIB

4,16%

Gasto actual en salud

1.648.823,80

48,91

Se establece la sustitucin progresiva de regmenes especiales de salud del sector pblico, para
ser integrados en el Sistema Pblico Nacional de
Salud, incluyendo la red de establecimientos del
IVSS (FAM) y de otras instituciones prestadoras
como el IPASME.17
La integracin de los servicios dentro de la red
pblica de salud se har mediante un proceso de
transferencia va convenios hacia los Estados, el
cual deber completarse en el plazo de un 1 ao.
Hasta que se implante la nueva ley de seguridad
social, las instituciones encargadas de estos servicios asignarn el financiamiento a los Estados,
y luego de su implantacin, estos recursos pasarn a formar parte del Servicio Autnomo de
Financiamiento adscrito al MSDS. En el caso del
FAM, la recaudacin y distribucin de las contribuciones ser responsabilidad del SARISS y Banco Central de Venezuela.
Las contribuciones al FAM continuarn, sujetas
a revisin cada 2 aos.
Se suprimen todos los mecanismos de recuperacin de costos en 1 ao.
Se crea una Comisin de Unificacin Nacional
integrada por las autoridades del MSDS, IVSS,
IPASME, del Ministerio de Planificacin y Desarrollo y del Consejo Federal de Gobierno. Tambin se crean Comisiones Estadales de Unificacin, conformadas por la Gobernacin de cada
Estado, IVSS, IPASME y Organismos Pblicos

114

Prestadores de Salud, con posibilidad de crear


comisiones del nivel municipal. Las funciones de
estas comisiones son: integrar los establecimientos en la red del Sistema Pblico Nacional de Salud bajo una nica coordinacin; y definir los mecanismos de integracin y descentralizacin en
lo operativo y financiero, y el clculo de sus
implicaciones presupuestarias (incluyendo los
pasivos laborales).
En general, la concepcin y estructura que se exponen en la Ley Orgnica de Salud, que regir el
Subsistema de Salud, es coherente con los mandatos constitucionales y las orientaciones propuestas por el Ejecutivo Nacional. La Ley garantiza los medios institucionales, financieros y
prestacionales para proteger el derecho a la salud
de toda la poblacin venezolana, a travs de la
universalidad de la prestacin, la integracin y
unificacin de los sistemas y regmenes no contributivos y contributivos dentro del Sistema Pblico Nacional de Salud, la relacin orgnica entre las diferentes instancias de gobierno y el
financiamiento del sistema a travs de recursos
fiscales, incorporados en forma progresiva.
No obstante, se requieren algunas aclaratorias y
ajustes al texto que ayudaran a para su implementacin:
El desarrollo de un sistema unificado de salud,
requiere mayor precisin acerca de su significado y alcances. Existen diferentes formas de denominar este proceso en diferentes partes de la Ley:
unificar, integrar, sustituir, conformar la unidad
de coordinacin. La aclaracin de estos trminos,
tanto si se refieren a un solo concepto o bien si
expresan diferentes modalidades de unificacin,
dependiendo de los aspectos de los cuales se trate, ayudara a establecer qu es lo que se considera debe ir dentro del sistema y cmo conformar
las relaciones entre sus componentes.
En la Ley Orgnica del Sistema de Seguridad
Social (ALOSSS-CPSS), el sector salud es tratado
como un subsistema integrado al sistema general
de seguridad social al igual que otros, con excepcin de Vivienda y Poltica Habitacional, el cual
se considera sistema. Pero, la Ley Orgnica de
Salud que se entiende rige el subsistema de salud
no plantea esta concepcin en su estructura. Su
relacin con las unidades generales del sistema
de seguridad social se establece slo en tanto contine la existencia del FAM en su condicin de

rgimen contributivo. Las dificultades de compatibilizar trminos en este sentido no son sutiles.
Estas se derivan de diferencias conceptuales de
base: la salud est vista como un sistema universal de progresivo financiamiento fiscal, por tanto
el acceso es totalmente abierto y sustentado en la
condicin de ciudadano; en cambio, los otros componentes del sistema de seguridad social estn
concebidos dentro de regmenes contributivos y
no contributivos, a los cuales se tiene acceso mediante la condicin de afiliado. Estas consideraciones llevan a comprender la salud ms como
sistema en s mismo que como subsistema, aunque ello no le priva de relaciones con el sistema
de seguridad social y con sus diferentes instancias y componentes.
En el marco de las relaciones que el sistema de
salud guarda con el resto de los subsistemas de
seguridad social, es importante destacar la relacin financiera que tiene ste con el Subsistema
de Riesgos Laborales. En la Ley de este subsistema
se establece que las contingencias de accidentes
y enfermedades laborales sern atendidas por el
Sistema Pblico Nacional de Salud, sin embargo,
cabra tener en cuenta qu porcentaje de contribucin ser destinado a este respecto y cules
sern los mecanismos para traspasar estos fondos, no especificado en la ley que le regula. Habiendo un conjunto de beneficios definidos, el sistema de salud deber garantizar cierta capacidad
para cubrirlos. No obstante, siendo un sistema
abierto, el sistema de salud tiene el mandato de
cubrir cualquier demanda de atencin que sea solicitada independientemente de la condicin del
usuario. Desde su concepcin, no existe reserva
de derechos especiales para ningn grupo
poblacional ni fondos especficos para garantizarlos. De ser as, los recursos provistos por el
subsistema de riesgos laborales entraran al presupuesto general del Servicio Autnomo de
Financiamiento, marcados o apartados para un
destino en particular, con riesgo adems de ser
insuficientes para las prestaciones otorgadas. Esto
merece una especial consideracin en la revisin
general de las leyes, porque en forma similar estaran todos aquellos regmenes especiales que por
la va contributiva ampara a segmentos de trabajadores pblicos.
La Ley establece disposiciones transitorias para
la implantacin del nuevo sistema, que requieren

