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Universidad Complutense de Madrid

Facultad de Ciencias Polticas y Sociologa


Departamento de Derecho Internacional Pgblico
y Relaciones Internacionales
(Estudios Internacionales)

LA LUCHA CONTRA EL NARCOTRFICO EN COLOMBIA:


LA COOPERACIN DE LA UNIN EUROPEA
ENTRE 1980 Y 1995

Tesis Doctoral presentada por Muriel LAURENT


Director: Jos Angel SOTILLO LORENZO

1997

Au monde gui iva pas chang maigr nos reves


Le regard dUlysse

It faut comprendre que les choses sont sans espoir


st tre dcid les changer.
F.S. Fitzgerald

AGRADECIMIENTOS

p.i

SIGLAS Y ABREVIATURAS

p. iiiii

INTRODUCCIN

p.1

1. Justificacin
2. Hiptesis
3. Metodologa

TTULO PRIMERO

12.1
p. la
p. 14

LA PROBLEMTICA INTERNACIONAL:
PRODUCCIN, CONSUMO Y LUCHA
ANTIDROGA

Introduccin
CAPTULO PRIMERO

p. 17
p. 18

LA TIPIFICACIN DE LOS ESTUPEFACIENTES


Y LA LOCALIZACIN GEOGRAPICA REGIONAL p.19

1. La clasificacin de las sustancias estupefacientes

p.19

II. La localizacin geogrfica regional

p.2 7

CAPITULO SEGUNDO

p.44

EL NARCOTRAFICO Y LAS DROGAS

1.

La economa de la droga

p.45

II.

La criminalidad organizada

12.59

III. La corrupcin

p.66

IV.

El blanqueo de dinero

pilo

y.

El desvio de precursores qumicos

12.80

VI.

La demanda de estupefacientes

p.82

Conclusin

p.86

CAPITULO TERCERO
________________

EL MARCO INTERNACIONAL DE LUCHA CONTRA


LOS ESTUPEFACIENTES

1.

Y EL NARCOTRAFICO

p.88

Las Naciones Unidas y otras organizaciones de lucha


contra las drogas y el narcotrfico

p.89

A. Los tres Convenios de las Naciones Unidas (1961,


1971 y 1988) y el Programa Mundial de Accin

p.89

B. La Comisin de Estupefacientes

p.l00

C. La Junta Internacional de Fiscalizacin


de Estupefacientes

p. 101

D.

El Programa de las Naciones Unidas para


la Fiscalizacin Internacional de las Drogas

p.102

E. Otros organismos de las Naciones Unidas


encargados de diferentes aspectos de la
lucha contra las drogas

p. 109

F. Otras entidades de lucha contra los


estupefacientes

p. 114

1. El Grupo de Accin Financiera Internacional


2. El Grupo de Accin sobre los Productos
Qumicos
3. El Grupo de Dubln
4. La Organizacin Internacional de Polica
Criminal-Interpol
5. La Organizacin Mundial de Aduanas
6. La Comisin Interamericana para el Control
del Abuso de Drogas

p.114
115
pAS
~.

p. 116
p.117
p. 117

G. Pautas de mejora del sistema de las Naciones


Unidas de lucha contra los estupefacientes
II.

p.118

La poltica antidroga de los Estados Unidos

p.124

A. Generalidades

p.124

B. Evolucin de las polticas hacia la regin


andina desde principios de los aos ochenta

p.126

1. La opcin de la Administracin Reagan


2. La estrategia de la Administracin Bush
3. La poltica de la Administracin Clinton

p.126
p.129
p.131

C. Breve conclusin
Conclusin

12.133
p. 134

TTULO SEGUNDO

EL NARCOTRFICO Y LA LUCHA
CONTRA LAS DROGAS EN
COLOMBIA

Introduccin
CAPTULO PRIMERO

p. 135
p. 136

LA SITUACIN POLTICA Y EL
NARCOTRAFICO EN COLOMBIA

p..140

1.

El panorama poltico colombiano

p. 140

II.

El fenmeno del narcotrfico en Colombia

12.146

A. La diversificacin de los cultivos ilcitos


y la produccin de estupefacientes
B. El fenmeno de los crteles
C. El poder econmico de los narcotraficantes
O. La narcoguerrilla

p. 146
p.152
12.162
p.166

III. Las relaciones entre el narcotrfico y el Estado


en Colombia

IV.

A. La participacin directa en poltica


E. La financiacin de campaas electorales
C. Las olas de narcoterrorismo

p. 169
p. 172
p. 174

Las consecuencias:
violencia

p. 177

CAPITULO SEGUNDO

1.

p.169

corrupcin, impunidad y

LAS ESTRATEGIAS GUBERNAMENTALES


FRENTE AL NARCOTRAFICO EN COLOMBIA

p.182

Las polticas del Gobierno colombiano en materia


de lucha contra las drogas y el narcotrfico desde
mediados de los aos setenta hasta principios de
los aos noventa
p. 183
A. La situacin a mediados de los aos setenta
1. La influencia estadounidense
2. La Administracin de A. Lpez Michelsen
(19741978)

12.183
p. 183
p. 185

B. La Administracin de J.C. Turbay Ayala


(19781982)

p. 188

1. La influencia estadounidense
2. La poltica interna

p. 188
p. 188

O. La Administracin
(19821986)

de B.

Betancur

Cuartas
12.193

1. La influencia
estadounidense
2. La poltica interna
a. Los acontecimientos
b. La ley 30 de 1986
Estatuto
Nacional de Estupefacientes

p.193
p. 193
12.193

Eh La Administracin de V. Barco Vargas (1986-1990)


1. La influencia estadounidense
2. La poltica interna
a. La posicin oficial
b. Los acontecimientos
c. La apertura internacional
Balance de la influencia norteamericana durante los
aos ochenta
II.

p.197
p.202
p.202
12.203
12.203
p. 209
p.217
12.219

Las estrategias gubernamentales de lucha contra


las drogas y el narcotrfico en Colombia a
partir de 1990

12.220

A. El proceso constituyente

p.222

1. Los debates en la Asamblea Nacional


Constituyente
a. La extradicin de nacionales
colombianos
b. La confiscacin de bienes en caso
de enriquecimiento ilcito
2.

El fortalecimiento de la Justicia
La poltica de sometimiento a la
Justicia
b. La figura de la Fiscala General de
la Nacin

12.222
12.222
12.238
p.240

a.

B. La Administracin de C. Gaviria Trujillo


(19901994)
1.

La

influencia

estadounidense

2. La poltica nacional
a. La creacin de la Direccin Nacional
de Estupefacientes
b. La estrategia poltica
La estrategia interna
La estrategia externa

12.241
12.244
12.251
p.251

12.254
p.254
p.257
p.258
p.261

C.

La Administracin
1.
2.

de E. Samper Pizano

(1994-

La influencia
estadounidense
La poltica nacional
a.

Plan nacional para la superacin


del problema de la droga
b. La ley 190.de 1995
Estatuto
anticorrupcin
c. La cooperacin internacional
d. Los acontecimientos y los resultados

p.268
p.268
p. 272

El

p.272

12.276
p.279
p.280

Balance de las estrategias colombianas de lucha contra el


narcotrfico
y las drogas
p. 284

TTULO TERCERO

LA UNIN EUROPEA Y LA LUCHA


CONTRA LA DROGA, POLTICAS
Y ACCIONES HACIA COLOMBIA
p.297

Introduccin
CAPITULO PRIMERO

1.

12.298
LA COORDINACIN INTERNA DE LUCHA
ANTIDROGA

Las instituciones de lucha contra las drogas


A.

p.301
p.302

La organizacin interna anterior al Tratado


de la Unin Europea

p. 302

1. Las primeras orientaciones del Consejo


Europeo
2. Las iniciativas del Parlamento Europeo
3. Las estructuras intergubernamentales
a. El Grupo T.R.E.V.I.
b. El Grupo de Asistencia Mutua
c. La Cooperacin Poltica Europea
d. El Grupo de Rhodes
4. El Comit Europeo de Lucha Antidroga

12.302
p.303
p.307
12.307
p.308
p.309
12.310
p.310

B. La organizacin interna tras el Tratado


de la Unin Europea
1. Las orientaciones del Consejo Europeo
2. La Comunidad Europea
a. Las iniciativas del Parlamento Europeo
b. La distribucin de competencias en la
Comisin Europea
3. La Poltica Exterior y de Seguridad Com<mn
4. La Justicia y los Asuntos de Interior
Balance

p.315
p.318
12.327
p.327
p. 329
p.336
p.337
12.342

C. Otras estructuras europeas

p.343

1. El Consejo de Europa
2. El Acuerdo de Schengen
II.

p. 343
p.346

Las polticas y los instrumentos comunitarios en


materia de lucha contra la droga

p.349

A. El primer Programa Europeo de Lucha contra la


Droga

p. 349

B.

El Plan de Accin en materia de Lucha Antidroga


19951999
1. Accin relativa a la reduccin de la
demanda
2. Accin relativa a la reduccin del
trfico ilcito
3. Accin a nivel internacional

C. Los instrumentos jurdicos:


los reglamentos

p 351
p.353
p. 354
p.356

las directivas y
p. 360

1. La Directiva sobre el blanqueo de dinero


ilcito
2. Los Reglamentos y las Directivas sobre
el control de precursores qumicos

p. 360
p.361

D. Las lneas presupuestarias de la lucha contra


las drogas

p. 363

Conclusin

p. 366

CAPITULO SEGUNDO

LA COOPERACIN EXTERNA DE LA UNIN


EUROPEA EN MATERIA DE LUCHA CONTRA
LA DROGA

1. Generalidades
A. La justificacin

12.371
p.372

de la accin

exterior

1. La participacin en los organismos


internacionales
2. El acervo de acciones bilaterales y
algunas orientaciones

p.372
p. 373
p. 375

E.

La orientacin prioritaria

p. 379

C.

Las lneas de cooperacin con los paises


A.C.P. y los P.E.C.O.

p. 380

1. El Fondo Europeo de Desarrollo


2. El Programa PHARE

p.380
p. 381

D. Las clasulas droga en los acuerdos de


cooperacin

p.382

II. El Programa de cooperacin NorteSur en el mbito


de la lucha antidroga,
la lnea presupuestaria
B75080

p 384

A.
B.
O.
D.
III.

Presentacin
Reflexiones
y orientaciones
Evolucin reciente
Proyectos financiados en Colombia entre
1987 y 1995 con la lnea B75080

La relacin birregional
y Amrica Latina

entre

12.284
p.391
12.295
p.398

la Unin Europea
p.400

A. Pautas generales
B. Las conferencias Interparlamentarias (Parlamento
Europeo
Parlamento Latinoamericano)
C. El dilogo entre la Unin Europea y el
Grupo de Ro
O. La cooperacin entre la Unin Europea y
el Pacto Andino
E. Otros dilogos
Breve conclusin

CAPTULO TERCERO

LA COOPERACIN ESPECFICA DE LA
UNIN EUROPEA CON COLOMBIA EN
MATERIA DE LUCHA CONTRA LAS DROGAS

p. 400
p.401
p.403
12.406
p.408
12.409

p.410

1. El dilogo poltico de alto nivel entre la


Unin Europea y Colombia

12.412

II. El Programa Especial de cooperacin: la


solicitud del presidente colombiano y la
respuesta comunitaria

p.416

A. La indicacin de la situacin colombiana


B. El mbito de cobertura del P.E.C.
O. La respuesta comunitaria al P.E.C.

p.418
p.423

III. El Sistema de Preferencias Generalizadas

p.426

A. El primer S.P.G. droga andino


B. La renovacin del S.P.G. droga andino
O. La utilizacin por Colombia del S.P.G. droga
IV. El Acuerdo
V. Otra

sobre

cooperacin

los precursores
europea

e internacional

p.426
p.430
p.433
12.441

hacia

A. La cooperacin gubernamental
bilateral
B. La cooperacin de actores subestatales
C. La cooperacin entre la Unin Europea y
el P.N.U.F.I.D.
D. La cooperacin del P.N.U.F.I.D.

Colombiap.445
p.445
p.447
p.447

E.

La Comunidad Iberoamericana de Naciones

p. 450

Balance de la cooperacin europea en la lucha contra


el narcotrfico y las drogas y perspectivas de
accin futura

p. 453

CONCLUSIONES GENERALES

p.464

BIBLIOGRAFA

12.472

ANEXOS
01
Anexo n
A. Cuadro Estimaciones nacionales del nmero de toxicmanos por cada 100.000
habitantes en ciertos paises (1994)
5. Mapa

Frecuencia del abuso de drogas por inyeccin intravenosa

<1994)

Anexo n02
Sinopsis

de

las

Internacional

cuarenta

recomendaciones

del

Grupo

de

Accin

Financiera

<G.A.F.I.)

Anexo n03
A. cuadro International Narcotics and Law Enforcement Affairs FY 1997 Budget
Request
s. cuadro

rv 1995FY 1997 International Narcotics and Law Enforcement Affairs

Budget summary by funcional activity

Anexo n04
A.

cuadro Illicit Drug cultivation 19871995

s. cuadro Estimated Worldwide Potential Illicit Drug Net Production

1987-

1995

Anexo n05
Discurso

de posesin

Trujillo

(7 de agosto de 1990)

del

seor

Presidente

de

la Repblica,

csar Gaviria

Anexo n06
Texto

completo

de

ciertas

ponencias

sobre

la

extradicin

de

colombianos en la Asamblea Nacional constituyente


A.

Ponencia del constituyente Julio Salgado Vsquez

E.

Ponencia del constituyente Juan Gmez

C. Ponencia del Constituyente carlos Ossa Escobar


0. Ponencia del constituyente Carlos Lemos Simmonds
E. Ponencia del Constituyente Antonio Galn Sarmiento
F. Ponencia del Ministro de Gobierno Humberto de la calle Lombana

nacionales

:
:

Anexo n07
A. Lista de las certificaciones otorgadas por los Estados Unidos de 1987 a
1996
E. Justificacin, de la decisin de descertificar a Colombia en 1996

Anexo n08
A~ cuadro

Nmero de muertes relacionadas con la droga

B. cuadro Incidencia del SIDA entre los drogadictos que se inyectan sus
dosis

Anexo n09
convenio relativo al blanqueo, la deteccin, la incautacin y la confiscacin
de los productos del delito, del Consejo de Europa, noviembre de 1990

Anexo n010
Lista de las clasulas

droga

en los acuerdos de cooperacin

de la Unin

Europea

Anexo n011
Lista de los proyectos (19> realizados en colombia entre 1987 y 1995 bajo la
lnea presupuestaria B75080

Anexo n012
A. Reglamento

<C.E.> n03281/94 del Consejo, de 19 de diciembre de 1994,

relativo a la aplicacin de un plan plurianual de preferencias arancelarias


generalizadas para el perodo 19951998 a determinados productos
industriales
E. Reglamento

originarios de paises en vas de desarrollo

<C.E.)

n03282/94 del Consejo, de 19 de diciembre de 1994,

el que se prorroga a 1995 la aplicacin de los Reglamentos

por

(C.E.E.>

nO3SSS/90, nC3835/90 y n03900/91 relativos a la aplicacin de preferencias


arancelarias generalizadas a determinados productos agrcolas originarios
de pases en vas de desarrollo

Anexo n013
A. Decisin del Consejo 95/568/C.E., del 18 de diciembre de 1995,

referente

a la celebracin del Acuerdo entre la Comunidad Europea y la Repblica de


Colombia relativo a los precursores y sustancias qumicas utilizados con
frecuencia en la fabricacin ilcita de estupefacientes o de sustancias
sicotrpicas
E. Acuerdo 95/568/C.E.

entre la Comunidad Europea y la Repblica relativo a

los precursores y sustancias qumicas utilizados

con frecuencia en la

fabricacin ilcita de estupefacientes o de sustancias sicotrpicas


Anexo n014
Sobre la prohibicin y la legalizacin de estupefacientes

AGRADECIMIENTOS
Cada una a su manera y segn su especialidad, muchas personas
han jugado un papel importante en la elaboracin de esta tesis.
Quisiera

agradecer

Lorenzo,

director de esta tesis, por sus atinados consejos, su

gran

especialmente

competencia,

su

la ayuda de Jos Angel Sotillo

intensa

dedicacin

su

permanente

Pierre

Defraigne,

Thierry

disponibilidad.
Igualmente

agradezco

Rommel

Fran~oise Herbouiller, de la Direccin General 1 B de la Comisin


Europea,
confianza

por

su

consideracin

en

el

manejo

hacia

profesional

mi
de

investigacin
ciertos

temas;

su

la

Universidad de los Andes de Bogot, a travs del Departamento de


Historia y su director Mauricio Nieto, y del Centro de Estudios
Internacionales y su director Rodrigo Pardo, por las facilidades
que me ofrecieron para realizar los ltimos pasos de la tesis;
a Giulia

Del Brenna

por

su

lectura

atenta

y sus

comentarios

acertados; a Carlos Prez Maestro y Marta Romo por su dedicacin


a la

limpieza de mi

Piedad

Villaveces

lenguaje;

por

su

a Mara

amable

ayuda

Prez Guijarro y Mara


durante

mis

mltiples

estancias en Madrid y en Bogot respectivamente; a todos aquellos


que me prestaron su ayuda en algunos momentos de la investigacin
para conseguir bibliografa y/o profundizar en la reflexin;
los amigos que han colaborado amablemente; y,
familia

por su apoyo moral

<y no slo)

finalmente, a mi

durante

todo el

largo

proceso de investigacin y redaccin de esta tesis.

Muriel LAURENT

SIGLAS Y ABREVIATURAS

A.C.P.
A.P.E.C.
A. 8. E.A. N.
0. E.
C.E.E.
C. E. 1.

frica, Caribe y Pacifico


AsiaPacific Economic Cooperation
Cooperacin econmica AsiaPacifico
Asociacin de Naciones del Asia Sudoriental
Comunidad Europea
Comunidad Econmica Europea
Centro de Estudios Internacionales (Universidad
de los Andes
Bogot)
Comit Europeo de Lucha Antidroga
Comisin Interamericana
para el Control del Abuso
de Drogas
Catholic Institute for International Relations
Instituto catlico de relaciones internacionales
(Londres)
Centro
de Investigacin
y Educacin
Popular
(Bogot)
Comisin
de
las Naciones
Unidas
sobre
los
estupefacientes
Comit de los representantes
permanentes
Drug Enforcement Administration
(Estadounidense)
Direccin Nacional de Estupefacientes
(Colombiana)
Diario Of icial de las Comunidades Europeas
Consejo Econmico y Social de las Naciones Unidas
European Monitoring
Centre for Drugs and Drug
Addiction (= O.E.D.T)
Fondo Europeo de Desarrollo
Fondo de las Naciones Unidas para la lucha contra
el Abuso de drogas
Grupo de Accin Financiera
Internacional
Grupo de Accin sobre los Precursores
Qumicos
Instituto de Estudios Polticos y Relaciones
Internacionales (Universidad Nacional
Bogot)
International Narcotic Control Board (= J.I.F.E.>
Instituto de Relaciones Europeolatinoamericanas
(Madrid)
Justicia y Asuntos de Interior
Junta Internacional para la Fiscalizacin de
Estupefacientes
Journal 0ff iciel des Communauts Europennes
(= D.O.C.E.)
North American Free Trade Agreement
Acuerdo de libre cambio norteamericano
Observatorio
Europeo
de
las
Drogas
y
las
Toxicomanas
Observatoire Gopolitique des Drogues (Paris)
Observatorio geopolitico de las drogas
Organe Internation de ContrOle des Stupfiants
(= J.I.F.E.)
-

C. E. L. A. D.
C.I.C.A.D.
0.1.1 .R.
C.I.N.E.P.
C.N.D.
COREPER
D.E.A.
D.N.E.
D.O.C.E.
E. C. O. S.O. 0.
E. M. C.D. D. A.
F. E. D.
F. N. U. L.A. 0.
G.A.F.I.
G.A.P.C.
I.E.P.R.I.

I.N.C.B.
I.R.E.L.A.
J.A. 1.
J. 1. F. E.
J.0.C.E.
N.A. F.T,A.
O. E. D.T.
O.G.D.
O.I.C.S.

O.N.G.

O.N.U.
P.E.
P.E.C.
P.E.C.O.
P.E.S.C.
PHARE
P.N.U,C,I.D.
P.N.U.F.I.D.
R.D.T.
R.E.I.T.O.X.
S.P.G.
TACIS
TALE.
U.D.E.
U.E.

U.N.D.C.P.

Organizacin no gubernamental
Organizacin de las Naciones Unidas
Parlamento Europeo
Programa Especial de Cooperacin
Paises de Europa Central y Oriental
Poltica Exterior y de Seguridad Comn
Programa
Comunitario
de
Asistencia
a
la
Reestructuracin
Programme des Nations
Unies pour le Contrle
International des Drogues (= P.N.U.F.I.D.)
Programa
de
las
Naciones
Unidas
para
la
Fisclizacin Internacional de las Drogas
Investigacin y Desarrollo Tecnolgico
Red Europea de Informaciones sobre las Drogas y
las Toxicomanas
Sistema de Preferencias Generalizadas
Programa de Asistencia Tcnica a las Repblicas
de la ex U.R.S.S.
Tratado de la Unin Europea

Unidad Drogas Europol


Unin Europea
United Nations Drugs Control
(= P.N.U..F.I.D.)

Programme

iii

INTRODUCCIN

1. Justificacin

La presente investigacin pretende analizar los efectos y


repercusiones que ha tenido el narcotrfico en la vida poltica
e institucional de Colombia durante los ltimos quince aos, as
como medir y valorar la cooperacin que la Unin Europea ha
ofrecido en este mbito, sugiriendo orientaciones y pistas para
el futuro.
Las relaciones internacionales proporcionan la base sobre la que
se tejen

los hilos

de contacto

entre

ambas regiones.

Ms cercana

a la realidad internacional actual que las definiciones de J.B.


la
indicacin
Duroselle
y P.
Renouvin y de
R.
Aron2,
proporcionada por el profesor Celestino del Arenal acerca de los
trminos de

relaciones internacionales

resulta ms adecuada.

De hecho, este autor aporta las siguientes consideraciones: Se


impone, en Consecuencia, superar la tradicional reduccin de las
relaciones
Estados

internacionales al estudio exclusivo del sistema de

y del

poder,

de la guerra y de la paz, entendida

sta

como la simple ausencia de guerra y conflicto, y considerar las


relaciones
sociedad
perspectiva

internacionales
internacional
de

la

paz,

El estudio de las
a analizar y explicar
organizadas en el marco
RENOUVIN P. y DUROSELLE
Madrid, 1968, p.l.
2

Las relaciones

como la ciencia que se ocupa de la


y

de

todos

considerada

sus
no

problemas,
slo

como

desde

la

ausencia

de

relaciones internacionales se dedica principalmente


las relaciones entre las comunidades polticas
de un territorio, es decir entre los Estados.
3.8., Introduccin a la poltica internacional,

internacionales

son,

por definicin,

segn parece,

relaciones entre naciones. 1.~) En la frmula relaciones internacionales,


la
nacin
equivale
a
un
tipo cualquiera
de
colectividad
poltica,
territorialmente organizada. Digams, provisionalmente, que las relaciones
internacionales son relaciones entre unidades polticas. ARON R., Paz y
guerra entre las naciones, t.1: Teora y sociologa, Alianz Universidad,
Madrid, 1985, p.29.

conflicto y guerra, sino tambin como la realizacin plena del


hombre3, y ms lejos: Con ella [la expresin relaciones
internacionales]

se

abarca

el

conjunto

de

las

relaciones

sociales que configuran la sociedad internacional tanto las de


carcter

poltico

culturales,

como

las

humanitarias,

no

polticas,

religiosas,

sean

etc,

econmicas,

tanto

producen entre los Estados como las que tienen

las

lugar

que

entre

se

otros

actores de la sociedad internacional y entre estos y los Estados.


De esta forma, y teniendo presente las consideraciones realizadas
en

torno

principio,

la

expresin

internacional,

puede

decirse,

en

que las relaciones internacionales es la ciencia que

se ocupa de la sociedad internacional4. Tambin se refiere a que


las relaciones internacionales nacen directamente ligadas a la
bsqueda de soluciones
aspecto de

solucionar

a los problemas
los problemas

internacionales5.

graves que

Este

se plantean a

nivel mundial cobra mucho sentido en el caso que nos va a ocupar


en esta tesis.

Esta

definicin es ms adecuada en el presente caso puesto que

vamos a estudiar las relaciones, en un campo concreto, entre la


Unin

Europea

Colombia.

Colombia

es

un

Estado

soberano

reconocido en el concierto internacional, por lo que no presenta


ningn tipo de complicacin. Por su parte, la Comunidad Europea
y ahora

la Unin Europea no entran en esta categora.

Se trata

de un grupo de Estados que se ha ido convirtiendo poco a poco en


un actor

part entire de la escena

internacional.

Ocupa desde

hace varias dcadas un espacio determinado a nivel mundial como


organizacin internacional reconocida jurdicamente por los dems
actores

internacionales

cuenta

como

socio

para

stos.

La

entidad europea es una creacin original y reciente que participa


en el escenario mundial
concentrado

de manera efectiva y respetada.

nuestro inters en

las relaciones

Hemos

entre estos

dos

DEL ARENAL C., Introduccin a las relaciones internacionales, Tecnos,


3era edicin revisada y ampliada, Madrid, 1994, p.lS.
Ibid.
~ Ibid., pAl.

actores

internacionales

de

ndole

distinta

que

son,

por

una

parte,

la organizacin conocida como Unin Europea y, por otra

parte,

el Estado colombiano. Como veremos luego, estas relaciones

de creciente interdependencia,
universalizacin y globalizacin que, en cierto modo, justifica
tambin la eleccin de la investigacin.
se

integran

Ahora

en

bien,

un

contexto

el. tema

narcotrfico,

especifico

que

hemos

escogido,

el

constituye sin duda alguna una problemtica que,

a semejanza del medio ambiente, atraviesa las escenas nacionales


para plantearse por ende en la escena comn, es decir, a nivel
internacional.

Primero el trfico de estupefacientes da forma a

una situacin

nica

que en cualquier

en cada Estado soberano

pas

exista

un problema,

del globo,

haciendo

sea de produccin,

sea

de trnsito, sea de consumo. Luego el narcotrfico pesa en las


relaciones
actores.

que

se

tejen

nivel

El narcotrfico puede

vnculos

que se dibujan

Obviamente
desdean

los
las

lazos

fronteras

invisibilidad.
Finalmente

Su

el

nacionales

percepcin

delictivas

internacional.

Esto

constitutivo

es

dos

casi

En este

realidades:

y
lo

realidad

internacional

imperceptible

como

en

se

de
ha

parte,
el

la

delicada.
cmo estas

la

poltica

en
las

elegido
la

todo

muy

narcotrfico

paisaje,
una

ante

tanto

influir
al

internacional

buscan

impalpable

por

diferentes

e internacional.

escenario

por

logran

convierte

pero

internacionales.
entre

sobre

regional

es de manera relativamente

actividades

los

aunque difcilmente medible, en

a escala

tejidos

entre

entonces considerarse como una

realidad que tiene un impacto,


los

global

un

rasgo

relaciones
el

encuentro

influencia

narcotrfico

de

una

sobre

el

funcionamiento de un pas confrontado de manera aguda con este


fenmeno

y,

cooperacin

por
de

otra
la

parte,

Unin

la

Europea

existencia
con

el

utilidad

Estado

el

de

la

pueblo

colombiano en esta materia concreta.


A pesar de su carcter poco visible, la presencia de las drogas

en las

relaciones

internacionales

cuando sale a la luz del da.

es

un

hecho

que

de vez

en

Los Estados Unidos proporcionan

varios ejemplos notorios de la llegada al espacio pblico de este


asunto. Por una combinacin de intereses geopolticos,

juega un

papel ambivalente en mltiples regiones del mundo. De hecho, en


los casos que se indican a continuacin, el papel de los Estados
Unidos es muy cuestionable6. En el sudeste asitico han utilizado
el trfico de herona para financiar movimientos anticomunistas.
Han

apoyado

armamento con
Sovitica.

rebeldes

el trfico

afganos,

de drogas,

quienes

financiaban

su

contra la entonces Unin

En Panam, han mantenido relaciones contradictorias

con Noriega.
dinero

los

En

Nicaragua,

procedente

de

las

han

financiado

drogas

han

los

Contras

facilitado

una

con

ayuda

militar contra los sandinistas. Han introducido el concepto de


narcoguerrilla en Colombia para justificar, gracias a la lucha
antidroga, su presencia en contra de la insurgencia izquierdista.
Al contrario,
por

inters

en otros momentos ha prevalido la no intervencin


poltico,

econmico

geopolitico.

Por

ejemplo,

ninguna potencia occidental se plantea presionar al Gobierno de


Marruecos para que
cannabis

acte en contra

de la produccin

local de

(kuf) porque es el nico pas no islamista del Magreb

y, por lo tanto, representa en esta complicada regin un aliado


al que no conviene perder7. Adems, una presin podra conllevar
la

inestabilidad poltica

del

Gobierno marroqu,

as

como un

problema social que se acompaara con un riesgo de aumento de


la inmigracin marroqu hacia Europa8.
El poder financiero adquirido por los narcotraficantes gracias
a su negocio tiene como consecuencia que controlan de hecho una
parte de ciertas economas nacionales y que pueden corromper e
infiltrarse en los escalones ms elevados de las instituciones

Los

ejemplos

proceden

de

UPRIMMY

YEPES

R.,

Ms

all

del

prohibicionismo:
polticas
alternativas
frente
a
las
drogas,
en La
legalizacin de la droga, Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de
Colombia Congreso de la Repblica, Bogot, 1994, p.125.
Presentacin sobre Marruecos por OUAZZANI A. y LABROUSSE A. durante
el Seminario titulado Drogue et narcotrafio: le point de vue du sud,
organizado por el Centro Tricontinental El Observatorio Geopoltico de las
Drogas Frres des Hommes, LovainalaNueva, 2425.11.1995.
8

de la

AGUIRRE M., Los das del futuro. La sociedad internacional en la era

globalizacin, IcariaAntarazyt SS, Barcelona, 1995, p.119.


4

democrticas tanto polticas como econmicas y financieras. En


concreto,

Colombia conoce este fenmeno a pesar

de vivir una

situacin distinta a las que han conocido Bolivia (con el General

Bnzer en los aos setenta y el General Garca Meza a principios


de los ochenta) y Panam (con el General Noriega) . Con esta
capacidad de influencia, el trfico de estupefacientes amenaza
la

estabilidad

de

las

instituciones

democrticas

de

los

sistemas polticos y sociales. Para enfrentarse al poder de las

organizaciones criminales, los Estados han elegido la va


represiva reforzando sus legislaciones y dotndose de medios
policiales y judiciales cada vez ms importantes, lo cual ha
perjudicado a veces a las garantas democrticas y a las
libertades fundamentales. No obstante,

las prcticas abusivas y

las distorsiones generadas por el narcotrfico suscitan poco a


poco reacciones de la opinin pblica.
El tema del narcotrfico ha sido analizado ampliamente en sus
componentes econmicos y sociales. La literatura relativa a la
economa del narcotrfico as como a la produccin de coca en los
pases andinos es abundante.

Al contrario,

no se han estudiado

de manera tan detenida sus aspectos polticos e institucionales


y no se ha enfocado
relaciones

el problema

internacionales

desde

aqu

el punto

seleccionado.

de vista
De

de las

hecho,

la

eleccin de la cooperacin de la Unin Europea con Colombia en


materia de lucha contra las drogas es un enf oque innovador.
Se ha elegido Colombia porque es uno de los Estados en los cuales
el problema del narcotrfico y sus consecuencias estn afectando
el Estado desde hace varios aos con una fuerza muy peculiar.

Asimismo, es un pas cuya realidad ha sido diferente a la de


pases esencialmente productores como Per y Bolivia. En este
pas, el papel de los grupos de criminalidad organizada ha
alcanzado incluso al aparato estatal y ha logrado influir en el
funcionamiento poltico e institucional. Su presencia en la
cadena de

narcotrfico

es tambin

particular,

dado que no es

tanto un territorio en el que se cultivan las plantas ilegales


sino ms bien en donde se procesan los estupefacientes y donde
5

se organiza el trfico para la exportacin.


En

cierta

medida,

estadounidense

el

al

caso

caso

colombiano

mexicano,

entre

se

acerca

otras

al

cosas

caso

por

la

presencia de una criminalidad organizada, pero en dichos pases


la lucha contra las drogas nunca ha sido tan frontal como en
Colombia.

En

este

sentido,

nuestro

inters

ha

sido

particularmente el de abordar las organizaciones delictivas como


instituciones,

como grupos

capaces

de

generar

una corrupcin

elevada. Por ello tambin la tesis se ha centrado en Colombia,


excluyendo

instalados

los pases

asiticos y otros

productores

y/o

traficantes

pases donde
de

estn

estupefacientes.

Asimismo, con la presencia en su territorio de los tres


alcaloides naturales, a saber, la marihuana, la cocana y la
herona, es preciso mencionar que el caso colombiano presenta una
variedad poco habitual y una especificidad muy clara.
No obstante su importancia,
nico

freno

intervienen
violencia
problemas

al

proceso

fenmenos

democrtico

como

multifactica,
de

la

las

subdesarrollo.

interesarse por

el narcotrfico no representa
colombiano.

insurgencia
desigualdades

Por esta

la situacin poltica,

razn,

Igualmente

guerrillera,
sociales
es

el

la
los

indispensable

econmica y social del

pas y conocer las tendencias que lo caracterizan. De este modo


se

podr

indicar

con

exactitud

el

campo

ocupado

por

el

narcotrtico y los disfuncionamientos que ha generado. De hecho,


la situacin poltica colombiana es muy singular. Contrariamente
a la mayora de los pases del espacio latinoamericano, Colombia
ha conocido nicamente un corto perodo dictatorial. Pero, a raz

sistema de Frente
Nacional, cuyo propsito era la reparticin del poder entre la
burguesa y en contra de los otros posibles participantes
sociales, que han tenido la eleccin entre callarse o utilizar
la violencia para hacer oir su voz.
Esta prctica del
bipartidismo es una caracterstica de la poltica colombiana, que
hasta hoy domina la realidad nacional.
de

ste,

se

ha

instaurado

el

curioso

Dada esta situacin, es importante incorporar en el anlisis los


problemas democrticos que conoce el pas y colocar el
narcotrfico en el lugar que realmente ocupa. Por eso importa la
determinacin de los problemas generados por el narcotrfico y
a los cuales Colombia se ha enfrentado y se sigue enfrentando en
la instalacin del estado de derecho y la democracia. Ni la
violecia, ni la corrupcin, ni la impunidad se han desprendido
directamente del narcotrfico. Pero es cierto que el narcotrfico
ha utilizado dichos disfuncionamientos y por lo tanto

alimentado.

Es

imposible

negar

las

los ha

infiltraciones

del

narcotrfico tanto en las esferas polticas pblicas como en las


esferas privadas. Establecer cules son los cambios generados por
el narcotrfico en la vida y en las instituciones polticas del

pas resulta fundamental. De todos modos, es evidente que las


implicaciones tanto del narcotrfico como de la lucha contra las
drogas son muy relevantes para entender la situacin:

el pas y

su poblacin han sufrido en carne propia la existencia de este


flagelo. La crisis por la que est pasando el actual gobierno
colombiano constituye una causa
del

inters

real del tema

suplementaria para convencerse

y de

la

eventual necesidad de una

cooperacin.
La cuestin de
resulta

la droga

imposible

y el

abarcar

narcotrfico

todos

sus

es tan amplia que

aspectos

aunque

todos

parezcan muy importantes y sumamente interesantes. Por lo tanto,


el

enfoque

trfico

de

elegido

en

esta tesis

estupefacientes

en

el

es

el de la

proceso

influencia

democrtico

del
las

instituciones en Colombia y el aporte de la Unin Europea frente

a esta problemtica. Como consecuencia, se aparta el aspecto de


la demanda de drogas (reduccin del consumo, reinsercin y
rehabilitacin de toxicmanos, informacin adaptada sobre los
riesgos) , as como los elementos relativos a la economia de la
oferta y la demanda de estupefacientes.
En la prctica, el tema se contempla de la siguiente manera: tras
haber indicado una serie de elementos bsicos para la comprensin
global del fenmeno de la droga, se entra en la parte relativa
7

a la situacin colombiana y luego se aborda el aporte cooperativo

de la Unin Europea en el campo de la lucha contra las drogas en


Colombia. Es imprescindible conocer la situacin de conjunto del
problema. ste se tratar en el ttulo primero con la indicacin
de las caractersticas del narcotrfico y las drogas. El segundo
titulo aporta las aclaraciones relativas a la realidad colombiana
en materia de narcotrfico. Despus de estos elementos necesarios

para comprender la problemtica, se pasa al aspecto central, en


el ttulo tercero, es decir, a la poltica de la Unin Europea
en cuanto a las drogas. La entidad europea tiene una poltica en
materia de lucha antidroga, que es necesario conocer, evaluar y
comparar, en particular con la estadounidense. El planteamiento
de las instituciones europeas es peculiar tanto en cuanto a la
idea de cooperacin como en cuanto a la filosofa frente al
narcotrfico. Se matiza la cuestin de saber si Europa aporta un
punto de vista diferente y otra manera de cooperar.
A pesar de una tendencia que tiende a opinar, en cierta medida
con razn, que las relaciones que Colombia mantiene con Europa
son irrelevantes, hay que sealar que para la cancillera
coloimbiana la Unin Europa cobra cada vez ms importancia. Es
conveniente entonces ir ms adelante en este tema, viendo cul
es la filosofa adoptada por la Unin Europea y cul es su aporte
en la lucha contra el narcotrfico colombiano. El anterior
aspecto ha sido muy poco investigado hasta la fecha, puesto que
las investigaciones se han orientado siempre, y no sin
justificacin, hacia los Estados Unidos. El incremento de las
relaciones entre la Unin Europea y Colombia es un elemento ms
para justificar el estudio del tema. Para este pas, mantener
relaciones con el continente europeo parece ser un contrapeso a
la presencia norteamericana. Sobre todo si es cierto que la Unin
Europea tiene un planteamiento distinto respecto de la lucha
contra las drogas, pero teniendo en cuenta que su inters en este
asunto es reciente y no prioritarlo.
A partir de estos dos elementos del estudio, se puede determinar
si la cooperacin, dirigida desde las instituciones de la Unin
8

Europea hacia Colombia, est adaptada y adecuada, si responde a


las necesidades y si se alcanzan los resultados esperados. Se
establece si se trata de una alternativa viable y tambin si es
posible facilitar una ayuda destinada a mejorar el impacto
negativo que el narcotrfico ha tenido y sigue teniendo sobre la
democracia y la sociedad civil, a causa de la corrupcin, de la
impunidad y de la violencia. Se intenta tambin determinar cul
es la ayuda que Colombia podra pretender por parte de dicha
entidad en este campo especifico.

El
narcotr6fic
la lucha
LILIL2 antidroga en
Colombia

~i~~S
UUL.../

La lucha
antidroga de
la Un~n LIL/L.../
Europea

En cuanto a la eleccin del perodo a analizar, los aos ochenta


y

noventa

son

los ms

apropiados.

De hecho,

es a partir

de

finales de los setenta cuando ha crecido la problemtica del


narcotrfico y se ha evidenciado su implicacin en la poltica
y la vida institucional colombiana. Es el perodo en el que se
han tomado algunas medidas de reaccin frente a la cuestin de
las drogas y el narcotrfico. A su vez, es durante los aos
ochenta cuando sale a luz la poltica europea en materia de lucha
antidroga. El estudio es ms profundo en cuanto al periodo que
va desde 1990 hasta 1995. Es el periodo ms rico tanto en cambios
acaecidos como en planes de cooperacin puestos en marcha. Por
una parte, la reforma del sistema judicial colombiano que tiene
lugar desde principios de los noventa permite una accin
fortalecida contra el narcotrfico y, por otra parte, la
cooperacin efectiva de la Unin se desarrolla bajo bases nuevas
tambin en esta primera mitad de la dcada.

Como ciudadana europea, el proceso de integracin europea y los


planteamientos
de
las
instituciones
de
la
Comunidad
y
posteriormente de la Unin resultan de particular inters,
principalmente cuando tocan temas vitales para el bienestar
social, la dinmica democrtica, etc... En este sentido, la
respuesta europea en materia de lucha contra el narcotrfio y las
drogas

ha

surgido

como

particularmente

narcotrfico

como

realidad

llamativa.

Vista

la

transfronteriza,

se

vigencia

del

converta

en un tema potencialmente interesante de las relaciones

internacionales. Como socio de la entidad europea, Colombia ha


aparecido como un faro encendido al otro lado del ocano. La
eleccin de este pas se justifica por las distintas razones
indicadas en un precedente prrafo, as como por un cario
personal9. Con este tndem y su eje, el movimiento poda ponerse
en marcha
...

2. Hiptesis
A continuacin, se indican las hiptesis que fundamentan el
presente anlisis. Son tres las ideas principales que sirven de
gua a travs del contenido de la investigacin y de hilo
conductor del camino seguido hacia las conclusiones.
*

Una primera intuicin fundamental era la de una diferencia en

la manera de plantear la lucha contra los estupefacientes, entre


el enfoque europeo y el enfoque norteamericano. Esta diferencia
en la reflexin se completa por una distincin en cuanto a la
accin.
Los Estados Unidos consideran que los estupefacientes representan
un peligro para su seguridad nacional. Esta percepcin motiva un
enfoque represivo tanto del trfico dirigido a su territorio como
del cultivo y procesamiento en zonas cercanas al mismo. Como
consecuencia, la represin hacia Amrica Latina es agresiva y la

A estas alturas, y a pesar de que se explica ms adelante, es


importante llamar la atencin sobre el hecho de que la investigacin se ha
realizado in stu.

lo

presencia e influencia norteamericana es muy notable (bombardeo


con aerosoles, intervencin armada, ayuda militar, proceso de
certificacin, etc) Esta opcin es a veces considerada al lmite
del intervencionismo en los asuntos internos de los Estados
interesados. Sin embargo, tambin cuentan con facilidades
comerciales-para los paises andinos, as como con programas de
cooperacin
al
desarrollo
y
otorgamiento de
fondos de
cooperacin.
.

Las instituciones europeas, por su parte, prefieren orientar su


filosofa en materia de lucha antidrogas a la cooperacin con las
reqiones que se enfrentan al problema del cultivo ilcito, el
narcotrfico y la demanda creciente. Su zona de preferencia no
responde a un inters propio sino a facilitar ayuda all donde
el problema resulta agudo. No obstante, de manera general, las
regiones prioritarias para la Unin Europea son las ms cercanas
geogrficamente. La presencia europea directa (en financiacin
de proyectos> es mnima, no as en cooperacin indirecta
preferencias arancelarias> .~

(en

Para Colombia, es cada vez ms importante poder contar, en su


lucha contra el narcotrfico, con un socio de este tipo. El
presente estudio se propone analizar el efecto de la poltica
europea y -su importancia, teniendo en cuenta su poca amplitud
evidente, as como evaluar esta alternativa con el enfoque
norteamericano, estableciendo las semejanzas y diferencias entre
los dos tipos de cooperacin, para matizar eventualmente el punto
de vista de partida. Esto nos lleva a intentar proporcionar
pistas para futuras acciones coherentes y eficaces orientadas
hacia Colombia y a la cuestin de la sociedad civil, la
10

La lnea de conducta europea est descrita en trminos claros en un

documento del Consejo de Ministros de enero de 1987: La comunidad est


dispuesta a entablar un dilogo con los paises productores de droga, sea
bilateralmente,
sea en el marco de sus organizaciones de cooperacin e
integracin regional, sobre las polticas nacionales y regionales de lucha
contra la produccin y el consumo de drogas. Se propone conducir este dilogo
en el contexto ms amplio del desarrollo econmico de los pases productores
y de su cooperacin con la Comunidad Europea. VAN DER VAEREN O., La politique
de coopration internationale de la Conimunaut europenne en matire de lutte
contre la dro gue, colloquium Papers, Buropean University Institute, Florencia,
0911.12.1993.

11

democracia y la justicia en este pas.

Otra duda que se necesita aclarar apareci tambin desde el

principio.

Para lograr

cambiar el funcionamiento

actual

a nivel

mundial en materia de narcotrfico, parece necesaria una accin

orientada a cada uno de los aspectos del fenmeno, y no slo a


uno u otro de stos. Estos aspectos son numerosos puesto que se
pueden

destacar

el

cultivo,

precursores qumicos,

el

la

fabricacin,

trnsito,

el

el

desvo

de

blanqueo de dinero,

el

consumo, etc. La respuesta, si pretende ser eficaz y til, debe

ser plural

y simultnea.

campo,

fundamental

es

permitira
embargo,

Adems, a semejanza de cualquier


la

voluntad

poltica

de hecho avanzar en todos estos


a

de

otro

cambio,

que

campos a la vez. Sin

de la gran cantidad de discursos al respecto,

pesar

sta parece tdava inexistente en los actos relacionados con los


estupefacientes.

Esto puede convertir la cuestin de las drogas

en un problema fatalista sin solucin, ni siquiera parcial. Con


un

anlisis

del

tema,

se

espera

poder

aportar

elementos

de

respuesta a esta incertidumbre.

Finalmente,

basndose en el impacto del narcotrfico

sociedad civil y la democracia, se vislumbran


que se pueden
realidad,

sacar de

la gestin represiva

en el caso de los estupefacientes,

sobre la

las conclusiones
del

fenmeno.

En

parece que es la

prohibicin la que provoca las numerosas implicaciones negativas.


En

cuanto

la

demanda,

por ejemplo,

perseguido de esta manera,


de

salud

pblica

como

de

si

el

consumo

no

fuera

se evitaran muchos problemas tanto


delincuencia

comn.

Asimismo,

el

narcotrfico se ha convertido en una actividad sumamente rentable


en gran parte por su aspecto prohibido.

Si se

consideran los aspectos polticos y administrativos, estas

reflexiones racionales hacen pensar que los disfuncionamientos


democrticos,
la

misma

tales como la corrupcin y la impunidad,

ilegalidad.

comercializar

los

De

hecho,

para

estupefacientes,

los

cultivar,

nacen de

producir

traficantes

se

ven

obligados a actuar fuera del marco lcito, y, para sobrepasar las

12

dificultades

que

ilcitamente.

se

Como

les

les

opone,

parece

utilizan

ms

el

dinero

interesante

generado

seguir con

su

actividad muy beneficiosa en vez de respetar las leyes, entran


en un circulo vicioso:
el negocio debe ser muy rentable para
poder existir,
puesto que su existencia depende de su capacidad
para corromper. Corromper para existir y existir para corromper.
Dicho de otro modo, por lo visto la corrupcin debe en gran parte
su

existencia

la

naturaleza

prohibida

de

la

actividad

considerada. Y la corrupcin, la impunidad, la criminalidad y la


violencia relacionadas con las drogas presentan una amenaza grave
y

persistante

econmicas
negocio

de

colombiana,

para

las

y administrativas
las

drogas.

estructuras

sociales,

polticas,

de los pases involucrados

Asimismo,

para

la

dinmica

en el

econmica

el narcotrfico parece haber tenido una influencia

considerada a veces como positiva y viene a relativizar la


perspectiva negativa anterior. De hecho, Colombia no ha sufrido
los graves problemas de deuda externa que conocieron otros paises
del subcontinente y su economa est ms diversificada que la de

sus vecinos. Esta buena salud se atribuye con frecuencia a la


presencia del negocio ilcito.
Estos son elementos sobre los
cuales se quiere igualmente obtener aclaraciones.
Aplicando la reflexin de la influencia poco clara de la
prohibicin a Colombia,
cuyo problema mayor est en el
disfuncionamiento democrtico que representan la corrupcin y sus
realidades anexas, se constata la perversin que significa el
sistema prohibicionista. Pensando a partir del caso colombiano
y plantendose la cuestin desde el punto de vista de los
disfuncionamientos democrticos, se llega a la conclusin de que
no se puede destacar la opcin de un replanteamiento del
prohibicionismo ni el estudio de la posibilidad de legalizar las
etapas de produccin, trfico y consumo de estupefacientes. Sera
interesante

realizar un balance entre el peso de los malos


tuncionamientos de la democracia y la moralidad terica.

13

3. Metodologa

En el campo metodolgico,

la cuestin que surge a primera vista

es la de cmo analizar un fenmeno nuevo, tremendamente complejo


y tan opaco como el narcotrfico,
desde la perspectiva de las
relaciones
como

internacionales.

mtodo

de

La sociologa

investigacin

histrica se impone

privilegiado

de

las

ciencias

sociales.
El narcotrfico
es un fenmeno sociolgico y se ha
estudiado su evolucin en el tiempo, por lo que se justifica esta
eleccion.

El

hecho

que

nuestra

formacin

bsica

sea

la

de

historiadora ha completado de manera beneficiosa lo anterior. Por


tanto, hemos recopilado y analizado

los documentos pertinentes

de distinta ndole y objeto, complementando esta actividad con


entrevistas

a analistas

de

la cuestin y responsables

de

los

programas antidrogas. La realizacin del Curso de Doctorado en


Relaciones Internacionales facilit el conocimiento de tcnicas
y mtodos adecuados para abordar la investigacin.
Respecto

al

observacin

acceso a
bsica,

narcotrfico.

De

la
en

informacin,
relacin

hecho,

ste

con

conviene
el

influye

mencionar

aspecto

ilcito

directamente

en

una
del
el

conocimiento real que se pueda obtener del medio. La ilegalidad


del narcotrfico genera

una dificultad evidente a

la hora

imaginarse

detrs

Es

lo

escondido

de

lo

observable.

de

difcil

evaluar la amplitud de cualquier actividad criminal que, por su


misma naturaleza, no es pblica. A esta opacidad del mercado de
la droga se aade la complejidad del propio narcotrfico.
incertidumbres

y aproximaciones

son numerosas:

Las

lagunas en los

datos relacionados con las superficies cultivadas y los lugares


de

transformacin,

contradicciones

estimaciones y metodologas

en

los

resultados

vagas de clculo

de

las

proporcionan una

imagen muy confusa del fenmeno de narcotrfico. En cuanto a los


datos
porque

cifrados,
son

se ha hecho uso de las cifras estadounidenses

las ms

completas

y cuentan con el

reconocimiento

general. Aparte de esta cuestin de la representacin exacta del


narcotrfico para la que se mantienen grandes parcelas de sombra,
el acceso a la informacin no ha sido problemtico.

14

La primera parte de esta investigacin presenta varios elementos


de inters para entender el fenmeno de las drogas. Esta
exposicin de aspectos generales se realiza de manera crtica y
objetiva para comprender el aspecto global del narcotrfico y
aportar el marco en el cual se inscriben las relaciones entre la
Unin Europea y Colombia en materia de lucha contra la droga. Se
redacta a partir de la bibliograf la especfica existente en- la
materia, as como a los documentos primarios de organizaciones
internacionales especializadas cuando se revelan tiles.
Despus de esta entrada en materia, el estudio se centra en el
anlisis

de

los hechos y

las

realidades

de

la vida poltica

colombiana, tambin de manera crtica y objetiva. A partir de


esta exposicin, se destacan los efectos negativos que ha
generado la prctica de
los crteles del narcotrfico,
principalmente sobre la poltica y las instituciones colombianas.
Se tiene un cuidado especial para distinguir cules son los
disfuncionamientos que realmente se deben al trfico de drogas
y los que existen por otro motivo. Para ello, se utiliza una
variedad de fuentes y puntos de vista, trabajando sobre la base

tanto de documentos oficiales colombianos como de la amplia


literatura analtica existente. sta ltima cuenta con artculos
de revistas especializadas
y libros consagrados al tema, cuyos
autores son tanto colombianos como extranjeros, lo que permite
trabajar a partir de una visin autocentrada as como de una
visin ajena sobre las realidades y los acontecimientos
colombianos.
Es
importante
subrayar que la
bibliografa
-

especializada producida en Colombia es amplia y, en su mayora,


digna de fe, lo cual ha sido un elemento apreciable para la
indagacin. Las estancias en Colombia durante el verano de 1995
y en mayo de 1996 se han realizado y aprovechado con esta
perspectiva, posibilitando asimismo varias entrevistas con
analistas de las cuestiones de nuestro inters.
Finalmente, se emprende el estudio de la accin europea frente
al problema sufrido por Colombia, as como, aunque en menor
medida, una comparacin entre los planteamientos europeos y la
15

posicin

norteamericana

bibliografa

reunida

obtenidos en

la misma

en

materia

comprende

de

narcotrfico.

tanto documentos

La

comunitarios,

Comisin Europea y en su Delegacin en

Bogot, como literatura procedente de otros horizontes sobre el


tema. Gracias a esta bibliografa oficial y no oficial, se puede
elaborar el esquema de lo que es el enfoque europeo en el campo.
La

colaboracin

de

cinco

meses

en

la

Comisin

Europea

en

Bruselas, entre octubre de 1995 y febrero de 1996, en la seccin


que gestiona los aspectos de relaciones exteriores con Amrica
Latina, la cooperacin NorteSur y especficamente el tema de la
lucha contra la droga,

ha resultado de mayor importancia

a la

hora de acceder directamente a la informacin bsica, dialogar


con

funcionarios

encargados

de

estos

temas

y comprender

por

dentro la filosofa de cooperacin y la gestin de los acuerdos


firmados.

Se ha

podido constatar

la

efectividad

no de una

brecha entre los puntos de vista europeo y norteamericano,

as

como si la teora y la prctica siguen los mismos caminos.

La

de

presente investigacin se mueve entre la exposicin objetiva


los

hechos y

mltiple,

de

las

polticas,

origen tanto

europeo

partir de una
como

bibliografa

latinoamericano,

la

interpretacin de la situacin colombiana y del planteamiento de


la Unin

Europea.

Esto fue facilitado por las estancias y los

trabajos en ambas regiones.

La reparticin del tiempo mediante

el tringulo BruselasMadridBogot se ha aprovechado al mximo,


tanto para la reunin de las fuentes tiles como para el binomio
inmersin en la realidad de un pas alejamiento con vistas a
analizar con cierta distancia dicha realidad y sus necesidades.
La

combinacin

de investigacin y dedicacin profesional sobre

el terreno en Europa y Colombia ha sido un elemento bsico en


la

elaboracin

balance

de

la

de

esta

tesis.

adecuacin

entre

Ello
las

ha permitido
polticas

realizar

europeas

el
la

situacin vivida por el Estado y la sociedad civil de Colombia.

II

Desde enero de 1997, la autora de esta tesis trabaja como profesora


del Departamento de Historia e
investigadora del centro de Estudios
Internacionales de la Universidad de los Andes en Bogot.

16

TTULO PRIMERO

LA PROBLEMTICA INTERNACIONAL DE LAS DROGAS:


PRODUCCIN, CONSUMO Y LUCHA ANTIDROGA

INTRODUCCIN

El primero de los tres ttulos que conforman este trabajo agrupa


los datos bsicos necesarios para una comprensin acomodada de
la problemtica internacional de las drogas. En este sentido, es
imprescindible

presentar

ante

todo

la

tipificacin

de

las

sustancias estupefacientes. Es igualmente importante ofrecer una


visin

de

la

localizacin
sustancias

situacin
geogrfica

mundial
de

las

ilcitas y los dems

estupefacientes,

de

las

zonas

drogas,
de

es

decir,

produccin

de

la
las

aspectos relacionados con las

lo que subraya la pertenencia del narcotrfico

al fenmeno generalizado de globalizacin.

Estos dos puntos se

abordan en el captulo primero. El inventario de las diferentes


facetas del fenmeno del narcotrfico es una etapa fundamental
en

la

elaboracin del escenario

contextual.

Por

lo tanto,

el

captulo segundo contiene el estudio de la economa de la droga,


la criminalidad organizada, la corrupcin, el blanqueo de dinero,
el

desvo

de

precursores

la

demanda

de

estupefacientes.

Finalemente, el marco internacional de la lucha contra las drogas


y

el

narcotrfico

es

el

cuadro

en

el

cual

se

integra

la

cooperacin del actor internacional elegido. Su presentacin en


el captulo tercero viene a finalizar la fijacin del panorama
en el que se enmarca la investigacin.

18

CAPTULO

PRIMERO

LA TIPIFICACIN

DE LOS ESTUPEFACIENTES

Y LA LOCALIZACIN GEOGRAFICA REGIONAL

1. LA CLASIFICACIN DE LAS SUSTANCIAS ESTUPEFACIENTES


Para que se entienda con exactitud

a qu se hace referencia,

parece imprescindible dedicarse en un primer momento a aclarar

algunas

nociones

bsicas

referentes

estupefacientes llamadas comunmente drogas

las

sustancias

Una descripcin de
las sustancias que se agrupan bajo el vocablo estupefacientes2
resulta necesaria con vistas a precisar las apelaciones y lo que
.

cubren, la procedencia, la toxicidad y sus efectos. Bsicamente,


se hace distincin entre las drogas elaboradas a base de plantas
naturales
elaboradas

(el cannabis, la hoja de coca y el opio> y las drogas


a partir

de productos

qumicos.

A continuacin

se

procede a una breve descripcin de las sustancias estupefacientes


abarcando los tres estupefacientes de origen natural (marihuana,
cocana y herona) y luego las drogas sintticas que se conocen
bajo el nombre cientfico de sustancias psicotrpicas.3

El profesor espaol Antonio Escohotado ha publicado un estudio


detallado de la evolucin histrica de las drogas: ESCOHOTADO A., Historia
general de las drogas, 3 vol., El libro de BolsilloAlianza Editorial, 3a
edicin revisada y ampliada, Madrid, 1995.
2

De

entrada,

el

mismo

trmino

de

estupefacientes

necesita

una

explicacin. Es estupefaciente cualquier sustancia txica que acta sobre el


sistema nervioso, como narctico o como euforizante, y cuyo uso abusivo
provoca perturbaciones graves, fsicas y mentales, y un estado de dependencia
y costumbre. Mientras los narcticos tienen propiedades que provocan
adormecimiento y entumecimiento de la sensibilidad, los euforizantes tienden
a
animar
y
provocar
impresiones
de bienestar
y
hasta
estados de
sobreexcitacin. Petit Robert 1. Dictionnaire alphabtique et analogique de
la langue frangaise, Pars, 1985.
Las explicaciones descriptivas proceden de Programme des Nations Unies
pour le Contrle International des Drogues, Les Nations (mies et la lutte
contre labus de drogues, Naciones Unidas, Nueva york, 1992, p.2232; Service
dinformation
des
Nations
Unies,
Drogues
toxicomanog~nes,
documento
informativo de 6 pginas sacado de la Nota de base nOS del Informe anual 1993
de la Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes (3.I.F.E.).

19

A. EL CANNABIS Y LA MARIHUANA

El cannabis o camo indio

(Cannabis

sativa

L.)

es una planta

salvaje y resistante que crece en regiones y climas muy diversos


(templados o tropicales)

frica

y Asia,

fumarse,

Desde hace siglos y especialmente en

se utiliz bajo sus formas ms diversas.

Puede

en general mezclndolo con tabaco, o aadir su resma

a bebidas y a dulces.
Segn los tratados internacionales, el trmino cannabis designa
las cspides florferas o fructferas de la planta de cannabis
(con exclusin de las pepitas y hojas que no estn acompaadas
de las cspides)
resma

de las cuales la resma

de cannabis es la resma

no fue extrada.

separada,

La

bruta

o purificada,

cannabis,

marihuana o

obtenida a partir de la planta de cannabis.


En el lenguaje comn,
hachs

se

aplican

conocidas todas
palabra

las apelaciones
a

ellas

diversas

preparaciones

bajo cientos

de

de

cannabis,

nombres vernculos.

La

hachs se utiliza a veces para hablar de la resma

de

cannabis y tambin para designar los bloques comprimidos de las


cspides florferas de cannabis. El trmino marihuana se refiere
a

las

hojas

de

cannabis

veces

mezcladas

con

las

cspides

el

delta9

florferas para aumentar la actividad de la droga.


El

principal

elemento

activo

del

cannabis

es

tetrahidrocannabinol (delta-9-THC). La concentracin en THC vara


sensiblemente segn la parte de la planta, la especie, la tcnica
y la regin de cultivo. Se concentra sobre todo en la resma.
El

cannabis

dosis,
y

produce

una

gran

variedad de

sntomas,

la personalidad y los deseos del usuario.

moderadas

pueden

tener

los

efectos

segn

la

Dosis dbiles

siguientes:

hilaridad,

euforia y locuacidad, percepcin alterada del tiempo y espacio,


alteracin
aumento

de

la

coordinacin,

del

juicio

de la sensibilidad visual y auditiva,

bronquitis.

Dosis

ms

elevadas

pueden

de

la

memoria,

conjuntivitis y

provocar

ilusiones,

20

confusin,

depresin,

depersonalizacin y alucinaciones.

Estos

fenmenos se parecen a veces a un episodio psictico marcado por


la angustia y la agresividad. Un uso regular y prolongado del

cannabis puede alterar las funciones psicomotrices,


cognitivas
y endocrinas,
as como reducir la inmunidad y debilitar
la
resistencia
a las infecciones.
B. LAS HOJAS DE COCA Y LA COCANA
El arbusto de coca (Erythroxylon coca) tiene hojas perennes y se
cultiva en las regiones montaosas del oeste de Amrica del Sur,
los Andes. Desde hace siglos,

las poblaciones andinas mastican

la hoja de coca seca, aadiendo en la boca un producto alcalino


del tipo de la cal con el fin de extraer el alcaloide activo.
Esta prctica sirve para paliar la sensacin de hambre y superar
el cansancio provocado por la altura.
El principal alcaloide

de la hoja de coca es la cocana,

que

puede ser extraida por un proceso qumico simple. La conversin


de la hoja de coca en cocana se efecta de la siguiente manera:
inicialmente,

las

hojas

son

trituradas

compuesto de keroseno y carbonato de sodio,

mezcladas

con

un

lo que permite la

precipitacin del alcaloide, dando lugar a lo que se conoce como


pasta de coca;
permanganato
finalmente,

sta es tratada
de

potasio

para

entonces con cido


formar

la

base

sulfrico y
de

-cocana;

la base se procesa con ter y acetona para obtener

el clorhidrato de cocana, que es la droga consumida en su mayor


grado de pureza4.
La cocana es un estimulante potente cuyo efecto puede traducirse
en

un

estado

de

excitacin,

un

sentimiento

de

euforia

alucinaciones. Causa la impresin de una gran fuerza muscular y


de una gran claridad de espritu, con lo cual el usuario tiende
a sobreestimar sus posibilidades. Esta sensacin, asociada a una

ARRIETA

J.C.,
e
internacionales, Ediciones Unianc5esTercer Mundo Editores, Bogot, 1991, p.49.

Narcotrfico

en

C.G.,

ORJUELA

Colombia.

L.J.,

SARMIENTO

Dimensiones polticas,

E.

TOKATLIAN

econmicas,

jurdicas

21

psicosis

paranoide

tctiles

alucionaciones

eventualmente

subsecuentes,

cocainmano

un

individuo

peligroso

auditivas,
puede

cuyo

visuales

convertir

comportamiento

agresivo y antisocial. La cocana puede ser inhalada,

y
al
es

fumada o

inyectada. Para contrarrestar las sensaciones de sobreexcitacin


que produce, el cocainmano toma a veces un depresivo del sistema
nervioso central.
Los efectos de la cocana desaparecen rpidamente cuando la droga
penetra en el organismo; el deseo de administrarse cada vez ms
a intervalos cada vez ms cortos puede transformar la vida del
cocainmano

en una

bsqueda constante

y costosa

de droga.

La

cocana es considerada como una de las drogas ms perniciosas,


ya que un uso regular se traduce en crisis de paranoia, psicosis
y violencia,

as como en un alto grado de dependencia.

La demanda mdica lcita de cocana, como anestsico local,


extremadamente

limitada

puesto

que

puede

ser

sustituida

es
por

anestsicos locales sintticos que no provocan adiccion.


Otra forma de abuso, particularmente generalizado en las regiones
de

produccin,

consiste

en

fumar

la

pasta

de

coca

(producto

intermediario en la fabricacin de la cocana, que contiene una


mezcla impura de sultatos de cocana y otros alcaloides) mezclada
con tabaco o marihuana.

Esta forma de absorcin presente graves

peligros de dependencia psquica, psicopatologa y envenenamiento


por sobredosis.
El

crack, nuevo derivado que engendra una dependencia todava

ms grande y peligrosa,

es una versin cristalizada,

potente

de

de

la

cocana

base.

Se

presenta

como

barata y
cristales

pequeos que se fuman y producen inmediatamente un estado intenso


de excitacin que dura algunos minutos, tras el que aparece un
irresistible

deseo

de

repetir.

El

crack

es

daino

para

el

cerebro, el corazn, los pulmones y el sistema nervioso y produce


serios efectos psicolgicos.

22

C. LA HERONA Y LOS QPICEOS

El

opio

madurez

es

el

de

jugo

coagulado

la adormidera

de

la

a opio

capsula

no

(Papaver soznniterum L.),

crece en los climas templados y subtropicales.


hace muchos

llegada

siglos y se utiliz

la

que

Se conoce desde

como medicamento popular.

La

expresin tpaja de adormidera designa todas las partes (excepto

las pepitas)
Las

de la adormidera,

propiedades

medicinales

despus de la siega.

del

opio

su caracterstica

de

provocar la dependencia se deben a sus principales alcaloides,


la codena y la morfina, que, al igual que las sustancias
sintticas anlogas a la morfina, tomaron el lugar que ocupaba
el opio como medicamento. El opio es actualmente utilizado sobre
todo como materia prima importante para la fabricacin legal de
la morfina,

la codena y sus derivados.

prima

la

para

convirti

produccin

ilcita

de

en un problema alarmante

Tambin es la materia

herona,

cuyo

en el mundo

abuso

entero.

se

Es el

abuso del opio y los opiceos lo que, a principios del siglo XX,
condujo a

la

comunidad

internacional

a concluir

los primeros

tratados de control de estupefacientes.


La morfina

es el principal

componente

activo del opio.

Es un

analgsico-clsico muy eficaz para aliviar dolores agudos, pero


conleva una dependencia fsica y psicolgica alta.
Otros
derivados

de

teraputicas

la
y

(metilmorfina)

morfina
tambin

tienen
generan

las

mismas

dependencia.

propiedades
La

codena

derivado qumico de la morfina, se utiliza como

producto contra la tos y como analgsico dulce que genera poca


dependencia.
opiceos

Su

uso

sintticos.

disminuye
Estos

medida

engendran

que

menos

aparecen

nuevos

dependencia y

son

difciles de fabricar con lo cual no estn suj.etos a un trfico


internacional ilcito.
La herona

(diacetilmorfina)

se

deriva

de

la morfina

por

un

proceso qumico simple llamado acetilizacin. Este proceso exige


el uso de productos qumicos tales como el anhdrido actico y

23

el cloruro de acetil. La herona produce una fuerte dependencia


fsica y psquica y est considerada
general,

se consume

como muy perniciosa.

En

inyectndola. Tras un momento de euforia y

una sensacin de bienestar, provoca depresin y apata. En caso


de sobredosis, suele conllevar la muerte.
D. LAS SUSTANCIAS PSICOTRPICAS
Las sustancias psicotrpicas igualmente actan sobre el sistema
nervioso
elaboradas
qumicos.

central

el

psiquismo.

Se

trata

de

sustancias

en laboratorios utilizando exclusivamente productos


Por

sintticas

esta
o

principalmente

razn

se

les

industriales.
en

los

llama

Estas

pases

generalmente

sustancias

se

industrializados

drogas
fabrican

de

Europa

Occidental y driental y en Amrica del Norte.


Los

depresivos

sedativos,

del

sistema

hipnticos

nervioso

central

tranquilizantes)

son

(depresivos,
productos

que

pertenecen al grupo de los barbitricos o benzodiacepinas. Fueron


desarrollados para influir en el comportamiento. Tienen efectos
sedativos o hipnticos y generan dependencia psquica.
Los analgsicos qumicos se usan para aliviar el dolor.

Es el

caso del fentanil.


Los alucingenos provocan profundas modificaciones psquicas como
euforia,

angustia,

distorsin

de

la

percepcin

sensorial,

alucinaciones visuales y auditivas, depersonalizacin, ilusiones,


reacciones

paranoides

mescalina,

el

MDMA

depresin.

En

este

grupo

<metilenedioxmetanfetamina

entran

3,4)

llamado

xtasis~ o XTC, la DOM (dimetoxi2,5 metil4anfetamina),


PC?

la
la

(fenciclidina> y el LSD (dietilamide del cido lysrgico).

La dependencia es psquica y no fsica.


Los estimulantes, cuyo prototipo es la anfetamina, estimulan el
comportamiento,

disipan el cansancio y suprimen la sensacin de

hambre. Se utilizan por sus efectos euforizantes pero generan una

24

fuerte dependencia psquica y provoca psicosis importantes. Un


nuevo tipo de anfetamina, llamado ice y procesado a base de
metanfetamina, ha aparecido en el mercado de las drogas ilcitas.
Tambin se puede sealar la fenetilina,
la catina y la pemolina.
Los inhalantes
son productos qumicos que producen vapores
psicoactivos
<o psictropos) , es decjr aerosoles,
gasolina,
colas, disolventes y nitritas de butileno vendidos como perfumes
de ambiente. El hecho de aspirar por la nariz puede conllevar
trastornos visuales y del juicio, reducir el control muscular y
los reflejos,
as como provocar la muerte.
PERSPECTIVA

se
ha
observado,
la
mayora
de
las
sustancias
estupefacientes descritas tienen a menudo un uso mdico y, por
ende, lcito. Esto genera un problema crucial a -la hora de
establecer el control del trfico ilcito de los estupefacientes
definidos como nefastos e ilegales puesto que se debe garantizar
el comercio e intercambio legal de ciertas sustancias. Como se
Como

indica

en

un

posterior

captulo,

los

principales

tratados

internacionales han considerado principalmente el trfico legal,

con vistas a evitar los eventuales desvos. En realidad, la


mayora de las drogas no llegan al mercado por dicha va, sino
por la del trnsito ilcito paralelo, cuya importancia es enorme
y totalmente fuera de control.
De

antemano

drogas que

cocana

puede
se

realizarse

encuentran

una

en

juegan evidentemente

constatacin

Colombia.

el

papel

La

hoja

principal

acerca de
de

coca

en este

las
y

la

pas

andino. Igualmente se cultivan la planta de cannabis y la amapola


nombre

colombiano

del

opio5

en

zonas

de

climas

alturas

diferentes
y, por ende, se procesan sus derivados, tanto la
marihuana como la herona. La rica geografa del pas hace que
crezcan
las
tres
plantas
de las
cuales
se extraen
los

5-Siempre que se har referencia al opio en el contexto colombiano,


utilizar la palabra amapola.

se

25

estupefacientes

naturales. Al contrario,

no se fabrican drogas

industriales. En los siguientes captulos,

se van a abordar los

elementos que permiten explicitar que no slo se producen las

sustancias ilcitas sino que tambin se


trafican en esta regin del globo.
colombiano

se

han

instalado

procesan y

De hecho,

muchos

luego

se

en el territorio

laboratorios

se

han

desarrollado redes de distribucin que se encargan del trnsito


hacia

el

exterior.

trfico hacia
Colombia,

Asimismo,

las zonas

se necesita la

de produccin,

entre

existencia
las

de una serie de sustancias precursoras,

de un

cuales est
es decir, de

los productos qumicos que intervienen en el procesamiento de las


drogas ilcitas a partir de las plantas cultivadas ilegalmente6.

Sobre

los precursores

qumicos

y su desvo,

ver captulo

segundo,

punto y.

26

II. LA LOCALIZACIN GEOGRAFICA REGIONAL


Para darse cuenta de la amplitud del fenmeno de las drogas en

el planeta,
es necesario
describir
brevemente su geografa
mundial. Estudiar el caso concreto de Colombia impone que se
conozca, aunque sin profundizar,
la situacin de otros paises
del mundo en materia de estupefacientes
y de lucha contra los
mismos. Conocer las caractersticas del fenmeno en otros Estados
igualmente confrontados al problema permite matizar la situacin
de Colombia y evaluar si se trata o no de una situacin nica.
Un caso especifico debe poder integrarse en el contexto global.
Con este objetivo se sealan las regiones de cultivo y produccin
ilcitos, las zonas donde se localizan los laboratorios de drogas
sintticas, las rutas de trnsito, los pases con mayores
dificultades de control, la inadaptacin de las legislaciones
nacionales y la importancia del consumo local. Asimismo, para
cada regin se indican, de manera no exhaustiva, algunas de las
medidas de lucha adoptadas. Pero antes de detallar regin por
regin la situacin, se aporta un rpido recuento que evidencia
la

evolucin muy preocupante,

tanto

en

lo que
oferta como a la demanda de estupefacientes.8

respecta a

la

En cuanto a la oferta, los datos establecidos por las autoridades


competentes9 en cuanto al cultivo y la produccin de opio y de
hoja de coca muestran un aumento considerable en la produccin

Nuestro objetivo en esta parte no es de aportar una visin completa


y detallada de la geografa del fenmeno de las drogas, simplemente porque no
es el propsito de la indagacin. No se indican cifras
1 slo se pretende
bosquejar un cuadro de la situacin a escala planetaria. Se puede contemplar
un estudio mucho ms elaborado en DUPUIS M.c., Stuptiants, prix, protits.
Lconomie politique
du march des
stupfiants industriels,
coleccin
criminalit internationale, P.U.F., Pars, nov,1996.
8

Las

informaciones

que

se

proporcionan a continuacin

proceden de

Commission des Communauts europennes, Proposition de rglement (C.E.) da


Conseil concernant la coopration fordSud dans le domaine de la lutte contre
les drogues et la toxicomanie poste budgtaire 375080,
Bruselas,
30.06.1995, annexe: Evaluation de la situation dans le domaine de la drogue
et toxicomanie dans les pays en dveloppement et laboration dune stratgie
communautaire.
En este caso por el Programa de las Naciones Unidas de Fiscalizacin
Internacional de las Drogas (P.N.U.F.I.D.>, del que se habla en el captulo
tercero, punto I.D.

27

general de estupefacientes desde finales de los aos setenta. El


aumento sustancial de la oferta de drogas se manifiesta de dos
formas: la disminucin continua de los precios al consumo final
y el aumento constante de las incautaciones. Las nuevas drogas,

industriales, que se oponen a las drogas tradicionales derivadas


de

las tres

materias primas

naturales,

conocen

un desarrollo

rpido en Europa, en particular en los pases del Este, debido


a

que

son

fciles

de

producir

sus

precios

de

venta

son

relativamente bajos.
En materia de abuso0, la tendencia en el transcurso de los diez
a quince ltimos aos es indudablemente al alza, no slo en los
pases industrializados, sino tambin en los pases en desarrollo
y particularmente en los paises productores y de trnsito. Este
ltimo fenmeno origina un cambio de actitud de numerosos pases
en vas de desarrollo respecto a los estupefacientes.
problema del abuso de drogas era considerado
para los pases industrializados,

Antes, el

como un problema

ahora el abuso de drogas toca

de manera cada vez ms grave a las sociedades de los pases en


vas de desarrollo. Esta observacin relativa al abuso de drogas
a nivel mundial no slo se aplica a la cocana y a la herona
sino que se aplica igualmente al consumo de cannabis y sustancias
psicotrpicas,

anfetaminas

metacualona.

Lo

anterior

deja

percibir el amplio movimiento que se realiza entre las regiones


productoras y las zonas de consumo de estos estupefacientes.

Se habla de abuso cuando no existe ninguna justificacin mdica al


consumo de sustancias estupefacientes.
Estimaciones del P.N.U.F.I.D. y de estudios solicitados por la
Comisin Europea. La comisin de Estupefacientes de las Naciones Unidas de
la que se habla en el presente ttulo, capitulo tercero, punto 1.8. emite la
misma opinin de neta progresin del fenmeno de abuso a nivel mundial, en
commissiort des StupfiantsE32.O.S.O.C.Nations Unies, Prncipes eL pratiques
de la prvention primaire eL secondaire dans les programme.s de rduction de
la demande. Situation mondiale en matire dabus de drogues, Rapport du
Secrtariat, 1625 de abril de 1996, S9me session de la comnission des
Stupfiants, Viena, 22.03.1996, p.4.
12

En

el

captulo segundo,

el punto VI

estudia ms

detenidamente

la

demanda de estupefacientes.

28

Respecto de los flujos financieros ligados a las drogas ilcitas,


es

evidentemente difcil

establecer

estimaciones

fiables.

