C1 Tema 3

SUBGRUPO C1
TEMA 3
LAS DISPOSICIONES GENERALES SOBRE

LOS PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS:
INICIACIN, ORDENACIN, INSTRUCCIN,
FINALIZACIN Y EJECUCIN DEL
PROCEDIMIENTO.
AO 2015
NDICE:
I.
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: INTRODUCCIN. ................................................... 3
II. LA INICIACIN DEL PROCEDIMIENTO. ...................................................................................... 6

II.1.
Iniciacin de oficio. .................................................................................................................... 6
II.2.
Iniciacin a solicitud de persona interesada. ............................................................................... 7
II.3.
Medidas provisionales. ............................................................................................................. 11
II.4.
Acumulacin de procedimientos. .............................................................................................. 12
III. LA ORDENACIN DEL PROCEDIMIENTO. ................................................................................ 12

III.1.
Principio de oficialidad o de impulso de oficio......................................................................... 13
III.2.
Principio de celeridad. .............................................................................................................. 13
III.3.
Cumplimiento de trmites por los interesados. ......................................................................... 14
III.4.
Cuestiones incidentales. ............................................................................................................ 15
IV. INSTRUCCIN. ................................................................................................................................ 15

IV.1.
Alegaciones. .............................................................................................................................. 16
IV.2.
Prueba. ...................................................................................................................................... 16
IV.3.
Informes. ................................................................................................................................... 17
IV.4.
Trmite de audiencia. ................................................................................................................ 18
IV.5.
Informacin pblica. ................................................................................................................. 19
IV.6.
Actuacin de los interesados. .................................................................................................... 20
V. TERMINACIN. ............................................................................................................................... 21
V.1.
La resolucin............................................................................................................................. 21
V.2.
El desistimiento y la renuncia. .................................................................................................. 23
V.3.
La caducidad. ............................................................................................................................ 24
V.4.
La terminacin convencional. ................................................................................................... 25
VI. EJECUCIN. ..................................................................................................................................... 26

VI.1.
La autotutela administrativa: ejecutividad y ejecutoriedad. ...................................................... 27
VI.2.
Los medios de ejecucin forzosa. ............................................................................................. 28
VI.2.1.
Apremio sobre el patrimonio ................................................................................................ 29
VI.2.2.
Ejecucin subsidiaria. ........................................................................................................... 29
VI.2.3.
Multa coercitiva. ................................................................................................................... 30
VI.2.4.
Compulsin sobre las personas. ............................................................................................ 30
VII. BIBLIOGRAFA ................................................................................................................................ 31
Las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos: Iniciacin, ordenacin, instruccin, finalizacin y
ejecucin del procedimiento.
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I. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: INTRODUCCIN.
Para la produccin de sus actos, la Administracin debe seguir una serie de

pasos o trmites para la integracin de su voluntad que constituyen el procedimiento
administrativo.
De acuerdo con lo anterior, puede definirse el procedimiento administrativo
como el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuacin
administrativa para la realizacin de un fin (Exposicin de Motivos de la derogada Ley
de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958). Para Garca de Enterra, el
procedimiento administrativo puede considerarse como el modo de produccin de los
actos administrativos.
El procedimiento administrativo no debe confundirse con el expediente
administrativo, que supone su materializacin y que, como seala Entrena Cuesta,
est integrado por el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de
antecedentes y fundamento a la resolucin administrativa, as como las diligencias
encaminadas a ejecutarla.
La doctrina y la jurisprudencia sealan tradicionalmente que el procedimiento
cumple una doble funcin de garanta:
- En primer lugar, supone una garanta para la propia Administracin, en tanto
que es un instrumento para asegurar la eficacia, legalidad y objetividad de la actuacin
administrativa1, evitando posibles errores.
- Igualmente, supone una garanta para los ciudadanos, en tanto que
comprende una serie de trmites que han de ser observados obligatoriamente por la
Administracin y que tienen por objeto proteger sus derechos e intereses legtimos.
Con esta finalidad, la ley al regular el procedimiento administrativo, asegura la
participacin y audiencia de los interesados en el mismo, de manera que puedan
intervenir en la adopcin de los actos administrativos que les afecten.
La importancia de esta doble funcin de garanta determina que el
sometimiento de la Administracin al procedimiento administrativo venga exigido ya en
1
Artculo 103.1 de la Constitucin y artculo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen

Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn.
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la propia Constitucin (en adelante CE) que, en su artculo 105.c), establece que la ley
regular el procedimiento a travs del cual deben producirse los actos administrativos,
garantizando, cuando proceda la audiencia del interesado. Por su parte, el artculo
149.1.18 CE atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre el procedimiento
administrativo comn, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organizacin
propia de las Comunidades Autnomas.
En
cumplimiento
de
este
mandato
constitucional,
el
procedimiento
administrativo se encuentra regulado en la actualidad, con carcter general, en la

LRJPAC, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y
del Procedimiento Administrativo Comn (en adelante LRJPAC)2.
De acuerdo con el citado artculo 149.1.18 CE, la LRJPAC regula el
procedimiento
administrativo
comn,
de
aplicacin
general
todas
las
Administraciones Pblicas, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la

organizacin propia de cada una de ellas y de las normas que regulen procedimientos
especficos por razn de la materia que, en todo caso, debern respetar las garantas
establecidas en la LRJPAC.
As, como seala la Exposicin de Motivos de la LRJPAC, su regulacin no
agota las competencias estatales o autonmicas para establecer procedimientos
especficos ratione materiae que debern respetar, en todo caso, las garantas
establecidas en dicha Ley.
En este sentido, en la Regin de Murcia, la Ley 7/2004, de 28 de diciembre, de
Organizacin y Rgimen Jurdico de la Administracin Pblica de la Comunidad
Autnoma de la Regin de Murcia, al regular el procedimiento administrativo en sus
artculos 31 a 33, estable que la Administracin Regional ajustar su actuacin a las
prescripciones del procedimiento administrativo comn y a las que se establezcan en
razn de las especialidades derivadas de su propia organizacin (artculo 31),
refirindose de modo especial al rgimen de los registros (artculo 32) y a la
determinacin de rganos competentes en materia de revisin de oficio (artculo 33).
En el momento de redaccin de este tema se encuentran en tramitacin en las Cortes Generales dos
proyectos de ley que sustituirn, a su entrada en vigor, a la LRJPAC, como son la Ley de Procedimiento
Administrativo Comn de las Administraciones Pblicas y la Ley de Rgimen Jurdico del Sector Pblico.
La primera de ellas derogar expresamente la LRJPAC.
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Por otro lado, debe destacarse que la LRJPAC, en sus disposiciones