115

reorientarse garantizando tiempos razonables de


cambio, una secuencia de pasos compatible con
los objetivos esperados y reforzar lo referente a
responsabilidades institucionales. A saber:
Los procesos de reunificacin de sistemas y
regmenes especiales de salud, financiados por
el Estado deben contar con tiempo mayor a 1
ao, a fin de cumplir con requerimientos previos que garanticen una integracin orientada
hacia objetivos de equidad, accesibilidad y calidad de la prestacin. Estos pasos son: evaluacin de servicios, normalizacin y reorganizacin de funciones y programas, rearticulacin de
las redes en funcin de los aspectos demogrficos, socioeconmicos y epidemiolgicos de poblaciones, y establecimiento de los mecanismos
de regulacin y coordinacin con las entidades
estadales.
Si los servicios sern integrados al Sistema Pblico Nacional de Salud organizado en diferentes niveles de gobierno, la transferencia de servicios del IVSS, del IPASME y de otros organismos prestadores, tal como bien lo dice la ley, se
har directamente a los Estados. Siendo as, la
transferencia debera culminarse en el momento justo de implementarse el nuevo sistema. Tomando en cuenta los pasos previos sealados en
el punto anterior, el proceso podra durar mayor
tiempo, lo cual traera como consecuencia que
el IVSS, el IPASME y todos los dems organismos continuaran en sus funciones lo necesario
para culminar la transferencia. Adems debe ser
considerado que todava existen estados donde
la red sanitaria no ha sido descentralizada. La
evaluacin del proceso de descentralizacin que
se ha llevado hasta ahora dar elementos para
desarrollar una mejor estrategia y no cometer
errores del pasado.
En este mismo sentido, la asignacin de los
recursos del FAM a los estados y luego por intermedio del SARISS al Servicio Autnomo
Nacional de Financiamiento del MSDS, una
vez implementado el nuevo sistema, supone
tambin un tiempo que superar el ao, pero
adems crea un procedimiento nuevo que deber responder a un marco regulatorio comn
a fin de garantizar los objetivos de la intergubernamentalidad.
Con el fin de garantizar el apego a las polticas
rectoras y regulatorias del Ejecutivo dentro de

un funcionamiento intergubernamental, es imprescindible dejar claro las responsabilidades del


MSDS en este sentido durante la transicin.
La Ley establece que los regmenes contributivos de salud continuarn existiendo hasta que
el Ejecutivo Nacional pueda asumir completamente su financiamiento. Pero la situacin financiera de instituciones prestadoras como el FAM
es de entrada estructuralmente deficitaria y todava se desconoce la cantidad de recursos necesarios para hacerla solvente antes de proceder a su integracin. Adems, el anlisis de los
costos de salud que se anexaron al texto legal
estn construidos sobre supuestos de estabilizacin y racionalizacin del gasto que no se compadece con la realidad comn de los estados ni
con la situacin de estas instituciones prestadoras, lo cual hace presuponer que la insuficiencia presupuestaria establecida del 46% est subestimada, y no incluye los recursos de inversin
que sern necesarios para lograr objetivos de accesibilidad y calidad de la atencin. Adicionalmente, se espera suprimir en 1 ao ingresos que se obtienen a travs de modalidades de
recuperacin de costos, sin embargo, no queda
claro el impacto que ello tendr en los servicios
y de que modo ser cubierto con el presupuesto
de los establecimientos. Con el fin de evitar complicaciones innecesarias como el colapso o la
parlisis de la atencin, es importante realizar:
La revisin exhaustiva de los costos financieros de la reforma, durante la transicin y en el
momento de asumir completamente el financiamiento de los servicios.
Analizar diferentes escenarios en relacin con
el flujo financiero real para implantar la reforma.
De acuerdo con los anlisis realizados, se debe
prever un plan para cubrir contingencias financieras especiales en caso de ameritarse.
Es una condicin importante de la reforma los
aspectos relacionados con la intergubernamentalidad del sistema, tanto en lo normativoregulatorio como en lo prestacional-financiero.
La propuesta de ley hace mencin de estos aspectos en cuatro momentos: a) en la definicin
de las competencias que tiene cada una de las
diferentes instancias de gobierno; b) en lo que
respecta a los planes como instrumento para la
determinacin de compromisos, tiempos de cumplimiento, asignacin presupuestaria, mecanis-

mos de rendicin de cuentas y evaluacin de desempeo; c) en la conformacin del Consejo


