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Parsons, Wayne
Polticas pblicas: una introduccin a lo teora y la prctica del anlisis
de polticas pblicas / Wayne Parsons ; traduccin de Ateneo Acevedo. Mxico: FEACSO, Sede Acadmica de Mxico, 2007. 816 p.; 170v 245 cm.
+ Captulo V: Casos latinoamericanos
1. Polticas Pblicas. 2. Administracin Pblica. 3. Teora Poltica.
4. Ciencias Polticas. Ateneo Acevedo, trad.

WAYNE PARSONS

POLTICAS
PBLICAS
Una introduccin a la teora y la prctica
del anlisis de polticas pblicas

Ttulo original en ingls:


Public Policy: An lntroduction to tire Theory and Pracrice of Policy Analysis,
D. Wayne Parsons
@
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@
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Edward Elgar Publishing Limited, 1995, reimpresin 1997.


Wayne Parsons, 1997.
FlacsoMxico, 2007.
Mio y Dvila srl, 2007.

Traduccin al castellano: Ateneo Acevedo Aguilar


Supervisin tcnica de traduccin y coordinacin del captulo V:
Irma Mndez de Hoyos y Tomislav Lendo Fuentes
Todos los derechos reservados.
Prohibida su reproduccin total o parcial,
incluyendo fotocopio, sin la autorizacin
expresa de los editores.

Primera edicin: octubre de 2007


Primera reimpresin: febrero de 2009

ISBN-10: 970-9967-06-1
ISBN-13: 978-970-9967-06-7

Armado interior y composicin de pgina: Eduardo Rosende


Cuidado de la edicin y correccin: Carmela Cuo y Julio Roldn
Diseo de forros: Carlos Aguirre

polticas pblicas como materia o campo de investigacin (1.3), y en ella se


estudian los tipos, la ubicacin y las aaividades de los analistas de polticas
(1.4). As como hay diferentes tipos de analistas, hay una gran variedad de clases y tipos de "marcos" deanlisis. En la seccin 1.5 se revisan los principales
marcos o enfoques empleados por los analistas de las polticas pblicas. La seccin 1.6 trata los marcos 'filosficos" clave que han influido los enfoques normativos, ticos y metocklgicos para la teora y la praica de las polticas
pblicas. Una de las grandes preocupaciones en el estudio de las polticas pblicas es el "proceso" de forrindacin de las propias polticas; la seccin 1.7 incluye
algunos de los principales enfoques para el estudio de la formulacin y el anlisis de las polticas pblicas. A partir de ah, se hace necesario ocuparse de
cuestiones metodolgicas ms amplias. El uso de palabras como "marcos", "metforas" y "modelos" exige revisar el significado de cada uno de estos conceptos y
la forma en que ocurren cambios y "virajes" entre diversos marcos o "paradigmas"
(1.8). La penltima seccin (1.9) aplica la idea de los virajes de paradigma para
explicar el cambiante objetivo del anlisis de las polticas pblicas a partir de la
dcada de 1950 hasta la fecha. La ltima seccin (1.10) aborda la forma en que
el proceso de las polticas pblicas ha sido "esquematizado" en etapas y ciclos,
y define el enfoque que permea el resto del libro.

1.2/ Lo "pblico" y las 'polticas" como conceptos


punto de partida en d debate sobre las polticas pblicas debe ser el anlisis
acerca de lo que se entiende por "lo pblico" y el recuento del desarrollo de
este concepto en la teorayen la praica. Esto reviste particular importancia ante
el hecho de que la idea delo pblico" ha sufrido cambios considerables en aos
recientes, tanto en el mundo anglosajn como en otros espacios.
Textos clave
La lectura de los siguientes textos puede ser til para analizar la idea del pblico":

SI Benn y G.F. Gaus (editores), Publicand Private in Social Life, 1983: sobre las ideas de lo pblico
y lo privado.
J. Habermas, The Structural Transformation of the Public Sphere, 1989: sobre el desartollo de la
esfera pblica.
J.A.W. Gunn, "Public Opinin", "Pubk Interest", 1989: sobre la "opinin pblica" y el "inters
pblico".

Empecemos por algunos trminos de uso comn:

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Inters pblico
Opinin pblica
Bienes pblicos
Derecho pblico

Wayne Parsons

Sector pblico
Salud pblica
Transporte pblico
Educacin pblica
Difusin de servicios pblicos
Rendicin de cuentas pblicas
Sanitarios pblicos
Orden pblico
Deuda pblica

Se puede decir que las "polticas" se ocupan de aquellas esferas consideradas


como "pblicas'', a diferencia de una lista parecida que se podra elaborar
_ con
expresiones que implican la idea de "lo privado". La idea de las polticas pblicas
presupone la existencia d una esfera o mbito de la vida que no es privada o
puramente individual, sino colediva. Lo pblico comprende aquella dimensin de la actividad humana que se cree que requiere la regulacin o intervencin
gubernamental o social, o por lo menos la adopcin de medidas comunes. La
esfera de lo pblico, requiere una forma distinta de anlisis de la que se emplea
en relacin con lo privado o con el mundo empresarial? Cul es la relacin de
lo pblico con lo privado? Qu debera considerarse pblico y qu privado?
Estas preguntas no resultan ajenas a los estudiantes de la poltica moderna; no
obstante, la relacin entre "lo pblico" y "lo privado" constituye un asunto
inconcluso que data del principio de la civilizacin. En este apartado se resumen
algunas de las principales caradersticas del desarrollo de estos conceptos en la
sociedad occidental y se pretende mostrar la forma en que la historia de las ideas
aporta los antecedentes indispensables para los estudiantes de polticas pblicas.
Como se ver, siempre ha habido cierta tensin o confliao entre lo que se considera "pblico" y lo que se considera "privado", y al estudiar las polticas "pblicas"
es fundamental situar las posturas dentro del debate en un contexto histrico
ms amplio.
Grecia y Roma antiguas constituyen un buen inicio. Nuestro concepto de
lo pblico y lo privado es parte del legado de los antiguos romanos, quienes
dividan estos mbitos usando los trminos res publica y res priva. La idea griega
de lo pblico y lo privado se expresa con los trminos Koinion (grosso modo,
lo pblico) e Idion (grosso modo, lo privado). El anlisis que hace Hannah Arendt
sobre la dicotoma griega de lo pblico y lo privado puede resumiese con la
siguiente serie de opuestos (cita tomada de Saxonhouse, 1983: 380):
Pblico
Polis
Libertad
Masculino
Igualdad
Inmortalidad
Abierto