adicionales, excluye la aplicacin de la misma a los procedimientos administrativos en
determinadas materias (tributaria, seguridad social y desempleo, infracciones en el
orden social, trfico y seguridad vial, etc.) que se regirn por su normativa especfica,
si bien en algunos casos se establece la aplicacin supletoria de la LRJPAC.
Estos procedimientos son, en concreto, los siguientes:
a) Procedimientos administrativos en materia tributaria (disposicin adicional
quinta), en los que la LRJPAC ser de aplicacin supletoria.
b) Actos de seguridad social y desempleo (disposicin adicional sexta).
c) Sanciones por infracciones en el orden social y extensin de actas de
liquidacin de cuotas de la Seguridad Social (disposicin adicional sptima),
en los que se aplicar supletoriamente la LRJPAC.
d) Procedimientos disciplinarios (disposicin adicional octava).
e) Sanciones en materia de trfico y seguridad vial (disposicin adicional
octava bis), en los que la LRJPAC, ser de aplicacin supletoria.
f) Procedimientos administrativos instados por ciudadanos extranjeros no
comunitarios ante misiones diplomticas y oficinas consultares (disposicin
adicional undcima), en los que la LRJPAC se aplica con carcter
supletorio.
g) Procedimientos administrativos regulados en la Ley Orgnica 4/2000, de 11
de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su
integracin social (disposicin adicional decimonovena), en los que ser
supletoria la aplicacin de la LRJPAC.
Por otro lado, dentro del procedimiento administrativo, la generalidad de la
doctrina distingue las fases de: iniciacin, ordenacin, instruccin y terminacin.
La LRJPAC regula el procedimiento administrativo comn en su Ttulo VI De
las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos, artculos 68 y
siguientes. Dicha regulacin comprende las referidas fases del procedimiento
administrativo, as como la ejecucin del acto administrativo.
A continuacin, se realiza el estudio de esta regulacin.
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II. LA INICIACIN DEL PROCEDIMIENTO.

La iniciacin del procedimiento se regula en los artculos 68 a 73 de la
LRJPAC.
De acuerdo con el artculo 68 LRJPAC, los procedimientos podrn iniciarse de
oficio o a solicitud de persona interesada.
La iniciacin del procedimiento determina la obligacin de la Administracin de
dictar resolucin expresa y de notificarla, cualquiera que sea su forma de iniciacin
(artculo 42.1 LRJPAC). As mismo, la Administracin deber informar a los
interesados del plazo mximo para la resolucin y notificacin y de los efectos del
silencio administrativo (artculo 42.4 LRJPAC).
II.1. INICIACIN DE OFICIO.

La iniciacin de oficio tiene lugar cuando la Administracin decide por s misma
iniciar el procedimiento, sin que lo haya solicitado un interesado. El supuesto tpico es
el de los procedimientos sancionadores y otros actos de gravamen o desfavorables,
aunque tambin puede producirse en el caso de actos favorables al interesado, como
ocurre con el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administracin
Pblica3.
De acuerdo con el artculo 69 LRJPAC, los procedimientos se iniciarn de oficio
por acuerdo del rgano competente, bien por propia iniciativa o como consecuencia de
orden superior, a peticin razonada de otros rganos o por denuncia.
La denuncia consiste en la comunicacin a la Administracin, por un particular,
de determinados hechos que pueden dar lugar a la iniciacin del procedimiento
administrativo. Ello no atribuye al denunciante la condicin de interesado, por lo que,
en principio, queda fuera del procedimiento. No obstante, podr personarse y
participar en el procedimiento, una vez iniciado, si rene los requisitos establecidos en
el artculo 31 LRJPAC, para que le sea reconocida la condicin de interesado.
Artculo 4 del D 429/1993, de 26 marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de
las Administraciones Pblicas en materia de responsabilidad patrimonial.
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Con anterioridad al acuerdo de iniciacin, el rgano competente podr abrir un

perodo de informacin previa con el fin de conocer las circunstancias del caso
concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.
II.2. INICIACIN A SOLICITUD DE PERSONA INTERESADA.

El procedimiento puede iniciarse igualmente a solicitud de persona interesada,
que deber tener capacidad de obrar y la condicin de interesado, de acuerdo con lo
establecido en los artculos 30 y 31 LRJPAC, respectivamente.
Dicha solicitud, segn el artculo 70 LRJPAC, deber contener:
a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo
represente, as como la identificacin del medio preferente o del lugar que
se seale a efectos de notificaciones.4
b) Hechos, razones y peticin en que se concrete, con toda claridad, la
solicitud.
c) Lugar y fecha.
d) Firma del solicitante o acreditacin de la autenticidad de su voluntad
expresada por cualquier medio.
e) rgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige.
Ahora bien, adems de este contenido obligatorio exigido en la LRJPAC, la
solicitud podr tener tambin otro contenido voluntario, como puede ser la peticin de
adopcin de medidas provisionales o la proposicin de prueba.
Por otro lado, dispone el citado precepto que, cuando las pretensiones
correspondientes a una pluralidad de personas tengan un contenido y fundamento
idntico o sustancialmente similar, podrn ser formuladas en una nica solicitud, salvo
que las normas reguladoras de los procedimientos especficos dispongan otra cosa.
Tngase en cuenta aqu el Real Decreto 522/2006, de 28 de abril, por el que se suprime la aportacin de
fotocopias de documentos de identidad en los procedimientos administrativos de la Administracin
General del Estado y de sus organismos pblicos vinculados o dependientes, y en la Regin de Murcia, el
Decreto n. 286/2010, de 5 de noviembre, sobre medidas de simplificacin documental en los
procedimientos administrativos de la Administracin Pblica de la Comunidad Autnoma de la Regin de
Murcia.
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De las solicitudes, comunicaciones y escritos que presenten, los interesados

podrn exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentacin,
admitindose como tal una copia en la que figure la fecha de presentacin anotada por
la oficina5.
Cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolucin numerosa de
una serie de procedimientos, las Administraciones Pblicas debern establecer
modelos y sistemas normalizados de solicitudes, que estarn a disposicin de los
ciudadanos en las dependencias administrativas.
No obstante, los solicitantes podrn acompaar los elementos que estimen
convenientes para precisar o completar los datos del modelo, los cuales debern ser
admitidos y tenidos en cuenta por el rgano al que se dirijan (artculo 70.4 LRJPAC).
En cuanto al lugar de presentacin, dispone el artculo 38.4 LRJPAC que las
solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los rganos de las
Administraciones pblicas podrn presentarse en los siguientes lugares:
a) En los registros de los rganos administrativos a que se dirijan.
b) En los registros de cualquier rgano administrativo, que pertenezca a la
Administracin General del Estado, a la de cualquier Administracin de las
Comunidades Autnomas, a la de cualquier Administracin de las
Diputaciones
Provinciales,
Cabildos
Consejos
Insulares,
los
Ayuntamientos de los Municipios a que se refiere el artculo 121 de la Ley