El

valor de importaciones hechas por los pases consumidores podra


ser del arden de 60.000 a 100.000 millones de dlares y, de la
misma manera, el valor estimado del consumo final oscilara entre
300.000 y 500.000 millones de dlares3. De hecho, los aumentos
de precios se concentran en los paises consumidores, con motivo
de

los riesgos

inherentes

la comercializacin de productos

ilegales en un contexto de represin ms o menos eficaz. En el


otro

extremo

de

la

cadena

econmica,

los

pases productores

ganaran aproximadamente un 10% del valor final.


El problema de blanqueo de narcodivisas se plantea ante todo en
los paises consumidores de drogas ilcitas
Amrica

del Norte)

(Europa del Oeste y

y en los parasos fiscales, despus

en los

pases de trnsito, y slo al final en los pases productores de


materias primas.

Incluso

generados por la droga,

con un 10%

de los

ingresos globales

el volumen de recursos financieros que

entra en los pases productores es muy significativo con respecto


a

su

ingreso

nacional

(es

seguramente

Colombia, Perii, Afganistn y ciertos


incidencias
nefastas
sobre
las

el

caso

de

Bolivia,

gaises caribeos) y ejerce


estructuras
econmicas,

financieras y polticas.
Con un rpido repaso al mundo se van a notar

los problemas de

cada regin en materia de estupefacientes4, as como las medidas

regionales adoptadas con vistas al control de su trfico~5.

~ Segn documentos del P.N.U.F.I.D.


Para establecer el recuento de la situacin regional de los
estupefacientes, se ha utilizado: commission des communauts europennes,

Proposition de rglenient (C.E.) du Conseil concernant la coopration Nord-~Sud


dans le domaine de la lutte contre les drogues et la toxicomanie
poste
budgtaire B75080, Bruselas, 30.06.1995, annexe: Evaluation de la situation

dans le domaine de la drogue et toxicomanie dans les pays en dveloppement et


laboration dune stratgie communautaire; y a J.I.F.E., Rapport de lOrgane
international de contrle des stuptiants pour 1995, Naciones Unidas, Nueva
York, 1996.
Para establecer el recuento de las medidas de lucha contra la droga
adoptadas a nivel regional, se ha recurrido a: J.I.F.E., Rapport de lOrgane
International de Contrle des stuptiants pour 1995, Viena, 1996. -

29

A. EUROPA OCCIDENTAL

Y AMRICA

DEL NORTE

Tanto Europa Occidental como Amrica del Norte son importantes


lugares de consumo de estupefacientes naturales y sintticos16.
Adems

son

espacios

sintticas

geogrficos

precursores,

internacionales

de

produccin

que

y de frecuentes

son

de

objeto

desvos.

sustancias

de

En estos

trficos

territorios

tambin se encuentran importantes lugares de blanqueo de dinero


(Suiza,

Luxemburgo,

ilegalmente

en

Estados

Estados

Unidos).

Unidos

El

en

cannabis

los

se

Pases

cultiva

Bajos.

La

produccin, el trfico y el abuso de metanfetaminas se vuelven


inquietantes en Estados Unidos y existe un trfico y abuso de
alucingenos,
Libre

como el LSD.

Comercio

consecuencia

el

La entrada en vigor del Acuerdo de

Norteamericano
facilitar

el

(N.A.F.T.A.)

comercio

tiene

de sustancias

como

ilcitas

entre Mxico y Estados Unidos, puesto que el contrabando ya era


una realidad en la regin fronteriza.
Los

Estados

antidroga,
un

alto

embargo,

tienen

una

elaborada

poltica

de

lucha

orientada a la disminucin del consumo interno y con

grado
la

impedir

Unidos

de cooperacin

llegada

de drogas

exterior destinada
ilcitas

en su

limitar

territorio.

Sin

no se notan resultados significativos al respecto.

En

Europa Occidental, Austria todava no ha firmado el Tratado de


las

Naciones

Unidas

de

1971~

Suiza

no

quiere

adaptar

su

legislacin bancaria, lo que podra facilitar la lucha contra el


blanqueo de dinero ilcito. Cada uno de los pases de la zona ha
adoptado una reglamentacin represiva, excepto los Pases Bajos,
que eligieron un enfoque ms permisivo para abordar el fenmeno.
La Unin Europea ha elaborado una accin paralela a las polticas
nacionales
varios

de

sus

Estados

Estados

miembros.

organizaciones

Ha

firmado

acuerdos

intergubernamentales

con
para

aumentar la cooperacin en materia de blanqueo de dinero, desvo


de precursores y produccin y trfico de estupefacientes. Aunque

12

sobre la demanda de estupefacientes, ver captulo segundo, punto VI.


cfr.

capitulo tercero,

punto I.A.2.

30

tambin existen actividades de reduccin de la demanda interna


europea, sta no parece disminuir significativamente.
B. EUROPA DEL ESTE Y LA ANTIGUA UNIN SOVITICA
En Europa

del

Este y

la

antigua Unin

Sovitica

(excepto

la

regin situada en Asia Central),


el procesamiento de drogas
sintticas y precursores conoce un desarrollo sostenido. El
cannabis crece en ciertas partes de la regin. Las rutas
utilizadas entre Asia y Europa, a travs del Este, son cada vez
ms diversas y han convertido la zona en espacio de trnsito,
sobre todo desde la cada de los regmenes comunistas y los
movimientos de apertura y democratizacin. Las organizaciones
criminales,
aprovechando los mltiples huecos y debilidades
institucionales, han crecido y se han lanzado al trfico ilegal
y a la produccin de drogas sintticas.

Debido a su presencia,

el grado general de criminalidad ha aumentado rpidamente,

as

como los casos de corrupcin, la fragilidad de las instituciones


democrticas y la falta de controles fronterizos.
Estos

pases todava

no cuentan

con

legislaciones nacionales

apropiadas en materia de lucha contra los estupefacientes. Por


ejemplo, la legislacin rusa no considera el blanqueo de dinero
como un delito. A pesar de la gravedad de la situacin, en Europa

del Este casi ningn pas ha establecido

textos

legislativos

en

materia de estupefacientes.
Sin embargo se han dado algunos.
pasos. En la Federacin Rusa se ha establecido una Comisin
intergubernamental de lucha contra el abuso y trfico ilcito de
drogas. En Estonia se ha creado en 1994 una coordinacin
interministerial en materia de drogas. Lituania estableci en
1995

un

Comit nacional

de control

de

estupefacientes

cuya

tarea se orienta a establecer una legislacin conforme al


Convenio de las Naciones Unidas de sss%, con vistas a la
adhesin del pas al mismo. Un Comit de control de las drogas
fue creado en Moldavia en 1995. Un acuerdo relativo al trfico

Cfr. captulo tercero, punto I.A.3.

31

ilcito por va martima fue concluido por los Estados miembros


del Consejo de Europa, entre los cuales figuran varios pases de
Europa Central y Oriental.
C. AFRICA SUBSAHARIANA Y AFRICA DEL NORTE
El Africa

subsahariana,

que tiene

que enfrentarse a problemas

econmicos cada vez ms graves, ha relegado la lucha contra el


abuso de drogas y los trficos ilcitos a un segundo trmino de
sus prioridades.

Sin embargo,

en Nigeria,

Sudn,

Suazilandia y

Surfrica, el cultivo de cannabis se desarrolla rpidamente y en


Chad,

Costa

de

Marfil

ilcitos de opio.
Africa

del

cannabis,

Sur

Nigeria

se

han

detectado

Una produccin de metacualona

del

Este.

En

las

zonas

cultivos

se realiza en

de

produccin

se nota un consumo local de esta sustancia.

de

El abuso

de estupefacientes como la herona y el crack est en rpido


aumento

en

las grandes

ciudades.

Se debe

igualmente

tener en

cuenta el consumo de sustancias sintticas y falsos medicamentos


que

son fciles

de conseguir

continente en su conjunto,
convertido
mercados

Sur)

de

la

Amrica

las farmacias.

sobre todo Africa del Oeste,

en un itinerario

del

Amrica

legalmente en

privilegiado

herona
del

de la cocana

(desde Asia)

Norte

la

se ha
(desde

destinadas

Unin

El

los

Europea.

Las

incautaciones de correos humanos procedentes de pases africanos


han

aumentado

considerablemente.

El

procedente de la India ha aumentado.


convirtido

en un

interesante

trfico

titulado

La

metacualona

Nigeria en concreto se ha

importante pivote del

libro

de

piste

trfico de drogas.

blanche.

LAfrique

saus

lemprise de la drogrue refleja esta realidad muy preocupante


continente

africano

estupefacientes
situacin
aprovechan
pobreza,

alta

materia

(Africa trafica,

se debe a
los

en

de

demografa,

en

de

esta

ptimas que
regin:

democracias

del

sustancias

consume y blanquea)t

las condiciones

traficantes

trfico

Un

Esta

encuentran y

subdesarrollo

dbiles,

fronteras

terrestres y fachadas martimas no vigiladas, sistemas judiciales

FOITORINO

drogue, Ed.Balland,

E., La
Pars,

piste blanche.

LAfrigue

saus

lernprise

de

la

1991.

32

poco

eficaces,

corrupcin

generalizada

altos

niveles

de

impunidad.

En Africa, los siguientes


pases todava no han firmado los
lo que representa
una presumcin
tratados
internacionales20,
negativa en cuanto a su lucha antidroga:
Angola, Repblica
Centroafricana,
Comores,
Congo,
Yibuti,
Guinea Ecuatorial,
Eritrea,
Gambia, Mozambique, Namibia, Santo Tom y Prncipe y
Tanzania. Las legislaciones de Benin y Ghana tampoco son eficaces
en este campo. Al contrario, nuevas legislaciones conformes a los
tratados fueron adoptadas en Cabo Verde, Gambia (a pesar de no
formar parte de las convenciones de Naciones Unidas), Guinea,
Mauritania, Zambia y Mauricio. Un Cuerpo Interministerial de
coordinacin del control de drogas fue creado en 1995 entre
Angola, Congo, Gabn, Uganda y Tanzania. Se han adoptado medidas
antiblanqueo en Egipto, Zambia, Ghana, Mauritania y Kenia. Una
cooperacin entre Nger y el Reino Unido ha nacido en materia de
blanqueo de dinero y la legislacin antidroga de Nger se est
desarrollando. Entre otras medidas, es urgente implantar una
cooperacin

transfronteriza

para

enfrentarse

al

trnsito

de

estupefacientes y precursores.
En el Sur del Mediterrneo, la regin del Rif en Marruecos sigue

siendo la principal fuente de resma de cannabis destinada a los


mercados ilcitos de la Unin Europea (65%). En ausencia de un
sistema de represin eficaz, podra convertirse en una zona de
gran trfico. En Egipto tambin existen cultivos ilcitos de
cannabis y opio. Turqua ocupa una posicin central en el trfico
de hachs, morfina y herona entre Asia y la Unin Europea. Su
papel se extiende tambin a la transformacin,
la distribucin
y el blanqueo.
El Lbano
transformador
importante,

sigue
cuya

siendo un
actividad

pas productor y
est
orientada

esencialmente hacia los mercados de la Unin Europea.

20

Cfr. c~p=tulo tercero, punto EA.

33

D. AMRICA CENTRAL Y EL CARIBE


En Amrica

Central

y el Caribe,

se desarrollan sobre

todo el

trfico ilcito y el blanqueo de narcodivisas. La situacin y las


particularidades

capacidades

geogrficas

de

estos

limitadas de intercepcin

pases,

as

como

sus

son cada vez ms explotadas

por los traficantes de drogas. Mientras tanto,

la proliferacin

de bancos y otros establecimientos financieros y las debilidades

bancarias y financieras han permitido el desarrollo rpido e


importante de las actividades de blanqueo de narcodivisas. Los
traficantes

juegan

con

las

debilidades

legislativas

administrativas de estos paises, con lo que la droga se convierte


en una amenaza por la estabilidad poltica nacional y regional.
Tambin

aprovechan

los

vnculos

estrechos

existentes

entre

ciertas islas caribeas y sus metrpolis.


En Amrica

Central y el Caribe,

muchos pases todava

no han

firmado las convenciones de Naciones Unidas (por ejemplo Belice,


El

Salvador,

Cuba,

Jamaica

otras

islas)

Sin

embargo,

un

Centro regional para la mejora de la legislacin contra la droga


en Amrica
sistema

Central

antiblanqueo

fue creado en Costa

Rica,

una mejora del

est en proceso

en Panam y Bahamas, el
Internacional2 para el Caribe est

Grupo de Accin Financiera


funcionando y algunos bancos empiezan a cooperar.

Pero todava

falta mucho por hacer dada la importancia de la zona en materia


de

blanqueo de dinero ilcito.

E. AMERICA DEL SUR


Amrica del Sur tiene que enfrentarse, con ms o menos severidad
segn el pas considerado,

a todos

los aspectos ligados a las

drogas ilcitas: produccin, transformacin, consumo, desvo de


precursores

qumicos,

blanqueo de

narcodivisas

y trfico.

El

nivel de produccin de hojas de coca aumenta desde hace varios


aos

en

21

la regin andina

cfr.

captulo tercero,

(Bolivia,

punto

Colombia y Per)

Existen

:.r.i.
34

cultivos de cannabis en Brasil, Colombia y Mxico, y de opio en


Colombia y Mxico. Se notan desplazamientos de cultivos as como
de laboratorios de transformacin hacia Venezuela y Brasil. Esto
se explica gracias a la represin acentuada en los pases
tradicionalmente
productores
y a la ausencia
de medidas
legislativas o a la flexibilidad en los pases fronterizos. En
todos los pases de la zona faltan legislaciones en materia de
desvio de precursores
(Brasil cuenta con una industria qumica
desarrollada)
as como de blanqueo de dinero procedente del
narcotrfico.
El contrabando es una actividad muy comn en todo
el continente

(la cuenca del Rio Amazonas, por ejemplo,

es un

espacio difcil de controlar)


Los casos de corrupcin son
numerosos en Mxico y Colombia as como en otros pases de la
regin tales como Argentina, Brasil, Venezuela y Paraguay. El
abuso de cannabis, cocana y pasta base, sustancias psicotrpicas
y estimulantes,
se desarrolla en la mayor parte de los pases
latinoamericanos,
principalmente en las zonas urbanas.
.

En Amrica

firmado

la

del Sur, todos los pases


convencin

de

1961)

(excepto Guayana, que no ha


forman

parte

de

las

tres

convenciones internacionales de lucha Contra la droga22. Colombia


y Brasil han realizado muchos esfuerzos gracias a la adopcin de
legislaciones internas apropiadas. Colombia y Chile han adoptado

medidas pa-ra hacer del blanqueo de dinero un delito.


Existen
estrategias
subregionales
en proceso de elaboracin
entre
Argentina,

Bolivia,

Chile

Per.

Colombia

Bolivia

hacen

campaas de erradicacin. No obstante, en Mxico la poltica


antidrogas est lejos de ser eficaz. De manera generale hacen
falta legislaciones nacionales eficaces para evitar los desvos,
los trficos ilcitos, el blanqueo de dinero y la corrupcin de
funcionarios pblicos. Igualmente se justificara un incremento

de la cooperacin

22

transfronteriza.

cfr. captulo tercero, punto I.A.


35

F. ASIA DEL ESTE Y DEL SUDESTE


En Asia del Este y del Sudeste, los pases tambin se enfrentan
en grados variables

a todos

los aspectos ligados a las drogas

ilcitas. Asia del Sudeste es la principal zona de produccin de


adormidera y opio. Este Tringulo de Oro se extiende sobre cuatro
pases del Sudeste asitico: el norte de Myanmar (ex Birmania)
el norte de Tailandia,
Repblica Popular

el noroeste de Laos y el sudoeste de la

China

(regin del Yunn).

La

produccin

es

mayor en Myanmar pero es tambin alta en los tres otros pases.


En

Vietnam

cultivadoras.

Camboya

igualmente

se

encuentran

regiones

Esta produccin est al alza: posiblemente se ha

doblado desde 1988. Este aumento de la produccin est acompaado


por el desarrollo de redes de trnsito,
China,

tambin

de

Vietnam.

La

sobre todo a travs de

produccin

de

cannabis

se

encuentra igualmente en aumento en la regin, particularmente en


Tailandia, Camboya y Filipinas.

Honk Hong y Japn son puntos de

trnsito de cannabis. El blanqueo sigue siendo un problema grave:


hay implantados importantes centros financieros y el crecimiento
econmico record de los diez ltimos aos ofrece oportunidades
formidables de blanqueo de narcodivisas en un marco legislativo
de lucha contra el blanqueo casi inexistante. La produccin, el
trfico

y el

abuso

de metanfetaminas

representan un problema

importante en Asia del Este, donde las organizaciones criminales


son muy

activas.

efedrina
abuso

Los desvos

(precursor

de

de

de

precursores,

la metanfetamina)

benzodiacepinas

es

creciente.

son
Las

por

ejemplo

de

frecuentes.

El

debilidades

son

numerosas en el sistema de control de las ofertas farmacuticas.


Las medidas de control del trfico ilcito son en su conjunto muy
insuficientes. Las autoridades de Myanmar parecen particularmente
involucradas

en

la produccin de opio y herona y su trfico

hacia el exterior.
En Asia del

Este y Sudeste,

la Repblica

de Corea,

Camboya y

Vietnam no han firmado ninguna convencin, lo que permite suponer


que

la

lucha

antidroga

no

entra

dentro

de

sus

prioridades

nacionales. Sin embargo, Camboya ha elaborado, con la ayuda del

36

Programa

de

las

Naciones

Unidas

para

la

Fiscalizacin

Internacional de las Drogas, una nueva legislacin en materia de


estupefacientes. Hong Kong y Singapur han mejorado los controles

sobre las instituciones financieras y aplican las recomendaciones


del Grupo de Accin Financiera Internacional. En Japn, a los
problemas de demanda se oponen programas de accin completos. La
reduccin de cultivos de opio es importante en Laos y Vietnam
debido a los programas de desarrollo y erradicacin que se ha
emprendido.

Hace falta aumentar y mejorar en toda la zona las

medidas de control del trfico.


G. ASIA DEL SUR
En

Asia

del

Sur

se

percibe

una

produccin de cannabis y opio.

En

progresin
la India,

sensible
nico

de

la

exportador

licito de opio del mundo segn lo previsto por la Convencin de


Naciones Unidas de 196123,

la produccin ilcita de adormidera

aumenta. Al mismo tiempo, en este pas las industrias qumicas


facilitan

importantes

cantidades

de sustancias

sintticas:

se

advierte una importante produccin ilcita de metacualona, as


como una produccin

y luego un desvo de anhdrido

efedrina (precursores de la metacualona)


sobre

todo

de

herona

de

sustancias

actico y

El consumo de drogas,
sintticas,

contina

progresando, con la presin conjugada de la pobreza, el desempleo

y las presiones

demogrficas,

en pases como la India, Sri Lanka,

Bangladesh y Nepal.
En Asia del Sur, ciertos paises todava tienen que firmar una u
otra de las convenciones internacionales.
Asociacin
(S.A.A.R.C.)

de

Asia-

del

Sur

para

la

La

Convencin de la

Cooperacin

Regional

ha sido firmada por todos los Estados de la regin

y permite la aplicacin del tratado de Naciones Unidas de 1988.


Bangladesh,

la

India,

Nepal,

Sri

Lanka

han

adaptado

sus

legislaciones internas a los tratados internacionales. Existe una


cooperacin en materia de represin entre la India y Pakistn.

23

cfr. captulo tercero, punto I.A.l.


:37

El nmero de acuerdos bilaterales de control de las drogas entre


los Estados de Asia del Sur y el resto del mundo ha aumentado.
En la India, un sistema de regulacin del comercio del anhdrido
actico y efedrina se puso en marcha en 1993.
E. ASIA CENTRAL Y DEL OESTE
El Creciente de Oro (zona del sudoeste asitico que se extiende
de cada lado de la frontera entre Afganistn y Pakistn) es una
de las regiones principales de abastecimiento mundial en herona
y

cannabis.

En

Afganistn

Pakistn

se

originan

(gracias

laboratorios clandestinos locales) el 75% de la herona incautada


en Europa as como gran parte de la resma de cannabis incautada
en la misma regin. El trfico ilcito de opio y herona, sobre
el itinerario AfganistnPakistnIrnTurqua, sigue siendo muy
intenso
conoce

y el
un

desvo

aumento

de precursores

de

las

trnsito de estupefacientes
La

Sovitica.

ubicacin

es notable.

actividades
desde

cerca

Asia

ilcitas

de

la desaparicin

del

Mar

Caspio

Central

cultivo

de la Unin

es

ideal

para

dedicarse al trfico. La produccin masiva de drogas ilcitas y


su trfico tienen incidencias nefastas en los planes poltico,
social

sanitario

en

la

casi

totalidad

de

estos

pases

(Pakistn, Afganistn, Armenia, Turkmenistn, Georgia, Razajistn


y

Uzbekistn)

La

toxicomana

afecta

un

nmero

elevado

creciente de individuos en toda la zona, pero particularmente en


Pakistn,

y no

existen

acciones

de

reduccin

de

la

demanda.

Tambin existen problemas debidos a los estimulantes, tales como


las anfetaminas,

en estos pases arabes y en Asia Central.

El

contrabando se realiza tanto con estupefacientes naturales como


con

productos

elevado.

sintticos.

En

Israel,

el

consumo

de

LSD

es

Las legislaciones de lucha antidrogas son inadecuadas

en casi todos los pases, particularmente en materia de controles


fronterizos

blanqueo

de

dinero.

Este

es

el

caso

de

Irn,

Pakistn, Razajistn y los Pases Arabes.


En Asia del Oeste, Georgia, Kazajistn, Tayikistn, Turkmenistn
y Yemen no forman parte de ninguno de los tratados de Naciones

38

Unidas.

Como

se

ha

aludido

ya,

esto

suele

significar

una

actuacin antidroga muy limitada en estos pases. Otros Estados


deben firmar uno u otro de estos tratados.

En Irn, Kazajistn,

Pakistn
agencias
ligados a
estrecha

las

los

de

Emiratos

Arabes

Unidos,

represin antidrogas

legislaciones

son dbiles y los problemas

los estupefacientes importantes. Existe una cooperacin

entre

Egipto,

Israel,

Jordania

y Palestina.

Tambin

existe una coordinacin subregional estrecha entre las agencias

de represin

del.

Consejo de Cooperacin

del Golfo.

Una nueva

estrategia de control de las drogas, centrada en la represin y

los

problemas

sociales,

ha

nacido en

el

seno

de

la

Liga

de

Estados Arabes. Se ha establecido un Comit interministerial de


control de las drogas
y Uzbekistn.
masiva

de

entre Armenia,

En Afganistn,

cannabis.

El

Razajistn, Kirguizistn

se ha realizado una erradicacin

Programa

de

Naciones

Unidas

para

la

Fiscalizacin Internacional de las Drogas ha tenido la iniciativa


de establecer una cooperacin en materia de control de las drogas
en

Asia

Central.

En

la

Comunidad

de

Estados

Independientes

(C.E.I.) es necesario crear un marco legal apropiado y reforzar


las estructuras de represin. Esto se debe a la importancia del
cultivo,

el

procesamiento y

el

desvio

ilcitos,

as

como al

desarrollo de las organizaciones criminales y al hecho de que no


haya regulaciones en cuanto al blanqueo de dinero. Hacen falta
actividades de

reduccin

de

la demanda

en

la mayora

de

los

pases de esta zona. En realidad, faltan actividades relativas


a todos los aspectos de la lucha antidroga.

39

1. EN RESUMEN
En nuestra poca,

la sociedad internacional se caracteriza por

la globalizacin y la mundializacin de la economa, extindose


igualmente

economas

lo

estn

cultural,
en

social,

interrelacin

poltico
constante

y
y

militar.

Las

creciente.

Se

acompaan con intercambios comerciales tanto de materias primas


como de productos semi elaborados y terminados, as como con la
movilidad del capital,

lo que provoca una internacionalizacin


de la produccin, el comercio y las finanzas.24 La mundializ acin
ha sido aprovechada por las organizaciones criminales (que por
lo

dems

mantienen

entre

ellas

relaciones

complejas

inestables)25. Esta globalizacin es muy perceptible en el mbito


del

narcotrfico y en realidad es una de sus caractersticas

esenciales.
De

hecho,

todas

las

regiones

quizs

todos

los

paises

del

planeta sufren problemas que tienen que ver con las drogas, sea
por cultivo, transformacin, trnsito, blanqueo y/o consumo. Por
lo visto,

no hay ningn pas que sea exclusivamente

zona de

oferta o de demanda26.
El consumo abusivo, con anterioridad reservado bsicamente a los
Estados Unidos y Europa

Occidental,

ha ganado el mundo

conjunto, pero con una intensidad menor.


se

realiza

en

plazas

financieras

en su

El blanqueo de dinero

localizadas

en

todos

los

continentes pero principalmente en Amrica del Norte y el Caribe,


Europa y Extremo Oriente, gracias a la rapidez y facilidad de los
movimientos

de

dinero.

Las

industrias

qumicas

se

sitan

mayormente en los pases industrializados y poco a poco tambin


en grandes pases en vas de desarrollo (como Brasil y la India)

24 AGUIRRE
25
26

Economie

14.1

op.cit., p.5253.

Ibid., p.llO y 116117.


HARDINGRAUS

N.B.,

.internationales,

17.01.1996,

La

narcoconomie,

n02455,

La

en

Problmes

Documentation

conomiques

frangaise,

Pars,

p.14.

40

desde

los

cuales

se

ha

montado

un

trfico

de

sustancias

precursoras hacia las zonas de fabricacin de drogas naturales.


Una

mayora

que

otros

de

los
estupefacientes sintticos se encuentran en Europa del Este27.
Como se ha visto tambin, ciertos paises estn ms comprometidos
en

laboratorios

la

etapa

ilcitos

productiva.

donde

En

se

procesan

cuanto

al

cannabis,

Marruecos se distingue ampliamente, as como los paises del


Creciente Dorado, Afganistn y Pakistn. Para el opio, los paises
ms involucrados son los del Tringulo de Oro (Myanmar, Tailandia
y Laos) y particularmente Myanmar cuyo territorio est cubierto

con montaas y junglas, lo que hace difcil el acceso a las zonas


de
produccin
y
por
lo
tanto
hace
intocables
a
los
narcotraficantes, y cuya inestabilidad poltica es constante por
la guerra civil que hace inexistente un gobierno legal y deja el
pas en manos de grupos rebeldes. Afganistn y Pakistn, as como
la India, son conocidos por su papel de procesamiento de herona.

La coca crece principalmente

en Bolivia

y Per, mientras que su

transformacin en cocana se realiza principalmente en Colombia.


Por su parte, el trnsito es la actividad que predomina en Europa

del

Este

ex soviticas
de Asia
frica del Oeste, en Amrica Central y~ Mxico.
Todos

los

las

repblicas

Estados

Central,

en

la cuestin del narcotrfico es ms

donde

crtica conocen problemas de ruptura social importante y pobreza


aguda,

subdesarrollo

problemas

econmicos,

corrupcin

generalizada y baja eficacia de la Administracin y la Justicia,


fragilidad del sistema democrtico,

inexistencia del Estado de

derecho en algunas zonas alejadas o inestabilidad poltica.


mltiples casos

la

intencin de las autoridades

En

de impedir el

trfico no es clara.
Este ltimo elemento permite

a A.

Labrousse,

del Observatorio

Geopolitico de las Drogas <O.G.D.) distinguir, segn el grado de

27

Un fenmeno semejante ocurre en la economa legal donde se est


generando una reduccin de la demanda y de los precios de los recursos
naturales a causa de su sustitucin por productos sintticos <el nylon
reemplaza el algodn, la goma artificial el caucho y los dulces sintticos el
azcar). AGUIRRE 14., op.cit., p.59.

41

participacin
antidroga,

en

entre

el

trfico

de

compromiso

en

lucha

narcoEstado,

Estado

Para 1993-1994,

el reparto completado por el

Estado sensible.

bajo

la

influencia

mapa correspondiente presenta la siguiente situacin,

que puede

sufrir evoluciones rpidas. 28

NARCO-ESTADOS
Pases donde el Estado o un

Myanmar, Tailandia,

sector del aparato de Estado

Pakistn, Marruecos,

est implicado en el trfico

Nigeria, Surinam y Per

o utiliza sus ganancias

ESTADOS

BAJO INFLUENCIA
Laos,

Vietnam,

Camboya,

Paises donde miembros del

Uzbekistn,

Tayikistn,

aparato de Estado estn

Azerbaiyn,

Georgia,

involucrados en el trfico

Turqua,

Rumania,

Ecuador,

Colombia,

Venezuela,
Paraguay

ESTADOS

y Hait

constatan

numerosos

individuales
a

India, Kazajstn,

Turkmenistn, Afganistn,

en los que se

ligados

Panam,

SENSIBLES

China,
Pases

Mxico,

Bulgaria,

casos

de corrupcin

Ucrania, Polonia, Croacia,


Italia, Espaa,

Sierra

Leona, Liberia, Somalia,

la droga

Brasil, Argentina, Bolivia y


los Pases Centroamericanos

28

O.G.D.,

Hachette, Pars,

Etat

des

1994,

p.89.

drogues,

drogue

des

Etats.

Rapport

19931994,

42

CAPTULO SEGUNDO

El

tema

de

los

EL NARCOTRAFICO Y LAS DROGAS

estupefacientes

comporta mltiples

facetas.

es

un

problema

La mayor parte de

mundial

que

los pases del

mundo tiene que enfrentarse, en un grado u otro, al menos a uno


de los aspectos de la problemtica de las drogas: el cultivo, la
produccin,

el trfico,

el desvo,

el blanqueo,

la corrupcin,

el consumo, etc. La identificacin de estas facetas parece til


con

el

fin

distinguen
nivel

de

situar

el

problema

los siguientes aspectos:

mundial,

la

criminalidad

de

manera

sectorial.

la economa de la droga

organizada,

la corrupcin,

Se
a
el

blanqueo de dinero procedente de actividades ilcitas, el desvo


de

precursores

qumicos

y,

finalmente,

la

demanda

de

estupefacientes. Para cada punto, se presenta primero el problema


y luego la respuesta frente al mismo.

44

1. LA ECONOMA DE LA DROGA
A. EL PROBLEMA29

1. El mercado mundial
El volumen anual de negocios mundiales en el comrcio de
estupefacientes (reconocidos como tal y juridicamente prohibidos)
asciende aproximadamente a 300.000 millones de dlares, segn una
estimacin
basada
en
clculos
de
la
Drug
Enforcement
Administration
(D.E.A.) estadounidense que se remontan a unos
diez aos atrs, pero que todava se usan. Si se tienen en cuenta
la ampliacin de los mercados del Tercer Mundo, la cada de la
Unin Sovitica y sus consecuencias en cuanto al desarrollo de
la criminalidad, as como la aparicin de drogas puramente
qumicas (no consideradas en la poca) , el mercado global
representara hoy en da 400.000 millones de dlares30. El
mercado norteamericano supondra entre 130.000 y 135.000 millones
de dlares y el mercado europeo entre 65.000 y 70.000 millones
de dlares. Respecto al volumen de negocios, conviene establecer
una
distincin
entre
las
ganancias
percibidas
por
los
productores,
los
traficantes,
los
transportistas
y
los
intermediarios. Sin embargo, sus mrgenes brutos son inmensos.
Unos 300 kilos de cocana vendidos al detalle en el mercado
norteamericano proporcionan entre 30 y 34 millones de dlares,

hasta 50 millones si la cocana est alterada. Hay que resaltar


que en Europa el precio de la cocana es normalmente superior.
Los

productores del mercado primario son campesinos plantadores

que cultivan y venden las hojas de coca.

cultivador

peruano

poda

sacar

Hace varios aos,

de una hectrea

un

de coca entre

8.000 y 13.000 dlares al ao. Por un superficie parecida, los


campesinos bolivianos hablan de un beneficio medio anual de 6.000

29

Para circunscribir

el

problema

utilizado HARDINGHAUS N.H., op.cit.,


30

de

la economa

de

la droga

se

ha

loc.cit., p.l520.

14. Aguirre avanza la cifra de una inversin de 500.000 millones de

dlares por ao por comprar estupefacientes. AGUIRRE 14., op.cit., p.l13.

45

a 7.000 dlares. Debido al papel dominante de los distribuidores


y al aumento de las superficies cultivadas, los precios cayeron
hasta 3.000 o 4.000 dlares por ao y hectrea. Los campesinos
prefieren dedicarse a esta actividad prohibida por la ley mejor
que a otra reconocida legalmente. Las producciones tradicionales
(flores,

tomates,

frutas,

verduras,

caf,

cacao)

proporcionan una medida alrededor de 800 dlares por ao. Por su

parte, los campesinos asiticos sembradores de opio obtienen una


ganancia

producto

de

1.000

final,

1.600

la herona,

dlares

por

hectrea.

Aunque

sea diez veces ms rentable

el

que la

cocana, tienen probablemente ingresos inferiores a los que sacan


los productores latinoamericanos de coca. Los campesinos tienen
salarios

muy

traficantes,

bajos
sin

comparados

embargo

con

esta

las

ganancias

actividad

es

de

los

extremadamente

beneficiosa comparada con sus otras posibilidades de cultivos.


Pero,

si antes

sometidos

dependan de los terratenientes, hoy en da estn

a la organizacin del narcocapital

internacional. No

tienen mejores relaciones con las instituciones, antiguas aliadas


de

las

clases dirigentes

detentaras

de

bienes races,

que

cooperan ahora con los principales actores del narcotrfico.


Todos los que participan en la larga cadena de la produccin y
distribucin sacan beneficio: desde los transportistas de hojas
y de pasta- de coca hasta los banqueros y abogados especialistas
en el blanqueo de dinero, pasando por los grandes industriales
proveedores de componentes qumicos esenciales, los importadores,
los intermediarios,

los

mayoristas

y los minoristas.

de la narcoeconoma forman parte de


mundo.

Los capos

los hombres ms ricos del

La fortuna personal de cada uno de los jefes del crtel

de Medelln alcanzara una cifra comprendida entre 1.500 y 2.000


millones de dlares.

Incluso si esta estimacin

fuera un poco

exagerada, es cierto que se trata de sumas colosales.


general,

los

estupefacientes

mrgenes
son

brutos

librados

considerables.

por

Tambin

hay

el

De manera

trfico

prdidas:

de
las

autoridades logran retirar del mercado entre el 5 y el 10% de los


estupefacientes que circulan por el mundo (lo que en realidad es
muy poco comparado con lo que sigue en circulacin)

46

2. La narcoeconoma y el crecimiento
Como

cualquiera

estupefacientes

actividad

econmica,

el

trfico

conduce a un aumento del producto interior

de

bruto

de los paises implicados. No obstante no se constatan diferencias


notables entre paises productores, distribuidores y consumidores.
La narcoeconomia influye en el producto interno bruto a doble
titulo. En primer lugar, contribuye directamente a su evolucin,
por la intermediacin de todos los que participen, de cerca o de
lejos, de grado o por fuerza, a este comercio ilegal de la droga.
El flujo de capitales procedentes del narcotrfico no permanece

estril porque los bancos centrales (que ignoran por falta de


registro el origen de los ingresos) no pueden retirarlos
completamente de la masa monetaria en circulacin. Los montos
acumulados e invertidos tienen como consecuencia un aumento del
producto interno bruto. En segundo lugar, juega indirectamente
sobre el crecimiento mediante los rganos encargados de la
represin (Ejrcito,
Polica, Justicia)
as como los servicios
de Salud pblica.

Para

los

pases

comercio de
Lgicamente,

en vas

de desarrollo,

estupefacientes
las

son

repercusiones

sinnimos
del

la

produccin

de auge

el

econmico.

negocio. ilcito

son

ms

importantes en una isla caribea y un pas econmicamente pobre

que en un gran Estado industrializado. La economa de pases como


Bolivia y Per depende casi totalmente del negocio ilcito. En
Bolivia, la exportacin de hojas y pasta de coca (y hoy en da
tambin de cocana) , generan ganancias dos veces superiores a las
que proporcionan las exportaciones licitas. El restablecimiento
de la economa peruana depende en gran parte de las inmensas
superficies consagradas al cultivo de coca. La situacin
econmica
y
financiera
de
Colombia
es
relativamente
satisfactoria. Debido al flujo de narcodlares, la moneda local
se reevala continuamente. Durante los veinte ltimos aos,
mientras Amrica Latina en su conjunto viva su peor crisis de
liquidez, Colombia slo ha tenido que recurrir a crditos
internacionales mnimos y,

contrariamente a todos

sus vecinos,

47

nunca

ha

necesitado

Marruecos,

por

beneficios
millones

un

mecanismo

su parte,

saca de

de

conversin

sus

exportaciones

del orden de 2.000 millones de dlares,


de

dlares

para

el

de

conjunto

de

sus

deuda.
ilegales

contra 3.600
exportaciones

lcitas. El pas es entonces capaz de pagar los intereses anuales

de su deuda

exterior.

Es as como el reino

jerifiano se ha

convirtido en un modelo del Fondo Monetario Internacional.


Para los pases del Tercer Mundo

implicados en el comercio de

estupefacientes y materias primas necesarias para su elaboracin,


esta actividad representa la inversin de la relacin de fuerzas
NorteSur en una relacin SurNorte. Ante los ojos de los pases
productores, el cacao, el caf, el zinc, la bauxita, los pltanos
y los mangos nunca se compran a su justo precio. Al contrario,
en el caso de exportaciones de estupefacientes,
se

paga

su

justo

precio.

actividades vinculadas
drogas,

el

En

los

la materia prima

pases

donde

directa o indirectamente

producto

interno

bruto

aumenta

existen

al negocio de

paralelamente

al

desarrollo de las actividades incriminadas. La erradicacin total


de

la

narcoeconoma

miseria

en

un

podra

gran

conducir

nmero

de

la

acentuacin

pases.

El

de

mercado

la
de

estupefacientes crea empleos en todos los niveles de la cadena,


desde la produccin agrcola hasta el consumo. En Amrica Latina,
dos a tres millones de empleos suplementarios se generan por el
cultivo de coca; diez a doce millones de personas en total viven
de esta

actividad.

idnticas.
sacara

En

sus

parecida

en

En el Tringulo

Myanmar,
ingresos

ciertas

(Baluchistn) y China
(cinco

millones

de

la mayor
del

parte

cultivo

regiones
(Yunn)

personas)
produccin de cannabis3t.

Dorado,

de

de

de

Afganistn,
casi

cifras seran

la poblacin

opio.

En Marruecos,
vive

las
La

rural

situacin

Pakistn,

es

Irn

la poblacin de Rif

exclusivamente

de

la

~ Segn otra fuente, la poblacin del Rif asciende a seis millones de


personas, de las cuales 70.000 cultivan el kit (cannabis) y el resto depende
de una manera u otra de este negocio (familiares de los cultivadores,
encargados del trfico, corruptos, etc.> AGUIRRE 14., op.ct., p.1l9.
48

De

la

misma

manera,

en Estados

Unidos

Europa

Occidental,

ciertos
sectores de actividad
se benefician del trfico
de
estupefacientes:
los
transportistas
(pilotos
de aviones,
capitanes
de barcos comerciales,
chferes),
los comerciales
(importadores, intermediarios, mayoristas, minoristas, vendedores
ambulantes), los qumicos, los proveedores y fabricantes de
armas, el personal de vigilancia, los informadores, los empleados
de

banco,

los

consejeros

financieros,

transportadores

de fondos.

Adems de los empleos

resultantes

los

del negocio de estupefacientes,

contables

los

directamente

la creacin de miles

de stos se debe a la existencia de necesidades suplementarias


en

el campo de

la

asistencia

social y mdica,

as como a

la

por

el

de

de

capitales cuya

necesidad de una mayor represin.


El

aumento

del

ingreso

nacional

estupefacientes

conduce

a una

inducido

acumulacin

trfico

redistribucin beneficia principalmente a la economa legal. En


efecto, la mayor parte de los fondos no se vuelve a invertir en
la narcoeconoma. Esta situacin establece las condiciones de una

mejora

de

la

estructura

econmicoindustrial

puesto

que

las

inversiones de diversificacin pueden desembocar en un desarrollo

de las

ramas no tradicionales

del pas.

Las posibilidades

de

inversin del dinero de la droga son ilimitadas. Se realizan en


el sector inmobiliario, la construccin, el turismo, el sistema
bancario,

los

grandes

medios de

comunicacin,

los

equipos

de

deporte, etc. Tambin es factible la constitucin de carteras de


valores
mobiliarias,
acciones,
obligaciones
y
opciones
negociables en las bolsas extranjeras, as como la adquisicin
de bienes y divisas. En cambio, parece que la inversin
industrial es escasamente apreciada.
Las actividades
mezcarse con

financiadas

las

legales,

por el dinero de

la droga

suelen

de tal manera que difcilmente se

puede reconocer el origen de los recursos puestos en juego,


haciendo casi imposible distinguir entre dinero limpio y dinero
sucio.

49

3.

El costo de la narcoeconoma

Los costos sociales del trfico de estupefacientes son elevados.

Los males que afectan en primer lugar los consumidores son una
esperanza de vida ms corta, enfermedades ms frecuentes, la
generalizacin

de

la

miseria

social,

la

criminalidad,

la

delincuencia y la prostitucin, as como la prdida de motivacin


y creatividad en el trabajo. Estos efectos representan una carga
para la colectividad, que podran inscribirse en el pasivo de las

cuentas nacionales.
Es extremadamente difcil,
por no decir
imposible,
una evaluacin financiera de estos perjuicios
sociales.

Lo cierto es el aumento del

producto social bruto

pagado por la nacin. Los estragos causados por la droga tienen


un

coste

social

elevado.

En

Alemania,

en

el

ao

1990,

las

evaluaciones fluctuaron entre 3 y 15.000 millones de dlares. El


total

de los estragos causados en el mundo alcanzara

100.000

millones de dlares por ano.


Por otra parte,
productividad,

la narcoeconoma es, adems de una baja de la


un

factor

de

mayor

concentracin

financiero y de desigual reparto de la riqueza.

del

poder

El aumento del

ahorro y la acumulacin de capital slo son beneficiosos para una


minora. Los que obtienen ingresos considerables del comercio de
droga pertenecen a grupos definidos,
narcotrfico internacional,
La

sindicatos y carteles del

y no a las comunidades campesinas.

narcoeconoma no permite a los actores situados al principio

de la cadena de produccin constituirse un capital.

En cambio,

los escasos traficantes que dominan tanto la produccin como la


distribucin

al

detalle

concentran

la

casi

totalidad

de

las

ganancias generadas.
El trfico de estupefacientes

conduce a un aumento de la masa

monetaria en circulacin. Esta aumenta oficiosamente en la medida


en que una parte de las transferencias de fondos escapa a los
controles. Crece tambin oficialmente, es decir, bajo la mirada
atenta o desviada

de los

bancos centrales

interesados,

en el

momento del blanqueo de dinero y de la utilizacin posterior de

50

los

capitales

como

fuentes

de

financiacin

suplementaria.

La

influencia
de
la
narcoeconoma
no
es
necesariamente
inflacionista. El efecto en los precios del flujo de capitales
depende de la situacin econmica inicial del pas interesado.
A la inversa, el agotamiento de fondos procedentes del trfico
de droga puede conllevar una grave deflacin. La capacidad de las
autoridades monetarias para orientar los flujos financieros es
limitada. En efecto, el gobierno o el banco emisor slo pueden
bloquear una parte de la moneda en circulacin en la medida en
que tienen efectivamente acceso a ella.
La dolarizacin de la economa nacional dificulta el desarrollo
de una poltica monetaria adaptada a las condiciones econmicas
y hace que la conducta de la poltica econmica sea aleatoria y
dependiente. Con la mayor disponibilidad de dlares, el banco
central pierde el control de la cantidad de divisas, y por ende,
su capacidad de actuar sobre la cantidad de moneda disponible.
La afluencia de divisas no dominada por las autoridades
monetarias y financieras ocasionan distorsiones en la tasa de
cambio de la moneda nacional. sta se ve artificainiente
sobreevaluada,
lo
que
reduce
la
competitividad
de
las
producciones nacionales lcitas sobre los mercados exteriores.
Por el contrario, el Estado encuentra facilidades inesperadas
para equilibrar la balanza de pagos y asegurar el servicio de la
deuda externa; pero eso crea al mismo tiempo una fragilidad
estructural suplementaria de la economa nacional.

51

B.

LA RESPUESTA32

1.

La sustitucin de cultivos

Como

primera

solucin

al

cultivo

de

caracterstica

bsica

la

economa

de

recurrir

poltica

la

de

de

sustitucin

conocida como desarrollo alternativo.


contrarrestar

las

realidades

que

plantas
la

de

ilcitas,

droga,

cultivos,

se

suele

tambin

Esta estrategia tiende a

llevan a

los

campesinos

al

cultivo de plantas ilcitas.

Como

se ha visto, tanto el cannabis como la coca y el opio estn

cultivados en zonas especficas por los campesinos


carcter

ilegal

de

las

cosechas,

as

como

el

locales.

El

transporte

comercio de las plantas ilcitas implican riesgos evidentes que


los

traficantes

prefieren

dejar

los

propios

campesinos.

escala del pequeo productor, estos riesgos son importantes pero


los

aceptan para

evitar

depender

ventas de sus producciones


asunto de

supervivencia.

de

legales.

la

irregularidad de

Para el cultivador,

Para entender mejor

aumento exponencial de los cultivos ilegales,

que encuentra

Al

se

respecto,

pueden

la produccin

distingir

tres

es un

las razones

del

es indispensable

efectuar el anlisis de los problemas agronmicos,

y financieros

las

comerciales

de cultivos

grandes

legales.

categoras

de

problemas.
a. Las tcnicas arcaicas: los suelos inadaptados y trabajados de
manera insuficiente, la siembra incorrecta y el uso de semillas
no seleccionadas generan cosechas escasas, poco resistantes a las
enfermedades y con rendimiento mediocre.

La mejora del cultivo

y el aumento de la productividad de los cultivos tradicionales


necesitaran un apoyo tcnico (preparacin de la tierra y uso de
fertilizantes y pesticidas) que no existe o se practica fuera de

32

En cuanto a la sustitucin de cultivos, se ha utilizado a DELEREL O.,

Gopolltique de la drogue, La Dcouverte, Pars, 1991, p.225232; y LABROUSSE


A., Les enjeuz politigues du dveloppernent alternatl, en LABROU5SE A. y
WALLON A., La plante des drogues. Organisations crimne.Zles, querres et
blanchinient, Seuil, Pars, 1993, p.l79197.

52

cualquier dominio campesino. Finalmente, los productos destinados


al mercado son insuficientes y de mala calidad.
b. Los precios irrisorios: los bajos precios pagados a los
agricultores, inferiores a los costos de produccin, desaniman
definitivamente el campesino en sus intentos para mejorar su
sistema de produccin. Los campesinos no tienen tiempo para
dedicarse a la comercializacin de sus productos que adems
supone conocimientos y redes a los cuales no tienen acceso. Por
lo tanto es esencial que e]. acto productivo sea suficiente para

remunerar el trabajo y hacer vivir la familia. Las dbiles


cantidades
producidas
por
el
explotador
encarecen
la
comercializacin y limitan el poder de negociacin de los
campesinos. stos deben aceptar vender su cosecha con prdida o
con precios irrisorios, dificultando la salida del crculo
vicioso del empobrecimiento. En la regin andina por ejemplo, los

campesinos que no alcanzan a pagar impuestos no aparecen en los


registros

no

pueden

reivindicar

ante

las

autoridades;

en

consecuencia, el Estado no invierte en regiones que se vuelven


marginadas y carecen entonces de medios de comunicacin, escuelas
y centros mdicos.

c.

Las

carencias

subdesarrollados,

de

las

polticas

la

agricultura

agrarias:

debe

en

responder

los
a

pases

la

doble

exigencia de alimentar a la poblacin y facilitar divisas al


Estado. De all resulta una situacin de dependencia extrema: los

cursos

internacionales

profundamente
nacional,

en

la

de

economa

los gobiernos

productos
nacional

agrcolas
y

local.

intentan mantener

En

influyen
el

los precios

plano
de

los

productos de primera necesidad a un nivel suficientemente bajo


como para satisfacer la demanda de la poblacin pauperizada de
los

grandes

centros

urbanos.

El

resultado

de

esta

poltica

pblica es que los campesinos venden por debajo de los costos


reales de produccin.
Para

evitar

producciones,

sufrir

los

por

la

campesinos

falta

de

recurren a

rentabilidad

la

de

expansin de

sus

los
53

cultivos ilcitos de drogas. La estrategia de supervivencia de

los campesinos depende cada vez ms de los ingresos ilegales y


acaba narcotizando las otras actividades econmicas

regionales

y nacionales. Para remediar la problemtica de estos tres


elementos, se plantea la estrategia de sustitucin. Se trata de
reemplazar el ingreso agrcola ilegal por un ingreso procedente
de cultivos legales. Pero adems, hace falta establecer
verdaderas
redes
de
transformacin,
almacenamiento
y
comercializacin de los cultivos de sustitucin. Y sobre todo,
los cultivos de exportacin deben procurar el equivalente de las
divisas inyectadas en las economas nacionales interesadas por
el narcotrfico. Es una tarea difcil y que debe inscribirse en
un perodo durante el cual la comunidad internacional deber
sostener
financieramente
la
reconversin
de
los
pases
productores de plantas de drogas por programas de desarrollo
global

en

produccin

agrcola,

salud,

educacin

infraestructuras viales.
De esta manera,
sustitucin

el campesino puede considerar con serenidad una

reconocida

como

una

prioridad

nacional

internacional,

integrada en el tiempo y el espacio. Liberado de

los

de

problemas

supervivencia

cultivar coca, marihuana u opio,

cotidiana

que

lo

impulsan

el campesino podra considerar

con ms rigor la puesta en prctica de cultivos de sustitucin


que

los

investigadores

tendran

que

seleccionar,

adaptar previamente. En el plano comercial,

mejorar

una infraestructura

y organizacin regionales deberan ofrecer a los productores la


posibilidad

de

precios

garantizados

de

transformacin

acondicionamiento de la produccin de los cultivos alternativos.


Una vez reunidas estas condiciones, los agricultores podrn ser
receptivos a los consejos de mejora de las tcnicas de cultivo.
Se

tiene

que

favorecer

la

rehabilitacin

tradicionales con rendimientos menos

de

los

cultivos

espectaculares,

pero con

resultados ms controlados por los campesinos ms confiados que


si

fuesen

cultivos

totalmente nuevos.

54

Para conseguir la reconversin, hace falta perfeccionar los


sistemas de cultivos, asociando armoniosamente agricultura,
ganadera y reforestacin,
de manera que se proteja el ingreso
campesino. Asimismo, se debera promocionar la tcnica del
policultivo.
En vez de dedicarse a un cultivo exclusivo,
se
procede a diversificar,
lo que permite repartir
los riesgos y
costes entre varios cultivos. La especializacin
por actividad
y por cultivo tendra como corolario un crecimiento ms rpido
de los rendimientos y ocasionara una disminucin de los costes.

Permitira
igualmente una organizacin de la produccin ms
racional y ms eficaz, y, aumentando volmenes, facilitara
al
productor un poder de negociacin acrecentado. En el caso del
pequeo campesino, los sistemas de policultivo representan una
mejor distribucin de ingresos en el tiempo y la disponibilidad
de liquidez que permite hacer frente a los gastos productivos y
familiares. Adems, los cultivos diversificados disminuyen los
riesgos de enfermedades: un parsito nunca ataca a un conjunto
de plantas de familias diferentes. Econmica y demogrficamente,
los sistemas de policultivo,
que generan pleno empleo de la
fuerza

de

trabajo

familiar,

previenen

las

migraciones

estacionales necesarias para la cosecha de cultivos ilcitos. El


policultivo
tradicional
contribuye a la sedentarizacin
rural,
indispensable en cualquier poltica de mejora de cultivo y de
ordenacin
inversin,
los

regional.

En materia

de

utilizacin

eficaz

de

la

el policultivo autoriza el aprovechamiento ptimo de

equipos

agrcolas

instalaciones

de

poscosecha

almacenamiento en la granja. En lo que atae a la proteccin del


ecosistema, el policultivo se acerca ms a la variedad y
complejidad de la vegetacin tropical. Proteje mejor el suelo y
el medio ambiente que el monocultivo. Es evidente que un sistema
de produccin que combina los cultivos, pastos y bosques ofrece

no slo una mejor proteccin de las condiciones ecolgicas


tropicales,
sino que adems nutre el suelo y protege contra las
malas hierbas cuidando las umbras y las defensas naturales.

En cuanto a los medios de la estrategia alternativa,


todos los
programas
propuestos
hasta
la
fecha
por
la
cooperacin
55

internacional dan un amplio espacio a la asistencia tcnica como


medio de convencer a los campesinos para que se orienten hacia
los cultivos

legales. Muchas veces

esta asistencia tcnica

es

prestada en malas condiciones. Slo la relacin personal entre


el tcnicoanimador y el agricultor permite seguir paso a paso
la

evolucin

de

la

produccin

circunscribir

los

nuevos

problemas. Debe articularse alrededor de las formas tradicionales


de organizacin campesina y evitar centrarse en la alta
tecnologa. Para triunfar, la vulgarizacin debe desarrollarse
-

desde la parcela familiar, las plantaciones y las jornadas en el


campo para las acciones colectivas de preparacin de terrenos.
La

asistencia

tcnica

siempre

tiene

que

buscar

un

aumento

cualitativo de los rendimientos agrcolas y la productividad del


trabajo,

porque se trata de demostrar

la competencia econmica

real de los cultivos alternativos frente a los cultivos ilcitos.


No hay que perder de vista nunca que la mejor asistencia tcnica
es intil si no existe una oferta suficiente,
distribuida,

as como precios

adecuada y bien

justos y medios de produccin y

equipos agrcolas necesarios. nicamente precios que cubran el


costo de produccin y aseguren a los campesinos un nivel de vida
(educacin de los nios,

salud,

vas de comunicacin,

etc.)

consumo equivalente al de las clases medias urbanas, podrn hacer


cambiar de opinin a los productores de drogas e incitarles

elegir cultivos alternativos.


Para lograrlo,

sin riesgo de desencanto y de vuelta definitiva

a los cultivos ilcitos, conviene poner en marcha mecanismos de


almacenamiento y explotacin controlados por los productores. Y
los agricultores deben estar representados en las instituciones
nacionales que reglamentan el conjunto del proceso de desarrollo.
Para

lograr

fijar

definitivamente

los

cultivos

alternativos,

tambin es indispensable crear unidades de transformacin. Estas


fbricas deben ser descentralizadas, para que aumente el ingreso
regional y permita a los productores agrcolas ejercer un mejor
control. Es necesario asegurar a los productores un control sobre
el valor a la exportacin de los productos alternativos. Sin esta

56

condicin previa indispensable,

todos los programas de desarrollo

de cultivos alternativos que tienen como blanco el aumento de la

superficie, la rentabilidad de la hectrea y la productividad del


trabajo agrcola van a estar condenados al fracaso, porque los
campesinos no dispondrn de los recursos suficientes para
comprometer los gastos de produccin necesarios.
Para financiar el desarrollo agrcola y la comercializacin de

nuevas
producciones,
complementarios:

se

deben

distinguir

tres

niveles

financiacin de la asistencia rural transitoria otorgada a los

campesinos bajo la forma de subvenciones;


otorgamiento a los agricultores de crditos necesarios para la

puesta

en

marcha

de

los

programas

de

mejora de cultivos

comercializacin de la produccin agrcola;

puesta en prctica

de verdaderos

programas

de mejora

de la

salud, vivienda y escolarizacin.

Por lo general son las organizaciones no gubernamentales, locales


o extranjeras, quienes llevan a cabo los programas de sustitucin
de cultivos
ilcitos
en las zonas rurales productoras.
Esta
poltica se lleva a cabo sea bajo solicitud del gobierno nacional

como parte integrante de su poltica global, sea por voluntad de


un organismo internacional, sea por intencin propia de una
organizacin no gubernamental.

Los proyectos de sustitucin de

cultivos suelen implementarse en el territorio de una comunidad


campesina.
El alcance del desarrollo alternativo es complicado de evaluar.

Un importante

criterio

de evaluacin

es el

impacto

sobre

las

producciones ilcitas y el cambio de situacin en materia de


superficie productiva. Para justficarse y lograr su objetivo de
disminucin o incluso desaparicin de cultivos de drogas, tales

programas tendran que realizarse a escala muy amplia y aportar


mejoras sensibles de la situacin.

debido a que los recursos

asignados

Esto todava es inalcanzable

son insuficientes

y, sobre
57

todo,

dada la fuerza y el inters que conserva la rentabilidad

del cultivo, procesamiento y trfico de estupefacientes. Por esta


ltima

razn,

los

programas

no

suelen

consistir

en

el

ofrecimiento de una compensacin monetaria a

los productores,

porque

volveran

tras

recibir

la

prima

los

campesinos

los

cultivos ilcitos ms rentables.


2. La erradicacin forzosa
Otro mtodo al cual se suele recurrir para combatir la produccin
de plantas ilcitas es la erradicacin
tcnica

suele

originarse

sea en

una

forzosa.
iniciativa

El uso de esta
gubernamental

nacional, sea en una voluntad oficial extranjera. El objetivo de


este procedimiento es la destruccin de las plantas a partir de
las cuales se producen los estupefacientes.

La erradicacin se

puede realizar mediante dos tcticas. La primera solucin es el


arranque manual de cada planta.

La segunda posibilidad es el

esparcimiento desde aviones de productos qumicos que atacan las


plantaciones.
criticas

Esta tcnica

porque

perjudica

es ms
el

rpida pero recibe


medio

ambiente

fuertes
vuelve

inutilizables las superficies que eran cultivables. Otra crtica


que se hace globalmente a este tipo de poltica es que finalmente
no

resuelve

erradicacin

el

problema

forzosa,

central.
se

suele

De

hecho,

constatar

tras
un

una

ola

de

subsiguiente

desplazamiento de los cultivos ilcitos hacia zonas vecinas para


no perder el beneficio de esta produccin provechosa.

58

II. LA CRIMINALIDAD ORGANIZADA


A. EL PROBLEMA
No es posible comprender el narcotrfico sin interesarse por los

grupos delictivos
que componen la criminalidad
Mediante las indicaciones de algunos especialistas,
aproximarse a dicha realidad.

organizada.
se intenta

La influencia de la criminalidad organizada en las instituciones


democrticas (mediante la corrupcin) y econmicas <mediante el
blanqueo de dinero y la imbricacin de las economas legales e
ilegales> generan inquietudes crecientes. Bajo la forma de
mafias en Italia y Estados Unidos, as como en Rusia- y los
pases del Este, crteles en Colombia, triadas en China y
Hong Kong, y yakuzas en Japn, la criminalidad organizada
controla la produccin y el trfico de estupefacientes. El dinero
generado por este trfico proporciona a estos grupos delictivos
un importante poder econmico, social y poltico que les permite
recurrir a la corrupcin y la violencia. A este dominio de las
instituciones pblicas por las organizaciones criminales se aade
el

hecho

de

inseguridad
contrario,

que

la

escena

que generan,

social

se

ve

afectada

as como por la ascencin social

la

o, al

por la marginalizacin que pueden fomentar.33

En su libro titulado Les superpuissances du crime


le narcoterrorisme,

X.

trficos

se dedican

a los que
de

fondos,

enqute sur

Raufer34 establece una tipologa de los


las

contrabando de tabaco y alcohol,


extorsin

por

raptos,

organizaciones delictivas:

corrupcin de cargos electos,

falsificacin de

adjudicaciones

pblicas, gestin del trfico de estupefacientes, malversaciones


en los establecimientos financieros,
de

la

Comunidad

Europea,

fraude de las subvenciones

piratera

martima,

criminalidad

EHRENBERG A. y MIGNON P., Drogues,


Ed.Ed.Descartes, Pars, 1992, p.1821.

politigue et socit,

RAUFER
X.,
Les
superpuissances
narcoterrorisme, Paris, 1994, pAl2.

du

crime

enqute

Le Monde

Sur

le

59

ecolgica

(trfico de residuos>

desvo de ayuda

humanitaria,

trfico de rganos y sangre, trfico de sustancias radioactivas.


Aade que a pesar de la enorme cantidad de actividades ilegales

de los grupos criminales,


a la hora de concebir
extraordinaria

la sociedad civil tiene una dificultad


su existencia.
Esto se debe a su

capacidad

para

desaparecer

de

escena.

Las

opiniones pblicas no son conscientes ae estas amenazas para el


sistema

mundial.

La

amplitud

sigue

siendo

desconocida

la

tendencia es a subestimar el fenmeno. Poco a poco se logra una


toma

de

conciencia

del

hecho

de

que

entidades

no

estatales

autnomas, tanto agrupaciones de narcotraficantes como sectas o


guerrillas,
gangrenan
el tablero
mundial,
castigan
a sus
enemigos,

negocian de

igual

igual

con los actores

legales,

fuerzan a los Estados a su presencia, hacen fuerza en el sistema


financiero,

conducen

stiles

juegos

de

poder,

dominan

redes

econmicas complejas y controlan procesos econmicos. En cuanto

casos

concretos,

criminales

en

repblicas

musulmanas

Tayikistn)
una

Rusia,

el

autor

la

presencia

los

pases del

Este,

ex

soviticas

(Kazajistn,

Afganistn,

distincin

cita

Pakistn,

fundamental

entre

Colombia,

los

de

Balcanes,

las

Uzbekistn,

Mxico,

la realidad

grupos

etc.

Hace

colombiana

y la

mexicana cuando explica que en Colombia los carteles se enfrentan


al

Estado

mientras

que,

al

contrario,

en

Mxico

las

organizaciones criminales estn dentro del Estado y corrompen el


propio aparato estatal.
El anlisis de E. Marotta36, especialista italiano de la lucha
contra la criminalidad organizada y la droga, identifica los
elementos de similitud entre organizaciones criminales:

jerarqua inflexible dentro de la organizacin,

lenguajes codificados especficos,

Ibid.,
36

MAROTTA

p.698G.
E.,

Les

connexions

entre

la

criminalit

organise

et

le

trafic
de
stuptiants
et
les
diffrents
aspects
de
la coopration
internationale dans la lutte centre ce phnomne, Colloquium Papers, European
tlniversitary Institute, Florencia, 911.12.1993.

60

secreto absoluto en el tratamiento de los asuntos internos,


sistema de sanciones rigurosas que desprecia fuertemente la
vida humana,
recurso a la opresin, violencia e intimidacin para afirmar
su supremaca,

poder econmico considerable, que resulta de actividades


ilcitas
variadas,
gran capacidad de corrupcin de los miembros de fuerzas del
orden,
originada
en el poder econmico y la facultad
de

intimidacin,

penetracin de los representantes


del grupo criminal en los
mecanismos de la vida administrativa
y poltica
de ciertos

Estados.

Para

este

autor

la actividad

delictiva

se caracteriza

de una

manera muy particular. La ferocidad del comportamiento criminal

frente a los jueces y policas que han combatido la agresin


contra el Estado, ha sido sustituida en pocas recientes por una

gestin ms stil de los negocios ilcitos.


Las ganancias que se
derivan
del trfico
de droga se reinvierten
en negocios
limpios:

inversin

hotelera, industrial
sin ningn costo,

inmobiliaria,

compra de ttulos,

y comercial. Estas inversiones


mientras que la competencia

gestin

se financian
lcita
debe

recurrir al mercado financiero ordinario pagando los intereses

bancarios.

Al

mismo

tiempo,

la

criminalidad

organizada

se

interesa por el sector de la construccin y las adjudicaciones


pblicas. Recurre ya sea a la prctica del chantaje, por el que
las empresas adjudicatorias deben abonar tributos para evitar
atentados y destrucciones de sus obras, ya sea a la intervencin
de

amigos de sus amigos,

en un clima

de implicacin de los

poderes polticos locales que estn en connivencia con las redes


criminales a cambio del aporte de votos en las elecciones.38

Ibid.
38 Ibid.

61

E.

Marotta afirma

la existencia

de un vnculo muy estrecho y

recproco entre el narcotrfico y la criminalidad organizada. El


trfico

de

estupefacientes

heterogneo
fases

internacional.

interconectadas

distribucin,

se
Es

presenta

heterogneo

(cultivo,

consumo, blanqueo)

como

un

fenmeno

porque

comprende

refinado,

transporte,

en una cadena nica compuesta

de varios eslabones. Es internacional porque todas las fases se


efectan habitualmente en territorios distintos y en condiciones

tales

que ningn

droga.

Estas

obstculo

pas

dos

la

escapa

al

caractersticas

difusin

rpida

problema transnacional de
habran

del

la

podido presentar un

narcotrfico

si

varias

organizaciones criminales no se hubieran consagrado al sector.


Vincularon los diferentes eslabones primero en un clima de lucha
entre las organizaciones
reparto

y despus en el marco de acuerdos de

colaboracin,

multinacionales

legales.

bajo
Las

el

ejemplo

ganancias

de

las

realizadas

empresas

gracias

al

narcotrfico han dado a las multinacionales del crimen un poder


econmico

tan

slido

y,

en

ciertos

pases,

una

incidencia

poltica tan marcada, que es fcil ver la imagen de una espiral


donde droga y criminalidad organizada exaltan recprocamente sus

efectos.

Es difcil contestar a la pregunta de si la droga ha

fortalecido las organizaciones criminales o si stas han sido el


detonador de la explosin del narcofenmeno.39
En Italia,
proceso

la Comisin parlamentaria antimafia ha descrito un

nacional muy importante

vivida por Colombia:


sus

propias

democracia

un

que

se acerca a

la situacin

La mafia no slo se desarroll gracias a

virtudes.

Encontr

en

factor suplementario a

el

debilitamiento

su expansin.

Por

de

la

estas

razones, la cuestin mafiosa coincide ampliamente con la cuestin


de la democracia y puede convertirse en un factor constitutivo
de nuestro sistema polticot

Ibid.
citado en CESONI M.L., Camorra et politique
drnystification du rle
de la drogue, en Mafia, drogue et politique, Coleccin cultures et conflits
n03, centre dtude des conflits, LHarmattan, Pars, 1991, p.24.

62

Segn el economista Ch.H. De Choiseul Praslin,


en su trabajo
sobre la represin como poltica dinanizadora de la economa de
la droga,

la finalidad

de

la mafia

es

la de jugar un papel

econmico y poltico, a partir de la acumulacin e inversin de


la riqueza,
as como conquistar y ejercer partes de poder
instaurando un cdigo cultural (es decir un complejo de normas
de comportamiento> y aprovechando un relativo consenso del cuerpo
social dentro del cual se manifiesta
y afirma el fenmeno
41.
Los
traficantes
de
droga
tienen
una potencia a veces
mafioso
cercana a la de los Estados. Para lograr sus fines, deben a veces
eludir los obstculos institucionales. Los traficantes de droga

aparecen ms como un grupo de presin, una verdadera institucin,


con su discurso propio, su funcin ideolgica y su articulacin
con el resto de la sociedad. Tal institucin de naturaleza
poltica que constituye un poder instalado en el corazn de la
democracia puede estar designado como narcocracia42.
Luego
precisa que la narcocracia es un poder aparentemente concurrente
al

de

los

Estados,

en

realidad

ms

bien

su

parsito.

La

narcocracia
es un actor colectivo,
organizado alrededor
de
productos prohibidos. Ha sabido inventar, para su funcionamiento
eficaz, un sistema original de dominacin, enriquecimiento e
impunidad. Tiene un impacto social, econmico, poltico y
cultural enorme.

la

violencia

oposiciones

El recurso de las organizaciones delictivas a

sirve
y

para

zanjar

negociaciones

conflictos,

tensas.

No

complicaciones,

suelen

pasar

por

los

procedimientos legales y usan el crimen como medio de regular las


tensiones.

Obviamente

tambin

recurren

la

violencia

para

agilizar la obtencin de la riqueza, que es su fin principal.43


Segn un artculo publicado en una revista francesa, la nocin
de criminalidad Organizada

integra tres elementos:

DE CHOISEUL PRASLIN ch.H., La drogue, une conomie dynamise par la


rpression. La mare blanche,
Presses du C.N.R.S., Pars, 1991, p.143
<Socits en mouvement>.

42 Ibid.,

p.136.

63

infracciones

de una gravedad extrema que atentan

contra

la

persona y la dignidad humana;

actividades criminales que revelan por su amplitud un grado

elevado de organizacin y permanencia;


ganancias enormes que implican el blanqueo del dinero ilcito
a escala mundial?4

E. LA RESPUESTA
Una cooperacin internacional, tanto bilateral cono multilateral,

es bsica

para

impedir

la

existencia

y el

desarrollo

de las

actividades de las organizaciones de criminalidad organizada. En

este

sentido

es

necesario

fomentar

la

firma

de

acuerdos

de

cooperacin judicial. Estos pueden facilitar el intercambio de


informaciones relativas a los grupos delictivos y a sus miembros,
as como a sus mtodos ilcitos de trabajo. En muchos pases se
constata

la

fenmeno.

inadaptacin

de la

legislacin

la amplitud del

Esto implica la necesidad de fortalecer

judiciales

jurdicos

nacionales.

Los

los sistemas

medios

de

las

administraciones de Polica, Aduanas y Justicia penal deben ser


ampliados con el objetivo de arrestar, perseguir y condenar a los
traficantes

con

mayor

facilidad.

Sera

til

fortalecer

los

mecanismos jurdicos como la ayuda judicial mutua para lograr la


condena de los delincuentes.

Tambin por este medio se pueden

facilitar las extradiciones de los criminales hacia los pases


que

poseen

juzgarlos.

pruebas
Adems,

tienen

las

capacidades

se

podra

prever

la

adecuadas

confiscacin

de

para
los

productos del trfico ilcito y rehusar la entrada en el pas de


personas conocidas

como miembros de grupos de la criminalidad

organizada. La ratificacin y sobre todo el respeto por todos los


Estados de los tratados existentes e incluso firmados por algunos
de ellos es una necesidad bsica.
El artculo de M.L.

Cesoni relativo al caso italiano ofrece al

respecto una observacin poco alentadora: Hay que constatar que

La lutte contre le blanchment des captaux, en Problnies conomiques


Monnaie et finance, n02357, Pars, 05.01.1994, p.1S.
64

la focalizacin nicamente sobre la intervencin judicial,


que
reduce problemas complejos, como el de la mafia, a problemas de
orden pblico y que les confina a los campos de la polica y la

magistratura,
institucional

corresponde
a la
de
afrontar
las

ausencia
de una voluntad.
causas
del
fenmeno por
econmicas y sociales45.

intervenciones

polticas,

Para finalizar este tema, se hace referencia a J. La Palombara,


especialista
del caso italiano,
quien indica que los otros
gobiernos democrticos pueden aprender mucho de la experiencia

italiana.

Indicaciones

de este tipo toman especial

inters

a la

hora de considerar la cuestin colombiana. Dos lecciones asumen


una importancia muy particular. Primero,

la democracia requiere

una propaganda del acto por parte de la potencia pblica. Los


italianos predisaron que el terrorismo46 puede y debe combatirse
sin recurrir a medidas antidemocrticas. Este enfoque ya
fortaleci por si mismo a las instituciones de la democracia.

Segundo, parece ahora claro que el terrorismo no puede combatirse


eficazmente sin la ayuda absoluta de la comunidad intelectual y
los medios de comunicacin. Cualesquiera que sean las causas, el
terrorismo no podr sobrevivir mucho tiempo a una desaprobacin

una

oposicin

que

gozan

en

la

opinin

de

un

consenso

importante. Mientras este acuerdo no se realice en los sectores


ms importantes de la sociedad, ya se trate de los intelectuales
o de los medios de comunicacin, la democracia seguir amenazada
por las mismas acciones terroristas.47

cssonz M.L., op.cit., loc.cit., p.42.


46

Se entiende terrorismo como resultado de los actos criminales.


LA PALOMBARA J., Dmocratie litalienne, Plon, Paris,

1990, p.229.

65

III. LA CORRUPCIN
A. EL PROBLEMA

Varias definiciones permiten acercarse al fenmeno de la


corrupcin. La definicin de J.S. Nye considera la corrupcin
como un comportamiento desviado de los funcionarios frente a las
normas de la Administracin. Dice que es un comportamiento
desviado respecto de las obligaciones normales de un funcionario
por razones privadas (familia, relaciones) , pecuniarias o de
ganancias de estatuto; o que viola las reglas de funcionamiento
como

consecuencia

de

influencias

privadas.

Eso

implica

la

aceptacin de sobornos (como recompensa a un cambio de posicin);


del nepotismo (don, patrocinio, atribuidos por relacin y no por
mrito) ; de la mala asignacin (apropiacin de recursos pblicos
para fines privados>48. Otra definicin, que se debe a A. Rogow
y D.

Lasswell,

corrupcin
orden

hace referencia al inters pblico:

viola

pblico

la
o

(destructivo de)

responsabilidad

de

orden

cvico

esos sistemas.

frente a los
y

es

Un acto de
sistemas

incompatible

con

Un sistema de orden pblico o

cvico exalta el inters comn contra el inters personal;


violacin

del

inters

comn

de

para

sacar

una

ventaja

la

personal

representa un acto de corrupcin49.


La

corrupcin

es un

Estados del mundo.

fenmeno que existe en

la mayora

Slo durante los ltimos aos,

de

los

las noticias.

han revelado numerosos casos, tanto en Europa como en los otros


continentes. A ttulo de ejemplo, se pueden citar las recientes
revelaciones

referentes

organizada en la poltica
partidos

polticos

fraudulentas
Agusta

de

infiltracin

(Italia)

(Espaa,

mercados

en Blgica)

la

la

criminalidad

la financiacin ilcita de

Blgica)

pblicos

de

(Mani

las
pulite

obtenciones
en

Italia,

el abuso de bienes sociales (Francia)

la

~ citado en cARTIERBRESSON 3., lments danalyse pour une conomie


de la corruption, en SALAMA P. y ScHIRAY 14., Drogues et dveloppement, en
2iers Monde, Tomo xxxiii, nOl3l, Pars, juliosept.1992, p.585.

Ibid.

66

implicacin directa de presidentes en actividades dudosas (Carlos


Andrs Prez en Venezuela, Collor de Melo en Brasil>. Asimismo,
desde hace decenios los pases africanos y suramericanos se
conocen por su corrupcin rampante, que se ha convertido en un
sistema.
Los motivos que explican la corrupcin son variados y van desde
los trficos ilcitos (estupefacientes, armas, coches robados,
residuos nucleares>, hasta la obtencin de mercados pblicos, la
orientacin de legislaciones, el apoyo a proyectos privados y la
financiacin de partidos polticos y campaas electorales. El
aparato de Justicia, la Administracin, la Polica, las Aduanas
y la Poltica son los sectores frecuentemente solicitados por los
corruptores50. Se privilegian formas tales como el soborno a
agentes pblicos de cualquier nivel, la financiacin de campaas
electorales de hombres polticos o de partidos polticos. Las
personas que aceptan lo hacen directamente para ellas mismas
(enriquecimiento personal) o para una caja comn. Las personas
que recurren a la solucin de pagar para obtener lo que buscan
pueden ser industriales, miembros de las profesiones liberales,
prestatarios de servicios, particulares y, obviamente, grupos
criminales y traficantes de todo tipo. Recurren a un estratagema
ilegal, bien para facilitar una actividad lcita, bien para poder
realizar un negocio ilcito.

En una reflexin

centrada

en torno a la cuestin

corrupcin es tnica o txica,

J.

de saber si la

CartierBresson presenta un

cuadro en el cual aparecen mltiples argumentos relativos a los


efectos positivos y negativos de la corrupcin. En resumen, para
l, la corrupcin. puede presentar efectos positivos sobre el
desarrollo econmico, la evolucin social, los partidos polticos
y la eficacia gubernamental por cuanto es ms dinmica y flexible
que los canales legtimos y provoca cambios ms rpidos. Al
contrario, la corrupcin presenta numerosos efectos nefastos que
No hay

que perder

de vista

que

la concusin es

una realidad que

tambin
existe:
en
este
caso
son
los
propios
agentes
del
Estado
<principalmente en Polica y Aduanas> los que exigen dinero para efectuar o
agilizar los trmites.