Intergubernamental del Sistema Pblico Nacional de Salud; d) en la delimitacin de criterios
para realizar las asignaciones presupuestarias. A
pesar de esto, es posible llegar a mayores precisiones respecto al funcionamiento de esta forma
de organizacin, que no necesariamente es materia de la ley sino de reglamentos o normativas
especficas. Algunos aspectos a precisar son:
La definicin de lo que se entiende por
intergubernamental, ms all de competencias
concurrentes. Implica que el sistema es coordinado, coherente, articulador y de tareas compartidas. Supone tambin que frente a cada uno
de estos aspectos cada parte tiene una responsabilidad determinada que le obliga con los otros.
Sin perjudicar la autonoma, existe tambin la
sujecin a normas y procedimientos de nivel nacional con carcter obligatorio.
La clara delimitacin de responsabilidades tcnicas, administrativas y operacionales de los estados, teniendo el MSDS plena potestad para establecer normas de estricto cumplimiento, fiscalizar, intervenir y sancionar en caso de haber desvo de stas.
El establecimiento de un sistema de control de
gestin, que incluya la formulacin y aprobacin
de los planes, de conformidad con las metas nacionales, grados de avance en metas cumplidas y
niveles de impacto, as como la obligacin de realizar evaluaciones peridicas sobre la marcha del
proceso por parte de autoridades nacionales del
MSDS.
Como ltimo punto a considerar, la Ley presenta en forma excesiva aspectos de carcter reglamentario y una extensa desagregacin de artculos, cuya reduccin en favor de la ampliacin de
otros aspectos importantes, favorecera mucho su
clara aplicacin y manejo.

116

CONCLUSIONES

El FAM presenta mltiples problemas que se han


agudizado en los ltimos diez aos: un persistente dficit financiero, el decrecimiento sostenido
de su cobertura y el bajo rendimiento de sus operaciones. El 70% de la poblacin no tiene acceso
a este seguro y ms del 50% de los hogares carecen de ingresos para costear servicios de salud de
carcter privado, debido a lo cual el sistema sanitario pblico recibe la mayor demanda, sin presupuesto adecuado ni capacidad suficiente para
realizar esta tarea. Adems, los problemas de uno
y otro sistema han contribuido a la aparicin de
sistemas paralelos, a los cuales tienen acceso fundamentalmente los trabajadores del sector pblico, sobreponiendo coberturas y multiplicando innecesariamente el gasto de salud del Estado.
Las reformas de la seguridad social y particularmente del sistema de salud deben apuntar a la
integracin del FAM en la red de prestaciones con
financiamiento del Estado dentro de un Sistema
Pblico Nacional de Salud, bajo un mismo rgimen, de coordinacin intergubernamental y direccin nica en cada nivel de gobierno, bajo la
rectora del MSDS, tal como es el mandato de la
Constitucin de 1999. Estas reformas deben implicar un conjunto de medidas y acciones indispensables para superar los problemas que actualmente presenta la situacin del FAM, a fin de asegurar la viabilidad de su integracin dentro de un
nuevo marco institucional, reordenamiento de
redes de servicios y esquema de financiamiento.
Para ello, el perodo de transicin una vez aprobados los textos legales debe convertirse en momento estratgico que requerir de acuerdos y
compromisos pblicos, la delimitacin precisa de
responsabilidades institucionales y la elaboracin
de planes articulados en concertacin con los
entes involucrados del nivel central, los Gobernadores y Alcaldes del pas.

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Washington, D.C.: The Urban Institute Press.

117

el consenso

Marino J. Gonzlez R

Captulo 6
Bases para una reforma consensual
y viable de la seguridad social
Si algn signo comparten las reformas
de la CPSS y de la CPDSIAN es su naturaleza
excluyente. Ambas reformas han sido
apoyadas por diferentes actores polticos
y sociales, pero ninguna de las dos
ha favorecido el encuentro mltiple y diverso.
Como consecuencia de ello, ambas
propuestas no han contado ni siquiera
con la coherencia de los rganos ejecutivos
y legislativos. El captulo sistematiza
los aportes y limitaciones de ambas propuestas,
y propone lineamientos para acordar
una reforma consensual de la seguridad social.