7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Rgimen Local, o a la del
resto de las entidades que integran la Administracin Local si, en este
ltimo caso, se hubiese suscrito el oportuno convenio.
c) En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se
establezca.
d) En las representaciones diplomticas u oficinas consulares de Espaa en el
extranjero.
e) En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.
Artculo 6 del Real Decreto 772/1999, de 7 mayo, por el que se regula la presentacin de solicitudes,
escritos y comunicaciones ante la Administracin General del Estado, la expedicin de copias de
documentos y devolucin de originales y el rgimen de las oficinas de registro.
En Murcia, artculo 39 del Decreto n. 236/2010, de 3 de septiembre, de Atencin al Ciudadano en la
Administracin Pblica de la Regin de Murcia.
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Hay que destacar aqu la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de

los ciudadanos a los Servicios Pblicos, que reconoce el derecho de los ciudadanos a
relacionarse con las Administraciones Pblicas por medios electrnicos (artculos 1 y
6) y dispone que las Administraciones Pblicas crearn registros electrnicos que
permitirn la presentacin de solicitudes, escritos y comunicaciones todos los das del
ao durante las veinticuatro horas (artculos 24 y 26). Para ello, se pondrn a
disposicin de los interesados, en la sede electrnica de cada Administracin Pblica,
modelos o sistemas electrnicos de solicitud (artculo 35). Los registros electrnicos
emitirn automticamente un recibo consistente en una copia autenticada del escrito,
solicitud o comunicacin de que se trate, incluyendo la fecha y hora de presentacin y
el nmero de entrada de registro (artculo 25).6
Siguiendo con el estudio de la LRJPAC, seala su artculo 71.1 que, una vez
presentada la solicitud por el interesado, si la solicitud de iniciacin no rene los
requisitos establecidos en el artculo 70 LRJPAC y los exigidos, en su caso, por la
legislacin especfica aplicable, se requerir al interesado para que en un plazo de
diez das, proceda a su subsanacin o aporte los documentos preceptivos, con
indicacin de que, si as no lo hiciera, se le tendr por desistido de su peticin, previa
resolucin que deber ser dictada en los trminos previstos en el artculo 42 LRJPAC.
Siempre que no se trate de procedimientos selectivos o de concurrencia
competitiva, este plazo podr ser ampliado prudencialmente, hasta cinco das, a
peticin del interesado o iniciativa del rgano, cuando la aportacin de los documentos
requeridos presente dificultades especiales.
Por otro lado, establece el artculo 71.3 LRJPAC que, en los procedimientos
iniciados a solicitud de los interesados, el rgano competente podr recabar del
solicitante la modificacin o mejora voluntarias de los trminos de aqulla. De ello se
levantar acta sucinta, que se incorporar al procedimiento. En este caso, lo que
pretende el rgano administrativo no es que se subsane el incumplimiento de algn
requisito de la solicitud o la ausencia de algn documento que deba acompaarla, sino
mejorar los trminos en que la misma ha sido formulada, con el fin de adecuarla a la
legalidad o de dar una mejor satisfaccin del inters pblico. Por ello, si no se realiza
En la Administracin General del Estado la Ley 11/2007 ha sido desarrollada parcialmente por el Real
Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre.
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la mejora por el interesado, ello no supone el desistimiento de la peticin, como s

ocurre en el caso de no atenderse el requerimiento de subsanacin, sino que contina
el procedimiento.
La Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificacin de diversas leyes para su
adaptacin a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio,
ha introducido en la LRJPAC un nuevo artculo 71 bis, que regula las nuevas figuras
de la declaracin responsable y la comunicacin previa.
Se entender por declaracin responsable el documento suscrito por un
interesado en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los
requisitos establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un
derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentacin que as lo
acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de
tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.
Se entender por comunicacin previa aquel documento mediante el que los
interesados ponen en conocimiento de la Administracin Pblica competente sus
datos identificativos y dems requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o el
inicio de una actividad, de acuerdo con lo establecido en el art. 70.1, sobre el
contenido obligatorio de la solicitud de iniciacin del procedimiento.
Las declaraciones responsables y las comunicaciones previas producirn los
efectos que se determinen en cada caso por la legislacin correspondiente y
permitirn, con carcter general, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el
inicio de una actividad, desde el da de su presentacin, sin perjuicio de las facultades
de comprobacin, control e inspeccin que tengan atribuidas las Administraciones
Pblicas.
No obstante, la comunicacin podr presentarse dentro de un plazo posterior al
inicio de la actividad cuando la legislacin correspondiente lo prevea expresamente.
En la Regin de Murcia, dicha ley se ha desarrollado mediante el Decreto n. 302/2011, de 25 de

noviembre, de Rgimen Jurdico de la Gestin Electrnica de la Administracin Pblica de la Comunidad
Autnoma de la Regin de Murcia.
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II.3. MEDIDAS PROVISIONALES.

La LRJPAC, regula la adopcin de medidas provisionales, en su artculo 72.
As, iniciado el procedimiento, el rgano administrativo competente para resolverlo,
podr adoptar, de oficio o a instancia de parte, las medidas provisionales que estime
oportunas para asegurar la eficacia de la resolucin que pudiera recaer, si existiesen
elementos de juicio suficiente para ello (artculo 72.1 LRJPAC).
Dado que estas medidas se adoptan al inicio del procedimiento, la LRJPAC,
establece en su regulacin una serie de garantas.
En primer lugar, en virtud del artculo 54.1.d) LRJPAC, el acuerdo de adopcin
de las medidas provisionales deber ser motivado.
Por otro lado, de acuerdo con el artculo 72, no se podrn adoptar medidas
provisionales que puedan causar perjuicio de difcil o imposible reparacin a los
interesados o que impliquen violacin de derechos amparados por las leyes.
Dichas medidas podrn ser alzadas o modificadas durante la tramitacin del
procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en virtud de circunstancias
sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su adopcin.
En todo caso, las medidas se extinguirn con la eficacia de la resolucin
administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente.
En ocasiones, puede ocurrir que la adopcin de las medidas provisionales una
vez iniciado el procedimiento no sea suficiente para asegurar la eficacia de la
resolucin que pudiera recaer, por ello la LRJPAC (artculo 72.2) permite, en
determinados casos, la adopcin de tales medidas antes de la iniciacin del
procedimiento administrativo, ya sea de oficio o a instancia de parte.
En este caso, se suele hablar de medidas provisionalsimas, que slo son
posibles en los casos de urgencia y para la proteccin provisional de los intereses
implicados y nicamente en los supuestos previstos expresamente por una norma de
rango de Ley.
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Adems, estas medidas debern ser confirmadas, modificadas o levantadas en

el acuerdo de iniciacin del procedimiento, que deber efectuarse dentro de los quince
das siguientes a su adopcin, el cual podr ser objeto del recurso que proceda.
En todo caso, dichas medidas quedarn sin efecto si no se inicia el
procedimiento en dicho plazo o cuando el acuerdo de iniciacin no contenga un
pronunciamiento expreso acerca de las mismas.
II.4. ACUMULACIN DE PROCEDIMIENTOS.

Finalmente, dentro de la fase de iniciacin, el artculo 73 de la LRJPAC regula
la acumulacin de procedimientos.
De conformidad con dicho artculo, el rgano administrativo que inicie o tramite
un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciacin, podr disponer
su acumulacin a otros con los que guarde identidad sustancial o ntima conexin.
Contra el acuerdo de acumulacin no proceder recurso alguno.
Tanto la doctrina como la jurisprudencia destacan el marcado carcter
discrecional de este acuerdo (STS de 17 de mayo de 1985).
III. LA ORDENACIN DEL PROCEDIMIENTO.

Como seala Entrena Cuesta, la ordenacin comprende aquel conjunto de
normas y principios que tienden a procurar el desenvolvimiento del procedimiento
hasta llegar a la resolucin final.
No se trata, por tanto, de una fase propiamente dicha ya que los aspectos que
comprende deben regir el desarrollo del procedimiento a lo largo de toda su
tramitacin.
La LRJPAC regula la fase de Ordenacin en sus artculos 74 a 77, en los
desarrolla los siguientes aspectos:
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III.1.PRINCIPIO DE OFICIALIDAD O DE IMPULSO DE OFICIO.