67

consisten en la prdida de recursos econmicos, la inestabilidad


y destruccin de los sistemas de legitimacin e integracin, la
desorganizacin poltica y la reduccin de cierta eficacia
gubernamental, principalmente porque fomenta la deshonestidad y
genera desvos de dineros y actividades democrticas hacia
objetos indebidos y perturba por ende la gestin democrtica.5
El mismo autor hace hincapi en que la corrupcin utiliza, el
amoralismo natural del individuo52. Aade que la dilucin de
la autoridad del Estado y la crisis de la
realidades que ocasionan casos de corrupcin53.

democracia

son

En el caso del narcotrfico, el fenmeno de la corrupcin se ha


convertido en una necesidad para un funcionamiento eficaz del
negocio ilcito. Como lo explicita O. Brouet, Despus de la
corrupcin de ciertas partes del personal pblico, el eslabn
ulterior de la corrupcin es la intoxicacin avanzada de los
mecanismos del poder econmico y poltico. Ciertos pases estn
tan imbricados en el trfico que se desarrolla una verdadera
narcocracia (Estado en el Estado)
La presencia de esta clula
regida por sus propios reglas en el seno de un organismo acenta
los movimientos desestabilizadores que lo atraviesan. Muchas
veces las narcocracias crecen a la sombra de rboles enfermos,
democracias frgiles, pases donde la violencia est anclada
culturalmente, economas subdesarrolladas con deudas (terreno
frtil para la droga)t En cierto modo, Colombia entra en esta
descripcin.
.

Tras las explicaciones anteriores, la frase de A. Labrousse cobra


mucha fuerza: las amenazas que hacen recaer los traficantes
latinoamericanos sobre Europa ataen ms a la democracia> la cual

cARTIER-BRESSoN 3., op.cit.,


52

Ibid.,

p.596.

Ibid.,

p.590.

p.592593.

BROUET 0., Drogues et relations internationales. Du phnomne de


Socit A la narcodiplomatie, Ed.complexe, Questions au XXme sicle, Pars,
1991, p.43.

68

est a merced de su potencia


propiamente dicha

corruptora,

que a la salud pblica

.-~

E. LA RESPUESTA
Para luchar contra la corrupcin es muy complicado encontrar
medidas concretas eficaces. La fascinacin por el dinero hace
difcil cualquier poltica que pretenda reducir o eliminar la
corrupcin. Un cambio de mentalidades es evidentemente necesario
en los mltiples
pases donde se nota una cultura
de la
tolerancia frente a los comportamientos ilcitos y un culto al
dinero fcil. Pero se trata de un trabajo de larga duracin para
alcanzar resultados tangibles.
El aumento de los sueldos de los funcionarios quizas podra
disminuir su inters por los sobornos pero no sera suficiente.
Se justificara la implementacin de un control ms agudo sobre
los agentes de Polica, Aduanas y Justicia. Asimismo, la
instauracin de mecanismos que permitieran localizar la
corrupcin, el incremento de los controles sobre los actos
realizados por los agentes pblicos y la aplicacin de sanciones
disuasorias serian algunas de las orientaciones que podran
adoptarse a la hora de imaginar una lucha eficaz contra la
corrupcion. Siendo una cuestin muy relevante para Colombia, en
adelante se dedicar obviamente un espacio al fenmeno de la
corrupcin en este pas y a su posible combate.
-

LABROU5SE A., La drogue, larqent st les armes, Fayard, Pars,

1991,

p.v.

69

IV. EL BLANOUEO DE

DINERO

A. EL PROBLEMA
El comercio de estupefacientes es una de las actividades ms
lucrativas que existen en el mundo. Los montos de capitales que
tienen que blanquearse son extremadamente elevados,
casi
astronmicos.

De

la

totalidad

de

los

movimientos

de

fondos

contabilizados, se blanquearan unos dos tercios, es decir,


200.000 millones de dlares. El resto de los fondos no necesita
este paso por el blanqueo porque se gasta en el propio seno de
la organizacin. ~
El uso que los narcotraficantes hacen del dinero generado por el
negocio ilegal se utiliza de tres maneras complementarias:

gastos corrientes
inversiones

productivo,

(tren de vida, viajes, recepciones)

fijas

(compra

inmobiliaria,

fusin con

capital

gastos suntuarios tales como yates, obras de arte,

aviones particulares, etc.);

sumas

de

dinero

que

circulan

en

el

sistema

financiero

internacional generando ganancias (invrsiones en Bolsa, compras

de empresas, compras de armas para el trfico ilegal, etc.) y que


representan la mayor parte del dinero ilcito.57
Las transacciones se realizan en efectivo y generan ingresos muy

elevados.

Por

lo

tanto,

los

traficantes

obtienen

sumas

gigantescas en dinero lquido. Para poder aprovechar sus enormes


beneficios

ilegales y evitar sospechas,

los traficantes

deben

darle a este dinero una aparencia legtima. La tcnica utilizada

o, mejor dicho, las tcnicas utilizadas para lavar activos, es


decir,

para

reales

inyectar

ficticios

dinero
con

de

origen

aparencia

criminal

respetable,

en

circuitos

consiste

en

operaciones complejas. El proceso se realiza en tres etapas: la


colocacin,

el

apilamiento

liARDINCHAUS N.H., op.cit.,


DELEREL 0., op.cit.,

la

integracin.

loc.cit.,

La

colocacin

p.l7.

p.119l2O.
70

consiste

en deshacerse

materialmente de

importantes

sumas

de

dinero en efectivo, sea ante establecimientos financieros, sea


en la economa de detalle, sea por trasferencia de divisas al
extranjero. El apilamiento permite impedir cualquiera posibilidad
de remontarse al origen de los productos ilcitos, mediante
transacciones
financieras en cadena, muchas veces entre varios
pases. La integracin confiere una aparencia de legalidad a
ingresos de origen criminal, mediante inversiones en la actividad
econmica. Los fondos lavados estn entonces mezclados con
capitales de origen lcito.58
A continuacin,
se proporcionan siete
elaboradas por los traficantes.59

ejemplos de estratagemas

Mediante el prstamo respaldado (loan back), los traficantes


de droga transfieren sus ingresos en mtalico a cuentas bancarias
abiertas a nombre de sociedades de fachada en bancos oftshore del
Caribe (colocacin) Despus, los fondos se giran a otras cuentas
a nombre de otras sociedadespantalla en paises conocidos como
parasos bancarios: Suiza, Luxemburgo o las islas anglonormandas
por ejemplo (apilamiento) . Finalmente, los traficantes obtienen

prstamos totalmente oficiales en Londres o Pars proponiendo


como fianza los depsitos de fondos ilcitos (gracias. a una
garanta de certificados de depsito) Gracias a dichos prstamos
legales, los traficantes compran despus bienes inmobiliarios y
.

comercios

<integracin)

La tcnica de doble facturacin supone controlar previamente


varias sociedades en diferentes paises. Una sociedad donde estn
colocados los capitales ilcitos compra a otra sociedad bienes
o servicios a precios sobreevaluados. Esto permite hacer salir
del pas de origen un excedente de fondos puesto que la
diferencia entre el precio sobreevaluado y el precio real se deja

La lutte centre le Llanchiment des capitaux, en

Monnaie st finance,

n02357,

Probl&mes conomiques

Pars, 05.01.1994, p.lG.

Ibid.

71

en una cuenta especial en el extranjero.


La especulacin inmobiliaria simulada consiste en la siguiente
tctica: un operador compra una propiedad a un precio inferior

a su valor real, dando el complemento en mano. Despus vuelve a


venderla por su verdadero valor, lo que permite al traficante
justificar recursos superiores, mediante una plusvala ficticia.

Con la trasferencia por pasadores, una multitud de pequeos

pasadores compran en bancos americanos cheques de caja por montos


inferiores a 10.000 dlares, limite por encima del cual en
Estados Unidos cualquiera transaccin debe declararse. Una vez
reunidos, estos cheques se depositan en cuentas en el extranjero.
Un

mtodo

parecido

consiste

en

la

adquisicin

de

divisas

cheques de viaje con dinero efectivo; la venta posterior de estos


cheques de viaje da

lugar al

establecimiento

de un

cheque de

banco con aparencia legal.


La compra de joyas y oro es un mtodo, utilizado anteriormente
por el cartel de Medelln, que hace intervenir negociantes de oro
y joyeros a sueldo de los traficantes. Estos intermediarios
depositan
en un banco, con toda legalidad, el dinero procedente
de ventas ficticias de oro. Estos fondos se giran a Europa y
despus se trasfieren a cuentas en Colombia.

Con la tcnica de la aplicacin, se realiza una venta ficticia.


a s mismo de ttulos cotizados en Bolsa, mediante la
intervencin de una falsa contraparte, en general una sociedad

pantalla

establecida

reglamentacin

adecuada.

en

un

pas

que

La contraparte

no

provoca,

cuenta

con

gracias

una

a fondos

de origen criminal, una alza de ttulos de Bolsa adquiridos por


el traficante.

Este ltimo

puede volver

a vender

sus ttulos

registrar una plusvala con aparencia legal.

El mundo del juego tambin

criminal
y,

poco

se convierten
tiempo

despus,

es propicio:

en placas
se

los ingresos

de origen

de juego en los grandes

reconvierten

en cheques

casinos

o mtalico

72

lavados.
Otros cuatro mtodos de reciclaje
lista anterior)0

de dinero sucio

completan

la

El mtodo bancario consiste en presentarse en un banco para


efectuar diversas transacciones que consisten, entre otras cosas,
en intercambiar pequeos billetes de banco contra billetes ms
importantes, letras de cambio bancarias, bonos del Teroso, letras
de crdito o cheques de viaje. Esta tcnica fue mermada en
Estados Unidos con la adopcin de modificaciones a la Bank
Secrecy Act por el Departamento del Tesoro. De hecho, desde
entonces los bancos deben declarar cualquiera transaccin en
metlico de 10.000 dolares y ms. Esto oblig los traficantes a
recurrir a otras posibilidades como a la corrupcin de empleados
de banco, y el uso de mulas (pasadores) para efectuar en los
bancos depsitos de menos de 10.000 dlares, lo que permite

transformar estos

depsitos

en giros

y cheques

bancarios

sin

tener que declarar la transaccin. La mua remite el cheque


obtenido a otro individuo encargado de hacer la coordinacin y
la centralizacin de actividades de mulas. Lo nico que queda por
hacer es depositar la suma recogida en un banco en el extranjero.

Gracias al blanqueo por mediacin de una oficina de cambio, los

traficantes tambin

recurren a oficinas de cambio y casas

de

corretaje para facilitar la circulacin y el blanqueo de dinero.


Estas

casas

de

cambio estn

evidentemente

su sueldo y son

muchas veces empresas de fachada que realizan transacciones de

dinero en efectivo. Eso permite al traficante evitar el sistema


bancario tradicional sin despertar sospechas, ya que es normal
para estas oficinas efectuar importantes transacciones en
mtalico. Una casa de cambio puede facilitar el giro de fondos
en otros pases para pagar transacciones de drogas o hacer
depsito. Por ejemplo un traficante indica a su abogado en un
pas extranjero que va a girar un importante monto en efectivo
dargent, Polica Judicial belga, Bruselas,
s.d. [entre 1990 y 1995] (articulo oficioso).
60

TocH A., Le blanchirnent

73

en la cuenta de una sociedad extranjera ficticia mediante una


oficina de cambio particular, y demanda que su banco en ese pas
ayude al intercambio. Dado que las casas de cambio estn en
contacto frecuente con los bancos, la oficina de cambio acepta
el monto y efectua el giro en la cuenta de la sociedad en el
banco extranjero.
La tcnica del autoprstamo permite repatriar el dinero
despositado en una cuenta extranjera de manera que parezca
proceder de fuentes legtimas. El traficante que tiene tondos en
un banco extranjero decide hacer una inversin y hace un pago

inicial con fondos legtimos.

prstamos:
extranjero

Para pagar el sueldo, realiza dos

el primero legitimo y el segundo en dicho banco


que le presta en realidad sus propios fondos.
despus los dos prstamos y paga los intereses

Reembolsa
apropiados.

No slo consigue as repatriar su dinero ilcito,

sino tambin ingresar intereses y pagar intereses deductibles del


impuesto sobre el ingreso.

Con el mtodo de

invertir

la sociedad ficticia,

directamente

mediante

el traficante puede

sociedades

ficticias

en

el

extranjero. Por ejemplo, los traficantes aprecian las sociedades


inmobiliarias. Es muy fcil para ellos pretender que sus tondos
provienen

de transacciones

inmobiliarias y pagan

el

impuesto

sobre el ingreso que se deriva.


Para permitir que se realicen todas las operaciones descritas,
es de mayor
estos

relevancia

pases,

la existencia de parasos fiscales.

las tasas

sobre

los

ingresos

de capitales

En
son

dbiles o nulas y el secreto bancario se observa rigurosamente.


Las ventajas fiscales, aunque interesantes, no son consideradas
por los traficantes como la atracin principal. Se interesan ms
bien en las oportunidades que se les dan para colocar y blanquear
importantes cantidades de narcodlares de manera annima. Enormes
cantidades de dinero se transfieren a estos paises utilizando
mecanismos
distinguir

bancarios

internacionales,

sin

posibilidad

de

el dinero procedente de comercio legtimo y el que

.74

procede del trfico de drogas u otras actividades ilegales. Para


un traficante la atraccin de un paraso fiscal particular
depende de varios factores entre los que destaca su proximidad
a las rutas de contrabando
as como su accesibilidad.
La
popularidad de los parasos fiscales de las Antillas para los
traficantes
americanos se puede atribuir a estos dos factores.
No obstante, ciertos parasos fiscales no interesan a los
traficantes por razones tales como su inaccesabilidad, la
ausencia de buenos medios de comunicaciones internacionales (como
en el caso de Liechtenstein) , las restricciones
relativas a las
divisas y sus leyes estrictas sobre la formacin de sociedades
extranjeras.
Como se ha explicado, para que un paraso fiscal sea considerado
atractivo por los traficantes, es primordial que presente las
siguientes ventajas:
leyes muy estrictas e inviolables sobre el secreto bancario;
facilidades para la constitucin de sociedades;
medios de transporte y comunicaciones eficaces;
proximidad de rutas establecidas de trfico ilcito;
libertad de movimientos de capitales procedentes de sociedades
extranjeras o de particulares;
tasa de impuesto dbil o nula sobre las ganancias realizadas
por las sociedades extranjeras.

El traficante debe encontrar


institucin

financiera

en el paraso

habilitada

para

fiscal elegido una

efectuar

operaciones

comerciales internacionales y susceptible de aceptar depsitos


regulares de importantes montos en efectivo.6
Gracias a la electrnica, las transacciones financieras son
extremadamente fluidas y rpidas de un continente a otro, de
manera que los mecanismos de blanqueo son cada vez ms complejos,
implicando casi siempre a varios pases.

61

Ibid.
75

La lista de los parasos fiscales esparcidos en el planeta es


larga y representativa, aunque no exhaustiva62. Excepto Suiza y
algunos otros pases, todos los parasos fiscales son creaciones
artificiales cuya independencia o autonoma es ficticia.

AMRICA
Bermudas

ASIA

Bahamas

EUROPA

Hong Kong

Islas Caimn

Suiza

Macao

Jamaica

Luxemburgo

Taiwan

Panam

Liechtenstein

Singapur

Belice

Isla de Man

Vanuatu

Antillas Holandesas

Jersey y Guernesey

Nauru

Turks y Caicos

Mnaco

Tonga

Santo Bartelemy

Andorra

Aruba

Gibraltar

Barbados

Vaticano

(Banco Ambrosiano)

62

DE

BREE

C.,

Ces banguiers

complices du

trafic

de

drogue.

qui

profite le coimnerce des narcotiques, en Le Monde diplomatique, Pars, abril


1990.

76

B. LA RESPUESTA

Obviamente, para ser completa, la lucha contra la droga tiene que


integrar un aspecto de lucha contra el blanqueo de dinero
ilcito, es decir, incorporar una gran vigilancia frente a los
flujos internacionales de capitales y los circuitos de blanqueo.
Para los que luchan contra el blanqueo de dinero ilcito,
los dos
elementos que les preocupan son la existencia de:
parasos fiscales y bancarios, con legislacin permisiva, que
permiten al dinero sucio encontrar un refugio;
los pases cuya ausencia o debilidad de reglamentacin y
control pblico sobre los organismos financieros abre el campo
a las infracciones mencionadasA

El objetivo de las organizaciones criminales es claro y preciso:


sacar de actividades ilcitas
un provecho mximo, teniendo el
monopolio del ejercicio de la violencia fsica en un territorio
donde

el

ganancias
trfico

Estado
de
de

amplitud,

est

las

debilitado.

organizaciones

estupefacientes.

Entre
-

las

delictivas

Con

ingresos

fuentes
se

de

las

encuentra

ilcitos

de

el
tal

las organizaciones deben blanquearlas e invertir los

capitales blanqueados en actividades legales. Luchar contra el


blanqueo

de

dinero

es

por

tanto

un

medio

privilegiado

para

combatir la criminalidad organizada. Pero, para no molestar a las


organizaciones

bancarias,

no

se

permite

instalar

sistemas

eficaces para detener a los recicladores de dinero sucio. Ciertas


reglas, tales como la defensa del secreto bancario, la existencia
de parasos fiscales, el control de cambios poco estricto,
incluso facilitan el reciclaje.TM
Iniciativas

verdaderas

contra

el

blanqueo

exigiran

el

desmantelamiento del sistema financiero internacional tal y como

63

La lutte centre le blanchiment des

64 SAULOY M.

y LE BoNNIEc Y.,

...,

p.18.

A gui profite la cocaXne?, calmannLvy,

Pars, 1992, p.331.

77

funciona actualmente, as como la voluntad de romper con la


lgica de la especulacin y el secreto bancario. Esto implicara
verificar los balances econmicos y financieros de los grandes
bancos y de las corporaciones industriales. Seria el precio a
pagar para acabar
con los trficos
a gran escala
y la
65
criminalidad organizada.
Se han tomado

al menos

dos

iniciativas

importantes

nivel

internacional para atacar el blanqueo de dinero del narcotrfico.


Por una parte, la Convencin de las Naciones Unidas de 988~,
que considera el blanqueo como un delito y examina las
posibilidades de suspensin del secreto bancario e incautacin

de los ingresos procedentes del trfico de drogas.


parte,

las

recomendaciones

Internacional67 de

1990,

del

que,

sistema bancario para lavar

Grupo

de

con vistas a
fondos,

Accin

Por otra
Financiera

impedir el uso del

contienen

medidas como la

eliminacin de las cuentas bancarias annimas o registradas bajo


nombres ficticios,

una mejor coordinacin

internacional de las

autoridades policiales y financieras, un adormecimiento de las


leyes relativas al secreto bancario para permitir que se sealen
los

depsitos

sospechosos

y un permiso

para perseguir a

las

empresas comprometidas en operaciones de blanqueo.


En

el

debera
decir,

futuro

podran

autorizar

desarrollarse

ampliamente

varias

la declaracin

orientaciones.

Se

de sospechas,

es

que los organismos financieros declaren las operaciones

que parecen tener

origen en una actividad criminal.

Se podra

proceder a la supresin del anonimato: los organismos financieros


tendran que asegurarse de la verdadera identidad de sus clientes
cuando las operaciones superan cierto monto.

65

66

67

DELEREL 0.,

La obligacin de

op.cit., p.l2l.

dr, captulo tercero, punto I.A..3.


El

Grupo

de

Accin

Financiera

Internacional

<G.A.F.I.)

es

un

organismo destinado a producir cifras oficiales de los ingresos procedentes


del trfico de drogas y blanqueo de dinero, as como propuestas sobre las
medidas a tomar por los Gobiernos. cfr. captulo tercero, punto I.F.1.
68 DELBREL 0.,

op.cit., p.122.

78

conservar durante varios aos los documentos relativos


a la
identidad de los clientes de los organismos financieros debera
promoverse. Se podra incrementar la vigilancia frente a ciertas
operaciones, principalmente aquellas cuyo monto es importante,
cuya justificacin no es clara y cuyas condiciones de realizacin
son complejas.69 Asimismo se tiene que promover la firma de
acuerdos bilaterales y multilaterales destinados a cooperar para
intercambiar informaciones susceptibles de facilitar la deteccin
de transacciones dudosas as como la adopcin de legislaciones
nacionales apropiadas y orientadas a evitar la posibilidad de
llegada de dinero sucio.

69 L~ lutte contre le blanchimnent

...,

p.l9.

79

V. EL DESVO DE PRECURSORES OUMICOS


A. EL PROBLEMA
Con el trmino precursores70 se sealan las sustancias que se
utilizan para la transformacin de las materias primas naturales

en sustancias estupefacientes. Segn sus propiedades qumicas


principales, los precursores pueden combinarse qumicamente con
otras sustancias para producir una droga
(o un producto
intermediario) o pueden sencillamente servir como disolventes
(para la fabricacin de drogas) o cidos (para la formacin de
sales) . Los principales precursores son el ter, la acetona, el
cido clorhdrico, el MEK (metiletilketono)
el permanganato de
,

potasio,

el

cido

sulfrico,

el

keroseno

el

carbonato

de

sodio.7 Son productos fabricados por los grandes grupos qumicos


europeos y norteamericanos, en la sociedad matriz o sus filiales,
a veces radicadas en comarcas cercanas al lugar de produccin de
drogas.
Para obtenerlos,

los narcotraficantes deben proceder a desviar

estas sustancias precursoras desde la produccin legal hacia el


mercado

ilcito.

mediante

la

Esta

operacin

intercepcin

comercio autorizado,

de

de

desvo

cargamentos

se

realiza

lcitos

bien

durante

su

bien por la falsificacin de los encargos

de las industrias qumicas con ayuda de un agente doble en la


empresa,

bien

desconocimiento

gracias

la

entrega

directa

correcto del destinatario.

causa

del

Eso genera a nivel

internacional una actividad ilcita, o al lmite con lo licito,


muy intensa.

71>

Los

tratados

internacionales

prefieren

sustancias
frecuentemente
utilizadas
en
estupefacientes o sustancias psicotrpicas
DELBREL O.,

la

usar

los

fabricacin

trminos

de

ilcita

de

op.cit., p.54.

80

B. LA RESPUESTA
Para

dificultar

la posibilidad

de procurarse

los precursores

qumicos se ha establecido un sistema de control, basado en los


tratados

internacionales

de

lucha

contra

las

drogas

que

se

abordan en el siguiente captulo.


La firma, por todos los paises, de los acuerdos internacionales
existentes

en materia

de

lucha

sustancias de cualquier tipo,

contra

el

acompaada

trfico

ilcito

de

evidentemente por su

respeto, consistira en un paso importante hacia un mejor control


de los desvos de estas sustancias.

Para completar las medidas vigentes y evitar al mximo los


desvos,
se necesitara aumentar los controles aduaneros
transfronterizos y vigilar con mayor eficacia las compras y
ventas de los productos qumicos. Esto implicara un control
acrecentado de las empresas productoras, tanto de sus libros de
cuentas como de los destinos de sus entregas. Por lo tanto, esto
significa aumentar los medios puestos a disposicin de los
agentes encargados de los controles.
Se necesita mucha vigilancia porque, segn expresa G. Delbrel,
luchar contra la industria qumica es casi tan peligroso como
combatir

las

instituciones

financieras

indispensables para el

blanqueo de dinero de la droga72. De hecho, la industria qumica


representa un negocio muy potente que acta como un lobby o grupo
de presin para que sus actividades puedan desarrollarse sin
trabas.

72 Ibid., p.66.

81

VI. LA DEMANDA DE ESTUFEFACIENTES


A. EL PROBLEMA
La caracterstica de la demanda en estupefacientes naturales
(cannabis, cocana y herona) radica en que se establece a escala
mundial, mientras que la oferta
pases y regiones determinados.
sintticos, tanto su demanda
fenmeno mundial. Desde un punto
sintticas

son ms fciles

de dichos productos proviene de


En cuanto a los estupefacientes
como su oferta constituyen un
de vista tcnico, las sustancias

de producir y los materiales

qumicos

necesarios para su elaboracin pueden comprarse a bajo precio.

A largo plazo se constata que la demanda de drogas es sostenida,


con una ligera tendencia al alza. Para los consumidores
habituales, la demanda de estupefacientes es inelstica a los
precios.

En cambio para los usuarios ocasionales,

la situacin

es diferente porque una evolucin de los precios al alza o a la


baja

puede

provocar

respectivamente

sea

un

tacilidad hacia el consumo. En este ltimo caso,

freno

sea

una

la demanda es

elstica al costo de la mercanca.73


El siguiente cuadro permite visualizar la prevalencia del uso de

las

tres

drogas

naturales

la

gravedad

de

los

problemas

sanitarios y pblicos que generan74:

Uso

Problemas

Cocana

alto
bajo

bajo
intermediario

Herona

bajo

alto

Cannabs

Amrica

mundo.

del Norte es el ms importante mercado consumidor del


El volumen

de las ventas de cocana se eleva

a 59.000

millones de dlares, el de marihuana y hachs a 50.000 millones,

HARDINCHAUS N.H.,

op.cit., loc.cit., p.l4l6.

European
Monitoring
Centre
for
Drugs
and
Drug
Addiction
<E.M.C.D.D.A.), Annual Report on the State of the trugs Problem in the
Furopean Union 1995, European Connunities, 1996, p.l.4.

82

el de herona a 20.000 millones de dlares; otros 4.000 millones


equivalen a las ventas de drogas sintticas prohibidas por la
ley. En Europa, segundo mercado consumidor, la estructura del
mercado es distinta:
la herona y el cannabis ocupan el primer
lugar. La cocana viene despus y los estupefacientes
qumicos
aparecen en ltimo lugar. En el Tercer Mundo, el consumo ha
aumentado considerablemente, particularmente en Amrica Latina,
la India, Pakistn y el continente africano.
Los pases ms
pobres estn sumergidos en drogas baratas e impuras porque
contienen sustancias adicionales peligrosas. El basuco, mezcla
de cocana y tabaco barato, as como las peores drogas qumicas
y los disolventes encuentran en estas zonas sus mejores salidas.
frica y Asia son,
por ejemplo, mercados extremadamente
interesantes para las drogas sintticas.75 En el anexo fol se
proporcionan
algunos
datos
relativos
a
la
demanda
de
estupefacientes en algunos pases del mundo, a fin de comparar
los niveles. Tambin se incluye un mapa en el que aparecen los
pases que han sealado un abuso de estupefacientes mediante
inyeccion.
Estimar el nmero de toxicmanos es una tarea compleja por el
mero hecho de la clandestinidad en la que se suele realizar la
drogadiccin. Una reciente obra publicada en Francia tiene el
gran mrito de reunir algunas estimaciones que permiten
aproximarse a una representacin de la amplitud del consumo en
los dos mercados principales76.
Para 1992 y 1993, el nmero de consumidores americanos de
sustancias estupefacientes alcanzaba respectivamente 11,4 y 11,?
millones de dlares, o sea un 5,6% de la poblacin con ms de
doce aos. Desde 1990, la establizacin se mantiene justo por
encima de los diez millones. Los consumidores regulares de
herona alcanzan los 600.000 y los consumidores ocasionales

HARDINGHAUS N.H., op.cit.,


76 DUPUIS M.c.,

loc.cit., p.l4l6.

op.cit.

83

avecinan

los

2,3

millones.77

El

Comisario

Europeo

para

los

Asuntos Sociales Padraig Flynn declaraba en 1992 que haba


alrededor de 4 millones de consumidores ocasionales de drogas
duras (herona) en el territorio de la Unin Europea, y un milln
de toxicodependientes. El cuadro presenta una estimacin del
nmero de toxicmanos evaluado por las autoridades nacionales en
seis pases europeos78:
Nmero de toxicmanos

% de la poblacin total

Francia

150 a 300.000

0,26

Espaa

100.000

0,25

Gran Bretaa

150 a 200.000

0,26

Italia

300.000

0,52

Pases Bajos

21 a

0, 14

Suiza

30.000

23.000

0,44

Por lo que respecta a la cocana, segn la D.E.A., los Estados


Unidos cuentan con unos 4.776.000 consumidores, que se reparten

en 1993 entre:
consumidores frecuentes
consumidores regulares

476.000

0,2% de la poblacin

1.300.000

0,6% de la poblacin

consumidores ocasionales 3.000.000

1,4% de la poblacin79

El consumo de cocana en Estados Unidos alcanza del 55 al 60% del


consumo

mundial

de

cocana,

mientras

que

el

consumo

europeo

oscila entre el 30 y 35%. El ltimo 10% es la cuota del resto del


mundo en el consumo mundial>>.

78 Ibid.,

p.l40.

84

B. LA RESPUESTA

Para combatir el abuso de estupefacientes y la toxicomana, se


puede actuar en distintos campos.
La prevencin de la demanda, dirigida principalmente a los grupos
sensibles pero igualmente al pblico en su conjunto, es esencial.
Se trata de difundir una informacin relativa a los peligros
generados por el abuso de sustancias psicoactivas con vistas a
reducir la poblacin susceptible de involucrarse en un consumo
daino para su salud y para la sociedad. Tambin es necesario que
la lucha contra la toxicomana contenga programas de tratamiento,
readaptacin y reinsercin de los drogadictos. Por ahora muchas
organizaciones no gubernamentales, organizaciones privadas,
grupos religiosos e instituciones locales estn trabajando de
manera muy til y eficaz en este campo. Una mayor implicacin por
parte del sector de la salud psquica y mental seria ideal. En
el mbito de la accin emprendible frente a la demanda de
estupefacientes,
el trabajo con los toxicmanos es fundamental
tanto para el individuo como para todos los sectores de la
sociedad. Se tendra que reducir los costos y volver ms eficaces
todos los programas preventivos y curativos.
El consumo abusivo de estupefacientes es el
desequilibrios
psquicos
individuales
pero
disparidades sociales, tanto en las sociedades

resultado de
tambin
de
relativamente

ricas

la

dominantes

marginalizacin.

como

en

las

que

sufren

de

pobreza

Se acepta generalmente que la prevencin de la

demanda y la rehabilitacin de los drogadictos necesitan no slo

ciertas acciones especficas acerca de las poblaciones con


riesgo, sino tambin una mejora general del clima de vida
colectiva, del tejido social, del empleo, del estatuto de la
mujer, de la proteccin de los nios, etc. Todas las acciones en
este campo deberan nscribirse en una poltica educativa,
sanitaria y social de conjunto. El desarrollo debera entonces
acompaarse de programas en este sentido.

85

CONCLUSIN

La

situacin

mundial

estupefacientes

en

el

campo

del

abuso

se ha agravado considerablemente

trfico

de

durante los diez

a quince ltimos aos.

Los indicios de produccin de materias

primas,

incautaciones de estupefacientes

las

cifras

de

las

indicaciones relativas al abuso de drogas convergen en este


sentido. La accin nacional e internacional de lucha contra las
drogas y la toxicomana se ha desarrollado en paralelo, pero con
un retraso que explica la gravedad de la situacin. Este desfase
se puede atribuir a la subestimacin de:

el vnculo entre toxicomana y SIDA y su consecuente influencia

aumentada sobre la salud pblica;

el costo econmico y social del trfico y consumo sobre

las

sociedades civiles;
la amenaza que constituye el enriquecimiento de las redes
delictivas para la consolidacin y el funcionamiento correcto de
los sistemas democrticos y para la fuerza de la economa

legtima mundial.8

La enumeracin de las facetas del fenmeno de las drogas que se


acaba de presentar permitir en adelante circunscribir los puntos
problemticos

de

caractersticas

la

realidad

generales

colombiana,

conociendo

sus

y teniendo presente de antemano una

serie de elementos para imaginar reacciones. Se han proporcionado


las informaciones bsicas para facilitar la futura comprensin
y es lo que justifica la extensin de esta parte. Lo importante
era identificar el abanico de temas conexos al narcotrfico. La
economa de la droga, la criminalidad organizada, la corrupcin,
el blanqueo de dinero, el desvo de precursores y la demanda de
estupefacientes,

son

las

facetas

de

la

problemtica

de

las

drogas, y por lo tanto se desarrollan en el segundo ttulo, en

SI

commission

des

communauts

europennes,

Proposition

de

rglement

<c.s.g du conseil concernant la coepration fordSud dans le domaine de la


lutte cozThre les drogues et la toxiconianie poste budgtaire B75O8O,
Bruselas, 30.06.1995, annexe: Evaluation de la situation dans le domaine de
la drogue et toxicomanie dans les pays en dveloppement et laboration dune
stratgie cotwmunautaire.
86

la medida en que presentan un inters para el anlisis del caso


de Colombia.

87

CAPTULO TERCERO

EL MARCO INTERNACIONAL DE LUCHA CONTRA LOS


ESTUPEFACIENTES Y EL NARCOTRAFICO

Antes de entrar de lleno en el propio cuerpo del trabajo, es


necesario
abordar
un
ltimo
aporte
relativo
al
marco
internacional de la lucha contra las drogas y el narcotrfico.
ste completa el contexto fijado, por un lado, por la indicacin
de la clasificacin de las sustancias estupefacientes y el estado
geogrfico de la cuestin, y, por otro lado, por la revista de
las diversas facetas que conforman el narcotrfico. Con estas
tres condiciones previas, se dispondr del cuadro completo
indispensable para la comprensin de las relaciones entre la
Unin Europea y Colombia en materia de lucha contra el
narcotrfico.
La influencia del fenmeno del narcotrfico y las drogas sobre
la poltica, la economa, la sociedad, la cultura y la salud en
el mundo entero es de tal amplitud que se ha justificado la
instauracin poco a poco de un sisteSa de lucha internacional
contra este fenmeno. Parecido sistema se. ha desarrollado
principalmente en el marco de la Organizacin de las Naciones
Unidas. Por lo tant9, en un primer momento se indican las normas
adoptadas en este mbito, as como los organismos dependientes
de esta agrupacin mundial. Adicionalmente, se presta atencin
a las otras entidades independientes que han privilegiado un
aspecto especfico de la lucha contra el narcotrfico. A pesar
de no ser obligatorios, los convenios y las estructuras
internacionales sirven de entorno general en el cual se enmarca
la cooperacin europeocolombiana. A estas alturas del trabajo
igualmente se debe hacer referencia a la poltica llevada a cabo
por los Estados Unidos, que goza de una influencia determinante
a nivel internacional.

88

1.

LAS NACIONES UNIDAS Y OTRAS ORGANIZACIONES DE LUCHA CONTRA


LAS DROGAS Y EL NARCOTRAFICO

La lucha internacional contra el trfico de drogas, regida por


la Organizacin de las Naciones Unidas (O.N.U.), es la tela de
tondo de cualquier accin que se emprende en materia de drogas.
Se destacan primero los tratados firmados en su seno y luego los
distintos organismos de la O.N.U. encargados de enfrentarse al
narcotrfico y las drogas. Adicionalmente se hace una breve
referencia a las otras entidades regionales y funcionales que
tambin juegan un papel en esta lucha. Finalmente se intenta
proporcionar unos comentarios crticos acerca del sistema puesto
en marcha en el mareo de la Organizacin de las Naciones Unidas.
A.

LOS TRES CONVENIOS DE LAS NACIONES UNIDAS


Y EL PROGRAMA MUNDIAL DE ACCION

En el seno de las Naciones Unidas, se firmaron tres convenios


relativos a la lucha internacional contra la droga: la Convencin
nica sobre estupefacientes de 1961 (y su Protocolo de 1972), el
Convenio de 1971 sobre las sustancias psicotrpicas y la
Convencin contra el trfico ilcito de estupefacientes y
sustancias psicotrpicas de 1988. Los dos primeros ataen al
control del trfico lcito con vistas a impedir los desvos y la
tercera trata del trfico ilcito de drogas. Estos tres tratados
internacionales son interdependientes y complementarios. Cada uno
toma, reforzndolas, las disposiciones de los anteriores y
ninguno es lo suficientemente completo por si mismo. La filosofa
subyacente es prevenir la utilizacin de drogas con fines no
mdicos.

89

1. La Convencin nica sobre Estupefacientes de 196182

En 1960, el sistema de control de estupefacientes resultaba muy


complejo

debido a

la

existencia

textos convencionales:

en dicho

la Convencin

campo

de

de La Haya de

numerosos
1912,

las

Convenciones de Ginebra de 1925, las Convenciones posteriores de


1931 y 1953. Esta complejidad dio lugar a una necesaria revisin
cuyo resultado fue un nuevo convenio que agrup la mayor parte
de los instrumentos

internacionales anteriores. Entr en vigor

el 13 de diciembre de 1964 y fue modificado por el Protocolo de


1972.
El objetivo de la organizacin de las Naciones Unidas al redactar
este convenio fue triple:

codificar las reglas contenidas en los tratados multilaterales

que existan sobre la materia;

reforzar

el

resultado

de

internacional:

por una parte,

mecanismo

de

control;

Permanente

el

rgano

los

esfuerzos

se simplific

por

otra

parte,

de

Control

de

de

la

Comunidad

y racionaliz el

el

Comit

Central

Estupefacientes

fueron

fusionados para formar la Junta

Internacional de Fiscalizacin

de

Estupefacientes

(J.I.F.E4~

se

realiz

la

agrupacin,

simplificacin y ampliacin de otras funciones administrativas;

extender

sirven

los sistemas de control

de

materia

prima

al cultivo de plantas que

estupefacientes

naturales:

mantenimiento de un control estricto sobre la produccin de opio


e introduccin del control sobre la produccin de hojas de coca
y

cannabis,

nacionales,

creacin

mantenimiento

establecimiento

de

una

de

los

administracin

monopolios
especial

encargada de la aplicacin de las disposiciones del convenio y

82

Programme

des

Naticos

Untes

paur

le

Contrle

International

des

Drogues <P.N.U.C.I.D.), Les Natlons Unas et la lutte


4.
drogues, Naciones Unidas, Nueva York, 1992, p.?27
83 dr, punto c.

contre flahus

des

90

obligacin para los Gobiernos de limitar la produccin a


cantidades necesarias para fines mdicos y cientficos.

las

Las obligaciones relativas a las evaluaciones y sistema de


estadsticas (establecidas por los convenios de 1925 y 1921)
fueron mantenidas sin cambios. Tambin se mantuvieron otras
disposiciones como la exigencia de subordinar las exportaciones
e importaciones de estupefacientes a la autorizacin expresa de
los dos Gobiernos interesados, la exigencia de que los Gobiernos
emitieran informes sobre el funcionamiento del tratado y que se
hicieran pblicos, mediante la Secretaria General de la O.N.U.,
las leyes y reglamentos dictadqs por ellos para aplicar el
tratado, el control de la fabricacin, comercio y distribucin
de estupefacientes y las medidas de control de las nuevas drogas
sintticas.
Este nuevo convenio prohibe las prcticas de fumar y comer opio,
masticar hojas de coca, fumar hachs y utilizar camo indio con
fines no mdicos. Se estableci un perodo de transicin que
permitiera a los pases interesados superar las dificultades
creadas por la prohibicin de antiguas costumbres. Se oblig a
que los firmantes tomasen medidas especiales de control respecto
a las drogas particularmente peligrosas como la herona y la
cetobemidona.
Se estableci una clasificacin de las sustancias estupefacientes
en cuatro cuadros84. El primer cuadro contiene los opiceos
naturales (opio) y semi sintticos (morfina, herona), los
derivados de la coca (cocana) y del cannabis (hachs) , as como
numerosas sustancias sintticas (petidina, metadona) El segundo
cuadro comprende las sustancias utilizadas con fines mdicos y
que exigen un control menos estricto dado el menor riesgo de
abuso (codena; propiram, dextropropoxifeno) . El tercero es el
cuadro de las exoneraciones: exluye una serie de preparaciones
.

84

Para el

reparto:

DELLALBA G.,

DUPUIS

O.

y ROBERT J.L.,

Pour

rvision des conventons des Nations Unies en matire de drogues,


internationale antiprohibitionniste Parti Radical, 1994, p.B.

une

Ligue

91

farmacuticas hechas a partir de sustancias que no generan abusos


o

efectos

nefastos,

como

es

el

caso

de

polvos

licores

dbilmente preparados a base de opio. El ltimo cuadro comporta


algunas drogas del primer cuadro consideradas como muy peligrosas
y cuyo

valor teraputico es

sintticos
etorfina)

(herona,

limitado,

desomorfina)

como

los opiceos

o sintticos

semi

(cetomebidona,

y tambin el cannabis y su resma.

El protocolo de 1972 modific y fortaleci

el Convenio nico.

Entr en vigor el 8 de agosto de 1975. Reafirm la necesidad de


perseguir e intensificar los esfuerzos enfocados a prevenir la
produccin, trfico y uso ilcito de estupefacientes; subray la
necesidad de ofrecer posibilidades de tratamiento y readaptacin
a

las personas drogadictas y de tomar medidas de tratamiento,

educacin,

poscura,

readaptacin y reinsercin social en lugar

o en complemento de una pena de prisin, para las personas que


infrinjan las leyes sobre estupefacientes.
El protocolo puso de relieve el papel de la Junta Internacional
de Fiscalizacin de Estupefacientes en la lucha contra la droga.
La J.T.F.E. debe vigilar asegurando un equilibrio entre of erta
y demanda

de

cientficos

estupefacientes
y

adems

necesarios

esforzarse

en

para

fines mdicos

limitar

el

cultivo,

produccin, fabricacin, trfico y uso ilcito de drogas. Con el


acuerdo de

los

gobiernos

interesados,

puede recomendar

las

instituciones especializadas y rganos competentes de la O.N.U.


que sea facilitada una asistencia tcnica o financiera a estos
gobiernos,

con el fin de apoyar sus esfuerzos para cumplir con

sus obligaciones segn el Convenio.


El

nuevo

cooperacin

convenio

tambin

internacional

subray

para

la

cualquier

importancia
accin

que

de

una

pretenda

resolver los problemas derivados del abuso de drogas.

92

2. El Convenio de 1971 sobre las Sustancias Psicotrnicas85


Hasta

1971,

los estupefacientes86 fueron las nicas sustancias

sometidas a un control internacional. La preocupacin creciente


suscitada

por los efectos

nocivos de sustancias psicotrpicas

sintticas como las anfetaminas, los sedativoshipnticos y los


alucingenos que actuaban sobre el comportamiento y humdr de las
personas engendrando una dependencia,

desemboc en la adopcin

del Convenio sobre sustancias psicotrpicas en 1971.


El Convenio entr en vigor el 16 de agosto de 1976. Abriendo el
sistema

internacional de control

de drogas

para

extenderlo

alucingenos como el LSD y la mescalina, a estimulantes como las


anfetaminas y a sedativoshipnticos como los barbitricos.

El

sistema de control establecido por el Convenio est basado en el


establecido por el Convenio de 1961.
La variedad de sustancias sometidas al control en aplicacin del
Convenio de 1971, las propiedades diferentes de esas sustancias
respecto

los

peligros

de

abuso

toxicomana

su

gran

desigualdad de valor teraputico exigieron medidas de control


variadas que fueron clasificadas en cuatro cuadros distintos. Los
firmantes tienen que aplicar las prohibiciones previstas.
Las sustancias psicotrpicas totalmente prohibidas (excepto para
uso mdico

cientfico

limitado

personas

autorizadas

que

trabajan en establecimientos mdicos o cientficos relacionados


con sus gobiernos o autorizados por ellos) aparecen en el cuadro
primero.

Se

trata

de

tetrahidrocannabinol

los

alucingenos

(THC).

Se

sintticos

subordina

su

-LSD-

el

fabricacin,

comercio, distribucin y detencin a la posesin de una licencia


85

86

P.N.u.c.T.D.,
La

op.cit.,

terminologa

de

p.75?7.
la

O.N.U.

suele

oponer

los

estupefacientes

(productos de origen natural) a las sustancias psicotrpicas <productos de


origen sinttico>. En este trabajo se ha elegido privilegiar l uso de la
palabra estupefacientes para referirse a las sustancias ilcitas tanto
naturales como sintticas, que se acerca ms al vocabulario genrico utilizado
en este campo. Sin embargo, en esta parte dedicada a las Naciones Unidas, se
ha conservado su terminologa.

93

especial
estrecha

autorizacin

vigilancia

previa

de

los

importacin est prohibida,


especficos,

segn

importador deben

los

excepto

una

entregada

Gobiernos.

cuales

obtener

siempre

Su

bajo

exportacin

una
o

conforme a procedimientos

tanto

el

exportador

autorizacin

de

las

como

el

autoridades

competentes.
En los tres otros cuadros se estipula que cada parte debe aplicar
las medidas especiales de control establecidas por el Convenio
y tomar las medidas complementarias que juzgue apropiadas para
limitar la fabricacin, exportacin, importacin, distribucin,
existencias, comercio, uso y detencin de sustancias cuyos fines
sean mdicos o cientficos. La clasificacin es la siguiente~:
las anfetaminas, cuyo uso teraputico es muy limitado, se agrupan
en el cuadro segundo; los barbitricos, de utilidad mdica real
pero

objeto

de

abusos

serios,

en

el

cuadro

tercero

los

tranquilizantes como las benzodiacepinas, que generan dependencia


pero tienen un uso teraputico, en el cuadro cuarto.
Las sustancias enumeradas en dichos cuadros pueden ser exportadas
e

importadas,

fabricadas

distribuidas

slo

en

virtud

de

licencias entregadas por el Gobierno o por organismos de control


relacionados.
Para poder gozar de los efectos teraputicos de estas sustancias,
el Convenio estipula que pueden ser utilizadas por particulares
slo con receta mdica prescrita conforme a la prctica mdica
y

sometida,

duracin

en

de

relacin

validez

al

nmero de

reposiciones

precauciones,

la

posibles,

reglamentacin

existente.
El

Convenio tambin

registros
destinados

reglamenta

laboratorios.
al

pblico.

la

Prohibe

Las partes

inspeccin
los

de existencias,

anuncios

deben

publicitarios

instituir

un sistema

estricto de inspeccin de fabricantes, exportadores, importadores

Para el reparto:

DELLALBA O., DUPUIS O. y ROBERT J.L.,

op.cit.

94

y distribuidores, al por mayor y al por menor, de sustancias


psicotrpicas, as como de instituciones mdicas y cientficas
que utilizan estas sustancias. Deben poner en marcha y/o mantener
una administracin especial para ocuparse de esta tarea. Debe
establecerse un sistema eficaz de registro que tenga en cuenta
las diferencias existentes entre los tipos de sustancias
psicotrpicas y actividades tratadas.
Contiene disposiciones especiales
relativas
al abuso
de
sustancias psicotrpicas con el fin de asegurar la rpida
deteccin
as
como
el tratamiento,
educacin,
poscura,
readaptacin y reintegracin social de las personas drogo
dependientes.
Otros artculos se refieren a la lucha contra el trfico ilcito
y las disposiciones penales que lo regulan. Los rganos de las
Naciones Unidas encargados de aplicar el sistema de control de
estupefacientes se ocuparn tambin de controlar las sustancias
enumeradas en el nuevo Convenio. Estos rganos son la Comisin
de Estupefacientes y la Junta Internacional de Fiscalizacin de
Estupefacientes. Dada la naturaleza de estas sustancias, la
Organizacin Munidal de la Salud ser la encargada de determinar
los casos en los cuales, por razones mdicas, una nueva sustancia
tiene que ser inscrita en los cuadros. Estar inscrita en caso
de que pueda provocar:
Un estado de dependencia y una estimulacin o depresin del
sistema nervioso central que de lugar a alucinaciones o

transtornos de la funcin motriz, del juicio,


percepcin o humor;

comportamiento,

Abusos o efectos nocivos comparables a los de una sustancia que


figure en uno de los cuadros anteriores. La Organizacin Mundial
de la Salud debe constatar adems que existen razones suficientes
para creer que la sustancia tiene el riesgo de provocar abusos
capaces de constituir un problema de salud pblica o un problema
social. Despus de esta determinacin mdica, la Comisin de

95

estupefacientes tendr en cuenta otros factores como la amplitud


de los abusos y del trfico conocidos y decidir si conviene o
no inscribir la sustancia tratada en uno de los cuadros.
3. La Convencin de las Naciones Unidas contra el Trfico Ilcito
de Estuyefacientes y Sustancias Psicotrpicas de gss~~
Este Convenio refleja la reaccin de la Comunidad internacional
frente al crecimiento persistente del cultivo, produccin,
fabricacin y trfico ilcitos. La aplicacin de medidas de
control desemboc en una situacin en la cual las drogas que son
objeto de un trfico ilcito o se encuentran en los mercados
ilcitos ya no eran producidas ni fabricadas en zonas de
produccin lcita de drogas: el trfico clandestino internacional
era abastecido principalmente por productores ilcitos y
laboratorios clandestinos de drogas. En otros trminos, las
disposiciones generales de los convenios existentes no eran lo
suficientemente completas y especficas.
En 1988, la Organizacin de las Naciones Unidas convoc una
Conferencia de plenipotenciarios que desemboc en la adopcin por
106 Estados del Convenio de las Naciones Unidas sobre el trfico
ilcito de estupefacientes y sustancias psicotrpicas. El
Convenio pretenda golpear a Los traficantes donde el golpe es
ms fuerte, es decir, en el plano financiero, privndoles de su
libertad de movimiento y de las ganancias obtenidas de forma
ilegal.
El Convento preve la deteccin, la congelacin y la confiscacin
de los productos y bienes obtenidos gracias al trfico de drogas.
Los tribunales obtuvieron la facultad de poder acceder a los
documentos bancarios, financieros o comerciales. El secreto
bancario no puede ser invocado en asuntos relacionados con las
drogas.

88

P.N.U.C.I.D.,

op.cit.,

62.

p.8l

96

Adems de prever la criminalizacin de delitos ligados al trfico


de drogas, el Convenio de 1988 neg a los traficantes de drogas
cualquier posibilidad de refugio, porque preve la extradicin de
los principales traficantes, la ayuda mutua judicial entre
Estados en investigaciones ligadas a la droga y la transferencia
de procedimientos represivos relativos a las infracciones. El
compromiso de las partes para eliminar o reducir la demanda
ildita de estupefacientes y sustancias psicotrpicas tambin es
importante y nuevo.
El Convenio expres por tanto la voluntad poltica creciente y
universal de los gobiernos de intensificar la lucha contra la
produccin y el trfico ilcitos de drogas. Se preven medidas
globales e innovadoras contra el trfico de drogas, por ejemplo
disposiciones contra el blanqueo de dinero y contra actividades
ilcitas ligadas a los precursores, as como disposiciones que
permiten nuevos mtodos de cooperacin internacional contra el
trfico ilcito (transferencia del producto de actividades
ilcitas, entrega vigilada, etc.).
El Convenio de 1988 entr en vigor el 11 de noviembre de 1990.
Hasta ahora ha sido ratificado por aproximadamente sesenta
pases. Los otros Estados estn invitados a aplicar, en la medida
de lo posible y a titulo provisional, las medidas que se enuncian
en el Convenio.
La Comunidad Europea como tal, con todos sus Estados miembros,
firm una decisin por la cual se adhiere a la Convencin de
1988. Esta Decisin del Consejo 90/611/C.E.E., relativa a la
poltica comercial, entr en vigor el 22 de noviembre de 1990.

97

4. El Proctama Mundial de Accin de l990~~

Durante su 17a sesin extraordinaria, en 1990, la Asamblea


General de las Naciones Unidas adopt una Declaracin Poltica
y un Programa de Accin Mundial, cuyo objetivo es el de liberar
a. la comunidad internacional de las drogas ilcitas y la
toxicomana. La sesin haba sido convocada para examinar con
urgencia la cuestin de la cooperacin internacional contra la
produccin, la oferta, la demanda, el trfico y la distribucin
ilcitos de estupefacientes y los medios para extender el campo
de esta cooperacin y aumentar su eficacia.
Para esta accin concertada y coordinada de la
internacional se indican una serie de instrumentos:

comunidad

Ratificacin y puesta en marcha por todos los Estados de los


instrumentos jurdicos internacionales (tres convenios)

Prevencin y reduccin de la toxicomana <programas de


informacin, sensibilizacin y educacin del personal sanitario)

Tratamiento,
toxicmanos;

Control

de

readaptacin

la

oferta

de

reinsercin

social

estupefacientes

de

los

sustancias

PS icotrpicas:
* supresin de la produccin ilcita y promocin de culturas y

desarrollo alternativo, programas complementarios en los


campos de formacin, educacin, salud, vivienda; apertura
de mercados exteriores;
instalacin de un reqimen de control de estupefacientes y
sustancias
psicotrpicas
con
fines
particularmente mdicos y cientficos;

legtimos,

2S3; Dclaration politique et Programme daction mondial


~
Ibid., ~.S
adopts par lAssemble gnrale A sa dixseptirne session extraordinaire,
consacre A la question de la coopration interna tionale contre la production,
loffre, la demande, le trafic et la distribution illicites de atupfianta et
de substances psychotropes, Naciones Unidas, 1990.

98

creacin de mecanismos bilaterales y regionales de control de

precursores qumicos con el fin de impedir su desvo con


fines ilicitos;
Supresin del trfico ilcito de estupefacientes y sustancias
psicotrpicas:
* ratificacin del Convenio de 1988 sobre trfico ilcito y
-

asistencia tcnica de las Naciones Unidas para fijar medidas


legislativas y administrativas de puesta en prctica;
fortalecimiento de la Interpol (cooperacin intergubernamental)

y firma de acuerdos bilaterales o regionales de cooperacin;


intercambios de informacin;
adopcin de medidas contra la distribucin en cada pas;

Medidas
ilcito de
* adopcin
* firma de

contra el blanqueo de dinero procedente del trfico


la droga:
de la legislacin nacional apropiada;
acuerdos bilaterales o multilaterales de cooperacin

internacional; promover la vigilancia


instituciones financieras;

Fortalecimiento

de

los

sistemas

por parte

judicial

de

las

jurdico,

particularmente en materia de represin:


* fortalecimiento de la legislacin nacional y de los medios c~
*
*

polica, instruccin y justicia;


proteccin a la justicia;
cooperacin internacional en materia de informacin sobre los
criminales, extradiccin y otros formas de ayuda mutua.

99

B. LA COMISIN DE ESTUPEFACIENTES~
Creada

en

1946

Estupefacientes

con

sede

en

Viena,

la

Comisin

de

(C.N.D. por Commission of Narcotics Drugs) es

una de las siete comisiones

tcnicas del Consejo Econmico

Social (E.C.O.S.O.C.) de las Naciones Unidas. Se trata del rgano


responsable del control internacional del abuso de drogas.
Su papel esencial es el de determinar la poltica y las funciones
del

Programa

de

las

Internacional de

Naciones

Unidas

para

las Drogas y adoptar el

la

Fiscalizacin

presupuesto de este

ltimo. Es el rgano director encargado de todas las cuestiones


relativas

la

lucha

convenciones

le

dan

aplicacin

de

las

contra

el

funciones
mismas

abuso

de

importantes

de

los

drogas.
para

acuerdos

Las

tres

supervisar

la

internacionales

relativos a los estupefacientes. Tambin estudia la conveniencia


de

la

adopcin

de

nuevos

instrumentos

internacionales.

Las

decisiones y recomendaciones tomadas por esta Comisin se someten


al

E.C.0.S.O.C.

canal,

para

pueden dar

su aprobacin

nacimiento

y/o enmiendas,

decisiones

y por este

o resoluciones

por

parte de la Asamblea General de la Organizacin de las Naciones


Unidas.
Esta comisin se compone de 53 miembros que se reunen una vez
cada

ao.

Ocho

actualmente
Francia,

Estados

miembros

Italia,

miembros

(Alemania,

Pases Bajos,

de

la

Unin

Blgica,

Reino Unido)

Europea

Dinamarca,
,

son

Espaa,

los otros Estados

miembros de la Unin Europea tienen estatuto de observador.

La

Comisin participa en los trabajos como observador.


Unos

rganos

subsidiarios

de

la

Comisin

de

Estupefacientes

coordinan los mecanismos que tienden a reprimir el trfico de


estupefacientes al eslabn regional. Se trata de la Subcomisin

commission europenne, Secrtariat Gnral, Coordination II: Actions


dintrt paur le citoyen II: coordination de la lutte antidrogue, aldes
durgence dans le cas de catastrophes dans les Etats membres, Lutte contre la
drogue,AideMmore, Bruselas,Ol.OL1996,p.23;P.N.U.C.I.D., op.cit.,p.85
SS.

100

del

trfico

ilcito

de

drogas y problemas

parecidos

para

el

Oriente Prximo y Medio, as como de las reuniones de los Jefes


de

Servicios

Nacionales

de

materia de Estupefacientes
Africa,

Represin

de

las

europea

Comisin

europea

Tambin

asisten

observadores

se

realiza

participa
a

de

en

(H.O.N.L.E.A.) para Asia y Pacfico,

Amrica Latina y el Caribe y Europa.

H.O.N.L.E.A.

Infracciones

las

cada

aos

como observador
reuniones

otras

dos
de

La reunin de la
en

en sus

dichos

organizaciones

Viena.

La

reuniones.

rganos

los

intergubernamentales

regionales que juegan un papel activo en la represin del trfico


de estupefacientes.
C. LA JUNTA INTERNACIONAL DE FISCALIZACIN DE ESTUPEFACIENTES9

La Junta Internacional de Fiscalizacin de Estupefacientes


(J.I.F.E.) fue creada por el Convenio nico de 1961 para limitar
el cultivo,

drogas,

la produccin,

vigilando

la fabricacin y la utilizacin de

que stas

estn

disponibles

suficientes en el mundo con fines cientficos

en cantidades
y mdicos.

Para

este fin, se le conf i a la J.I.F.E. la responsabilidad, conforme


a

las

convenciones,

estadstico
previsin

de
de

de

administrar

estupefacientes
las

necesidades

un

que

un

sistema

sistema
le

de

control

obligatorio

permitan

vigilar

de
la

produccin, fabricacin y comercio internacional legal de drogas.


Los trece miembros que componen la J.I.F.E.
el

Consejo

Econmico

Social

titulo

estn elegidos por

personal

no

como

representantes de sus gobiernos. Su secretaria est asegurada por


el P.N.U.F.I.D.
Para determinar si los objetivos de los tratados internacionales
se estn logrando,
encuestas
lcitas.
necesarias
funcionar

sobre
Tiene

todos

por

sobre
sin

la J.I.F.E.

los

los

lo tanto

aspectos

del

que disponer

la situacin
informes

puede estar

mundial
y

de

estadsticas

llamada a realizar
comercio

de
las

las

drogas

informaciones

drogas.
que

de

No puede

facilitan

los

101

gobiernos.

La

J.I.F.E.

objetivos

de

cualquiera

y si es necesario,

la

las

determina

adopcin

sanciones.

convenciones

de

medidas

La J.I.F.E.

gobiernos

mediante

especiales
Gracias

esta

est

formular

la

realizacin

comprometida

mantiene

o,

un dilogo

peridicas

de acuerdo

un

pas

dictar

diplomtico

as

los

con vistas

incluso,

con los

como con misiones

con lQs gobiernos

diplomacia

de

por

recomendaciones

de. recuperacin

consultas

organizadas

si

silenciosa,

interesados.

varios

pases

fortalecieron sus legislaciones, principalmente en materia de


sustancias psicotrpicas,
o reconocieron la necesidad de
coordinar
D.

EL

los esfuerzos

PROGRAMA DE

a nivel

nacional.

LAS NACIONES

UNIDAS

PARA

LA

FISCALIZACIN

INTERNACIONAL DE DROGAS
Un organismo

especfico

de las

la lucha

contra

la droga.

Unidas

para

la

(P.N.U.F.I.D.)
1.

Naciones

Se trata

Unidas tiene

a su cargo

del Programa de las Naciones

Fiscalizacin

Internacional

de

Drogas

92

El organismo93

Este organismo
Asamblea

fue creado

General

Secretario

de

General

estructuras

la fecha

saber:

Divisin

la

Naciones
contra

Unidas,
el

Permanente

crear

y funciones

que hasta

Estupefacientes

de

diciembre

un programa
de tres

se encargaban

la

Drogas

Junta

1990

nico

que

peda

al

todas

las

de las Naciones
de la

Naciones

contra

de

para
la

Unidas~

la droqa,

Secretara

Unidas

(F.N.U.L.A.D.)

Internacional

45/179 de la

e integrar

de la lucha

de Estupefacientes
de

de

servicios

el Fondo de las

Abuso
de

21

en 1991 por la Resolucin

de

a
las

la Lucha

Secretaria

Fiscalizacin

de

(J.I.F.E.)

92 Las abreviaturas en francs e ingls son respectivamente P.N.U.c.I.D.


y U.N.D.C.P.
P.N.J.c.I.D.,
op.cit., p.9294;
BETTATI M., LO.N.U. et la drogue,
Association frangaise pour les Nations Unies, Pars, 1995, p.4749.

102

El P.N.U.F.I.D.,

cuyos

servicios

centrales

estn

en Viena,

se

encarg exclusivamente de orientar eficazmente y coordinar todas


las actividades
competencia.

iniciadas

por las Naciones

Unidas en su campo de

Colabora con otros organismos de Naciones Unidas,

particularmente

con

las

instituciones

especializadas,

con

diversos organismos internacionales que se ocupan del problema


de la droga.

Gracias

han adquirido,

a la experiencia

estos

organismos

y a las

competencias

ayudan a los gobiernos

que

frente

al

problema del abuso y del trfico ilcito de drogas.


EJ. P.N.U.F.I.D.

considera

aspectos

trabajos

y sus

como el desarrollo
la prevencin,

se

rural

de

institucionales

integrado

mejor contra

legal

toxicmanos
que

de la droga bajo todos sus

refieren

la represin

readaptacin

Continuando

el problema

y las
las

reformas

permitir

los

los trabajos

de los tres

antiguos

el

P.N.U.F.I.D.

desempea

desembocan

de

los

internacionales

aconseja
de

la

Comisin

Naciones

Unidas

y les proporciona
ayuda

de
en

organiza
agentes
servicios.

legislativas

la oferta
y

servicios
Analiza

y las contramedidas

funciones,

y de

del

y consejos

laboratorios
prcticas
de represin
datos

sus tendencias,
adoptadas;

sistema

manera,

regionales
el

de
fin

psicotrpicas;
o

regionales

para

de mejorar

esos

las incautaciones
mantiene

y trfico
efectuadas

la Secretara

para

subsidiarios

rganos

formacin

sobre la toxicomana

finalmente,

lucha

sobre medidas a tomar

nacionales
con

de

internacionales

as como importantes

de los

mandatos
Econmico

esta

de la Comisin de Estupefacientes,
reuniones

que

e instituciones especializadas

por los instrumentos

y publica

los

De

y la demanda de sustancias

los

seminarios

de estupefacientes,

las

luchar

a los que

el Consejo

aplicacin

informaciones

reforzar
de

el tratamiento

servicios

Estupefacientes.
la

la droga instituido

para reducir

de reemplazo,

gobiernos

diversas

por la Asamblea General,

y ayuda a los gobiernos

las

contra

tratados

definidos

Social

variadas

la toxicomana.

reemplaz,
precisos

tan

culturas

de la droga,

deberan

a cuestiones

servicios

de la Comisin.

103

La integracin
un anlisis
define

de los antiguos

racional

Programa

tienen

en

el

analizando

los

como objetivos

sobre

el

obtener,

una estructura

enfrentarse

mundo.

tras

Las

al

que

desafo

estrategias

del

principales:

fuente
lucha

y difundiendo

datos

de competencias
contra

la

e informacin

droga,

recogiendo,

de experiencias en

y resultados

campos de accin;
las

al

funciones

Secretario

que

y a la Junta

Estupefacientes

a asegurar,

respeto

de esos convenios

como

promover

la

los

General,

Estupefacientes

para

en

la

ejecutar

otorgan

drogas

la principal

mundo

todos

las

permiti

los mandatos,

apropiadas

por

constituir

de todos

estrategias

representado

servicios

convenios

internacionales

ayudar

la

Internacional
de conformidad

y el cumplimiento

adopcin

de

nuevos

Comisin

de

de Fiscalizacin

de

con los tratados,

el

de sus objetivos,
instrumentos

si

as
fuera

necesario;

desempear

anticipar

suscitar

una

la

aparicin

o reforzar

droga.

Prever

apoyar

esas

el

prestar
fin

funcin

de

tiempo

la

sus competencias

a niveles

accin

de

que

corren

consiste
el

en

riesgo

de

y consumo ilcitos

de

medidas

y asegurar
a poner

la droga,

nacional

su cooperacin

lucha contra

ayudar

adopcin

a los gobiernos

completos

que

trfico

tcnicas

a la lucha contra

y enfoques

fenmenos

plano

correctivas

acciones;

de ayudar

aportar

primer

la produccin,

adaptadas

de

una formacin,

en marcha

y definir

con

estructuras

planes

directores

y regional;

tcnica

la droga con vistas

en los diferentes
a la elaboracin

campos de la

de metodologas

comunes;
los

gobiernos

subregionales

concertacin

de las

a definir
que

las

descansan

operaciones

entre

iniciativas

sobre

el

y planes

principio

los pases

de

de
la

interesados;

104

segn

lo establecido

General,

ser

el

por

nico

mantenimiento

de todas

Unidas

la droga.

contra

En el sistema
representa

la Resolucin
responsable

las acciones

internacional

al ejecutivo

45/179
de

la

coordinacin

emprendidas

por las Naciones

de lucha antidroga,

y la secretara.

de la Asamblea

el P.N.U.F.I.D.

Comprende

dos grandes

divisiones.
La divisin

de puesta

en marcha

de los tratados

y servicios

de

apoyo se compone de:


*

el servicio

los

de puesta

servicios

relativas

de

tanto

secretara

secretara

de

la

la

convencionales;
* la
seccin de
financieros

del

en marcha de los tratados


Comisin

apoyo
Fondo

al
de

de las

tcnica;
* el servicio

de gestin

las

fondo

de las

el servicio

terreno

como

la

disposiciones

de

Unidas

los

para

que financia

de la informacin:

recursos

el

Control

la cooperacin

servicio

de gestin

para que se puedan llevar

(20

operaciones

de operaciones
repartidas

estn

encargadas

socio

del sistema

de

la

de apoyo tcnico
constituido

en cuatro

a cabo

diferentes
mltiples:
materia

Secretara

coordinar
de

y dirigir

control

General,

Las
de

ejercer

las

por oficinas

continentes)

y fuera del sistema,

disciplinas.

se compone de:

Estas

sobre

las acciones

que

agrupa

expertos

del

la accin

de las Naciones

los servicios

actuar

con el

que se tienen

misiones
drogas,

en

P.N.U.F.I.D.
en

el

oficinas

in situ y de coordinar

gestin

que realizar
sobre el terreno;
* el
servicio
de apoyo tcnico,

en

las

gestin

Naciones

esencial

cuestiones

Estupefacientes

programa:
las

las

operaciones;

La divisin
*

sobre

respetando

Drogas,

de datos,

fondo
de

J.I.F.E.,

Internacional

de las bases

de

que facilita

nombre

de la secretaria,

las
son

Unidas
de

la
dar

105

consejos

a los Estados

tratados
leyes,

y facilitar
concebir

coordinar

recursos

financieros

de

secretara,

investigacin,

las

en marcha

las estrategias
del fondo,

drogas

del

cono la Organizacin

mitad

gestionar

de

las

Naciones

la

regionales

en materia

de control

Unidas,

tales

CriminalInterpol.

del organismo
el

de

favorecer

de Polica

sobre

los

institutos

con otras organizaciones

sistema

las

de la peritacin

con

actividades

de

de cooperacin

de cooperacin,

Internacional

y la otra

elaboracin

los programas

contactos

La mitad de los 270 funcionarios


de Viena,

la

universidades;

que realicen
fuera

en

en marcha de los

ser depositarios

mantener

y la cooperacin

o internacionales

la puesta

asistancia

asociaciones,

coordinacin
de

una

y poner

tcnica,
la

miembros sobre

trabaja

terreno

en las

en la sede
20 oficinas

regionales.
El

presupuesto

(ejercicio

millones

de

provienen

de recursos

la

parte

mayor

dlares

Solo

directamente

por

los
un

el

cuales

del

sobre

la

ordinario

un

base

de

por

programas

est
de

200
93%

directamente

prespuesto

presupuesto

o menos

aproximadamente

concedidos

Estados
7%

ms

financiado
las

Naciones

El 80% del presupuesto


a todas

las

y el Caribe
1994

los

representa

voluntarios,

por

propuestos.
unidas

de

bienal)

regiones
(40%)

la accin

oferta.

Desde

convertido

se

sirve

para financiar

del mundo pero

entonces,

(31%) y frica

principalmente
la

en el ms importante

dirigidos

sobre todo a Amrica

Asia y el Pacfico
orient

programas

reduccin
sector

(8%)

a la reduccin
de

la

demanda

Latina
.

Hasta
de
se

la
ha

de actividad.

En 19921993, la Unin Europea facilit un 70% del presupuesto total


del P.N.U.F.I.D., de los cuales un 3% perteneca al presupuesto comunitario.
La comisin es uno de los Major flonors (mayores donantes) del P.N.U.FI.D.
El P.N.U.F.I.D. se est convirtiendo en el socio ms importante de la
comunidad Europea en sus acciones externas. Benefici directamente de 16
millones de ecus. Intervention du reprsentant de la Commission europennes
A 1 occasien de la l9me session de la Commission des Stupfiants des Nations
Unies, Vienne, 1625 avril 1996.

106

2.

Directores95

Los Planes

La Asamblea
esquema

General

a poner

General

nacionales.

consagrada
Miembros

coordinada

en

de

actividades

la

nivel

a todos

y facilitar

favorecer

recurriendo

a planes

P.N.U.F.I.D
como el

definir

las

la

materia

de control

recapitulacin
prioridades
directores

autorizada
y

plan

formulacin

adoptado

director

a nivel

las

ilicitos.
el

destinadas
nacional,

(Master
por

para

refirindose

constituye

en
de las

para

Constituye

nacionales,
la puesta
los

El proceso
si

en

y de las medidas

a todos

nacional.

Plan

un gobierno

responsabilidades.
til

y de coordinacin

con

accin,

nivel

nacional.

de las polticas

de las drogas a nivel

esta
a

de los problemas

instrumento

coherentes,

apoyar

director

nico

distribuye

accin

planificacin

nmero de medidas

plan

lneas

los

nacionales.

de las drogas

son un

estrategias

el

una

una

la

Asamblea

el cual

y la demanda

planificacin

directores

documento

grandes

Para

sobre

internacional,

necesaria

un cierto

define

ingls)

ms

esta

futuras

de febrero

droga,

y a nivel

un

los Estados

emprender

el trfico

nacional.

nacional

consiguiente

por

1987

de manera coordinada

cuestin

la of erta,

estableci

un

las

invitando

comprometan

P.N.U.FI.D.

de

la

se

de reducir

hizo

control

para

adopt

En su sesin extraordinaria

a la vez a nivel

detallada

El

Unidas

adopt el Programa de Accin Mundial mediante

Estados

Se

completo

en marcha sus estrategias

1990,

fin

Naciones

el abuso de drogas,

base de planes

el

las

multidisciplinar

de lucha contra

de

de

mismo

Los

la
las

planes

en marcha de
aspectos

del

de preparacin

una

polticas

define

en

operacin

de lucha

de

contra

el abuso de drogas.
Idealmente,

el

plan

actividades

de

control

trfico

ilcito,

debe
de

dar
la

prevencin

coherencia
oferta

ilcita,

reduccin

de

integrar

las

supresin

del

la

demanda,

Programme des Nations Unies pour le contrle International des


Drogues, Modle type et conseils pratiques pour 1laboration des plans
directeurs nationaux pour le contrle des drogues, Viena, 1995, p.26.

107

tratamiento

y readaptacin.

integrar

en

un marco

actividades

de

lucha

prescripciones
Se pondrn

Se trata

coherente

contra
las

el abuso

de los convenios

de relieve

de incitar
sistemtico

sus

de drogas

conforme

relativos

instituciones

al control

Adems

de

nacional,

su

el plan

cooperacin

principal

director

a otros

pases

propios
facilitar

contra

plan

designar
accin

prevencin

necesidades

de ofrecer

sus estrategias
Simultneamente,

pueden definir
especficas

sus

en

sus

la incorporacin

internacional

de la accin

de la

nacional

de

contribuye
en materia

a
de

el abuso de drogas.
director

los planes

el abuso de drogas.
de

planificacin

que son capaces

directores.

a la cooperacin

dirigen

en el contexto

En los dos casos,

un marco completo

La expresin
para

sus

directores.

relativos

de

de una asistencia

describir

planes

aspectos
lucha

de drogas.

instituciones.

pueden incorporar

planes

los que desean beneficiarse

estas

til

a las

el abuso de drogas,

instrumento

Los pases

campo a sus propios

prioridades

de

puede ser

internacional.

una asistencia
en este

los medios para reforzar

papel

diversas

que planifican,

y ponen en marcha las medidas de lucha contra


y se determinarn

a los gobiernos

para
del

el

control

plan

de

nacional

en materia

de

utilizada

nacionales

Se utilizan

abuso

drogas,

est

de

prevencin

detallados

muchas otras
drogas,

drogas,
del

por el P.N.U.F.I.D.

plan
abuso

de lucha
apelaciones:

programa
nacional
de

contra

de
de

drogas,

plan

control
control

y
de

estrategia.

de droqa.

108

E.

OTROS

ORGANISMOS

DE

LAS

NACIONES

UNIDAS

ENCARGADOS

DE

DIFERENTES ASPECTOS DE LA LUCHA CONTRA LAS DROGAS~


1. El Centro para el Desarrollo
Bajo la Secretaria
Centro

para

de la Organizacin

el Desarrollo

ocupa de los efectos


desarrollo

durante

abuso

los

tratamiento

el

delincuencia,

de las

sobre

las

Humanitarios

se

tiene

en el

provoca

una

Naciones

Drogas.

Colabora
Unidas

Cada cinco

se

examina,

la

prevencin

delincuentes
comit

el

la criminalidad.

de

bajo

organizados

como por el Comit por la prevencin


la

Unidas,

cuando

y agrava

de drogas

congresos
de los

de las Naciones

y los Asuntos

Programa

Internacional

del

los Asuntos Humanitarios

principalmente

con

Fiscalizacin

que el abuso de drogas

de la sociedad

estrechamente
cuestin

Social

nefastos

social,

fragmentacin

Social

este

del

aos,

de
la

contexto,

crimen

por el Centro,

el
as

del crimen y la lucha contra

permanente

del

Consejo

Econmico

Social.
2.

El Instituto

Unidas

sobre

Interregional de Investigacin de las Naciones

Criminalidad

Bajo la Secretara
Instituto
sobre

la investigacin,
de

Justicia.
partir

y Justicia

y cooperacin
social

es dirigir

Naciones

Unidas.

comportamiento
control

Estudi,
criminal

adoptadas

por

abuso

diferentes

de

en los campos

administracin

de

de prevencin

la
a

por los Estados miembros de las

por ejemplo,
y el

tcnica

el

Unidas

es responsable

las actividades

de las demandas formuladas

Unidas,

de las Naciones

(IJ.N.I.C.R.I.)

desviacin

Su mandato

de las Naciones

de Investigacin

formacin

criminalidad,

Justicia

de la Organizacin

Interregional

Criminalidad

de

la interaccin
drogas,

pases,

las

las

entre

el

medidas

de

medidas

penales

96
commission europenne, Secrtariat Gnral, coordination II: Actions
dintrt pour le citoyen IT: coordination de la lutte antidrogue, aides
durqence dans le cas de catastrophes dans les Etats membres, Lutte contre la
drogue, AldeMmoire, Bruselas, 01.07.1996, p.22 y 24; Programnie des Nations
Unies pour le contrle International des Drogues, Les Nations Unies et la
97lO4.
lutte contre labus des drogues, Naciones Unidas, Nueva York, 1992, p.

109

aplicables

a las infracciones

como el abuso de drogas


3.

La Comisin nara

de la legislacin

en el contexto

la Prevencin

La Comisin para la Prevencin


una

comisin

de

las

sobre drogas,

del desarrollo.

del Crimen y la Justicia

del Crimen y la Justicia

Naciones

as

Unidas

creada

en

Penal

Penal

1992

es

por. el

E.C.O.S.O.C. con el fin de remplazar al Comit para la Prevencin


y el Control

del Crimen.

reunin

organizada

est

la Prevencin
siete

del

comisiones

Naciones

Se reune una vez al ao en Viena y esta


por la rama de las Naciones

Crimen

situada

tcnicas

Unidas

del

en Nueva York.

Comit

de cuarenta

Es el rgano funcional

para formular

las

en materia

y de

penal.

participa

de

crimen

como observador

4. La Organizacin

Las actividades

justica

de control
Internacional

del

directamente

del

trabajadores

ligados
as

cuestin
orientan

a las drogas

como

en

reinsercin

los

utilizable

comunicacin.