118

Bases para una reforma consensual


y viable de la seguridad social
El tortuoso camino de las reformas excluyentes
Propuesta de la Comisin Presidencial
de la Seguridad Social (CPSS)
Propuesta de la Comisin Permanente
de Desarrollo Social Integral de la
Asamblea Nacional (CPDSIAN)
Para transitar hacia el consenso
Reflexin final

119

El autor

Marino J. Gonzlez R. es Ph.D.


en Polticas Pblicas,
Universidad de Pittsburgh,
Estados Unidos, profesor
Asociado del Departamento
de Ciencias Econmicas y
Administrativas de la
Universidad Simn Bolvar,
coordinador de la Unidad de
Polticas Pblicas de la USB,
acreditado como miembro del
Programa de Promocin del
Investigador (PPI), Nivel I,
1999-2003.

margonza@usb.ve

1
Las referencias de los
anteproyectos se encuentran en la lista al final del
captulo.

Este ltimo captulo tiene dos objetivos fundamentales. En primer lugar, presentaremos un balance
sistemtico de las opciones de reforma presentadas por la Comisin Presidencial de la Seguridad
Social (CPSS) y por la Comisin Permanente de
Desarrollo Social Integral de la Asamblea Nacional (CPDSIAN). En el caso de este ltima propuesta, incluiremos solamente el anlisis de la Ley
Orgnica del Sistema de Seguridad Social, aprobada en primera discusin en la Asamblea Nacional en el mes de noviembre de 2001. Como se
sealar a continuacin, ambas propuestas no
garantizan plenamente la definicin de una reforma que sea compartida, sostenible, efectiva y duradera.
El segundo objetivo del captulo es contribuir a
dilucidar una reforma con las caractersticas sealadas. Ello requiere establecer nuevas bases
para la discusin poltica y tcnica. Desde esa
perspectiva sealaremos los elementos que, a
nuestro juicio, podran fundamentar acuerdos
ms adecuados en esta materia. Queremos partir del anlisis de estas propuestas porque las
alternativas de reforma que se planteen en el
futuro debern nutrirse de los aspectos positivos que ambas opciones han incorporado. De
la misma manera se debern descartar aquellas
reas que pudieran representar limitaciones y
retrocesos.
EL

TORTUOSO CAMINO

DE LAS REFORMAS EXCLUYENTES

120

Si algn signo comparten las reformas de la CPSS


y de la CPDSIAN es su naturaleza excluyente.
Ambas reformas han sido apoyadas por diferentes actores polticos y sociales, pero ninguna de
las dos ha favorecido el encuentro mltiple y diverso. Como consecuencia de ello, ambas propuestas no han contado ni siquiera con la coherencia de los rganos ejecutivos y legislativos.
No debe extraar entonces que luego de casi dos
aos de discusiones, el pas no cuenta con una
nueva legislacin de seguridad social. A continuacin sealaremos las virtudes y debilidades
de ambas propuestas. El anlisis se basar en las
conclusiones sealadas en captulos anteriores,
tratando de enfatizar en las cuatro reas centrales del estudio: institucional, fiscal, pensiones, y
servicios de salud del Fondo de Asistencia Mdica del IVSS.

PROPUESTA DE LA COMISIN PRESIDENCIAL


DE LA SEGURIDAD SOCIAL (CPSS)

La CPSS present un conjunto de cinco leyes de


la seguridad social. En el anlisis que presentamos a continuacin slo incluiremos lo relacionado con las propuestas de Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social, Ley Orgnica de Pensiones, y Ley Orgnica de Salud.1
El anlisis institucional realizado por Bianco (captulo 2) presenta las ventajas y limitaciones de
los proyectos de leyes sealados. Dentro de las
ventajas acotadas tiene especial relevancia la discriminacin de los distintos subsistemas en la
propuesta de Ley Orgnica del Sistema de Seguridad Social. De esta manera se favorece la incorporacin de distintos enfoques de poltica en las
leyes especiales de los subsistemas. As mismo
debe destacarse la creacin del Servicio Autnomo de Recaudacin e Informacin de la Seguridad Social (SARISS).
Dentro de las limitaciones ms significativas se
encuentran las debilidades del diseo institucional
de algunas instancias creadas en la propuesta,
tales como el Consejo Nacional de la Seguridad
Social (CNSS), la Secretara Tcnica, la Superintendencia de Seguridad Social, el Consejo
Intergubernamental de la Salud (CISPNS), el Consejo Asesor del SPNS (CASPNS), entre otras. Estas limitaciones afectan el desarrollo del plan de
implementacin, la consecucin de los objetivos
institucionales, y la garanta de autonoma, transparencia, y rendicin de cuentas. Especial relevancia debe asignarse a la ausencia de un plan de
transicin de la reforma.
El anlisis de las implicaciones fiscales de esta
propuesta (Moreno, captulo 3) revela que los costos del sistema del sistema de seguridad aumentaran de 4,7% a 9,6% del PIB en el perodo 20022007. En consecuencia, el dficit del sistema se
incrementara sustancialmente. Aparte de las restricciones fiscales inherentes al diseo del sistema, deben considerarse las restricciones que derivan de las condiciones macroeconmicas que
se han generado desde principios de 2002.
La reforma propuesta del sistema de pensiones
introduce una nueva institucionalidad caracterizada por la inclusin de las opciones de capitalizacin individual. Si bien es cierto que los modelos de pensiones pblicos ofrecen mltiples ventajas, especialmente en el contexto de sistemas