Privado
Unidad domstica
Necesidad
Femenino
Desigualdad
Mortalidad
Cerrado

Captulo I: Meta-anlisis

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Sin embargo, tal como seala Saxonhouse, se trata de una caraderizacin


un tanto simplista de las fronteras o lneas de demarcacin entre los dos mbitos. Esta relacin era ms compleja en la teora y en la prdica, y reflejaba la
"trgica" interdependencia entre lo pblico y lo privado. De hecho, Saxonhouse
argumenta la ausencia de una concepcin homognea de la relacin entre ambas
esferas. Por otra parte, el anlisis de la literatura de la Grecia antigua sugiere la
posibilidad de que hubiera por lo menos siete conceptualizaciones claramente
diferenciadas de la tensin entre las incompatibles demandas de lo pblico y lo
privado. El primer intento por encontrar algn tipo de solucin al confliao entre
lo pblico y lo privado en la idea de la "polis" como forma superior de asociacin
humana se encuentra en la obra de Aristteles. Esta bsqueda de algn arreglo
que permita resolver o mediar la tensin entre lo pblico y lo privado habra
de permear la historia del pensamiento poltico hasta nuestros das. En el siglo
xix, las ideas de los economistas polticos aportaron una slida frmula para
resolver la divisin entre la esfera pblica y la esfera privada. Esa manera de
problematizar la relacin entre las esferas pblica y privada an es predominante
en el debate contemporneo en torno a la funcin de las polticas "pblicas".
Segn los economistas polticos, el secreto para resolver la tensin entre los
"intereses" pblicos y los privados se encontraba en el desarrollo de su idea de
los mercados. Como apuntaba Habermas, a principios del siglo xtx, la "esfera
pblica" se desarroll en Gran Bretaa a partir de una clara diferenciacin entre
el poder pblico y el mbito de lo "privado" (Habermas, 1989). Gracias a las
fuerzas del mercado, la maximizacin del inters individual promovera el
"inters pblico". El argumento sostena que el libre funcionamiento de la
eleccin y la libertad individuales sera capaz de fomentar tanto los intereses
de los individuos como el bien y el bienestar pblicos. As, la funcin del Estado
y de la poltica consista en crear condiciones que coadyuvaran a garantizar el
inters pblico. Por ende, se consideraba que el gobierno se desempeara mejor
cuanto menos adivo se mostrara. Para los economistas polticos esto no significaba que el Estado no deba participar en el suministro de servicios "pblicos",
sino que la lnea crucial que marcaba el lmite era la libertad econmica. En
este sentido, el inters pblico tendra ms probabilidades de ser satisfecho cuando
el Estado facilitara los intereses de la libertad econmica y del mercado, en vez
de constreirlos o regularlos. El orden sera, bsicamente, el resultado espontneo de la suma de elecciones privadas. La intervencin pblica sera deseable
en la medida en que asegurara un marco legal y de derechos, pero sin interferir en
el equilibrio natural que derivara de los intereses personales. Los intereses privados convergeran con el inters pblico.
Los argumentos clsicos de esta perspediva se encuentran, por supuesto,
plasmados en La riqueza de las naciones de Adam Smith (1776) y en las obras
de James Mill, Torrens, McCulloch y autores posteriores que las han divulgado
(Parsons, 1989). Esa nocin de lo pblico como un espacio que, en esencia, no
implica la interferencia en las adividades econmicas y empresariales, y en el
que existe una clara frontera entre la esfera pblica y la privada contrastaba,
como lo demuestra Habermas, con la tradicin de la Europa continental en la

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que lo pblico abarca lo empresarial y comercial y la vida "privada" en mucho


mayor medida que en Gran Bretaa y en Estados Unidos. En Francia y Alemania, por ejemplo, la relacin del Estado y las empresas con el comercio sera
notoriamente distinta de la establecida en Estados Unidos y en Gran Bretaa.
Sin embargo, la idea (y el ideal) liberal de una clara distincin entre lo pblico
y lo privado empez a derrumbarse a partir de fines del siglo xtx. Las polticas
pblicas penetraron en prdicamente todos los aspedos de la "vida social", en
espacios que los economistas polticos hubieran considerado privados. Cuestiones relativas a la educacin, la salud, el bienestar social, la vivienda y la planeacin
urbana acabaron por quedar sujetas a regulacin y/o intervencin estatal (vase
Heidenheimer et al., 1990: passim). Este proceso de coleaivizacin dentro del
espacio pblico tuvo lugar en diversos momentos en varias naciones industrializadas,
pero siempre debido a que determinados problemas dejaron de ser considerados
puramente "privados". A mediados del siglo xix, J.S. Mill haba aportado el
criterio esencial para explicar semejante viraje en el establecimiento de la frontera: el perjuicio. A la esfera de lo privado perteneca aquello en lo que no se
perjudicaba a otros (Mill, 1968). Evidentemente, el problema era que la nocin
de lo que se consideraba "perjuicio" cambiaba y se ampliaba a medida que surga ms y ms informacin acerca de problemas sociales y de otra ndole que
legitimaban las preocupaciones acerca de las consecuencias que podran tener
en lo pblico las acciones realizadas en lo privado. De esta manera se apoyaban
los argumentos que propugnaban una reforma. Adems, el utilitarismo de Mill
y Bentham aport otra importante prueba para decidir las polticas pblicas:
la mayor felicidad del mayor nmero de individuos (vase la seccin 1.6). Hacia
principios del siglo xx, la concepcin liberal de lo "pblico" y lo "privado"
sufrira un cambio muy profundo. El "nuevo liberalismo", representado por
Dewey en Estados Unidos, y Hobhouse y Keynes en Gran Bretaa, discrepaba
de la idea de que el mercado era capaz de hacer converger los intereses "pblicos"
y "privados", o que, de dejarlo en libertad, fomentara un orden espontneo.
Dewey y Keynes coincidan en que el conocimiento (la inteligencia organizada,
segn el trmino empleado por Dewey) era el faaor capaz de aportar los medios
para equilibrar y promover las esferas y los intereses pblicos y privados: era el
fin del laissezfaire. Segn el nuevo liberalismo, la clave para resolver el conflido
entre as demandas de lo privado y lo pblico era contar con una forma de
gobernanza ms erudita. Claro que no se trataba de una idea nueva: mucho
tiempo atrs, Platn ya haba negado a la conclusin de que los filsofos seran
los mejores reyes.
El enfoque de las "polticas pblicas" se desarrollara precisamente en el
contexto de aquel "nuevo liberalismo" formulado por Dewey y Keynes (y otros
autores), que encontr su expresin prdica en el New Dealde Roosevelt y la administracin y la reforma en tiempos de guerra. Como seala Lasswell, la forma
en que evolucion la ciencia de las polticas pblicas despus de la segunda
guerra mundial no fue sino "una adaptacin del enfoque general de polticas pblicas recomendado por Dewey y sus colaboradores" (Lasswell, 1971:
xiii-xiv). Durante la posguerra se predicaban ideas liberales acerca del propsito