Su servicio

de la coordinacin
consejeros
en

este

campo

Oriente

5.

en

y del

en

de readaptacin
actividades,

profesional
y

los

en los lugares

empresas

Asia

Mundial

de la Salud

de trabajo,

los

profesional,
dispone

los

problemas
y

Prepara

y en

Pacfico,

de

profesional

que facilita

frica,

vinculan

bienestar
a

readaptacin
las

se

de
una

medios

de

encargado

de una red de
sus servicios

Amrica

Latina

Medio.

La Organizacin

Creada

empleo

farmacodependientes.

de tales

de readaptacin

Europea

a cabo por la

(O.I.T.)

principalemente
de

de

documentacin

Comisin

llevadas

Trabajo

que se plantean
campos

social

polticas

del Trabajo

de las drogas

Organizacin

se

miembros.

orientaciones
La

de las

en los trabajos.

Internacional

la

Es una de las

y Social

Econmico

y se compone actualmente

Unidas para

en 1946

la Salud

y con sede en Ginebra,

(O.M.S.)

depende

del Consejo

la Organizacin

Mundial de

Econmico y Social

de las

lo

Naciones

Unidas.

ligadas

Sus

la

que

internacionales.

los

someter

el

poder

teraputica

un

de

ndole

de

al Abuso de Sustancias

por

abusiva.
(P.S.A.).

de

de

los

internacional.

sustancias,

estn
las

tratados

las sustancias

dependencia
y

drogas

ejercicio

para determinar

social

su utilizacin

al

de

asignadas

control

generador

control
y

fueron

de las distintas

problemas

conllevar

le

Est capacitada

conviene

evaluar

de

farmacodependencia

responsabilidades
que

actividades

Debe

la

poder

utilidad

as como la gravedad
salud

Encabeza

pblica

que

de

puede

un Programa

relativo

Dispone de una oficina

regional

para Europa en Copenhague.

La Comisin participa

como observador.

6.

Naciones

la Educacin,

La Organizacin

Ciencia

su

en

las

renovacin

Su

de

los
la

del

abuso

de

la

formaciones

pedaggicas

consiste

la

abuso

para
de

todos

favorecer

educativas
de

drogas.

al
los

tiene
Esta

de

la

comunicaciones

Naciones

nara

la
una

seccin
para

educacin

pblico.

pblicos,

el

para

de educacin

Se encarga

la

en 1945 y tiene

en

del Programa

de drogas.

Educacin,

La divisin

estructuras
del

la

fue creada

sensibilizacin

medios

para

educacin.

en prctica

y
los

prevencin

preventiva
mediante

la

cursos

la puesta

la prevencin

Unidas

objetivo

y desarrollar

para

supervisa

Naciones

(U.N.E.S.C.O.)

Pars.

conocimiento
seccin

de

y la Cultura

sede

Unidas nara

la Cultura

La Organizacin
Ciencia

de las

Organiza
informacin

promocin

en

las

escuelas.
7.
y

La Organizacin

de las

la Alimentacin

Agricultura

En el marco de varios
por el P.N.U.F.I.D.,
la

Unidas

Alimentacin

agrcolas

aumentar

manera el

pluridisciplinares

la Organizacin
Agricultura

cuyo objetivo

de intentar
de esta

programas

(F.A.O.)

era el desarollo

los ingresos

inters

de las Naciones
realiz
alternativo.

de los agricultores

para el cultivo

de plantas

financiados
Unidas para
proyectos
Se trata
y reducir
que sirven

111

para fabricar

estupefacientes.

de proyectos

relativos

Puso sus competencias

a la reduccin

del

al servicio

cultivo

de opio,

la

compra de material agrcola, la investigacin sobre las cosechas

industriales y la promocin de cosechas altamente remuneradoras.


Ayuda

los

agricultores

demonstracin,

organizando

as como programas

programas

de crdito

de

ensayo

de

y comercializacion.

8. La Organizacin Martima Internacional


Una de las principales preocupaciones de la Organizacin Martima
Internacional (O.M.I.) se debe al aumento de las cantidades de
drogas

ilcitas

estableci
para

una

prevenir

directivas

lista

el contrabando

la

transportadas
de

atencin,

va

martima,

medidas

identificacin

de

principios

las

mtodos

de toxicmanos

cuando

Estas

las precauciones

drogas

sospechosas
tomar

directores

gente de mar y otros

y indica

los

la O.M.I.

por va nartima.

martimos

circunstancias

las

los

los armadores,

descripcin

por

de

Por lo tanto,

de drogas

de transportes

seguridad,

ejemplos

por mar.

provisional

se dirigen

profesionales
de

transportadas

de

que
se

frecuentemente
disimulo,

deben

decubren

y la cooperacin

los

llamar

la

drogas,

la

con los servicios

de Aduanas.
9.

La Unin Postal

La expedicin

ilcita

manera importante
(U.P.U.)
fin

de

de estupefacientes

en los ltimos

se interesa,
resolver

internacionales
10.

Universal

el

aos.

con el Consejo
problema

por correo

aument

La Unin Postal
de Cooperacin

planteado

de

Universal

Aduanera,

estableciendo

medidas

al respecto.

La Organizacin

de

las

Naciones

Unidas

para

el Desarrollo

Industrial
La

Organizacin

Industrial
P.N.U.F.I.D.,

de

las

<O.N.U.D.I.)
que

sus

Naciones
controla,

proyectos

de

Unidas
en

para

el

contacto

cooperacin

Desarrollo
con

tcnica,

el
tales

112

como

los

que

fabricacin

orientan

de las drogas

conformes

los paises

tienen

la

mejora

con fines

a las convenciones

se ejecutan
los

se

las

internacionales.

en vas de desarrollo

tcnicas

mdicos y cientficos,

como meta fortalecer

estupefacientes

de

sean

Los proyectos

la capacidad

para la conversin

en productos

de

farmaceticos

tcnica

sinttica

que
de
de

y medicamentos

reconocidos.
11. La Conferencia
Unidas

sobre

ministerial

de la Organizacin

la criminalidad

organizada

Bajo la gida de las Naciones

Unidas

23 de noviembre

de 1994 en Npoles

la criminalidad

organizada,

los Estados
era

la

abord

transnacional

se reuni

elaborar

una

la

importancia

donde estuvieron

estrategia
de

entre

la Conferencia

miembros de la Unin Europea.

de

de las Naciones

mundial

sobre

representados

todos

La meta del encuentro

conjunta

establecer

el 21 y el

una

en

la

materia.

definicin

Se

comn del

concepto

de

criminalidad organizada con el fin de mejorar la

eficacia

de

la

aumento

rpido

organizada

bajo

determinados
Instaron

cooperacin

la

todas

a unir
los

internacional.

extensin
sus

geogrfica

formas,

sus fuerzas

Estados

que

Convencin

de 1988 a firmara

convencin

contra

Preocupados

los

para
todava

la

gobernantes

luchar
no

y discutieron

la criminalidad

de

contra
forman

el

criminalidad
se

dijeron

el fenmeno.
parte

la elaboracin

organizada

por

de

la

de una

transnacionalY

Oomniission europenne, Sulletin de Union europenne, noviembre de


1994, p.114; DEcAMPS M.C., La confrence mondiale de Naples cherche
12.une
stratgie contre le crime organis, en Le Monde, Pars, 23.11.1994, p.

113

F. OTRAS ENTIDADES DE LUCHA CONTRA LOS ESTUPEFACIENTES


Aparte de los organismos
vinieron
contra
esta

creando y desarrollando

las drogas

lucha.

funcin
1.

dependientes

o contra

Se trata

algunas otras

un aspecto

de entidades

entidades

determinado

regionales

se

de lucha

en relacin

o mundiales

con

con una

ms especfica.

El Gruno de Accin Financiera

El Grupo de Accin Financiera


organismo
informal
creado en
pases

ms

industrializados

acabar

con

el

tiene

de las Naciones Unidas,

blanqueo

su origen

elabor

un

relativas

al

informe

los

combatir

el blanqueo

Alemania,
Finlandia,
Japn,
totalidad

de las

campo participan
observadores.
participa

La

sede

en 1991 por un periodo

F.A.T.F.

El G.A.F.I.

financiero

destinados

Sus veintiseis
Canad,

para
a

miembros son
el

Consejo

de

Hong Kong, Irlanda,

Islandia,

Italia,

Nueva

Zelanda,

Suecia,

en

de

Bajos,

Suiza y Turqua.

La casi

este

Paris.

del G.A.F.I.

de tres

Pases

internacionales

trabajos
est

en los trabajos

que

Unidos,

Singapur,
los

el

Estados

organizaciones
en

siete

Espaa,

Noruega,

Unido,

Reino

sistema

Blgica,

un

recomendaciones

nacionales

Dinamarca,

Grecia,

Luxemburgo,

cuarenta

del

de capitales99.

con

de drogas.

dispositivos

Golfo,

Francia,

Portugal,

papel

Australia,

del

ilcito

es

es prevenir

particularmente

contiene

del

diferentes

Austria,

Cooperacin

que

(G.A.F.I.98)
Grupo de los

Su objetivo

dinero,

trfico

refuerzo

mejorar

Internacional
1989 por
el
(G.7).

de

en el

Internacional

aos.

activas

grupo
La

en este

en calidad

Comisin

de

Europea

Su mandato fue modificado


1(X)

para Financial Action Task Force

El anexo n02 presenta un sinopsis de las cuarenta recomendaciones del


G.A.F.I.
1(X)

commission

europenne,

Secrtariat

gnral,

coopration

dans

les

domaines de la justice eL des affaires intrteures, DroguesObservatoire des


drogues,
Aidemmoire,
structures drogues,
redactado por Si.
BOGAERTS,
Bruselas, 06.06.1995, pA1.

114

2.

El Gruno de Accin sobre

Organismo

y seis

recomendaciones

el desvo de precursores.
participa

El Grupo de Dubln03

El

Grupo

Dubln,

contacto

entre

Comisin

Europea,

en 1991.

en

Estados
Australia,

de las

trabajo.

Se
y

regionales

contra

fueron aprobadas

La Comisin

Europea

1990,

es

un

grupo

informal

de

miembros

de

la

Unin

Europea,

la

Japn,

Drogas

trata

de

Estados

Unidos,

trfico

la

orientado
especficos

demanda

de

internacional

de drogas,

Global

y de

flexible
a

tres

Canad

de

globales,

a la produccin,
Los

en lo referido
sobre

reuniones

informal

problemas

relativos

particularmente
las

en las

estupefacientes.

cooperan estrechamente

Accin

participa

un mecanismo

cooperacin,

y nacionales

tambin

participantes
de

mundial

El Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalizacin

consulta
el

recomendaciones

de Londres

creado

los

Internacional
de

la accin

en sus trabajos.~

3.

de

sobre

Estas

por la Cumbre Econmica

Noruega.

qumicos

informal,
el Grupo de Accin sobre los Productos
(G.A.P.C.01), fue creado en 1990 por el 0.7. Estableci

Qumicos
cuarenta

tambin

los Productos

Estados

a la poltica

la base del Plan

convenciones de las Naciones

Unidas.
La meta del Grupo de Dubln es la de intercambiar informaciones

y experiencias en materia de asistencia externa para la lucha


contra

la

situacin

droga
y

sobre

<producen

informes

problemas

concretos)

respectivas

acciones.

posiciones

y sus

frecuencia

para alcanzar

101
JO?

c.A.T.F.

este

sobre
,

as

el

estado

como

Se reunen

de

acordar

la
sus

con relativa

objetivo.

para chemical Action Task Force.

Commission europenne, Secrtariat gnral, Coopration dana les

domaines de la justice et des atfaires intrieures, Dro guesO.bservatoire des


drogues,
Aidemmoire,
structures
drogues,
redactado por ?4. BOGAERTS,
Bruselas, 06.06.1995, p.9.
103 Ibid.; Notas internas al Grupo de Dubln de junio de 1996.

115

El

Grupo

de

central,

Dublin

el

nivel

opera

regional

central,

las

Bruselas.

La Secretara

acta

como

grupos

tres

y el nivel

encuentros

tienen

Amrica

Sur,

y Oriental,

del Suroeste.

local,

A nivel

de Dubln:

en cada pas

del

local

El

de

Dubln

fue

responder

trabajo

los

de

asistencia

Estados

Unidos,

Suecia,

la

propuesta

fusionar

el nivel

en

y Oriente

minigrupos

oficiales

ciertos

de los

aspectos

C.E.L.A.D.83).

general

Desde

restructuracin

la

el

fin

en diciembre

de la

en diciembre
(8891/93

con

vistas
entre

Comisin,

1993

sobre
a

regional

a
los
los

Esta
la base
fin

de

tcnico.

por el documento 10469/93


se

del

(8913/1/91

Australia.

y el nivel

1995,

y modificacin

1991

C.E.L.A.D.67)

fueron definidas
mayo de

de

la

El mandato haba

la

Estados

coordinar

la droga

Europea,
Canad

poltico

de

de

contra

los

de un marco de

Directrices

lucha

Japn,

de

la droga.

titulo

britnica

Las nuevas modalidades

hicieron

propuestas

funcionamiento

de

del Grupo en

niveles.

La Orcsanizacin

Organizacin

de Polica Criminal

Internacional

Internacional

Interpol,

con sede en Lyon

compuesta

de los servicios

de

Polica

(Francia)
nacionales

de polica.

un apoyo lo ms amplio posible

polica

de

los

paises

nacionales

miembros
y

el

Criminal,

fue creado

asegurar

legislaciones

Balcanes

de disponer

con

Comunidad

fue modificada

una

La

el

sobre

de

4.

vez

bajo

informales

distintos

ao

Se formaron siete

iniciativa

de lucha contra

miembros

sus

al

de la Unin Europa

se reunen

por

donantes

Estados

de

poltico

Asia del Sudeste y Asia

abordar

creado

una primera

C.E.L.A.D.96)

organizacin

A nivel

los llamados

a la necesidad

pases

en materia

definido

consultas

anfitrin,

poltico

de las drogas.

Unidos para

rev.l

funcionan

nivel

veces

Caribe,

frica,

Grupo de Dubln para

situacin

sido

dos

del Consejo

del

Medio, Europa Central

Grupo

local.

lugar

General

el

secretara del Grupo de Dubln.

regionales:

pases

niveles:

a todos

en
respeto

los

Interpol

0.I.P.C.

en 1923 y est
Su objetivo

es

los servicios

de

lmites
de

la

de

las

Convencin

116

internacional

sobre

cooperacin
policiales
y los
para

los

consiste
relativas

ingresos
los

un

de naturaleza

poltica,

La

informaciones

de estupefacientes
medios

nacionales

prohibe

polticos.

de

facilita

servicios

estatutos

internacional

Tambin

los

civiles

intercambio

al trfico
de

3 de los

de asuntos

en

ilcitos.

miembros

articulo

derechos

de formacin

de

polica.

a la organizacin
religiosa,

racial

El

ocuparse
o militar.

El rgano supremo es la Asamblea general que se reune una vez al


ao.
Su secretara
general
se compone de cinco divisiones:
poltica

gestin,

administracin,
drogas.
tiene

5.

logstica.

Cada pas
una Oficina

en ciertas

La Organizacin

objetivo
aduaneros.
Aduanas
entre

Nacional.

en calidad

Mundial

de

En cuanto

(O.M.D.)
las

Una subdivisin

Central

mejorar

Administraciones

la

de

a las

en calidad

(C.I.C.A.D.)
Estados

La

1952.

productividad
los

de

Su
las

procedimientos
Mundial

de

los
.

Comisin

medios

econmicos

Hay 137 pases miembros.


Europea

asiste

en

los

lOS

para el Control del Abuso de Drogas


para

es una comisin

Americanos

asiste

Memorandum of understanding

qumicos)

de observador.

Interamericana

la

en

la Organizacin

aduaneras

6. La Comisin Interamericana
La Comisin

Europea

Aduanera

armonizar

varios

Bruselas.

trabajos

drogas,

desarroll

Su

en

La Comisin

de 176 pases>

de observador.~

eficacia

operadores

est

del tema de las

un total

Cooperacin

Aduanas

autoridades

trata

polica,

de Aduanas

(transportadores,
sede

investigacin,

(actualmente

como Consejo
es

miembro

reuniones

Establecida

estudios

(O.E.A.),

el Control

especial
que

del Abuso de Drogas

de la Organizacin
agrupa

treinta

de los
y

cinco

gnra, cooprat.on dans


Commission europenne, Secrtariat
les
domaines de la justice et des affaires intrieures, DroguesObservatoire des
drogues,
Aidemmoire,
structures drogues,
redactado por Si.
BOGAERTS,
25.
Bruselas, 06.06.1995, p.
104

105

Ibid.

117

miembros.

Fue

capacidad
droga,

creada

en

de sus Estados

prevenir

el

el

continente

el

desarrollo

la educacin

la movilizacin

el establecimiento

de

trfico

prioritarias
para

objetivo

para

droga

ilcitos.

es

reforzar

controlar
combatir

la

la demanda de
eficazmente

Quiere

jurdico

fomentar

necesario.

Sus

la

en

el

lneas

de

son:
la prevencin

comunitaria

el funcionamiento

Su

miembros

abuso

produccin
acciones

1987.

del consumo de drogas,

para

la lucha

de un sistema
de un sistema

contra

estadstico

la droga,

uniforme,

Interamericano

de Documentacin
(I.A.D.I.S.)tt

e Informacin sobre las Drogas


la lucha contra el blanqueo de dinero.

La Comisin Europea participa

ocasionalmente

en sus reuniones.

G. PAUTAS DE MEJORA DEL SISTEMA DE LAS NACIONES UNIDAS


DE LUCHA CONTRA LOS

Se puede concluir
las

drogas

vigente

y el

que el campo de la lucha


narcotrfico

y con mltiples

dictado

normas

programas
impedir

de
el

concretos.
fuerza

distinta

Vista

106

No

Se ha establecido
El apoyo

Los

adoptadas
parece

con un marco

conenios

es

obvio

es

y
no

efectivo

de

jurdico

las

son

narcotrfico,

insuficiente

logrado
no tiene

de amplitud

nacionales

el marco

cabo

resultados

medidas

inadecuado

ha

pero

tampoco puede ser determinado


del

se

enumerar

gobiernos

de haber

llevar

financiados

a los

contra

convencional

a pesar

que

fcil

un cuadro

proyectos

destinado

El alcance

la durabilidad

existente

ndole,

internacional

Sin embargo,

varios

narcotrfico.

cuantificable.
prcticas

cuenta

actores.

mediante

obligatoria.

reducida.

ESTUPEFACIENTES

no

es

tericas

con facilidad.
internacional
para

resultar

La comisin Europea intervino con una financiacin de alrededor de

600.000 Ecus en la primera etapa de la instalacin de un Centro Interamericano


de Documentacin, que acompaa la planificacin y desarrollo del I.A.D.I.S.
I.R.E.L.A., Amrica Latina y Europa frente al problema de la droga: Nuevas
formas de cooperacin?, Dossier n032, mayo 1991, Madrid, p.47.
commission europenne, Secrtariat Gnral, coordination II, Actions
dintrt pour le citoyen II: coordination de la lutte antidrogue, aides
durgence dans le cas de catastrophes dans les Etas membres, Lutte contre la
drogue, AideMmoire, Bruselas, 01.07.1996, p.26.

118

plenamente eficaz.
A continuacin,
sistema

se

internacional

exclusivamente
organismos
De hecho,
al

da

las

algunas

algunos

lucha

tres

de

Unidas

realizar

la

disposiciones

puntos

los

ajustes

de

los

dbiles

droga,

del

considerando

dos

(J.I.F.E.

ciertos

eliminando

los

contra

convenios

Naciones

se podra

procedimientos

principales

y
tcnicos

tratados

imperfecciones

para poner

harmonizar

simplificando

administrativos.

Existen importantes desfases:

La adhesin

a las

existentes

enel

aprovechadas
pesar

todava

que

son

universal.

Las lagunas

las drogas estn

por las organizaciones

no se han adherido
grandes

fabricantes

criminales.

al Convenio
y

de 1971,

exportadores

de

psicotrpicas.

No existen

mecanismos

adopcin,

no

disposiciones
contenidas
voluntad

debe ser

mundial de lucha contra

permanentemente

de

sustancias

convenciones

sistema

Suiza y Austria
a

de

los

de

apartados

subrayan

adapten,
acordadas.

en

las

poltica

Los controles
los

debilidades

sancin

de

en

legislacin

su

La puesta

convenciones
real

depende

de los gobiernos

principalmente
controles

del

emprendidos.
tranefronteriza

Se

pas

los

vecino,

tendran
a nivel

a nivel

estrictos
que

lo

pases

concluir

tras

de

las

la
las

medidas

compromiso

la

firmantes.

qumicos

slo son eficaces

regional.

de un
que

del

que,

nacional,

en prctica

sobre drogas y productos

si se armonizan,
compensan

de

Estado

compromete
acuerdos

Los traficantes
explotando
los
de

las

esfuerzos

cooperacin

subregional.

~<< Sntesis elaborada con base a o.I.c.s.,


Rapport de lOrqane
international de contrle des stupfiants pour 1994, Naciones Unidas, Nueva
York, 1995; o.i.c.S.,
Efficacit des Traits internationaux relatifs au
contrle des drogues, Supplment au Rapport de o.i.c.s.
pour 1994, Nations
Unies, New York, 1995; Draft: Relevance and effectiveness of the international
drug control conventions. A discussion paper, nov.1995; U.N.D.c.P., Present
status of knowledge on the illicit drug industry, agosto 1994, p.3436.

119

Hay un desfase

enorme

entre

tratados,

adems

tienen

que

general. Por ejemplo,

la realidad
un

las drogas

y el contenido

carcter

demasiado

de

los

global

sintticas emergen de manera

amenazante y los textos internacionales no las incluyen. Adems,


el tema de la corrupcin no se toma en consideracin, ni tampoco
las causas del fenmeno de la droga.
No se prevn acciones dotadas del monto financiero necesario en
el campo del desarrollo alternativo: los proyectos agrcolas de
sustitucin solo podran tener impacto si se realizaran a mayor
escala. La verdadera solucin se encuentra en el desarrollo rural
a

largo

plazo

crecimiento.

y en
El

la

integracin

P.N.U.F.I.D.

econmica

tendra

que

en

gozar

las zonas
de

de

poderes

medios ampliados.

En cuanto a la reduccin de la demanda:

Las convenciones no estn lo suficientemente orientadas hacia la


lucha

contra

la

reduccin

de

la

demanda

de

estupefacientes.

Redactar un tratado nuevo quizas no constituira el instrumento


ms

adecuado

pero

se

tiene

que

considerar

la

necesidad

de

desarrollar planes nacionales de reduccin de la demanda y prever


la asistencia internacional para facilitar la ejecucin de stos.
Una solucin interesante podra consistir en la formulacin, a
nivel

internacional,

de

principios,

objetivos

estandares

comunes, subrayando los distintos enfoques nacionales


que en el sistema de derechos humanos)
sera preciso

considerar todos

solo la represin,

(al igual

En tales estrategias,

los aspectos de la demanda:

no

sino tambin la prevencin de la toxicomana

y la rehabilitacin de drogadictos.

En cuanto a las sustancias consideradas por los tratados:

En al menos tres

casos,

se

podra mejorar la adecuacin de las

sustancias incluidas en los tratados con su toxicidad efectiva.


Primero,

la

paja

de

adormidera

no

se

estupefaciente mientras su abuso va creciendo,

considera
con

como

lo cual se

120

tendra que volver a examinar su caso (art.25 de la Convencin


de 1961). Segundo, la clasificacin de los productos de cannabis
en la Convencin de 1961 bajo las rbricas resma de cannabis
y
cannabis
es
vieja
e
inadaptada.
La
presencia
de
tetrahidrocannabinol o THC en los derivados de cannabis no
interviene en la clasificacin. Sin embargo, la hoja de cannabis,
excluida del tratado, contiene ms THC que la resma. Sera
necesario revisar la clasificacin de la planta y de los
productos de cannabis para que haya una correspondencia con la
presencia de THC. Tercero, con respecto a la hoja de coca, existe
un conflicto entre las disposiciones del Convenio de 1961 y las
legislaciones vigentes en los pases andinos. Beber mate de coca
y mastiqar la hoja de coca son actividades lcitas en Bolivia y
Per mientras que las convenciones internacionales las consideran
como ilcitas. Sera preciso un estudio cientfico para evaluar
exactamente dicha costumbre y el efecto de la coca. Las
ambiguidades que existen entre las legislaciones de las
sociedades afectadas y las convenciones internacionales debilitan
estas ltimas, algo que conviene evitar.

En cuanto a la inclusin de sustancias en los cuadros:

Una armonizacin de los criterios y procedimientos de inscripcin

en

los

negativas

cuadros

se

del actual

de 1971 para

justificara
procedimiento.

aproximara

debido

las

Una revisin

a la de 1961

(art.33>

consecuencias

de la Convencin
eliminara

las

contradicciones, aumentara la transparencia y facilitarla las


decisiones de clasificacin, reduciendo el costo de las
operaciones de evaluacin. Por otra parte, se necesita un flujo
de informaciones y datos muy importante para realizar la
reclasificacin o inscripcin de sustancias en los cuadros y esto
no est previsto. Hace falta un sistema de recolecin de datos
relativos a las sustancias naturales y sintticas, as como a los
precursores qumicos. Este ltimo elemento permitir controlar
mejor los desvos
Convencin de 1988.

de

precursores,

como

se

prevea

en

la

121

En cuanto a la aplicacin de las disposiciones internacionales:

Para

vigilar

firmantes,

la

aplicacin

de

los

tratados

por

los

Gobiernos

se podran efectuar encuestas locales cuya naturaleza

sera ms tcnica que las misiones ordinarias. Estas examinaran


las legislaciones nacionales para ver si coinciden con las
disposiciones internacionales. Pero la J.I.F.E. juzga que no
tiene los medios presupuestarios y humanos suficientes para
emprender regular y sistematicamente este anlisis.
Como regla general, se puede constatar que los controles
nacionales estn muy por debajo de las exigencias mnimas de los
tratados, sea por falta de personal cualificado y de recursos
financieros, sea por falta de un servicio especializado en el
control de estupefacientes
crearlo.

o por la incapacidad tcnica para

Hay que racionalizar la evaluacin y el sistema de inscripcin


(cuyos criterios son complejos) y flexibilizar la adaptacin de
las exigencias convencionales a las necesidades y capacidades de
cada pas.
Para aumentar la efectividad de la aplicacin de la Convencin
de 1988, hace falta explorar la idea de la creacin de un
mecanismo de control bajo la forma de un Comit, integrado en la
Comisin de estupefacientes.

En cuanto al sistema de control del blanqueo y los desvos de


precursores y drogas sintticas:

Se percibe

la necesidad

y prescripcin
evaluar

la

de estudiar

los sistemas

lcitas

y sus

lazos

con el abuso

existencia

de

redes

paralelas.

de distribucin
de drogas
El

control

para
de

precursores y sustancias sintticas debe ser aplicado por cada


Gobierno de forma discrecional.
adecuado
sospechosas

de

informacin.
se instaur

Para

En este campo falta un sistema


visualizar

la obligacin

las

transacciones

de notificacin previa de

122

exportaciones
importadores.
regimen

entre

los

Quizs conviene

simplificado

importacin

pases

de

o exportacin.

exportadores,

de

trnsito

imponer la adopcin obligatoria

evaluaciones

del

autorizaciones

A modo de ejemplo,

se notan

e
de

desvios

importantes de fentanil y benzodiacepina.


En

cuanto

al

blanqueo

de

dinero,

se

tiene

que

pensr

en

la

posibilidad de cambiar la carga de la prueba en lo que respecta


al origen lcito de los productos. Tambin se podra obligar a
la declaracin de transacciones sospechosas.

En cuanto a los informes y datos del p.N.U.F.17.D.:

Se tiene que apoyar la utilizacin de sistemas de transmisin y


de almacenamiento electrnicos de datos
relativos a los
estupefacientes. Los datos relativos a todos los aspectos del
fenmeno de estupefacientes son, por lo general, insuficientes.
La

debilidad de

la

informacin

en

el

campo

es notable.

Este

conocimiento parcial hace que las estrategias y polticas tambin


resulten parciales. Hay que armonizar la terminologa y la
recopilacin
informes

de

datos,

aumentando

la

as

como

eficacia

mejorar
de

su

la

calidad

redaccin.

de

Tambin

los
se

necesita simplificar los procedimientos y reducir los costos,


intercambiar informaciones y permitir
oficiales con la indicacin de stas.

el

uso

de

fuentes

no

123

>

II. LA POLTICA ANTIDROGA DE Los ESTADOS UNIDOS~~

A. GENERALIDADES
Aunque

no

cuenta

con

un

papel

definido

por

el

derecho

internacional en el sistema mundial de lucha contra la droga, es


conveniente dejar un espacio
Estados

Unidos.

Efectivamente,

la poltica antidrogas

de

como en muchos otros temas,

los
su

influencia de hecho se ha desarrollado hasta volverse ineludible.


La presencia y el peso en la escena global de su poltica en
materia de lucha contra los estupefacientes resultan evidentes.
Estados Unidos es uno de los pases del mundo donde el consumo
se ha

convertido en un problema con proporciones

drogadiccin

comienza

convertirse

en

un

mayores.

problema

en

La
su

territorio a partir de mediados de la dcada de los setenta. La


cocana es el estupefaciente

que genera,

tanto por su consumo

abusivo como por su trfico,

los mayores dificultades de salud

pblica y de criminalidad.
Cono reaccin, el gobierno desencaden Una verdadera lucha contra
la

droga

Este

el

narcotrfico.

capitulo

se ha

La

redactado

lucha

con

la

no

se

ha

orientado

siguiente bibliografa:

en

cuanto a los aos ochenta, DEL OLMO R., Las relaciones internacionales de la
cocana, en Nueva Sociedad, nOlSO: Drogas, sociedad y estado, caracas, marzo
abril 1994, p.126143; BAGLEY B.M. y TOKATLIAN J.C., Droga y dogma: la
narcodiplomacia entre Estados Unidos y Amrica Latina en la dcada de los
ochenta y su proyeccin para los noventa, en Serie Documentos Ocasionales,
023, Revista del c.E.I.lJniandes, Bogot, sept.oct.1991, p.S17; y W.O.L.A.
n
(Oficina de Asuntos Latinoamericanos en Washington), Peligro inminente? Las
FF.AA. de Estados Unidos y la guerra contra las drogas, 1993, Tercer Mundo
EditoresC.E.I.I.E.P.R.I., Bogot <249 pg); y, en cuanto a los aos noventa,
FRANCO A. y MORA F.O., El futuro de Amrica Latina en la poltica exterior
estadounidense, en colombia internacional, Revista del c.E.I.Uniandes, nO27,
juliosept.1994, Bogot, p.1920. Tambin se puede aadir UPDADE (publicacin
del W.O.L.A.>, Una poltica equivocada: la guerra de los Estados Unidos contra
la produccin de narcticos en los Andes, en Colombia internacional, Revista
del D.E.I.Uniandes, n05, Bogot, eneromarzo 1989, p.3638; TOKATLIAN J.C.,
Drogas y relaciones Amrica Latina Estados Unidos: reflexiones crticas, en
colombia internacional, Revista del C.E.I.lJniandes, no?, Bogot, julio
sept.1989, p.1721; REINA Si., Economa poltica y estrategia antidrogas: un
esfuerzo fallido?, en colombia internacional, nOS, Bogot, oct.dic.1989,
p.l2l6; VASQUEZ cARRIZOSA A., La conferencia de presidentes de cartagena para
la lucha antinarcticos, en Anlisis poltico, Revista del I.E.P.P.I., nO9,
Bogot, eneroabril 1990, p.S79l; RENSSELAEP W.LEE III, El laberinto blanco.
cocana y poder poltico, DEREC, Bogot, 1992, p.3O932?.

124

principalmente hacia la reduccin de la demanda, por ejemplo


mediante medidas de prevencin del consumo y de salud pblica.
Eso puede parecer paradjico en relacin con la importancia del
problema de demanda pero es en realidad una eleccin estratgica~
Se ha otorgado la prioridad a la represin de la oferta de
estupefacientes, es decir, a la poltica represiva en los paises
productores de las plantas de las cuales se extraen drogas, as
como a la defensa de las fronteras federales. A modo de ejemplo,

el presupuesto de la lucha antidrogas de la Administracin Bush


se reparta, en el periodo 1989-1990, en alrededor del 70% para
el control de la of erta y la prohibicin y alrededor del 30% para
la reduccin de la demanda.
Por ser la regin productora ms cercana y por tanto la que ms
poda perjudicar a la seguridad nacional,

Amrica Latina y la

regin andina han sido considerados como el blanco por excelencia

de las estrategias norteamericanas. La poltica represiva por


razones
defensivas orientada
a
la
zona
andina,
se
ha
materializado en instrumentos tales como los esfuerzos de
erradicacin de plantas

ilegales,

los programas de sustitucin

de cultivos ilcitos y las acciones de destruccin de


laboratorios de procesamiento de drogas. Finalmente, la respuesta
ha consistido en proporcionar soluciones militares a problemas
complejos de ndole socioeconmica.
Como

se

ha

aludido

en

el

anterior

prrafo,

el

concepto

de

seguridad nacional es central para acercarse a la doctrina


estadounidense de lucha antidrogas. Responde a un experimentado
sentimiento de amenaza y ha desembocado en una verdadera guerra

las

drogas

conflicto

El concepto estadounidense de

de

baja

intensidad0,

desde

conflicto de baja intensidad

hace

referencia
a
una
accin
militarizada
que
vincula
actividades
de
contrainsurgencia con la lucha antidrogas, considerando la relacin existente
estos dos fenmenos <ver el punto sobre la narcoguerrilla
en el segundo
ttulo>. Es la confrontacin poltico militar comprendida entre Estados
contendores o grupos por debajo de la guerra convencional, pero por encima de
la competencia normal, rutinaria y pacfica entre Estados. Normalmente forma
parte de grandes luchas ideolgicas. La guerra de baja intensidad comprende
desde la guerra subversiva hasta el empleo de la fuerza armada. Se conoce por
el empleo de varios medios, incluyendo instrumentos polticos, militares,
econmicos e informticos. W.O.L.A., op.cit., p.247248 y 8993.

125

principios

de

los

aos

setenta.

Esto

militarizacin de la lucha antidroga,

ha

significado

la

as como la asignacin a

la misma de una alta partida presupuestaria.


La tradicional percepcin del gobierno norteamericano ha sido que

el fenmeno interno del consumo y la demanda de drogas es un


problema externo,
tanto

radicado en los pases productores y por

es responsabilidad

extranjeros.

de

los

lo

distribuidores

y traficantes

En el caso concreto de la cocana,

de ciudadanos

latinoamericanos que la introducen a ese pas. Al considerar el


diagnstico
encuentran

de

en el

latinoamericanos
transporte,
fuente.

Washington

la

que

los

orgenes

lado de la oferta,
y

caribeos

estrategia

tiene

de

es decir,
cultivo,

que

ser

la

del
en

problema

se

los centros

procesamiento
supresin

de

y
la

Siguiendo esta lgica para eliminar el consumo hay que

comenzar por eliminar la oferta. En consecuencia, la primera meta


de la poltica exterior de Estados Unidos en materia de control
de estupefacientes ha sido la reduccin de la oferta; es decir,
reducir la cantidad de drogas ilcitas que se cultivan, procesan
y consumen en el mundo. Esta poltica ha desembocado en la guerra
a las drogas y sus diferentes estrategias.
E.

EVOLUCIN

DE

LAS

POLTICAS

HACIA

LA

REGIN

ANDINA

DESDE

PRINCIPIOS DE LOS AOS OCHENTA


1. La opcin de la Administracin Reac~an
La preocupacin fundamental del Presidente Ronald Reagan era la
amenaza de la cocana y por lo tanto

los pases de la regin

andina. Como nicos cultivadores, procesadores y productores de


esa droga, se convirtieron en el principal objeto de atencin y
preocupacin de su gobierno en materia de drogas. Para lograr sus
fines,

su administracin dio prioridad,

ochenta,

desde mediados de los

a la destruccin de las plantas de donde proceden las

drogas ilcitas, con vistas a reducir de esta manera la cantidad


de drogas que entran en los Estados Unidos.

126

Un giro clave de la poltica exterior del gobierno norteamericano


frente a la cocana se instrumentaliza a mediados de los ochenta.
Se

fortalece

dirigida

la

doctrina

de

fundamentalmente

conflicto

examinar

de

el

baja

intensidad

problema

de

la

insurgencia pero donde se inserta el combate a las drogas. El


presidente Reagan firma en abril de 1986 la directiva n0221 de
seguridad nacional donde califica al narcotrfico de amenaza a
la seguridad nacional y autoriza la participacin de las Fuerzas
Armadas en el extranjero. Este ltimo punto se concreta en julio
de 1986 con la operacin

Blast Furnace

(horno estallado)

en

Bolivia. Fue la primera vez en la que se utiliz directamente el


ejrcito

americano

para

apoyar

una

operacin

bilateral

antidrogas. Por su parte, la Ley antidrogas de 1986 insiste en


dar prioridad al control de la oferta endureciendo las medidas
a tomar y aumentando la participacin de las Fuerzas Armadas en
las operaciones antidrogas.

Adems, el llamado proceso de certificacin estipula que la


concesin de la asistencia econmica se efectuar en funcin de
la actividad efectiva de control del pas beneficiario en materia
de lucha contra la droga. Se establece una relacin entre la
cooperacin

de los pases

fuente

(productores

y de trnsito)

con

Estados Unidos para controlar el trfico y la posibilidad de que


sean

elegidos

circunstancias,
procedimiento

obtener ayuda externa, y, en algunas


para
lograr
beneficios
comerciales.
El

para
prev

que

el

presidente

americano

retenga

al

comienzo de cada ao fiscal el 50% de la ayuda externa asignada


a un pas determinado hasta que certifique

que ese pas

est

cumpliendo con los compromisos adquiridos con Estados Unidos. En


otras palabras, si un pas est incumpliendo las metas acordadas
con Washington para controlar el trfico de drogas, puede perder
la

asistencia

econmica

y militar

y ser blanco de ~anciones

comerciales y recortes en crditos y prstamos de los bancos de


desarrollo multilaterales.

cfr. segundo ttulo, captulo segundo, punto 11.0.1.

127

Al estimarse necesario,

por el

Congreso americano,

ampliar el

espectro de accin, se lanza en abril de 1987 en Bolivia y Per


la operacin

Snowcap

operacin precedente
Iniciativa

(casco polar)
y

como

Andina.

abastecimiento

de

la

En

como continuacin de la

antecedente

esta

cocana

de

ocasin

lo

se

travs del

que

sera

suprimira

desarrollo

la
el

de los

servicios de inteligencia, destruccin de laboratorios, control


de precursores qumicos y prohibicin de la cocana, pero con la
finalidad,

ya no slo de interrumpir y reducir la produccin y

transporte

de

suministrar

cocana

desde

asesoramiento

Amrica

Latina,

entrenamiento

sino tambin

los

cuerpos

de
de

seguridad de los pases implicados. Se llev a cabo con el empleo


de tcticas paramilitares lo que corresponde con la posicin que
se estaba

imponiendo

en Estados Unidos de vincular

la misin

antidrogas con la misin contrainsurgente.


De esta manera se practic y consolid la Estrategia Andina a
lo largo de
Washington

1988. De acuerdo con su percepcin y diagnstico,


impone

exigencias

unilaterales.

Para

Bolivia

la

principal meta es la erradicacin voluntaria de los cultivos de


coca,

estipulada

en hectreas precisas por ao.

Per,

se

una

cultivo

ordena

presencia

y elaboracin de pasta

forzosa pueda cumplirse.

de

seguridad

en

base para que

En el caso de
las

reas

de

la erradicacin

En Colombia hay que inmovilizar a los

traficantes y colaborar en el

fortalecimiento de los sistemas

legal y judicial, incluyendo mtodos ms efectivos de seguridad


para

la Corte

Suprema de Justicia.

A Venezuela

le corresponde

vigilar sus fronteras, y en especial la colombiana, por lo cual


se le concede asistencia militar y equipos para la creacin de
comandos militares fronterizos que permitan contener el trfico
de drogas,

el contrabando y los grupos subversivos.

A Ecuador

tambin le corresponde la vigilancia y la creacin de comandos


policiales

de

aduanas,

martimos

ribereos,

para

impedir

especialmente el ingreso de precursores qumicos.

128

2. La estrategia de la Administracin Bush


El Plan Bennett conocido tambin como Estrategia nacional de
control de drogas presentado por el Presidente George Bush en
septiembre de 1989 incrementa la escalada en la guerra a las
drogas y el apoyo de las Fuerzas Armadas estadounidenses a los
organismos de represin en los paises del continente americano.
Dentro de las iniciativas internacionales se otorga asistencia
militar nicamente a los pases relacionados con la produccin
ilcita de cocana.
La estrategia descrita desembocar en el transcurso de 1989 en
la

Iniciativa Andina,

diseada

para aumentar

la

asistencia

militar, econmica y de aplicacin de la ley en Bolivia, Colombia


y Per con un costo de 2.200 millones de dlares en cinco aos.
Entre

otras

medidas,

el

secretario

de

Defensa

declar

en

septiembre de 1989 que la deteccin y lucha contra la produccin

el

trfico

Departamento

ilegal

de

de Defensa,

drogas
en

se

transformaba,

una misin de

para

alta prioridad

el
en

seguridad nacional, al emitir la National Defense Authorization


Act, que permita al Pentgono asumir el papel principal en las

operaciones antidrogas. El primer ensayo fue la operacin Causa


Justa en diciembre de 1989, para capturar al general Noriega y
enviarlo a Estados Unidos. A continuacin se intent,
de

1990,

aunque

sin

xito

por

las

reacciones

en

en enero

contra,

el

bloqueo naval de Colombia.


A raz

de

la

celebracin de

la

Cumbre de

los presidentes de

Estados Unidos, Bolivia, Colombia y Per en febrero de 1990, se


prepar el escenario para desarrollar la Iniciativa Andina. En

el encuentro, cada uno de los presidentes insisti en puntos


distintos. As, Bolivia y Per dieron prioridad a la tesis de
coca por desarrollo, la sustitucin de la economa de la coca,
la proteccin a campesinos, productores y el desarrollo social.

Colombia plante el restablecimiento de los precios del caf y


otras materias primas as como el fortalecimiento de su economa
lcita.

Estados Unidos,

en cambio,

dio mayor

importancia a la

129

prohibicin,

la destruccin y sustitucin de cultivos de coca y

la represin y militarizacin de la guerra contra las drogas.


La

Declaracin

de

Cartagena

documento

final

de

la

cumbre

presidencial, trata de integrar los diferentes aspectos, pero al


poco tiempo se pudo

constatar

que la prioridad

la tendra

la

asistencia militar, cuyos instrumentos haban sido diseados con


anterioridad, y en especial la figura de la certificacin.
El

plan

militar

presentado

en

marzo

de

1990

refuerza

el

suministro de inteligencia y planificacin estratgica para las

Fuerzas Armadas de las naciones andinas a las que se asign la


tarea de llevar a cabo las operaciones antidrogas.
Por

todo

lo

expuesto,

as

como

por

el

incremento

de

los

presupuestos para ayuda militar, se puede observar, a partir de


la

Iniciativa Andina,

de

drogas

de

la

un cambio en la poltica internacional

Administracin

Bush,

de

una

estrategia

de

aplicacin de la ley a una estrategia militar donde se utilizan


cada

vez

difcil

ms

las

operaciones

encubiertas

con

lo

que

saber en qu consiste la poltica exterior,

se hace

ya que la

retrica no siempre coincide con la prctica.


Al poco tiempo,

esta estrategia militar se extendera ms all

de la regin andina, al convertirse en un ambicioso plan regional


(que

igualmente

cubre

Amrica

Central)

Como

muestra,

el

presupuesto del Pentgono para la guerra a las drogas llevada por


sus militares ha aumentado de 439 millones de dlares en 1989 a
1.200

millones para 1992.

Sin embargo, se observa a partir de 1991 en el seno del Congreso


(a

pesar

de

resistencias
Andina
entra

que

anterior

papel

cuestionan

la

impulsivo)

viabilidad

de

una
la

serie

de

Estrategia

Este cuestionamiento se efecta sea porque este punto

en

exterior,
frecuencia
reducir

su

conflicto con otros


sea

por

tambin

motivos
por

no

de

temas

de

la

poltica

haber

logrado

agenda

de

domstica,
la

neta

poltica
pero

inicial

con
de

la cantidad de cocana que ingresa a Estados Unidos y

130

cuestionar la efectividad del enfoque dirigido a reducir la


oferta en la fuente. De hecho, a pesar de esta masiva y costosa
cooperacin de los Estados Unidos con la regin andina en
materia de lucha contra la droga, los resultados efectivos no son
muy

alentadores:

no

se

notan

mejoras

en

el

sentido

de

una

reduccin del consumo y trfico de estupefacientes.


Una segunda cumbre de presidentes se reuni en San Antonio,
Texas, en febrero de 1992. No aport novedades sino que ampli
la Estrategia Andina a otros paises de la regin (Mxico,
Ecuador,

Venezuela)

El mismo

ao,

el Congreso norteamericano

aprob una ley de reduccin drstica de la asistencia militar y


econmica para los pases andinos. Desde ese momento se buscara
un enfogue multilateral con mayor participacin latinoamericana
y se plasmari el tema ya no tanto como un problema de seguridad
nacional sino como de seguridad regional.
Mientras tanto, alrededor del ao 1990, el contenido de la agenda
internacional
Unidos

no

son

est

sufriendo

ajenos

este

transformaciones
movimiento.

Poco

y
a

los
poco

Estados
se

da

prioridad al control del blanqueo de dinero procedente del


narcotrfico, por ejemplo gracias a la multiplicacin de los
esfuerzos para legislar a fin de tipificar como delito las
actividades relacionadas con el blanqueo de efectivos.

3. La poltica de la Administracin Clinton


Ms recientemente,

la propuesta

al Congreso de la

Estrategia

nacional de control de las drogas de William Clinton contiene

indicaciones acerca de las orientaciones de su administracin.


La

nueva

poltica

antidrogas

no

tiene

planeado

innovar.

No

obstante, se incluyen algunas polticas que difieren levemente


de las impulsadas por las administraciones anteriores. Se hace
nfasis en la reduccin de la demanda de drogas mediante la
prevencin, el tratamiento y la educacin, pero sin que esto
implique

que

se

abandone

la

incidencia

fundamental

de

la

estrategia de reduccin de oferta.

131

En otras palabras,

la Administracin Clinton no acepta que las

opciones de reduccin de oferta y demanda sean excluyentes. Por


el contrario, sostiene que su complementariedad es lo que permite

enfatizar el control de la demanda sin que se sacrifique la


oferta. Esto no cambia mucho las cosas desde el punto de vista
de las relaciones entre Estados Unidos y Amrica Latina, pero s
incorpora la importancia que tiene la lwcha contra el consumo en

la lucha global contra el narcotrfico, tal como lo han sostenido


los mandatarios de los pases andinos. Un alto porcentaje de los
1.000 millones de dlares de aumento solicitados por Clinton en

el presupuesto de 1995 para programas de reduccin de demanda y


de oferta tena que destinarse a la prevencin,

el tratamiento

y la educacion.
Otro aspecto de la nueva poltica tiene el potencial de afectar
negativamente las relaciones de los Estados Unidos con los pases
andinos. Consiste en aplicar con mayor fuerza la prohibicin de
la produccin

de drogas en los pases productores y abandonar

paulatinamente la actividad de prohibicin del trnsito hacia los


Estados

Unidos:

esto

significa

un

fortalecimiento

de

las

actividades represivas sobre los territorios productores y una


reduccin de las acciones represivas entre las zonas productivas
y Estados

Unidos.

El presupuesto para

Administracin Clinton para cubrir

1995

solicitado por

la

los gastos de esta rbrica

plantea una reduccin de 94,3 millones de dlares con relacin


a 1994, lo cual implica que este pas busca trasladar an ms la
responsabilidad de detener el trfico en la fuente. Es indudable
que si las acciones de los pases andinos no se ajustan a las
expectativas de Washington, y si Clinton se enfrenta a presiones
del

Congreso

de

la

opinin

pblica

por

el

fracaso

de

su

poltica antidrogas, este nuevo mecanismo de prohibicin en la


fuente es ideal para imputar la culpabilidad de los fracasos de
la estrategia a los pases productores y salvar rpidamente la
responsabilidad de la administracin.
Finalmente,

la estrategia americana otorga una importancia sin

precedentes a la investigacin y condena de los narcotraficantes

132

a travs del aparato judicial de los paises productores. Para


garantizar la efectividad de esta poltica, Washington planea
destinar ayuda para fortalecer las instituciones judiciales de
los pases productores y establecer procedimientos que permitan
la cooperacin judicial en asuntos probatorios en aquellos
procesos que sigan en contra de narcotraficantes. Esta parte de
la estrategia ha cobrado una importancia fundamental en las
relaciones de Estados Unidos con Colombia despus de que la
Asamblea Constitucional de ese pas aboliera definitivamente la
extradiccin de sus nacionales para que fuesen juzgados en
juzgados estadounidenses.
En el anexo n03, se pueden contemplar dos cuadros que reflejan
el reparto del presupuesto global norteamericano de lucha contra

el narcotrfico para 1995 y 1996 y las proyecciones para 1997.


En el primer cuadro se visualiza claramente la concentracin de
los gastos para Bolivia,

Colombia y Per,

muy por delante

de

cualquier otra regin productora de estupefacientes y en el


segundo cuadro se nota la preponderancia de los gastos
represivos.

C. BREVE CONCLUSIN

Como se ha podido apreciar, el enfoque privilegiado por Estados


Unidos en materia de lucha contra las drogas y el narcotrfico
tiene

un

impacto

decisivo

sobre

el

resto

del

mundo

especialmente sobre Amrica Latina y la regin andina. Esta parte


consagrada

la

poltica

estadounidense

en

cuanto

los

estupefacientes era el indispensable complemento de la exposicin

relativa al marco internacional legal de lucha contra las drogas.

133

CONCLUS IN
Aqu

se

finaliza

estupefacientes
localizacin

el

contexto

que pas revista

geogrfica,

luego a

global

del

primero
sus

fenmeno

de

los

su tipificacin

facetas y

finalmente

y
al

marco legal de lucha a nivel internacional. Con estos tres


elementos previos que fijan el cuadro general, se puede entrar
a estudiar el propio tema de la investigacin. Dos etapas van a

caracterizar la
centra

en

posterior presentacin.

proporcionar

las

informaciones

La primera
necesarias

parte

se

para

la

comprensin de la realidad colombiana en materia de narcotrfico


y estupefacientes y de lucha contra los mismos. La segunda parte
detalla

la poltica

de la Unin

Europea

en materia

de

lucha

contra la droga, especficamente hacia Colombia.

134

TTULO SEGUNDO

EL NARCOTRFICO Y
LA LUCHA CONTRA LAS DROGAS
EN COLOMBIA

INTRODUCCIN

diferencia de Per y Bolivia,

para su uso tradicional

nunca

el cultivo de la hoja de coca

ha sido autorizado en Colombia,

debido a la escasa poblacin indgena en su territorio. En los


dos pases vecinos,

a ciertas plantaciones

de coca se

les ha

otorgado una autorizacin para cubrir la demanda relacionada con


el consumo tradicional legalizado. Sin embargo, la mayora de las
hojas de coca cultivadas sirven para la transformacin en pasta
base y luego en cocana. Bolivia y Per se han convertido en los
dos principales pases donde se produce ilcitamente la coca. La
capacidad

cultivadora

principalmente

de

raz

Colombia

de

la

se

necesidad

ha

desarrollado

de

su

industria

narcotraficante. Y esto hasta llegar a ser actualmente la segunda


fuente

mundial

de

hojas

de

coca,

aequo

ex

con

la

oferta

boliviana, tras haber sido durante varios aos la tercera fuente


justo detrs de Bolivia.
Para ilustrar esta realidad, las cifras son muy elocuentes. Segn
las

fuentes

norteamericanas

superficies productivas era,


Per,
de

autorizadas,
en 1994,

el

reparto

de 115.300 hectreas

48.100 ha en Bolivia y 44.700 ha en Colombia y,

115.300

Colombia.

ha

en

Per,

48.600

ha

en

Bolivia

de
en

en 1995,

50.900

en

La proporcin ocupada por Colombia en la produccin

mundial de hojas de coca oscila entonces entre el 20% y el 25%.


Para

visualizar

productores

de

la
coca

evolucin
entre

Andean coca cultivation

paralela

1987

19891995

de

1995,
que

los

tres

remitirse
figura

al

mayores
cuadro

al final de la

presente introduccin.
La

produccin

estimada

en

toneladas

mtricas

matiza

las

anteriores cifras de participacin colombiana en la produccin


de hojas de coca: en 1994,

Per

165.300

tm,

Bolivia 89.800 tm,

Colombia 35.800 tm; en 1995, Per 183.600 tm, Bolivia 85.000 tm,

El anexo n04A Illicit Drug cultivation 19871995 permite visualizar


la distribucin mundial del cultivo de drogas ilcitas <opio, coca y cannabis)
y su evolucin entre 1987 y 1995.

136

pas se enfrenta a una situacin muy peculiar y nica en cuanto


a la presencia de organizaciones delictivas en su territorio. Los
crteles

colombianos se

coordinar

han organizado

la elaboracin

distribuirlas

en

los

de

pases

las

de manera ptima

mercancas

consumidores.

para

estupefacientes
A

continuacin

y
se

explicita el conjunto de caractersticas que permite comprender


la

ventaja

comparativa

adquirida

por

Colombia

en

materia

de

narcotr fico.
De hecho,

en esta parte

se estudia

detenidamente

la peculiar

situacin interna de Colombia en materia de narcotrfico.

Esto

necesita que se presente primero el panorama poltico colombiano.


Las caractersticas

como sociales se abordan en

tanto econmicas

el siguiente punto, indicando cul es la situacin general antes


de presentar los aspectos econmicos y sociales del narcatrfico.
En

segundo lugar

narcotrfico

es

en

imprescindible

este

pas:

considerar el fenmeno del

cmo

se

presenta,

de

manera

detallada, la produccin colombiana de estupefacientes?, cules


son las especificidades

de la clase narcotraficante colombiana

y cmo se ha organizado?,
civil

colombiana,

permiten

cul es su relacin con la sociedad

con la insurgencia,

entender

cmo

se

hace

etc?

Estas

efectiva

la

indicaciones

insercin

del

narcotrfico en la escena poltica y el Estado colombiano, tanto


de manera

violenta

como

de manera

insinuada.

Por

tanto,

se

aclaran los trminos de violencia, corrupcin e impunidad y las


realidades

que

identificacin,

cubren
se

estas

palabras.

presentan

Tras

las

este

sucesivas

trabajo

de

estrategias

gubernamentales de lucha contra el narcotrfico desde mediados


de los aos setenta hasta mediados de los aos noventa, con la
presentacin

paralela

de

la

influencia

estadounidense

en

la

materia. Un momento clave en la poltica colombiana frente a las


drogas es

la adopcin de una nueva

Constitucin

subsiguiente revisin estratgica que conleva.


intenta ver como se conducen las polticas
narcotrfico
ltimos

aos,

los

estupefacientes

concentrndose

en

el

lo

en 1991 y

la

Finalmente,

se

de lucha contra el

largo

de

replanteamiento

los

veinte

efectuado

desde principios de los aos noventa.

138

CAPITULO PRIMERO

LA SITUACIN POLTICA Y EL NARCOTRAFIcO


EN COLOMBIA

1.

EL PANORAMA POLTICO COLOMBIANO

El

presente

estudio privilegia

un perodo de tiempo

reciente

(19801995) que, para su comprensin, necesita las aclaraciones


de eventos cronolgicamente anteriores.
Tras un siglo XIX marcado por una sucesin de guerras civiles ms
o menos

generalizadas

entre partidarios

del

liberalismo

y el

Para completar esta informacin bsica, remitirse a estas referencias:


Sobre las guerras civiles y la Violencia: SANcHEZ GoMEZ O., Guerre et
politique dans la socit colombienne, en problmes dAmrique latine, n098,
Notes et tudes documentaires, n04922, Pars, 1990, p.S148;
Sobre la situacin de los aos cincuenta a ochenta: PIZARRO E., Colombie:
entre dmocratie et autoritarisme,
en Amrique latine,
n021, c.E.T.R.A.L.,
Paris, eneromarzo 1955, p.5ll;
Sobre las elecciones de 1982: OILHODES P., Les lections colomtiennes
de mars
et mai 1982, en Problmes dAnirique latine
nO67, Notes documentaires n04707
3568;
4708, Pars, 1983, p.
Sobre la situacin a principios de los aos ochenta: PECAUT D., Colombie: une
dmocratie
la croise des chemine, en ProbThmes dAmrique latine,
n067,
Notes documentaires
n047074708, Pars, 1983, p.333;
Sobre la situacin a mediados de los aos ochenta y las elecciones de 1986:
PEcAUT O., Crse, guerre et paix en Colombie, en Protimes dAmrique latine,
n084, Notes et tudes documentaires
nO4835, Pars, 1987, p.J28;
Sobre las elecciones de 1986: GILBODES P., Les lections colombiennes de 1986:
contexte, rsultats,
perspectives,
en Prohlmes dAmrique latine, nOS4, Notes
et tudes documentaires
n04835, Pars, 1987, p.2944;
Sobre la complicacin de la situacin tras las elecciones de 1987: PEOAUT O.,
Colombie:
audel du point de nonretour?,
en Problmes dAnhrique latine,
n086, Notes et tudes documentaires
n04850, Paris, 1987, p.J22;
Sobre las administraciones de Turbay, Betancur y Barco: cAMAcHO GUISADO A.,
Una dcada
de conflictos
sociopolticos,
en Situacin
Latinoamericana:
Colombia, evolucin macroeconmica, financiacin externa y cambio poltico en
la dcada de los ochenta, Fundacin c.E.D.E.A.L., Madrid, 1993, p.135167;
Sobre las elecciones de 1990: BLANQUER J.M., Les lections
colornbiennes en
1990, en problmez
dAmrique latine,
n098, Notes et tudes documentaires
n04922, Pars, 1990, p.4972; PINZON DE LEWIN P. y LLORENTE MV., Les
lections
de 1990
en col ombiez
continuit
et ouverture,
en problmes
dAnirique latine,
nO2, Nueva serie, Pars, juliosept. 1991, p.7786;
Sobre
la constitucin de 1991:
BLANQUER 3M.,
Celombie: la
nouvelle
Constitution,
en Problmes dAmrique latine,
n07, Nueva serie, Pars, oct.
dic. 1992, p.8397; CEPEDA ESPINOSA M.J., Colomhie: la nouvelle Constitution,
un bilan provisoire,
en Problmes dAniri que latine, nOl6, Nueva serie, Pars,
eneromarzo 1995, p.326;
Sobre el constitucionalismo:
DUHAMEL O., Droit constitutionnel
et politique,
chap.32: Le constitutionnalisme contre la violence: la Colombie, Seuil, Pars,
1994, p.625649;
Sobre el bipartidismo:
GARcA DUARTE R., Colomnbie: bipartisme,
entre fidlits
traditionnelles
et
redfinition de lidentit politique,
en Problmes
dAnzrique latine,
nOl6, Pars,
eneromarzo 1995, p.2740;
Sobre el proceso
de Faz:
BEJARANO J.A.,
Colombie:
rtrospective
de la
politique de paix, en Problmes dAmrique latine, nOl6, Pars, eneromarzo
1995, p.4159.

140

conservadurismo, la vida interior colombiana es relativamente


poco perturbada durante la primera parte del siglo XX, aunque
sufre las repercusiones negativas de la crisis econmica de los
aos treinta. De todos modos, el escenario politico est
determinado por la bipolaridad de las lealtades familiares y
regionales hacia el Partido Liberal o hacia el Partido
Conservador, lo que da lugar a un sistema de clientelismo
pronunciado.
La siguiente mitad del siglo se inaugura con sangrientos
disturbios iniciados a raz del asesinato en abril de 1948 del
dirigente liberal y populista Jorge Eliecer Gaitn, cuya
popularidad era considerable. La explosin de motines populares,

dirigida esencialmente contra los conservadores, fue seguida por


una fuerte represin de las fuerzas armadas. Durante varios dias,
este movimiento extremo iniciado en Bogot <bogotazo) se
extendi al conjunto del pas. A pesar de la rpida vuelta a un
orden muy relativo,

comienza entonces

un perodo

de peculiar

violencia, marcada principalmente por las disensiones entre


conservadores y
liberales y denominada precisamente
la
Violencia (19481953)
En junio de 1953,

el golpe de estado del General Gustavo Rojas

Pinilla lleva consigo la irrupcin directa de las fuerzas armadas

en la vida pblica, as como una mejora en el sentido de la


pacificacin. A partir de 1956, la unanimidad de los principales
dirigentes liberales y conservadores se realiza en contra del
rgimen militar. En 1957, se logr el esbozo por los primeros de
un Frente Nacional, as como la retirada del segundo.

El pacto constitucional del Frente Nacional prevea de 1958 a


1974 una alternacin de liberales y conservadores a la
Presidencia y un reparto equitativo

entre

los

dos

partidos

en

la

de

los cargos y mandatos

administracin

Parlamento, los gabinetes ministeriales,

pblica,

el

los gobiernos locales,

el poder judicial, etc., al servicio de una misma poltica.

141

El Presidente

liberal Alfonso

Lpez Michelsen

(19741978)

en

lugar de poner trmino como tena derecho hacerlo a un pacto


que

bloqueaba

completamente

la

vida

poltica

colombiana,

se

esforz por fortalecerlo en los hechos, haciendo entrar ministros


conservadores
pblicos,
entre

en

su

gobierno

intentando

en

los

principales

institucionalizar

los dos partidos.

El

la

paridad

siguiente Presidente

empleos
poltica

liberal Julio

Csar Turbay Ayala (19781982) adopt una poltica idntica a la


de su predecesor. Durante este perodo, los votos reflejaban la
hegemona de los dos grandes partidos y ratificaron el sistema
instalado.

La consecuencia

fue

la

introduccin

de un bloqueo

institucional que impeda tanto cualquier dinmica participativa


como la representacin efectiva de la evolucin de las relacionas
de

fuerza

polticas.

El

abstencionismo

masivo

indica

que

la

poblacin votante tena conciencia del carcter formal del juego


electoral y de su poca influencia en sus problemas cotidianos.

Otra consecuencia del sistema bipartidista fue la marginalizacin


de

una

parte

significante

de

la

poblacin

nacional

que

se

reconoci en la oposicin izquierdista, provocando el surgimiento


de

movimientos

guerrilleros

muy

activos

frente

al

poder

establecido.

En

1982, el candidato conservador Belisario Betancur Cuartas gan

las elecciones.

Bajo su

gobierno se

inici un dilogo

con la

importante oposicin guerrillera izquierdista pero, al final del


mandato,
iniciado.
lucha

se tuvo que reconocer

el

fracaso del proceso

Otro tema abordado por el Gobierno Hetancur

de paz
fue

contra el narcotrfico y los crteles de la droga.

cuestin,

como se analiza ms adelante,

se vena

la

Esta

manifestando

desde mediados de los setenta, con la existencia de un ncleo de


narcotraficantes radicado en la ciudad de Medelln.

En 1984, el

llamado crtel de Medelln ofreci abrir negociaciones con las


autoridades.

Propona desmantelar sus instalaciones,

repatriar

sus dlares ilcitos para invertirlos en actividades productivas


y pagar la deuda externa del pas, a cambio de una amnista y la
anulacin

del

tratado

firmado en 1979

con Estados Unidos que

permita extraditar a los traficantes reclamados por la justicia

142

de

este pas,

trminos

que

Betancur

rechaz.

El

Ministro de

Justicia Rodrigo Lara Bonilla fue entonces encargado de


desencadenar una ofensiva que consista en denunciar las
personalidades comprometidas en el trfico y lanzar importantes
operaciones de desmantelamientos e incautaciones. La reaccin de
los traficantes no se hizo esperar: a finales de abril de 1984
Lara

Bonilla

fue

asesinado

por

pistoleros

sueldo.

Consecuentemente,, el presidente decidi ratificar el tratado de


extradicin y cuatro traficantes fueron inmediatamente entregados
a las autoridades norteamericanas. En noviembre de 1985 tuvo
lugar la ocupacin del Palacio de Justicia por el movimiento de
guerrilla M19 y su asalto por las Fuerzas Armadas, que dio lugar

a un masacre en el cual perdieron la vida varios magistrados.


El liberal Virgilio Barco Vargas asumi la Presidencia entre 1986
y 1990 y prosigui la poltica emprendida por su predecesor. Esta
decisin fue seguida de varios actos violentos por parte de los

traficantes contra personalidades que solan denunciar a


cmplices de los grupos de criminalidad organizada. A raz de
esta ola de atentados, los jueces de la Corte Suprema declararon
anticonstitucional

el

tratado

de extradicin

en diciembre de

1987. Mientras tanto, el pas goz de una coyuntura econmica


favorable. Era la poca del decreto que permita depositar dinero
en las ventanillas del Banco del Estado sin justificar su
procedencia
social,

(ventanilla

las

condiciones

siniestra).
de

vida

Sin embargo,
de

la

en el

poblacin

campo

siguieron

empeorando. En este contexto la violencia volvi a tomar medidas


importantes:

asesinatos

de

polticos

personalidades

independientes y masacres o violencias de campesinos. Nuevamente


la

administracin

busc

alcanzar

un

plan

de

paz

con

los

movimientos guerrilleros.
La campaa para las siguientes elecciones fue mancillada por el
asesinato,

en agosto de 1989, de Luis Carlos Galn, fundador del

Nuevo Liberalismo y candidato presidencial muy estimado.


sucesor, Csar Gaviria Trujillo, liberal, fue elegido a

Su
la

Presidencia para el perodo de 1990 a 1994, que fue muy propicio

143

a una evolucin de la cosa pblica.

De hecho, la iniciativa de

organizar la convocatoria de una Asamblea Constituyente llev a


la

adopcin

de

una

nueva

Ley

Fundamental.

La

anterior

Constitucin, muy centralizadora y conservadora, databa de 1886.


El proceso de renovacin constitucional fue muy apoyado por los
ciudadanos.

La

poblacin

oportunidad
elecciones

haba

de

tenido

redactar

que

una

presidenciales

pronunciarse

nueva

de

mayo

acerca

constitucin
de

1990:

de

durante

5.236.863

la
las

votos

afirmativos se impusieron frente a 230.980 opiniones negativas.


La eleccin de los 70 miembros de la Asamblea Constituyente se
realiz

el

obtuvo

25

7 de

diciembre

elegidos

del

la

mismo ao.

tendencia

El

Partido

conservadora

Liberal
20.

La

Constituyente result abierta a miembros de antiguas agrupaciones


guerrilleras

(el 1419 reconvertido en partido poltico obtuvo 19

escaos y, adicionalmente a los 70 previstos, dos escaos fueron


atribuidos

al

Ejrcito

Popular

de Liberacin

transformado

en

partido poltico bajo el nombre de Esperanza, Paz y Libertad,


mientras que dos escaos sin derecho a voto fueron otorgados a
otras dos guerrillas)
indgenas,
marxista)

dos

Tambin la integraron dos representantes

activistas

de

la Unin

Patritica

(movimiento

y dos personas de la Unin Cristiana.

La Constituyente fue un instrumento de dilogo entre los diversos


sectores de la sociedad colombiana, varios de los cuales haban
sido marginalizados hasta

entonces. Los debates de la Asamblea

tuvieron lugar del 5 de febrero al 4 de julio de 1991. La nueva


Constitucin,

proclamada al final de este perodo, consagra la

democracia participativa,

la descentralizacin,

la reforma del

sistema poltico y judicial y la apertura econmica.

En

las

Samper

elecciones

Pizano,

de 1994 triunf el candidato

quien

ha

enfocado

su

liberal Ernesto

administracin

hacia

la

mejora de la poltica social. Su gobierno tiene que enfrentarse


en

la

actualidad

graves

ataques

acerca

de

una

supuesta

financiacin de la campaa electoral con dinero del narcotrfico.

144

De manera general, varios elementos caracterizan la evolucin del


escenario poltico colombiano. A diferencia de la mayora de los
pases latinoamericanos, la cultura poltica colombiana est
caracterizada por la continuidad de los procesos electorales, la
existencia de instituciones democrticas durante un largo tiempo
y una muy escasa temporada dictatorial. Sin embargo,
la
experiencia de la democracia fue complicada por el bipartidismo
y sus consecuentes clientelismo y corrupcin, as como por las
dos trabas mayores que son la guerrilla y el narcotrfico, que
implicaron un enorme grado de violencia poltica.

La persistencia del bipartidismo es una caracterstica bsica del


sistema poltico colombiano.

La existencia del Partido Liberal

y del Partido Conservador como nicas fuerzas polticas durante

varias

dcadas

conlev

un

sistema

de

fidelidad

partidista

conocido como clientelismo. Cada uno de los dos partidos cuenta


con una red de clientelas locales y estables que tiene sus races

en una

subordinacin econmica y social.

caracteriza

por

una

corrupcin

El

establecida

clientelismo se
que

asegura

la

fidelidad a una u otra tendencia. La nueva Constitucin intent

reformar este sistema reduciendo las posibilidades de corromper


a la poblacin en su eleccin poltica. El debilitamiento de las
fidelidades

tradicionales

de la escena poltica,

est

influyendo

en la transformacin

permitiendo la ascensin de tendencias

nuevas

pero todava muy escasas. Se trata de movimientos


insurgentes4 convertidos en grupos polticos de izquierda, como
la Unin Patritica

(nacido del acuerdo de paz firmado en 1986

entre el Gobierno Betancur y las Fuerzas Armadas Revolucionarias


de Colombia

F.A.R.C.) y el 1419 (nacido del segundo acuerdo de

paz concluido en 1990 entre el Gobierno Barco y la guerrilla M


19>. En el siguiente capitulo se aborda brevemente la insurgencia
guerrillera, as como sus lazos con el narcotrfico. El estudio
se concentra sobre el narcotrfico, que se ha convertido en el
otro elemento perturbador de la democracia colombiana.

Para una explicacin de las guerrillas colombianas, referirse, en el

presente captulo, al punto II.D La narcoguerrilla.


145

II. EL FENMENO DEL NARCOTRAFICO EN COLOMBIA


A. LA DIVERSIFICACIN DE LOS CULTIVOS ILCITOS Y LA PRODUCCIN
DE ESTUPEFACIENTES
La importancia de Colombia en el cultivo, procesamiento y trfico
de estupefacientes data de mediados de la dcada de los setenta.
Esta produccin se caracteriza por su diversificacin. De hecho,
tras el boom de la marihuana en los setenta, la industria ilcita
colombiana

se orient

dcada

los

de

ochenta,

hacia

la

drogas

coca y
a

las

la

cocana

cuales

se

durante

la

aadieron

la

amapola y la herona en los aos noventa.

Diversificac6n de la nroducci6n colombiana de drogas

Marihuana

Atos 70

Coca (n a

Ahos 80
A los 90
Hero 1una

Durante

los aos sesenta y setenta,

los cultivos de marihuana

preexistentes empezaron a ser explotados por narcotraficantes.


Su crecimiento fue tan notable que se lleg a hablar de bonanza
marimbera. En consecuencia, en 1979,

la Asociacin Nacional de

Instituciones Financieras (A.N.I.F.) cuyo director era el actual


Presidente Ernesto Samper Pizano promovi un debate acerca de
la legalizacin de la marihuana. El Gobierno decidi realizar una
campaa de erradicacin de plantaciones que se extendi en 1978
y

1979

logr

la

reduccin

sustancial

del

rea

cubierta de

marihuana. Paralelamente, se realiz un cambio en las fuerzas de


mercado,

originado por la entrada de nuevos pases productores,

como los Estados Unidos por ejemplo. En consecuencia, al comienzo


de la dcada de los ochenta, Colombia haba perdido la ventaja
comparativa internacional que habla adquirido en la produccin

146

de marihuana. Para 1982-1984 la recuperacin ya haba sido


efectiva. El paquete de medidas adoptadas por el Presidente
Betancur en 1984 contena la fumigacin area con herbicidas de

las plantaciones de marihuana, con lo que hubo una nueva cada


de los cultivos en 1985. No obstante, la produccin volvi a
aumentar en 1986 y 1987. En 198789, se emprendi otra ola de
erradicacin pero la recuperacin fue paralela. La superficie
relativamente estable desde mediados de los aos ochenta se
sita, segn fuentes colombianas, en alrededor de 5.000 a 6.000
hectreas de plantaciones de marihuana. Durante los aos noventa
el cultivo es constante con excepcin de un repunte en 1992 y
1993 (entre 6.000 y 8.000 ha). La mayora de los cultivos estn
en las manos de pequeos productores con parcelas de 1 a 2 ha,
ya que es menos apetecido por las grandes organizaciones. La
marihuana existe en zonas tradicionales de contrabando y cuenta
con su propio sistema de trfico, por lo general fuera de las
grandes redes narcotraficantes, lo cual la diferencia de la coca
y la amapola, gestionadas por y para el narcotrfico.5 La
marihuana se cultiva en los departamentos del Norte del pas: La
Guajira, Csar, Magdalena,

Atlntico y Bolvar.6

Las plantaciones de coca se han incrementado en Colombia a partir


de los aos setenta,

en zonas donde existan con anterioridad

pero escasamente. Ciertos traficantes de marihuana han ampliado


sus actividades ilegales dedicndose a la produccin de cocana.
Hacia

mediados

de

la

dcada,

la

industria

de

la

cocana

se

desarroll gracias a la importacin de pasta bsica desde Bolivia


y Per, mayores centros de cultivo, y de productos qumicos desde

Estados Unidos y Europa (sobre todo acetona y ter que no se


fabrican en el pas)
Durante los aos ochenta, la industria
.

THOUMI F., Economa poltica y narcotrfico, Tercer Mundo Editores,


Bogot, 1994, p.127129; URIBE 5. y SARA MESTRE G., Los cultivos ilcitos en
Colombia. Evaluacin: extensin, tcnicas y tecnologas para la produccin y
rendimientos
y magnitud cJe la industria,
mimeo, Bogot, 1995, p.Sl2.
6 BETANCOURT D.

y GARCA M.L.,

Contrabandistas, marirnberos y mafiosos.

Historia social de la mafia colombiana (19651992), Tercer Mundo Editores,


Bogot, 1994, p.224. El mapa departamental de colombia incluido al final de
este punto permite ubicar las diversas zonas de produccin de drogas ilcitas
del pas.

147

ilcita

de procesamiento

importantes.
marihuana,

La
y

se

fortalece

cocana es ms

por

tanto

ms

y adquiere

dimensiones

fcil de contrabandear que

interesante

para

los

redes

la
de

narcotraficantes, porque genera una ganancia ms alta por volumen


y

peso.

Poco

poco

la

importacin

de

materias

primas

fue

sustituida en parte por una produccin local colombiana, empujada


por los traficantes7. Una proporcin todava significante sigue
proviniendo

de

Bolivia

Per.

La

mayora

de

la

produccin

colombiana de coca proviene de cultivos comerciales gestionados


por

narcotraficantes;

una

minora

son

cultivos

de

economa

campesina que sirven para la subsistencia. Las fuentes oficiales


norteamericanas

afirman

que

las

organizaciones

delictivas

colombianas controlan el 80% del mercado mundial de la ~


mientras

que

su

produccin

de

coca

en

toneladas

representa el 12% y en hectreas cultivadas

mtricas

el 20 a 25% de la

oferta total de coca, como se ha indicado en la introduccin a


este ttulo. La extensin de los cultivos de coca alcanzara en
19931994

en

torno

colombianas.
comprometi

A
a

40.00045.000

finales

de

erradicar

1994,

hectreas,

el

totalmente

segn

Gobierno

los

fuentes

colombiano

cultivos

de

coca.

se
Ha

empezado a aplicarlo mediante fumigaciones areas con glifosato,


provocando una reaccin dura de los campesinos que lograron que
la erradicacin se realice de manera progresiva.9 La coca crece
principalmente

en

la

mitad

sur

del pas

(es

decir

en

los

departamentos de Caquet, Meta, Guaviare, Vaups, Cauca, Nario,


Putumayo,
Nevada de

y Amazonas)
Santa

Marta

as como en Boyac,
(que

se

sita

Bolvar y la Sierra

la frontera entre

departamentos de La Guajira, Magdalena y Csar)

2 y cuya evolucin fue de 3.7% en 1980,


THOUMI F., op.cit., p.l32.

los

.~<>

11% en 1987 y 13.7% en 1990.