Se recoge en el artculo 74 LRJPAC, de acuerdo con el cual el procedimiento,
sometido al criterio de celeridad, se impulsar de oficio en todos sus trmites.
Ello supone que el rgano competente para la tramitacin del procedimiento
deber hacer avanzar la misma hasta su finalizacin, por s mismo, sin que sea
necesaria peticin en tal sentido de los interesados.
Igualmente, se dispone que en el despacho de los expedientes se guardar el
orden riguroso de incoacin en asuntos de homognea naturaleza, salvo que por el
titular de la unidad administrativa se d orden motivada en contrario, de la que quede
constancia.
El incumplimiento de lo dispuesto en el prrafo anterior dar lugar a la
exigencia de responsabilidad disciplinaria del infractor o, en su caso, ser causa de
remocin del puesto de trabajo.
III.2.PRINCIPIO DE CELERIDAD.
Se recoge en el artculo 75 LRJPAC, en virtud del cual se acordarn en un solo
acto los trmites que, por su naturaleza, admitan una impulsin simultnea y no sea
obligado su cumplimiento sucesivo.
Al solicitar los trmites que deban ser cumplidos por otros rganos, deber
consignarse en la comunicacin cursada el plazo legal establecido al efecto.
Otra manifestacin del principio de celeridad se encuentra en el artculo 19.1
LRJPAC, de acuerdo con el cual la comunicacin entre los rganos administrativos
pertenecientes
una
misma
Administracin
Pblica
se
efectuar
siempre
directamente, sin traslados ni reproducciones a travs de rganos intermedios.
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III.3.CUMPLIMIENTO DE TRMITES POR LOS INTERESADOS.

En cuanto a los trmites que deban ser cumplimentados por los interesados,
dispone el artculo 76.1 LRJPAC que debern realizarse en el plazo de diez das a
partir de la notificacin del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma
correspondiente se fije plazo distinto.
As mismo, de acuerdo con el artculo 76.2, cuando en cualquier momento se
considere que alguno de los actos de los interesados no rene los requisitos
necesarios, la Administracin lo pondr en conocimiento de su autor, concedindole
un plazo de diez das para cumplimentarlo.
Se trata de una clara manifestacin del principio de antiformalismo que rige el
procedimiento administrativo, en tanto que permite a los interesados subsanar los
defectos de sus actuaciones a lo largo de toda la tramitacin del procedimiento y no
slo en el momento de la solicitud, como ocurre en la subsanacin a que se refiere el
artculo 71, a la que se ha hecho referencia anteriormente.
Como complemento de lo anterior y como garanta para los administrados,
recoge el artculo 76.3 LRJPAC la figura de la caducidad del trmite, al establecer
que cuando los interesados no cumplen lo dispuesto en los apartados anteriores (es
decir, cumplimentar el trmite correspondiente o bien subsanar el defecto que le haya
comunicado la Administracin), se les podr declarar decados en su derecho al
trmite correspondiente.
Debe destacarse que, sin embargo, se admitir la actuacin del interesado y
producir sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del da en el que se
notifique la resolucin en la que se tenga por transcurrido el plazo.
Como seala Entrena Cuesta, no debe confundirse esta caducidad del
trmite, que nicamente supone la prdida del derecho al mismo pero que no impide
continuar la tramitacin, con la caducidad del procedimiento iniciado a solicitud del
interesado, cuando se produzca su paralizacin por causa imputable al mismo, que
determina la finalizacin del procedimiento, que slo podr declararse cuando el
trmite que deba realizar el interesado sea indispensable para dictar resolucin
(artculo 92.2 LRJPAC).
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III.4. CUESTIONES INCIDENTALES.

Las cuestiones incidentales pueden definirse como aquellas que se plantean
durante la tramitacin del procedimiento, no relacionadas directamente con su objeto
pero que pueden afectar a su tramitacin o resolucin, por lo que, deben ser resueltos
por el rgano competente antes de dictar la resolucin final. Cabe citar como ejemplo
la recusacin o la solicitud de ampliacin de plazo para la realizacin de trmites por
los interesados.
De acuerdo con el artculo 77 LRJPAC, las cuestiones incidentales que se
susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones,
no suspendern la tramitacin del mismo, salvo la recusacin.
IV. INSTRUCCIN.
Los actos de instruccin se regulan en los artculos 78 a 86 de la LRJPAC7.
Segn Entrena Cuesta, son los que tienden a proporcionar al rgano decisorio los
elementos de juicio necesarios para una adecuada resolucin. Siguiendo los trminos
del artculo 78 LRJPAC, son los necesarios para la determinacin, conocimiento y
comprobacin de los datos en virtud de los cuales debe pronunciarse la resolucin.
De acuerdo con el principio de oficialidad o de impulso de oficio, antes referido,
los actos de instruccin se realizarn de oficio por el rgano que tramite el
procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas
actuaciones
que
requieran
su
intervencin
constituyan
trmites
legal
reglamentariamente establecidos.
Dentro de esta fase, regula la LRJPAC determinados tipos de actos de
instruccin, como son las alegaciones, la prueba, los informes, la audiencia de los
interesados y la informacin pblica, los cuales se analizan a continuacin.
En el caso de instruccin del procedimiento utilizando medios electrnicos, ser de aplicacin, adems,
el artculo 36 Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los Servicios
Pblicos.
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IV.1.
ALEGACIONES.
Las alegaciones son los argumentos planteados por el interesado para

defender sus pretensiones.
De acuerdo con el principio de antiformalismo que preside la LRJPAC,
establece su artculo 79.1 que los interesados podrn, en cualquier momento del
procedimiento anterior al trmite de audiencia, aducir alegaciones y aportar
documentos u otros elementos de juicio. Unos y otros sern tenidos en cuenta por el
rgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolucin.
Adems, dispone el artculo 79.2 LRJPAC que, en todo momento, podrn los
interesados alegar los defectos de tramitacin y, en especial, los que supongan
paralizacin, infraccin de los plazos preceptivamente sealados o la omisin de
trmites que pueden ser subsanados antes de la resolucin definitiva del asunto.
Dichas alegaciones podrn dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la
correspondiente responsabilidad disciplinaria.
Estas alegaciones se complementan con las que pueden realizarse despus en
el trmite de audiencia del interesado.
IV.2.
PRUEBA.
La prueba es la fase del procedimiento que tiene por objeto acreditar la

existencia o inexistencia de los datos y los hechos que han de ser tenidos en cuenta
para dictar la resolucin que ponga fin al procedimiento.
La regulacin de la prueba en el procedimiento administrativo responde al
principio de de oficialidad, de forma que la apertura del perodo de prueba puede
acordarse de oficio, adems de a instancia del interesado.
Rige, as mismo, en dicha regulacin, el principio de libertad. As dispone
artculo 80 LRJPAC que los hechos relevantes para la decisin de un procedimiento
podrn acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho. No tienen,
por tanto, estos medios carcter tasado.
Dispone el citado precepto que, cuando la Administracin no tenga por ciertos
los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el
16/31
instructor del mismo acordar la apertura de un perodo de prueba por un plazo no