Captulo I: Meta-anlisis

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de la formulacin de polticas a partir de la creencia en el Estado como entidad


administradora de lo "pblico" y sus problemas, a fin de ocuparse de aquellos
aspedos de la vida econmica y social que el mercado no era capaz de resolver.
En este audaz mundo nuevo, la clave era el desarrollo del proceso de las polticas pblicas y la toma de decisiones de polticas pblicas con ms informacin
y erudicin que en tiempos pasados.
El "viejo" liberalismo no haba muerto, pero sus signos vitales fueron dbiles hasta la dcada de 1970. La afirmacin de que el gobierno erudito era capaz
de "resolver" o mediar mejor la relacin entre los intereses pblicos y los privados empez a arruinarse en el perodo de estanflacin. La administracin econmica y las reformas al sistema de bienestar inspiradas en el keynesianismo
parecan haber creado ms problemas de los que haban resuelto. Entonces, la
mano invisible del mercado de la que hablaba Adam Smith cerr el puo y
asest su primer golpe. Los campeones de la "nueva [sic] derecha" eran Hayek
y Friedman. Su argumento, bastante exitoso, sostena que el intento de usar las
polticas pblicas para promover el inters pblico" era un error, puesto que,
como los economistas polticos del siglo XIX haban demostrado, el inters
pblico slo poda fomentarse dando libertad a los intereses privados. Para estos
y otros autores pertenecientes a la nueva derecha", la respuesta consista en
contraer el "sedor pblico" y expandir el uso del mecanismo del mercado para
asegurar la existencia de un sedor pblico que funcionara de manera consistente
con los principios de "gestin" del mercado y del "sedor privado".
Una de las consecuencias del crecimiento del Estado como medio para
reconciliar los intereses pblicos y privados haba sido el desarrollo de la "burocracia" como una forma de organizacin ms racional (vase Weber, 1991:
196-252). La "administracin pblica" evolucion como un medio que permita asegurar el "inters pblico" gracias a una clase neutral de servidores pblic,os, cuya tarea consista en llevar a cabo la voluntad de aquellos elegidos por el
pueblo. As, la burocracia pblica se diferenciaba de la burocracia del sedor privado (empresas, comercios e industrias) porque su motivacin era asegurar el
"inters nacional" y no algn inters privado. Por eso, mientras que para los
economistas polticos (y la nueva derecha) slo el mercado era capaz de equilibrar los intereses privados y pblicos, el "nuevo liberalismo" se basaba en la
creencia de que la administracin pblica era un medio ms racional de fomentar el inters pblico.
En la dcada de 1880, cuando Woodrow Wilson formul la teora esencial
para su conceptualizacin de la burocracia como entidad defensora del "inters
pblico", postul la necesidad de establecer una clara distincin entre la poltica
y la administracin (Wilson, 1887). La administracin pblica como marco
para el anlisis de la burocracia en los sistemas polticos democrticos liberales
tuvo auge en el perodo en que el servidor pblico era visto como un funcionario implicado en la consecucin racional de los intereses pblicos definidos
por el proceso poltico. La idea de una forma de administracin apoltica, racional y jerrquica era fundamental para la idea de democracia liberal (vase, por
ejemplo, Mill, 1968). La divisin del Estado en un mbito poltico y un mbito

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"racional" o burocrtico era paralela a la demarcacin entre las esferas de lo pblico y lo privado. A medida que la divisin entre lo pblico y lo privado pareca desdibujarse, el Estado reclam legitimidad sobre la base de su capacidad
para aminorar una creciente gama de problemas definidos como "pblicos". En
ese perodo (aproximadamente entre la dcada de 1950 y la de 1970), el enfoque
de las polticas pblicas empez a tomar vuelo y el de la administracin pblica
comenz a ser desplazado y tuvo un franco declive durante la dcada de 1980.
Parte central de este cambio de orientacin era la nocin de racionalidad.
Weber haba mostrado que el crecimiento de la burocracia se deba al proceso
de "racionalizacin" en la sociedad industrial. El burcrata era el funcionario
racional que serva al inters pblico. El argumento del inters pblico racional
empez a perder fuerzas a partir de fines de la dcada de 1940 y tom tres
orientaciones bsicas:
Estudios que postulaban la racionalidad burocrtica (propuesta por Weber)
como una teora que necesitaba ser revisada. Tanto la teora como la prctica
haban demostrado que las burocracias exhiban un grado considerable de
"irracionalidad" o, por lo menos, una racionalidad "limitada" (vanse Simon,
1945 y Lindblom, 1959).
Estudios que sostenan que, en la prctica, los burcratas no trabajaban en
funcin del "inters pblico", sino que hacan uso de su capacidad de tener
objetivos propios (vase Mueller, 1989).
Una investigacin que cuestionaba la distincin entre polticas pblicas y
administracin (vase Appleby, 1949).
Hacia fines de la dcada de 1970, las fronteras entre lo pblico y lo privado,
as como las polticas pblicas y la administracin lucan cada vez ms borrosas.
Por ende, como sea-laba un estudio comparativo precursor acerca de la burocracia: "Los ltimos veinticinco aos de este siglo son testigos de la casi desaparicin de la distincin de Weber entre las funciones del poltico y el burcrata,
que ha producido lo que podra denominarse como un 'hbrido puro' " (Aberbach et al., 1981: 16). La "nueva" "solucin" liberal para manejar la relacin
entre los intereses pblicos y los privados a travs del Estado era menos fcil de
defender a la luz de las "fallas" de las "polticas pblicas" en numerosas reas.
Se cuestionaron dos ideas de lo "pblico": la motivacin de burcratas y profesionales en el servicio pblico en relacin con el inters "pblico", y la relacin
entre las esferas de lo pblico (qua Estado) y lo privado (qua mercado).
Sin duda, la "nueva derecha" (los "antiguos" liberales) haba definido gran
parte de la agenda en torno a este debate. Volviendo a las posturas de Adam
Smith y los economistas polticos del siglo xxx, Hayek, Friedman y otros autores afirmaron que la relacin entre lo pblico y lo privado se defina mejor
mediante el mercado y la libre eleccin, y no con el Estado ad -uando en funcin
del "inters pblico". En las dcadas de 1980 y 1990, el argumento de que la
frontera entre las esferas pblica y privada deba quedar en manos del mercado
constituy el marco dominante para la teora y la prdica de las polticas pblicas.
El viraje del "nuevo" liberalismo a la "nueva derecha" en polticas pblicas adquiere

Captulo I: Meta-anlisis

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matices mucho ms claros ante el auge del enfoque de la gestin del seor "pblico"
y la desaparicin del enfoque de la "administracin pblica" 1 .