En 1989 por ejemplo, Colombia habra producido 566 toneladas mtricas


de cocana, es decir el 73% del total mundial <que alcanza 776 toneladas).
THOUMI E., op.cit., p.133.
THOUMI E.,

op.cit.,

p.l29l54;

URIBE 5.

y SARA MESTRE G.,

op.cit.,

p. 2769.
DUPUIS M.cL,
presente punto.

op.cit.,

p.SO.

Ver

mapa

departamental

al

final

del

148

La industria de la amapola se ha desarrollado desde mediados de


la dcada de los ochenta. A comienzos de los aos noventa,

los

cultivos de amapola se haban extendido de manera significativa.


La fabricacin de morfina y herona vino consolidar esta rama de
produccin.

Dicha

actividad

productiva

fue

empujada

por

los

narcotraficantes con el fin de lograr una nueva diversificacin


de

sus

negocios.

Vista

la

fuerte

expansin

desde

Gobierno ha lanzado operaciones de erradicacin.


colombianas,

1991,

el

Segn fuentes

la estabilizacin se ha confirmado en torno a unas

20.000 hectreas cultivadas. Alrededor de 1992 se ha producido


una

evolucin

desde

grandes

cultivos

concentrados

plantaciones

ms reducidas, que conllevan


1
Los cultivos de amapola
localizacin.

departamentos sureos de Caquet,

Cauca,

hasta

un menor riesgo de
se sitan en los

Cundinamarca, Huila y

Tolima. 12

Segn las cifras estadounidenses, Colombia tiene actualmente un


papel muy importante en la produccin de estupefacientes a nivel
mundial y sus organizaciones delictivas se han convertido en los

exportadores

de

una

gran

parte

de

las

drogas

consumidas

principalmente en los Estados Unidos. Primero, ha sido durante


varios

aos

el tercer

(justo despus
primer

cultivador

de hojas

de

coca del mundo

de Bolivia y casi alcanzndola)

productor ex aequo

con

Bolivia;

procesador mundial de cocana.

Segundo,

cultivadores de amapola

y procesa

y es

adems,

es

ahora
el

el

primer

es uno de los mayores

herona,

llegando a ser un

suministrador significativo del mercado mundial. Tercero, cultiva


y exporta marihuana de manera relativamente estable desde ms de
veinte aos.3 Los cuadros relativos al cultivo mundial de drogas
ilcitas,

que

figuran

en

el

anexo

n04,

ilustran

estas

afirmaciones y permiten integrar el caso colombiano a la realidad

URIBE 5. y SARA MESTRE G.,


12

M.C.,

op.cit.,

op.cit., p.7781.

p.lB.

Ver mapa

departamental

al

final del

presente punto.
Vnited States Department of State, Bureau of international Narcotics
and Law Enforcement Affairs, International Narcotios Control Strategy Report,
Washington, marzo 1996.

149

mundial.

ttulo

informativo

para

matizar

la

posicin

norteamericana que le otorga a Colombia un rango muy elevado en


la produccin

mundial

de drogas,

global

de los

estupefacientes

cuando

Colombia

todava

no

la distribucin

se estimaba,

ofreca

la

en

del mercado

1990

actual

es decir

proporcin

de

herona, en el 20% para la cocana, el 50% para los opiceos y


principalmente la herona y el 30% para el cannabis.4
Una

caracterstica

colombiana

es patente

en

los dos tipos

de

plantaciones ilcitas que se diferencian. Los cultivos de


subsistencia son pequeas parcelas que pertenecen a campesinos
y se usan para complementar sus ingresos vendiendo su reducida
produccin.

Los

cultivos

superficies

manejadas

comerciales

por

las

se extienden

empresas

en amplias

narcotraficantes

que

cuentan con su red de refinacin, comercializacin y distribucin


y su mano de obra contratada para estas actividades ilegales de
amplitud significativa.5 Segn las autoridades colombianas, unas
30.000 familias viven directamente del cultivo de la marihuana,
la coca y la amapola y 270.000 indirectamente. 16
En conclusin, Colombia es un pas donde la diversificacin de
las

plantaciones

ilcitas ha

llevado

la

existencia

de una

produccin que comprende tanto el cultivo como la fabricacin


de las tres drogas naturales
Para

desarrollar

narcotraficantes

esta
han

y sus derivados

industria

ilcita

aprovechado

la

estupefacientes.

muy

prspera,

situacin

previa

los
de

existencia del cultivo de estas plantas.

DE BRIE c., Ces banquiers complices du trafic de droque, en Le Monde


diplomatique, Pars, abril 1990.
15

Programa de desarrollo alternativo,

Documento C.O.N.P.E.S.

<consejo

Nacional de Poltica Econmica y Social), Departamento Nacional de Planeacin,


Bogot, octubre 12 de 1994, p.5.

~ citado en

DUPTIJIS M.C.,

op.cit.,

p.SO.
150

B. EL FENMENO DE LOS CRTELES


De manera general en el campo social, a pesar de una situacin

econmica relativamente favorable,


Colombia

una magnitud importante

ochenta,

alrededor

de

la pobreza ha alcanzado en
(durante

los

aos setenta

la mitad

de la poblacin colombiana no
poda satisfacer sus necesidades bsicas)7. Slo bajo los tres
ltimos gobiernos (Barco, Gaviria y Samper) se han aplicado
programas de atencin a la poblacin pobre con vistas a mejorar
su

cobertura

en

electricidad,
distribucin

necesidades

salud
del

bsicas

seguridad

ingreso

entre

el

(vivienda,

social,
conjunto

agua

educacin).
de

la

y
La

poblacin

colombiana es muy desigual: frente a la importancia cuantitativa


de la clase pobre y de la clase media, se mantiene una reducida
clase

alta

(la lite poltica)

que concentra

en sus manos

la

riqueza nacional.18
El panorama social colombiano presenta por tanto una importante
desigualdad

un

alto

grado

de

jerarquizacin

entre

las

diferentes clases. La desigualdad social es evidente en materia


de

oportunidades

educativos

individuales,

mdicos

la

de
red

acceso
de

buenos

seguridad

servicios

social9.

La

participacin ciudadana en los asuntos pblicos es reducida, as


como la solidaridad.

17 LORA

E.

y RODRGUEZ

J.A.,

Evolucin

macroeconmica,

en

Situacin

latinoamericana: Colombia. Evolucin macroeconmica, financiacin externa y


cambio poltico en la dcada de los 80, Serie Estudios Amrica Latina en la
dcada de los 80, Fundacin c.E.D.E.A.L., Madrid, 1993, p.71.
18

Ibid.

19

gasto pblico social, de por s bajo para un pas con el grado de

desarrollo que ostenta Colombia, declin en forma ininterrumpida desde 1984


hasta 1988 y..]. como proporcin del P.I.B., pas del 9,4% al 7,2% y..]. En
lo que va corrido de los noventa, apenas ha recuperado el nivel que tena en
1981 (...J. A la erosin experimentada por el gasto social, hay que agregar
tambin su concentracin en unas pocas ciudades y reas geogrficas econmica
y polticamente fuertes, circunstancia que ampla en lugar de reducir las
brechas sociales. Finalmente el gasto no llega por lo regular a los grupos
sociales ms pobres dentro de las comunidades, a menos que los beneficiarios
ofrezcan su incondicionalidad poltica a los jefes de las clientelas locales,
revestidos, no tanto por la ley como de hecho, del poder de asignar los
recursos. Ibid., p.7980.

152

Esta situacin de exclusin e injusticia social ha generado un


comportamiento irrespetuoso de las leyes y vido de rentas, que
se

conoce

ilcito;

como deshonestidad y mentalidad


de

la

misma

manera

se

ha

de

enriquecimiento

venido

consolidando

un

comportamiento violento. Esta estructura social refleja una


estructura econmica que hunde sus races en el perodo
colonial20 y ha marginalizado una parte de la poblacin local de
los
crculos
econmicos,
lo que,
en
ausencia
de
otras
perspectivas, la ha llevado a involucrarse en el contrabando de
bienes y productos.2
El

anlisis

de

los

sectores

sociales

involucrados

en

el

narcotrfico permite establecer un cuadro que comprende:

la

clase

emergente,

conformada

por

los

propios

narcotraficantes enriquecidos por su rentable negocio ilcito;

los asalariados,

empleados directa

o indirectamente por los

narcotraficantes, bien sea los campesinos productores de plantas


ilcitas, bien sea las bases urbanas mayoritariamente jvenes que
trabajan para

los

narcotraficantes como

ayudantes,

tcnicos,

guardaespaldas, pilotos, testaferros, sicarios y mulas;

los polticos corruptos por el dinero del narcotrfico,

ofrecen

proteccin

organizada;
la parte

del

los

sector

delincuentes
financiero

que

de

la

que

criminalidad

colabora

con

los

narcotraficantes para camuflar el dinero ilcito.22

20 La tradicin ilegal colombiana hunde sus orgenes en la poca de la


colonia,
cuando con el auspicio de los ingleses, quienes trataban de
introducir sus mercancas a dominios espaoles, se fueron construyendo canales
de comercio ilegal. La magra infraestructura productiva y la ausencia de un
mercado interno que permitiera satisfacer las necesidades de los nacientes
pases latinoamericanos, en combinacin con las leyes monoplicas y coloniales
de Espaa, favorecieron el surgimiento de redes de contrabando. Adems,
Espaa ha acantonado la produccin de la regin en el monocultivo y la ha
dejado fuera de los grandes ejes de comunicacin e intercambio econmicos
internacionales, lo que ha influido en el ulterior reducido grado de insercin
de colombia en la economa mundial. KRAUTHAUSEN c. y SARMIENTO L.F., Cocana
& Co. Un mercado ilegal por dentro, Tercer Mundo EditoresI.E.P.R.I., Bogot,
1991, p.140141.
21

THOUMI

F.,

op.cit.,

22 BETANCOURT D.

p.79,

109 y 245.

y GARCIA M.L.,

op.cit., p.14O152.

153

ita mayor caracterstica de Colombia en materia de narcotrfico


radica en la presencia de grupos delictivos,

llamados crteles,

que organizan la produccin (cultivo, importacin de precursores


y materias primas y fabricacin) y la distribucin (exportacin)
de drogas estupefacientes. Los comienzos de la actividad de las
organizaciones criminales

tienen lugar

en el transcurso de la

dcada de los sesenta. Su instalacin se apoya sobre un savoir


faire antiguo. De hecho, los narcotraficantes han utilizado las
redes de contrabando tradicionales establecidas desde los aos
cincuenta

para

diversos

productos

tales

como

tabaco,

caf

esmeraldas. Asimismo han aprovechado especialmente la experiencia


heredada con el comercio ilcito de marihuana. El arraigamiento
se consolida durante los aos setenta, lo que se explica por la
existencia de una serie de variables favorables. Los traficantes
han adquirido su especialidad en la refinacin de cocana y su
envio hacia los Estados Unidos, pero luego han diversificado sus
actividades
generado

gracias

ganancias

la

herona.

importantes

Este

que

han

negocio

ilcito

proporcionado

narcotraficantes un inmenso poder econmico.

ha
los

Desde entonces, el

funcionamiento de esta industria ilegal ha continuado de manera


ininterrumpida a pesar de sus relaciones tensas con el Estado
colombiano.

Se sabe que,

en Colombia,

dos grupos dedicados al

narcotrfico han llegado a ser conocidos del pblico y lo han


marcado.

Se

trata

del

crtel

de

Medelln

departamento de Antioquia) y el acrtel de Cali


departamento del Valle).

(radicado

en

el

(radicado en el

Tambin existen qrupos regionales

de

menor amplitud dedicados al trfico de estupefacientes, entre los


cuales destacan el ncleo costeo, el ncleo central y el ncleo
oriental23.
Respecto al funcionamiento interno del narcotrfico colombiano,
existe un estudio completo y novedoso titulado Cocana & Co. Un

mercado ilegal par dentro24 que resulta muy interesante a la hora

23 Respecto de

M.L., op.at.,
24

los focos mafiosos colombianos:

BETANCOURT

D. y GARCA

p.43. Ver mapa departamental.

XRAUTHAUSEN C.

y SARMIENTO L.F.,

op.clt.
154

de entender la lgica muy racional de los narcotraficantes para


llevar

cabo

su

negocio

ilcito.

Sobre

la

cuestin

de

la

existencia o no de crteles, parece ms realista pensar que se


trata de varios ncleos cuyo tamao es funcin de la oportunidad.
Son

empresas

espordicas o asociaciones flexibles ms que


carteles centralizados25. La apelacin Icrtela corresponde al
aspecto econmico de fijacin de los precios en el mercado. Sin
embargo,

la

estructura

integrantes.
lder

Al

(o los

respecto

lderes)

perdura

aunque

puedan

cambiar

se diferencian cuatro eslabones:

que coordina(n)

las transacciones;

sus
el
los

lugartenientes que se encargan del desarrollo de las mismas; los


profesionales que cumplen funciones especializadas
del

procesamiento

de

la

droga

por

qumicos,

(supervisin

transporte

por

pilotos profesionales, blanqueo de dinero por financieros, etc)


y empleados rasos para las tareas que no necesitan conocimientos
precisos

(manutencionarios para la carga y descarga,

de laboratorios, chferes, vigilantes)

ayudantes

Los vnculos familiares

cumplen una funcin preponderantemente racional al aumentar la


seguridad

tanto

garantizar

la

importante

de

personal

impunidad.
la

como
En

comercial

el

mismo

organizacin

es

sentido,

la

contribuyen
otro

fragmentacin

aspecto
de

la

informacin entre los miembros de la cadena.26


Los autores
actividad
legal.
actores

del

estudio constatan

econmica

Incluso

se

que el

narcotrfico es una

racional como ocurre en


puede

capitalistas

decir

puesto

que

que

los

aplican

cualquier mercado

narcotraficantes

son

en

las

su

principio

reglas del capitalismo. Para ser eficientes las empresas ilegales


tienen que combinar los tres recursos que son el capital, la no
actuacin de las autoridades y la violencia. Al igual que para
otras empresas, se debe contar con costos de produccin (materia

25 Las opiniones

son muy diversificadas sobre este tema y van desde los

incondicionales de la centralizacin absoluta <agencias de represin como las


policas) hasta los partidarios de la inexistencia de cualquiera coordinacin
entre grupos oportunistas (analistas). En este trabajo nos inclinamos ms bien
hacia la tesis de ncleos intermitentes pero con papeles determinados,
explicacin que parece ms adecuada a las necesidades de terreno.
26 KRAUTHAUSEN

c. y SARMIENTO L.F., op.cit., p.3353.


155

prima,

insumos,

infraestructura

tecnologa)

comercializacin (transporte y almacenamiento)


de

obra

(mejor

narcotraficante)

remunerada
La

mano

en

de

el

obra

caso

es

de

as como de mano
de

la

asalariada

empresa

directa

indirectamente por los narcotraficantes: sea trabaja en la propia


empresa

delictiva,

sea vende el resultado

misma.

Adicionalmente,

la

de su trabajo

ilegalidad

genera

dos

la

costos

especficos:

la retribucin debe ser lo suficientemente grande como para

obligar el narcotraficante a correr los riesgos de ser capturado


o que la mercanca sea decomisada, por lo que se necesita sacar
del comercio altos beneficios;

la represin estatal obliga a un gasto enorme en sobornos y

prebendas,

es decir,

funcionarios

en

pblicos

corrupcin

para

que

destinada

cierren

los

a comprar a

los

ojos

las

sobre

actuaciones ilcitas.
Todos

estos

elementos

explican

la

necesidad

de

un

capital

importante. Y, de hecho, los grandes mrgenes de ganancias hacen


que este negocio tenga una rentabilidad altsima.
negocio

la

impunidad

son

agentes

del narcotrfico.

los objetivos

El xito del

principales

de

Esta bsqueda de la impunidad

los

lleva

consigo la utilizacin de innovaciones para evitar la represin


y

las

sanciones,

consiste

en

el

intimidaciones.
busca

as

cono

uso

de

una
la

Por una parte,

neutralizar

la

racionalidad
fuerza

del

que

presiones

para conseguir la impunidad,

se

Polica

mediante

terror

la

Justicia

mediante

la

estrategia de la corrupcin. Se trata tanto de infiltrar como de


sobornar a dichas autoridades estatales.
mismo

fin tambin

amenazar
privados

y matar.

se utiliza

el recurso de

La apropiacin

(sicarios,

Por otra parte, con el

de

paramilitares,

la violencia

para

la violencia por actores


companas

quiebra el monopolio estatal de la fuerza.

de

vigilancia)

22

La situacin interna colombiana ha permitido a los traficantes


de

drogas

utilizar

de manera

ptima

los

tres

recursos

en

un

27 Ibid.
156

contexto

favorable

competitiva

frente

para

ellos,

a otras

logrando

agrupaciones

as

una

criminales

ventaja

situadas

en

los dems pases. El capital se utiliza para las estrategias de


violencia y neutralizacin de las autoridades policiales y
judiciales.

variada,

La

lo

combinacin

que

explica

de

estos

las

dos

ltimos

distinciones

puede

ser

las

dos

entre

principales organizaciones colombianas. Los narcotraficantes de


Medelln se han orientado hacia el uso de la violencia para
lograr sus fines (lo que ha provocado una situacin traumtica
y un rechazo relativo) , mientras que en Cali han privilegiado el
acceso a redes de poder y cierta legitimidad mediante la
infiltracin y el soborno (mtodo menos traumtico al ser ms
discreto) La particularidad colombiana estriba en la tolerancia
o reaccin limitada de un Estado dbil y poco presente en ciertas
zonas aislads del territorio nacional. Esta debilidad de la
.

autoridad

estatal

as como su dudosa legitimidad

poltica

provoca

una reaccin de falta de respeto y lealtad por parte de actores


poco escrupulosos. Adems, en Colombia la ilegalidad no implica
necesariamente una estigmatizacin social, como en el caso de las

mltiples violaciones por los particulares de ciertas leyes que


regulan la conducta econmica (pago de impuestos por ejemplo) ~28
En relacin con las ventajas que los grupos narcotraficantes
colombianos pudieron aprovechar para conseguir
desarrollo
pueden

de su negocio prohibido,

aadir

citado por F.
Colombia

elementos
Thoumi,

en materia

a la lista

complementarios.

el xito en el
precedente

Para

E.

se le

Sarmiento,

la ventaja comparativa desarrollada

de drogas

ilegales

tambin

se debe

por
a

la

dominacin de la tecnologa apropiada para violar con xito las


leyes antidrogas
pases

y frustrar

productores

los esfuerzos
consumidores

de los gobiernos
por

hacerlas

de los
cumplir

<entendiendo que los elementos tecnolgicos son el transporte,


la comercializacin y la capacidad para sobornar e intimidar y
para

movilizar

argumenta

con

el
razn

excedente
F.

econmico

Thoumi,

al

con

fin y

al

este
cabo

fin)
la

Como

ventaja

28 Ibid., p.59l23.

157

colombiana es ms bien competitiva dado que no se desarroll


con

base

en

las

proporciones

relativas

de

los

factores

de

produccin sino en factores institucionales como la corrupcin,


la

falta

de

controlar

legitimidad

grandes

regiones

del

Estado
del pas.29

su

incapacidad

para

Las ventajas competitivas de Colombia, que han significado para


las

organizaciones delictivas

del

pas

la consecucin de una

supremaca en la produccin y exportacin de estupefacientes son:

el proceso

Estado en

de deslegitimacin

los ltimos

45

del rgimen y debilitamiento del

aos:

no

cumplimiento

de

las

leyes

econmicas existentes e incapacidad estatal para hacer cumplir


la legislacin

nacional

cualquiera

que sea su ndole;

ineficacia

de las burocracias gubernamentales; corrupcin del sector pblico


(central y local) ;
del pas;

brecha

falta de control estatal sobre vastas zonas

creciente

entre

el rgimen

formal

y la realidad

poltica y econmica nacional (comportamiento de jure y de LaCto)


y

aceptacin

social

del

comportamiento

fuera

de

la

ley;

crecimiento de la economa subterrnea; alto nivel de violencia


(La

Violencia,

guerrillas)

utilizada

para

resolver

los

conflictos; larga tradicin de contrabSndo de exportacin (caf,


esmeraldas) ; desenvolvimiento favorable de la ilegalidad, espiral
de la deshonestidad
la geografa y

mayores

regiones

estadounidense;
del Estado:
las

esta

instalaciones

facilitado

la

y mentalidad
el tamao
de

de enriquecimiento

del pas:

cultivo

de

hojas

ilcito;

localizacin
de

coca

entre
de

las

consumo

regiones enteras aisladas y con dbil presencia


falta

de

control gubernamental ha permitido a

industriales

existencia

del

ilcitas

establecerse

contrabando

de

importacin

ha
y

exportacin; territorio extendido y accidentado que dificulta la


deteccin de las instalaciones;

la economa y el panorama social: el capitalismo colombiano ha

funcionado con expectativas de ganancias muy altas en el corto


plazo (ejemplo de las bonanzas cafeteras)

y la configuracin de

la economa nacional ha dificultado la estabilidad productiva a

29 THOUMI F., op.cit.,

p.173.

158

largo plazo; el empobrecimiento de sectores medios y bajos de la


poblacin se ha producido en un clima social de fuerte
jerarquizacin, desigualdad e injusticia;
la migracin de colombianos hacia Estados Unidos ha sido
explotada para crear canales de distribucin de las exportaciones

ilegales <corriente migratoria desde 1965).30


La enumeracin anterior ofrece una visin aclaradora que permite
entender por qu los agentes delictivos han encontrado en
Colombia un entorno muy propicio al desarrollo
impune de sus
lucrativas

actividades

ilcitas.

Ha

sido

gracias

estos

elementos, y sobre todo a su ocurrencia ms temprana que en los


pases vecinos, por lo que Colombia ha adquirido su ventaja
competitiva
en la produccin y distribucin
de cocana.
La
reciente presin puesta sobre el negocio ilcito
en Colombia,.
logrando una represin eficaz de la oferta de estupefacientes,
incrementada con la deslegitimacin conocida por los regmenes
de los pases vecinos, su igual proximidad a Estados Unidos y la
migracin de parte su poblacin a este pas,
tienen
como
consecuencia
Estados

un

desplazamiento

de

la

produccin

hacia

otros

(principalmente Per). Dichas condiciones han hecho que

durante una larga poca los costos y riesgos por violar las leyes
eran

bajos

ocurriendo

en

Colombia

los

un debilitamiento

beneficios

de la ventaja

eliminacin completa. De hecho,


colombiano

de

complicada.

En

instalacin

de

la

produccin

cambio,

lo

altos.

Ahora

est

colombiana pero no su

la existencia en el territorio
ilcita

que

narcotraficantes

no

se

de

drogas

logra

se

vuelve

impedir

colombianos

fuera

es
de

la
las

fronteras de su pas, en zonas vecinas actualmente propicias al


desenvolvimiento impune de la industria narcotraficante y donde

los

mismos

nacionales

de

estos

pases

han

montado

negocios

ilcitos)

77l80;
3(a THOUMT F., op.cit., p.l
CARCIA M.L., op.cit., p.249250.
THOUMI F., op.cit.,

y en menor medida

BETANcOURT

D.

p.lBf2.

159

Adems de lo que se ha indicado sobre la eleccin de estrategias


por

los

dos

mayores

complementar

su

grupos

esbozo

mafiosos

con

colombianos,

detalles

se

puede

suplementarios.

Los

principales
lderes
de la organizacin
narcotraficante
de
Medelln han sido Pablo Escobar Gaviria, Jorge Luis Ochoa y su

familia, Gonzalo Rodrguez Gacha y Carlos Lehder Rivas. Proceden


de

la clase

baja

y media,

con pocas

conexiones

con las

lites.

Luego se han definido como clase emergente (nuevos ricos) y han


buscado obtener un reconocimiento social. Su ostentibilidad se
ha

notado

por

su

demanda

en

productos

suntuarios

altamente

costosos y su altsimo nivel de consumo de bienes corrientes. La


violencia ha sido elegida como modo privilegiado para lograr sus
fines.

La

organizacin

de

las

acciones

violentas

ha

sido

facilitada por la crisis socioeconmica y sociocultural que ha

conocido la ciudad de Medelln.

Las bandas de sicarios

sueldo)32

en

jvenes a
para efectuar el

estrategia

se han

trabajo

magistrados,

jueces,

(ha tenido

sus polticas
el

de los

costos

los

(asesinos

barrios

pobres

narcotraficantes.

Esta

para el Estado colombiano,

(muertes violentas de hombres polticos,

periodistas,
que aceptar

policas)

como en su manejo

la reorientacin

de algunas

de

los narcotraficantes
y calmar la
como en el caso de la extradicin)
Por su parte, en

situacin,
Cali

sucio

ha generado altos

tanto en vidas humanas


poltico

multiplicado

para conciliarse

narcotrfico

comprende

gente

de la pequea

como los hermanos Gilberto y Miguel Rodrguez


Santacruz

Londoo.

Pertenecen

burguesa,

Orejuela y Jos

a la clase media y alta

y estn mas

de poder. Han buscado la inflitracin


del
poder y la aceptacin por la clase dirigente.
Su perfil bajo y
discreto ha permitido su insercin en el mundo de los negocios
cerca

de los

crculos

~33

calenos.
32 Sobre

los sicarios en Medelln se puede leer: ORTIZ SARMIENTO C.M.,

El sicariato en Medelln: entre la violencia poltica y el crimen organizado,


en Anlisis poltico, Revista del I.E.P.R.I., n014, sept.dic.1991, p.6O73;
y sobre el mundo de los sicarios: SALAZAR A., No nacimos pa semilla. La
cultura de las bandas juveniles de Medelln, Corporacin Reginc.I.N.E.P.,
Bogot, 1990.
BETANCOURT 0. y GARCIA M.L., op.cit., p.l41-145; PEcAUT O.,
Colombia dans la tempte,
en Problmes dAnirique latine,
n098, Notes
tudes documentaires,
n04922, Pars, 1990, p.lS.

La
et

160

Aparte de querer llegar a un entendimiento con el Estado, para


evadir la persecucin de la ley (por eso su mayor meta fue
conseguir

la

certidumbre

de

la

no

extradicin de

ciudadanos

colombianos hacia los Estados Unidos) , los narcotraficantes


quieren consolidar su posicin econmica y obtener una aceptacin
social, es decir proteger y legitimar su propiedad y legalizar
parte de su riqueza, adquirir un estatus econmic y un
reconocimiento social comparable con el de los otros colombianos
ricos. A estos intentos de insercin poltica, econmica y
social, la sociedad colombiana ha reaccionado con ms o menos
fuerza, es decir en ciertos momentos de manera ambivalente:
relativa aceptacin del dinero
ilcito en la economa,
preferencia para la insercin ms discreta privilegiada por el
grupo de Cali y rechazo total del narcoterrorismo.34
Sin embargo, a pesar de esta oscilacin, la oposicin al
narcotrfico ha sido efectiva: la clase emergente compuesta por
los narcotraficantes de extraccin social media y baja fue
rechazada por la lite tradicional colombiana, los gobiernos
sucesivos

han adoptado medidas

narcotrfico,

provocando

simbolizan

reaccin

la

represivas de

enfrentamientos
pblica

civil

lucha

contra el

importantes
ante

la

que

conducta

delictiva. La propia existencia del enfrentamiento en la escena

pblica viene a apoyar la tesis de una reaccin pblica y privada


real frente a las actividades narcotraficantes.

THOUMI E., op.cit.,

p.l59.

161

C. EL PODER ECONMICO DE LOS NARCOTRAFICANTES


En

Colombia,

la

insercin

econmica

de

los

empresarios

narcotraficantes es obvia aunque su impacto es difcil de medir.


El tamao

econmico

algo incierto

de la

industria

de las

drogas

ilegales

es

que se va a intentar aclarar a continuacin.

De manera general, la economa colombiana reposa sobre bases


productivas
relativamente
diversificadas
y slidas
(sector
agrcola, minero, industrial y, recientemente, petrolero) y se
ha caracterizado por la estabilidad de su gestin macroeconmca.
A causa de su situacin envidiable para la poca y la regin, el
pas no ha sufrido la crisis latinoamericana de la deuda durante

los aos ochenta, temporada conocida en Amrica Latina como la


dcada perdida.35 Durante este perodo, el producto interno
bruto (PTh) y su tasa de crecimiento anual han conocido una
36

debilidad relativa, a pesar de que han logrado mantenerse


35
-

LORA E.

y RODRIGUEZ LA.,

36 Evolucin

1980

1987

op.cit.,

p.xv Y 37.

del PIB (en millones de dlares):

33.400

36.027

1990

39.576

1991

44.219

1993

50.119

Fuente:
Edicines
de 19891990
1997 de la publicacin anual El Estado del
1989
38.661
1994 a 58.935
mundo. Anuario econmico y geopoltico mundial,

Akal, Madrid.

Zvolucin de la tasa de crecimiento de PIE (en %>:


1971

6,0

1976

4,7

1981

2,3

1986

5,8

1991

2,2

1972

~7,7

1977

4,2

1982

0,9

1987

5,4

1992

3,8

1973

6,7

1978

8,5

1983

1,6

1988

4,1

1993

5,2

1974

5,7

1979

5,4

1984

3,4

1989

3,2

1994

5,6

1975

2,3

1980

4,1

1985

3,1

1990

4,2

1995

5,3

Fuente: Para las cifras de 1970 a 1990: LORA E. y RODRGUEZ LA., op.cit.,
loc.cit., p.4; Para las cifras de 1991 a 1995: nmeros 27, 25 y 23 de
Situacin latinoamericana, Informes de coyuntura econmica, poltica y
social, fundacin C.E.D.E.A.L., Madrid.
Para un estudio detallado de la situacin econmica colombiana, referirse al
nmero separado de Situacin latinoamericana dedicado a Colombia. Evolucin
macroeconmica, financiacin externa y cambio poltico en la dcada de los 80,

162

La tasa de crecimiento del PIB durante la dcada de los ochenta


ha sido de aproximadamente un 3,2% (cifra elevada en relacin con
el resto de Amrica Latina en la misma poca), frente a un
promedio de 5,5% durante los treinta aos precedentes37. Segn
el economista colombiano F. Thoumi, la declinacin de la tasa de
crecimiento del PIB debe buscarse en el impacto desfavorable del
desarrollo del negocio de las drogas. La industria ilcita es la
que ha tenido un efecto negativo en los resultados econmicos de
Colombia. Entre las causas de este movimiento descendente, este
autor destaca las siguientes:

la

dificultad

economa

para

nacional

invertir

productiva

las
y

la

ganancias

ilegales

consecuente

en

la

inversin

en

sectores que, sin ser los ms productivos, permiten el blanqueo;


la existencia del narcotrfico y el alto nivel de violencia ha
generado servicios poco rentables como los relacionados con la
seguridad privada;
el ambiente para la inversin extranjera directa se ha
deteriorado a causa del clima de inseguridad;
los inversores privilegian la consecucin de ganancias altas
en el corto plazo y se orientan entonces hacia activos
especulativos de rpida recuperacin, lo que desestimula el
crecimiento sostenido de largo plazo;
los gastos pblicos hacia los sectores militares y policiales
aumentaron y tampoco contribuyen al crecimiento econmico;

la industria ilcita influye en el crecimiento de la economa


subterrnea y no en la tasa de crecimiento del PIB puesto que no
explotan los canales formales.38

En

relacin

con

el

tamao

de

la

economa

nacional,

los

empresarios de las drogas tendran ingresos y capital de la droga


combinados

enormes.

Aunque muy inciertos,

los clculos

sugieren

que las ganancias de la industria colombiana de las drogas han


fluctuado entre 2.000 y 5.000 millones de dlares por ao (y es

Fundacin C.E.D.E.A.L., Madrid, 1993.


THOUMI E., op.cit., p.4S.
38 Ibid.,

p.257259.

163

probable que estn subestimados


verdaderas
negocio

ganancias

en Bolivia,

de

los

porque no toman

colombianos

Per y Estados

en cuenta las

involucrados

Unidos).

Esta

en

el

eventualidad

resulta muy amenazadora para la estructura de poder colombiana.


En ciertos momentos, los empresarios ilegales tenan la capacidad
de invertir en Colombia una cantidad tan grande como la que los
datos oficiales
le atribuyen a todo el sector privado del pas39.
En definitiva,

el capital

de las drogas

ilegales

acumulado

dentro

y fuera de Colombia es extremadamente grande en relacin con el


tamao
estas

de

la

cifras

economa
a los

colombiana4~>,

datos

puesto que

de PIE que se acaban

si

se

acercan

de mencionar,

se

vislumbra una relacin que ha evolucionado entre el 5% y el 15%.


Para

repatriar

Colombia

los

fondos

ilcitos,

los

narcotraficantes utilizan las importaciones de contrabando,


sobrefacturacin
de exportacin
es

ms

fraudulentos,

complicado

consume
parte

de importaciones
de

(en productos

etc.

y de exportaciones,
El uso final

identificar.

Se

sabe

servicios

de estos
que

la

capitales

una

parte

de lujo y en bienes corrientes)

se

y otra

se invierte (en tierras4 y propiedades, negocios lcitos,

equipos

de ftbol,

etc)

El grupo de t4delln

propiedad

raz

urbana y rural

de tierra

en zonas rurales del pas.

ha invertido

y ha comprado grandes

Estas inversiones

en la

extensiones

han tenido

un impacto econmico y poltico extraordinario y han perturbado


las

comunidades

locales.

El grupo

de

Cali

y otros

grupos

ms

pequeos han invertido por su parte en empresas urbanas y han


explotado

la

extendida

tolerancia

social

con

el

fin

de

La inversin bruta fija del sector privado en colombia en el perodo


19761986 fluctu entre 1.600 y 3.700 millones de dlares y promedi 2.800
millones de dlares. Ibid., p.2042OS.

41

Segn las investigaciones de Alejandro Reyes Posada de la Universidad

Nacional de colombia, la compra de tierras por los narcotraficantes ha


alcanzado niveles determinantes que estn modificando la estructura agraria
colombiana, son en su mayora tierras rurales de buena calidad que ya no se
destinan a la agricultura sino a la ganadera extensiva. REYES POSADA A., La
compra de tierras por narcotraficantes, en Panorama n02, en Anlisis poltico,
n022, Bogot, mayoagosto 1994, pi3; Entrevista con A. Reyes Posada, Instituto
de estudios polticos y relaciones internacionales (I.E.P.R.I.), Universidad
Nacional de Colombia, Bogot, 14 sept. 1995.

164

dedicarse a las importaciones de contrabando.42


El blanqueo del dinero de las drogas ha sido posible a causa de
la extendida falta de respeto de las leyes que se aplican a las
transacciones econmicas en Colombia, as como a la muy reducida
accin para detectar los movimientos financieros ilcitos. Los
grandes recursos de la industria de las drogas, la extendida
ilegalidad de muchas actividades econmicas y la gran economa
subterrnea de Colombia han proporcionado buenos canales para el
blanqueo del capital del narcotrficoi3 Sin embargo, como se ha
dicho anteriormente, la mayora de las ganancias ilcitas se
blanquean fuera
de
Colombia,
en el
sistema
financiero
internacional.
Gracias a su poder econmico, la industria narcotraficante, como
afirman C. Krauthausen y L.F. Sarmiento, ha penetrado hasta los
ltimos resquicios de la sociedad, de la poltica, de la economa
e incluso de la cultura y el deportet

42 THOUMI

F.,

KRAUTHAUSEN

op.cit.,

c.

p.165166.

y SARMIENTO L.F.,

op.c:t., p.l7.

165

D. LA NARCOGUERRILLA
Al

lado

de

la

relacin

existente

entre

la

poltica

el

narcotrfico, ste tambin mantiene vnculos complicados con las


organizaciones guerrilleras. A ttulo informativo se facilitan
unos datos bsicos acerca de los grupos de insurgencia
en
Colombia, despus de lo cual se indica su modo de relacin
el
poder
poltico
y sobre
todo
sus contactos
con
organizaciones narcotraficantes.
El

Movimiento

19

de

abril

(M-19)

se

form

como

con
las

movimiento

revolucionario urbano en abril de 1970. Reivindica su naturaleza


nacionalista

pero

sus

objetivos

definir.

En los aos ochenta,

armadas

(entre

las

cuales

precisos

llev

no

son

fciles

a cabo una serie

el asalto

al

Palacio

de

de acciones

de Justicia

en

Bogot en noviembre de 1985). El grupo lleg a un acuerdo con el


gobierno y se desmoviliz en marzo de 1990. Las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia (F.A.R.C.)

con ciertos vnculos con

el Partido Comunista, emprendieron la lucha armada a mediados de

los aos sesenta,

aunque en su propaganda hacen hincapi

en que

sus races estn en el grupo de autodefensa campesina contra las


fuerzas
Con

armadas durante

aproximadamente

guerrillero

5.000

ms numeroso.

miembros,
El

de los aos cincuenta.

era

Ejrcito

ideas

se fueron

(inspiracin

formando

castrista)

al abrigo

Al

igual

en

1990

de Liberacin

procede del movimiento estudiantil

(E.L.N.)

Sus

el rgimen militar

el

Nacional

de los aos sesenta.

de la revolucin

que

grupo

el

anterior,

cubana
es

una

organizacin rural. El Ejrcito Popular de Liberacin (E.P.L.),


de

tendencia

surgido
El

maosta,

durante

otra

el movimiento

Frente Nacional,

reprimiendo

es

de

las

fuerzas
45
estudiantil.

rurales

que

ha

que ha puesto en pie un sistema poltico

toda contestacin

poltica,

ha

llegado

a crear

una

polarizacin ideolgica de la sociedad, apartando de la legalidad


45
I.R.E.L.A., Colombia: insurgencia, droga y gobernabilidad, dossier
n025, Madrid, mayo 1990, p.4S; BEJARANO LA., Colombe: rtrospective de la
politque de pax, en Problmes dAmrique latine, n016, eneromarzo 1995,
Pars, p.4244.

166

cualquier tipo de proyecto poltico alternativo. Las guerrillas

se desarrollan en el transcurso de los aos setenta a favor del


debilitamiento del Estado y de la creciente prdida de
legitimidad del gobierno. Durante los aos ochenta, la oposicin
entre las dos fuerzas <Ejrcitoguerrilla) se hace cada vez ms
violenta. La insurgencia armada obtiene sus fondos a travs de
acciones de extorsin a los grandes terratenientes y pags de los
campesinos a la proteccin ofrecida, as como de rescates
variados. Estas actividades y la violencia que conileva tienen
un costo manifiesto para la gobernabilidad, subvertiendo la
legitimidad del gobierno al eliminar el monopolio estatal en el
uso de la fuerza. La violencia aumenta a mediados de los ochenta,
cuando las guerrillas
se vinculan con el narcotrfico,
lo que
permite aumentar sus finanzas gracias a los recursos del impuesto

sobre el trfico ilcito local de drogas a cambio de su


proteccin contra la represin llevada a cabo por el Estado. A
esta realidad se aade la aparicin de grupos paramilitares que
desencadena una guerra sucia contra la insurgencia izquierdista
(el paramilitarismo es de derecha e incluso extrema derecha) ,46
La poltica
oficial
oscila durante los aos ochenta entre
represin, restriccin de las libertades pblicas en numerosos
campos

insertarse

tentativas

de

en un marco

cada uno de los tres

la crisis

democrtica

Turbay

poltico.

aporta

opone

Entre

por

eso

1978 y 19901

una solucin

diferente

que tiene de la situacin:

de las libertades

se

sin

y de represin

de

dilogo

abierta

apertura

de Betancur, que se distingue por su parte del de

reconciliacin,
frecuencia

restringido,

en funcin de la percepcin

Presidente

embargo,

de cambio

gobiernos

al modelo de limitacin
del

dilogo

los

normalizacin y rehabilitacin

sucesivos

al estado

presidentes

de sitio

recurrido

com poltica,

de represin de

las actividades

limitacin

las

de

han

libertades

de Barco. Sin

es decir,

con

mucha

como modo

insurgentes terroristas y de
pblicas

con

vistas

al

restablecimiento del orden. Como solucin a la lucha armada entre

46 BEJARANO

J.A.,

op.cit.,

4244.

p.

167

el Ejrcito estatal y

la insurgencia,

se

orient poco a poco

hacia la bsqueda de una solucin negociada


los

distintos

gobiernos)

hasta principios

pero

sin

lograr

de los aos noventa.

(poltica de paz de

resultados

efectivos

Con las negociaciones

del

Gobierno Gaviria y el proceso de elaboracin


de la nueva
Constitucin,
varios grupos se han integrado a la vida poltica
pero

el

movimiento

guerrillero

armado

no

ha

desaparecido

4.7

integramente.
Las conexiones que han existido entre la insurgencia y el
narcotrfico han sido relaciones inestables puesto que los
objetivos

de los dos grupos son diametralmente

(comunismo/capitalismo)

razones

de conveniencia

guerrillas

han buscado

opuestos

en teora

Se han relacionado espordicamente


y nunca de manera profundizada.48

alianzas

con los narcotraficantes

por
Las

con e).

fin de enriquecerse. Ofrecan sus servicios de proteccin de las


plantaciones ilcitas y los laboratorios clandestinos

frente a

la represin del Ejrcito a cambio de remuneraciones importantes.


Este

sistema

gestin

ha

funcionado

campesina.

Al

relativamente

contrario,

en

bien
ciertas

en

las

zonas

regiones,

de
los

potentes narcotraficantes son terratenientes y no han permitido

la

presencia

guerrillera.

Los guerrilleros

se han convertido

entonces en sus enemigos practicando la extorsin de fondos, lo

que

ha

provocado

narcotrfico

una

con

alianza

vistas

(narcoparamilitarismo)

entre
acabar

el

paramilitarismo
con

esta

el

insurgencia

.~

Ibid.
48

THOUMI F,
OtIHAMEL

O.,

constitutionnalisme
p.

op.cit.,

p.164.

Droit constitutionnel et politque, Chapitre 32: Le


contre la violence: la Colombie, Seuil, Paris, 1994,

638.

168

III.

LAS RELACIONES ENTRE EL NARCOTRAFICO Y EL ESTADO EN COLOMBIA

El objetivo principal de los narcotraficantes colombianos no


radica tanto en la participacin poltica o en la quiebra del
sistema estatal, sino ms bien en el exitoso triunfo de su
negocio. En este sentido para ellos es imprescindible que las
legislaciones nacionales en materia de economa, banca, reparto
agrario y extradicin, entre otras cosas, no obstaculicen su
actividad. De esta forma, su propsito se ha concentrado en
llegar a un acuerdo con el Estado de tal forma que se les permita
consolidar su posicin econmica, asegurar su aceptacin social
y mantenerse a salvo de cualquier
enjuiciamiento.
Intentan
conseguir esta influencia sobre el sistema poltico, judicial,
policial, social y econmico,

sea por la participacin directa

en la toma de decisin relativa a las polticas nacionales, sea


por la generalizacin de la corrupcin, sea por acciones
violentas.
A. LA PARTICIPACIN DIRECTA EN POLTICA
Por lo que atae a la insercin en la poltica colombiana, varios
intentos merecen ser sealados. Se trata por parte de los
narcotraficantes de involucrarse en los crculos decisorios
creando partidos polticos, buscando una base clientelista y/o
postulando a cargos pblicos.
En el ambiente rural, los narcotraficantes han surgido como una
fuerza poltica de peso importante. La adquisicin de grandes
extensiones de terreno les ha permitido participar en los
legitimados e influyentes grupos de terratenientes y agricultores
y, por consecuente, se les ha posibilitado convertirse en una
fuerza
poltica
regional.
Se
han
identificado
como
50
y
detentores
de
un
relativo
statu
quo
a
todos
anticomunistas
los n~v~l~J{omunismo es una caracterstica comn de los narcotraficantes
(as

como

alianza

el

nacionalismo

espordica

con

la tendencia

los paramilitares

derechista), lo
para combatir

que explica su
la insurgencia

izquierdista.
~ I.R.E.L.A., Colombia: insurgencia,
nO2S, Madrid, mayo 1990, p.l3.

droga y gobernabilidad,

dossier

169

Fue a comienzos
tendencia

de la dcada de los ochenta

entre

los

lderes

de

los

cuando empez la

crteles

directamente dentro del sistema poltico.

participar

Un primer ejemplo lo

facilita el narcotraficante Carlos Lehder Rivas, quien form su

propio partido, el Movimiento Latino Nacional, y se presentaba


como el jefe de fila de un nuevo nacionalismo populista. Lanz
un peridico denominado Quindo Libre (60.000 ejemplares segn
sus afirmaciones) , en l que integraba argumentos a favor de sus
opiniones polticas. Defenda la soberana nacional y el
antimperialismo y, consecuentemente, negaba la oportunidad de
implementar la extradicin hacia Estados Unidos (la irona quiso
que

fuera

vctima

de

la

poltica

que

rechazaba)

elecciones para asambleas y concejos de 1984,

las

En

logr conquistar

en algunos meses los favores de una fraccin significativa del


electorado de su departamento

(el Quindio)

y hacer elegir dos

diputados en la Asamblea departamental y algunos concejales en


ciudades

pequeas.

como candidato

Igualmente

al Concejo

Por su parte,

el

haba intentado

notorio

obtener

quiso presentarse personalmente


de Bogot.52

narcotraficante

Pablo

el apoyo de sedtores

Escobar

urbanos

Gaviria

mediante

el

reparto de dinero a los pobres y la construccin de viviendas de


bajo

costo

estadios

deportivos

en

barrios

marginales.

Aprovechando la popularidad adquirida a raz de sus inversiones


en

obras

poltico

sociales
Civismo

en
en

Medelln Cvico hasta

En

1982,

Jairo

Pablo

Ortega

(fraccin

del

Medelln,
Marcha.

fundi

Tambin

financi

el
el

partido
semanario

gsy.~~

Escobar

se present

Ramrez

en

Partido

Liberal)

Cmara de Representantes.

la

como suplente

lista

del

No obstante,

las

I.R.E.L.A., op.cit., p.lS-l4; CASTILLO E.,


Ed. rocumentos periodsticos, Bogot, 198?, p.229.

op.cit.,

p.14; TEOUMI E.,

del

Nuevo

y consigui

52

I.R.E.L.A.,

dirigi

ser

abogado

Liberalismo

elegido

revelaciones

la

hechas

Los Jinetes de la coca,

op.cit., p.l62.

170

por la prensa desenmascararon


sus conexiones con el mundo
narcotraficante, lo que justific su expulsin del cargo. De
hecho, durante el ao 1983, una disputa enfrent a P. Escobar y
J. Ortega con el Ministro de Justicia Rodrigo Lara Bonilla que
rechazaba todo tipo de compromiso con el narcotrfico y
argumentaba que la influencia de la industria de las drogas
estaba corrompiendo al Congreso. A cambio, el Ministro fue
acusado de haber recibido contribuciones de campaa procedentes
de esta fuente. Este neg cualquier conocimiento de la conexin
del donante con la industria de las drogas y sostuvo que haba
sido engaado. Despus de un spero debate pblico, Pablo Escobar
fue expulsado del Congreso. Aparentemente en venganza por su
oposicin a la influencia del narcotrfico en poltica, Rodrigo
Lara Bonilla fue asesinado por sicarios el 30 de abril de 19849
Durante las elecciones municipales de marzo de 1988, personas
asociadas con el narcotraficante Rodrguez Gacha se aseguraron
el control de cinco municipios en la provincia de Magdalena. A
mediados de 1989 se produjo la constitucin de un nuevo partido

poltico de derecha, el Movimiento de Restauracin Nacional


(Morena), conocido por estar estrechamente vinculado al crtel
de Medelln y a los grupos paramilitares.
La creacin del partido
cuyo objetivo declarado era luchar contra el comunismo, la
reforma agraria y los tratados de extradicin parece demostrar
el inters continuado de los crteles por adjudicarse una parcela
del poder poltico dentro del sistema.55

THOUMI E., op.cit.,


I.R.E.L.A.,

op.cit.,

p.127.
p.14.

171

B. LA FINANCIACIN DE CAMPANAS ELECTORALES


Paralelamente a esta involucracin directa,

una

prctica

ms

sutil

que

consiste

en

se ha desarrollado

la

financiacin

de

campaas electorales y la vinculacin con polticos establecidos.


El tema de las drogas no ocupaba un lugar prominente
de las

elecciones

presidenciales

de 1982 y 1986,

en la agenda

pero

el dinero

procedente del narcotrfico s estuvo presente en dichas campaas

electorales. Hubo rumores acerca de la utilizacin de fondos


ilegales

de la droga tambin

en la campaa electoral

al Congreso

de 1982 que se relacionan sin duda con la presencia de Escobar


en la escena poltica
del momento.56
Otro caso fue aquel en que se imputaba

en

la

poca

Secretario

General

a Ernesto

del

Samper Pizano

Partido

Liberal

haber

recibido alrededor de veinticinco millones de pesos colombianos


con destino

a la financiacin

de Lpez Michelsen.
la relacin

entre

mismo Samper
dieran

En calidad
1983

Sin embargo,
el dinero

propuso

a conocer

de la ltima

los

que

con el propsito

sucio
a travs

ingresos

campaa presidencial
de establecer

y la campaa presidencial,
del

Tribunal

de

Cuentas

el
se

de la campaa.57

de parlamentario, Rodrigo Lara Bonilla, denunci en

la vinculacin con el dinero de la mafia de seis equipos

profesionales de ftbol y acus a varios parlamentarios


La Guajira,

dos del Magdalena,

y uno de Antioqua)

uno del Atlntico,

(dos de

uno de Crdoba

de mantener lazos con el narcotrficoi8

En abril de 1987, despus de su eleccin al cargo presidencial,


Julio

Csar

Turbay,

junto

con

el

Ministro

de

Defensa

Varn Valencia y el Ministro de Trabajo Oscar Montoya,

Abraham
fueron

implicados en un escndalo por haber mantenido vnculos con los


56 Ibid.,

p.13.

THOUMI E., op.ct.,


58

Ibid.,

p.163.

p.162.
172

narcotraficantes ~
El

caso

de

Noberto

Morales

Ballestros

tambin

va

en el

mismo

sentido.
Desde su cargo de presidente de la Cmara de
Representantes se haba convertido en el representante de los
narcotraficantes. En 1989,
aprobadas por la Cmara
extradicin y ampliacin
para los guerrilleros del
le haban

prometido

dos llamadas narcoiniciativas fueron


bajo su impulso (referendo ~obre la
a los delitos comunes de la amnista
M19>. A cambio, los narcotraficantes

evitar

la prolongacin

de su guerra

contra

el Estadoi6
Alberto Santofimio, competidor liberal de Csar Gaviria para las

elecciones de 1990, fue sospechoso de sostener relaciones con los


narcotraficantes (haba sido encarcelado en 1979)
~

Se podran

citar

ms casos

de conexiones

entre

los dos mundos.

El libro de E. Castillo Los Jinetes de la coca proporciona una


relacin de innumerables ejemplos de vnculos de la industria de
las drogas con el establecimiento colombianot
Segn

rumores

concretizacin

que

circulan

del

en Colombia,

negocio

en

los

parece que,

aos

setenta,

desde

todas

la

las

campaas electorales han recibido dinero del narcotrfico. Por


lo

visto,

Presidente
8.000

en

todo

Ernesto

caso,

el

reciente

escndalo

Samper y su Gobierno

y que se desarrolla

que afecta

(conocido

en un ulterior

captulo),

al

como Proceso
en relacin

con la financiacin de su campaa electoral, va en este sentido.

60 cASTILLO E., La Coca nostra, Ed.

Documentos

periodsticos,

Bogot,

1991, p.274.
6l
BLANQUER J.M., Les lections colombiennes en 1990, en Problmes
dAnirique latine, n098, Notes documentaires,n04922, Pars, 1990, p.SO.

62 CASTILLO

E.,

Los Jinetes de la coca,

Ed. Documentos periodsticos,

Bogot, 1987. Estas listas tienden a confirmar la profunda influencia de la


industria narcotraficante sobre la sociedad colombiana. Sin embargo, no se
asegura la total confiabilidad de la informacin contenida en los libros de

Fabio Castillo.

173

C. LAS OLAS DE tJARCOTERRORISMO


Durante la segunda mitad de los aos ochenta,
tcticas

anteriormente

descritas,

paralelamente

el narcotrfico

a las

privilegi

el

uso sistemtico de la violencia para lograr sus fines. Esta fase


empez con la muerte violenta de R. Lara Bonilla el 30 de abril
de 1984 y tuvo una amplitud decisiva hacia 1989-1990. Se citan
a continuacin los ms destacables momentos de este incremento
de la violencia que recibi el nombre de narcoterrorismo:
*

asesinatos:
personalidades polticas:
Carlos Mauro Hoyos, Procurador General de la Nacin, en
1988, tras su secuestro;
Luis Carlos Galn, candidato presidencial muy popular
(fundador del movimiento de renovacin poltica Nuevo
Liberalismo fraccin del Partido Liberal que encabezaba
el combate contra los narcotraficantes y el clientelismo)

en 1989;
Carlos Lemos 5., Ministro de Gobierno, quien denunciaba las
negociaciones entre el gobierno y la mafia, en 1990;
magistrados:
Hernando Baquero Borda en 1986, y numerosos

jueces que se

atrevan a entablar procesos contra narcotraficantes y eran


asesinados

uno tras

otro;

periodistas:
Guillermo Cano Isaza, director del peridico El Espectador,

en 1986, y Jorge Enrique Pulido en 1989, que denunciaban la


presencia narcotraficante;

policas:
el

coronel

Jaime

antinarcticos
Valdemar

Ramrez

Gmez,

de la Polica

Franklin

Metropolitana,

Nacional,

Quintero,

que

se

jefe

la

Divisin

en 1986, y el Coronel

comandante

oponan

de

al

de
poder

la

Polica
de

los

narcotraficantes;

dirigentes
Carlos

polticos
Pizarro

de izquierda:

Lengmez,

lder

del Partido

M19, en 1989;

174

Jaime

Pardo

Leal,

candidato

presidencial

de

la

Unin

Patritica, en 1987; Bernardo Jaramillo Ossa, presidente de

la Unin Patritica, en 1990; Pedro Nel Jimnez Obando,


senador de la U.P. en 1986, y Jos Antequera, miembro de la
Unin Patritica, en 1989 en el mismo atentado el liberal
Ernesto Samper sali herido (atentados realizados por
paramilitares relacionados con narcotraficantes)
* secuestros:

Andrs Pastrana (hijo del expresidente Misael Pastrana) en


1988;
varios periodistas, de los que Diana Turbay, hija del
expresidente Csar Turbay, fue asesinada en 1991;
explosiones:

bomba ante el edificio del Departamento Administrativo de


Seguridad (D.A.S.) que dej mi saldo de 65 muertos, ms de

600 heridos y edificios semidestruidos en dos kilmetros a


la redonda, en 1989;
explosin en vuelo de un avin de la compaa area colombiana
Avianca que ocasion ms de cien muertos, en 1989;
camin bomba frente al diario El Espectador en 1989;
coches bombas en barrios populares y de clases media y alta en
las grandes ciudades para crear zozobra antes de las
elecciones, en 1990.63

Con

la

ola

de

desapariciones

violentas

de

agentes

del

Estado

activos frente a los narcotraficantes, se lleg a una especie de


parlisis del sistema de justicia y de seguridad.

Las amenazas

lograron dificultar, si no impedir, el funcionamiento eficiente


de

las

temor

instituciones

a las

poltica

amenazas

logr

y democrticas.

paralizar

de

la clase

narcotraficantes por medio de las acciones violentas.

Adems,

hecho,

no slo

identificables

63

al poder

parte

el

por los

narcoterrorismo

su sometimiento

a gran

Asimismo,

acumulado

este

y provocar

judiciales

cre una psicosis

se destinaba

a blancos

sino que igualmente

BETANCOURT D. Y GARCIA M.L.,

en la opinin
claramente

tena

pblica.

De

determinados

un carcter

generalizado

8271.

op.cit., p.25

175

con capacidad

de afectar

a cualquier

ciudadano.

Esto fue decisivo

en la instauracin de un clima primero de pnico y luego tambin


de

rechazo

sociedad

civil

convertirse

esta
habla

forma
sido

en el primero

de

proceder.

ambivalente
y nico

Si
hasta

instrumento

la

reaccin

entonces,
utilizado

de

la

ese iba a
por los

narcotraficantes que logr concentrar en su contra la sociedad


colombiana en su conjunto.

176

IV. LAS CONSECUENCIAS:


A

modo

de

CORRUPCIN. IMPUNIDAD Y VIOLENCIA

conclusin

acerca

de

esta

parte

dedicada

al

narcotrfico y su insercin en la poltica, economa y sociedad


colombiana,
es
importante
resaltar
algunos
rasgos
que
caracterizan esta realidad.
A propsito

de la corrupcin,

el ambicioso

e interesante

libro

titulado La corrupcin administrativa en


Colombia. Diagnstico y recomendaciones para combatirla, aporta
el siguiente comentario: Sobre la capacidad corruptora del
narcotrfico es innecesario hacer reflexin alguna porque es un
negocio basado, precisamente, en su capacidad de corromper
funcionarios a lo largo de la elaborada cadena de produccin
transformacin
transporte
distribucin
consumo
lavado de
de

F.

Cepeda

Ulloa

dinero~M.
corrupcin

El
narcotrfico
afecta
el buen

alimenta
gobierno:

la
El

y
la
corrupcin65
buen gobierno
la

gobernabilidad exige transparencia. Esta es una caracterstica


que se ve enturbiada y en qu forma por las diversas maneras
y manifestaciones

de la corrupcin66.

Acerca de la impunidad, como lo expresa M. Garca Villegas, en


Colombia

existe

profunda

crisis

manifestacin

un

amplio

consenso

sobre

de la administracin

se encuentra

en

la

la

existencia

de justicia,

impunidad,

de una

cuya ms grave

esto

es,

en

la

ineficacia de la jurisdiccin penal para investigar y sancionar

64

CEPEDA

ULLOA

E.,

La

corrupcin

administrativa

en

Colombia.

Diagnstico y recomendaciones para combatirla,


Tercer Mundo Editores
contralora General de la RepblicaFedesarrollo, Bogot, julio 1994, p.xx.
Sobre el mismo tema, tambin se puede consultar: La corrupcin al descubierto,
Ministerio
de Gobierno de la Repblica de colombiaPrograma de Naciones Unidas
para el DesarrolloDepartamento de ciencia Poltica de la Universidad de los
Andesconsejera Presidencial
para la Modernizacin del Estado, Bogot, 1994.
65
Sin embargo,
si bien es evidente que el narcotrfico ofrece
corromper, tambin es cierto que hay una contraparte que acepta la tentacin
de incrementar
sus ingresos por la va de la complicidad con este negocio
ilcito.
66 CEPEDA ULLOA E.,

op.cit.,

p.xx.

177

con prontitud
La

mayora

y acierto
de

los

las

que se le presentan67.

denuncias

crmenes

delitos

quedan

impunes.

En

consecuencia, la criminalidad aumenta puesto que violar la ley


es ventajoso y poco costoso. De hecho, a causa de la dbil
eficacia de las investigaciones, la probabilidad de sanciones es
muy reducida. La impunidad es entonces un factor determinante en
el incremento de la criminalidad porque, frente a las carencias
de la justicia entendida como bien pblico, los individuos se
hacen justicia por s mismos. El costo de la transgresin de la
ley es minimizado por el enorme poder econmico del cual disponen
las organizaciones criminales que pueden actuar sobre el aparato
de la justicia mediante la corrupcin. La justicia pierde as su
carcter de bien pblico y favorece las prcticas ilegales de sus
agentes o, al menos, cierra los ojos sobre las mismas. Esto
induce un costo menos elevado de transgresin de la ley que recae
sobre el resto de la sociedad. Los autores de estos delitos estn
organizados y sus beneficios sobrepasan el costo de la
transgresin de la ley. En consecuencia, dichos delitos compiten
de lo que puede ser considerado como una decisin racional.68
Respecto de la violencia, se puede decir que las organizaciones
delictivas no recurren al Estado para resolver sus conflictos.
Los solucionan ellas mismas de manera expeditiva por intermedio
de organizaciones de asesinos a sueldo, lo que da lugar a una
banalizacin
multiforme,
influyendo

de

la

muerte

utilizada
en el valor

para resolver

(los

para

resolver

a las

sus propios

han suscitado

guerrillas.

niveles
los

de la vida humana)
conflictos,

del trfico contra el Estado,


frente

altos

de

violencia

conflictos,

Recurren

para defender

acaban

al asesinato
los intereses

pero tambin cmo terratenientes

Los grupos

de criminalidad

organizada

actitudes de desprecio con respecto a un Estado

GARcA VILLEGAS M., Eficacia simblica y narcotrfico en colombia, en


Oocumentos
p.21.

Ocasionales,

Revista

del

C.E.I.,

nO23,

Bogot,

sept.oct.1991,

ECHANDIA CASTILLA C., Colombie: dimension conomique de la violence


et de la criminalit, en Problmes dAnzrique latine, n016, Pars, eneromarzo
1995, p.67.

178

percibido como blando e ineficaz gracias al recurso a la fuerza


privada 69
De acuerdo con F. Thoumi, se puede afirmar que La ilegalidad
convierte a la violencia en un recurso cuyo uso real o potencial
tiene varios objetivos. Primero, es parte del sistema de
resolucin de conflictos cuando surgen problemas en las
transacciones, y es una amenaza utilizada para hacer cumplir los
tratos. Segundo, puede usarse como una amenaza contra personas
o grupos competidores para impedirles la entrada en el mercado
o que informen sobre el negocio a las autoridades. Tercero, es
necesaria para proteger la propiedad obtenida ilegalmente y no
lavada, la cual es muy difcil de proteger por medio del sistema
legal y puede convertirse en blanco de quienes estn dispuestos
a robarla utilizando la violencia.
las

autoridades

para

simplemente
combaten

para eliminar
la industria.70

forzar

Cuarto, puede usarse contra

cambios

agentes

en

las

polticas

de las autoridades

legales

o
que

Estos elementos constitutivos de la situacin colombiana que son


la corrupcin, la impunidad,

la debilidad del aparato judicial,

la violencia y la tradicin de ilegalidad, han sido aprovechados


por los narcotraficantes para conseguir un funcionamiento ptimo
de su negocio

ilcito.

Como lo expresa

muy claramente

Michel

Foucault:

La existencia

de una prohibicin legal crea en torno suyo un campo de prcticas

a ejercer un control y a obtener


un provecho ilcito por el enlace de elementos, ilegalistas ellos
tambin,
pero que su organizacin en delincuencia ha vuelto
ilegales

sobre el cual se llega

manejables.

69

HURIN

La delincuencia es un instrumento para administrar

DES

RoZIERS

P.,

Guerre,

trafic

de

drogues

et

transition

dmocratique en Colombie, en EHRENBERG A. y MIGNON P. (dir.>, Drogues,


politique et socit, Le Monde Ed.Ed. Descartes, Pars, 1992, p.2?627?.
70 THOUMT

E., op.cit., p.l35.

179

y explotar los ilegalismos.7 Esta descripcin, que puede


aplicarse a la prostitucin, ilustra precisamente el caso de la
interdiccin

del

narcotrfico

la

capacidad

que

organizacin delictiva ha logrado poner en marcha,


mecanismos

perversos

violencia,

para

como

manejar,

la

impunidad,

su mayor

la

gracias a

corrupcin

conveniencia,

esta

su

la

negocio

ilcito. La tolerancia pblica y privada de la explotacin, de


estos ilegalismos por los grupos de criminalidad organizada es
caracterstica

de la situacin

de la ley es tolerada
puestos

en

vigor

en dicho pas.

en gran parte

por

los

Esta transgresin

a causa de los instrumentos

narcotraficantes

para

desanimar

las

reacciones antidelictivas.
Para

finalizar

Tokatlian

se

del

estadios

hace

esquema

de

de evolucin

los crteles
considera

referencia
Stier

predatoria

la

Colombia

se

adaptacin

y Richards

de la criminalidad

y su integracin

que

relativo
organizada

en la sociedad.
sita

en

la

por

J.G.

a los

tres

al caso

de

El autor colombiano

ltima

etapa.

La fase

se caracteriza por la reafirmacin territorial de

grupos criminales

que garantizan

y con ello

defender

logran

su podero mediante

su empresa ilcita,

la violencia

eliminar

rivales,

ganar espacio

fsico y asegurar un monopolio privado en el uso

de la fuerza.

En esta etapa, una respuesta combinada de accin

policial

y servicios

de inteligencia

la evolucin

del fenmeno y con ello

no

se

sucede,

parastica

llega

subsiguiente

y econmica,

combinada

segmentos

pblicos

justicia,

al

el crecimiento

otro

puede conducir
evitar

perodo

de

desarrollo.

En esta
parece

etapa,
esencial

de este emporio criminalizado.


definitivo.

Si esto
La

fase

influencia poltica

con una enorme capacidad

law enforcement,

se llega al escaln

su expansin.

implica una notable

y privados.

a contener

corruptiva de

el recurso
para

a la

controlar

Si eso no acontece,

El nivel ltimo,

el simbitico,

se produce cuando el sistema poltico y econmico se vuelve tan


dependiente del parsito que significa el crimen organizado, como

FOUCAULT M., Vigilar y castigar. Nacimiento de la prisin,


XXI, Bogot, 1984, p.28S, citado en BETANCOURT D. y GARCA M.L.,
p.xiv.

EU.Siglo
op.cit.,

180

ste de las instituciones establecidas para su expansin y


afianzamiento. Aqu ya se asiste a un fenmeno de naturaleza
poltica: un nuevo actor con fuertes atributos de poder e
influencia que busca legitimar su presencia en la sociedad. La
respuesta
sobrepasa
los
limites
policiacos
y
jurdicos
tradicionales y se sita en el terreno sociolgico.
De
materializarse esta fase final sin una comprensin y resolucin
profunda y efectiva a lo que ello significa e implica, el entorno
interno y externo se volvera critico para el pas.72
Un aspecto fundamental que es necesario volver a subrayar atae
a
la
existencia
independiente del
narcotrfico
de
los
disfuncionamientos citados. De hecho, stos preexistan: la
prctica guerrillera as como la debilidad de la presencia
estatal hablan generado violencia, el clientelismo usaba la
corrupcin, la tradicin contrabandista en s era ilegalidad, la
debilidad
existen

de

la

de manera

utiliz

sin

Justicia

independiente

escrpulos

terriblemente

facilitaba

hasta

y,

llegar

del

la

impunidad,

narcotrfico

pero

consecuentemente,
a

caracterizar

etc.

se

Todos

ste

los

ampliaron

profundamente

el

panorama colombiano. En resumen el narcotrfico vino acentuar e

incluso agravar considerablemente la compleja realidad anterior.


Vino a alimentar los disfuncionamientos existentes. Con lo cual
luchar contra el narcotrfico debe significar combatir igualmente
los disfuncionamientos. En este sentido, la necesidad que se hizo
clara

ha sido

la de una actuacin

pblica

con vistas a impedir

la corrupcin y la violencia y fortalecer la justicia para que


no

contine

privilegiada

la

impunidad.

por el presidente

Es

la

Gaviria

orientacin
a partir

que

ha

de 1990,

sido

como se

puede contemplar en la segunda parte del siguiente captulo.


Obviamente tales acciones son muy difciles de aplicar y no dan
resultados

concretos

a corto

plazo.

72 TOKATLIAN J.C., La diplomacia de las drogas: Estados Unidos, Colombia


y los efectos del prohibicionismo, en Documentos
c.s.:., n037, eneromarzo 1995, Bogot, p.3OJl.

ocasionales,

Revista del

181

CAPTULO SEGUNDO

LAS ESTRATEGIAS GUBERNAMENTALES FRENTE


AL NARCOTRAFICO EN COLOMBIA

En esta parte se pasa revista a las estrategias adoptadas desde


los anos setenta por el gobierno colombiano para reaccionar
trente a la presencia del narcotrfico y para reducir el impacto
negativo de ste sobre el Estado y la sociedad colombiana. La
constante que caracteriza la poltica estatal ha sido su
oscilacin entre la tolerancia y la represin del narcotrfico.
Antes de la descripcin de la accin poltica de cada
administracin gubernamental, se introduce una referencia a las
relaciones con los Estados Unidos y su influencia en la toma de
decisin por las autoridades colombianas. El cuerpo del captulo
se divide en dos partes, que se hacen eco del cambio de enfoque
que se ha producido a raz del proceso constituyente alrededor
de 1990 y 1991. Para los dos momentos, se indican las polticas
llevadas a cabo y algunos discursos representativos del estado
de nimo en Colombia frente a la cuestin del narcotrfico y las
drogas. El segundo periodo ha merecido mayor inters puesto que
rompe relativamente con la poltica nterior y pone en marcha
nuevos instrumentos y rganos de lucha contra los estupefacientes
y el narcotrfico.

19741978

Alfonso Lpez Michelsen

19781982

Julio Csar Turbay Ayala

19821986

Belisario Betancur Cuartas

19861990

Virgilio Barco Vargas

19901991

Proceso constituyente

19901994

Csar Gaviria Trujillo

1994

Ernesto Samper Pizano

182

I.LAS

POLTICAS

DEL GOBIERNO

COLOMBIANO

EN MATERIA

DE

LUCHA

CONTRA LAS DROGAS Y EL NARCOTRAFICO DESDE MEDIADOS DE LOS


AOS SETENTA HASTA PRINCIPIOS DE LOS AOS NOVENTA
A. LA SITUACIN A MEDIADOS DE LOS AOS SETENTA
1. La influencia estadounidense73
En el transcurso de los aos ochenta, la cuestin de las drogas
y

el

narcotrfico

se

ha

prioritario

e ineludible

Colombia

Estados

ido

de

convirtiendo

las

Unidos.

relaciones

La

poltica

en

un

elemento

bilaterales

exterior

entre

colombiana

siempre ha tenido como referente primordial a Estados Unidos. De


hecho, hasta los aos setenta, Colombia fue un actor receptor y
bastante pasivo de
poderosos,

las acciones e

iniciativas

de actores ms

con un espacio de maniobra reducido, mientras que la

definicin del contenido de su poltica exterior en general ha


seguido a grandes trazos las lineas de conducta emanadas desde
Washington.

La

poltica

internacional

colombiana

ha

estado

circunscrita a Estados Unidos, interlocutor casi exclusivo en la


agenda

diplomtica.

Se

puede

hablar

de

una

subordinacin

aceptada, asumida.y racionalizada a partir del reconocimiento de


que

el

pas

norteamericana.

se
La

ubicaba

en

autonoma

la

esfera

de

la

influencia

gubernamental colombiana
econmicos

que se

depende

sobre

todo de condicionantes

le aplican

al

pas,

de la presin poltica estadounidense y de la coyuntura

nacional compleja. Esto ha hecho inevitable una mayor dependencia


colombiana de los Estados Unidos en un contexto de relaciones ya
de por si asimtricas. Elproblema del narcotrfico en Colombia
se define con base y en el entendido del contenido de la poltica
bilateral de los Estados Unidos.74

Para entender la presente parte, se debe


hecha en la ltima parte del primer captulo a las
Unidos y la regin andina en materia de lucha contra
estar presente el anterior estudio de la situacin

considerar
relaciones
las drogas.
interna en

la referencia
entre Estados
Asimismo debe
Colombia.

BOTERO A.M., Un aporte interpretativo en torno a las drogas y su


papel en las relaciones entre Colombia y Estados Unidos, en Documentos
ocasionales, Revista del C.E.I., n012, Bogot, nov.dic.1989, p.56; en menor
medida, REINA 24., Economa poltica y estrategia antidrogas: un esfuerzo

183

Si bien Colombia proyecta un perfil externo con mayor autonoma


en los ltimos quince aos,

la poltica frente al narcotrfico

ha estado condicionada, de forma ambivalente y contradictoria,


por

el

Unidos

diagnstico

elaborado

para

frente

sumisin

hacer

las percepciones

por el
este

gobierno

fenmeno

de

los

Estados

internacional.

norteamericanas

de

las

La

polticas

gubernamentales colombianas en materia de narcotrfico conducen


a

un cuestionamiento

gobiernos

que

se

en

cuanto

suceden

al

desde

margen de maniobra

mediados

de

los

de

setenta

los
para

disear y ejecutar una poltica coherente y eficaz que responda


a

la

mayor

proteccin,

defensa

y promocin

de

los

intereses

nacionales. De hecho, las acciones adoptadas en el terreno de las


drogas aparecen como respuestas a las iniciativas estadounidenses
(particularmente de su ejecutivo)

y a la definicin dada por las

administraciones de ese pas al problema del narcotrfico.

La

asimilacin de la estrategia antidroqas norteamericana por parte


de Colombia lleva a lo que se denomina la internalizacin del
diagnstico americano por las autoridades nacionales.75
Las

administraciones

norteamericano

colombianas

en materia

han

de drogas

asumido

el

y aceptado

diagnstico

la estrategia

diseada por los Estados Unidos y materializada en la nocin de


guerra

contra

las

drogas.

Es

cierto

que

los

mecanismos

utilizados y las modalidades de lucha son ligeramente distintos


en

algunos

colombiano

aspectos
presenta

que

la

actuacin

caractersticas

de

propias.

No

cada

gobierno

obstante,

la

lnea de accin ha sido eminentemente represiva y no se aparta


significativamente

de

las

orientaciones

estadounidenses.

En

realidad, la poltica formulada por cada gobierno resulta ser ms


el efecto ante iniciativas y acciones surgidas en Washington y
se ejecuta como consecuencia de estas, a posteriori, en especial
sobre la base de situaciones de crisis generadas
consecuencias desestabilizadoras
internas producto

fallido?, en Colombia internacional,


dic. 1989, p.l415.
BOTERO A.M., op.cit.,

Revista del

por
de

las
las

c.E.I., nos, Bogot, oct.

p.@.
184

acciones del narcotrfico. Es interesante notar que las presiones


que

ejercen

los

legislativo)
elegida

Estados

Unidos

(tanto

su

ejecutivo

como

su

juegan un papel no despreciable en la orientacin

por Colombia.

De hecho,

un incremento de los recursos

suele recompensar la prosecucin de la opcin norteamericana. El


cuadro

de

la

evolucin

de

la

ayuda

financiera

prestada

al

gobierno de Colombia por el Departamento de Estado nortemericano


entre 1978 y 198976 confirma esta visin:

1978

2.483.000

1982

2.720.000

1986

10.600.000

1979

3.853.000

1983

3.490.000

1987

11.553.000

1980

16.000.000

1984

6.765.000

1988

9.767.000

1981

3.640.000

1985

10.650.000

1989

10.000.000

2. La Administracin de Alfonso Lpez Michelsen <l974-l978~


Al emprender su mandato, el Gobierno de Alfonso Lpez Michelsen
poda

contar

con

una

institucin

encargada

relacionadas con las drogas, el denominado


Estupefacientes.
1206

de 1973

de

cuestiones

Consejo Nacional de

Este rgano habla sido creado por el decreto

y su principal

funcin era

la 4e gestionar

los

bienes decomisados. Adems, con el decreto 1188 de.1974 se haba


dictado

el primer

Estatuto nacional

de estupefacientes.

Este

acta, completada por el decreto 1514 de 1975, haba previsto el


decomiso de los bienes y medios de transporte utilizados en el
proceso

de

produccin

de

drogas.

Asimismo,

facultaba

las

autoridades de la Polica judicial a destruir las plantaciones


de marihuana,

coca,

adormidera

y dems

plantas de

las cuales

pudiera extraerse droqa, previo procedimiento de identificacin


de lo referente al cultivo (planta, superficie, propietario), as
como a proceder a la destruccin de las drogas incautadas tras

Oficina para Asuntos Internacionales de Narcticos,


24.
BOTERO A.M., op.cit., p.

1989,

citado en

185

su identificacin.77
Durante

el

actuar

mandato

de Lpez

pragmticamente.

ventanilla

El

siniestra,

j-ustificacin

de

la

Michelsen,
Banco

decisin

procedencia

de

el
la

Gobierno trat

Repblica

de suprimir
de

los

la

de

abri

la

exigencia

de

depsitos de

dinero.

Gracias a esta medida, se permita indirectamente el ingreso en


el

pas

de

dinero

estupefacientes.
aumento

de

cantidades

la
de

procedente

De hecho,
oferta

el

de

reservas

del
Banco

divisas

externas.

negocio
de

la

la

Esto

ilegal

Repblica

acumulacin
se

explicaba

de
not
de
por

los
un
las
el

crecimiento de la economa subterrnea debido al desarrollo de


la industria de la marihuana, y, a la vez, de la paralela bonanza
cafetera de los aos 19751976

(que diluy la

dinero

era

de

la

marihuana)

No

evidente

importancia del
todava

que

los

colombianos estuvieran involucrados en el comercio de la cocana.