superior a treinta das ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue
pertinentes (artculo 80.2 LRJPAC).
De lo anterior se deriva, como sostiene la doctrina y la jurisprudencia, que si el
rgano instructor no ordena la prctica de las pruebas que juzgue pertinentes, debern
tenerse por ciertos los hechos alegados por los interesados, de forma que la
Administracin no podr dictar resolucin desconocindolos o negndolos, ya sea
expresa o tcitamente.
El instructor del procedimiento slo podr rechazar las pruebas propuestas por
los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante
resolucin motivada (artculo 80.3 LRJPAC).
En cuanto a la prctica de la prueba, responde al principio de contradiccin, en
cuanto que se garantiza la presencia y participacin de los interesados. As, dispone el
artculo 81 LRJPAC que la Administracin comunicar a los interesados, con
antelacin suficiente, el inicio de las actuaciones necesarias para la realizacin de las
pruebas que hayan sido admitidas.
En la notificacin se consignar el lugar, fecha y hora en que se practicar la
prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado puede nombrar tcnicos
para que le asistan.
En los casos en que, a peticin del interesado, deban efectuarse pruebas cuya
realizacin implique gastos que no deba soportar la Administracin, sta podr exigir
el anticipo de los mismos, a reserva de la liquidacin definitiva, una vez practicada la
prueba. La liquidacin de los gastos se practicar uniendo los comprobantes que
acrediten la realidad y cuanta de los mismos.
IV.3.
INFORMES.
Los informes son los pareceres que emiten autoridades, funcionarios u

organismos distintos de aquellos a los que corresponde dictar la resolucin o
propuesta de resolucin, respecto de las pretensiones, los hechos o los derechos que
sean objeto del expediente y sirven para proporcionar los elementos de juicio
necesarios para la adecuada resolucin (Entrena Cuesta).
17/31
Conforme al artculo 82 LRJPAC, se solicitarn aquellos informes que sean

preceptivos por disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver,
citndose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de
reclamarlos.
En la peticin de informe se concretar el extremo o extremos acerca de los
que se solicita.
Los informes pueden clasificarse atendiendo a la obligacin o no de solicitarlos
en preceptivos y facultativos. Por otro lado, atendiendo a si el rgano solicitante tiene
la obligacin o no de ajustarse a su contenido, se clasifican en vinculantes y no
vinculantes.
Dispone el artculo 83.1 LRJPAC que, salvo disposicin expresa en contrario,
los informes sern facultativos y no vinculantes.
Los informes sern evacuados en el plazo de diez das, salvo que una
disposicin o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija
otro plazo mayor o menor.
De no emitirse el informe en el plazo sealado, y sin perjuicio de la
responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrn proseguir las
actuaciones cualquiera que sea el carcter del informe solicitado, excepto en los
supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolucin del
procedimiento, en cuyo caso se podr interrumpir el plazo de los trmites sucesivos.
Si el informe debiera ser emitido por una Administracin Pblica distinta de la
que tramita el procedimiento, en orden a expresar el punto de vista correspondiente a
sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aqul se hubiera
evacuado, se podrn proseguir las actuaciones.
El informe emitido fuera de plazo podr no ser tenido en cuenta al adoptar la
correspondiente resolucin.
IV.4.
TRMITE DE AUDIENCIA.
Como destacan la doctrina y la jurisprudencia, el trmite de audiencia es el acto

de instruccin ms importante ya que constituye la mayor garanta para asegurar la
18/31
intervencin del interesado en el procedimiento y para su seguridad jurdica. Se trata

de una manifestacin del principio de que nadie puede ser condenado sin ser odo
(Entrena Cuesta y Garca de Enterra), que la Constitucin consagra en su artculo 24,
as como en su artculo 105.c), que garantiza, cuando proceda, el trmite de audiencia
en el procedimiento administrativo.
Lo importancia del trmite de audiencia determina su carcter preceptivo y que
su omisin sea causa de la anulabilidad del acto que se dicte, si da lugar a la
indefensin de los interesados (artculo 63.2 LRJPAC). Slo se podr prescindir del
trmite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta
en la resolucin otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el
interesado (artculo 84.4). Por otro lado, si antes del vencimiento del plazo los
interesados manifiestan su decisin de no efectuar alegaciones ni aportar nuevos
documentos o justificaciones, se tendr por realizado el trmite (artculo 84.3).
En cuanto al momento en que debe realizarse el trmite, dispone la LRJPAC
que, instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta
de resolucin, se pondrn de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus
representantes, salvo lo que afecte a las informaciones y datos a que se refiere, en la
actualidad, el artculo 14 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia,
acceso a la informacin pblica y buen gobierno8. Los interesados, en un plazo no
inferior a diez das ni superior a quince, podrn alegar y presentar los documentos y
justificaciones que estimen pertinentes.
IV.5.
INFORMACIN PBLICA.
El trmite de informacin pblica consiste, como dice Santamara Pastor, en la

exposicin al pblico, en general (no slo a los interesados), del contenido de un
expediente, al objeto de que pueda ser consultado por cualquier persona y de que las
mismas, si lo estiman oportuno, expresen su parecer sobre el objeto del mismo, tanto
desde el punto de vista jurdico como de pura y simple oportunidad o preferencia
personal.
La referencia que el artculo 84.1 LRJPAC realiza al artculo 37.5 de la misma Ley, debe entenderse
realizada en la actualidad al artculo 14 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a
la informacin pblica y buen gobierno. Esta ltima Ley modifica el artculo 37 LRJPAC, que queda
redactado del siguiente modo: Los ciudadanos tienen derecho a acceder a la informacin pblica,
19/31
La LRJPAC regula el trmite de informacin pblica en su artculo 86, de

acuerdo con el cual, el rgano al que corresponda la resolucin del procedimiento,
cuando la naturaleza de ste lo requiera, podr acordar un perodo de informacin
pblica.
A tal efecto, se anunciar en el Boletn Oficial del Estado, de la Comunidad
Autnoma, o en el de la Provincia respectiva, a fin de que cualquier persona fsica o
jurdica pueda examinar el procedimiento, o la parte del mismo que se acuerde.
El anuncio sealar el lugar de exhibicin y determinar el plazo para formular
alegaciones, que en ningn caso podr ser inferior a veinte das.
La incomparecencia en este trmite no impedir a los interesados interponer
los recursos procedentes contra la resolucin definitiva del procedimiento.
La comparecencia en el trmite de informacin pblica no otorga, por s misma,
la condicin de interesado. No obstante, quienes presenten alegaciones u
observaciones en este trmite tienen derecho a obtener de la Administracin una
respuesta razonada, que podr ser comn para todas aquellas alegaciones que
planteen cuestiones sustancialmente iguales.
Conforme a lo dispuesto en las leyes, las Administraciones Pblicas podrn
establecer otras formas, medios y cauces de participacin de los ciudadanos,
directamente o a travs de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley en
el procedimiento de elaboracin de las disposiciones y actos administrativos.
IV.6.
ACTUACIN DE LOS INTERESADOS.
Dentro de la fase de instruccin, hay que hacer referencia por ltimo a la