2
Basado fundamentalmente
en Barrientos 1998, CruzSaco y Mesa-Lago 1998, y
Sinha 2000.
3
Algunas comparaciones se
realizan con Chile porque
este pas es el que tiene ms
experiencia en la Regin con
el rgimen de pensiones
basadas en la capitalizacin
individual.
4
Argentina, Chile y Uruguay
tienen pensiones
asistenciales o nocontributivas equivalentes a
un porcentaje de la pensin
mnima en el sistema
contributivo (Mesa-Lago
2000). En los tres pases las
pensiones (por vejez e
invalidez) no se trasladan a
los sobrevivientes y
requieren la comprobacin
de ingresos para ser
otorgadas (Mesa-Lago 2000).
5
De acuerdo con el artculo
49 de la propuesta, la tasa de
cotizacin para la cuenta de
capitalizacin individual
corresponde al 10% del
salario base en el inicio de la
reforma. Sin embargo, dicha
tasa se aumentar 0,5%
anual hasta llegar a 12%.
6
De acuerdo con Mesa-Lago
(2000) el porcentaje de
cotizaciones a las cuentas de
capitalizacin individual tiene
los siguientes valores en los
pases seleccionados: Chile
(10%), Bolivia (12%), Mxico
(10, 075%), El Salvador
(7,5%), Per (8%); Colombia
(13,5%), Argentina (7,58%) y
Uruguay (12,37%).

121

polticos capaces de ejercer suficiente auto-control (Thompson 1998), no es menos cierto que en
la tradicin de Amrica Latina este rasgo no ha
sido el predominante. La nueva institucionalidad
de los regmenes de pensiones supone la modificacin del rol del sector pblico en esta esfera.
Tal pareciera que las lites polticas del pas no
han tomado decisin al respecto. La propuesta
de la CPSS introduce el tema pero no garantiza,
como hemos visto, que se tome la decisin.
Sobre este particular es conveniente sealar las
ventajas y desventajas de los sistemas de pensiones que incorporan la capitalizacin individual,
al menos en la experiencia de los pases de Amrica Latina y el Caribe.2 Algunas de las ventajas
que se han sealado de esta reforma son
(Barrientos 1998, Cruz-Saco y Mesa-Lago 1998):
reduccin de las tasas de contribucin, flexibilizacin del mercado laboral, desarrollo del
mercado de capitales y de seguros, libertad de
eleccin del afiliado, aumento de los incentivos
individuales para el ahorro y la previsin, eliminacin de inequidades previas, y estmulo a la
implementacin de reformas institucionales complementarias en el sector pblico. Dentro de las
limitaciones tambin sealadas por estos autores
se encuentran: disminucin de la cobertura de beneficiarios, dificultades para la inclusin de trabajadores independientes, altos costos administrativos del sistema, problemas de informacin
asociados, costos fiscales de la transicin,
inequidades en el monto de las pensiones (en el
caso de las mujeres, por ejemplo), y requerimientos de altas tasas de rendimiento para que el sistema sea sostenible. El efecto sobre el ahorro nacional de estas reformas (al menos en la experiencia de Chile) se ha debido ms al componente corporativo que al individual.
La adopcin de un rgimen de pensiones que incluya la capitalizacin individual est condicionado en el caso de Venezuela por los siguientes
aspectos. Las tasas de contribucin actuales son
menores que en el sistema chileno3 previo a la
reforma con lo cual el efecto sobre el costo de
nmina siempre existir (aunque se podra reducir con respecto a la propuesta de la CPSS).
Por otra parte; al contrario de Argentina, Uruguay, o Colombia; Venezuela no cuenta con el
fondo de pensiones por lo cual no existen reservas acumuladas. Finalmente, Venezuela tiene

fallas evidentes en la credibilidad de las instituciones pblicas y presenta deficiencias en la regulacin de otras reas econmicas. Sin embargo, los costos fiscales deberan ser menores que
los observados en el inicio de la reforma en Chile (1981), por ejemplo, porque existe un menor
nmero de pensionados por cotizante. Los aspectos citados debern considerarse en la discusin de las opciones de capitalizacin individual
ms adecuadas.
Otras innovaciones del proyecto en el rea de
pensiones son: la inclusin de las pensiones nocontributivas tal como est sealado en el texto
constitucional (con las consiguientes limitaciones
que se han descrito anteriormente), la universalidad del rgimen (excepto en el caso de las Fuerzas Armadas), y la eliminacin de la diferencia
por sexos para la edad mnima de solicitud de la
pensin de vejez.
Villasmil (captulo 4) ha sealado las limitaciones de este anteproyecto en lo que respecta al
subsistema de pensiones. La definicin de una
pensin no-contributiva equivalente al salario
mnimo urbano es definitivamente un obstculo, prcticamente insalvable, para promover la
formalizacin de la economa y la contribucin
a cualquier modalidad de rgimen de pensiones.4 La disposicin constitucional (artculo 80)
fue asumida sin mayor revisin de la sostenibilidad de mediano plazo del sistema y de la
imposibilidad de garantizar este beneficio desde el punto de vista fiscal (especialmente si no
existen restricciones a su otorgamiento). La
consecuencia directa de mantener esta disposicin es el aumento de las tasas de cotizacin
con su efecto en los costos de nmina y en el
empleo del sector formal. Tambin Villasmil ha
demostrado la inconveniencia de incluir a toda
la poblacin en el rgimen de capitalizacin
individual, as como las consecuencias de no
contar con un plan de transicin en la implementacin del sistema.
Desde el punto de vista comparado, las cotizaciones previstas para las cuentas de capitalizacin
individual en la propuesta de la CPSS (12% sobre
el salario base de cotizacin)5 estaran entre las
ms altas de la Regin (iguales a la de Bolivia y
ligeramente inferiores a la de Uruguay).6 Sin
embargo, al incluir los costos administrativos, la
cotizacin en Venezuela (15,20%) resultara la ms