En consecuencia, el gobierno argumentaba que el problema de las
drogas ilegales estaba generado por la demanda.78 La apertura de
la ventanilla siniestra tena como objetivo manejar el aumento
de divisas y hacer frente a los dos problemas que se derivaban
del mismo: la necesidad de compensar la acumulacin de reservas
del Banco de la Repblica con un gasto menor del Gobierno, para
evitar

el

recursos,

aumento

de

la

inflacin,

porque los fondos

la

mala

asignacin

de

ilegales no se estaban utilizando

para invertir en sectores altamente productivos. A pesar de que


las divisas tradas disminuyeron, la ventanilla sigui abierta
igualmente bajo la siguiente administracin.79
De esta situacin proviene directamente el debate nacional acerca
de la asimilacin del capital acumulado por la industria de la
marihuana y la posible legalizacin de este estupefaciente que

Documento informal
<D.N.E.),
nomenclatura de
destrucciones de productos
estupefacientes, 17 pginas.
THOUt4I F.,

de la Direccin Nacional de Estupefacientes


la
legislacin en materia de decomisos
y
y bienes relacionados con la produccin de

op.ct., p.215.

186

ha sido promovido por la Asociacin Nacional de Instituciones


Financieras

(A.N.I.Fj.

Las

reacciones

polticas

han

sido

mayoritariamente opuestas a esta propuesta, por lo que no se ha


vuelto a plantear el tema)0
En resumen, En la dcada de los setenta, el sistema colombiano
no

se

senta

amenazado

seriamente

por

el

alcance

poltico

institucional del negocio de la marihuana, su efecto negativo en


la seguridad
produccin

nacional,
y

unilateralmente

ni las consecuencias financieras de su

comercio.
las

Por

medidas

tanto,

Colombia

represivas

en

sus

no

acentu

esfuerzos

por

controlar y erradicar este trfico.8

<
SI

Ibid., p.2l5216.
TOKATLIAN

3.0.,

National

security

an

drugs:

ther

impact

on

colombianUS rea tons, en Journal of interamercan studies and world affairs,


vol.30, nOl, 1988, p.139.

187

B. LA ADMINISTRACIN DE JULIO CSAR TURBAY AYALA

(1978-1982)

1. La influencia estadounidense
Durante

el

Gobierno

internalizacin

del

de

Julio

Csar

diagnstico

Turbay

Ayala,

la

sobre

la

estadounidense

problemtica del narcotrfico es manifiesta y la instrumentacin


bsica de la poltica sigue el esquema bilateral y no aprovecha
la

concertacin

andina

como

mecanismo

de

coordinacin

intraregional y de poder negociador frente al Gobierno de Estados


Unidos. El alineamiento estricto con Washington en su versin ms
ideolgica permita al pas maximizar objetivos externos en los
terrenos econmicos y diplomticos. El mandato de este presidente
coincide con el inicio de la
regin

andina

por

parte de

guerra contra las drogas


la

en la

administracin

norteamericana,

especialmente a travs del decomiso de drogas,

la erradicacin

de la produccin y la eliminacin del procesamiento de drogas.


Hubo un consenso de ambos gobiernos en torno a la participacin
activa de los militares en la lucha antidrogas,

la extradicin

de narcotraficantes y el rechazo a una eventual legalizacin, as


como una presin permanente acerca la fumigacin con qumicos de
los cultivos de marihuana. A pesar de la ayuda estadounidense en
recursos (la cooperacin se tradujo en ayuda econmica y asesora
tcnica para el Ejrcito,

la Polica y las Aduanas)

Colombia
asumi de tacto los crecientes costos de estas medidas)2
,

2. La poltica interna
Con el cambio de administracin en 1978,
de poltica antidrogas

evolucion.

la posicin en materia

Al comenzar el Gobierno de

Julio Csar Turbay Ayala, el narcotrfico ya se haba convertido


en un problema
poltica y a
aparato

82

serio que contribua adversamente

la erosin de

estatal53.

BOTERO A.M.,

La

op.cit.,

la

la crisis

legitimidad y credibilidad del

produccin

trfico

de

marihuana

p.l214.

188

continuaba en ascenso y se iniciaba el auge de la cocana.


hecho,

frente

observaba

a este

auge

cierta

inaccin

una

de

la cocana,
oficial

la

que

opinin

se

De

pblica

asimilaba

con

complicidad, recordando las acusaciones de lazos del narcotrfico


con el Presidente Turbay y otros dos ministrosM. Por esta razn,
el

presidente

tuvo

que probar

su determinacin

y model

una

SS

poltica multifactica y ms agresiva


Las iniciativas antidrogas del Gobierno Turbay se manifiestaron
tanto

en

el

preventivo,

frente

preventivo

los esfuerzos

como

en

el

represivo.

fueron escasos a pesar de

En

la

lo

labor

iniciada y coordinada por el Ministerio de Educacin en relacin


con la campaa contra el alcoholismo y la farmacodependencia. En
lo represivo,

por el contrario,

la poltica apareci cmo una

accin decidida y vertical: a nivel interno, se involucr a las


fuerzas

militares

antidrogas,

se

como

plante

mecanismo
por

fundamental

primera

fumigacin y se hizo hincapi en el

vez

la

de

la

lucha

posibilidad

de

carcter criminal de

las

conductas relacionadas con el trfico de drogas, oponindose a


su despenalizacin.

A nivel externo, el presidente internaliz

el diagnstico estadounidense,
propuestos,

se acogi al tipo de mecanismos

y estrech

sus vnculos a travs de una bsqueda


mayor de asistencia legal, econmica y estratgica.6
Concretamente,

con la expedicin del decreto 2144

de 1978,

se

facult a las fuerzas militares para vigilar y reprimir la salida


de

marihuana

elogiada por

su

cultivo.

Esta

la Administracin

medida

estaba

norteamericana

promovida

de Carter.

Por

primera vez, se involucraba directamente a las fuerzas militares


en la lucha antidrogas a pesar de las reservas emitidas por la
lite gubernamental y militar. Se planteaba en aquel entonces la

84

cAMAcHO GUIZADO A.,

Una

dcada

de

conflictos

sociopolticos,

en

Situacin latinoamericana: Colombia, evolucin macroeconmica, financiacin


externa y cambio poltico en la dcada cte los 80, Fundacin c.E.D.E.A.L.,
Madrid, 1993, p.141.
THOUMI F., op.cit.,
86

p.217.

BOTERO A.M., op.cit., p.l2.

189

posibilidad

de

fumigar

los

cultivos

de

marihuana.

Tras

una

encuesta que revel la toxicidad de las herbicidas utilizables


(sobre todo el paraquat)

y sus consecuentes efectos ecolgicos


negativos, se rechaz la aplicacin extensiva de defoliantesi<7
No obstante, se lanz la Operacin fulminante que, aunque se
desarroll en muy poco tiempo, involucr a 10.000 soldados en la
erradicacin de marihuana en La Guajira y la Sierra Nevada de
Santa Martat
Un xito importante de las polticas de la Administracin Turbay
fue la promulgacin del

Estatuto Nacional de Seguridad,

que

aument los poderes del gobierno y del ejrcito para efectuar


arrestos y emprender

acciones tanto contra la industria de la

droga como contra las organizaciones guerrilleras. Este Estatuto


legalizaba el establecimiento de los grupos de autodefensa, que
posteriormente

fueron usado por la industria de la droga para

desarrollar sus fuerzas paramilitares y combatir las guerrillas


y la izquierda poltica.89
La Polica Nacional tambin se fortaleci durante este gobierno.
En

1980,

por

orden

del

presidente,

se

cre

un

Departamento

especial para la lucha antidrogas en el seno de esta entidad, que


cont con recursos provistos por Estados Unidos. En 1981, se cre
definitivamente

un

organismo

especial

bajo

la

direccin

del

Director general de la Polica, compuesto por un Comando nacional


antidrogas,

un servicio areo

y un grupo

de inteligencia

que.

cont con la ayuda complementaria del ejrcito y fue receptora


principal de la ayuda estadounidense.91
Fue durante la Administracin de Turbay cuando la eventualidad
de la extradicin de colombianos hacia Estados Unidos empez a

THOIJMI E., op.cit.,


90

BOTERO A.24.,

p.2l8.

op.cit., p.1213.
190

discutirse.
Dada
la
notoria
presencia
y
actividad
de
narcotraficantes en su territorio, Colombia fue un pas
especialmente enfocado por Estados Unidos en su ola de
negociacin de tratados de extradicin con los ms importantes
paises productores de Amrica Latina y Asia a finales de los aos
setenta. Frente a la dificultad de las autoridades colombianas
para combatir internamente el trfico de drogas, la extradicin
fue considerada como un mtodo particularmente adecuado. La
debilidad y vulnerabilidad de la administracin de justicia era
notable ante el creciente poder econmico y poltico de las
organizaciones narcotraficantes. A travs la intimidacin,
corrupcin y amenaza poltica, algunos jueces colombianos fueron
obligados a tonar decisiones en favor de traficantes ilegales de
drogas. Los jueces que fueron suficientemente valientes para
resistir estas presiones fueron, sencillamente, asesinados. Se
pens que la mejor solucin frente a esta situacin podra ser
un fuerte tratado de extradicin que permitira juzgar a los
narcotraficantes colombianos en los Estados Unidos. En resumen,
la existencia de la extradicin implicaba una desconfianza casi
total respecto de la aplicacin de las leyes en Colombia, y
sugera que slo la ley estadounidense era eficaz y correcta para
juzgar a los narcotraficantes.9
El 14 de septiembre de 1979, los dos paises firmaron un nuevo
Tratado de extradicin, considerado por Estados Unidos como un
arma efectiva contra el trfico internacional de drogas. El
tratado fue ampliamente discutido en el Congreso colombiano,
principalmente alrededor de la sumisin a Estados Unidos y de la
violacin de la soberana nacional. A pesar de la existencia de
una decidida oposicin, el Congreso lo aprob en noviembre de
1980. La aprobacin por el Congreso de Estados Unidos tuvo lugar
en marzo de 1981 y el tratado entr en vigor en marzo de 1982.
Sin embargo, en los primeros aos, los Estados Unidos no
solicitaron extradiciones y el presidente colombiano no decidi

KAVA5S 1.1., Fin del tratado de extradicin ColombiaEstados Unidos


de 1979: una comedia de errores?, en Documentos ocasionales, Revista del
c.E.I., n03, Bogot, 1988, p.49; THOUMI F., op.ct., p.2182l9.

191

extraditar a nadie, con lo que el tratado no tuvo que aplicarse


bajo la Administracin TurbayY
La cuestin de la extradicin tiene una peculiar relevancia en
la poltica colombiana interna. Ha sido motivo de un descontento
amenazador por parte de los traficantes nacionales que, segn sus
propias palabras, preferan una tumba en Colombia a una crcel
en Estados Unidos. La eliminacin del tratado se ha convertido
en el mayor objetivo de los narcotraficantes, que han usado
principalmente a la violencia para lograr sus fines. Por esta
razn la aplicacin del tratado ha sido el aspecto ms
conflictivo de las relaciones entre el Estado colombiano y los
traficantes de drogas.

92

KAVASS 1.1.,

op.cit.,

2l82l9.

p.49; THOUMI F., op.cit., p.

192

C. LA ADMINISTRACIN DE BELISARIO BETANCUR CUARTAS (1982-1986)


1. La influencia estadounidense
El Gobierno de Belisario Betancur Cuartas pretendi evitar la
situacin conocida bajo la anterior administracin. Intent una
poltica de distanciamiento respecto a Washington, considerndolo
como fuente de alta visibilidad y protagonismo poltico regional
y mundial. No cuestion los resultados de la gestin anterior,
ni el contenido o alcance de la poltica antidrogas aplicada
hasta el momento pero tampoco formul una estrategia coherente
alternativa. En un primer momento, se opuso a las iniciativas de
los Estados Unidos sobre
extradicin de narcotraficantes
colombianos y erradicacin de cultivos y emprendi una ofensiva
importante en el campo preventivo. Esto, en realidad, fue
transitorio y las limitaciones a su autonoma se manifiestaron
ante la realidad poltica de 1984 y la amenaza representada por
el narcotrfico, agravada por el componente econmico, que le
restaron margen de maniobra en el campo externo. Su gobierno se
replante entonces su lnea de accin y reinternaliz la poltica
estadounidense aceptando la aplicacin de la extradicin y la
fumigacin de cultivos. Consecuentemente, la ayuda financiera
americana se increment.93
2. La noltica interna
a. Los acontecimientos
En cuanto a la poltica contra las drogas, la accin del Gobierno
de Belisario Betancur Cuartas se dividi en dos perodos. El
cambio de enfoque que se produjo se
justifica por la
manifestacin violenta de los narcotraficantes hacia el Ministro
de Justicia Rodrigo Lara Bonilla en 1984. Esta personalidad era
el representante en el gobierno del Nuevo Liberalismo, fuerza
que cabalgaba sobre la crtica a la inmoralidad y a la

BOTERO A.M.,

op.cit.,

p.l417.

193

corrupcin.
Antes de esta fecha,
alejarse de

la

la tctica gubernamental haba sido la de

poltica

de represin

(sostenida

por

Estados

Unidos) y recobrar autonoma. El presidente pensaba que Colombia


tena que actuar independientemente en materia de lucha contra
las drogas.

La industria de las drogas no era el problema que

reciba mayor atencin bajo Betancur. Su prioridad se diriga al


proceso de paz con las guerrillas y a los problemas econmicos
heredados

de

la

administracin

anterior.

En

esta

poca,

el

Ministerio de Justicia pas a ejercer el papel central y casi


exclusivo en

la

lucha

contra

las

ofensiva en el campo preventivo.

drogas y

En 1982,

se

emprendi

una

se propuso una nueva

amnista tributaria con el argumento de que reducira

el gran

dficit presupuestario al que se enfrentaba el gobierno y de que


era necesaria para reducir la economa subterrnea y sus efectos
corruptos. Era un intento de legalizacin del capital oculto. A
pesar de las mltiples solicitudes norteamericanas, durante su
primer

bienio

el

Presidente

Betancur

se

neg

efectuar

extradiciones. Esta renuncia a aplicar el tratado de extradicin


no signific la inaccin en materia cTe lucha contra las drogas
puesto

que

se

realizaron

operaciones

de

destruccin

de

laboratorios. 9
Despus

del

asesinato

de Rodrigo

Lara

Bonilla,

el

Presidente

Betancur decidi volver a orientar la estrategia antidrogas hacia


una actuacin ms represiva.

Este acto de violencia no dej al

presidente otra alternativa que la de contraatacar con todos los


medios a su disposicin. El Tratado de extradicin fue activado
y, durante dos aos, Colombia extradit a seis de sus nacionales
para que fueran juzgados en los Estados Unidos por el delito de
narcotrfico. Se declar el estado de sitio y se adoptaron normas
ofensivas

(decretos legislativos 666 a

670 y 747

de 1984)

Se

orden el traslado del conocimiento de los delitos por trfico


de estupefacientes a la justicia penal militar,

TFiOUMI F.,

22O22l;

op.cit., p.

BOTERO A.M.,

la cual estaba

op.cit, p.l4.

194

ms protegida
de
las
amenazas y
los
sobornos de los
narcotraficantes. Se autoriz la atribucin de funciones de la
Polica Judicial a los oficiales de las Fuerzas Amadas, lo que
provoc el comienzo de una actividad militar contra las drogas.
Adems, hasta 1986 otros decretos incrementaron las penas e
incluyeron ms acciones bajo la competencia de la justicia penal
militar. Todas estas medidas otorgaban poderes ampliados para
atadar el procesamiento de drogas y los narcotraficantes. Cientos
de presuntos traficantes fueron encarcelados y sus bienes
registrados y/o confiscados. Se pusieron en prctica programas
de erradicacin de las plantaciones de marihuana mediante
fumigacin
area
con herbicidas
(glifosato
en lugar de
paraquat) )5
Fue
la
primera
gran
ofensiva
represiva
contra
los
narcotraficantes.
Se pueden formular varias crticas:
se
increment la participacin de las Fuerzas Armadas de manera
significativa (lo que gener un incremento del nivel de violencia
y un fortalecimiento de las organizaciones armadas de los
narcotraficantes) , no se atac la oferta de cocana y se hizo
patente la falta de planes a largo plazo de los poderes ejecutivo
y judicial para afrontar las drogas ilcitas.
Paralelamente,
Colombia se hizo muy presente en los foros internacionales con
el objetivo de que se abordara el tema de los estupefacientes y
el narcotrfico.97
Para los narcotraficantes, esta ola de represin trajo como
consecuencia la necesidad de esconderse, y, por ende, la voluntad
de dialogar con el gobierno para plantear su reincorporacin a
la sociedad colombiana. El Procurador General de la Nacin,
Carlos Jimnez Gmez, haba emprendido en Panam un dilogo con
narcotraficantes de Medelln escondidos. En este dilogo, stos
ofrecan desmontar sus operaciones delictivas y traer la mayora
THOUMI F.,
96

op.ct., p.221222;

TH011J241 F., op.cit..

LEAL BUITRAGO F., op.cit.,

p.lll.

p.222.

BOTERO A.M., op.cit.,

p.1417.

195

del capital, entre otras cosas para pagar la deuda externa del
pas, a cambio de su integracin en la vida nacional y la
sociedad tradicional. En mayo de 1984, se dio publicidad al
proceso que se estaba produciendo desde hacia varios meses. El
rechazo de esta iniciativa de mediacin por el gobierno fue
absoluto y la tentativa de negociacin entre narcotraficantes y
gobierno se estanco.
La represin pareca producir resultados significativos a corto
plazo, por ejemplo en cantidad de arrestos y confiscaciones.
Pero, a los pocos meses, ya se liberaban a ciertos encarcelados
y se devolvan bienes. La represin elev el nivel de violencia
e intimidacin que la industria de la droga estaba dispuesta a
ejercer. Los sobornos y las amenazas al personal encargado de las
persecuciones se hicieron ms numerosas. El vnculo entre
narcotrfico y guerrilla adquiri una especial fuerza con la toma
del Palacio de Justicia en noviembre de 1985 por el grupo
guerrillero M19 aparentemente ligado a los narcotraficantes, y
quiz al Ejrcito, igualmente interesado en la destruccin de
documentos. Mediante una accin muy violenta, el Ejrcito logr
recuperarlo. Perecieron 95 personas (entre las cuales varios
magistrados de la Corte Suprema que eran amenazados regularmente
por el narcotrfico) , el edificio fue destruido as como algunos
expedientes relacionados con el narcotrfico y los derechos
humanos.
Al final de su perodo gubernativo, Betancur continn la campaa
de erradicacin y extradicin y los narcotraficantes reaccionaron
con mayores amenazas y violencias hacia funcionarios pblicos y
personalidades que mantenan posiciones antidrogas y hacia la
izquierda
poltica
legal.
Paralelamente a
la estrategia
gubernamental agresiva, se desarroll una ola de narcoterrorismo,
accin violenta del narcotrfico contra el Estadot<>

TI-10U241 E., op.cit.,

224225.

p.

196

b. La Ley 30 de 1986

Estatuto Nacional de Estupefacientes

Una etapa importante en la codificacin de normas en el campo de


la lucha contra las drogas en Colombia la conforma la expedicin
de la Ley 30 de 1986 (enero 31) por la cual se adopta el
Estatuto Nacional de Estupefacientes
y se dictan otras
disposiciones.
El articulo 3 de este Estatuto estipula que la produccin,
fabricacin, exportacin, importacin, distribucin, comercio,
uso y posesin de estupefacientes, lo mismo que el cultivo de
plantas de las cuales estos se produzcan, se limitar a los fines
mdicos y cientficos, conforme la reglamentacin que para el
efecto expida el Ministerio de Salud. La ley regula en adelante
todo lo que gira alrededor de las drogas autorizadas.
Tras un primer capitulo que introduce los principios generales,
el capitulo 2 se refiere a las campaas de prevencin y
programas educativos, el captulo 3 a las campaas de
prevencin contra el consumo del alcohol y del tabaco y el
capitulo 4 al control de la importacin,
fabricacin y
distribucin de sustancias que producen dependencias. En este
ltimo, se preve un control de las sustancias qumicas necesarias
para la preparacin de estupefacientes. Asimismo, se preven
controles variados para evitar la produccin y/o el comercio de
drogas ilcitas.
El capitulo 5 de los delitos especifica las penas previstas en
caso de infringir la reglamentacin. El artculo 32 dice as El
que sin permiso de autoridad competente cultive, conserve o
financie plantaciones de marihuana o cualquier otra planta de las
que puede producirse cocana, morfina, herona o cualquiera otra
droga que produzca dependencia, o ms de un kilogramo de semillas
de dichas plantas, incurrir en prisin de cuatro a doce aos y
en multa de diez a cuatrocientos salarios mnimos mensuales. Si
la cantidad de plantas de que trata este artculo lo excediere
de veinte sin sobrepasar la cantidad de cien, la pena ser de uno
197

a tres aos de prisin y multa en cuanta de uno a cuarenta


salarios mnimos mensuales. El artculo 33 aade que El que sin
permiso de autoridad competente, salvo lo dispuesto sobre dosis
para uso personal, introduzca al pas, as sea en trnsito, o
saque de l, transporte, lleve consigo, almacene, conserve,
elabore, venda, ofrezca, adquiera, financie o suministre a
cualquier ttulo droga que produzca dependencia, incurrir en
prisin de cuatro a doce aos y multa en cuanta de diez a cien
salarios mnimos. Si la cantidad de droga excede la dosis para
uso personal sin pasar de mil gramos de marihuana, doscientos
gramos de hachs, cien gramos de cocana o de sustancia
estupefaciente a base
de cocana,
doscientos
gramos de
metacualona, la pena ser de uno a tres aos de prisin y multa
en cuanta de dos a cien salarios mnimos. El artculo 34
completa: El que destine ilcitamente bien mueble, inmueble,
para que en l se elabore, almacene, transporte, venda o use
algunas de las drogas a que se refiere el artculo 32 y/o
autorice o tolere en ellos tal destinacin, incurrir en prisin
de tres a ocho aos y nulta en cuanta de diez o ochocientos
salarios mnimos mensuales, sin perjuicio de lo dispuesto en los
artculos 124 y 125 del Decretoley 522 de 1971 [...].
Si la
cantidad de droga no excede de mil gramos de marihuana,
trescientos gramos de hachs, cien gramos de cocana o de
sustancia estupefaciente a base de cocana o doscientos gramos
de metacualona, la pena ser de uno a tres aos de prisin y
multa en cuanta de dos a cien salarios mnimos mensuales. El
artculo 38 preve que las penas se duplicarn en ciertos casos,
por ejemplo cuando la cantidad incautada sea superior a mil
kilos si se trata de marihuana; a cien kilos si se trata de
marihuana; y a cinco kilos si se trata de cocana o metacualona.
A los funcionarios pblicos que delinquen se les aplica una
medida particular (art.39)
El funcionario empleado pblico o
trabajador oficial encargado de investigar, juzgar o custodiar
a personas comprometidas en delitos o contravenciones de que
trata el presente Estatuto, que procure la impunidad del delito,
o la ocultacin, alteracin o sustraccin de los elementos o
198

sustancias decomisados o facilite la evasin de persona


capturada, detenida o condenada, incurrir en prisin de cuatro
a doce aos, prdida del empleo e interdiccin de derechos y
funciones pblicas por el mismo trmino. Si el hecho tuviere
lugar por culpa del funcionario o empleado oficial incurrir en
la sancin respectiva, disminuida hasta la mitad.
Tambin se preven las penas para los
material para producir drogas ilcitas
de obrar en concierto para delinquir
posibilidad de disminuir la pena en

que guarden productos o


(art.43) y para el hecho
(art.44). Se plantea la
caso de denunciar otros

involucrados: La persona sindicada y procesada por los hechos


punibles a que se refiere este capitulo que denuncie mediante
pruebas idneas a los autores, cmplices o encubridores del
delito que se investiga, diferentes a los ya vinculados al
proceso, se le disminuir la pena de la mitad a las dos terceras
partes. (art.45). Igualmente se regula la posibilidad de
decomisos (art.47).
Los abusos y el consumo se regulan en e). captulo 6 de las
contravenciones y se aborda lo respectivo a tratamiento y
rehabilitacin en el captulo 8. Un captulo tambin se refiere
al
procedimiento para la destruccin de plantaciones y
sustancias incautadas (cap.7)
Finalmente se precisan, en el articulo 91, las funciones del
Consejo Nacional de Estupefacientes:
a) Formular, para su adopcin por el Gobierno Nacional, las
polticas y los planes y programas que las entidades pblicas y
privadas deben adelantar para la lucha contra la produccin,
comercio y uso de drogas que producen dependencia. Igualmente el
Consejo propondr medidas para el control del uso ilcito de
tales drogas;
b) Conforme al ordinal anterior, sealar a los distintos
organismos oficiales las campaas y acciones especficas que cada
uno de ellos deba adelantar;
c) Dictar las normas necesarias para el debido cumplimiento de
199

sus funciones y proponer al Gobierno la expedicin de las que


fueren de competencia de ste;
d) Supervisar la actividad de las entidades estatales y privadas
que se ocupan de la prevencin e investigacin cientfica y de
Polica Judicial, control y rehabilitacin en materia de drogas
que producen dependencia;
e) Mantener contactos con gobiernos extranjeros y entidades
internacionales en asuntos de su competencia y adelantar
gestiones ante los mismos con el fin de coordinar la accin del
Gobierno colombiano con la de otros Estados, y de obtener la
asistencia que fuera del caso;
f) Disponer, de acuerdo con los indicios graves, que posea,
proveniente de los organismos de inteligencia, sobre actividades
de personas, aeronaves, embarcaciones, vehculos terrestres y uso
de aerdromos o pistas, puertos, muelles o terminales martimos,
fluviales o terrestres, vinculados al trfico de estupefacientes,
la suspensin de las licencias para personal aeronutico,
martimo, fluvial y terrestre, certificados y permisos de
operacin.
Para tal efecto,
impartir a las autoridades
correspondientes las instrucciones a que haya lugar;
g) Disponer la destruccin de cultivoWde marihuana, coca y dems
plantaciones de las cuales se puedan extraer sustancias que
produzcan dependencia, utilizando los medios ms adecuados,
previo concepto favorable de los organismos encargados de velar
por la salud de la poblacin y por la preservacin y equilibrio
del ecosistema del pas.
Para resaltar lo que se ha precisado en el ttulo consagrado a
las medidas adoptadas bajo el Gobierno Lpez Michelsen, se
explicita a continuacin como han evolucionado las disposiciones
previstas en los decretos promulgados alrededor de 1974. La ley
30 de 1986 recoge los mismos trminos que aquella norma
materia de decomiso de bienes utilizados en el proceso

en
de

produccin de drogas, incluyendo en la lista de bienes los


dineros y efectos provenientes de las actividades ilcitas.
Asimismo, renueva la disposicin relativa a la destruccin de
plantas susceptibles de una transformacin en drogas y de las
200

mismas sustancias estupefacientes. Adems, con la expedicin de


esta nueva ley, la posesin de elementos qumicos aptos para el
procesamiento de drogas que producen dependencia fue elevada a
la categorla de delito, proponiendo la ulterior utilizacin
pblica o destruccin.01
Este nuevo Estatuto Nacional de Estupefacientes llena un vaco
normativo y establece una base legal ms amplia en materia de
lucha contra las drogas. Pero esto no proporciona indicaciones
sobre la aplicacin de la reglamentacin y de los medios
consecuentes.

Documento informal de la Direccin Nacional de Estupefacientes


(D.N.E.), nomenclatura
de
la legislacin
en materia de decomisos y
destrucciones de productos y bienes relacionados con la produccin de
estupefacientes, 17 pginas.

201

O. LA ADMINISTRACIN DE VIRGILIO BARCO VARGAS (1986-1990)


1. La influencia estadounidense
Bajo el Gobierno de Virgilio Barco Vargas coexistieron
diferencias y coincidencias (una mezcla de consensos y disensos)
con los Estados Unidos en diversas reas temticas.
El
narcotrfico gener un disenso poltico, sobre todo en torno al
proceso de certificacin estipulado en las leyes antidrogas del
Congreso estadounidense y en las sanciones econmicas adoptadas
por Washington en diferentes momentos. El ejemplo ms notorio lo
constituyeron las sanciones impuestas por los Estados Unidos en
razn de la liberacin del narcotraficante de Medelln J.L. Ochoa
por la justicia colombiana a finales de 1987. Si bien el
Presidente Barco busc desnarcotizar las relaciones frente a
Washington para no ligar el tpico de las drogas a los otros
temas
de
la agenda
bilateral,
lentamente
encontr ms
dificultades para materializar esa poltica. Su esfuerzo por
internacionalizar el combate contra las drogas en la primera
parte de su mandato contrasta con la nacionalizacin de la guerra
contra las drogas en la ltima parte de su administracin, en
paralelo con el recrudecimiento de la narcoviolencia a finales
de los aos ochenta. De hecho, los Estados Unidos recuperaron una
presencia que se materializ en parte con el envo de ayuda y
asesora militar y policial a Colombia.~~
Con el fin de ilustrar cuantitativamente lo anterior, se
facilitan unas indicaciones acerca del presupuesto norteamericano
dirigido a Colombia. En el trienio 19891991, Washington destin
a Colombia recursos en ayuda militar directa por valor de 218.3
millones de dlares y en represin y fortalecimiento de la ley
por 50 millones de dlares; asimismo el aporte asistencial
econmico fue de 5477 millones de dlares. La desproporcin en
el tipo de colaboracin y la insistencia en la represin como va
de salida no influyeron radicalmente en la disminucin del

102

BOTERO A4.,

op.cit.,

p.1719.

202

negocio de la cocana.03 La campaa estadounidense de lucha


contra la droga en Colombia para el ao presupuestario 1990 se
reparti en 45.9 millones de dlares de ayuda militar, 20
millones de ayuda para combatir el terrorismo, entrenamiento y
mantenimiento de equipo y un total de 15.1 millones para el
sistema judicial, educacin, transferencia de tecnologa y
programas agrcolas. Aqu tambin es notable la presin realizada
por los Estados Unidos sobre la interdiccin del trfico.~
2. La Doltica interna
a. La posicin oficial
Para presentar la posicin oficial del Presidente Virgilio Barco
Vargas, se hace referencia a un documento de la Presidencia de
la Repblica de abril de 1989 titulado La lucha contra el
narcotrfico en Colombia. ste presenta las prioridades de la
poltica nacional frente al fenmeno de las drogas y hace un
balance del perodo. Como publicacin oficial, tiene la ventaja
de proponer un esbozo completo de la situacin y describir las
metas planteadas y las acciones utilizadas, as como los
resultados logrados. Sin embargo, deja de lado varios aspectos
que se estudian por lo tanto en el punto siguiente.
Los objetivos principales de la poltica gubernamental en
relacin con el narcotrfico son:
acabar con el cultivo, produccin, elaboracin o trfico de
estupefacientes;

Datos procedentes de United States Agency


for Internacional
Development, Fiscal Year 1993: Sumary rabIes, citados por TOKATLIAN (J.Gfl,
El desafo de la amapola en las relaciones entre Colombia y Estados Unidos,
en Colombia internacional, Revista del OS.!., n021, Bogot, eneromarzo 1993,
p.9.
1(4

I.R.E.L.A.,

n025, Madrid,

Colombia:

mayo 1990,

insurgencia, droga y gobernabilidad,

dosgier

p.31.

203

evitar el consumo de estupefacientes1t~;


acabar con las organizaciones criminales que participan en la
produccin, trfico o distribucin de drogas ilegales, o de los

insumos y materias primas necesarias para su elaboracin, y


tambin castigar a los miembros de tales organizaciones;
concertar con otros Estados que participan en la produccin,
trfico, consumo y distribucin de drogas ilcitas y de los
insumos y materias primas requeridas para su elaboracin,
acciones
dirigidas
a
neutralizar
todas
las
actividades
relacionadas con el problema a nivel mundial. Buscar que se
lleven a cabo acciones en cada pas, y a nivel multilateral, de
represin contra todas las actividades relacionadas con el
narcotrfico. <a

El tamao del

problema

de consumo

de

sustancias

psicoactivas en

colombia se ilustra a continuacin pero con datos que no reflejan la situacin


a finales de los ochenta sino en la primera mitad de los noventa, dada la
imposibilidad de procurarse datos anteriores. Las cifras avaladas oficialmente
se refieren al consumo de drogas alguna vez en la vida en porcentaje de la
poblacin <lo que no significa que se est en presencia de abuso> y reflejan
la situacin en 1992: marihuana 5,3%, cocana 1,5%, basuco 1,5%, herona 0,1%,
tranquilizantes 4,1%, barbitricos 0,4% y anfetaminas 0,6%, inhalantes 3,8%.
(consejo Nacional de Estupefacientes, Plan Nacional 1995. Compromiso de
Colombia frente al problema mundial de la droga, Santaf de Bogot, 1995,
p.lO7l09,
Anexo
2:
Datos
sobre
el
consumo
interno
de
sustancias
psicoactivas>. Las ltimas cifras divulgadas por las fuentes norteamericanas
reflejan la situacin en 1995: 1,15 millones de colombianos consumen marihuana
<4/ 3,5%>, 343.000 derivados de la cocana (basuco y pasta base> <~1 1,14%),
338.000 cocana (4/
1,13%) y un indeterminado nmero de adictos a los
inhalantes,
lo
que
indica
la
tendencia
creciente
del
consumo
de
estupefacientes en colombia. <United States Department of State, Bureau of
International Narcotics and Law Enforcement Affairs, International Narcotics
Control Strategy Repcrt, Washington, marzo de 1996) . Por su parte, F. Thoumi
se vale de las siguientes cifras de consumo de drogas psicoactivas entre la
poblacin colombiana: tranquilizantes 6%, marihuana 1,1%, basuco 0,6% y
cocana 0,3%, indicando que se asiste a un aumento del consumo desde los aos
setenta, que el consumo de basuco es muy peligroso porque su tasa de adiccin
es alta y porque su relacin con la violencia <sicariado> es evidente, y que
con 15,3% el abuso de alcohol predomina y se ha vuelto muy preocupante.
(THOUMI P., op.ct., p.281286>. De manera general, este autor identifica
varios factores que, adems de la juventud de la poblacin, explican el
incremento del consumo de sustancias psicoactivas en colombia: La desigualdad
social del pas y las instituciones que excluyen grandes segmentos de
poblacin del poder poltico, la creciente ilegitimidad del rgimen poltico,
la rpida urbanizacin y las grandes migraciones, el alto nivel de violencia,
los drsticos cambios en el papel
de la mujer en la sociedad,
el
debilitamiento de la influencia de la Iglesia catlica, son factores que
aumentaron la tolerancia de comportamientos desviados, debilitaron la familia
nuclear y extensa, redujeron la solidaridad social y los lazos de cohesin,
disminuyeron las capacidades del gobierno para aplicar la ley. (Ibid.,

La lucha contra el
Repblica, abril 1989, p.35.

narcotrfico

en

colombia,

Presidencia

de

la

204

Las acciones ejecutadas por el Gobierno se concentraron en tres


grandes grupos. En el campo legal, se aprobaron varios decretos
para reglamentar el Estatuto Nacional de Estupefacientes1~,
para llenar los vacos que la norma presentaba as como para
fortalecer el Consejo Nacional de Estupefacientes y crear
juzgados de instruccin y tribunales especiales de investigacin
de estos delitos. Igualmente, se pedi y se logr que el Congreso
de la Repblica le confiara facultades extraordinarias para
fortalecer y modernizar la Administracin de Justicia. Adems,
el Gobierno tuvo que librar una batalla legal que al final
perdi ante la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado
para mantener vigente el Tratado de extradicin y, en acatamiento
al mandato de los mximos organismos jurisdiccionales en lo penal
y contencioso administrativo, tuvo que suspender el trmite de
los procesos iniciados con graves perjuicios de los intereses
nacionales. En el campo administrativo, por una parte se
renovaron y actualizaron los convenios bilaterales con los
Estados Unidos para el intercambio de informacin y el aporte de
nuevos recursos, y, por otra parte, se cre la Direccin de
Polica Antinarcticos de la Polica Nacional para agrupar
algunos servicios dispersos y unificar los esfuerzos bajo un solo
mando, lo cual se logr en febrero de 1987 dando origen a un
cuerpo profesional altamente entrenado y eficaz. En el campo
social, se intensificaron las campaas de prevencin y se hizo
nfasis en los programas de sustitucin de cultivos tradicionales
de coca y en los programas de rehabilitacin. Fue una campaa
masiva de difusin con el objetivo de evitar el consumo interno
y lograr el consenso de todos los estamentos sociales en la lucha
contra el flagelo de la droga.t~
La lucha contra el narcotrfico estaba coordinada por el Consejo
Nacional de Estupefacientes, que traz cuatro estrategias:

107

Entre los cuales el

el
cual
se reglamente
Estupefacientes.

la

Decreto n03788 del 31 de diciembre de 1986 por


Ley

30

de

La lucha contra el narcotr fico


Repblica, abril 1989, p.3637.

1986

en

Estatuto

Colombia,

Nacional

Presidencia

de

de

la

205

Prevencin de la drogadiccin: para defender especialmente a


nios y jvenes contra esta amenaza, se emprendieron campaas de
informacin en centros educativos y medios de comunicacin;
Tratamiento y rehabilitacin: varias instituciones gestionaron
programas que llevaban a cabo una accin encaminada a recuperar
para la sociedad a aquellas personas que en razn a debilidades
en la educacin y formacin debido a la falta de oportuna
orientacin han caldo en las garras de la drogadiccin;
Sustitucin de cultivos: en la regin del Cauca, se busc
sustituir los cultivos de coca por productos que pudieran
satisfacer las necesidades primarias de los agricultores y les
abrieran una expectativa de permanente superacin con vas de
comunicacin, instalacin de servicios pblicos bsicos como los
de salud, educacin, agua, luz y centros de comercializacin
oficial donde puedan vender sus productos. Se estudiaron acciones
parecidas en otras reas del pas;

Control
y
represin:
se
realizaron
actividades
de

identificacin,
localizacin y captura de narcotraficantes;
destruccin de cultivos; control de insumos y precursores
qumicos; localizacin y destruccin de laboratorios; vigilancia
sobre puertos areos,
martimos
terminales terrestres;
inutilizacin de pistas clandestinas; control de medios de
transporte; redadas contra expendios de drogas ilcitas. Estas
se llevaron a cabo por la Polica Nacional y especialmente la
Polica Antinarcticos, pero dada la magnitud del problema las
Fuerzas Militares y el Departamento Administrativo de Seguridad
participaron activamente en las operaciones. Para juzgar los
delitos de narcotrfico y conexos a este fenmeno, adems de los
jueces ordinarios
el Gobierno nombr nuevos funcionarios
encargados de agilizar las investigaciones penales.~9
En materia de cooperacin internacional, Colombia form parte de
los principales
organismos que luchan a nivel
mundial,
continental y regional, contra las drogas ilcitas; asimismo,
firm convenios binacionales que pretendan el intercambio

206

permanente

informacin,

de

la

realizacin

de

operaciones

simultneas en reas de mutuo inters, la comparacin de las


legislaciones para agilizar los expedientes penales, y lograr una
integracin fronteriza prctica y, en todos los casos, procurar
una accin firme y decidida contra el narcotrfico <por ejemplo
con Brasil, Ecuador, Per, Venezuela y los Estados Unidos).0
La administracin consider que los resultados obtenidos
aumentaron en comparacin con los aos anteriores y por lo tanto
que eran muy satisfactorios. Las incautaciones de cocana y base
de cocana aumentaron, as como los decomisos y destrucciones de
insumos qumicos lquidos y slidos. Las operaciones especiales
contra el narcotrfico fueron particularmente eficaces en 1988
y principios de 1989. Mientras estuvo en vigencia el tratado de
extradicin fueron capturadas y puestas a disposicin de las
autoridades extranjeras 18 personas (cabezas principales del
narcotrfico>.
(extraditado)

Entre

ellas

Hernn

Escobar

Ortega

Moreno

(extrj,

Botero

(extr.),

Ren

se

destacan

Moreno

Carlos

(extr.),

Bentez

(extr.),

Jos Antonio Cabrera Sarmiento

Gmez Van Grieken

Enrique

Hader

Alvarez

(extr.),

en

Juan

libertad

por

orden

del

Evaristo Porras

juez),

Rodrguez Orejuela (en libertad por orden del juez)


Ochoa Vzquez

Lucas

<se fug de la Crcel Nacional Modelo,

pero finalmente acab preso en Estados Unidos)


(puesto

Rivas

Severo

(revocada la solicitud de extradicin),

Ramn Matta Ballesteros


Ardila

Lehder

Gilberto
Jorge Luis

(en libertad por orden del juez). Otras cabezas

importantes como Pablo Escobar Gaviria y Gonzalo Rodrguez Gacha


tenan orden de captura por parte de los jueces competentes y
huyeron de la justicia. Entre 1985 y principios de 1989, se puede
apreciar

el

nmero

de

capturas:

15.970

disposicin de la autoridad competente,


que

cubren

Ibid.,
como

toda

la

gama

del

personas

puestas

encausadas por delitos

narcotrfico:

cultivadores,

p.4243.
se

puede

constatar,

varios

de

los

ms

conocidos

fueron

liberados.

207

procesadores, traficantes y exportadores. 112


La

publicacin termina

con

un

llamamiento

claro

para

que

se

asumiera a nivel internacional la corresponsabilidad en materia


de lucha contra los estupefacientes:

Es bien entendido que el

pas no puede afrontar aisladamente esta batalla,


apoyo

no

solo

moral

sino material

de

requiere del

aquellas

naciones

que

tambin son vctimas actuales y en potencia de este cncer de la


humanidad.

Varios son los aspectos que debern tener en cuenta

los Gobiernos de las potencias ms desarrolladas:

Lograr

mediante

disminuir

la

demanda

acertadas

campaas

que

de

estimula

difusin

la

produccin,

dirigidas

los

diferentes estratos de la sociedad;

Ejercer

un

verdadero

control

sobre

los

insumos

qumicos

necesarios para el procesamiento de la cocana, que hoy se venden


sin problema alguno pensando ms en el lucro del negocio que en
el mal

causado

sus

propios

paises,

a travs

del alcaloide

obtenido gracias a estas sustancias;

Establecer medidas restrictivas para la venta de aeronaves y

embarcaciones comnmente utilizadas


drogas,

las

cuales

se

entregan

para el transporte de las

con

absoluta

libertad

los

narcotraficantes, en perjuicio de la comunidad mundial;

Restringir definitivamente el comercio ilegal de armas que se

realiza ante la actitud benevolente de los Gobiernos,

sin tener

en cuenta el grave dao que causa a nuestros pases;

Frente al limitado apoyo que hoy recibe Colombia, es imperioso

tomar conciencia sobre la gravedad del problema y establecer los


mecanismos necesarios para el suministro de equipos de deteccin
area

martima,

helicpteros y
aviones de transporte, medios de comunicacin y armamento.3
En otro momento,
sentimiento:

(2

La

Repblica,
113

de

interceptacin,

Barco expres con palabras distintas el mismo

Los

lucha

equipos

inmensos

contra

el

sacrificios

narcotrfco

en

que

colombia,

est

realizando

Presidencia

de

la

abril 1989, p.4546.

Ibid.,

p.SS56.

208

Colombia para reducir

la oferta tienen que estar acompaados

simultneamente por esfuerzos equivalentes en la lucha contra la


demanda en los pases industrializados. La nica ley que los
narcotraficantes no violan es la ley de la oferta y la demanda.
Mientras los norteamericanos y las gentes de otras naciones
industrializadas estn dispuestos a pagar grandes sumas de dinero
para satisfacer su vicio, los crteles continuaron produciendo
y vendiendo cocana114. En consecuencia, un objetivo esencial
de la poltica exterior colombiana de ese gobierno fue el de
buscar la cooperacin y la solidaridad en la lucha contra el
consumo, distribucin y produccin de cocana. Tambin le pareci
necesario replantear el concepto que prevaleca en la comunidad
internacional en el sentido de que la produccin era el origen
del problema. Lo bsico para Colombia era dejar de ser
considerada como el pas responsable del fenmeno y lograr que
las otras naciones se dieran cuenta de las responsabilidades que
tambin les correspondan en esta lucha contra la droga. Esta
voluntad de una estrategia multilateral iba de la mano de la
necesidad para Colombia de dar una nueva imagen de s misma. 115
b. Los acontecimientos
La presente parte viene a contrastar la anterior visin oficial,
haciendo referencia, con la ayuda de fuentes de ndole distinta
(no oficiales) , a los acontecimientos del mismo periodo.
En un primer momento, el Presidente Virgilio Barco, continu con
medidas represivas heredadas de la poltica de su predecesor y
sin una clara planificacin estratgica. En aquella poca, sin
embargo, el problema del narcotrfico ya tena connotaciones
graves tales
como:
la penetracin significativa de
los
narcodineros en inversiones legales-; la participacin creciente

114

Virgilio

Barco,

Discurso

ante

la Asociacin

de

directores

de

peridicos de los Estados Unidos, Washington, febrero 14 de 1989, citado en


Una poltica exterior para el cambio, Informe del Presidente de la Repblica
Virgilio Barco al Congreso Nacional, t.III, Bogot, 20.07.1990, p.75.
~L

Ibid.,

p.7676.

209

del narcotraficante como inversionista, nuevo actor social,


beneficiario de los derechos ofrecidos a los propietarios, y como
actor poltico; la concentracin de tierras en manos de los
carteles de la droga; la proliferacin de grupos paramilitares
aliados a los narcotraficantes y la privatizacin de la justicia
por parte de ellos; la desestabilizacin del aparato judicial y
la amenaza al Estado y la sociedad civil. En 1986 resurge la
propuesta de los narcotraficantes de desmontar sus laboratorios
y negocios ilcitos a cambio de su derecho de integracin en la
sociedad y de inversin de sus dineros en actividades legales.
Nuevamente, la iniciativa fue rechazada, aunque atraa a ciertos
actores pblicos.16
La parlisis de la Justicia es un dato mayor de la crisis que
conoci el perodo Barco7. Desprovista de medios financieros
y de prestigio, la Justicia ordinaria no funcion. nicamente una
parte nfima de las persecuciones penales desemboc en decisiones
de justicia, lo que incitaba a cada uno a hacer justicia por s
mismo. A fortiori, pese al verdadero herosmo de ciertos
magistrados decenas de ellos pagaron con su vida durante estos
cuatro aos y muchos otros tuvieron que renunciar a su funcin
y refuqiarse en el extranjero, la justicia fue incapaz de
enfrentarse a la delincuencia organizada y el terrorismo
alimentado por los narcotraficantes. A pesar de esta carencia y
a pesar de las circunstancias, numerosos sectores, entre los
cuales l de los magistrados, manifiestaron mayores reticencias
hacia los procedimientos y las jurisdicciones de excepcin. Hasta
1987, la justicia militar fue habilitada para juzgar ciertos
delitos de civiles contra el orden pblico: sus fallos fueron tan
evidentes que se acoge a esta fecha la decisin de la Corte
Suprema de Justicia de poner fin a este procedimiento. Frente a
la mansedumbre de la justicia militar contra los crmenes
cometidos por militares fuera de su servicio, la Corte Suprema

BOTERO A.M.,

op.cit.,

p.l7.

Por ejemplo, en 1987 el narcotraficante


capturado y luego liberado al cabo de un mes.

Jorge

Luis

Ochoa

fue

210

autoriz, en 1989, a los tribunales civiles a conocer algunos de


los casos. El aumento de la violencia indujo al gobierno a crear
en 1987 jueces especializados en el orden pblico y en 1988 a
conformar un Tribunal superior de orden pblico con doce
magistrados designados por la Corte Suprema. Las medidas no
fueron suficientes para detener la gran impunidad de los
narcotraficantes y de sus hombres de armas. Quedaba el tratado
de extradicin firmado con los Estados Unidos, nica amenaza que
pesaba sobre los narcotraficantes y que motiv numerosos crmenes
contra los magistrados y contra los hombres polticos.Il&
No obstante, en diciembre de 1986, la Corte Suprema de Justicia
colombiana cuestion la constitucionalidad de la ley interna que
contena el tratado de extradicin. Se aleg que dicha ley no
tena vigencia por cuanto no fue constitucionalmente sancionada
por el presidente (fue sancionada por un Ministro de gobierno
durante la ausencia del pas del presidente). El presidente Barco
enseguida promulg una nueva ley relativa al tratado de
extradicin pero la Corte argument que sta no tena base legal.
Para que el tratado pudiera existir en derecho colombiano, haba
que empezar por introducirlo nuevamente como proyecto de ley y
lograr su aprobacin por el Congreso, lo cual pareca dudoso.
Estas complicaciones tuvieron el efecto de parar todas las
extradiciones de Colombia a los Estados Unidos a partir de
l987.~ En total, catorce colombianos haban sido extraditados
(entre los cuales el narcotraficante Carlos Lehder Rivas> 120
Bajo esta Presidencia, la aparente contradiccin entre las
polticas econmicas y polticas de Colombia continu. Despus
de tomar posesin en 1986, Barco decret una reforma tributaria
que conceda una amnista tributaria ms amplia que las
anteriores

(simplific muchos impuestos y elimin los sesgos

PEcAUT D., La Colombie dans la tempte, en Problmes dAmrique


latine n098, Notes et tudes documentaires n04922, Paris, 1990, p.89.
119

KAvASs 1.1.,

220 THOTJMI E.,

4S.

op.cit., p.

op.cit.,

p.227.

211

tributarios

contra

la

captacin

de

capital

por

medio

de

la

emisin de acciones). Al fin y al cabo, dicha medida facilit el


blanqueo de divisas y favoreci a la industria de las drogas.

121

Por otra parte, un decreto de enero de 1988 aument los poderes


de la Polica y del Ejrcito en la campaa antidrogas. Casi al
mismo tiempo, la erradicacin qumica fue autorizada nuevamente
pese a los daos ecolgicos y las protestas campesinas.22 En
1987, la promulgacin del decreto legislativo 944 incluy en el
Consejo Nacional de Estupefacientes a los Ministros de Defensa
y Comunicaciones lo que signific un reconocimiento,

por la va

represiva, de la importancia que haba alcanzado el fenmeno del


narcotrfico como problema de defensa y seguridad en el pas.
Esta contradiccin lleva el autor colombiano H.
escribir que

bajo

la Presidencia

23

Calvo Ospina a

de Barco se aprobaron

leyes

favorables a la mafia, a sus ingresos y sus propiedades, lo que


demuestra la colusin del poder con el narcotrfico as como la
permeabilidad de la sociedad colombiana a este tipo de trfico,
a causa del inters financiero.24

partir

de

1988,

la

debilidad

evidente

del

sistema

legal

colombiano, el mayor nivel de violencia contra los funcionarios


pblicos

las

personalidades

polticas

la

recomendacin

estadounidense haban convencido a algunos sectores militares de


la

necesidad

hasta

entonces

diferida

de

participar

ms

decididamente en las actividades antidrogas. Esta militarizacin


mayor

de

la

inquietudes

guerra
sobre

contra
la

las

drogas

credibilidad

del

se

efectu

personal

pese

las

militar

que

supuestamente tena vnculos con el mismo narcotrfico y con los


paramilitares

financiados

por

narcotraficantes.

El

nmero

de

12~

Ibid., p.49 y 226.

22

Ibid., p.227.

23

LEAL BUITRAGO E., El oficio de la guerra. La seguridad nacional en

Colombia,

Tercer Mundo EditoresI.E.P.R.I.,

BogOt, 1994,

p.124.

24 CALVO OSPINA E., Don Pablo et ses amis. Pablo Escobar et la cocaine
connection,

E.P.O., Bruselas,

1994,

p.85.

212

arrestos, decomisos y destrucciones de laboratorios aument tras


esta decisin.25 El decreto legislativo 180 de 1988 llamado
Estatuto antiterrorista o de defensa de la democracia fue el
punto de partida de la guerra contra el narcotrfico.26
Durante 1988 y 1989, el narcotrfico estuvo nuevamente en el
origen del aumento de la violencia hacia los polticos y los
funcionarios involucrados en la lucha contra sus actividades as
como dentro del negocio ilcito (oposicin entre traficantes de
Medelln y Cali sobre el reparto del mercado norteamericano y de
la manera de actuar)27. A raz del asesinato del candidato
liberal a la Presidencia, Luis Carlos Galn (percibido por los
narcotraficantes como potencial presidente amenazador), en agosto
de 1989, tuvo lugar una reorientacin hacia una ofensiva total
que fue llamada guerra contra las drogas. Este acto violento
haba sido precedido por una ola de violencia en la cual perdi
la vida entre otros el Procurador Carlos Mauro Hoyos en 1988 y
fue herido Enrique Parejo, que haba sido Ministro de Justicia
despus de Rodrigo Lara Bonilla.128
La reaccin de la administracin Barco fue rpida y enrgica. Se
incrementaron entonces la persecucin a los narcotraficantes~ las
destrucciones de laboratorios, los decomisos de drogas y
materiales, gracias a la adopcin de decretos que ampliaban
seriamente los poderes de las autoridades. Se posibilit la
extradicin administrativa,
sin participacin de la rama
judicial.29 Los siguientes decretos relacionados con las drogas
fueron promulgados en 1989:
el decreto 1859 ampli la
incomunicacin por delitos de narcotrfico y conexos, el decreto
1860 autoriz la extradicin de nacionales y extranjeros por

125 THOLJHI E.,

op.cit.,

126 LEAL BUITRAGO E.,


127 THOUMI E.,

p.228229.

op.cit.,

op.c:t.,

p.l25.

p.229.

28 IbId.,

p.22?228; BOTERO A.M.,

129 THOUMI

F.,

op.cit., p.18.

op.cit., p.23I232.

213

delitos

de

narcotrfico
el

conexos

decreto

mediante

1895

erigi

procedimiento

administrativo

en

delito

el

enriquecimiento

ilcito y dio competencia para su tratamiento a

la jurisdiccin de orden pblico. 131> Asimismo el decreto 814 de


1989

cre

un

Cuerpo

especial

armado

de

Polica

(Cuerpo

de

lite) destinado a combatir a los escuadrones de la muerte, los


grupos paramilitares y

las

organizaciones

del narcotrfico. ~

Se asisti al incremento sin precedentes en la militarizacin de


la lucha antidrogas.

Y la presencia norteamericana aument con


el envo de ayuda y asesora militar.32
Este nuevo esfuerzo represivo se diferenci de los anteriores en
cuanto que se asemejaba a una guerra frontal eficaz contra Pablo
Escobar, Gonzalo Rodrguez Gacha y los miembros de clan Ochoa y
todas sus organizaciones

(cartel de Medelln)

A pesar de esta

represin que obtuvo resultados, la campaa de terror por parte


de

los

narcotraficantes

edificio

del

diario

prosigui

El

con

Espectador

numerosos atentados en Medelln,

que

una

explosin

provoc

75

ante

el

muertes

la explosin de un avin de la

compaa colombiana Avianca durante un vuelo interno en el que


murieron ms de cien personas,

frecuentes explosiones de bombas

que dejaban pocos muertos pero cuyo efecto psicolgico fue muy
daino por el temor y sentimiento de inseguridad que cre en Ita
ciudadana,

el

atentado

contra

Administrativo de Seguridad
muertos

gobierno
militares

un

fue,

centenar

el

(D.A.S.)

edificio

del

Departamento

en Bogot que provoc

de

heridos.

Un

en diciembre

de 1989,

la muerte en operaciones

y policiales

importante

del poderoso narcotraficante

logro

12
del

Rodrguez

Gacha, as como la captura de siete miembros del clan Ochoa.33


A pesar de la intensa actividad precedente,

a finales de 1990,

pareca que la determinacin del gobierno iba perdiendo fuerza

130 LEAL BUITRACO E., op.cit.,


131 Ibid.,
132

p.121.

pfl25.

THOUMI E., op.cit.,

p.232.

Ibid., p.232234.
214

frente a la violenta respuesta de los crteles34


En esta poca, una comisin de notables se form para buscar una
solucin a la guerra. Los traficantes de Medelln contactaron a
sus miembros para negociar el trmino de la guerra y su
integracin en la sociedad. Pero Barco adopt una lnea dura y
rechaz las ofertas. Al mismo tiempo, el mayor nivel de Violencia
e inseguridad gener una fuerte presin pblica para que el
gobierno hiciera alqo. El presidente aprovech esta oportunidad
y comenzaron los procedimientos para cambiar la Constitucin (con
vistas a fortalecer el Estado), un proceso de apertura de la
economa a la competencia internacional y un intento por
reactivar el crecimiento econmico.35
Resulta interesante referirse a un anlisis que ha efectuado una
diseccin del cuerpo de medidas legislativas adoptadas durante
el perodo Barco36. La lucha contra el narcotrfico y la
delincuencia organizada (al igual que contra al subversin y-la
delincuencia comn), al ser una preocupacin de la opinin
pblica, acaba siendo un elemento clave dentro de la actividad
gubernamental. La recurrencia y la gravedad de la violencia han
hecho inoperante el instrumento clsico utilizado en estos casos,
esto es, el Cdigo penal. En estas circunstancias, el rgimen de
excepcin ha sido la nota caracterstica de la actividad estatal
colombiana durante los ltimos cuarenta aos. El derecho penal
se ha elaborado a travs de los mecanismos especiales del estado
de sitio (y desde la Constitucin de 1991, de la conmocin
interior)
Las normas expedidas bajo el rgimen de excepcin
suelen carecer de eficacia y ser inadecuadas: por la torpeza de
los funcionarios que crean la norma, la dificultad insuperable
del problema que intenta solucionar, o la incapacidad tcnica de

134

n025,

I.R.E.L.A.,

Madrid,

Colombia: insurgencia, droga y gobernabilidad,

mayo 1990,

dossier

p.l7.

THOUMI E., op.cit.,

p.235.

136 GARcA VILLEGAS 4., Eficacia simblica y narcotrfico en Colombia,

en Documentos ocasionales, Revista del c.E.I., n023, Bogot, sept.oct.1991,


p. 1539.

215

la administracin de justicia. Una explicacin complementaria


hace referencia a que el objetivo perseguido por la adopcin de
tales decretos no es su eficacia sino su capacidad de
representacin simblica del poder. Es decir, que no se busca la
correspondencia entre objetivos consagrados en los textos
normativos y resultados obtenidos como consecuencia de la
aplicacin de tales normas, sino la afirmacin del gobierno como
smbolo del poder y garante del mantenimiento o restablecimiento
del orden. Mediante la adopcin de normas, el Estado hace valer
su representatividad y credibilidad ante los ciudadanos. Ms de
cien decretos fueron expedidos entre principios de 1984 y finales
de 1989. Al lado de algunos decretos que modifican aspectos de
procedimiento o competencia,
la mayora de ellos aportan
variaciones insignificantes o innecesarias. Pero dan la impresin
de que el gobierno hace algo y est presente. Adems se constata
que un gran nmero de estas normas no se orientan a reprimir los
delitos ms graves de narcotrfico <refinamiento a gran escala
y redes de distribucin, abastecimiento en precursores y blanqueo
de las ganancias) , sino aquellos relacionados con el consumo y
la venta callejera. 137
En

resumen,

bajo

la

Presidencia

de

Virgilio

Barco,

el

narcotrfico contribuy al debilitamiento de la capacidad estatal


de mantener sus monopolios y servir de espacio de arbitraje de
los conflictos sociales.>3S A partir de la mitad de los aos
ochenta,

la extradicin

se convirti en un tema de tensin aguda

entre el poder poltico y la clase narcotraficante, que desemboc


en

la

guerra

abierta

entre

los

dos

bandos,

marcada

por

un

narcoterrorismo violento y perturbador que acab orientando en


parte las decisiones polticas. Como se estudia ms adelante, la
cuestin

de

la

extradicin

volvi

discutirse

durante

los

debates de la Constituyente en 1991 y un articulo de la nueva


Constitucin poltica colombiana prohbe la extradicin de
nacionales.

Ibid.
38

CAMACHO GUIZADO A.,

op.cit.,

p.160.

216

c. La apertura internacional
En paralelo, durante esta administracin se prosigui la poltica

de participacin en los escenarios multilaterales, insistiendo


en la universalidad del problema de las drogas y en la
consecuente corresponsabilidad de los paises consumidores,
blanqueadores y proveedores de precursores qumicos.39
Pocos meses antes de finalizar su mandato, en noviembre de 1989,
el
Presidente
Virgilio
Barco
present
a
la
comunidad
internacional un Programa Especial de Cooperacin (P.E.C.)40.
Este P.E.C. se puede definir como un conjunto de proyectos de
inversin orientados
a fortalecer
el
aparato productivo
colombiano y aliviar las consecuencias sociales y econmicas de
la lucha contra el narcotrfico. La administracin Barco estimaba
que el costo socioeconmico de la lucha contra el narcotrfico
ascenda, aproximadamente, a 1.000 millones de dlares anuales,
en daos materiales y en prdidas de produccin, inversin y
crecimiento (sin incluir los inmensos recursos destinados a los
organismos de defensa y seguridad involucrados en esa lucha) . Ese
costo era altamente significativo y representaba una pesada carga
para cualquier nacin, especialmente para un pas en desarrollo
como Colombia. El P.E.C. era un valioso instrumento a travs del
cual la comunidad internacional poda hacer efectiva su voluntad
de colaborar en esta lucha y, especialmente, expresar su
solidaridad no slo con el Gobierno sino con el pueblo de
Colombia, tras las circunstancias difciles vividas en 1988 y
1989. Colombia alcanz su meta de concienzar a la comunidad
internacional de que la lucha contra el trfico de drogas no se
puede realizar unilateralmente y que implica una participacin
de los pases desarrollados dados sus importantes niveles de
consumo. Segn las autoridades colombianas, los resultados
obtenidos en un ao de vigencia del P.E.C. fueron satisfactorios.

BOTERO
141>

A.M., op.cit.,

p.l719.

En el tercer titulo del presente trabajo se profundiza la respuesta

favorable de la comunidad Europea a este Programa Especial de cooperacin

217

Los recursos

solicitados

la comunidad

internacional

ascendan

a 1.185 millones de dlares, para un perodo de cinco aos. Se


recibieron ofertas por valor de 314 millones de dlares. Las
principales fuentes fueron Alemania, Luxemburgo, Gran Bretaa,
Francia, la Comunidad Europea, los Estados Unidos y Corea. A
travs del Fondo de las Naciones Unidas de Lucha Antidroga
<F.N.U.L.A.D.),
antecesor del P.N.U.F.I.D.,
se obtuvieron
recursos adicionales por valor de 36 millones de dlares en
contribuciones de Italia, Alemania, Pases Bajos, Suecia,
Noruega, Dinamarca, Australia y la Comunidad Europea a los
programas. Al concertarse estos ofrecimientos se logr financiar
cerca del 30% del P.E.C.4

GAVIRIA TRUJILLO c.
de la Repblica,

Bogot,

1992,

poltica internacional. Discursos,

Presidencia

p.9394.

218

BALANCE DE LA INFLUENCIA NORTEAMERICANA DURANTE LOS AOS OCHENTA


En cuanto a la influencia norteamericana, el especialista J.G.
Tokatlian sostiene que durante los aos ochenta, el gobierno de
los Estados Unidos logr la narcotizacin de la agenda
bilateral
con
Colombia,
mediante
las
tres
etapas
de
cocainizacin (obnubilacin por la cocana dejando de lado la
marihuana a pesar de la demandA americana en hachs>,
andinizacin (concentracin de la ofensiva sobre la zona
productora) y militarizacin
(eleccin de la estrategia
42)
de
la
lucha
antidrogas43.
Otro argumento
represivoblica
del mismo autor es que los esfuerzos norteamericanos para imponer
un rgimen de seguridad nacional (securitizacin) se han
mostrado ineficaces para detener el consumo, el cultivo, la
elaboracin y el trfico de estupefacientes. De hecho, desde la
perspectiva latinoamericana, el rgimen antidrogas construido y
respaldado por los Estados Unidos (como poltica coactiva,
punitiva y unilateral) ha carecido de legitimidad, credibilidad
y sixnetra.~

Conceptos oara entender la oocion

estadounidense
Militarizacn

42 ver W.O.L.A.

POLITICA

1DE
REPRESION

Andinizacin

<Oficina de Asuntos Latinoamericanos en Washington>,

Peligro inminente? Las Fuerzas Armadas de Estados Unidos y la guerra contra


las drogas, Tercer Hundo EditoresI.EkP.P.I.c.E.I., Bogot, 1993.
43

TOKATLIAN J.G., La diplomacia de las drogas: Estados Unidos, Colombia


y los efectos del prohibicionismo, en Documentos ocasionales, Revista del
C.E.I., n037, Bogot, eneromarzo 1995, p.l820.
BAGLEY BAt y TOKATLIAN J.G., Droga y dogma: la narcodiplomacia entre
Estados Unidos y Amrica Latina en la dcada de los ochenta y su proyeccin
para los noventa, en
6. Documentos ocasionales, Revista del C.E.I., n023, Bogot,

sept.oct.1991, p.

219

II.

LAS
Y

ESTRATEGIAS

GUBERNAMENTALES

EL NARCOTRAFICO

EN COLOMBIA

DE LUCHA CONTRA LAS DROGAS


A PARTIR DE 1990

Tras una campaa electoral violenta, el candidato liberal Csar


Gaviria
Trujillo
sali
triunfante
en
las
elecciones
presidenciales de mayo de 1990. Esta campaa, marcada por una
violencia

igual45,

sin

fue

la

primeraen

la

que

los

problemas

relacionados con el narcotrfico se convirtieron en el principal


asunto poltico y en la que se hicieron totalmente evidentes los
efectos negativos de la industria ilcita sobre la imperfecta
democracia colombiana146
Lanzado y aprobado durante la anterior administracin,

el proceso

de convocar a una Asamblea Constituyente para la renovacin del


sistema

poltico

fecha

para

1990.

Los

su

no

se

eleccin

detuvo
fue

representantes

de

la

manera

el

cambio

fijada para

70

repartieron

con

el mes

elegidos

siguiente:

de

la

en

gobierno47.

La

de diciembre

de

esa

ocasin

tendencia

se

liberal

se

present fragmentada y obtuvo 25 escaos que no conformaron un


bloque unido;

conservador
obtuvo

el M19 obtuvo

19 escaos;

obtuvo 11 escaos

cinco;

los

grupos

la derecha del partido

y la corriente principal

evanglicos,

los

indgenas

slo

los

comunistas obtuvieron dos escaos cada uno; cuatro independientes


completaron
guerrilleros

la

lista.

lograron

Tres representantes
aadirse

cambio

procedentes
de

su

de grupos

renuncia

la

violencia. No obstante,

la violencia estuvo presente durante toda

la

constituyente48.

duracin

del debate

la Asamblea Constituyente

>45

Asesinatos

Los tres presidentes

fueron Horacio Serpa Uribe

de los polticos Jaime Pardo Leal,

de

(liberal)

Jos Antequera,

Luis

Carlos Galn Sarmiento, Bernardo Jaramillo Ossa, Carlos Pizarro Lengmez.


146

THOUMI E., op.cit., p.229230.

La idea de una nueva constitucin fue sometida al electorado


paralelamente a la eleccin del nuevo presidente en mayo de 1990 y fue apoyada
por 5.236.863 si <opuestos a 230.980 no).
148 Secuestro

y muerte de la periodista Diana Turbay Quintero, asesinato

dei exministro de justicia Enrique Lota Murtra, etc.


220

Navarro Wolf (M19) y Alvaro Gmez (conservador).49


Los objetivos principales de la nueva Constitucin poltica eran
reformar y fortalecer el sistema judicial, garantizar los
derechos humanos y econmicos, apoyar el proceso de apertura
econmica, descentralizar el poder y la toma de decisiones para
promover una democracia real,
favorecer la participacin
ciudadana, modernizar la gestin pblica, reducir el clientelismo
electoral y administrativo, lograr una disminucin del grado de
violencia50, luchar contra la corrupcin generalizada mediante
un esfuerzo de moralizacin. Para integrar todas estas medidas
en el marco jurdico colombiano, la Asamblea se reuni desde el
5 de febrero hasta el 4 de julio de 1991. Este plazo haba sido
fijado de antemano para limitar la duracin del trabajo. La nueva
Constitucin

fue

aprobada

el

de

julio

de

l99l.~

nivel

jurdico,
el
resultado
es
una
sntesis
entre
el
constitucionalismo
europeo
importado
via
Espaa
y
el
constitucionalismo americano transferido mediante diversas
convenciones latinoamericanas 152
Respecto al narcotrfico, los aspectos bsicos de la remodelacin
constitucional
Administracin

consistieron

en

el

fortalecimiento

de

la

de la Justicia y el Estado de derecho as como en

la decisin relativa a la prohibicin de la extradicin. Los dos


elementos estn relacionados entre si.
El temor de los
narcotraficantes a ser extraditados hacia los Estados Unidos
haba sido la justificacin de su recurso al narcoterrorismo.

149

THOUMI E., op.cit., p. 236.

5<> Una
Estrategia Nacional contra la violencia fue impulsada a partir
de mayo de 1991 para enfrentar la subversin, el terrorismo y la delincuencia

en todas sus manifestaciones. Informe al Congreso del seor Presidente de la


Repblica Csar Gaviria Trujillo al iniciarse el perodo de sesiones
legislativas, Bogot, lero diciembre 1991, p.43.

BLANQUER J.M., Colombie: la nouvelle Constitution, en Problmes


dAnirique latine, nO?, nueva serie, Pars, oct.dic.1992, p.S5.
152

DUHAMEL O.,

Drot

constitutionnel

constitutionnalisme contre la
p.648. Para ms informaciones

et politique,

Chapitre

32:

Le

violence: la Colombie, Seut, Pars, 1994,


sobre las medidas a favor de la democracia

participativa y en contra del clientelismo, referirse a y,.640643.

221

Para eliminar

esta

violencia

que paralizaba

el

ejercicio

del

poder por el Estado, los constituyentes optaron por prohibir la


extradicin. Paralelamente, para juzgar a los colombianos en
Colombia, la justicia fue fortalecida y reformada, siguiendo el
modelo acusatorio americano. A continuacin se aborda, primero,
Ita

discusin

que

tuvo

lugar

en

la

Asamblea

Constituyente

principios de 1991 acerca de la extradicin y la confiscacin de

bienes y, segundo, el fortalecimiento judicial con el sistema de


sometimiento a la Justicia y la figura de la Fiscala General de
la Nacin. A partir de estas dos premisas, se indica cul ha sido

la

poltica

en

materia

de

lucha

contra

las

drogas

el

narcotrfico, tanto del presidente Csar Gaviria Trujillo (19901994) como del presidente Ernesto Samper Pizano (1994
Un punto relevante de la opcin privilegiada por Csar Gaviria

la constituye la distincin clara que hizo desde el principio de


su mandato entre la guerra contra las drogas, la cual tena que
plantearse

nivel

narcoterrorismo
llevar a

cabo

internacional,

la

guerra

contra

el

que era peculiar de Colombia y que se deba

internamente.

Esta posicin era nueva

percibir un cambio de poltica en la materia.

y dejaba

En su discurso

de posesin a la Presidencia de la Repblica el 7 de agosto de


1990, Csar Gaviria introdujo este enfoque. Se reproduce,
anexo nOS,
A.

en el

los prrafos relevantes del mismo discurso.

EL PROCESO CONSTITUYENTE

1. Los debates en la Asamblea Nacional Constituyente

a. La extradicin de nacionales colombianos


La prohibicin de la extradicin est prevista en el artculo 35

de la Constitucin Poltica de 1991 de la manera siguiente: Se


prohbe la extradicin de colombianos por nacimiento. No se
conceder la extradicin de extranjeros por delitos polticos o

THOUMI E., op.cit.,

5.

p.23

222

de opinion. Los colombianos que hayan cometido delitos en el


exterior, considerados como tales en la legislacin nacional,
sern procesados y juzgados en Colombia.~~1M Mltiples ponencias,
en los cuales se han presentado las razones, mayoritariamente
desfavorables al principio de extradicin, fueron necesarias para
llegar a esta decisin y a esta formulacin.
Las discusiones acerca de la extradicin entre los miembros de
la Asamblea Constituyente tuvieron lugar durante el mes de abril
y la primera quincena de mayo de 1991. El tema se debati en el
seno de dos comisiones, la Comisin primera Derechos humanos
y la Comisin cuarta Justicia, as como en una sesin conjunta
de ambas comisiones.55
En sus ponencias, varios miembros disertaron sin centrarse
efectivamente en la oportunidad de aplicar o no la extradicin
en
el
contexto
colombiano
contemporneo.
Se
emitieron
consideraciones generales, histricojurdicas o personales que
no influyeron de manera determinante en el debate. Incluso a
veces se estuvo al limite de la mala fe. Ms all de las
cuestiones puntuales y prcticas relativas sea a la necesidad del
debate puesto que cada uno ya tena su opinin156, sea al
problema del secuestro de periodistas57, sea a la falta de

154 Presidencia de la Repblica, Constitucin Poltica de Colombia 1991,


Bogot,

enero 1994, p.lS.

155 Los debates deban tener fin antes del da

15 de mayo.

La comisin

cuarta se reuni varias veces durante el mes de abril. La sesin conjunta tuvo
lugar el 14 de mayo a partir de las 6.30 p.m. La comisin primera, por su
parte, esper hasta el mismo da 15 de mayo. La plenaria abord el tema de la
extradicin en el mes de junio de 1991.

~s~
Asamblea

Nacional constituyente, Transcripcin de sesiones, comisin

cuarta, abril 17 de 1991.


157

Dos

periodistas,

Francisco

Santos

Maruja

Pachn,

fueron

secuestrados a principios de 1991 (hecho relatado por Gabriel Garca Mrquez,


Noticia de un secuestro, Norma, Santaf de Bogot, mayo de 1996). Una polmica
surgi tras un articulo de El Espectador de 9 de marzo titulado Constituyente
condiciona
estudio de
la
extradicin
a
liberacin
de
periodistas.

Aparentemente dos de los tres presidentes de la Asamblea declararon que no se


ocuparan del tema hasta la liberacin de los secuestrados. Eso provoc
reacciones de los que opinaban que era condicionar el trabajo constituyente
y entrar a negociar con delincuentes. Asamblea Nacional constituyente,
Transcripcin de sesiones, comisin cuarta, 9 y 11 de abril de 1991.

223

tienxpo5~
presenta

la

defensa

inters.

de

las

Bsicamente,

corrientes: la corriente,

prohibicin de la

diversas
se

tendencias
pueden

es

lo

distinguir

que
dos

mayoritaria, de los partidarios de la

extradicin y la corriente de los escasos

miembros que se oponan a tal opcin.

Un estudio jurdico relativo al tema de la extradicin y sus


incidencias

en

la

vida

nacional

fue

redactado

por

varios

constituyentes. La ponencia de este informe concluye con la


prohibicin expresa de extraditar nacionales)59 De entrada,
el ponente indica que numerosos proyectos que ataen a la
extradicin de colombianos haban sido dirigidos a la Asamblea
Nacional Constituyente60.

Luego se

Insiste

numerosos

en

que

multilaterales

los

firmados

por

limita al aspecto
tratados

Colombia al

jurdico.

bilaterales

respecto

siempre

y
han

prohibido la extradicin, excepto el tratado con Estados Unidos


de 14 de septiembre de 1979, aprobado por la Ley 27 de 1980. Esta
ley interna fue declarada
Justicia.

inexequible por la Corte Suprema de

Para eludir esta decisin,

se redact

la Ley 68 de

1986, cuyo texto es igual a la precedente; pero enseguida tambin


fue declarada inexequible. El GobiernoBarco utiliz entonces el
artculo 121 de la Constitucin para implementar la extradicin
hacia

los

Estados

Unidos

por

va

administrativa

legislativo 1860 de 18 de agosto de 1989>

1~

Como

constituyente,

se pudo ver,

(decreto

Esta experiencia fue

los debates tuvieron lugar muy tarde en el lapso

con lo que obviamente no ha quedado tiempo para profundizar.

Informe

sobre la

Extradicin de Nacionales

redactado

por Diego

Uribe Vargas, Jos Mara Velasco Guerrero, Aida Yolanda Abella Esquivel y
Jaime Eajardo Landaeta y presentado por Diego Uribe Vargas el 22 de abril de
1991, en Gaceta constitucional nOSE, 24.04.1991, p.1415.
160 con variables

idiomticas

y modalidades

propias,

cada

uno avoca en

el tema de si es conveniente para el pas renunciar al derecho de la


jurisdiccin, cedindolo a otros pases, o s por el contrario, es oportuno
utilizar el cambio de la estructura constitucional, para definir una poltica
que ponga punto final a la larga y trajinada controversia acerca de la
extradicin de nacionales. Dichas ponencias demuestran, sin excepcin alguna,
la coincidencia de opiniones favorables a la prohibicin de la extradicin
seg~in el ejemplo de numerosas constituciones extranjeras. Estos proyectos se
deben a Armando Holgun Sarria <Partido Liberal), Julio Salgado Vsquez
<P.Lj, Alfredo Vsquez carrizosa y Aida Yolanda Abella Esquivel <Unin
Patritica), Juan Gmez Martnez y Hernando Londoo (Partido conservador>,
Eabio Villa <Alianza Democrtica M19) y Jos Mara Velasco Guerrero (A.D. M

19).