El nuevo liberalismo y los mbitos de lo pblico y lo privado


Diversos textos clave aportan los antecedentes para el nuevo enfoque acerca de la funcin del
Estado como entidad que se ocupa de los problemas e intereses pblicos:

J.M. Keynes, "The End of Laissez-faire", en Essays in Persuasion', 1926; y The General Theory of
Employment3, 1936.
J. Dewey, The Public and its Problems 4, 1927.
W.H. Beveridge, Full Employment in a Free Society, 19445.

Tal vez el ensayo de Keynes sobre el fin del laissez-faire constituya la expresin ms concisa
de la afirmacin de que el Estado (armado con los nuevos conocimientos y la "sabidura") debera perseguir un papel ms intervencionista en los problemas sociales y econmicos. En ese ensayo, Keynes detalla la evolucin del liberalismo a partir del siglo xvii y sostiene que fueron los
economistas quienes aportaron el "pretexto cientfico segn el cual el hombre prctico poda resolver la contradiccin entre egosmo y socialismo derivada de la filosofa del siglo xviii" (Keynes,
1926:277). En el siglo xx, Keynes pensaba que los economistas volveran a asumir un papel de
liderazgo, pero que sus teoras apuntaran hacia un nuevo tipo de equilibrio de intereses. Afirmaba que el progreso yaca en el camino que conduca al reconocimiento de las entidades semiautnomas dentro del Estado "cuyo nico criterio de accin en su propio mbito es el bien pblico
segn lo entienden, y de cuyas deliberaciones se excluyen los motivos de las ventajas privadas"
(Keynes, 1926:288). La principal tarea, afirmaba, era distinguir aquellos servicios que son "tcnicamente sociales" de aquellos que son "tcnicamente individuales". El gobierno no deba ocupare
de asuntos que los individuos ya podan atender, sino de aquellos aspectos sociales y econmicos que no pueden sencnicamente" resueltos por los individuos.
La semilla del anlisis moderno de las polticas pblicas se encuentra en la nocin de que la
sociedad debe mejorar las "tcnicas" para conducir un sistema capitalista con el fin de hacerlo
"ms eficiente" mediante la "gestin inteligente". Mientras que Dewey (1927) sostena que los experimentos podan conducir al descubrimiento de dichas tcnicas novedosas, Keynes crea que
ese descubrimiento deba ser resultado del "pensamiento" o la "elucidacin de nuestros sentimientos", un "cndido anlisis de nuestro fuero interno en relacin con los hechos externos"
(Keynes, 1926:294).
Al respecto, la idea de "anlisis de las polticas pblicas" de Keynes se acerca ms al pensamiento de Lasswell y Vickers que a la tradicin del experimentalismo y el cientificismo, escuelas
que tienen sus orgenes en Dewey.

1 El caso de "Nueva Escuela Argentina para el Siglo XXI" de Ins Aguerrondo (vase Captulo V: Casos latinoamericanos) es un excelente ejemplo de la aplicacin del enfoque gerencial en la poltica educativa en
Argentina. El programa "Bibliotecas de Aula" como un caso exitoso de innovacin y calidad gubemamental
en Mxico, que presentan Pedro Langre y J. Velasco, muestra la aplicacin de la nueva gestin pblica durante el gobiemo del Presidente Fox de 2000-2006. Vase Captulo V: Casos latinoamericanos.

2 La edicin en castellano es Keynes, J.M.,

Ensayos de persuasin (1988).

3 La edicin en castellano es Keynes, J.M., Teora general de la ocupacin, el inters y el dinero (1983).

4 La edicin en castellano es Dewey, J.,

La opinin pblica y sus problemas (2004).

5 La edicin en castellano es Beveridge, W., La ocupacin plena: sus requisitos y consecuencias (1947).

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Wayne Parsons

: Cules son las diferencias entre el sector pblico y el sector privado?


Las lneas que separan ambas esferas, siguen siendo claras?
W.F. Baber (citado en Massey, 1993: 15) sostiene que el sector pblico tiene diez diferencias clave
en relacin con el sector privado:

Asume tareas ms complejas y ambiguas.


Enfrenta ms problemas al poner en prctica sus decisiones.
Emplea a ms personas que tienen una amplia gama de motivaciones.
Se preocupa ms por asegurar oportunidades o habilidades.
Se interesa ms por compensar las fallas del mercado.
Participa en actividades de mayor importancia simblica.
Est sujeto a normas de compromiso y legalidad ms estrictas.
Tiene ms oportunidades de responder a problemas relacionados con la justicia.
Debe funcionar o aparentar funcionar en nombre del inters pblico.
Debe mantener niveles mnimos de apoyo pblico superiores a los requeridos en el sector
privado.

Esta perspectiva se concentra en las caractersticas de "lucro" del sector pblico y el sector "no
lucrativo", como las escuelas, las universidades, las organizaciones filantrpicas, los hospitales, etctera, y lleva a Anthony y Herzlinger a sealar la siguiente distincin:"En las organizaciones no lucrativas, las decisiones de la administracin estn diseadas para proporcionar los mejores servicios
posibles con los recursos disponibles, y su xito se mide bsicamente a partir del servicio que brindan y cmo lo hacen llegar a la gente" (Anthony y Herzlinger, 1980:31). As, los sectores "no lucrativos" se miden ms por criterios de bienestar social que por ganancias financieras. Estos autores
identifican las siguientes caractersticas en las organizaciones del sector no lucrativo:

Ausencia de una medicin de utilidades.