actuacin de los interesados, regulada en el artculo 85 LRJPAC. La doctrina y la
jurisprudencia destacan que esta regulacin presta una importante funcin de garanta
de los derechos a la igualdad, a la tutela efectiva, a la seguridad jurdica (artculos 14,
24, 9.3 CE), as como a ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y
funcionarios (artculo 35.i) LRJPAC).
archivos y registros en los trminos y con las condiciones establecidas en la Constitucin, en la Ley de
transparencia, acceso a la informacin pblica y buen gobierno y dems leyes que resulten de aplicacin.
20/31
Dispone el citado artculo que los actos de instruccin que requieran la

intervencin de los interesados habrn de practicarse en la forma que resulte ms
cmoda para ellos y sea compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones
laborales o profesionales.
Los interesados podrn, en todo caso, actuar asistidos de asesor cuando lo
consideren conveniente en defensa de sus intereses.
En cualquier caso, el rgano instructor adoptar las medidas necesarias para
lograr el pleno respeto a los principios de contradiccin y de igualdad de los
interesados en el procedimiento.
V. TERMINACIN.
La terminacin del procedimiento se regula en los artculos 87 a 92 LRJPAC.
La doctrina suele distinguir entre una forma normal de finalizacin del
procedimiento, como es la resolucin, y una forma anormal que comprende los dems
modos de finalizacin del mismo.
Dispone el artculo 87 LRJPAC que pondrn fin al procedimiento la resolucin,
el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal
renuncia no est prohibida por el Ordenamiento Jurdico, y la declaracin de
caducidad.
Tambin producir la terminacin del procedimiento la imposibilidad material de
continuarlo por causas sobrevenidas. En este caso, la resolucin que se dicte deber
ser motivada en todo caso.
A estos supuestos clsicos de terminacin del procedimiento, la LRJPAC ha
aadido el de la terminacin convencional.
V.1. LA RESOLUCIN.
La Resolucin es, como se ha sealado, el modo normal de terminacin del
procedimiento. Se trata del acto que pone fin al procedimiento, por lo que constituye el
acto administrativo por excelencia, frente a los dems actos que integran el
21/31
procedimiento y que han tenido lugar durante la tramitacin del mismo, que se
denominan actos de trmite.
Dispone el artculo 89.1 LRJPAC que la resolucin que ponga fin al
procedimiento decidir todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas
otras derivadas del mismo.
Cuando se trate de cuestiones conexas que no hubieran sido planteadas por
los interesados, el rgano competente podr pronunciarse sobre las mismas,
ponindolo antes de manifiesto a aqullos por un plazo no superior a quince das, para
que formulen las alegaciones que estimen pertinentes y aporten, en su caso, los
medios de prueba.
Con esta norma se trata de garantizar el derecho audiencia y defensa de los
interesados respecto de aquellas cuestiones nuevas que puedan surgir durante la
tramitacin del procedimiento.
Por otro lado, establece el artculo 89.2 LRJPAC que, en los procedimientos
tramitados a solicitud del interesado, la resolucin ser congruente con las peticiones
formuladas por ste, sin que en ningn caso pueda agravar su situacin inicial y sin
perjuicio de la potestad de la Administracin de incoar de oficio un nuevo
procedimiento, si procede.
Esta exigencia de congruencia supone, en primer lugar, que la Administracin
debe resolver sobre todo lo que pide el interesado y slo sobre lo que pide, con la
excepcin sealada anteriormente. En segundo lugar, supone la prohibicin de la
reformatio in pejus, es decir, que la resolucin no puede agravar la situacin inicial del
solicitante, ya que ello es contrario al derecho de tutela judicial efectiva garantizado en
el artculo 24 CE, como destaca la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (entre
otras, SSTC 54/1985 y 56/1999).
En cuanto al contenido de la resolucin, dispone el artculo 89.3 LRJPAC que
las resoluciones contendrn la decisin, que ser motivada en los casos a que se
refiere el artculo 54 LRJPAC9. Expresarn, adems, los recursos que contra la misma
procedan, rgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo
Como destaca Santamara Pastor, la motivacin es el nico requisito formal riguroso que la LRJPAC
impone a la resolucin.
22/31
para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro
que estimen oportuno.
Destaca Entrena Cuesta que, como complemento de la obligacin que tiene la
Administracin de dictar y notificar resolucin expresa en todos los procedimientos
(artculo 42.1 LRJPAC), la LRJPAC incorpora al procedimiento administrativo el
principio de non liquet, al disponer que en ningn caso podr la Administracin
abstenerse de resolver so pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de los
preceptos legales aplicables al caso.
No obstante, podr resolver la inadmisin de las solicitudes de reconocimiento
de derechos no previstos en el Ordenamiento Jurdico o manifiestamente carentes de
fundamento, sin perjuicio del derecho de peticin previsto por el artculo 29 CE
(artculo 89.4 LRJPAC).
V.2. EL DESISTIMIENTO Y LA RENUNCIA.

Se trata de dos formas anormales de terminacin del procedimiento que tienen
en comn el consistir en una declaracin del interesado que lo inici en la que expresa
su voluntad de apartarse del procedimiento.
Sin embargo, se diferencian en que, mientras que el desistimiento afecta slo a
la solicitud, de forma que lo que se abandona es slo la peticin concreta formulada en
el procedimiento de que se trate pero no el derecho en que la misma se basa (por lo
que en un futuro podra volver a formularse, siempre que no haya caducado el
ejercicio del derecho), en cambio la renuncia lo es al derecho mismo en que se funda
la solicitud, por lo que sta ya no podr volver a realizarse en el futuro.10
Lo anterior determina, como dice Santamara Pastor, que, mientras que el
desistimiento es un acto enteramente libre, carente de limitaciones, en cambio la
renuncia, al ser irrevocable slo puede realizarse cuando no est prohibida por el
ordenamiento jurdico.
As, por lo que se refiere ya a la regulacin de ambas instituciones en la
LRJPAC, establece su artculo 90, en cuanto a su ejercicio, que todo interesado podr
10
Sostiene Garca de Enterra que estas diferencias se reducen en el mbito del procedimiento
administrativo, debido a la brevedad de los plazos de impugnacin y su habitual consideracin como de
caducidad y no de prescripcin.
23/31
desistir de su solicitud o, cuando ello no est prohibido por el Ordenamiento Jurdico,

renunciar a sus derechos.
As mismo, prev la LRJPAC que, si el escrito de iniciacin se hubiera
formulado por dos o ms interesados, el desistimiento o la renuncia slo afectar a
aquellos que la hubiesen formulado.
Tanto el desistimiento como la renuncia podrn hacerse por cualquier medio
que permita su constancia.
En cuanto a sus efectos, dispone el artculo 91 LRJPAC que la Administracin
aceptar de plano (sin ms trmites) el desistimiento o la renuncia y declarar
concluso el procedimiento. No obstante, se establecen dos excepciones:
- En primer lugar, cuando, habindose personado en el mismo terceros
interesados, instasen stos su continuacin en el plazo de diez das desde que fueron
notificados del desistimiento.
- As mismo, si la cuestin suscitada por la incoacin del procedimiento
entraase inters general o fuera conveniente sustanciarla para su definicin y
esclarecimiento, la Administracin podr limitar los efectos del desistimiento o la
renuncia al interesado y seguir el procedimiento.
V.3. LA CADUCIDAD.
Dentro de la caducidad, como forma de terminacin del procedimiento, hay que
distinguir entre procedimientos iniciados de oficio y a solicitud del interesado.
En el primer supuesto, conforme al artculo 44 LRJPAC, la caducidad se
produce en caso de vencimiento del plazo mximo establecido sin que se haya dictado
y notificado resolucin expresa. Slo tiene lugar cuando la Administracin ejercite
potestades sancionadoras o, en general, de intervencin, susceptibles de producir
efectos desfavorables o de gravamen y siempre que el procedimiento no se hubiera
paralizado por causa imputable al interesado, ya que en este caso, se interrumpir el
cmputo del plazo para dictar y notificar resolucin expresa.
En el supuesto de procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la
caducidad tiene lugar cuando se produce su paralizacin por causa imputable al
24/31
mismo, en cuyo caso la Administracin le advertir que, transcurridos tres meses, se