224

desfavorable en razn del desconocimiento de las garantas


procesales mnimas y de la politizacin en los criterios que
rigen la extradicin.
El constituyente Uribe contina su ponencia jurdica indicando
que posteriormente, el Gobierno Gaviria, mediante el decreto
3030/90, ofreci suspender las extradiciones para aquellas
personas que confesaran sus delitos y se entregaran a la
autoridad, reconociendo el imperio de la ley penal nacional.
Este

tratamiento

se

acompasa

con

el

criterio

de

que

es

la

jurisdiccin colombiana la verdaderamente adecuada para juzgar


a los colombianos, y que el refuerzo del aparato jurisdiccional
es el camino ms adecuado para proteger

la dignidad humana.

Adicionalmente se observa que el Cdigo Penal de 1936 haba


consagrado la imposibilidad absoluta de extraditar a nacionales
colombianos. El propsito de la Asamblea Nacional Constituyente,
que coincide con la voluntad del gobierno, en el sentido de
reforzar el aparato jurisdiccional para obtener el castigo
oportuno de los delincuentes, coincide con el articulo 60 de la
Convencin de las Naciones Unidas ratificado en Viena para el
trfico ilcito de estupefacientes y sustancias psicotrpicas,
en el cual los Estados se comprometen a buscar la sancin
adecuada a quienes se les compruebe el trfico ilcito de drogas,
sin que la disposicin del articulo 60 de dicho tratado obligue
a la extradicin de nacionales.6
Por su parte, el constituyente Jaime Fajardo Landaeta facilita,
de manera muy clara, las razones por las cuales considera que la
prohibicin debe establecerse: (1) la ausencia de compromisos
internacionales de Colombia en otro sentido, (2) el ejemplo de
otros pases, donde prevalece el principio de no extradicin, (3)
la soberana del Estado, (4) la equidad (sistema demasiado severo
en otros pases) . En su opinin, gracias a la aplicacin de los
decretos 2047, 2372, 3030 de 1990 y 303 de 1991, la no

161

Ibid.

225

extradicin no equivale a la impunidad.62 Este miembro opina


tambin que lo ms preocupante que ha habido al tratar el tema
de

la

extradicin,

es

que

nicamente

se

ha

visto

ligado al

problema del narcotrfico y se saca del contexto de lo que es el


problema

de

la

bsqueda

de

unas

garantas

unos

derechos,

incluso que deben de ser estipulados aun en la necesidad de la


aplicacin de lo que hemos denominado al derecho internacional
humanitario. [...]
Quiero que la discusin, sin pasar por encima
de este fenmeno histrico y poltico que hoy vivimos en
Colombia,

lo abordemos ms all de ese contexto, porque se est

violando con el problema de la extradicin y sobre todo con los


colombianos detenidos

en el exterior por narcotrfico u otros

delitos, porque no solamente es ese, o a los colombianos que se


les

extradita,

procesales.

se

estn

violando

todas

las

garantas

>p163

El liberal Julio Salgado Vsquez mantiene una posicin similar

cuando

anuncia

que

su

propuesta

exige

la

repatriacin

de

colombianos extraditados, a fin de que cumplan en el territorio


nacional

las

condenas

que

les

hayan

impuesto

autoridades

judiciales extranjeras, adecundolas a la legislacin colombiana,

o para que sean juzgados los que no hayan sido sancionados,


aadiendo

que

lejos

de

proponer

yo

el

indulto

de

los

narcotraficantes, he propuesto lo contrario, que los colombianos

que hayan sido condenados en el exterior por cualquier delito que


el

gobierno

nacional

indispensables,

para

adelante

las

obtener que

negociaciones

aqu

en

diplomticas~

Colombia cumplan

su

sentencia condenatoria. Concluye la explicacin de su proyecto


subrayando
decisin:

el

matiz

Yo no

fundamental

he presentado

que

hace

para

justificar

un proyecto para

prohibir

su
la

extradicin de delincuentes, he presentado un proyecto para que

Ideas

adicionales

la

ponencia

de

Extradicin

de

Nacionales

colombianos, en Gaceta Constitucional nO?4, 15.05.1991, p.1216.


163 Asamblea Nacional constituyente, Transcripcin de sesiones, Plenaria,
Junio 12 de 1991,

p.133.

226

se prohba la extradicin de colombianos, no


Armando Holgun Sarria es uno de los ms convencidos defensores
de la no extradicin, lo que le vali una reputacin de
narcotraficante o, por lo menos, de protector de los traficantes.
Contra esta reputacin, el constituyente Juan Gmez reacciona con
toda su ira, aludiendo a la editorial de un peridico bogotano
que colocaba en la picota pblica a quienes iban a votar la no
extradicin. Dice que casi se les trataba de narcotraficantes,
que se les vincula con la violencia generada por el narcotrfico
y con los terroristas, y que se les calificaba entre los ms
dbiles de los colombianos. 165
Respecto de las eventuales presiones sobre los miembros de la
Asamblea, Hara Teresa Garcs Lloreda dice en su Constancia que

otro aspecto que debe tenerse en cuenta, es la imposibilidad que


en efecto existi de opinar con libertad en la Constituyente, por
los

temores

quienes

totalmente

fundados de

expresaron criterios

mayora.

lo

que

diferentes

podra

ocurrir

los adoptados

por

La muerte violenta del doctor Enrique Low Murtra,

ex

ministro de Justicia fue un hecho que resalt la inseguridad para


el tratamiento de estos temas.66 Y Fabio Villa afirma sobre el

mismo tema que no solamente son amenazados y que no solamente


corren peligro quienes dicen que estn a favor de la extradicin,
tambin lo corren quienes dicen que no estn de acuerdo con la
extradicin, quienes defienden la no extradicin de colombianos
al exterior, porque tambin detrs de ese criterio hay poderes
establecidos

muy

claros,

hay

sectores

que

tienen poder

para

aniquilar fsicamente a quienes se opongan a ella; es que ese no

puede

ser

el

argumento

para

defender

la

no

extradicin

de

colombianos, y hay personas que han sido asesinadas en nuestro

164 Asamblea Nacional constituyente, Transcripcin de sesiones, comisin


cuarta,

abril 16 de 1991,

p. 67. Texto completo en el anexo n06A.

165
Asamblea Nacional constituyente, Transcripcin de sesiones, Plenaria,
Junio 12 de 1991, p.127128. Texto completo en el anexo nOBB.
Gaceta Constitucional

n0118, 06.08.1991, p.29.

227

pas que han defendido la no extradicin; o sea que no han sido


slo asesinados quienes se han opuesto a la no extradicin.67
La

Constancia sobre

Extradicin

presentada por Carlos Ossa

Escobar es una de las escasas que defiende la opinin contraria.

Su tesis radica en que Colombia tiene que conformarse con sus


compromisos internacionales y cumplir con la aplicacin de. la
extradicin, hasta que cambie la situacin legal, por una
denuncia formal del tratado que considera vigente o por una nueva
toma en consideracin del Congreso.

Cualquier otra solucin no

es jurdicamente lgica y podra repercutir negativamente sobre


las relaciones internacionales.168

de Mara Mercedes Carranza sobre la extradicin


durante la plenaria el da 13 de junio de 1991 igualmente es muy
La

intervencin

ilustrativa de la posicin minoritaria:


[..

Y es

.]

que sobre el problema de

la extradicin

es

difcil dar un debate porque este es un tema manchado de mucha


sangre y de la sangre de nuestros mejores hombres y mujeres. No
hace ms de 2 meses fue asesinado el ex ministro Low Murtra por
su gestin valiente frente al narcoterrorismo en el Ministerio

de Justicia. Aqu hemos odo algunas intervenciones donde se ha


hablado
Unidos

de unas indefensas vctimas que se las llevan a Estados


para
juzgarlas,
intervenciones
enternecedoras,
de

telenovela

que,

de

habernos

descuidado,

nos

hubieran

hecho

llorar. Pero nadie se acuerda de los otros extraditados, de esos


que

han tenido que

salir

del pas por haber

cumplido con

su

deber: nadie se acuerda de Enrique Parejo y de tantos jueces y


magistrados que estn en algn

sitio del planeta distinto de

Colombia para salvar sus vidas.


la

No soy partidaria de la extradicin y por eso pienso que no


debemos consagrar en la nueva Constitucin. Y no soy

>67 Asamblea Nacional constituyente,

Junio 13 de 1991,

Actas

de

Plenaria,

p.lO.

Gaceta Constitucional nO99,


n0135,

Transcripcin de sesiones,

la sesin

plenaria,

15.06.1991, p.16; Gaceta Constitucional

02.11.1991,

p.20.

Texto completo

en el

anexo n06C.

228

partidaria porque creo que los colombianos deben ser juzgados


aqu por los delitos que han cometido aqu,

crmenes que son

horrendos
en
los
casos
de los
narcotraficantes y
los
narcoterroristas. Yo querra de todo corazn que los asesinos de
Luis Carlos Galn y de tantos otros colombianos tan valiosos
pagaran por esos crmenes. Si se los extradita no sern
castigados por stos sino por otros delitos. Pero deseo, como
todos los colombianos, que las penas por esos crmenes que aqu
se les apliquen sean las que se merecen, porque tampoco soy
partidaria de la impunidad o de la justicia complaciente. Por
eso, porque no soy partidaria de la impunidad, pienso que si
consagramos la no extradicin - en nuestra Carta, estaramos
consagrando la impunidad total, porque en Colombia,

lo sabemos,

no hay una justicia fuerte ni unos aparatos judiciales fuertes


y eficientes.
Entonces pienso que es necesario dejarle, como hasta el
momento se ha hecho, al gobierno el instrumento de la extradicin
para que lo utilice cuando lo crea necesario y conveniente.
Cuando tengamos una justicia capaz de garantizar el castigo a
todos

los delincuentes por peligrosos que sean,

bienvenida la

no extradicin!,
mientras tanto debemos atenernos a las
consecuencias de nuestra incapacidad para hacer justicia.69
Durante la sesin conjunta de las comisiones primera y cuarta,
esta constituyente haba planteado una grave realidad cuando
coment que yo pienso que aqu en este momento no estamos
adelantando un debate,

quiero leer la definicin de debate que

da el diccionario de la Lengua Castellana. Dice as:

Debate,

controversia sobre una cosa entre dos o ms personas. Pues bien

aqu no se puede dar controversia, y no se puede dar controversia


sobre el tema de la extradicin por las razones que tan

169
p.16;
13 de

Gaceta Constitucional nOlJS, Actas de la sesin plenaria, 02.11.1991,


Asamblea Nacional constituyente, Transcripcin de sesiones, Plenaria,
junio de 1991, p.22-23.

229

claramente expuso el doctor Serpa70, aqu lo nico que se puede


hacer

es

la

apologa de

la no

extradicin

porque

no

existen

garantas para pronunciarse con libertad sobre el tema, aunque


no hay, que yo sepa, amenazas explicitas contra la Constituyente

para que se pronuncie en un determinado sentido en este tema, el


gran recuento que no hizo el doctor Serpa nos prueba que no hay
libertad para hacerlo, de tal manera que mi constancia se resume

lo

siguiente,

este

debate sobre

la

extradicin no ofrece

ninguna garanta y por tanto considero que no es un debate.7


En el mismo sentido, varios constituyentes emitieron una serie
de interrogantes, entre los cuales se pueden destacar la duda
acerca de la existencia de las condiciones necesarias para que
este tema fuera tratado con la honestidad y seriedad que
requerira cualquier debate de esta importancia (refirindose a
la definicin del diccionario Larousse segn el cual el debate

171)

Horacio serpa Uribe

indic que en su opinin los propios eventos

violentos tales como secuestros, amenazas y asesinatos constituyen una presin


sobre la Asamblea. Era uno de los presidentes de la Constituyente que sostena
que este debate no debiera hacerse mientras los extraditables mantuviesen a
Maruja Pachn y a Francisco Santos secuestradbs, porque es evidentsimo, es
de conocimiento pblico que ese secuestro obedece al inters que les asiste
a los llamados extraditables por lograr que el Estado a travs de los
estamentos correspondientes se pronuncie alrededor de la no extradicin, eso
es cierto, eso lo sabemos todos los colombianos
Tambin dice yo comparto
el criterio de muchos constituyentes segn el cual no hay como muy abundantes
garantas en la constituyente para votar este tema, el solo hecho de que
hubisemos tenido que modificar el reglamento en donde se habla hablado del
voto pblico para que en relacin con este asunto pudiese votar en secreto,
eso quiere decir que hay cosas raras en el ambiente, que no hay muchas
garantas,
eso es evidente.
Su conclusin sobre el principio de la
extradicin es :en este momento no creo en la justicia colombiana, no hay
justicia colombiana, hay impunidad en colombia, no se puede juzgar cabalmente
a todos los delincuentes, es ms, a los delincuentes no se les puede echar
mano, entonces a quines se juzga, a nadie, yo confo plenamente en que las
prescripciones que hagamos aqu en la Asamblea levanten esa posibilidad de
juzgamiento y nos brinden a todos la seguridad de que en colombia se va a
administrar pronta y adecuada justicia y entonces vamos a creer ms en la
justicia
colombiana que
en la justicia extranjera,
y est bien por
consiguiente que se adopte el criterio de la no extradicin de colombianos,
pero yo creo que si es absolutamente indispensable que quede expresamente
establecido que s habra extradicin para los extranjeros j.jtiene que
quedar establecido claramente que vamos a juzgar a los colombianos en
colombia, a los colombianos que han cometido conductas delictuales en el
exterior, siempre y cuando por supuesto que esas conductas sean consideradas
delictuales
tambin
en
colombia.
Asamblea
Nacional
Constituyente,
Transcripcin de sesiones, comisiones primera y cuarta, Mayo 14 de 1991, p.16

17

2021.
171

Asamblea

Nacional

constituyente,

comisiones primera y cuarta, Mayo 14 de 1991,

Transcripcin

de

sesiones,

p.2l-22.

230

encierra discusin y controversia, factores ausentes en el seno


de la Asamblea),

as como la duda sobre la credulidad del pueblo

colombiano en cuanto a la casi evidencia que constituan los


asesinatos como presin sobre la Asamblea. Luego, preguntndose
si la no extradicin lograrla la paz en Colombia, haran
referencia a la frase histrica segn la cual Chamberlain le
manifest en alguna oportunidad a Churchill que era necesario
humillarse para evitar la guerra, y ante la que Churchill
respondi cuando un gobierno se humilla para evitar la guerra,
tendr la humillacin y adems tendr la guerra.~
En una voluntad hablar claro y asimismo aclarar las ideas, Ivn
Marulanda Gmez opina que este tema est vinculado directamente
al

asunto

del

narcotrfico,

aqu

no

estamos

hablando

de

la

extradicin por una razn distinta, no porque haya multitudes de


colombianos asediados por esa preocupacin, en cuanto a ellos
concierne a algn peligro, estamos hablando de este tema porque
hay una pequeo puado de criminales que estn amenazados de
pagar sus asesinatos y su terrorismo a travs del expediente de
la extradicin, porque Colombia no tuvo en su impotencia
institucional,

la posibilidad de colocarlos en su sitio,

posibilidad de darle

y la

a este pas un imperio de legalidad,

el

narcotrfico corrompi sectores muy importantes de la sociedad

colombiana: en la poltica, en la religin, en la economa, en


todas las membranas de la vida colombiana se sinti el impacto

demoledor del crimen organizado, y lo que no pudieron corromper


lo asesinaron, y lo que no pudieron corromper lo atemorizaron y
lo amedrentaron, tumbando aviones en el aire, poniendo bombas en
los supermercados y en las calles,

y asesinando indiscrimina

damente a la poblacin indefensa e inocente; ese es el cuadro


real de este problema,

los valientes murieron defendindole a

este pas una opcin de vivir dentro de la institucionalidad,


dentro de la legalidad y dentro de la tica, una franja
suprstite, desafortunadamente muy importante y muy influyente,

172 Intervencin de

S.

Pardo Fajardo, A. cubides Diaz, 3.

castillo Munoz,

J.E. Cabrera Jaramillo,


O. Dajer Barguil, 3. Mesa Zuleta, en
constitucional n0135, Actas de la sesin plenaria, 02.11.1991, p.lG.

Gaceta

231

se entreg en la molicie de la corrupcin,

penetrada por ese

segmento voraz del narcotrfico; y la otra poblacin inocente se

desmoraliz golpeada de manera injusta por el terrorismo, e


indefensa ante unas instituciones frgiles, y en muy buena parte
corruptas. Estamos ante la historia y tenemos que responderle a
esos antepasados que dieron su vida porque este pas fuera un
pas decoroso y decente, y tenemos tambin que responder ante las

generaciones futuras por lo que estamos haciendo aqu, si es que


estamos entregando este pas a una puado de criminales.

[1

Aqu no se ha propuesto la prohibicin de la extradicin a los

Estados Unidos sino una norma universal. Yo reconozco que ese


pas tiene una justicia cargada de prejuicios y de un sentido de

persecucin contra los colombianos, y no soy partidario de que


se le reconozca a ese pas el beneficio de la extradicin, porque
no

le

da

garantas

nuestros

compatriotas,

fundamental que Colombia en este momento


amenazada

pero

crtico

me

parece

en que est

su institucionalidad y amenazada la supervivencia de

sus mejores hombres

[.

tenga un instrumento que permita no

..J

solamente dar una expresin de solidaridad internacional frente


a

un

problema

integridad

de

crtico

para

humanidad,

moral
futuro de la paz en medio de la decencia.73
Carlos Lemos

la Nacin,

la

la solvencia

Simmonds tampoco

sino

defender

la

de la Nacin,

el

est de acuerdo con

la opinin

mayoritaria y lo detiende en un largo pero claro requisitorio:


No he cambiado de opinin respecto a

la conveniencia

de esa

herramienta jurdica, porque ninguno de los argumentos que se han


expuesto para pedir que sea erradicada de nuestras costumbres,
ha logrado convencerme,

la extradicin de nacionales no es tan

extraa como se supone; muchos pases la tienen dentro de sus


legislaciones y Colombia la estableci desde 1888, aunque desde
luego en el ao 1936
este

tipo

Estados

con

[..

.]

distintos

Unidos.

Yo

se busc eliminar la extradicin de


pases

opino

que

y
los

no

exclusivamente

jueces

naturales

con

los

de

los

delincuentes no deben ser aquellos del pas en donde nacieron,

Asamblea Nacional Constituyente, Transcripcin de sesiones, Plenaria,


Junio 12 de 1991,

p.135136 y 138.

232

sino aquellos del pas en donde cometieron sus delitos, porque


esa es la sociedad ofendida y la que debe calificar el dao que
se le hizo; seria absurdo que cuando un colombiano va al exterior
como occuri con Csar Rincn o con Lucho Herrera y obtiene all
un gran triunfo, quienes los han visto actuar en las plazas o en
las carreteras, al uno como torero y al otro como ciclista, no
los premiaran y no los aclamaran, si hubiera en torno de ellos
un silencio, los colombianos protestaramos porque eso es una
injusticia; pues bien, si cuando un colombiano triunfa en el
exterior merece que se lo premien, cuando un colombiano delinque
en el exterior merece que lo castiguen74.
Yo creo que la eliminacin de la extradicin en las actuales
circunstancias se puede convertir en un pretexto para que surja
la impunidad, y hago la observacin de cmo este aspecto de la
extradicin estuvo durante aos enteros, durante casi un siglo
en

la

legislacin

colombiana,

sin

que

nadie

se

llamara

extraeza ni protestara. Es ms, cuando el tratado de extradicin

con los Estados Unidos fue sometido a la consideracin del


Congreso, no hubo un slo voto en contra, nadie protest contra
l, se cumplieron todas las formalidades que le dan vigencia a
un tratado, desde la firma del mismo, la ratificacin por el
Congreso,

el

canje

de

instrumentos

de

ratificacin y nadie

consider que se estuviera haciendo nada indebido ni contra la

soberana ni contra los colombianos. Cuando ese tratado toc ya


a cierto tipo de delincuencia, entonces fue cuando comenz la
gente a hablar de que se estaba atentando contra la soberana y
de que se estaba haciendo algo indebido y que se estaba creando
una situacin de injusticia frente a los colombianos. [...]
se armaba polmica ni escndalo en torno a lo que

Jams
estaba

sucediendo, cuando apareci un delito poderoso ese escndalo


comenz a surgir y desde luego comenz a atacarse cualquier
herramienta a travs de la cual ese delito pudiera ser juzgado

en el exterior; eso es comprensible, yo no le quito a quienes tal

como para expresar la opinin opuesta, Oscar Hoyos quien dice que
votar contra la extradicin utiliza otra imagen: Yo entiendo que nosotros
podemos sancionar y castigar a nuestros hijos, pero nunca toleramos que un
hijo
nuestro sea castigado o sancionado por el vecino. Asamblea Nacional
174

Constituyente,

Transcripcin de sesiones, Plenaria,

junio 13 de 1991, p.37.


233

cosa han dicho, el derecho a que lo digan, pero considero que al


prescindir de la extradicin, se est perdiendo una herramienta
muy importante para castigar una forma de delito internacional.
[...]
En general la Extradicin es una herramienta concebida
para la lucha contra la internacionalizacin del delito y yo
considero que al eliminar la Extradicin o al eliminarla de una
manera tan drstica, porque yo creo que se podra buscar una
reglamentacin d~ ella, se le est quitando al Gobierno Nacional
una

de

las herramientas

poltica,

ms

importantes

que muchos reconocemos

para

como buenos,

obtener

en una

aunque otros

no

sostengan lo mismo, se le est privando la herramienta para que


los extraditables o los narcotraficantes se entreguen; buena
parte del mrito de esa poltica est en el ofrecimiento a
quienes estn sujetos a una eventual extradicin, de que si se
entregan a la justicia colombiana no van a ser extraditados; si
eliminamos la extradicin de plano, pues naturalmente uno de los
atractivos a esa poltica se va a eliminar y por lo tanto es muy
probable que quienes habran podido entregarse,

ahora al saber

que ya la extradicin no existe pierdan ese incentivo.75


De la misma manera, Antonio Galn Sarmiento da sus argumentos:
[..

.J

En

Colombia,

fuerzas

oscuras

del

crimen

organizado

efectuaron las presiones necesarias a la justicia para impedir


que se hiciera justicia, en las primeras aproximaciones todo juez
que se atreviese a llamar a juicio a uno de estos delincuentes
era objeto, en una primera fase, de presin, en una segunda fase

de intento de soborno, en una tercera, intimidacin y por ltimo


el asesinato.

[.

.]

Fue la impotencia de la justicia colombiana

para juzgar y sancionar a los delincuentes lo que se hizo que se


utilizara la extradicin en su momento.

Voy a proponer que

[...]

se reglamente en la ley los casos en los cuales los nacionales


no pueden ser extraditados, pero que no se prive al ejecutivo y
al

pas

Colombia,

en

general

las

las

posibilidades,

posibilidades

de

utilizar

y
un

la

justicia

instrumento

en

para

combatir delitos, porque en el mundo de hoy, cuando en menos de

175 Asamblea Nacional Constituyente, Transcripcin de sesiones, Plenaria,


Junio 13 de 1991,

p.l7-l9.

Texto completo en el anexo nOSO.

234

media hora un delincuente puede abandonar un pas, todas las


naciones del planeta tienen que unirse para impedir que la
delincuencia reine, que la impunidad reine en alguno de estos
escenarios del planeta, y por eso no puede cerrarse al derecho
internacional las posibilidades de ser juzgados y sancionados
convenientemente. [,,~]II7
Poco antes de finalizarse en la plenaria las ponencias sobre este
particular tema, el Ministro de Gobierno Humberto de la Calle
Lombana present la posicin gubernamental sobre la materia. El
gobierno consideraba que la extradicin era uno de los
instrumentos de lucha contra el narcotrfico, pero no el nico
instrumento en esta materia. De hecho, puso el acento en el
robustecimiento de la justicia nacional, como otro elemento que
deba contribuir con esa lucha que formaba parte de los
compromisos internacionales de Colombia y que tambin implicaba
un compromiso con el pueblo colombiano. El Gobierno, en este
orden de ideas, ejecut su poltica de no extradicin dentro del
contexto de sometimiento a la justicia, dentro del contexto de
la entrega de los delincentes a la justicia colombiana. Tena
la conviccin de que esa poltica haba sido fructfera y exitosa
y entenda que uno de los elementos que contribuan a esa
poltica de sometimiento era la extradicin. Pensaba que el tema
de la extradicin no deba tener rango constitucional, que la
Constitucin no deba pronunciarse sobre ese tema, entre otras
cosas, porque era el escenario ms adecuado para que esa poltica
de no extradicin de nacionales, previo sometimiento a la
justicia colombiana, tuviera cumplido efecto. Persista en su
poltica de no extradicin, si mediaba la entrega de nacionales
colombianos; crea que esa poltica se haba desarrollado sin
necesidad de dictar normas constitucionales sobre el particular
y para el acometimiento y continuacin de esa poltica reiteraba
que sera mucho ms razonable, til y prctico mantener el clima
jurdico
del
momento
que
implicaba
la
ausencia
de

176

Asamblea Nacional constituyente, Transcripcin de sesiones, Plenaria,

junio 13 de 1991,

p.2526.

Texto completo en el anexo nOSE.

235

pronunciamientos constitucionales sobre esta materia.


La

votacin

definitiva78

del

artculo

sobre

extradicin tuvo

lugar en la sesin plenaria de 19 junio 1991. Cada uno de los


incisos se vot de manera independiente y luego se procedi a la
votacin del articulo en su integralidad. El primer inciso se
prohibe la extradicin de colombianos por nacimiento se vot de
manera secreta. No obstante, tres constituyentes dieron a conocer
pblicamente
Sarmiento,

su

voto

negativo:

se

trataba

de

Antonio

Galn

Carlos Lemos Simmonds e Ivn Marulanda Gmez. Oscar

Hoyos y Fabio Villa, por su parte expresaron en voz alta su voto


a favor de la prohibicin. En total, hubo 51 votos afirmativos,

13 votos negativos y 5 abstenciones para este primer inciso. Para


el segundo prrafo no se conceder la extradicin de extranjeros
por delitos polticos o de opinin, hubo 45 ses, 8 noes y 5
abstenciones. El tercer inciso fue separado en dos partes. La
primera parte los colombianos que hayan cometido delitos en el
exterior, considerados como tales en la legislacin nacional,
sern procesados y juzgados en Colombia fue aprobada por 48
afirmativos, ninguno negativo y 4 abstenciones. La otra parte
residentes en el pas fue rechazada con 10 votos por la
afirmativa, 3 por la negativa y 18 abstenciones. El resultado de
la votacin relativa al artculo completo fue de 45 votos a
favor, 5 en contra y 7 abstenciones: Bien, ha sido aprobado el
artculo relacionado al tema de la extradicin de colombianos.
Siguiente punto del orden del da, seor Secretario.~
La anterior presentacin de las opiniones ha consistido en un

177 Asamblea Nacional constituyente, Transcripcin de sesiones, Plenaria,


junio 13 de 1991,
El

p.4344.

Texto completo en el anexo nOGF.

14 de mayo de 1991,

durante la sesin conjunta de las comisiones

primera y cuarta, se haba discutido y aprobado por mayora el informe


defendido por Diego Uribe Vargas. La decisin haba sido justificado basndose
en que, para mantener la paz y garantizar el respecto de los derechos
fundamentales, era necesario prohibir la extradicin, pero a la vez se
necesitaba una Justicia propia capaz de juzgar. Gaceta Constitucional nOS4,
28 mayo 1991.
179

19

Asamblea Nacional Constituyente, Transcripcin de sesiones, Plenaria,

de junio de 1991,

p.5964.

236

largo recuento de discursos que ha permitido ofrecer un abanico


de puntos de vista respecto de la extradicin, tema crucial de
la
poltica
colombiana
del
momento.
El
temor
de
los
narcotraficantes a la extradicin haba sido la justificacin de
la ola de narcoterrorismo de 1988 y 1989. Dadas las dimensiones
adquiridas por la violencia a finales de los aos ochenta, sta
logr reunir a la opinin pblica alrededor del rechazo a la
imposicin forzosa de las voluntades ilcitas. Los argumentos
defendidos por los constituyentes durante los debates siguieron
dos grandes orientaciones. La mayora de las ponencias se
declaraban en contra del principio de la extradicin de los
narcotraficantes hacia los Estados Unidos, mientras una minora
de discursos reflejaban la necesidad de permitir esta opcin para
asegurarse un enjuiciamiento digno de fe de los delincuentes
colombianos. Se ha podido constatar con qu rareza y/o cuidado
las ponencias han quedado frente al narcotrfico, verdadero
corazn del debate.
El

aparente nacionalismo

detrs del que se escondan un gran

nmero de miembros de la Asamblea suena como ajeno a la cuestin.

De hecho, se trataba de opinar acerca de la oportunidad o no de


extraditar hacia los Estados Unidos a los nacionales convencidos
del delito de narcotrfico, en ausencia de una efectiva capacidad
propia de las instituciones judiciales colombianas80. En vez de

contestar a esta duda fundamental,


supuestas

razones

convincentes

como

se observ una fuga hacia


el

nacionalismo,

que

no

permitira aceptar la solucin de la extradicin. Se trata de una


abdicacin de una parte de la sociedad colombiana,

cansada de

tanta violencia, ante la fuerza de los narcotraficantes. Esto nos


lleva a pensar que efectivamente existieron presiones sobre el
cuerpo legislativo reformador por parte de la industria ilegal

181>

Hay que indicar aqu que ciertos constituyentes se quejaron de que

varios colombianos haban sido entregados en el extranjero y condenados all,


por delitos econmicos que no eran tales en colombia. Es obviamente una
cuestin jurdica delicada que ms que todo confirma la visin de la
inadecuacin de la Ley colombiana, que no considera como delito algunas
actividades
criminales en otras
legislaciones,
como era el caso del
enriquecimiento ilcito y blanqueo de dinero hasta 1995, segn se va a ver en
el punto c.

23?

radicada en el territorio colombiano. No hay pruebas directas y

tajantes del eventual uso de presiones y por consiguiente es


difcil y arriesgado concluir de manera definitiva al respecto.
Sin embargo distinguimos los tres tipos principales de reaccin

que pueden visualizarse:


la gente comprada a la causa de]. narcotrfico y decidida a

actuar a su favor,

la
gente
asustada por
las
amenazas
y
la
potencia
narcotraficante y que prefiere no oponerse a la misma,
la gente que reacciona de manera firme contra las presiones y
se opone al funcionamiento impune del negocio ilcito.
Hay que darse cuenta que la clase poltica comprende a las
personas ms amenazadas por los narcotraficantes puesto que es
la que determina el entorno legal vigente en el pas.

La decisin de no extradicin fue la mxima concesin acordada


a los narcotraficantes. Despus de su oferta de pagar la deuda
externa

del

Estado

colombiano,

lograron presionar

la Asamblea

extradicin

mayor

en

el

los

narcotraficantes

Constituyente para

documento

nacional,

la

locales

impedir

la

Constitucin

poltica. Esto demuestra su increble poder de influencia en la


escena

poltica

colombiana.

Era

interesante

considerar

la

discusin relativa a la extradicin de delincuentes para contar


con elementos
tener

en el

que permitan

evaluar

Estado colombiano,

la confianza que se puede

cosa importante

para

la Unin

Europea en sus intentos de cooperacin. A la vez que se realiza


esta

concesin

sistema

judicial

los narcotraficantes,
fortalecido

para

se est elaborando

un

la

el

lucha

contra

narcotrfico. Otra ambivalencia del poder poltico colombiano?

b.

La

confiscacin de bienes en caso de enriquecimiento ilcito

La Constituyente igualmente abord el tema de la confiscacin de


bienes y el enriquecimiento ilcito, como viene reflejado en el
artculo 34 de la Constitucin poltica: Se prohben las penas
de destierro, prisin perpetua y confiscacin. No obstante, por

238

sentencia judicial, se declarar extinguido el dominio sobre los


bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilcito, en perjuicio
del Tesoro Pblico o con grave deterioro de la moral social.
Varios momentos en la Asamblea18 se dedicaron al debate sobre
este tema, subrayando el inters de permitir la confiscacin en
caso de enriquecimiento ilcito con el fin de acabar con la
impunidad de los que utilizan el presupuesto pblico a fines
personales. Este elemento se aprob con relativa facilidad y sin
mucha oposicin.
La influencia de esta medida sobre el narcotrfico puede
realizarse en dos sentidos y molestar directa o indirectamente
a los narcotraficantes. Por una parte para dificultar la
corrupcin
de
funcionarios
pblicos
con
el
dinero
del
narcotrfico y por otra parte para intentar impedir el
enriquecimiento ilcito de los mismos narcotraficantes y tener
un acceso a los bienes adquiridos con dinero sucio. La segunda
parte del artculo 34 refleja evidentemente el caso del
narcotrfico.
En la discusin relativa a la respuesta a dirigir a Colombia por
la Convencin del Consejo de Europa sobre el blanqueo de
dinero>~, este prrafo fue l que ha planteado ulteriormente una
duda mayor de parte de los europeos. Esta Convencin preve entre
otras penas la de la confiscacin, que se define como una
privacin de la propiedad. Se acaba de ver cmo la Constitucin
poltica prohbe esta medida. Para evitar que las normas entren
en conflicto, la parte colombiana ha hecho una aclaracin que
evaca la eventual inadecuacin: cada vez que se haga referencia
al trmino
confiscacin,
para el caso colombiano ste
equivaldr al trmino decomiso. De hecho, La confiscacin en
el ordenamiento legal colombiano difiere en cuanto que es una
pena que consiste en el apoderamiento de todos o parte de los

Comisin quinta el 16 de abril de 1991, Comisin conjunta el 30 de


abril, Plenaria el 22 de mayo y el 4 y 14 de junio principalmente.
Ver punto

c..

239

bienes de una persona por el Estado, sin compensacin alguna,


recayendo sobre bienes que no tienen ninguna vinculacin con las
actividades ilcitas, mientras que el decomiso recae sobre los

bienes vinculados directa o indirectamente con el hecho punible,


siendo

esta

una

sancin

limitada

los

bienes

producto del
ilcito como a los efectos que provengan de su ejecucin.83

Se acaba de dar, recientemente, un paso suplementario en el


mbito de la confiscacin de bienes. Efectivamente, el 21 de
noviembre de 1996, el Congreso colombiano adopt un proyecto de
ley que preve la confiscacin de bienes adquiridos con el dinero
del crimen, con retroactividad, as como el fortalecimiento de
las penas de prisin. El proyecto todava tiene que ser estudiado
en la sesin plenaria antes de ser adoptado de manera
definitiva.184

Como se puede notar, desde principios de los aos noventa y con


el empujn dado por el artculo constitucional, se asiste a una
voluntad de refuerzo de la legislacin en materia de lucha contra

el enriquecimiento ilcito.
2. El fortalecimiento de la Justicia
La

razn

de

ser de
las

la

adaptacin

palabras

del

del

sistema

judicial

clarificada

en

presidente

extradicin,

siendo ciertamente un instrumento til,

se ve

Gaviria:

La

no poda

continuar como el nico o el principal instrumento de la lucha

contra el crimen organizado y el narcotrfico. La extradicin,


que

fuera

eliminada

Constituyente,

no

como

puede

instrumento
convertirse

legal
en

la

por

la

Asamblea

alternativa

un

sistema judicial eficaz. Ningn pas puede sobrevivir sin contar

con un sistema judicial propio capaz de sancionar a quienes han


incurrido en conductas criminales o han violado

la ley.

Ese es

Documento elaborado por el Ministerio de Justicia colombiano relativo


a la adecuacin de la constitucin colombiana con la convencin del Consejo
de Europa sobre el blanqueo de dinero ilcito, 1995.
84

Entrefilete sobre Colombia en Le Monde,

Pars, 2425.11.1996.

240

el verdadero alcance de las medidas que ha venido aplicando el


Gobierno Nacional en el ltimo ao para fortalecer la justicia
y someter los delincuentes a la justicia.85
a. La poltica de sometimiento a la Justicia
La poltica de sometimiento a la Justicia consiste bsicamente
en prometer reducciones de pena para los narcotraficantes que
aceptan colaborar con la Justicia colombiana. Este conjunto de
incentivos jurdicos y de garantas que posibiliten la entrega
de los delincuentes a la justicia se ha planteado ante la
vulnerabilidad del Estado frente a la fortaleza relativa de la
delincuencia narcotraficante.
En un principlo, efectivamente, Con ese propsito se dise un
mecanismo mediante el cual se crearon incentivos de reduccin de
penas y aplicacin discrecional de la extradicin para quienes
de manera voluntaria decidan entregarse a los jueces, confesar
sus delitos, y cooperar con la justicia. Este recurso legal de
rebaja de penas, que existe en la legislacin de varios pases
entre ellos los Estados Unidos, conocido como el sistema de
pleabargain, ha demostrado en el pasado ser muy efectivo tanto
para allegar informacin como para lograr la entrega de
delincuentes que de otra manera costara muchos esfuerzos y
tiempo someter a la justicia. Este instrumento jurdico le
permite a la sociedad y a los jueces alcanzar, ms pronto y ms
eficazmente, el que tiene que ser el fin ltimo de cualquier
sistema

judicial:

hacerlo,

que quienes hayan cometido delitos dejen de

sean condenados y sancionados.

Ese es el alcance del

Decreto 2047 y de sus normas complementarias86. Para completar


este

ltimo

dato,

adems

del

decreto

2047

mencionado,

las

disposiciones jurdicas atinentes a esta estrategia fueron


consignadas en los decretos 2372 y 3030 de 1990, y en los

Informe al congreso del seor Presidente de la Repblica, Csar


Gaviria Trujillo, al .tniciarse el periodo de sesiones legislativas, Bogot,
lero diciembre 1991, p.52.
86

Ibid.,

p.5253.

241

decretos 303 y 1303 de gg.~~


Luego,

Para que este mecanismo y la aplicacin corriente de la

justicia penal
investigacin y
intimidacin,

tengan
xito,
es
necesario
sustraer la
la labor de los jueces de cualquier tipo de

amenaza

desviacin.

Es

por

ello

que

hemos

expedido el llamado Estatuto para la Defensa de la Justicia y

sus

decretos

conjunto

complementarios.

de

En

fundamentales

estas

normas

innovaciones

se

recoje

jurdicas.

un
Con

posterioridad a la promulgacin de la nueva Constitucin, estas


normas han sido adoptadas como legislacin permanente~ por la
Comisin Legislativa mediante los decretos 2265, 2266 y 2271 del
4

de

octubre

de

coloquialmente

1991Q

conocido

annimos,

que aisla

riesgos l9(>~

Con

al

estas

Adems,
como
juez

se

los
y

los

medidas

se

ha

creado

jueces

un

sin

sistema

rostro

testigos de presiones
fortalece

de

manera

significativa la capacidad de investigacin y de sancin de la


justicia

colombiana,

narcotrfico.
demuestran.

Los

al

igual

resultados

que

la

obtenidos

lucha

hasta

contra

ahora

as

el
lo

,,191

En un intento de aclaracin,

el presidente Gaviria aada:

Se

El oficio de la guerra. La seguridad nacional en


6.
Colombia, Tercer Mundo EditoresI.E.P.R.I., Bogot, julio de 1994, p.14
87 LEAL BUITPAGO

188

El

Gobierno

F.,

ha

considerado

necesario

convertir en

legislacin

permanente algunos de los decretos expedidos en ejercicio de las facultades


de estado de sitio, en especial aquellas dirigidas a combatir el narcotrfico
y el terrorismo y a fortalecer la Justicia. Son decretos que consagran normas
de favorecimiento a aquellas personas que se entreguen voluntariamente,
confiesen sus delitos y colaboren con la justicia.
184

Decreto 2265 de

1991

(4

de octubre)

que adopta

como

legislacin

permanente disposiciones sobre sometimiento a la justicia; Decreto 2266 de


1991
(4 de oct.> por el cual se adoptan como legislacin permanente unas
disposiciones expedidas en ejercicio de las facultades del estado de sitio
(terrorismo); Decreto 2271 de 1991 (4 de oct.) por el cual se adoptan como
legislacin permanente unas disposiciones expedidas en ejercicio de las
facultades del estado de sitio. Normas para el manejo del orden pblico,
Presidencia de la Repblica. Consejera presidencial para la defensa y
seguridad nacional, 1992, p.173190 y 303319.
Los jueces identifican con su huella digital las decisiones que toman
de manera colectiva y ya no individual.
Informe.

.,

p.5253.

242

incorpor la rebaja de la pena por confesin siempre que sta


fuera base de sentencia condenatoria; asimismo, se concedi la
rebaja de pena, y aun la exencin de responsabilidad, por la
delacin de los dems participantes en la organizacin delictiva
y en la medida en que ella fuera til para lograr la captura y
la condena de los dems implicados. Esta poltica, sin embargo,
se modific con el Cdigo de Procedimiento Penal de 1991 y la Ley
81 de 1993. De este modo se disminuy la severidad y eficacia con
que se vena administrando justicia en los casos contemplados por
el Estatuto para la Defensa de la Justicia. Ahora, por ejemplo,
se conceden beneficios a delincuentes cuyas confesiones no
conducen al desmantelamiento de organizaciones criminales o al
total esclarecimiento de hechos delictivos. En lo fundamental,
el propsito que se logr por medio de la Jurisdiccin de Orden
Pblico fue disminuir ostensiblemente la impunidad y proteger la

integridad de los servidores de la justicia. No se trat


simplemente de una poltica de apaciguamiento o de concesiones
a los delincuentes. Por el contrario, en la medida en que se
fortaleci la capacidad de la justicia y del Estado para
-

investigar y calificar los delitos, numerosos delincuentes


encontraron razonable someterse a la justicia ante el riesgo
inminente de sucumbir ante ella. Por eso parece razonable que en
el futuro se recupere la filosofa inicial de dicha poltica.92

Fue gracias a esta oferta que, el 19 de junio de l99V~~, Pablo


Escobar, con varios allegados a su organizacin, se entreg a la
Justicia colombiana.

192

GAvIRIA TRUJILLO

institucional
p. 10.
193

19901994,

c.,

Las bases

Presidencia de

de la Nueva
la Repblica,

Colombia. El
Bogot,

Este hecho ha ocurrido el mismo da que la votacin de

revolcn

agosto 1994,

la prohibicin

de la extradicin por la Asamblea constituyente. La coincidencia ha provocado


muchos comentarios crticos y/o irnicos, que realzan que la entrega del
narcotraficante es sin lugar a duda una consecuencia de la decisin favorable
a la no extradicin. Ver por ejemplo BAHAMON DUS5AN coronel A., Mi guerra en
Medelln, Intermedio Editores, Bogot, 1991, p.136.
~

Despus de un ao de encarcelamiento en condiciones ptimas para el,

se fug en julio de 1992. Fue matado durante persecuciones militaro-policiales


en su contra en diciembre de 1993. LEAL BUITRAGO F., op.cit., p.154161.

243

b. La figura de la Fiscala General de la Nacin


En su voluntad de fortalecer la Justicia colombiana, la Asamblea
Nacional

Constituyente

debati

adopt

novedoso y una figura original capaz


modificacin en el tratamiento de los
enfrentamiento sin compromiso a stos..

un

sistema

judicial

de simbolizar
delincuentes y

la
el

El Ministro de Justicia de la poca, Jaime Giraldo Angel,


defendi ante la Constituyente el proyecto de remodelacin del
sistema de Justicia colombiano previsto por el Gobierno. Las
explicaciones que dio en esa ocasin sirven de introduccin a la
indicacin de los cambios acaecidos.
En Colombia,

dice,

el 88% de los procesos iniciados no llegan

a sentencia y quedan pues en la ms absoluta impunidad.

Para

combatir la delincuencia organizada, se requiere ms un tipo de


investigacin preventiva que represiva.

Si se trata de combatir

el narcotrfico, por ejemplo, hay que tener un control con todas


las personas que importan precursores, que sirvan para el
procesamiento
importadores

de
de

la

droga,

estos

tener

productos,

un

registro

mirar

las

de

todos

los

cantidades

que

importan peridicamente, tener un indice de productividad, porque


si un importador viene

trayendo X toneladas de un determinado

producto, que sirve de precursor para procesar cocana, aumenta


al doble o al triple la importacin, sin que la produccin de la
fbrica se multiplique por dos o por tres,
para

investigar.

inclusive

Esta

a conductas

investigacin
licitas,

productos para la industria,


Repblica.
pruebas,

labor

de

Un

juez

sin que

no

haya

investigativo riguroso,

previa,

que

se

orienta

como es la importacin de unos

no la puede realizar un Juez de la

puede

existido

inteligencia,

hay algo muy grave

decretar
un

requiere

la

prctica

de

estas

delito. De modo que toda esta


la

existencia

de

un

cuerpo

que acte permanentemente veinticuatro

horas, y no es necesario que aparezca el delito. El delito puede

ser

un

sntoma

que

oriente

la

investigacin,

pero

la

244

investigacin
mismo. g~l95

desborda,

inclusive,

el

mbito

del

delito

Segn sigue explicando, es para corregir estos problemas que el


Gobierno colombiano ha propuesto la creacin de la institucin
de la Fiscala General. En primer lugar, para integrar en un
solo cuerpo todos los funcionarios de investigacin, los jueces
de instruccin que en este momento estn adelantando la
investigacin, seran los futuros fiscales instructores, igual
que los fiscales de la Justicia Penal, que ya tendran que
conformar parte de este cuerpo, toda la Polica Judicial del
pas, estara bajo la direccin operativa, directamente o
funcional, de este rgano para crear un cuerpo vigoroso, que se

ocupe fundamentalmente de la investigacin; y ese rgano, debe


depender de la Rama Ejecutiva del Poder Pblico. La investigacin
no es un proceso jurisdiccional. En segundo lugar, tiene que
tener una organizacin administrativa, que no ser sino al
interior de la va ejecutiva del Poder pblico.

Eso no quiere

decir, en manera alguna, de que ese Fiscal tenga que ser el


vocero del partido de gobierno en un momento determinado. Y el
Gobierno est abierto a cualquier sugerencia que haga la
Asamblea,
general,

para

garantizar

que

la

nominacin

de

ese

no est contaminada de intereses polticos.

Fiscal

Preservar

de toda ingerencia poltica


En esta propuesta gubernamental, el Fiscal es el encargado de la
investigacin
y
quien
terminar
formulando
los
cargos.
Continuando con la reflexin de Jaime Giraldo Angel se puede
decir que se ha pensado en este esquema, nicamente para la
delincuencia organizada, por dos razones: con este sistema que
se aproxima ligeramente a un modelo acusatorio, el Estado pone
toda su capacidad en reunir las pruebas para inculpar al
procesado mientras que en el sistema inquisitivo, vigente hasta

Asamblea Nacional constituyente, Transcripcin de sesiones, comisin


2O.
cuarta, abril 16 de 1991, p.1S
>96 Ibid.

245

la dcada de los noventa, el juez se ocupa tanto de las pruebas


que favorecen,

como de las que perjudican al procesado.

Por ms

que se consagre un principio de esta naturaleza, siempre hay una

tendencia de la Fiscala General a tratar de enfatizar ms la


bsqueda de las pruebas de incriminacin que las pruebas de
descargo. Esto hace gravosa la defensa y, por lo tanto, el Estado
tiene que crear un vigoroso sistema de defensora pblica,

como

correlato necesario; lo que resulta muy costoso. De esta forma,


el Gobierno ha considerado que en ese momento no
condiciones

econmicas

para

adoptar

este

se dan

sistema

para

las
la

totalidad de los delitos. Piensa que por lo que se refiere a la

delincuencia menor, se poda continuar con el sistema anterior


de carcter inquisitivo, en donde el juez tiene la obligacin de
buscar tanto la prueba de cargo como la de descargo. El Gobierno
propona nicamente el sistema para la delincuencia organizada,

que tiene recursos de sobra para defenderse y que es la que est


aniquilando el pas.

Es aqu donde el Estado tiene que hacer el

mayor esfuerzo para protegerse.


Finaliza su explicacin de la propuesta gubernamental aadiendo
que: Se ha criticado este esquema porque afecta los derechos de
los ciudadanos. La Justicia sin rostro es un esquema que ha sido

concebido tanto para la proteccin de los jueces e intervinientes


en

el

proceso

como

para

preservar,

intangibilidad del funcionario

reconocido

sea,

la

tan echada de menos hoy en da

como consecuencia de prcticas perniciosas por cuya permanencia


se propugna veladamente. La proteccin de los jueces, los jueces
sin rostro, la no identificacin de testigos, el aplazamiento del
debate de la prueba hasta

la etapa de juicio que se ha querido

hacer al pas que estos postulados que se insertan aqu en el


proyecto del Gobierno, violan el derechos de defensa, desconocen
los

derechos

humanos

de

los

incriminados.

El

Gobierno

ha

presentado cuatro puntos concretos para modificar la Justicia:

la posibilidad de modificar la justicia judicial de acuerdo con

las necesidades del servicio,

la posibilidad de que

participar

en

el

la comunidad y el

proceso

de

Estado mismo

administracin

de

pueda

justicia,

no

246

solamente para dejar al


juez en los asuntos graves y
descongestionarlo, sino tambin para legitimarlo, para que la
justicia tenga raigambre realmente en la comunidad,
el darle una organizacin administrativa vigorosa a la rama
jurisdiccional,
reestructurar todo el proceso de investigacin que es sin lugar

a dudas la causa de la gravsima impunidad que hoy aqueja al


pas. ~~197
El constituyente Carlos Daniel Abello aade a esta descripcin
unos elementos complementarios: El fracaso de la justicia se
nota particularmente en la rama penal. La impunidad alarmante se
debe principalmente a la defectuosa inVestigacin. Debe en
consecuencia fortalecerse la instruccin penal, la invetigacin
de delitos, separando la funcin de investigacin de la funcin
del fallador del juicio y que para ello el sistema de
investigacin debe contar con funcionarios altamente capacitados
tcnicamente auxilados, con presupuesto suficiente para cumplir
sus funciones y con disponibilidad permanente para perseguir el
delito las 24 horas del da. Pero de all a concluir que
solamente el rgano ejecutivo pueda cumplir esta delicada
funcin, cuando en esta Asamblea Constituyente y en esta reforma
constitucional vamos a fortalecer el rgano ejecutivo del poder
pblico, y cuando adems de eso existen fundament~ados temores de
juristas

que

ilustran

esta Asamblea

en el

sentido de que

la

investigacin penal es una funcin jurisdiccional, porque hace


parte del proceso que se divide en sumario y en juicio, sin que
ninguna de esas das etapas tenga una autonoma dogmtica, y
cuando en la etapa de la instruccin se cumplen funciones
jurisdiccionales tan delicadas como las medidas de aseguramiento,

la privacin de libertad, los embargos y secuestros, y como el


propio llamamiento a juicio a la cesacin de procedimiento en
otro caso que son anticipos de un juzgamiento. En Espaa, la
Fiscala

General

de

la

Nacin

es

un

rgano

constitucional

integrado con autonoma funcional en el poder judicial. Durante

197

Ibid.

247

40

aos,

continua.
la

Colombia

conoci una

En consecuencia,

delincuencia

situacin de

estado de

sitio

es necesario enfrentar en prioridad

organizada

porque

es

la

que

ms

dao

est

haciendo al pas y es

la que tiene recursos para defenderse y


muchsimo ms de lo que tiene el Estado para ineulparlo.98
En definitiva,

las motivaciones que llevaron, en su momento, al

establecimiento institucional de la Fiscala General de la Nacin


se apoyan en varios argumentos claves:

Colombia requiere de una investigacin criminal gil y de un

aparato

investigativo

que

cuente

con

todos

los

recursos

necesarios para hacer frente a la ola criminal que la afecta, la


cual no corresponde a modalidades individuales de delincuencia,
sino a formas ms sofisticadas y, por ende, ms dainas. Para
ello, El Estado debe contar con una formidable organizacin que
integre la accin de los diferentes organismos intervinientes en
la persecucin de los delitos bajo una sola unidad de direccin
y mando,

que sea responsable de garantizar

investigacin,

la

eficacia de

la

con el uso de los medios tcnicos y cientficos

ms sofisticados y,

adems,

olgase bien,

fuerzas armadas cuando sea preciso

con el apoyo

de

las

[plabras de C. Gaviria ante

la Constituyente].

Dicha organizacin debe superar el esquema de la investigacin

individual o aislada que hasta el momento han ejercido los jueces

de instruccin, con un nuevo sistema que permita integrar a los


funcionarios de instruccin, de polica judicial y del ministerio
pblico,

de

manera

armnica

investigacin y acusacin.
que

se

contempla

conforme al
todos

en

las

concurrente

en

la

fase

de

Esto supondra un esquema flexible,


disposiciones

finalmente

aprobadas,

cual la Fiscala encargada de la investigacin de

los delitos puede actuar acomodando su infraestructura y

recursos a la modalidad de cada hecho punible.

Para

las

la amplia

notorias

mayora

de los delegatarios, no existi duda de

deficiencias

en

la

actual

configuracin de

la

investigacin criminal expresada en la congestin de procesos y

198

cuarta,

Asamblea Nacional Constituyente, Transcripcin de sesiones, comisin


abril 16 de 1991,

p.29.

248

en la incapacidad del rgano jurisdiccional para frenar los


avances de la impunidad. Razn de ms para crear una entidad que
centralizara la investigacin y asumiera la responsabilidad
jurdica y poltica de la misma.
Dentro de tal nimo de unidad y coordinacin, algunas
representativas propuestas invocaron la concurrencia de los
poderes pblicos en la investigacin criminal. Se lleg a
reconocer que en esta fase del proceso penal la actuacin
conjunta de los rganos del ejecutivo y del judicial era esencial
para el cumplimiento de sus fines. A tal punto lleg esta tesis,
que disposiciones tales como las relaciones del fiscal y la

polica

judicial,

el

diseo

de

la

poltica

criminal,

la

obligacin de informar al gobierno para la preservacin del orden


pblico y, finalmente, el origen mismo del fiscal, se inspiraron
en dicha concepcin.
Aunque ya se ha mencionado, la flexibilidad en la estructura
y organizacin de la Fiscala General fue persistente en el
debate. Esta directriz inspir las disposiciones adoptadas sobre
-

integracin de la Fiscala General y competencia nacional de sus


funcionarios.
La divisin de tareas entre el investigadoracusador y
juzgador, aparte de lo ya expuesto, fue determinante para

contemplar

la

Fiscala

como

rgano

autnomo

frente

al

ramo

ejecutivo y al judicial del poder pblico, y con la plenitud de


competencia para adelantar la primera fase del proceso penal.>~
En resumen,

la Fiscala General de la Nacin2~ form parte del

poder judicial. Es un rgano cuyo funcionamiento es independiente


del ejecutivo. Pero en el caso de la lucha contra la criminalidad
organizada, una coordinacin entre los dos poderes se convierte
en necesidad. Cumple un papel muy importante entre los nuevos
dispositivos establecidos para luchar contra la impunidad, la

MOLANO LOPEZ M.R., La Fiscala General


Constitucin, Ed. Temis, Bogot, 1992, p.293l.
2(1(1

A diferencia de la Procuradura General,

de

la

Nacin

en

la

institucin independiente

de cualquier poder y cuya funcin es la de ejercer un control disciplinario


externo (aplicacin de sancin) sobre todos los servicios pblicos y de
vigilar para la defensa del inters pblico.

249

criminalidad y la violencia. Dirige las investigaciones respecto

de los delitos y acusa a los delincuentes ante la jurisdiccin


penal incoando proceso. No pronuncia sanciones.

201

Bajo la Administracin Gaviria, la Fiscala empez su actividad

entablando persecuciones contra delincuentes que parecan fuera


de alcance. Jug un papel de apoyo efiqaz y no de obstculo a la
accin de la clula de investigacin que desmantel el cartel de
Medelln y mat a Pablo Escobar. Condujo las encuestas sobre los
polticos

funcionarios,

enseando

que

la

actuacin

de

la

justicia era digna de fe. Esta accin se realiz sin que ningn
atentado fuera cometido contra un juez,

a diferencia de lo que

ocurra a finales de los aos ochenta. El plea bargaining haba


sido utilizado de manera muy pragmtica y, al fin del mandato de
Gaviria,

esta

prctica

fue

rechazada

por

las

voces

ms

influyentes de la opinin y por el mismo Gobierno en la medida

en que conduca necesariamente a infligir penas muy ligeras a los


jefes

de los grupos narcotraficantes de la regin de Cali. El


nuevo Fiscal21>2 vigil la eficacia de la Polica judicial,
modific
la
poltica
de
plea
bargaining
frente a
los
narcotraficantes de Cali con el fin de infligir penas ms duras
y reorganiz la Fiscala General.

Eran los desafos que deba

aceptar la Fiscala General para luchar eficazmente contra

la

criminalidad organizada y obtener condenas en los grandes casos


de

delincuencia.

La

Fiscala

pudo

actuar

en

funcin

de

prioridades nacionales como la lucha contra el cartel de Medelln


y

el

narcoterrorismo.

siguieron en el orden

Despus

de esto,

del da:

otras

la corrupcin

dos

prioridades

y el trfico

de

estupefacientes organizado por los narcotraficantes de Cali.203

201

cEPEDA ESPINOSA M.J.,

provisoire,
marzo 1995,
202

colombie: la nouvelle Constitution,

en Problmes dAmrique latine, n016,


p.16.

un bilan

nueva serie, Pars, enero

Alfonso Valdivieso Sarmiento reemplaz a Gustavo De Greiff Restrepo

quien se jubil.
203

CEPEDA ESPINOSA M.J., op.cit.,

p.l617.

250

B. LA ADMINISTRACIN DE CSAR GAVIRIA TRUJILLO (1990-1994>


1. La influencia estadounidense
El comienzo de los aos noventa est marcado, en materia de
drogas, por una reduccin del papel de los militares y un
incremento de la capacidad del aparato judicial. La poltica de
sometimiento a la justicia ha dado resultados tales como la
entrega de Fabio Ochoa y Pablo Escobar. Washington pareca apoyar
las medidas vigentes, brindar asistencia operativa y no presionar
exageradamente a favor de un mayor involucramiento de las fuerzas
militares en la lucha. Esto se refleja en la suscripcin de un
memorando de entendimiento entre las dos capitales para el
intercambio de pruebas en el campo de las drogas.204

Tras la fuga de la crcel de Pablo Escobar en 1992, los Estados


Unidos continuaron involucrando a sus fuerzas armadas en la lucha
contra las drogas, a pesar de los cuestionamientos sobre la
efectividad del

instrumento

militar

entre

segmentos

tanto

no

estatales como oficiales.. A mediados del mandato del presidente


Gaviria,

las presiones de Washington en favor de un papel ms

decisivo de los cuerpos de seguridad colombianos en el combate


antidrogas

aumentaron

nuevamente.

diplomticomilitares

respecto

al

entre

carcter,

militarizacin

de

la

los

alcance,

guerra

Los

acercamientos

Estados

Unidos

modo

orientacin

contra

las

drogas

se

roces

Colombia

de

la

repitieron

cclica y crticamente. Foco a poco se plante una controversia


en torno a la soberana del pas y se desarroll un nacionalismo
protector frente al activismo antidrogas norteamericano <en
referencia

al

problema

de

la

extranjera en el territorio)
Como

se

204

ha

indicado,

TOKATLIAN

J.G.,

la

205

Ibid.,

en

la

presencia

2O5

asistencia

Drogas,

narcocriminalidad organizada
Bogot, 1995, p.CSO.

extradicin

dilemas

Colombia,

econmica

dogmas.

oficial

Estados

de

Unidos

Tercer Mundo Editores

los

la

c.E.I.,

p.Sl54.

251

Estados Unidos a Colombia a principios de los noventa fue poco


significativa si se la compara con los aportes brindados a las

fuerzas militares y de polica para la aplicacin punitiva de la


asimismo,
la
inversin
privada
estadounidense
va
ley2~;
declinando desde 1987. Las fuerzas militares (Ejrcito, Armada,

Fuerza area) reciban alrededor del 80% de la ayuda blica


cuando era la polica antinarcticos la que realizaba el grueso
de la labor contra las drogas
(capturas,
incautaciones,
destrucciones y confiscaciones) 2C>7
A principios de los aos noventa,

la poltica exterior de los

Estados Unidos se caracteriz por la creacin de un instrumento


de cooperacin con los pases andinos. La aprobacin en diciembre
de

1991

de

establece

la

un

Andean

Trade

tratamiento

Preference

libre

productos originados en Colombia,

sin duda

una seal

de

arancel

Per,

muy positiva para

comprometidos

en

la

lucha

importaciones

de

Estados

contra

Unidos

Act

las

(A.T.P.A.),
por

diez

que

aos

Bolivia y Ecuador, fue

los pases de la
drogas.

provenientes

El
de

zona

total
los

de

paises

andinos en 1990 haba sido de 5.400 millones de dlares. El 43%


de dicho monto ya entraba libre de arancel bajo la modalidad de
nacin ms favorecida o del sistema general de preferencias: de
hecho, slo el 6% (distinto del 43% mencionado) del total de las
importaciones de los Estados Unidos desde

estos

paises podra

ingresar al mercado estadounidense sin arancel a partir de ese


momento.
Para Colombia,
la

reduccin

a corto plazo se beneficiaban potencialmente de


arancelaria

exportaciones por valor

de unos

250

millones de dlares (8.3% del total de las exportaciones a los


Estados Unidos en 1990) , en su mayora mercancas como flores,
frutas, vegetales, gelatina y fungicidas, y en menor escala,
manufacturas
de
cuero.
Las
expectativas
de
ingresos

206

Para

los

aos

fiscales

19891992,

se

gastaron

249.2

millones

de

dlares en ayuda militar directa, 73.5 millones en represin y 102.6 millones


en respaldo econmico. Ibid., p.78.
207

Ibid.,

p.7778.

252

complementarios anuales para el pas originados por nuevas


exportaciones en el marco
del A.P.T.A.
se situaban en
aproximadamente 60 millones de dlares por ao. Estos probables
ingresos adicionales anuales equivalan para Colombia al 0.12%
del producto interno bruto y al 0.70% de las exportaciones
nacionales, en precios de 1991. El monto de la ganancia es casi
idntico al que pierde el pas desde el colapso cafetero
internacional en julio de 1989. Ms que la creacin de un mayor
intercambio bilateral, lo que resulta era una compensacin por
las prdidas ocasionadas por la cada del precio del caf. Por
ello, la iniciativa comercial andina apareca como politicamente
ptima y econmicamente barata en el caso de Colombia y simblica

en trminos polticos y segura en lo econmico en el caso de los


agentes domsticos estadounidenses. Sin embargo, el A.P.T.A tiene
inconvenientes para los paises andinos (las medidas de suspensin
y antidumping previstas se pueden aplicar muy fcilmente a las
exportaciones andinas) y, a pesar de haber sido descrito como un
incentivo
para estimular
el
reemplazo del
comercio de
estupefacientes con productos lcitos, no est claro que se trate
de una arma efectiva para reducir la produccin y el trfico de
drogas. 2(18
De manera general, a principios de los aos noventa siguieron
vigentes los conceptos de cocainizacin (obnubilacin por la
cocana dejando de lado a la marihuana a pesar de la creciente
demanda estadounidense en haschisch y a la herona a pesar de que
el
cultivo de amapola se
iba disparando en Colombia)
andinizacin

(a

pesar

de

que

el

resto

de

los

pases

latinoamericanos estn involucrados de manera cada vez ms aguda

en un aspecto u otro de la cadena de los estupefacientes) y


militarizacin (prosecucin de la va represivoblica). Con
la renovacin de esta poltica no desaparecieron las dificultades
sociales,
econmicas,
polticas,
diplomticas,
ecolgicas,
sanitarias

embargo,

208

no

castrenses,

se

observan

sino

que

intenciones

incluso

aumentaron.

de romper

este

Sin

circulo

9.

Ibid., p.787

253

vicioso y no se buscan opciones alternativas (en reas como salud


y justicia)

209

Las esperanzas de cambio de poltica, que existieron al pasar de

las administraciones republicanas a un gobierno demcrata con la


eleccin de William Clinton a principios de 1993, se diluyeron
a los pocos meses. Sigue dominando la visin de represin de la

oferta pero con ligeros matices

(se ha abierto un espacio al

tratamiento,

la educacin y la rehabilitacin para actuar en el


campo de la demanda210) 211
2.

La noltica nacional

En la parte anterior

se

ha presentado el proceso mediante el cual

se ha realizado un cambio formal importante en Colombia. Respecto


del narcotrfico,
poltica

de

judicial

represivo

este cambio implica una evolucin hacia

reaccin

legal

democrtico,
y

de

por

sin

el

lado

abandonar

enfrentamiento

del

fortalecimiento

totalmente

policial

una

el

militar.

enfoque
Con

los

elementos descritos se puede entonces entrar a conocer cmo la


nueva

tela

de

fondo

ha

influido

en

los acontecimientos

y la

puesta en marcha del nuevo entorno.


a. La creacin de la Direccin Nacional de Estupefacientes
La necesidad para el Estado colombiano de contar con un organismo
de ndole administrativa,

con caractersticas especiales, que se

encargara entre otras funciones de la de administrar los bienes


aprehendidos,
delitos

209

del

Ibid.,

incautados u ocupados por su vinculacin con los


narcotrfico

conexos

fue

la

que

211

la

p.84BS.

Para ms informacin remitirse al primer ttulo,


punto II

condujo

capitulo tercero,

La poltica antidrogas de los Estados Unidos.


TOKATLIAN J.C.,

op.cit.,

p.100.

254

expedicin del decreto 494 de

1990212,

por medio del cual se cre

la Direccin Nacional de Estupefacientes (D.N.E.), como unidad


administrativa especial adscrita al Ministerio de Justicia. Se
asignaron dos funciones principales a la D.N.E., a saber, la
correcta disposicin de los bienes ocupados o decomisados por su
directa o indirecta vinculacin con los delitos de narcotrfico
y conexos o que provengan de su ejecucin, as como la
colaboracin con las autoridades .judiciales en el cumplimiento
de las rdenes de devolucin o destinacin definitiva de
bienes 213
Con esta creacin, se racionaliz la utilizacin de los bienes
decomisados por su vinculacin con los delitos del narcotrfico
y conexos, por cuanto se empezaron a utilizar, siempre con los
fines altruistas previstos desde el primer Estatuto Nacional de
Estupefacientes, se comenz a velar por su conservacin y
mantenimiento y se cre una entidad responsable de su
administracin y manejo, independiente de la entidad a la que le
corresponde adelantar la investigacin que culmina con la
decisin de entrega o devolucin al propietario o de decomiso
definitivo a favor del Estado. Tras un conflicto de competencias
entre la nueva Fiscala General de la Nacin y la Direccin
Nacional de Estupefacientes214,
plenamente
la competencia de

la
la

Ley

104

D.N.E.

de
para

1993

ratific

efectuar

la

administracin de los bienes incautados por su vinculacin con

los delitos de narcotrfico y conexos (enriquecimiento ilcito),


tanto

en

caso

destinacin

de

destinacin

definitiva

de

provisional

dichos

bienes,

como

excepto

en

caso

de

cuando

se

212

completado por el decreto legislativo de 1990 y adoptado como


legislacin permanente gracias al decreto 2272 de 1991.
213
Documento informal de la Direccin Nacional de Estupefacientes
(D.N.E.),
nomenclatura de la legislacin en materia de decomisos
y
destrucciones de productos y bienes relacionados con la produccin de
estupefacientes, 17 pginas.
214 conflicto debido a la expedicin del Estatuto orgnico de la Fiscala
General de la Nacin
y 2700 de 1991>, que
de bienes decomisados
La ley 81 de 1993 ha

y el Nuevo cdigo de procedimiento penal (decretos 2699


da competencia a la Fiscala en materia de destinacin
provenientes del enriquecimiento ilcito y narcotrfico.
resuelto parcialmente este conflicto.

255

tratara de bienes y recursos que la Fiscala, de acuerdo con el

Consejo Nacional de Estupefacientes, determinara como necesarios


para su funcionamiento?15
Adems de esta cuestin de la gestin de los decomisos, el
decreto 2790 de 20 de noviembre de 1990216 tambin volvi a
regular
el
procedimiento
en materia
de
destruccin
de
plantaciones ilcitas y de estupefacientes y lo hizo en trminos
prximos a los del decreto 1188 de 1974 y la Ley 30 de 1986;
asimismo, dispona que los insumos, sustancias precursoras y
elementos

que

pudieran

estupefacientes

servir

para

el

procesamiento

de

seran puestos a disposicin de la D.N.E.

que

determinara su uso o destruccin, completando de esta manera la

Ley 30 de 1986.217
En

el marco de la nueva Direccin Nacional de Estupefacientes,

se dio inicio,

desde

1991,

a un proceso de reflexin

sobre la

elaboracin de un Plan Nacional cuya ambicin era servir de quia


a las acciones del gobierno colombiano y proporcionar las lneas
polticas empleadas en la bsqueda de soluciones al problema del
narcotrfico. En abril de 1992, el Ministro de Justicia plante

ante la comunidad internacional las bases de este Plan. En junio


de

1994,

el

Consejo

Nacional

de

Estupefacientes

procedi

impartir su aprobacin a dicho Plan nacional para la superacin


del problema de la droga
cual

las

entidades

El Plan constituye el marco dentro del


estatales,

las

organizaciones

gubernamentales y la comunidad en general,


manera

integral

constatacin:

el

La

problema
droga

de

como

la

se enfrentan de una

droga.

problema

no

Se

origina

dentro

del

en

una

contexto

colombiano surgi en un momento de crisis del sistema poltico,


cuestionamiento del orden social y crecimiento econmico.

En tal

escenario un Estado dbil no reconoci a tiempo el problema ni

215

Documento informal de la Direccin Nacional de Estupefacientes...

216

Modificado por el decreto legislativo 099 de 1991 y adoptado como

legislacin permanente por el decreto 2271 de 1991.


217

Documento informal de la Direccin Nacional de Estupefacientes...

256

su magnitud. Los narcotraficantes, usando la violencia y la


corrupcin, acumularon enormes fortunas. El poder econmico que
lograron, los llev a buscar el reconocimiento como actores
sociales mediante la representacin poltica y al no lograr
ninguno de esos propsitos el narcotrfico le declar la guerra
al Estado. En trminos generales, la droga afect los escenarios
de poder e influencia y distorsion los valores culturales de la
sociedad colombiana. Entonces, el objetivo del Plan es el de
enfrentarse y reducir progresiva y sistemticamente las causas
y manifestaciones del problema de la droga, mediante la
aplicacin

de

mecanismos

de

participacin

comunitaria

que

vinculen efectivamente a la sociedad civil en la solucin de


dicha problemtica.28 Puesto que el contenido de este Plan
nacional es ms bien representativo de la poltica del posterior
gobierno, resulta ms coherente abordarlo en la parte relativa
a la administracin Samper.
b. La estrategia poltica
La poltica de lucha contra el narcotrfico del Gobierno Gaviria
se bas en cuatro estrategias generales, segn viene reflejado
en una presentacin oficial. En primer lugar, la firme represin
a las organizaciones delictivas y a sus actividades ilegales en
el territorio nacional. En segundo lugar, el fortalecimiento de
la capacidad del sistema judicial colombiano para investigar,
capturar, juzgar y condenar a los cabecillas y a los miembros de
las organizaciones

dedicadas

la produccin,

procesamiento y

trfico de estupefacientes, al igual que a las bandas terroristas


que se les articulan. En tercer lugar, la promocin internacional
de polticas multilaterales e integrales para enfrentar el
problema del narcotrfico y la cadena criminal multinacional que
lo sustenta, que incluye actividades como el lavado de dinero,

la distribucin en los centros de consumo, el trfico de armas,


la desviacin

218

ilcita de qumicos precursores y el terrorismo

Informe sobre las

actuaciones de

Colombia contra el narcotrfico

durante el periodo 19901994, documento informal procedente de la cancillera


colombiana y recibido en 1995.

257

internacional.

por

ltimo,

la

ofensiva

poltica

para

concientizar al mundo industrializado sobre la expansin global


del consumo de droga y la necesidad de combatirlo con firmeza,
por cuanto esta
narcotrfico. i,219

es

la

verdadera

causa

del

fenmeno

del

A continuacin se presenta de manera detallada este programa y


su aplicacin, separando el nivel interno del nivel externo.

La estrategia interna

Prcticamente,

la persecucin represiva

dedicaban

al narcotrfico

demuestra

la exposicin

firmeza

contra

las

de

funcion segn

oficial.

actividades

los

grupos que

se esperaba,

La poltica
de

los

se

como lo

de represin y

narcotraficantes

es

fundamental para incrementar sus costos de operacin, desmantelar


sus

organizaciones

presionar

para

colombiana.

criminales,

que

se

vean

llevarlos

obligados

la

justicia

someterse

la

y
ley

Esta estrategia ha sido exitosa. El llamado cartel

de Medelln ha sufrido importantes golpes y en la actualidad sus


principales lderes han dejado de promover actividades delictivas
por cuanto se encuentran en la crcel, o murieron en combate con
las autoridades, fueron extraditados o se encuentran huyendo de
la

accin

de

organizaciones
desmantelada

la

justicia.

criminales
por

la

En

ms

accin

la

prctica

poderosas

valerosa

del

una
mundo

sacrificada

de

las

ha

sido

de

las

autoridades y del pueblo colombiano. As se cierra uno de los


captulos ms dolorosos de la historia nacional, cuando la accin
del

narcoterrorismo

de

en entredicho

la misma

vigencia

del

Desde una perspectiva cuantitativa, la


la Polica nacional, del D.A.S. y de las Fuerzas

Estado de derecho.

accin

puso
[...]

militares ha sido ampliamente exitosa. En 1985 se capturaron 4.2


toneladas

de

cocana.

Cinco

aos

despus,

en

1990,

se

logr

incautar diez veces ms, es decir 45 toneladas del alcaloide.

219

Informe

al

congreso

del

seor Presidente

de

la Repblica,

En

Csar

Gaviria Trujillo, al iniciarse el periodo de sesiones legislativas, Bogot,


lero diciembre 1991, p.49SO.

258

lo que va corrido del presente ao las autoridades colombianas


han decomisado y destruido alrededor de 52 toneladas de cocana,
lo cual supera ampliamente las capturas de 1990, de por s un ao
record.

,,220

No obstante estos elementos aparentemente positivos, la apertura


econmica, promocionada por este Gobierno y positiva para los
intercambios comerciales, tuvo
narcodlares para blanquear.22

como

efecto

una

llegada

de

A pesar de los mltiples cambios ocurridos a raz de la evolucin


constitucional, en los dos campos que son la militarizacin y la
erradicacin se sigui funcionando con los mtodos de antes sin
que hubiera mostrado su utilidad, como se indica a continuacin.
Por un lado, a finales de enero de 1992, el Consejo Nacional de
Estupefacientes plante de nuevo un programa de erradicacin de
plantaciones ilcitas222. Este se pronunciaba a favor de la
fumigacin manual y por la aspersin area controlada de cultivos
de amapola con el herbicida glifosato, indicando a la vez que se

fiscalizaran las acciones mediante auditora ambiental. Esta


accin represiva fue sugerida por las crecientes dimensiones del
negocio de la herona en Colombia. Pero se hizo sin tener en
cuenta los efectos negativos sobre el medio ambiente y las dudas
acerca de la eficacia de tales medidas

sobre la produccin de

amapola a medio trmino (lo que se logra es un traslado de los


cultivos,

seguido

por

un

aumento

de

las

superficies,

para

compensar la prdida ocasionada) ~223

220

22!

Ibid.
TOKATLIAN

3.G.,

Drogas,

narcocriminalidad organizada
Bogot, 1995, p.77.
222

en

dilemas
Colombia,

drogas.
Tercer

Estados

Mundo

Unidos

la

Editoresc.E.I.,

Una poltica parecida haba sido pronada para la erradicacin de

marihuana con productos qumicos en 1984 bajo el mandato de Betancur.