Tendencia a ser organizaciones que brindan servicios.
Mayores limitaciones a las metas y estrategias que pueden desarrollar.
Mayor dependencia de sus clientes para obtener recursos financieros.
Estar ms dominadas por profesionales.
Tener formas de rendicin de cuentas distintas de las de organizaciones privadas/lucrativas.
Contar con personal de alto nivel que no tiene las mismas responsabilidades ni la misma
remuneracin econmica.
Deber una rendicin de cuentas, como organizaciones del sector pblico, al electorado y al
proceso poltico.
Falta de una tradicin de controles gerenciales.

Sin embargo, como se ver en la seccin 1.5 y en el Captulo IV, la distincin entre las organizaciones pblicas y privadas, as como entre las lucrativas y no lucrativas, ha cambiado considerablemente debido a las reformas de los sectores pblico/no lucrativo con el fin de hacerlas ms
parecidas a las de los sectores privado/lucrativo.
En contraposicin a esta perspectiva de convergencia gradual entre los sectores se encuentra el
siguiente recordatorio, proporcionado por el Cabinet Office (1988, prrafo 1.5):

Es necesario ser cautelosos ante la comparacin con el sector privado. En el sector privado hay una relacin directa entre el xito comercial [...1 y la norma del servicio al cliente.
La posicin del sector pblico es ms complicada y, en muchos casos, notoriamente distinta. En general y para empezar, las razones que subyacen al suministro del servicio, la
naturaleza de dicho servicio y la forma en la que se presta no estn definidas por el mercado. En tales circunstancias, el equilibrio entre las expectativas del pblico y el nivel
del servicio que ser proporcionado se decide sobre la base de criterios polticos a partir

Captulo I: Meta-anlisis

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de prioridades econmicas y sociales. Dicho lo anterior, los servidores pblicos tienen la


responsabilidad profesional de desempearse de manera acorde a los ms altos estndares
de servicio que sea posible, dentro del contexto de los recursos de que disponen; se debe
ser el objetivo de todo servidor pblico.

Pero, qu es exactamente el sector pblico?

Los economistas aportan uno de los principales marcos para responder a esta pregunta, ya que
sostienen la posibilidad de analizar lo pblico y lo privado como "bienes'l
Un bien pblico es un"bien"o servicio que est disponible para todos. Los bienes pblicos puros
son aquellos que son fabricados por el Estado y no por el mercado. Los bienes privados puros son
aquellos que se consumen por eleccin y slo quienes pagan por ellos tienen acceso a su consumo. Samuelson (1954) sugiere que la principal caracterstica de los bienes pblicos es su indivisibilidad, es decir que todas las personas tienen acceso a ellos y que no admiten la posibilidad
de exclusin, a diferencia de los bienes privados que son, por definicin, exclusivos. Los bienes
pblicos se pagan con recursos pblicos provenientes de impuestos o endeudamiento, y su precio puede expresarse en el nivel de impuestos necesarios para financiar su produccin. Los bienes privados se pagan mediante el sistema de precios que opera en el mercado.
En trminos generales, se puede decir que las elecciones pblicas s implican decisiones acerca de "bienes pblicos" o "privados". Por ejemplo, en algunos pases la poltica de salud pertenece a un mbito pblico y proporciona atencin mdica a todos los ciudadanos; en otros pases
predomina la consulta privada y los seguros personales de gastos mdicos. En algunos pases, el
transporte pblico est considerablemente subsidiado; en otros, el transporte pblico es casi
inexistente o implica un alto costo para los usuarios.
As, la dicotoma bien pblico/bien privado es til, hasta cierto lmite, para responder a la pregunta sobre la definicin del sector pblico. No obstante, la propia definicin de bien pblico ha
sido (desde la dcada de 1960) tema de controversia entre los economistas. Buchanan (1968),
por ejemplo, cuestion la pureza de los bienes pblicos segn la concepcin de Samuelson de
1954 y sugiri la existencia de numerosos bienes que no podan clasificarse de manera tan tajante. Algunos bienes pblicos podan tener beneficios que admitan la posibilidad de exclusin.
Buchanan sugiri la existencia de"clubes"que excluyen a ciertos miembros del pblico mediante un mecanismo determinado, como una cuota o tarifa. La teora sobre los bienes club surgi
como un importante aspecto del debate pblico-privado y puso de manifiesto el hecho de que,
tanto en la teora como en la prctica, el bien pblico "puro" est sujeto a (crecientes) impurezas.
Desde el punto de vista de la pureza de los bienes pblicos, las polticas pblicas tratan de definir qu puede considerarse pblico, quin lo suministra, quin y cmo lo paga y a quin se lo
paga. Esto no significa que, al admitir que determinado servicio es "pblico", su suministro dependa del Estado ni deba estar abierto a todas las personas. Por ejemplo, en el rgimen socialista chino los camaradas pagan por diversos servicios de salud y educacin. Es posible que un bien
pblico sea suministrado desde el sector privado y que su consumo tenga un costo (o cuota de uso).
Por citar otro ejemplo, el ejrcito puede solicitar un tanque, pero su manufactura depende de
una empresa privada. Adems, un bien "pblico" podra cumplir con el tipo de criterios establecidos por Samuelson, pero el acceso a sus beneficios podra depender de otros criterios contemplados en una poltica pblica: beneficios que slo pueden distribuirse entre determinados grupos
o tipos de personas. Los llamados bienes"preferentes"excluyen a ciertos sectores del pblico que
no cumplen con determinadas caractersticas o no estn en determinada situacin (Musgrave,
19596). En otras palabras, los sectores pblico y privado, analizados desde la perspectiva de la
teora de los bienes, se revelan como partes que se intersectan e interactan, y no como categoras

6 La edicin en castellano es Musgrave, R.A.,

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Wayne Parsons

Teora de la hacienda pblica (1968).

claramente definidas. El sector pblico es una combinacin de lo pblico, lo privado y los bienes
pblicos que se racionan mediante una cuota o por un criterio preferencial.
Qu determina la combinacin de bienes pblicos y privados? El argumento de Frey (1978)
seala la existencia de un ciclo en la demanda de bienes pblicos, es decir, que el sector pblico/privado, con el tiempo cambiar en respuesta a la interaccin de los votantes, el gobierno, los
servidores pblicos y los productores (Diagrama 1.1).