7
La tasa de cotizacin a las
cuentas de capitalizacin
individual (incluyendo los
costos administrativos) tiene
los siguientes valores (MesaLago 2001) Argentina (11%),
Bolivia (12,5%), Colombia
(13,5%), Chile (12,67%), El
Salvador (13,25%), Mxico
(11,75%), Per (11,80%),
Uruguay (15%).
8
La variacin porcentual entre
la tasa de cotizacin antes y
despus de la reforma fue la
siguiente (Mesa-Lago 2000):
Chile (-11,33/-12,63), Bolivia
(-1,5%), Mxico (+3,41), El
Salvador (+2,5/+6%), Per
(+2,8%), Colombia (+5,5%),
Argentina (0%), Uruguay
(0%).
9
Mesa-Lago (2001) incluye el
costo fiscal al inicio de la
reforma en los siguientes
pases: Chile (3,8%), Uruguay
(3,3%), Argentina (2,7%),
Bolivia (2,2%), Colombia
(0,9%), Mxico (0,9%).
10
La referencia de este
proyecto se encuentra en la
lista al final de captulo.

122

alta de la Regin (Mesa-Lago 2001).7 La diferencia entre la tasa de cotizacin antes y despus de
la reforma sera tambin la ms alta de la Regin
(el porcentaje de cotizacin aumentara 11,45
puntos).8
Los costos fiscales (3,7% del PIB) al inicio de la
reforma seran tambin los ms altos de la Regin
despus de Chile (Mesa-Lago 2001).9 Ntese que
el costo fiscal al inicio de la reforma es casi igual
al de Chile y superior al de Argentina y Uruguay,
pases con mayor nmero de pensionados por
poblacin activa que Venezuela.
La reforma prevista en el subsistema de salud representa, sin dudas, un avance significativo desde la perspectiva del acceso a los servicios de salud, el cual se garantizar a todos los ciudadanos
independientemente de su condicin social, econmica, o laboral. Otro avance lo representa el
tipo de financiamiento: a predominio fiscal y favorecedor de la integracin del uso de los recursos pblicos. La opcin clara por un sistema
intergubernamental de salud es otro aporte de la
propuesta. Innovaciones adicionales que deben
mencionarse son la definicin de un plan de salud, el nfasis en la atencin integral y en la prevencin, y la previsin de un sistema de informacin homogneo.
Sin embargo, tal como ha detallado DEla (captulo 5), la propuesta de reforma en el sector
salud requiere mayor especificacin de diversos aspectos. Dentro de ellos tiene especial relevancia la definicin expresa del proceso de
transicin del FAM, as como el desarrollo del
sistema intergubernamental de salud. Otras limitaciones de la propuesta son: las restricciones impuestas a la prestacin privada, el nfasis en la descentralizacin municipal sin tomar
en cuenta las capacidades institucionales desiguales que existen en este nivel de gobierno, el
excesivo carcter reglamentario, la opcin por
una alternativa de unificacin del financiamiento pblico en desmedro de opciones
menos complejas desde el punto de vista
institucional, la creacin de nuevas obligaciones para el financiamiento proveniente de fuentes
privadas, el tratamiento uniforme de los regmenes especiales sin consideracin de las implicaciones financieras e institucionales, y la exagerada confianza en la posibilidad de un sistema financiado exclusivamente con recursos fiscales.

PROPUESTA DE LA COMISIN PERMANENTE DE DESARROLLO


SOCIAL INTEGRAL DE LA ASAMBLEA NACIONAL (CPDSIAN)