producir la caducidad del procedimiento.11
Consumido este plazo sin que el particular requerido realice las actividades
necesarias para reanudar la tramitacin, la Administracin acordar el archivo de las
actuaciones, notificndoselo al interesado. Contra la resolucin que declare la
caducidad procedern los recursos pertinentes.
No podr acordarse la caducidad por la simple inactividad del interesado en la
cumplimentacin de trmites, siempre que no sean indispensables para dictar
resolucin. Dicha inactividad no tendr otro efecto que la prdida de su derecho al
referido trmite (caducidad del trmite).
La caducidad no producir por s sola la prescripcin de las acciones del
particular o de la Administracin, pero los procedimientos caducados no interrumpirn
el plazo de prescripcin.
Podr no ser aplicable la caducidad en el supuesto de que la cuestin
suscitada afecte al inters general, o fuera conveniente sustanciarla para su definicin
y esclarecimiento.
V.4. LA TERMINACIN CONVENCIONAL.

Se trata de una novedad introducida en la LRJPAC, que la regula en su artculo
88 LRJPAC. Como advierte Garca de Enterra, dicha regulacin pretende slo
establecer un marco general para dar una cobertura legal genrica a este tipo de
frmulas. Como mbitos caractersticos de este modo de terminacin cabe citar, los
procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial as como de urbanismo
(convenios urbansticos).
Segn el citado precepto, las Administraciones Pblicas podrn celebrar
acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de derecho pblico como
privado. Se establece como lmite de los mismos:
11
Que no sean contrarios al Ordenamiento Jurdico.
Que no versen sobre materias no susceptibles de transaccin12.
Destaca Entrena Cuesta el carcter muy excepcional de esta paralizacin por causa imputable al
25/31
Que tengan por objeto satisfacer el inters pblico que tienen

encomendado.
Que no supongan alteracin de las competencias atribuidas a los rganos

administrativos ni de las responsabilidades que correspondan a las
autoridades y funcionarios relativas al funcionamiento de los servicios
pblicos.
En cuanto a su alcance, efectos y rgimen jurdico especfico, la LRJPAC se

remite a lo que en cada caso prevea la disposicin que los regule. No obstante
dispone que tales actos podrn tener la consideracin de finalizadores del
procedimiento o insertarse en los mismos con carcter previo, vinculante o no, a la
resolucin que les ponga fin.
As mismo, se establece como contenido mnimo de los citados instrumentos,
la identificacin de las partes intervinientes, el mbito personal, funcional y territorial, y
el plazo de vigencia. Debern publicarse o no segn su naturaleza y las personas a las
que estuvieran destinados.
Finalmente, cuando versen sobre materias de competencia del Consejo de
Ministros, requerirn aprobacin expresa de dicho rgano.
VI. EJECUCIN.
Dentro de su Ttulo VI, la LRJPAC regula a continuacin, en su Captulo V,
artculos 93 y siguientes, la ejecucin del acto administrativo.
Dentro de su estudio hay que hacer referencia a la autotutela administrativa,
as como a los medios de ejecucin forzosa.
interesado, ya que el procedimiento debe impulsarse de oficio.

Es el caso de las potestades administrativas (STS de 30 de abril de 1990).
12
26/31
VI.1.
LA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA: EJECUTIVIDAD Y EJECUTORIEDAD.
Para la ejecucin de sus actos administrativos, la Administracin goza de una

posicin de prerrogativa que viene determinada por el principio de autotutela
administrativa y los privilegios de ejecutividad y ejecutoriedad, a los que se hace
referencia a continuacin.
As, como expone Garca de Enterra, a diferencia de lo que ocurre con los
particulares, la posicin de la Administracin ante los Tribunales est presidida por el
principio de autotutela, que supone, en primer lugar, que la Administracin (sin
necesidad de someterse a juicio declarativo ante los Tribunales) puede decidir por s
misma, de modo unilateral, situaciones jurdicas (autotutela declarativa) y en segundo
lugar, que puede igualmente (sin necesidad de acudir a un juicio ejecutivo) imponer
coactivamente la ejecucin forzosa de sus actos administrativos (autotutela ejecutiva).
De esta posicin de autotutela se deriva que la Administracin dispone de dos
privilegios: el de la ejecutividad de los actos administrativos, que supone que los
mismos obligan a su inmediato cumplimiento y constituyen ttulo suficiente para su
ejecucin, y el de ejecutoriedad, accin de oficio o ejecucin forzosa, que faculta a la
Administracin para realizar por s misma materialmente los derechos que de tales
actos derivan, aun en contra de la resistencia del obligado.
El privilegio de ejecutividad se recoge en la LRJPAC, en sus artculos 56 y 94
LRJPAC. Establece este ltimo precepto que los actos de las Administraciones
Pblicas sujetos al Derecho Administrativo sern inmediatamente ejecutivos, salvo lo
previsto en los artculos 111 y 138, y en aquellos casos en que una disposicin
establezca lo contrario o necesiten aprobacin o autorizacin superior.
En cuanto al artculo 111, establece la posibilidad excepcional de suspender la
ejecucin del acto, en caso de interposicin de un recurso, cuando la ejecucin
pudiera causar perjuicios de imposible o difcil reparacin o la impugnacin se
fundamente en una de las causas de nulidad de pleno derecho.
Por su parte, el artculo 138, dispone que la resolucin que ponga fin al
procedimiento sancionador slo ser ejecutiva cuando ponga fin a la va
administrativa.
27/31
El fundamento del privilegio de ejecutividad es doble: jurdico o formal, que

consiste en la presuncin de legalidad de los actos administrativos (artculo 57
LRJPAC), y material, como es la necesidad de que se realicen los intereses pblicos
que persigue la Administracin (artculo 103.1 CE).
Entre las consecuencias del privilegio de ejecutividad que se recogen en la
LRJPAC, hay que destacar la prohibicin de admitir a trmite interdictos contra las
actuaciones de los rganos administrativos realizadas en materia de su competencia y
de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido (artculo 101 LRJPAC).
Ya en cuanto al privilegio de ejecutoriedad o accin de oficio, establece el
artculo 95 LRJPAC que las Administraciones Pblicas, a travs de sus rganos
competentes en cada caso, podrn proceder, previo apercibimiento, a la ejecucin
forzosa de los actos administrativos, salvo en los supuestos en que se suspenda la
ejecucin de acuerdo con la ley, o cuando la Constitucin o la ley exijan la intervencin
de los Tribunales.
Requisito previo de toda ejecucin es la existencia de un previo acto
administrativo, que constituye el ttulo habilitante de la misma. De acuerdo con ello,
dispone el artculo 93 LRJPAC que las Administraciones Pblicas no iniciarn ninguna
actuacin material de ejecucin de resoluciones que limite derechos de los particulares
sin que previamente haya sido adoptada la resolucin que le sirva de fundamento
jurdico.
El rgano que ordene un acto de ejecucin material de resoluciones estar
obligado a notificar al particular interesado la resolucin que autorice la actuacin
administrativa.
VI.2.
LOS MEDIOS DE EJECUCIN FORZOSA.
En cuanto a los medios de ejecucin forzosa, aparecen regulados en los