223

TOKATLTAN J.C., Glifosato y poltica: Razones internas o presiones

externas?, en Colombia
junio 1992, p.3S.

internacional,

nOiS,

Revista C.E.I.,

Bogot,

abril

259

Por

otro

lado,

la

institucin

militar

estuvo

involucrada

directamente en la poltica de sometimiento a la justicia. Dos


ejemplos permiten ilustrarlo.
Pablo

Escobar desde

fuga

de

la

La seguridad

su sometimiento

crcel

en

julio

de

de la detencin de

en junio de

1992

estuvo

1991 hasta

cargo

su

de

los

militares. Habla por s misma la propia conformacin del Comando

Especial

Conjunto

mejor

conocido como

Bloque de

Bsqueda,

unidad con gran apoyo logstico, dependiente de los altos mandos


y compuesta por 600 efectivos combinados de militares y polica,

que aument los operativos contra los delincuentes fugitivos y


que dieron muerte a Escobar el 2 de diciembre de 1993. Se mantuvo
la tendencia de militarizar todo lo que tuviera que ver con la
seguridad

nacional,

pensando

que

esta

tctica

permitira

solucionar la problemtica del narcotrfico. Adems de esta


visin no necesariamente correcta, se ha podido constatar que el
Ejrcito224 tampoco era inmune a la corrupcin.225
Los esfuerzos operativos de la Polica Nacional, a travs de la
Polica antinarcticos,
dieron severos

droga,

golpes en

capturando,

extraditando

la Polica Judicial y el Cuerpo de lite

dando

la estructura

de

baja,

componentes

de los carteles de la

llevando

claves

la

miembros

crcel
de

o
las

organizaciones delictivas, al igual que a miles de delincuentes


vinculados a ese negocio. Entre 1987 y 1990 se capturaron ms de
17.000

delincuentes

narcoterrorismo,

dedicados

al

narcotrfico

al

lo que contribuy a desvertebrar los engranajes

del trfico de drogas colombiano.

226

En

el campo del apoyo a la

justicia, se desarroll un proyecto denominado Dotacin de siete


laboratorios

del

cuerpo tcnico

de

la

Polica

Judicial

que

buscaba cualificar los procesos investigativos en criminalstica.


Asimismo, el proyecto de apoyo al sistema nacional integrado de
224
Sobre esta cuestin especfica referirse, por ejemplo, a BAHAMON
DUSSAN coronel A., Mi guerra en Medelln, Intermedio Editores, Bogot, 1991,
p. 7172.
225

LEAL BUITRACO F.,

226 GAVIRIA

de la Repblica,

op.cit.,

p.lBG158.

TRUJILLO O., Poltica internacional. Discursos, Presidencia


Bogot,

1992,

p.192.

260

informacin de la justicia penal colombiana trabaj en un proceso


para establecer la Red nacional de computacin y comunicaciones
para el sistema nacional integrado,

con miras

a establecer un

sistema de informacin con una cobertura integral, para agilizar


la informacin sobre medidas de aseguramiento y rdenes de
captura. Por lo que se refiere al desarrollo alternativo, un
programa especifico busc contribuir al fortalecimiento y
dinaxnizacin de procesos de desarrollo microregional en las zonas
potenciales y productoras de cultivos ilcitos, con vistas tanto
a la reduccin de estas plantaciones como al mejoramiento de la
calidad de vida de los habitantes.227

La estrategia externa

En su poltica

exterior,

Colombia defenda el punto

segn el cual el narcotrfico es un asunto mundial.

de vista

Por eso

preconizaba la corresponsabilidad, es decir, la responsabilidad


conjunta, asumiendo cada pas en su reaccin oficial la carga que

le corresponda en funcin del aspecto del fenmeno notable en


su territorio.

Como lo expresaba el presidente Csar Gaviria: El problema del


narcotrfico es asunto

prioritario en

la

agenda

diplomtica

colombiana. Ningn pas ha pagado un costo tan alto en la lucha

contra
el
flagelo
de
las
drogas.
responsabilidad que le corresponde en
problema,

Colombia
asume
la
la solucin de este

por conviccin moral y en defensa de los principios

fundamentales de la democracia y el Estado de Derecho. Pero el


esfuerzo aislado de nuestro pas es intil si los dems Estados

no cooperan eficazmente. El tratamiento multilateral del problema


ha sido un objetivo fundamental de la poltica exterior
colombiana. En este contexto, se ha promovido la adopcin de
medidas para la reduccin del consumo, la erradicacin de
cultivos ilegales, el control a la desviacin ilcita de
precursores qumicos, al lavado de dinero y al trfico de armas.

227

D.,

Informe al congreso, Bogot, 20 julio 1993, p.205.

261

Colombia
ha
estado
presente
en
los
principales
foros
internacionales sobre este tema. Es miembro desde este ao [1991]
de la Comisin de Estupefacientes de las Naciones Unidas; apoy
con xito la iniciativa en favor de la reestructuracin de los
organismos que manejan los asuntos de drogas en el seno de esta

Organizacin e hizo parte del Grupo de acciones qumicas, creado


en el marco de los siete pases industrializados que elabor
importantes

recomendaciones

para

controlar

las

sustancias

qumicas precursoras; participa en el Grupo de expertos sobre


lavado de dinero auspiciado por la Organizacin de Estados
Americanos

promueve,

con

amplo

apoyo

internacional,

la

creacin de un Centro de coordinacin e informacin regional


contra el narcotrfico. Gracias a una ardua labor diplomtica,
se ha logrado obtener de las naciones industrializadas

alguna

compensacin por los altos costos sociales y econmicos que ha

generado

la

lucha

contra

el

trfico

ilcito

de

drogas

en

Colombia.

El programa especial de preferencias arancelarias de

la Comunidad Europea a los pases andinos y la iniciativa andina


del Gobierno norteamericano as lo demuestran.228
Paralelamente,

la intencin del presidente colombiano era la de

desnarcotizar
restringir

al

la

agenda

asunto

multilateral.229

Para

de

exterior
las

del

drogas

colombia,

pas,

el

este

temario

punto

fin

de

no

bilateral

era

vital

para

recobrar la confianza tan desquiciada y presentarse en la escena


internacional como potencial socio econmico.
En cuanto a las relaciones con la Comunidad Europea, el balance
que se efectuaba a nivel oficial pona el acento en los elementos
positivos.

Se

econmicos

con

haba
esa

logrado
regin,

fortalecer
lo

que

los

lazos

constitua

un

polticos y
objetivo

de

poltica exterior. Las exportaciones colombianas haban recibido,


en contrapartida de los costos humanos y econmicos sufridos por

228

229

Informe...,
TOKATLIAN

p.lSl152.
5.0.,

Drogas,

narcocriminalidad organizada
Bogot, 1995, p.120.

en

dilemas
colombia,

drogas.
Tercer

Estados

Mundo

Unidos

la

Editoresc.E.I.,

262

Colombia, un tratamiento preferencial que permita la entrada en


franquicia y prcticamente sin restricciones cuantitativas para
cerca de 800 posiciones arancelarias correspondientes a productos
nacionales. Dichas preferencias representaran un ahorro anual
de 40 a 60 millones de dlares para el pas, y eran un estmulo
para las exportaciones y un atractivo comercial para las
inversiones europeas, elementos que juegan un papel importante
sobre el desarrollo econmico y social del pas230. Asimismo, se
otorgaron recursos por un monto de 78 millones de dlares
utilizables para proyectos de cooperacin tcnica, multiplicando
siete
veces
eJ.
presupuesto
inicial.
Adems,
se
haba
institucionalizado el dilogo entre el Grupo de Rio y la
Comunidad

Europea

se

haba

buscado

coordinar

acciones

de

carcter poltico y de cooperacin en varias reas sensibles. El


gobierno colombiano
emiti
un
satisfecit
frente a esta
profundizacin de la cooperacin de la Comunidad Europea, con un
enfoque particularmente apoyado por Colombia. En el campo
bilateral y en materia de narcotrfico, se desarrollaron tratados

de cooperacin judicial con algunos pases europeos, como Espaa


y el Reino Unido, para permitir el intercambio de material
probatorio y la agilizacin de procesos judiciales. Tambin se
puede resaltar la colaboracin recibida por las fuerzas armadas
y organismos de seguridad por parte de los paises europeos. 23!

231>
Sin embargo, a partir de 1993, la comunidad Europea ha aplicado un
rgimen
de
importacin
del
banano
desfavorable
a
los
exportadores
latinoamericanos de este producto. colombia estima que esta decisin de
imponer a la regin un contingente arancelario anual de slo 2 millones de
toneladas, con un arancel equivalente al 25% ad valorem,
la afectara
gravemente. De hecho, las exportaciones que excedan este contingente pagarn
un arancel equivalente al 213%. Colombia, cuyas exportaciones de banano a la
comunidad estuvieron alrededor de 600 mil toneladas en 1992, dejar de
comercializar un volumen cercano a 171 mil toneladas durante 1994, equivalente
a 49 millones de dlares. Esta reduccin significar tambin la prdida de
14.000 empleos directos y 42.000 indirectos. Los pases latinoamericanos
indican que las medidas van a limitar su desarrollo econmico y social, con
todos los inconvenientes que eso puede conllevar. GAVIRIA TRUJILLO c., Informe
al Congreso, Bogot,, 20 julio de 1993, p.67.
231

Informe al

congreso del

seor Presiden te de

la

Repblica,

Cesar

Gaviria Trujillo, al iniciarse el perodo de sesiones legislativas, Bogot,


lero de diciembre de 1991, p.145147; GAVIRIA TRUJILLO CC.>, Poltica
internacional. Discursos, presidencia de la Repblica, Bogot, 1992, p.95 y
106; ID., Informe al congreso, Bogot, 20 de julio 1993, p.6566.

263

Adems,

consciente

justicia

exige

un

de

que

un

incremento

efectivo
de

la

fortalecimiento

cooperacin

de

su

bilateral

en

materia de intercambio de informacin, evidencia y experiencias,


Colombia

emprendi

una

campaa

para

lograr

la

adopcin

de

instrumentos legales y mecanismos administrativos que agilizaran


la cooperacin entre las ramas judiciales de los pases
interesados. Esta gestin tuvo como resultado la suscripcin de

memorandos de cooperacin judicial con Estados Unidos, Gran


Bretaa y varios pases latinoamericanos. Se firm un canje de
notas con Espaa, un acta de intencin con Francia y se negoci
un acuerdo de igual naturaleza con Italia. Con paises de su
subregin, Colombia firm acuerdos para la prevencin, control,
fiscalizacin y represin del trfico ilcito de estupefacientes
y precursores qumicos. Con Estados Unidos, el convenio sobre las
medidas

para

esenciales

impedir

est

la

desviacin

pendiente

de

de

precursores

ratificacin

por

qumicos

el

Congreso

colombiano m

En cuanto a
la lucha
internacional contra el trfico de
estupefacientes, Colombia demostr una vez ms su liderazgo. Fue
sede del 1 Encuentro
de

Justicia

Cartagena

latinoamericano de autoridades del sector

realizado

de

del

Indias,

10

al

donde

12

se

de

diciembre

logr

un

de

1992

intercambio

en
de

experiencias a nivel latinoamericano sobre el fortalecimiento y


las reformas de la justicia, haciendo particular nfasis en el
narcotrfico.

Se firmaron dos declaraciones.

En la primera se

ofreca apoyo y cooperacin al Centro internacional de estudios


sobre

narcotrfico

justificndolos

por

estupefacientes
el

convencimiento

propuesto
de

que

por
la

Colombia,

experiencia

adquirida por este pas puede ser de gran valor para sus vecinos.
En

la

segunda,

cada

pas

se

comprometa

promover

medidas

pertinentes para que las instituciones financieras y bancarias


observaran procedimientos de severo control de las transacciones
que pudieran estar vinculadas a las actividades del narcotrfico,
el

terrorismo,

la

guerrilla

otras

formas

de

delincuencia

232 Ibid., p.8l.


264

organizada

~233

Paralelamente varios foros hablan tomado decisiones favorables


a Colombia y a su lucha contra el trfico de estupefacientes. El
Grupo de Dublin, en su reunin en Cartagena de Indias de 12 a 14
de octubre de 1992, plante una paquete de proyectos de
cooperacin tcnica para el fortalecimiento de la justicia con
el fin de reforzar la accin colombiana en la lucha contra el
narcotrfico. En el XII perodo de sesiones de la Comisin
interamericana para el control del abuso de drogas (C.I.C.A.D.)
celebrada a finales de octubre del mismo ao, se logr la
adopcin de una resolucin propuesta por Colombia en relacin al
control de los cultivos ilcitos de amapola y la necesidad de
incrementar la cooperacin regional en ese sentido. Durante el
XXXVI periodo de sesiones de la Comisin de Estupefacientes de
las Naciones Unidas de principios de abril de 1993,

los paises

se comprometieron a adoptar medidas con respecto a la cooperacin


y asistencia judicial, el trfico ilcito de armas y explosivos
en relacin con el narcotrfico, el tratamiento y rehabilitacin
de consumidores de drogas que cumplen condenas penales y medidas
para contribuir a la aplicacin de la Convencin de Viena, lo que
impuls el gobierno colombiano a ratificarlas.2~
En

definitiva,

se hicieron gestiones tendientes a

lograr

la

financiacin por parte de diferentes fuentes internacionales como


el Banco

interamericano de desarrollo,

el Grupo de Dubln,

la

C.I.C.A.D. y algunos pases como Francia, Gran Bretaa y Blgica,


entre
otros,
de proyectos
de
cooperacin
tcnica
como
capacitacin de la administracin judicial, la proteccin a
jueces y

funcionarios

del sector

justicia,

la creacin de un

centro internacional de estudios sobre el narcotrfico, el


diagnstico de las necesidades del sector de la justicia a nivel
nacional,

ilcitos,

rastreo

233 Ibid.,

la

por

satlite para

modernizacin

la deteccin

readecuacin

de cultivos

del

sistema

p779.

234 Ibid.

265

penitenciario colombiano, entre otros.~5


Considerando

los

Cooperacin

resultados

lanzado

ante

del

la

Programa

comunidad

Especial

de

internacional,

las

autoridades colombianas notan que, tras tres aos de vigencia,

1-os

recursos

obtenidos

ttulo

de

cooperacin

tcnica

internacional (350 millones de dlares) han superado ampliamente

las expectativas,.

Se han ofrecido recursos por parte

de los

Estados Unidos de 200 millones de dlares, la Comunidad Europea


por 75.6 millones, Luxemburgo por 20 millones y Alemania 5
millones, entre otros. Se aportaron recursos adicionales al
P.N.U.F.I.D. por 36 millones, para permitir el cumplimiento de
sus objetivos en Colombia en materia de prevencin, sustitucin
de cultivos ilcitos,
rehabilitacin y tratamiento de la
drogadiccin. Hasta mediados de 1993, se ejecutaron alrededor de
50

proyectos por un monto total aproximado de 188.2 millones de

dlares

de

los

cuales

144.9

millones

internacional y 43.3 millones


encontraba

cercanos

en

trmite

los

52

de

al

aporte

a la contrapartida nacional;

aprobacin

millones

corresponden

(30.6

un paquete

millones

de

se

proyectos

provenientes

de

recursos internacionales y lo restante en recursos nacionales)


Varios de los proyectos ejecutados tienen que ver con la mejora
de la produccin agrcola (frutas) e industrial (cuero, textil)
con la modernizacin de la justicia (fortalecer la Direccin de
medicina legal y el Cuerpo tcnico de la Polica judicial)
la

sustitucin

panelera,

de

cultivos

soya, cacao,

ilcitos

(por

yuca,

frijol,

con
caa

caf y pltano) y con el fomento de las

actividades pecuarias y de piscicultura.236

235

236

Ibid.,

p.2O1.

Ibid.,

p.8284

266

As se finaliza el estudio del perodo 1990 a 1994 marcado por


cambios profundos en muchos mbitos y obviamente en materia de
lucha contra el narcotrfico. Esta evolucin, cuyo balance es
relativamente positivo, tiene igualmente sus puntos oscuros que
se notan principalmente al considerar la persistencia de las
problemticas mayores. Lo descrito relativiza obviamente los
logros aparentes del proceso constituyente y muestra corno no se
ha abandonado de ninguna manera los mtodos represivos policiaco
militares.

267

B. LA ADMINISTRACIN DE ERNESTO SAMPER PIZANO (19941. La influencia estadounidense


Las relaciones

entre

Bogot y Washington siempre han

estado

marcadas por la cooperacin y el conflicto. Desde el comienzo de

la Administracin de Ernesto Samper Pizano predomina la dimensin


conflictiva ms que la cooperativa del perodo anterior23?. Desde
1993

aproximadamente,

el

deterioro

de

los

lazos

oficiales entre las capitales se ha hecho evidente.

polticos
Los pobres

resultados en los Estados Unidos (la demanda no baja, las drogas


siguen

circulando

la

violencia

urbana

es

alta)

varios

elementos de poltica interna han creado un clima agresivo frente


a la cuestin de las drogas y al pas que, segn las autoridades
norteamericanas,

es

responsable de

su

situacin

interna.

La

opinin de estas autoridades es que Colombia no est logrando una

mejora

en

su

lucha

contra

las

drogas

(las

organizaciones
delictivas siguen manejando un trfico que no disminuye) , y que
la correlacin es baja entre las promesas de fuerte castigo a los
traficantes y los niveles de sentencia especfica y cumplimiento
concreto. Esta falta de logros visibls y de credibilidad en la
lucha contra las drogas es lo que motiva la crtica de Estados
Unidos al Gobierno de Samper.238
Esta presin americana sobre Bogot se materializa principalmente

desde

1994.

Dos

ilustraciones vienen a corroborar este hecho, las

cifras de la asistencia antidrogas norteamericana a Colombia y

la aplicacin del proceso de certificacion.


Por una

parte,

la asistencia antidrogas de los Estados Unidos a

Colombia refleja una evolucin clara. La transformacin

va en el

23?
Durante el periodo 19381992, colombia estaba considerada por Estados
Unidos como una aliada por su colaboracin
destacada y seria en la lucha
antidrogas <comparado con Per y Bolivia y visto los logros obtenidos con la
extradicin de c. Lehder Rivas, el encarcelamiento de P. Escobar y EL. Ochoa,
la muerte de O. Rodrguez Gacha, los buenos niveles de erradicacin y
incautacin). TOKATLIAN J.C., op.cit., p.SO y 101.

Ibid., p.93 y 104106.

268

sentido de una reduccin de los recursos otorgados en concepto


de ayuda. La ayuda oficial era de 442.9 millones, de dlares en
el perodo 19891992 y alcanza slo 150.6 millones en el trienio
19931995. La asistencia total estadounidense a Colombia ha
pasado del promedio anual de 110.7 millones en 19891992 a 50.2
millones en 1993~l995.239
Por otra parte, los Estados Unidos han utilizado recientemente
el instrumento ofrecido por el proceso de certificacin para
presionar a Colombia240. La certificacin consiste en una
decisin unilateral de los Estados Unidos y ms concretamente del
Ejecutivo.

El equipo presidencial emite anualmente, por razones

de poltica interna, su opinin sobre los esfuerzos que un nmero


determinado de pases estn efectuando en diversas materias tales
como terrorismo, seguridad nuclear y narcotrfico. Mediante este
mecanismo legal, se clasifican los pases segn tres opciones:

la certificacin:

se juzgan positivamente la situacin y los

esfuerzos realizados por el pas considerado;

la

certificacin

por

razones

de

inters

nacional:

en

condiciones normales la certificacin no hubiera operado pero es

del inters nacional de los Estados Unidos otorgara bien sea por
razones polticas,

econmicas o estratgicas; el efecto es casi

similar a la certificacin plena pero hay reproches implcitos,

es un mensaje politico admonitorio sin sanciones;


-

se

la no certificacin:
considera

negativamente,

administrativas
antidrogas,

la actividad llevada a cabo por el pas

internas tales

con

lo

que

como la

se

adoptan

medidas

suspensin de la ayuda

la supresin de las preferencias arancelarias a las

importaciones del pas descertificado, el veto estadounidense a


las solicitudes del mismo en el sistema financiero multilateral
y la suspensin del sistema de garantas a las inversiones
estadounidenses; tales sanciones pueden tener efectos econmicos

239

Ibid.,

p.lOS.

24(> Fue mediante la enmienda HawkinsGilman, aprobada por el congreso de

los Estados Unidos en noviembre de 1983, que se ha establecido el requisito


de la certificacin anual para regular el acceso a los fondos de ayuda. THOUMI
E., op.cit., p.22O.

269

adversos

de

enorme
descertificado.24
En los dos ltimos

importancia

aos,

para

la

economa

del

pas

la aplicacin de este mecanismo

por

parte de Estados Unidos ha tenido implicaciones decisivas para


Colombia242.
De hecho, este pas se ha visto otorgar en 1995 la certificacin
por razones de inters nacional243. La decisin del Gobierno de
Washington se origina en que la mayoria de la cocana consumida
en 1994 en su territorio procede de Colombia, pas que, tras el
desmantelamiento del cartel de Medelln, ha hecho muy poco para
perseguir al cartel de Cali. Segn Washington, el Gobierno
colombiano

ha

obtenido

algunos

xitos

en su

lucha

contra

el

narcotrfico

(tales como la ratificacin del Convenio de Viena

de

legalizacin

1988,

la

del

glifosato

para

fumigar

cultivos

ilegales, la campaa area de erradicacin de cultivos ilcitos


y

la

cada

de

un

juzgamiento por

narcoproyecto

enriquecimiento

que

no

ilcito)

algunos temas crticos ha sido inadecuado

hubiera

permitido

el

pero su desempeo

en

(el sistema de penas

colombiano es muy benigno con los narcotraficantes,


de incautacin podran ser ms altos,

los niveles

as como de erradicacin

de amapola, la corrupcin poltica es alta y no se realiz ningn


juicio en 1994 por corrupcin de funcionarios del Gobierno)

En

otras palabras, no se han alcanzado las expectativas fijadas por


ambos

gobiernos.

Por

lo visto,

no ha

habido descertificacin

porque eso hubiera sido un riesgo muy grande para la seguridad


nacional

de

Estados

Unidos:

econmica

que conllevara

la

disminucin

la descertificacin

de

asistencia

significara

un

241

PARDO 1k y CARDONA D., El procedimiento de la certificacin y las


relaciones entre colombia y Estados Unidos, en colombia internacional, Revista
del c.E.I., n029, Bogot, eneromarzo 1995, p.4B.
242

Para

una

evolucin

de

las decisiones

norteamericanas

acerca

de

la

certificacin, consultar el anexo n07A que presenta la lista de los pases


interesados por esta medida desde 1987 hasta 1996. Este anexo (7E) presenta
igualmente la explicacin facilitada por los Estados Unidos respecto de su
decisin de descertificar a Colombia para 1996.
243

como haba ocurrido en 1988 y 1989 en el momento del narcoterrorismo,


pero sin alcanzar el grado actual de importancia.

2?0

aumento en el trfico de drogas hacia los Estados Unidos y


consecuentemente un aumento de los ndices de consumo del pas.
Ya que Colombia contina siendo la mayor fuente de cocana, es
de vital importancia para los Estados Unidos seguir cooperando
con el gobierno colombiano para que ste desarrolle mecanismos
an ms efectivos para combatir el narcotrfico. Igualmente una
certificacin condicionada puede ser de gran utilidad para
Washington para mantener vigente un mecanismo de presin sobre

Sin embargo,

en 1996 los Estados Unidos no han certificado a

Colombia, con el motivo que este pas produce el 80% de la


cocana que se introduce de contrabando en el territorio
norteamericano y tambin porque, decididamente, el gobierno de
Ernesto Samper no est actuando en su lucha cntra las drogas de
manera satisfactoria para su importante socio. La reaccin en
Colombia
ha
sido
la
de
interpretar
el
procedimiento
estadounidense como una grave ingerencia en los asuntos internos
del pas. Asimismo, las inquietudes en el campo econmico son
altas. Pero todava es muy temprano para evaluar el impacto
exacto que est teniendo la decisin. Lo que ya est claro es que
el presidente Samper no est ptimamente colocado frente a los
Estados Unidos 245
Como consecuencia, los Estados Unidos consideran actualmente a
Colombia como el mayor responsable de la llegada de drogas a su
territorio y la culpan de su problema interno de salud pblica
y seguridad ciudadana, as como de gran parte de la situacin de
narcotrfico mundial.
J.G.

Tokatlian,

ofensivas,

Se podra llegar,

a justificar medidas

segn

el especialista

de fuerza,

preventivas u

diplomticas, econmicas o militares, unilaterales o

multilaterales. El estado de crisis ha generado la erosin de la


colaboracin

244 Ibid.,

la

disminucin

de

la

confianza

entre

ambos

pA-6.

245
DE REMENTERIA 1., La descertificacin de Colombia y la certificacin
del Per, en Anlisis poltico, Revista del I.E.P.R.I., nO27, Bogot, enero
61.
abril 1996, p.S8

271

gobiernos.

Colombia

se

caracteriza

fragilidad gubernamental,

ahora

por

una

enorme

un evidente pnico empresarial y una

relativa incertidumbre poltica debido en parte a las presiones


norteamericanas.246
2. La poltica nacional
a. El Plan nacional para la superacin del problema de la droga
Ha sido bajo la administracin de Ernesto Samper Pizano cuando
se ha hecho efectivo y se ha aplicado el Plan nacional para la
superacin

del problema de

la droga

durante el anterior perodo


manifestaciones
propsito

se

de

la

preparando

con vistas a reducir las causas y

problemtica

ha diseado

que se vena

una

serie

de
de

la

droga.

medidas

Con

que

este

pretenden

cubrir de manera integral el fenmeno y que van a estar vigentes


durante

un perodo de cinco

aos.

Las cinco

lneas de accin

generales definidas engloban unas diez polticas especficas.


a/ El fortalecimiento de la justicia

Represin y sometimiento a la justicia:

Se quiere replantear la poltica de sometimiento que,

debido a

una aplicacin indebida, se ha convertido en una puerta abierta


a la impunidad247. A pesar de consistir en imponer penas mnimas
y

conceder mximos beneficios, el sometimiento no se cre como

una alternativa a la persecucin sino como una consecuencia de


ella.

Aplicada

junto

con

una

adecuada

cooperacin

judicial

internacional, un replanteamiento permitira evitar deficiencias


y ser ms eficaz;

Cambios en la administracin de justicia:

246

TOKATLIAN

J.G.,

Drogas,

narcocriminalidad organizada
Bogot, 1995, p.l223.
247 Dos

casos

pueden

dilemas y

en colombia,

ilustrar

esta

dogmas.

Estados

Tercer Mundo

observacxon:

Unidos

Editores

la

C.E.I.,

las experiencias

de la

condena a una pena irrisoria de Ivn tirdinola y la reduccin de la pena de


prisin de Jorge Luis Ochoa de 8 a 5 aos y medio. Panorama nOS, en Anlisis
Poltico, n025, I.E.P.R.I., Bogot, mayoagosto 1995, p.2.

272

La reforma a fondo del sistema judicial y la poltica criminal


es imprescindible para librar en
contra el narcotrfico;

el mbito legal

la batalla

b/ El control y la interdiccin
Erradicacin de cultivos ilcitos:
En Colombia, los cultivos ilcitos obedecen a motivaciones
comerciales ms que culturales, lo que llev el gobierno a
considerar factible proceder a eliminaras248, con la puesta en
marcha de la Operacin Resplandor249;
Produccin industrial de drogas:
Para evitar que el pas siga siendo un productor de droga, se
desmantelar la infraestructura utilizada en el procesamiento
industrial de las drogas (laboratorios, centros de importacin
de insumos qumicos y vehculos) , aumentando los controles y las
incautaciones;
Distribucion:
Actuacin para destruir los sistemas de distribucin interna y
exportacin de la droga a travs de tres programas: inversin
tecnolgica en el mejoramiento de las condiciones de control de
aeropuertos, puertos fluviales y martimos; establecimiento de
una base de guardacostas en San Andrs con recursos ya apropiados
para los presupuestos de 1995 y 1996 que controlar todos los
trficos martimos y areos de ingreso y salida al archipilago;
mejoramiento del sistema disponible de interceptacin de aviones
mediante la adquisicin de sensores, plataformas areas y equipos
de inteligencia electrnica;

248 Bajo

presiones

norteamericanas

hacia

una

actitud

represiva

y para

obtener la certificacin, el Gobierno colombiano opt por la fumigacin de


cultivos ilcitos, poltica que permite mostrar resultados rpidos y cifrados.
249

Objetivo de

la

Operacin

Resplandor:

en

dos

aos,

1995

1996,

erradicacin de 60.000 hectreas de coca (40.000 ha> y amapola (20.000 ha)


(estimaciones de la Polica Antinarcticos>, con el menor dao ecolgico e
impacto social. En 1993, se haba fumigado 846 ha de coca y 9.821 ha de
amapola, y, en 1994, 3.411 ha de coca y 4.111 ha de amapola. REYES POSADA A.,
La erradicacin de cultivos: un laberinto, en Anlisis poltico, n024, Bogot,
eneroabril 1995, p.66.

273

Lavado de activos:

Colombia, consciente de que es necesario un control para reducir


las posibilidades de reciclaje de dinero ilcito en los centros
financieros mundiales, se compromete a actuar ms drsticamente,
con el apoyo de sus instituciones judiciales y bancarias,
persecucin

de

los

bienes

resultantes

del

en la

enriquecimiento

ilcito, y realizando los cambios legales correspondientes;

Persecucin de los carteles del narcotrfico:


Para perseguir, juzgar y encarcelar a los narcotraficantes de

manera

ms

eficiente,

instrumentos

operativos,

el

gobierno

es decir

quiere

mejorar

perfeccionar
las

sus

condiciones

de

inteligencia que acompaan las operaciones contra los carteles,


contando con la asesora tcnica de varios gobiernos extranjeros,
empezando con el estadounidense;
c El desarrollo alternativo

Plan Nacional de Desarrollo Alternativo

(P.N.D.A.):

Su objetivo es el de brindar, a partir de la destruccin de los


cultivos ilcitos, una alternativa econmica legal a los pequeos
cultivadores

de plantas

ilcitas

(su~titucin de cultivos),

tambin desarrollar programas preventivos en otras reas del pas


susceptibles, por sus condiciones de abandono, de convertirse en
zonas de expansin para nuevos cultivos. El Plan pretende aportar
mejores condiciones de vas, salud, educacin y trabajo as como
fortalecer la capacidad institucional en estas reas marginadas,
y establecer programas de comercializacin y mercadeo para los
productos alternativos lcitos. Se destinarn recursos nacionales
por

valor

de

150

millones

de dlares

y se

espera

un

aporte

internacional por la misma cantidad~

d/ La prevencin

la rehabilitacin

Prevencin integral, tratamiento y reinsercin social:

Frente al aumento de la demanda de estupefacientes en el pas,


la accin estatal se dirigir a la prevencin del consumo, la
rehabilitacin de los drogadictos, la atencin especial a los

274

grupos vulnerables susceptibles de convertirse en consumidores


y una accin masiva de pedagoga sobre los efectos nocivos del
consumo de drogas a travs de los medios de comunicacin y los
centros educativos;
e/ La cooperacin internacional
Responsabilidad internacional:
Para que se cumplan esas metas, la comunidad internacional debe
simultneamente asumir sus propias responsabilidades disminuyendo
los niveles de consumo, intensificando la interdiccin de naves,
avanzando en el control internacional del blanqueo de dlares y
reduciendo la venta de precursores qumicos. Colombia fomentar
acuerdos en este sentido.250

Con este Programa, el Gobierno se ha mostrado ms que ambicioso.


Sin embargo, est convencido de sus propsitos. Para confirmar
este optimismo, el presidente Samper ha ofrecido una lista de los
resultados obtenidos en materia de lucha contra la droga en poco
menos de un ano:
han aumentado las cantidades de superficies erradicadas, de
decomisos de estupefacientes y precursores, de destrucciones

de laboratorios y de capturas de personas vinculadas al


narcotrfico;
se ha decretado la emergencia disciplinaria para la Polica del
rea de Cali y ms de la mitad de los oficiales en servicio

se
ha
se

se

activo fueron desvinculados;


ha creado el Cuerpo anticorrupcin de la Polica Nacional;
entrado en vigor el Convenio de las Naciones Unidas de 1988;
ha conseguido archivar el proyecto que pretenda eliminar
la figura del enriquecimiento ilcito;
ha transformado la Fiscala General de la Nacin en sus
actividades
relacionadas
con
la
lucha
contra
el

250 Palabras del seor presidente de la Repblica,

doctor Ernesto Samper

Pizano, en el acto de presentacin de la poltica contra las drogas, en


coloMbia internacional, n029, Bogot, eneromarzo 1995, p.4l43; Compromiso
de Colombia frente al problema mundial de la droga 1995, Plan nacional,
consejo Nacional de Estupefacientes, Bogot, sept.1995, p.7584.

275

b.

narcotrfico;
se ha reformado el Departamento Administrativo de Seguridad
para profesionalizar sus efectivos dedicados a combatir la
delincuencia organizada;
se ha decretado la emergencia carcelaria para controlar a los
presos de alta peligrosidad, limpiar las zonas adyacentes
de las crceles de mxima seguridad y reformar la guardia
carcelaria;
se ha creado una Comisin de evaluacin de la poltica de
sometimiento por medio del decreto 159 de 1995 para rendir
un informe sobre los ajustes de penas y beneficios y dems
modificaciones a realizar.25
La

Ley 190 de 1995

Estatuto Antcorrupcin

La promulgacin de la Ley 190 de 1995 (junio 6) por la cual se


dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la
Administracin Pblica y se fijan disposiciones con el fin de
erradicar la corrupcin administrativa, tambin denominada
Estatuto Anticorrupcin, ha sido un momento muy mediatizado por
la administracin Samper, como etapa fundamental en la lucha
contra el narcotrfico en su aspecto de corrupcin de agentes del
Estado y hacia un modelo ms eficaz de gobierno.
En su presentacin a la nueva norma, el Ministro de Justicia y
del Derecho de la poca constata amargamente que Colombia, por
desgracia, ha asistido en las ltimas dcadas a un innegable
relajamiento de sus valores sociales, que de la mano de una
cultura facilista y de consumo que halaga la sagacidad y el
dinero fcil, ha trado como consecuencia una correlativa
mutacin en los conceptos ticos de quienes tienen la inmensa
responsabilidad del ejercicio de la funcin pblica. Esta
realidad ha justificado la adopcin del Estatuto, complemento a
la estrategia integral de desarrollo destinada a lograr un

251

Palabras del seor presidente de la Repblica, doctor Ernesto Samper


Pizano, en el acto de presentacin de la poltica contra las drogas, en
colombia internacional, n029, Bogot, eneromarzo 1995, p.4344.

276

Estado capaz de hacer un uso racional e


escasos recursos pblicos.252

inteligente de

los

El Estatuto anticorrupcin proporciona herramientas para que se


haga frente en este campo penal con la participacin ciudadana.
Se establece un rgimen de empleados pblicos que combina la
publicidad sobre las condiciones de idoneidad que los asisten y
sobre su situacin patrimonial con la implantacin de un sistema
de incentivos destinado a recompensar a los buenos servidores.
Se trata de un mayor control social basado en variados
instrumentos como la obligacin para las entidades pblicas de
hacer pblico, al final de cada ao, su plan de objetivos para
el siguiente con los recursos que se emplearn para el efecto,
o el establecimiento de un sistema de quejas y reclamos, o la
creacin de sistemas de informacin sobre la actividad de las
entidades entre otros aspectos, a los que vienen a sumarse la
creacin de la Comisin nacional para la moralizacin y de la
Comisin ciudadana para la lucha contra la corrupcin. Merecen
particular mencin los nuevos delitos de utilizacin indebida
de informacin privilegiada que pretender evitar que quien
accede a cierta informacin en razn de una posicin de
privilegio la use para obtener provecho, y el de receptacin,
legalizacin y ocultamiento de actividades ilegales, con el que
se pretende neutralizar el poder corruptor del dinero sucio
proveniente de actividades del delito organizado, penalizando as
lo que generalmente se denomina blanqueo o lavado de dinero.253

La tipificacin del delito de blanqueo de dinero procedente de


actividades ilcitas de narcotrfico es la novedad principal de
la ley 190. El articulo 31
Receptacin, legalizacin y
ocultamiento de bienes provenientes de actividades ilegales
preve: El que fuera de los casos de concurso en el delito

252

Estatuto

anticorrupcin,

Ley

190

de

Colombia, Ministerio de Justicia y del Derecho,

1995,

Imprenta

junio 1995,

nacional

de

p.l.

277

oculte,

asegure,

transporte,

transforme,

administre

invierta,

adquiera

transfiera,

el

objeto

custodie,

material

el

producto del mismo o les d a los bienes provenientes de dicha


actividad apariencia de legalidad o los legalice,
pena de prisin de tres a ocho aos,

incurrir en

siempre que el hecho no

constituya delito sancionado con pena mayor.

La pena imponible

ser de cuatro a doce aos de prisin si el valor de los bienes


que constituye el objeto material o el producto del hecho punible
es superior a mil salarios mnimos legales mensuales vigentes al
momento de la consumacin del hecho. La pena imponible con base
en los incisos anteriores

se aumentar de la mitad a las tres

cuartas partes en los siguientes

casos:

(1)

Si

los bienes que

consituyen el objeto material o el producto del hecho punible


provienen de los delitos de secuestro, extorsin, o de cualquiera
de los delitos a que se refiera

la ley 30 de 1986;

(2)

Cuando

para la realizacin de la o las conductas se efecten operaciones


de cambio o de comercio exterior, o se introduzcan mercancas al
territorio aduanera nacional o se celebren contratos con personas
sujetas

vigilancia

Superintendencias Bancaria o de Valores;

(3)

realiza

la

servicios,
revisor

la

conducta
o es

fiscal

inspeccin,
Bancaria

inspeccin,

es

director,
u

otro

vigilancia
de

importador

Valores,

control
Si

las

la persona que

exportador

administrador,

de

de

bienes

representante legal,

funcionario

de

una

entidad

de

las

Superintendencias

control

o es

accionista

sujeta

asociado

de dicha

entidad en una proporcin igual o superior a diez por ciento de


su capital o del valor de los aportes cooperativos.
A pesar de esto, el Ministro concluye de manera muy lcida:
urgente

necesidad

de

las

reformas

planteadas

La

nuestra

normatividad penal no debe sin embargo distraernos del hecho de


que

la

luz

de

la

evidencia

emprica

internacional

en

la

materia, est claro que cuando nicamente se intenta combatir la


corrupcin desde la perspectiva de la represin penal se logran
resultados muy limitados, siendo ello ms evidente en pases con
sistemas

judiciales

dbiles,

en

donde

la

presencia

de

una

normatividad fuerte no solamente no cauteriza las causas de orden

278

sociolgico que dan lugar

la ocurrencia de las

actividades

ilcitas, sino que puede llegar a producir el efecto perverso de


aumentar

el

costo

del

delito

estimular

una

mayor

ms

desafiante corrupcin. ,~M


c. La cooperacin internacional
En materia de cooperacin, el presidente Samper ha dejado claro
su pensamiento cuando ha declarado que Colombia acepta toda la
colaboracin internacional para el cumplimiento de su poltica
antidrogas

slo

partir del reconocimiento de su derecho


programas y proyectos
fijarla.255 Mltiples

soberano para
anunciados en el Plan nacional para la superacin del problema
de la droga van a ser implementados con la ayuda o por organismos
internacionales
Comunidad
Italia,
Sobre

activos

Europea,

varios

los Paises Bajos,

las

relaciones

en

Colombia
gobiernos

(el

P.N.U.F.I.D.,

extranjeros

tales

la
como

los Estados Unidos, etc.>~S

con Europa

el presidente

Samper,

que ha

afirmado que es una regin donde con frecuencia encontramos una


mejor

comprensin de nuestros problemas,

vnculos polticos y culturales


utilizar

mejor

reconocimiento

las
a

los

as como continuar e incluso

facilidades

los esfuerzos

desea estrechar

comerciales

otorgadas

en

colombianos de lucha contra el

si

narcotrfico.
Recientemente Colombia ha pedido su ingreso en la Convencin del

254

Ibid.,

p.2.

255 Palabras del seor presidente de la Repblica, doctor Ernesto Samper


Pizano, en el acto de presentacin de la poltica contra las drogas,
Colombia internacional, n029, Bogot, eneromarzo 1995, p.44.
256 Anexo 4: cuadro resumen de programas y proyectos,

en

en compromiso de

colombia frente al problema mundial de la droga 1995, Plan nacional, consejo


Nacional de Estupefacientes, Bogot, sept.1995, p.145153; Una respuesta
integral al problema de las drogas, Informe semestral, consejo Nacional de
Estupefacientes, Bogot, 30 junio 1995, p.7lO.
257 Palabras del seor presidente de la Repblica, doctor Ernesto Samper
Pizano, en el saludo anual del cuerpo diplomtico, Bogot, febrero 8 de 1995,
en Colombia internacional, n029, Bogot, eneromarzo 1995, p.S0.

279

Consejo de Europa relativa al blanqueo de activos. Recibida en


principio de manera positiva por dicho organismo,

se han hecho

evidentes algunas discrepencias entre la legislacin colombiana


pertinente en
Justicia

la materia

colombiano

ha

y dicha Convencin.

El Ministerio de

procedido

remediar

entonces

aparentes

incompatibilidades
y
a
solucionar
28,
como
se
ha visto
susceptibles de ser emitidas

las

las
dudas
en la parte

referente al debate constituyente acerca de la confiscacin de


bienes.
d. Los acontecimientos y los resultados
ltimamente,
eficacia.
parte,

Entre

la

Rodrguez

una

serie

junio

captura

de

Orejuela,

de

operativos

agosto de
Gilberto

Jorge

han

1995,

mostrado

se

realiz,

Rodrguez

Rodrguez

cierta
por

Orejuela,

Orejuela,

Jos

una

Miguel

Santacruz

Londoo, Julin Murcillo Posada, miembros de la cpula del cartel


de Cali,
Tulio

y,

por otra parte,

Murillo,

Henry

Loaiza,

Arizabaleta,

presuntos

organizacin.

Por

desmantelamiento

el sometimiento

del

Vctor Patio

delincuentes

consecuente,
cartel

Enforcement Adrriinistration

al

Fmeque

servicio

se h~ hablado
de

(D. E.A.)

Cali

la justicia de

(que,

al

Phanor

de

esta

respecto del

segn

norteamericana,

la

Drug

controlaba

en 1995 las tres cuartas partes de la oferta mundial de cocana)


Adems,

se han sustituido varios jefes de entidades policiales

y se ha efectuado la destitucin de 300 oficiales y ms de 2.500


suboficiales y agentes de la Polica Nacional. Probablemente ha
sido

porque

el

Gobierno

de

Samper

tena

que

demostrar

un

compromiso radical en la lucha y una voluntad poltica de acabar


con el narcotrfico

59

25~
Documento elaborado por el Ministerio de Justicia colombiano relativo
a la adecuacin de la constitucin colombiana con la convencin del consejo
de Europa sobre el blanqueo de dinero ilcito, 1995.
259 Una respuesta integral al problema de las drogas, Informe semestral,
consejo Nacional de Estupefacientes, Santaf de Bogot, 30 de junio de 1995,
p.17; Panorama nOS, en Anlisis Poltico, nO2S, I.E.P.R.I., Bogot, mayo
agosto 1995, p.l2.
280

En un intento de balance del Plan nacional de superacin de la


droga,

se

prcticos

pueden
y

de

hecho

visibles.

subrayar

Se

llevan

algunos

cabo

otros

logros

operaciones

de

erradicacin de cultivos ilegales pero con gran oposicin local


y sin llegar a los niveles previstos. Aumentan las incautaciones
de

drogas

precursores,

sometimientos a

la

as

como

las

capturas

justicia de narcotraficantes.

los

Se realizan

depuraciones en la Polica y se eliminan factores de corrupcin.


Se

asegura

haber

narcotrfico

desarticulado

gran

escala.

la

Se

organizacin

adaptan

las

calea

reglas

para

de
el

sometimiento a la justicia. Se capacitan funcionarios judiciales,


policiales

aduaneros.

Se

adoptan

normas

que

completan

el

arsenal legislativo necesario para enfrentarse a las actividades


narcotraficantes,

tales

abarca

de

el

delito

mantener

el

el

transnacionales.

de

Estatuto

de

dinero

Anticorrupcin
ilcito.

concienciacin

impulso

hacia

que

no

se puede

consolidan

la

de
firma

precisar

proyectos

Se

la

que

intenta

comunidad

de

acuerdos

prevencin
consumo y tratamiento y reinsercin de los drogadictos.260
Lo

Se

el

blanqueo

esfuerzo

internacional

como

es

el

de

alcance

efectivo

de

del

este

conjunto de medidas, es decir, su impacto til en la reduccin


del

narcotrfico

ambicin

de

esta

toda su
maniobra

problemtica.
pblica

de

Paradjicamente,

gran

amplitud

la

parece

demasiadamente ambiciosa cuando se la acerca a las proporciones


desmedidas de la(s) red(es)
Efectivamente,

pesar

aparentemente sin fallos,

ilcita(s).

del

conjunto

de

normas

polticas

el gobierno actual est en presencia

de una situacin muy compleja y difcilmente manejable, que viene


a matizar la anterior descripcin.
En varias zonas rurales del pas, el programa de erradicacin ha
conllevado

consecuencias

enfrentamiento

con

las

desestabilizadoras
guerrillas.

Ms

que
que

se

suman

los

al

grandes

26(1 Una respuesta integral al problema de las drogas, Informe semestral,

consejo Nacional de Estupefacientes, Bogot, 30 junio 1995, p.S21.

281

cultivadores de las empresas narcotraficantes,

son los pequeos

campesinos cultivadores quienes padecen las medidas de fumigacin


area

se

movilizan

intervencin

oficial.

en

contra

las

mismas,

provocando

la

Los efectos de parecida desorganizacin

social mezclada con un crecimiento de la violencia no alcanzan


a

ser

compensados

Alternativo,

por

el

Programa

cuyo propsito

Nacional

de

Desarrollo

iba en este sentido. Adems,

costos ambientales de la fumigacin se revelan altos.

los

Si tanto

el cultivo como la fumigacin de plantas ilcitas generan un uso


masivo de productos qumicos dainos para los suelos y las aguas,
la erradicacin lleva consigo un aumento de los precios de las
materias primas que hace que los cultivadores realicen nuevas
deforestaciones para producir ms.

26!

Entre los avatares de los ltimos meses se destaca con fuerza el


llamado

Proceso

8.000.

Iniciado

en

abril

de

1995

por

la

Fiscala

General de la Nacin y llevado a cabo por esta


institucin~2, este proceso trata de determinar en que medida

y con

culpa

de qu polticos

narcotrfico,
electoral
cortejo
8.000

est

infiltrado

el

concretamente del cartel de Cali,

de 1994,

de

se ha

dinero del

en la campaa

principalmente del equipo liberal263.

arrestos de personalidades
desestabilizando la

escena

oficiales,
poltica

el

Con su
Proceso

colombiana

debilitando el gobierno, poniendo en duda la voluntad efectiva


de enfrentarse a la red narcotraficante.

Un creciente nmero de

ministros y responsables pblicos estn aparentemente implicados


en

el

negocio

narcotraficante.

Las

investigaciones

han

involucrado a Santiago Medina, tesorero de la campaa de Samper,


Fernando Botero Zea, jefe de la campaa de Samper y Ministro de
Defensa,

Juan

campaa,

David

26!

REYES

Manuel
Turbay,

POSADA

<A.),

Avella,

director

Controlador

administrativo

General

La erradicacin de

de

cultivos:

Anlisis poltico, n024, Bogot, eneroabril 199S,

la

un

de

la

Repblica,

laberinto,

en

p.72.

262 Encabezada por el Fiscal General Alfonso Valdivieso

sarmiento.

263 cabe mencionar que aparentemente en cada campaa electoral colombiana

desde numerosos aos intervinieron dineros de los carteles de la droga.

282

Orlando

Vsquez

Velsquez,

Procurador

General

de

la

Nacin.

Tambin varios parlamentarios y senadores han sido investigados


(como entre otros Alberto Santofimio y Armando Holgun) 2M

Con este entorno complejo, la agenda exterior de Colombia se ha


vuelto obviamente
sobre

a narcotizar.

Las presiones

el actual Gobierno son particularmente

indica

la

tambin

negacin

para

colombiano

1997

certificar

el

una visa

responsabilidad
cuestionada,

para

el

rechazo

pas

ingresar

fuertes,

para

el

otorgarle
a

los

al

Estados

como lo

ao

1996

presidente
Unidos.

La

en el asunto del propio presidente Samper est

lo que el interesado desmiente

mismo descarta

estadounidenses

enrgicamente.

El

la posibilidad de dimitir del poder y las dos

comisiones reunidas en octubre de 1995 y junio de 1996 en el seno


del Congreso tambin han rehusado esta solucin.
Por el momento la actividad poltica sigue en curso, as como la
investigacin judicial. El clima es tenso en las relaciones entre
Bogot

poltica

Washington
y

econmica

desestabilizado
colombiana.

en

la

propia

pesar

de

haber

escena
actuado

aparentemente con energa frente a los narcotraficantes, gracias


a una serie de decisiones de carcter formal (adopcin del Plan
nacional

del

Estatuto

Anticorrupcin),

presidente Samper est muy tragilizada.


nueva

manifestacin

de

la

la

posicin

del

Se trata quizs de una

ambivalencia

de

la

clase

poltica

colombiana.

264 Panorama nOS,

en Anlisis Poltico, n025,

I.E.P.R.I., Bogot, mayo

agosto 1995, p.56; Panorama n06. en Anlisis Poltico, n026, I.E.P.R.I.,


67; 1 espectador, julioseptiembre 1995.
Bogot,
sept.dic. 1995, p.

283

BALANCE DE LAS ESTRATEGIAS COLOMBIANAS DE LUCHA CONTRA


EL NARCOTRAFICO Y LAS DROGAS
Se puede decir que las polticas colombianas de lucha contra las
drogas y el narcotrfico han sido globalmente inadecuadas. No han
conseguido reducir la produccin y el trfico ilcitos, como se
lo

hablan

esperados,

propuesto.

Cuando

no

se

obtenan

los

resultados

la tctica a la que se ha recurrido generalmente ha

sido la de intensificar la represin ya existente. Es llamativo


que a pesar de no poderse constatar cambios,

el Gobierno siga

apoyando la misma poltica de represin y guerra a las drogas.


La consecuencia
haber

inmediata del uso de mtodos represivos suele

sido un aumento

Colombia

la violencia

(insurgencia

de

la violencia.

Como se ha

de por s procede

guerrillera,

Ejrcito,

narcotraficantes y sicarios)

visto,

en

de fuentes mltiples

grupos

paramilitares,

con lo cual lo que se ha logrado

ha sido un empeoramiento de una situacin de antemano complicada.


Lo

que

queda

de

manera

cierta

es

que

la

gobernabilidad

de

Colombia ha sido frenada entre otras cosas por la presencia del


narcotrfico. La utilizacin del estado de sitio y luego de la
conmocin

interior

ha

posibilitado

el

recurso

poderes

ampliados para dictar reglamentaciones extraordinarias en materia


de

lucha

contra

los

narcotraficantes,

reglamentaciones que
posteriormente se han integrado a la legislacin permanente265.

265

Gracias a la declaracin de conmocin interior, el Ejecutivo puede


asumir el poder de legislar de manera excepcional y transitoria para conjurar
las causas de la perturbacin e impedir la extensin de sus efectos (art.213
de la constitucin de 1991>. Sin embargo, como lo expresa duramente A. Reyes,
las causas no son coyunturales. La perturbacin es el estado habitual de una
sociedad en la cual el Estado no tiene el monopolio de la fuerza. y..j La
figura de la conmocin interior no difiere mucho del estado de sitio de la
constitucin anterior. La verdadera razn del uso de la conmocin interior es
el intento del gobierno, casi siempre exitoso, de evitar el desgaste poltico
de la discusin y negociacin parlamentarias para expedir leyes que refuercen
los dispositivos de seguridad y que prefiera, en cambio, legislar con carcter
transitorio y negociar despus, cuando los nuevos juicios, controles y
presupuestos derivados de las medidas de excepcin sean un hecho cumplido,
para que el congreso no pueda negar la aprobacin de las leyes sin pagar un
alto costo poltico. REYES POSADA A., La coyuntura de las guerras y la nueva
estrategia de seguridad, en Anlisis poltico, nOlA, I.E.P.R.I., Bogot,
eneroabril 1993, p.5859.

284

Frente a la escasa efectividad de las polticas gubernamentales


para

resolver

los

asuntos

relacionados

con

las

drogas,

los

agentes del narcotrfico han aprovechado la debilidad general del


Estado, principalmente en materia de justicia, e igualmente las
potencialidades resultantes de la situacin social y econmica.
Se constata una cierta ambivalencia pblica entre tolerancia y
represin

frente

al

narcotrfico

desde

su

aparicin.

La

tolerancia se vislumbra en las medidas econmicas y financieras


nunca

totalmente

desfavorables

al

dinero

procedente

de

las

actividades ilcitas. No obstante, en Colombia el aumento de los


ingresos gracias al dinero de las drogas genera grandes efectos
negativos que exceden los escasos efectos econmicos positivos.
En

la

media

nefastas

larga

como

debilidad

el

del

duracin,

deterioro

sistema

se

pueden citar

institucional

judicial

por

imposibilidad de resolver las cuestiones

ende

consecuencias

generalizado,

la

democrtico,

la

sociales bsicas,

la

desaparicin de valores morales y ticos, etc, que se deben a la


corrupcin,

la violencia y el dinero fcil.

Colombia ha sido y sigue siendo identificada y estigmatizada como


el epicentro del problema de las drogas y el narcotrfico. Cuando
se ve hasta qu punto Estados Unidos se focaliza sobre este pas,
parece haber sido elegido como blanco responsable de muchos males
sufridos

en

el

norte

del

continente.

administraciones estadounidenses han

En

consecuencia,

instaurado

las

un sistema de

presiones constantes y exigencias claras de represin. Al fin y


al

cabo,

stas

independientes
enfrentamiento
norteamericana
menudo

se

no
la

han

eleccin

con
en

percibe

dejado

el

de

un

las

su

autoridades

enfoque

narcotrfico.

los asuntos
como

colombianas

sus

mtodos

Esta

dngerencia

internos de un pas

intento

de debilitar

de

soberano a

la capacidad

colombiana de gobernabilidad. Slo se puede constatar la efectiva


fragilidad actual y la incertidumbre poltica, econmica y social
en la que se encuentra Colombia. Al contrario, tambin se puede
considerar que las sucesivas administraciones colombianas nunca
hubieran sido capaces de mantener un rumbo fijo a causa del poder
desmedido

de

las

organizaciones

delictivas

presentes

en

su

285

territorio. El dilema es que, al eludir la confrontacin con el


narcotrfico, el pas se debilita a nivel internacional.
un

fondo

mantener

de

debilidad

siempre

un

institucional,

costoso

Colombia

equilibrio

entre

ha

Sobre

intentado

las

exigencias

represivas norteamericanas y las inflitraciones narcotraficantes


recurrentes.
Como se ha podido percibir,
Colombia

en

cuanto

la

la influencia estadounidense sobre

manera

de

llevar

cabo

la

lucha

antidroga ha sido una constante durante los ltimos veinte aos.


A pesar de ello,

la situacin de las drogas no se ha mejorado

sustancialmente en ninguno de los dos paises. Si bien es cierto


que el problema del narcotrfico es de ndole internacional y
debe concretarse una corresponsabilidad en
tiene

que

oponer

colaboracin

este

constructiva

fenmeno,
y

la reaccin que se

debera

cooperativa

con

disearse
los

una

pases

ms

involucrados, precedida por un diagnstico renovado y compartido.


Desde el principio de los aos noventa,

se constata una mejora

sustancial en el sentido de un fortalecimiento de la Justicia.


Aparentemente se ha logrado la desarticulacin del
Medelln

as

como del

cartel

de

Cali.

Ms

cartel de

que el

fin del

narcotrfico, se trata de haber acabado con enemigos nombrados.


Las dos mayores organizaciones delictivas colombianas han sufrido
golpes duros.

Esto no significa

que no existan ms grupos de

narcotraficantes todava activos en Colombia. Tampoco proporciona


indicaciones relativas a la potencial influencia a la baja sobre
los

flujos

de

drogas

hacia

el

exterior:

no

se

sabe

si

la

produccin colombiana ha disminuido o no. En un primer momento,


el xito de la caza contra los narcotraficantes seguramente ha
conllevado la desaparicin del narcoterrorismo,

lo que no puede

despreciarse. La subsecuente evolucin ha sido una disminucin


de

la

violencia

narcotraficante

en

las

ciudades.

Las

zonas

rurales por su parte han seguido sufriendo ininterrumpidas olas


de

violencia.

estupefacientes

La

eventual

y el

negocio

reduccin
ilcito en

de

la

produccin

Colombia,

si

de

bien es

real, no obstante puede tener como acompaante el traslado de los

286

mismos

hacia

otros

sitios

su

renacimiento

en

otras

manos.

Resultado que consiste finalmente en una victoria prrica. Con


esto,

el

problema

de

ningn

modo

se

ha

resuelto

nivel

internacional.
Aparte de resultados que pueden interpretarse de manera positiva,
los aos noventa no estn exentos de problemas

amplios.

Se ha

indicado la violencia rural ligada con el narcotrfico. Asimismo,


puede tomarse en consideracin el increble desarrollo del
cultivo de amapola y la fabricacin de heroina, cuando se conoca
de

sobra

el

caso de

contexto vigente
nacional,

la

de

no se ha

coca y cocana

militarizacin

por

logrado impedir

y sus

efectos.

razones

la aparicin

de

En

el

seguridad

e incremento

espectacular de esta produccin. Las polticas y los programas,


as como sus resultados anunciados, hablan de reduccin, mientras
en realidad florece el negocio

ilcito.

El abanico productivo

ilcito colombiano se extiende, haciendo evidente la racionalidad


de

los

narcotraficantes

en

el

sistema

capitalista.

Las

instituciones democrticas y el Estado se debilitan mientras los


problemas sociales se incrementan.
Las

organizaciones

narcotraficantes

presentes

en

Colombia

constituyen un ejemplo evidente de criminalidad organizada que


J.G.

Tokatlian define integrando

crimen

organizado

surge

de

sus diferentes

una

prohibicin

aspectos:

el

concreta,

se

desarrolla en una estructura capitalista, alcanza crecientemente


una dimensin

integral,

opera

en un

contexto cultural que es

funcional a su desenvolvimiento, tiene como sujeto de referencia


a un actor social inmerso en una particular dinmica sociedad
Estado

y cuyo

objeto prioritario es

asegurar

y proyectar su

dominacin, actuando con medios preferente pero no exclusivamente


violentos,

apoyado

en

un

ethos
orientacin conservacionista266

pragmtico y

portador

de una

266

TORATITAN J.C., Drogas, dilemas y dogmas. Estados Unidos y la


narcocriminaldad organizada en colombia, Tercer Mundo Editoresc.E.I.,
Bogot, 1995, pAL

287

La nocin de gobernabilidad

(good governance)

entendida como

la importancia de la dimensin institucional y legal del concepto


de

desarrollo

aceptacin
necesario

integral,

amplia

es

entre

complemento

un

los

del

enfoque

que

responsables

desarrollo

ha

del

adquirido

una

desarrollo.

El

econmico

social

se

encuentra en el desarrollo institucional cuya faceta fundamental


tiene

que

ver

con

la

modernizacin

del

derecho

de

la

administracin de justicia. Como lo indica el entonces embajador


colombiano en Canad F.

Cepeda Ulloa, lo realizado en Colombia

durante el Gobierno de Gaviria en materia de justicia criminal


y

en

materia

de

estructura

jurdica

(nueva

Constitucin,

modernizacin del Estado y fortalecimiento de la justicia) es un


ejemplo de esta tendencia. En el fenmeno de las drogas ilegales
en Colombia, la ineficiencia del sistema judicial tiene algo que
ver con el crecimiento y envalentonamiento de esta monstruosa
actividad delincuencial. Hay una falencia notoria en el frente
domstico colombiano. El rgimen legal domstico se queda corto,
incluso

el rediseado,

notoria

la debilidad del sistema jurdico internacional,

falta

de agilidad y

para

afrontar el

eficacia hace

fenmeno.

clara

la

Tambin

incapacidad

es

cuya
para

lidiar xitosamente con esta conducta criminal. El subdesarrollo


institucional y legal es evidente tanto a nivel interno como a
nivel

internacional. Para remediar estas lagunas, el Presidente

Gaviria

ha

insistido

jurisdiccin
blanqueo

de

penal
divisas

con

frecuencia

internacional
y

la

en

para

exportacin

la
el

creacin

de

narcotrfico,

ilegal

de

una
el

precursores

qumicos. 267

Tanto

la

sociedad

colombiana

manifestado su ambivalencia

como

el

propio

gobierno

han

frente al negocio de la industria

ilcita y al narcotrfico. Esta actitud se debe en gran parte al


miedo que han provocado
narcotraficantes,
presiones,

as

las muestras de poder violento de los

que se convirtieron en amenazas y por ende en


como

267 CEPEDA ULLOA F.,

su

decisivo

impacto

econmico

que,

Gobernabilidad y lucha contra las drogas: el papel


022, c.E.I.,
en Colombia internacional, n

de las instituciones y el derecho,


Bogot, abriljunio 1993, p.2832.

288

paralelamente y con su modo corruptivo,


papel de presin.

Por eso,

ha

jugado tambin un

las polticas gubernamentales en la

materia en su mayora han sido inconsistentes. El narcoterrorismo


ha sido el nico mtodo que ha unido a la poblacin alrededor de
un rechazo dirigido no tanto a los narcotraficantes sino ms bien
al

instrumento

violento

que

stos

haban

privilegiado

para

amenazar y presionar a la clase poltica en primer lugar pero


tambin a toda la sociedad civil, dada su influencia democrtica
sobre el mundo poltico.
Colombia

ha

sido

realmente

arrinconada

entre

la

presin

narcotraficante por un lado y la presin estadounidense por el


otro

lado:

la

presin

violenta

narcotraficantes con vistas a

corruptiva

de

los

posibilitar el desenvolvimiento

impune del negocio ilcito frente a la presin diplomtica del


Gobierno de los Estados Unidos con vistas a dificultar la marcha
ilegal del trfico de estupefacientes. En medio de esta tensin,
la

voluntad

del

narcotrfico
dificultad

ha

Gobierno
sido

muy

colombiano

efectiva,

penosamente

pero

de
se

superable,

luchar

ha

contra

enfrentado

primero

para

medidas antidrogas claramente represivas y agresivas,

trfico

ilegal

violenta

se ha

que

consecuencias

para

a
de

la
la

reaccionar

recurrido
solucin
guerra

contra

ms

y segundo

contra

la produccin y el

fcilmente

negociada.

una

adoptar

para aplicar las medidas antidrogas finalmente adoptadas.


De manera general,

el

No

las

la

solucin

obstante,

drogas

las

poltica

privilegiada en Colombia por los Gobiernos sucesivos y bajo la


presin

norteamericana

narcotrfco,

para

hacer

frente

al

fenmeno

de

ha sido el aumento de la presencia militar y del

apoyo estadounidense, as como acciones represivas de destruccin


de

infraestructuras

ilcitas

de

captura

de

empresarios

ilegales. Esto ha provocado indirectamente el incremento de la


violencia,
poltica

as como de las amenazas y presiones sobre la clase


y

la

poblacin

en

su

conjunto.

Este

tipo

de

enfrentamiento directo tiene dos lados oscuros para la sociedad


colombiana.

Por una parte,

como se ha dicho repetidamente,

su

289

alto costo en vidas humanas y el permanente ambiente de temor y,


por otra parte, un costo econmico para los negocios nacionales
lcitos que padecen el clima negativo en el que est sumergido
el pas y que desecha los potenciales socios.
la guerra al narcotrfico

En este sentido,

no rene los favores de la sociedad

diplomtica, econmica y civil colombiana, que prefiere un clima


ms sereno, lo que explica en parte las concesiones hechas a los
narcotraficantes y la ambivalencia a su respecto.
Desde

1990 entonces,

se utilizan en paralelo unos instrumentos

que tienen que ver con la negociacin,

como es el caso de la

figura de sometimiento a la justicia. No slo se puede subrayar


la mencionada evolucin de la estrategia gubernamental colombiana
acaecida alrededor de 1990 en la lucha contra el narcotrfico,
sino

que

tambin

estrategia

de

estructuras

se puede
los

fuertes

sealar

el

narcotraficantes
y

visibles

cambio
que

unos

ocurrido

pasaron
grupos

en

de

la

unas

reducidos

escondidos al estilo de los camaleones.


Vista esta situacin complicada, se puede intentar proponer una
serie de ideas a ahondar para mejorar la capacidad colombiana de
reaccin a las redes de narcotrfico instaladas en su territorio.
Una consolidacin de las medidas en materia de control debera
tener lugar tanto hacia un mejor control de la circulacin de los
productos
financiero

qumicos
para

como

el

hacia

blanqueo

un

impedimento

de

dinero.

del

Seguir

sector
con

el

fortalecimiento del sistema judicial y dificultar la actividad


corruptora son dos vas que se deben profundizar.

Adems,

una

mayor intervencin de la sociedad civil en la lucha contra el


narcotrfico permitira volverla consciente de todos los aspectos
del problema. La profundizacin de la participacin ciudadana no
sera en vano puesto que responsabilizara a la poblacin civil
frente a los disfuncionamientos agravados por el narcotrfico.
Como

complemento,

rehabilitar a
sobre

la

una

actuacin

para

prevenir

el

consumo

los consumidores tendra una influencia positiva

reduccin

de

la

demanda

limitara

entonces

las

potenciales ganancias que se sacan de la produccin y del trfico

290

de drogas.
Asimismo, un importante trabajo de mejora se puede llevar a cabo
gracias a un cierto nmero de reformas sociales. De hecho, en el
campo social se pueden emprender polticas con vistas a romper
el

circulo

vicioso

de

falta

de perspectivas

y dificultad

de

salirse de su medio, que atraen a las bases sociales al negocio


ilcito. Para evitarlo se pueden efectuar unas profundas reformas
sociales que supuestamente cambiaran el comportamiento violento
e irrespetuoso de las leyes y la mentalidad de enriquecimiento
rpido.

Esto

se

puede

alcanzar

poco

poco

igualando

las

oportunidades econmicas e individuales de todos los ciudadanos


colombianos,
sanitarios

gracias
de

a un acceso a los servicios educativos y

buen

nivel

la

red

de

seguridad

social.

Obviamente hace falta un gasto gubernamental en estos campos para


garantizar la igualdad y la aplicacin justa de las reglas del
juego para todos,

as como para dificultar

la manipulacin de

Estado por los grupos de presin.


De la misma manera, un mejoramiento de las infraestructuras es
necesario a fin de aumentar la integracin econmica. Tambin se
puede seguir en la va del debilitamiento del clientelismo,

la

responsabilizacin

la

del

Estado

ante

la

ciudadana

descentralizacin adoptada desde la modificacin constitucional


de 1991. Esto significa profundizar la reformulacin del papel
del

Estado.

adems

Esta

en una

actuacin

con

relegitimacin

intencin

del

Estado

social desembocara
ante

los

ojos de

la

poblacin colombiana.
De todos modos, a pesar de las mltiples propuestas que se pueden
hacer y como lo anuncia E. Thoumi, mientras las ganancias de la
industria de las DPSI [drogas pscoactivas ilegales] se mantengan
en niveles altos, la industria seguir prosperando, realidad que
al

fin

al

cabo

es del

todo

evidente y

nos

conduce

las

aspectos

del

siguientes consideraciones.
Hemos

visto

la

distincin

existente

entre

dos

291

fenmeno de narcotrfico, a saber el aspecto internacional y el


aspecto nacional colombiano. Se trata de dos niveles distintos.
En Colombia,

el problema de narcotrfico es muy peculiar:

este

negocio ilcito ha crecido en este pas a causa de una situacin


de desigualdad e injusticia

social, de pobreza rural aguda,

de

deslegitimacin del Estado y debilidad de la Justicia. Colombia


ha adquirido entonces una especializacin en la transformacin
y

distribucin

de

trfico se realiza

estupefacientes
a nivel

naturales.

En

internacional porque

cambio,
las

el

zonas de

consumo se sitan ms o menos lejos de las regiones de produccin


e inevitablemente se tienen que despachar las mercancas ilcitas
donde

estas

son

solicitadas.

La

evidencia

econmica

de

rentabilidad financiera es la que ofrece su justificacin a la


existencia

muy

desarrollada

del

negocio

de

trfico

de

estupefacientes.
A continuacin se destaca una serie de vas suplementarias en las
cuales se podra eventualmente actuar, en Colombia, para aumentar
la eficacia de la lucha nacional contra el narcotrfico o,

al

contrario, para reducir el entorno favorable al desenvolvimiento


de este fenmeno delictivo.
Una

opcin

vlida

podra

consistir

en

un

fortalecimiento

estructural e institucional en al menos tres reas distintas:

la economa lcita;

el sistema judicial,

el bienestar social.

la democracia y el estado de derecho;

Se ha visto cmo los narcotraficantes se aprovecharon, para el


desarrollo de su negocio ilcito, de las condiciones favorables
encontradas en Colombia. La resolucin del problema est entonces
ligada

la

desaparicin

de

las

ventajas

comparativas

(o

competitivas) ofrecidas por este pas. Se trata de acabar con el


entorno

positivo a

condiciones ya no

las actividades
sean tan

ilegales,

favorables.

haciendo que las

Se debe

fortalecer

la

capacidad pblica y privada lcita colombiana para crear un marco


en l que estn ausentes estas condiciones, Parecida estrategia

292

elevara los costos de la ilegalidad,

suprimiendo por ende las

ventajas comparativas colombianas.


El refuerzo de la economa en sus actividades lcitas seria un
instrumento eficaz para combatir el narcotrfico. Esto significa
diversificar

las

producciones

agrcolas

industriales

colombianas. En las zonas rurales, dicha accin tendra que estar


precedida por una revisin de la estructura de la tenencia de la
tierra.

De

hecho,

si

hubo una

reforma

agraria,

sta

se

ha

realizado hacia los narcotraficantes y en ningn momento hacia


los

campesinos.

fomentar

la

Despus

de

agricultura

esta

diversificacin,

comercial

as

como

hace

los

falta

canales

de

comercializacin de los productos. La agroindustria es un campo


que

genera

empleo

dinero.

Para

lograr

esta

meta,

es

imprescindible realizar una cierta modernizacin de los mtodos


de la produccin y de las infraestructuras productivas. Colombia
cuenta con una base industrial efectiva, lo que proporciona una
situacin de partida muy aprovechable en vista a fortalecer la
economa nacional lcita.
En

el

sector

financiero,

hace falta

crear una

estrategia

que

busque inmovilizar los excedentes generados por el narcotrfico


y dificultar el blanqueo de dinero ilcito. En este sentido, no
se

debe

tolerar

Repblica,
ganara
respecto.
los

de

la

ni tampoco fomentar una gran libertad cambiaria.

Se

mucho

la

llamada

ventanilla

Tambin se debe apoyar una poltica que permita,

con

confiscacin

de

orientacin
las

no

Banco

al

la

una

el

ambigua

hechos,

privilegiando

en

propiedades obtenidas

de

manera fraudulenta y las que pertenecen a los narcotraficantes.


Las sanciones deberan ser disuasivas y contar con un sistema
eficaz de aplicacin.
Asimismo

es

imprescindible

infraestructuras

en

las

zonas

que

se

incrementen

rurales

del

las

territorio,

principalmente en servicios de agua y electricidad, educacin,


salud

pblica

comunicaciones.

Esto

va

la

par

con

un

incremento de la presencia y accin positiva del Estado en las

293

zonas aisladas.

Esto no debe confundirse con un refuerzo de la

presencia militar,
a

las

excepto si se convierte en seccin de apoyo

realizaciones

indirectamente
expectativas

de

pblicas.

influyen
las

en

el

Son

medidas

nivel

comunidades

de

que

vida

campesinas,

directa
mejoran

disminuyendo

e
las
su

inters por los cultivos ilcitos y su dedicacin al trnsito de


estupefacientes

ilegales.

Igualmente es necesario que se mejore el sistema judicial y se


realice la ejecucin de las leyes de manera todava ms efectiva.
La vigorizacin de la Justicia podra convertir en realidad la
capacidad colombiana de juzgar y procesar a los narcotraficantes.
La reduccin de la corrupcin tambin entra en esta categora de
acciones.

Finalmente

todas

estas

medidas

pertenecen

de

una

voluntad de profundizar la democracia en Colombia.


Gracias a

acciones en estos

Colombia

un

entorno

tres sentidos,

constructivo

que

se puede

ayude

el

crear en

Estado

en

su

reaccin frente al narcotrfico. Podra seguramente notarse una


consecuente reduccin de la violencia, aadindose a la actuacin
que se puede emprender directamente sobre el narcotrfico.
Dado

el

importante

flujo

de pasta

base

y hojas

de

coca que

proceden de Bolivia y Per, puede ser examinada la necesidad de


una mejora de los controles transfronterizos entre Colombia y sus
vecinos,

con vistas a dificultar

la penetracin en territorio

colombiano de los productos a partir de los cuales se fabrican


las sustancias estupefacientes.
Sera una necesidad dejar de usar chivos expiatorios, que al fin
y

al

cabo

slo

son mtodos

temporales

y no

definitivos.

Por

ahora, el tema de la lucha internacional contra el narcotrfico


est

demasiado

nacional

compenetrado

(securitizacin),

con

el

mientras

mbito
merece

de

la

ser

seguridad
llevado

al

territorio de la salud pblica, en su aspecto de consumo abusivo,


y al territorio de la justicia, en su aspecto de delincuencia.

294

A pesar de las mltiples actuaciones que se pueden emprender,


compartimos en cierto modo la opinin subyacente en esta lcida
frase: A lo mximo que podra aspirar Colombia sera a disminuir
su participacin en el negocio268. De hecho, mientras haya
consumo siempre habr grupos criminales dispuestos a correr el
riesgo

de

perder

su

vida

su

libertad

con

tal

de

obtener

beneficios enormes derivados del negocio. Y, de todos modos, hay


que ser conscientes de que acabar con el trfico en Colombia no
quiere decir acabar con la problemtica del narcotrfico y de las
drogas en el mundo.
Por lo tanto, las soluciones de lucha contra el narcotrfico que
se

pueden

problemas
distincin

aplicar

deben

planteados.
y

se

En

ser

de

el

ndole

titulo

diferencian

las

diferente

tercero,

se

recomendaciones

segn
retoma

los
esta

relativas

eventuales orientaciones de la accin de la Unin Europea por una


parte

hacia

Colombia

por

otra

parte

hacia

la

escena

internacional. Esto es una cosa que no se ha hecho muy claramente


hasta ahora,
para

que

puesto que se ha presionado mucho ms a Colombia

luche

contra

el

narcotrfico

en

su

pas

que

la

comunidad internacional para que se reduzca el consumo final, el


desvo de precursores qumicos y el blanqueo de dinero sucio en
vinculo estrecho con la rentabilidad enorme del negocio.
Con la cuestin de la distincin entre aspecto nacional y aspecto
internacional del problema surge la inquietud siguiente:

Hasta

qu punto se sacan las consecuencias de que el narcotrfico es


una

realidad

internacional?

estupefacientes,

Utilizando,

en

el

caso

de

los

la imagen de la duda existencial del huevo y la

gallina, nace la pregunta qu es la causa del otro?: el consumo


o la produccin? La resolucin de este interrogante supuestamente
posibilitara imputar la responsabilidad a un lado de la cadena
o al otro lado. Entonces se podra exigir una reparacin sea por
los pases consumidores sea por los pases productores de drogas.

268 ARRIETA c.G.,


Narcotr fico

en

ORJUELA L.J.,

Colombia.

SARMIENTO PALACIO E.

Dimensiones

polticas,

y TOKATLTAN

econmicas,

J.c.,

jurdicas

internacionales, Tercer Mundo EditoresUniandes, Bogot, 1991, p.92.


295

Pero

hemos

podido

constatar

conclusin

definitiva:

hacen

tanto

por

internacional,
muy

peculiar

Finalmente
situacin

se

fenmeno

y adems,

es

se

puede

llegar

una

de

narcotrfico

se

encarga

una constatacin
una

una

realidad

justo en medio, un sector capitalista

pendiente

llega a

actual

no

la oferta y la demanda se encuentran y

del

est

que

evidencia

de

estimularas.

esencial:
lo

ms

la compleja

importante

es

aplicarse a reducir la produccin, el trfico y la demanda, y sus


nefastas consecuencias.

296

ABRIR TTULO TERCERO