La propuesta de la CPDSIAN fue aprobada en primera discusin por la Asamblea Nacional en noviembre de 2001.10 La coyuntura econmica que ha experimentado el pas desde enero de 2002, y que condicion la implementacin de medidas de ajuste
desde el 13 de febrero, ratificar con mayor intensidad los argumentos sealados por Moreno (captulo
3) y Villasmil (captulo 4) sobre la inviabilidad fiscal
e institucional de esta propuesta.
Moreno ha estimado que el costo fiscal asociado a
la implementacin de esta opcin podra representar cuatro veces ms (equivalente a 8% del PIB)
que lo inicialmente estimado por los proponentes. Tales magnitudes son definitivamente
inviables en el actual escenario fiscal venezolano. Sin embargo, este argumento debe complementarse.
En primer lugar, la propuesta de la CPDSIAN, al
igual que la propuesta de la CPSS, parte de la premisa constitucional de que las pensiones no-contributivas debern corresponder al salario mnimo urbano. Ya se ha argumentado insistentemente
sobre las inconveniencias de fijar pensiones nocontributivas que distorsionan la formalizacin de
la economa y afectan el diseo de un sistema de
pensiones sostenible.
En segundo lugar, el diseo del sistema de pensiones propuesto enfatiza la modalidad de aseguramiento colectivo y no la de capitalizacin individual. Si bien es cierto, que en la tradicin de los
sistemas de pensiones existen regmenes de modalidad colectiva que han sido exitosos, no es
menos cierto que las presiones demogrficas y los
cambios en el mundo laboral han obligado a los
pases a definir estrategias complementarias basadas en la capitalizacin individual (Schmhl
2000). Este aspecto es de singular importancia
en el caso de Venezuela, porque en la prctica
nuestro sistema de pensiones fue prcticamente
desmantelado por razones no estrictamente demogrficas ni del mercado laboral. La viabilidad
de una nueva modalidad de rgimen de pensiones basada en idnticos presupuestos al fracaso
preexistente es una decisin que debe meditarse
con profundidad, especialmente si puede implicar los costos fiscales sealados e impide el desarrollo institucional, por ejemplo en el mercado
de capitales.

Finalmente, el diseo institucional del rgimen


de pensiones en esta propuesta, tal como lo ha
indicado Villasmil, aumentar los costos sobre la
nmina sin mayores incentivos para el trabajador, con lo cual existe el riesgo asociado de la evasin y de arreglos informales perniciosos entre el
patrono y el empleado.
La propuesta de la CPDSIAN debe concretarse en
las leyes especficas en cada uno de los subsistemas. El anlisis de estas leyes escapa a los
objetivos de este trabajo. Sin embargo, las razones indicadas en los prrafos precedentes son
evidencia de que esta propuesta debe reformularse, so pena de que se profundicen las contradicciones o se aprueba una reforma cuya
inviabilidad es significativa.
PARA TRANSITAR HACIA EL

123

CONSENSO

La reforma de la seguridad social constituye una


prueba de proporciones extraordinarias para la
institucionalidad del pas. Hasta ahora los resultados son decepcionantes. Las dificultades
experimentadas desde 1990 sealan que no es
solamente un problema tcnico. Sus implicaciones tocan la esencia de nuestro sistema
de convivencia social y poltica. A lo largo de
estos captulos hemos presentado argumentos
sobre las complejidades institucionales, fiscales, en el sistema de pensiones, y en el sistema
de salud.
Llegados a esta parte final queda la disyuntiva de
elaborar proposiciones cuyo destino es fcil imaginar, o hacer una profesin de esperanza porque
seamos capaces de entendernos y de confluir en
opciones que sean sostenibles, viables, y que garanticen un mejor nivel de vida para los ciudadanos del pas. Hemos optado por la segunda alternativa. Queremos, ms que discriminar una opcin tcnica, sealar los elementos que podran
formar parte de una discusin ms democrtica y
amplia de la reforma.
A continuacin plantearemos esos elementos:
Disear una nueva propuesta de reforma: Tanto
la propuesta de la CPSS como de la CPDSIAN no
favorecen una reforma adecuada de la seguridad
social. Cada una de ellas tiene elementos positivos, pero desde el punto de vista integral son limitadas y contraproducentes. Por tanto, se requiere una nueva versin que se nutra de los aprendizajes que ofrece cada una de ellas.

Establecer una instancia poltica que favorezca


el consenso: Para realizar la nueva propuesta de
reforma es fundamental contar con una instancia
poltica que promueva los consensos. El clima poltico de confrontacin que se vive en el pas no
favorece este requerimiento. Sin embargo, en el
seno de la Asamblea Nacional debe hacerse un
esfuerzo sistemtico en esta direccin. Para ello
debe haber buena voluntad en conseguir caminos y fundamentar debidamente las alternativas.
El concurso de equipos tcnicos nacionales e internacionales es crucial en esta tarea.
Asumir seriamente la progresividad de los beneficios: Los beneficios que otorga la Constitucin de 1999 pueden subsanar seculares deficiencias de nuestro sistema de previsiones sociales.
Sin embargo, la garanta sostenible de estos beneficios slo es posible si existen las condiciones
econmicas e institucionales adecuadas. Ninguna sociedad puede satisfacer el mximo de beneficios con un mnimo de recursos. Debe realizarse un acuerdo poltico que establezca las prioridades y que condicione su ejecucin al desarrollo
de mltiples y coherentes reformas. De otra manera se abona la frustracin especialmente de los
sectores ms pobres y la inestabilidad del sistema previsional.
Reconocer e impulsar reformas complementarias: La reforma de la seguridad social debe estar
armonizada con aquellas que se deben ejecutar
en otras reas institucionales, sociales y econmicas. Especial significacin en complementariedad deber asignarse a las polticas que
propendan el crecimiento econmico sostenido
con baja inflacin; a las reformas econmicas pendientes en las reas fiscal, monetaria, y financiera; a las mejoras de la productividad asociadas
con los servicios de educacin y de acceso a conocimientos, as como con la creacin de empleos
estables, formales y bien remunerados; a la atencin del sector informal para aumentar su productividad; y a los programas directos para atender la pobreza.
Adecuar las pensiones no-contributivas a los objetivos generales de la reforma: Si alguna modificacin ha aparecido clara en nuestro anlisis es
la necesidad de adecuar las pensiones no-contributivas establecidas en el artculo 80 de la Constitucin de 1999. La garanta de una pensin nocontributiva es un paso de avance en nuestro sis-