artculos 96 y ss. LRJPAC. De acuerdo con el primero de ellos, la ejecucin forzosa
por las Administraciones Pblicas se efectuar, respetando siempre el principio de
proporcionalidad, por los siguientes medios:
a) Apremio sobre el patrimonio.
b) Ejecucin subsidiaria.
28/31
c) Multa coercitiva.
d) Compulsin sobre las personas.
Dispone la LRJPAC que si fueran varios los medios de ejecucin admisibles se
elegir el menos restrictivo de la libertad individual.
Por otro lado, si fuese necesario entrar en el domicilio del afectado, las
Administraciones Pblicas debern obtener el consentimiento del mismo o, en su
defecto, la oportuna autorizacin judicial.
Una vez sealado lo anterior, la LRJPAC regula los medios de ejecucin
forzosa, en los trminos que se sealan a continuacin.
VI.2.1. Apremio sobre el patrimonio

Procede cuando en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse una
cantidad lquida, en cuyo caso, dispone el artculo 97 LRJPAC, se seguir el
procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en
va ejecutiva.
En cualquier caso, no podr imponerse a los administrados una obligacin
pecuniaria que no estuviese establecida con arreglo a una norma de rango legal.
VI.2.2. Ejecucin subsidiaria.

Consiste en el cumplimiento del acto por una personal distinta del obligado,
pero a costa del mismo. Dispone el artculo 98 LRJPAC que habr lugar a la misma
cuando se trate de actos que por no ser personalsimos puedan ser realizados por
sujeto distinto del obligado.
En este caso, las Administraciones Pblicas realizarn el acto, por s o a travs
de las personas que determinen, a costa del obligado.
El importe de los gastos, daos y perjuicios se exigir conforme a lo dispuesto
anteriormente para el apremio sobre el patrimonio.
29/31
Dicho importe podr liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la

ejecucin, a reserva de la liquidacin definitiva.
VI.2.3. Multa coercitiva.

De acuerdo con el artculo 99 LRJPAC, cuando as lo autoricen las leyes, y en
la forma y cuanta que stas determinen, las Administraciones Pblicas pueden, para
la ejecucin de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por lapsos
de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos:
a) Actos personalsimos en que no proceda la compulsin directa
sobre la persona del obligado.
b) Actos en que, procediendo la compulsin, la Administracin no la
estimara conveniente.
c) Actos cuya ejecucin pueda el obligado encargar a otra persona.
Debe destacarse que, como establece el citado precepto, la multa coercitiva es
independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carcter y compatible
con ellas. No debe confundirse, por tanto, con la multa sancionadora.
VI.2.4. Compulsin sobre las personas.

Finalmente, en cuanto a la compulsin sobre las personas, supone el uso de la
coaccin directa sobre la personal del obligado, por lo que, conforme al artculo 100
LRJPAC, nicamente puede ser utilizada en el caso de actos administrativos que
impongan una obligacin personalsima de no hacer o soportar y slo en los casos en
que la ley expresamente lo autorice, dentro siempre del respeto debido a su dignidad y
a los derechos reconocidos en la Constitucin.
Si, tratndose de obligaciones personalsimas de hacer, no se realizase la
prestacin, el obligado deber resarcir los daos y perjuicios, a cuya liquidacin y
cobro se proceder en va administrativa.
30/31
VII.
BIBLIOGRAFA
ENTRENA CUESTA, Rafael: Curso de Derecho Administrativo, Editorial Tecnos,

S.A., Madrid, 1999.
GARCA DE ENTERRA, Eduardo y FERNNDEZ, Toms-Ramn: Curso de

Derecho Administrativo, Civitas Ediciones, S.L., Madrid, 1999.
GARRIDO FALLA, Fernando: Tratado de Derecho Administrativo, Editorial

Tecnos, S.A., Madrid, 1987.
GONZLEZ PREZ, Jess: Manual de Procedimiento Administrativo, Civitas

Ediciones, S.L., Madrid, 2000.
SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso: Principios de Derecho Administrativo

General, Iustel, Portal Derecho S.A., Madrid, 2009.
31/31

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SUBGRUPO C1

LAS DISPOSICIONES GENERALES SOBRE

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: INTRODUCCIN. ................................................... 3

II. LA INICIACIN DEL PROCEDIMIENTO. ...................................................................................... 6

Iniciacin de oficio. .................................................................................................................... 6

Iniciacin a solicitud de persona interesada. ............................................................................... 7

Medidas provisionales. ............................................................................................................. 11

Acumulacin de procedimientos. .............................................................................................. 12

III. LA ORDENACIN DEL PROCEDIMIENTO. ................................................................................ 12

Principio de oficialidad o de impulso de oficio......................................................................... 13

Principio de celeridad. .............................................................................................................. 13

Cumplimiento de trmites por los interesados. ......................................................................... 14

Cuestiones incidentales. ............................................................................................................ 15

IV. INSTRUCCIN. ................................................................................................................................ 15

Trmite de audiencia. ................................................................................................................ 18

Informacin pblica. ................................................................................................................. 19

Actuacin de los interesados. .................................................................................................... 20

El desistimiento y la renuncia. .................................................................................................. 23

La terminacin convencional. ................................................................................................... 25

VI. EJECUCIN. ..................................................................................................................................... 26

La autotutela administrativa: ejecutividad y ejecutoriedad. ...................................................... 27

Los medios de ejecucin forzosa. ............................................................................................. 28

Apremio sobre el patrimonio ................................................................................................ 29

Ejecucin subsidiaria. ........................................................................................................... 29

Multa coercitiva. ................................................................................................................... 30

Compulsin sobre las personas. ............................................................................................ 30

VII. BIBLIOGRAFA ................................................................................................................................ 31

I. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: INTRODUCCIN.

Para la produccin de sus actos, la Administracin debe seguir una serie de

Artculo 103.1 de la Constitucin y artculo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen

administrativo se encuentra regulado en la actualidad, con carcter general, en la

Administraciones Pblicas, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la

Por otro lado, debe destacarse que la LRJPAC, en sus disposiciones

II. LA INICIACIN DEL PROCEDIMIENTO.

II.1. INICIACIN DE OFICIO.

Con anterioridad al acuerdo de iniciacin, el rgano competente podr abrir un

II.2. INICIACIN A SOLICITUD DE PERSONA INTERESADA.

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III. LA ORDENACIN DEL PROCEDIMIENTO.

III.1.PRINCIPIO DE OFICIALIDAD O DE IMPULSO DE OFICIO.

directamente, sin traslados ni reproducciones a travs de rganos intermedios.

III.3.CUMPLIMIENTO DE TRMITES POR LOS INTERESADOS.

III.4. CUESTIONES INCIDENTALES.

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