Diagrama 1.1

El ciclo en la demanda de bienes pblicos y privados


Aumento del desequilibrio

Insatisfaccin con la oferta actual


de bienes pblicos/privados

Oferta de bienes
Una nueva mezcla de bienes

Articulacin de la demanda
Demandas de una
nueva distribucin

Reaccin a las demandas


El gobierno reacciona a las demandas

Fuente: tomado de Frey y adaptado (1978: 116-121)

En ciertos perodos habr insatisfaccin por la manera en que se suministra un bien pblico
o por su precio. El gobierno responder cambiando la forma en que suministra dicho bien, o las dimensiones o escala del suministro; esta nueva combinacin se convertir en fuente de futuras
insatisfacciones. Es eso lo que ocurri en la dcada de 1980: una demanda (de votantes/capitalistas) de ms bienes"privados" en detrimento de los bienes 'pblicos; una nueva oferta (ms
bienes "exclusivos", la reduccin de bienes pblicos "puros")? La dcada de 1990, habr estado
dedicada a redefinir la combinacin pblico/privado?

Lo pblico segn quin?


Son los varones quienes han definido la esfera de lo "pblico"?
A partir de las dcadas de 1970 y 1980 las crticas feministas a las polticas pblicas han sealado que la formulacin de polticas pblicas ha estado circunscrita a aquello que los hombres
consideran como dominio pblico.
Carole Pateman, Feminist Critiques of the Public/Private Dichotomy, 1983
La dicotoma entre lo privado y lo pblico es uno de los temas centrales a lo largo de casi
dos siglos de bibliografa y lucha poltica feministas; en realidad, es el tema primordial del
movimiento feminista [...] El feminismo liberal tiene implicaciones radicales, mxime al momento de desafiar la separacin y la oposicin entre las esferas pblica y privada, que son
fundamentales para la teora y la prctica liberales. El contraste liberal entre lo privado y
lo pblico es ms que una mera distincin entre dos tipos de actividades sociales. La esfera pblica y los principios que la rigen son vistos como entidades separadas o independientes de las relaciones que tienen lugar en la esfera privada [...] El feminismo argumenta

Captulo 1: Meta-anlisis

que el liberalismo est estructurado a partir de relaciones patriarcales y de clase, y que la


dicotoma entre lo privado y lo pblico oculta la sumisin de las mujeres a los hombres
dentro de un orden aparentemente universal e individualista de igualdad.

(pp. 281-283)

En los crculos acadmicos, sugerir la existencia de un acuerdo general sobre cualquier tema equivale a vestirse de carmn en un toril, pero polticas es un trmino
sobre el que parece haber un cierto grado de acuerdo en cuanto a su definicin. En
su uso comn, suele considerarse adecuado para referirse a algo "ms grande" que
las decisiones individuales, pero "ms pequeo" que los movimientos sociales en

Kristie Beuret,"Women and Transpon", en Mavis Maclean y Dulcie Groves (editoras), Women's
lssues in Social Po/ley, 1991

general. As, las polticas, en trminos del nivel de anlisis, constituyen un concepto que se encuentra, digamos, en el medio. Un segundo elemento que es esencial en
el uso que la mayora de los autores dan a este trmino es algn tipo de intencin.

A partir de datos sobre mtodos de transporte, la edad y el sexo de las personas que se desplazan, la propiedad y el uso de automviles, la autora argumenta que la falta de un buen sistema de transporte pblico representa una desventaja considerable para las mujeres en cuanto a
oportunidades de empleo, as como un factor que limita en gran medida sus actividades familiares y de ocio. Su conclusin es que las mujeres necesitan definir las agendas y las polticas de
transporte pblico para mejorar sus oportunidades econmicas y sociales. Para ello; Beuret aboga por diversas polticas, entre las que destacan las siguientes: polticas para mejorar la seguridad
del transporte pblico, mejor acceso a la propiedad de automviles, esquemas de transporte pblico que abaraten el servicio y lo adapten a las necesidades de las mujeres, y ms estrategias
radicales para reducir la necesidad de que las mujeres se desplacen.
Los autores incluidos en el libro editado por Maclean y Graves sealan que las fronteras de la
esfera pblica se han construido de tal manera que los problemas privados que enfrentan las
mujeres en general en relacin con el transporte y otras reas de la vida social y econmica han
sido excluidos de las consideraciones pertinentes alas "asuntos pblicos". De esta manera, aquellas reas en las que las mujeres se ven ms afectadas que los hombres cuentan con pocos recursos y no gozan de visibilidad en la esfera pblica.

(Heclo, 1972:84)
A pesar de ese acuerdo, el autor seala las diferencias en el debate en torno
a si las polticas son ms que una estrategia "con un fin pretendido". Una poltica pblica tambin podra ser algo que carece de un fin pretendido y que, sin
embargo, se lleva a cabo en la prdica de la implementacin o administracin.
En algunos idiomas, como el ingls, existe una clara distincin entre la palabra
"polticas" (policy) y la palabra "administracin" (adminiliration), en otros idiomas
la diferencia no es evidente. El

Oxford English Didionary ofrece definiciones de

polticas pblicas, entre las que destacan las siguientes: "sagacidad poltica;
oficio del Estado; conduda prudente; aduar con oficio; medida adoptada por
un gobierno, partido, etctera". En un diccionario de sinnimos y antnimos
se encuentra lo siguiente: "polticas, labor de estadistas, administracin, sabidura, plan, funcin, accin, tdicas, estrategia, sagacidad". El antnimo? Falta
de rumbo. Dror seala que la nocin de "formulacin de polticas" en tanto

Jan Pah! (editor), Privare Violence and Public Policy, 1985

"tener una conciencia plena de la eleccin entre dos grandes alternativas para
orientar a las sociedades" (Dror, 1989: xiii) puede hallarse en la teora poltica

Este libro analiza cmo las polticas "pblicas" en las sociedades occidentales han excluido a
la familia de la esfera pblica. As, la violencia domstica ejercida contra las mujeres es un tema
poco atendido al formular las polticas pblicas. La cuestin ilustra el problema de definir el dominio de lo pblico y el dominio de lo privado, as como la relacin entre las polticas pblicas y
la privacidad individual. La conclusin de Pahl es que la forma en que (los varones) definen la
privacidad da mucha informacin acerca del poder y la indefensin en la sociedad.

de los griegos y del Renacimiento, pero no es tan evidente en la civilizacin


romana. Las polticas, en el sentido de elegir entre varias opciones, conforman,
segn Dror, una idea que tambin puede discernirse en los textos mercantilistas
sobre comercio. Heidenheimer (1986), en un estudio sobre el concepto de las
polticas en Europa, registra que a partir de fines de siglo xvm se crearon ctedras acadmicas en ciencia de las polticas como un esfuerzo por sistematizar