tema previsional. Eso es indudable y loable. El


efecto de este beneficio en los hogares pobres con
personas mayores de 65 aos aumentar en la
medida que nuestra poblacin envejece (para el
ao 2002 se estima que 7% de nuestra poblacin
tendr 65 aos o ms). Sin embargo, es absolutamente contraproducente fijar ese beneficio en un
monto equivalente al salario mnimo urbano. Tal
disposicin introduce elementos perniciosos que
afectan la sostenibilidad de nuestra economa, especialmente en su capacidad de crear empleo formal y en el estmulo al trabajo productivo. Proponemos que este beneficio sea fijado en un porcentaje del salario mnimo y que sea asignado
previo anlisis de necesidad de la poblacin beneficiaria. Mesa-Lago (2001) ha propuesto que
este monto sea equivalente al 50% del salario mnimo. La proporcin final debera fijarse de acuerdo con las correspondientes consideraciones fiscales. El acuerdo que se realice en esta materia
favorecer de manera contundente la viabilidad
y sostenibilidad del sistema de pensiones.
Redefinir el sistema de pensiones: Si la pensin
no-contributiva es establecida de acuerdo con lo
sealado en el punto anterior, es posible entonces redefinir el sistema de pensiones. Hasta ahora las opciones propuestas han tendido a extremos excluyentes (especialmente en lo que respecta al grado de capitalizacin individual). Creemos que la tarea en este aspecto es encontrar un
mnimo comn que satisfaga los hasta ahora intereses contrapuestos. Por razones similares algunos pases de la Regin han aprobado reformas
que incluyen distintos grados de combinacin de
la capitalizacin individual y colectiva. Hasta ahora el pas no ha discutido sistemticamente estas
opciones. La ausencia de esta discusin ha demostrado ser un elemento preponderante en la
parlisis de la reforma. La opcin que se apruebe
deber garantizar varios objetivos simultneos:
garanta de beneficios con incentivos adecuados
(especialmente en la productividad de la economa), garanta de pensin mnima, minimizacin
de los costos fiscales de la transicin, minimizacin
de los incrementos sobre el costo de la nmina,
minimizacin de los costos de transaccin en el
caso de los mecanismos de capitalizacin individual, y maximizacin de los efectos sobre el mercado de capitales de los fondos acumulados.
124

Adecuar la reforma del sistema de salud: Las


orientaciones fundamentales de la reforma de
salud parecieran haber generado mayor consenso que la del rgimen de pensiones. Sin embargo, la propuesta diseada requiere modificaciones y ampliaciones ya citadas anteriormente.
Dos aspectos cobran especial relevancia: la definicin del proceso de transicin del FAM y la
incorporacin de opciones de co-responsabilidad entre el financiamiento pblico y la prestacin privada
Definir la reforma del Fondo de Asistencia Mdica (FAM) del IVSS: La reforma del Fondo de
Asistencia Mdica (FAM) del IVSS es probablemente uno de los requerimientos ms urgentes
en las polticas de salud y de seguridad social
del pas. La urgencia es directamente proporcional a la complejidad. Las dimensiones de la
institucin y los servicios que presta a sus beneficiarios configuran las exigencias polticas y
tcnicas de la reforma. El anlisis presentado
demuestra que la determinacin de la opcin
ms adecuada de reforma deber fundamentarse en dilogos y encuentros, ms que en la especificacin de los detalles tcnicos. La envergadura de los requerimientos financieros y la
vinculacin con la reforma del sistema de pensiones, son restricciones que no podrn eliminarse a menos que exista una verdadera voluntad de cambio, tanto en el interior como el exterior de la institucin. Las alternativas sealadas en la propuesta de Ley Orgnica de Salud
debern detallarse y aceptarse por parte de los
actores involucrados.
REFLEXIN FINAL

Los caminos hacia el consenso son exigentes.


Transitarlos requiere una gran dosis de paciencia
y comprensin, as como voluntad poltica dispuesta al dilogo. Los caminos explorados en la
reforma de la seguridad social han sido hasta ahora
excluyentes. Sin embargo, debemos considerarlos como lecciones aprendidas. El mejor rumbo
de la reforma ser aquel que goce del mayor consenso. Es nuestra esperanza que las circunstancias permitan que aflore lo mejor de nuestras capacidades y de nuestra tradicin y prctica democrticas. Ojal este esfuerzo sea una contribucin en ese camino.

Referencias
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