E. Meehan y S. Svenhuijsen (editores), Equality Politics and Gender, 1991


Se trata de una excelente seleccin de textos sobre el debate poltico y las polticas pblicas
de equidad de gnero en varios pases europeos. Diversos autores comentan el impacto de la
dicotoma esfera pblica/privada sobre el tema'..

los conocimientos acerca de la administracin y el bienestar social. La palabra


para referirse a la nocin anglosajona de las "polticas" (poliry) encuentra dificultades en otras lenguas. En muchos idiomas europeos resulta problemtico
distinguir entre "polticas" (policy) y "poltica" (politics). Siguiendo a Ostrom y
Sabetti: "El uso de esta palabra en ingls no se transmite fcilmente en francs,

The Poliry Sciences


in the United States (1951) tuvo que traducirse al francs con el ttulo Les Sciences de la politique aux Etats-Uns (Ostrom y Sabetti, 1975: 41).
alemn, italiano o espaol". La obra de Lerner and Lasswell,

1.2.1/

La idea de las "polticas"

Los significados de las palabras cambian. Al igual que la nocin de lo


"pblico", la idea de las polticas no es, como seala Heclo (1972), un trmino
preciso ni evidente:

El significado moderno de la nocin inglesa policy es tomar una medida o


formular un plan, una serie de objetivos polticos, en contraposicin a la "administracin" (Wilson, 1887). Sobre todo, el significado moderno de la palabra

poliry, que data especficamente del perodo de la segunda posguerra, se refiere


a una lgica racional, una manifestacin de un juicio meditado. Basta imaginar,

7 Gisela Zarenberg, en el Captulo V: Casos latinoamericanos, muestra los estilos de gestin pblica de dos organizaciones de mujeres una argentina y otra chilena dedicadas a la formacin de polticas sociales de
gnero.

46

Wayne Parsons

por ejemplo, a los polticos que aceptan la ausencia de una poltica sobre el
tema x. Una poltica pblica representa el intento de definir y estrudurar una
base racional para aduar o no aduar.

Captulo I: Meta-anlisis

47

La funcin de las polticas cambia en la medida en que el Estado modifica


su manera de legitimar el discurso. El Estado democrtico liberal moderno de
La segunda posguerra sera un sistema que busca definir su legitimidad a partir
de sus polticas. Hogwood y Gunn (1984: 13-19) especifican diez usos del trmino "polticas pblicas" en este sentido moderno:
Etiqueta para referirse a un mbito de actividades.
Expresin del propsito general o de la situacin deseable sobre determinados
asuntos.
Propuestas concretas.
Decisiones gubernamentales.
Autorizacin formal.
Programa.
Resultado (output).
Impacto.
Teora o modelo.
Proceso.
Asimismo, es necesario comprender el significado de la nocin de las polticas en un contexto ms histrico pues, al igual que el concepto de lo pblico,
el cambiante significado de la palabrapolticasdice mucho acerca de los cambios en
su ejercicio. En ingls, "polticas" (poliry) tiene un significado rico y complejo.
En las obras de Shakespeare es posible encontrar cuatro usos distintos de esta
palabra: prudencia, forma de gobierno, asuntos y administracin, y "maquiavelismo" (vase la seccin 1.6). Las polticas comprendan las artes de la ilusin
poltica y la duplicidad. El espedculo, la proyeccin de apariencias y las ilusiones eran la materia prima del poder. Shakespeare ech mano de los trminos
propios de la filosofa maquiavlica, muy divulgados en aquella poca. El poder
no puede sustentarse solamente en la filena; necesita, en un sentido maquiavlico, po/icy: y "sta se encuentra por arriba de la conciencia", como afirma el
bardo en Timn de Atenas.

El oficio de las polticas


Quizs en la obra del gran contemporneo de Shakespeare, Marlowe, se encuentre una de
las ms interesantes ilustraciones del uso de la nocin maquiavlica de las polticas. En la obra
de Marlowe, El judo de Malta, la nocin de polticas desempea un papel fundamental; la propia
palabra aparece como personaje en varias partes del texto. Por ejemplo, un caballero se refiere
a ella como "simples polticas", a lo que Barrabs aade "S, polticas, sa es su profesin, y no la
simplicidad como lo sugieren". Polticas tiene un significado doble: simple e intrigante. Polticas
implica idear una historia creble que asegure la consecucin del objetivo del confabulador de
la trama: las polticas significan la interpretacin de un papel. Adems, como afirma ithamore,"El
significado tiene un significado". Con sus polticas, Barrabs no se gana "un simple lugar" como
gobernador de Malta: opone el turco al cristiano para su propio provecho, y esa poltica le aporta una "ganancia'

48

Wayne Parsons

La realidad supera a la ficcin


En Yes Prime Minister, de Jonathan Lynn y Antony Jay (1987), se encuentra un interesante ejemplo

que ilustra la manera en que una poltica puede ser poco ms que un cuidadoso juego de apariencias. Sir Humphrey, al discutir un plan para abatir el desempleo, observa que en realidad el
Primer Ministro "slo est tratando de aparentar que trata de reducir las cifras del desempleo. Es
as porque le preocupa el hecho de que no parece que est tratando de aparecer como alguien
_que est tratando de reducir las cifras del desempleo" (pg. 26).

Como se ver ms adelante (1.6), Francis Bacon, contemporneo de Shakespeare y Marlowe, tambin defini las polticas como astucia racional. Sin
embargo, con el paso del tiempo esta nocin de las polticas (policy)como poltica (politics) y viceversa fue reemplazada por la idea de que el carder poltico
de las polticas radicaba en el momento de su aplicacin o implementacin, en
tanto "administracin" o "burocracia". Con el desarrollo de la sociedad industrial en los Estados nacionales y sus consecuentes formas administrativas, la
burocracia, como qued demostrado por Max Weber, se convirti en la expresin del componente racional del Estado, cuya funcin era llevar a cabo la
voluntad de sus amos polticos (dedos).
La legitimidad de la burocracia derivaba de su carder presuntamente apoltico, mientras que los polticos afirmaban que su autoridad descansaba en la
aprobacin de sus polticas o "plataformas" por parte del eledorado. Por lo
tanto, el trmino polticas (poliry) se convierte en una expresin de racionalidad
poltica. Disponer de una poltica es tener razones o argumentos racionales que incluyen tanto la presuncin de que se comprende un problema como de que se
tiene una solucin. Pone sobre la mesa el problema y las medidas que deben
tomarse. Una poltica ofrece un tipo de teora sobre la cual se erige el reclamo
de legitimidad. Con el desarrollo de los modernos sistemas eledoral y de partidos
en las sociedades industriales, el discurso de las polticas se convirti en el principal modo a travs del cual el eledorado participaba en "poltica" y se relacionaba con lites polticas rivales. Se espera que el poltico disponga de "polticas"
al igual que se espera que una tienda cuente con mercancas. En el sentido
"realista" de la democracia segn Schumpeter, las "polticas" o la "plataforma"
constituyen la divisa bsica del intercambio democrtico:

El mtodo democrtico es aquel

arreglo institucional para llegar a las decisiones


polticas mediante el cual los individuos adquieren el poder para decidir por medio
de una lucha competitiva por el voto de la poblacin [...] por supuesto, todos los
partidos, en algn momento, se presentarn con una serie de principios o plataformas, y tales principios o plataformas podrn ser el sello del partido que los adopte
y tan importantes para su xito como las marcas de las mercancas son el sello de
una tienda departamental e importantes para su xito [...] Los polticos al servicio
del partido y los polticos al servicio de la maquinaria partidaria no son sino la respuesta ante el hecho de que la masa eledoral es incapaz de hacer nada que no sea

Captulo I: Meta-anlisis

salir en estampida [...] La psicotecnia en la administracin de un partido y en s u


publicidad, lemas e himnos no es un simple accesorio; es la esencia de la poltica.

Los mtodos cuantitativos convencionales de las ciencias sociales reflejan estos supuestos empricos implcitos.

(Schumpeter, 1974.. 269-283) 8

(Miller, 1984:253)

(Sobre el papel de la administracin y publicidad de los partidos polticos,


vanse Franklin, 1994 y la seccin 2.3.2 del presente libro.)
En consecuencia, la idea de las polticas como un "produdo" o una "plataforma" desarroll una connotacin neutral, muy lejana del sentido maquiavlico
al que hacan referencia Shakespeare o Marlowe. Adualmente, polticas (polity)
y poltica (politics), por lo menos en ingls, son dos trminos absolutamente
distintos. As, el lenguaje y la retrica de las "polticas" (polig) se convirti en
el principal instrumento de la racionalidad poltica. Segn la observacin de
Lasswel I:
La palabra "polticas" (polio) se usa comnmente para designar las elecciones ms
importantes, ya sea en la vida organizada o en la vida privada [...] esta palabra carece de muchas de las connotaciones indeseables agrupadas en torno al adjetivo
poltico, que con frecuencia parece implicar "partidismo" o "corrupcin".
(Lasswell, 1951b: 5)

En los sistemas democrticos liberales, las lites polticas tienen que acompaar sus propuestas o sus ados de razones racionales. A Pedro el Grande le
bastaba afirmar que no le gustaban las barbas para verlas afeitadas. En los regmenes que operan en funcin de un cdigo de creencias religiosas, bastar con
que un edido o decisin se justifique sobre la base de un precepto religioso para
considerarlo legtimo. En sociedades menos formadas en torno a valores religiosos, los polticos y los diseadores de polticas tienen que declarar que sus
ados son produdo de una reflexin racional sobre los hechos; en otras palabras,
esperamos que los gobiernos posean "una poltica".

1.3/ La evolucin del enfoque de las polticas pblicas

a evolucin del anlisis de polticas pblicas debe situarse en el contexto de


.1.../esta racionalizacin del Estado y de la poltica como una adividad en la que
se "formulan polticas pblicas". El surgimiento de los mtodos propios de las
ciencias naturales aport el marco bsico para el desarrollo del estudio de la sociedad y la "administracin pblica" durante los siglos xtx y xx. Como seala Trudi
Miller:
Las ciencias naturales representan el enfoque sobre la administracin pblica y las
ciencias polticas que ha dominado la mayor parte del siglo xx [...] Los supuestos
implcitos de tal enfoque concentrado en la naturaleza son: 1) las leyes que rigen
el comportamiento humano escapan al control humano, y 2) las unidades de anlisis en los sistemas sociales son muy parecidas a lo largo del tiempo y el espacio.

Como se ver ms adelante (4.5), esta afirmacin sera particularmente


certera en el caso del anlisis diseado para medir/evaluar el "desempeo" de
las organizaciones, las personas y las polticas en un "mundo basado en suposiciones" (Young, 1977 y 1979: vase la seccin 3.7.7) de "relaciones confiables
y fenmenos medibles" (Kirlin, 1984: 161).
La nocin de la Ilustracin segn la cual el mundo estaba plagado de enigmas y problemas que podan "resolverse" aplicando la razn y el conocimiento
humanos est en el trasfondo del desarrollo de las polticas pblicas. Lo que
Newton hizo con las leyes del movimiento planetario se convirti en el modelo
de lo que era posible hacer con el conocimiento acerca de la sociedad humana.
As, se puede hacer un diagrama sobre la evolucin de la ciencia de las polticas
pblicas en funcin del deseo de tener un gobierno erudito, es decir, la adquisicin de los hechos y el "conocimiento" acerca de los "problemas" de manera
tal que se formulen "soluciones mejores". Como sealara Max Weber, el desarrollo de la civilizacin industrial trajo consigo la bsqueda de formas ms
racionales de organizacin del Estado, el comercio y la industria (Weber, 1991:
196-252). De ah surgira la separacin entre la formulacin de polticas pblicas como una funcin poltica y la administracin como una funcin burocrtica. Al mismo tiempo, el deseo de contar con un enfoque ms racional ante
"problemas" sociales y de otro tipo se expresaba en la expansin de la capacidad
del Estado de adquirir y almacenar informacin, as como en el desarrollo de
investigaciones empricas, como las encuestas sociales (vase 2.2.1).
Posteriormente, a principios del siglo xx, la idea de que el gobierno podra,
i mediante la formulacin de polticas, "resolver" problemas, incluidos nada meI nos los asociados a "la economa", significaba que las ciencias sociales empezaban
! a establecer una nueva relacin con la poltica y el gobierno. En la dcada de
1930, los cientficos sociales, cuyo representante ms connotado era el econoI mista John Maynard Keynes, afirmaban que, si se diera al gobierno la oportunidad de enfrentar los problemas del da, ste tendra que reconocer la necesidad
de contar con un enfoque ms informado y sustentado en la teora para el ejercicio gubernamental. Su prediccin era que las ideas de los economistas, y no los
intereses polticos, acabaran por definir la toma de decisiones (Keynes, 1936).
Otras formas de investigacin enfocadas a las "polticas pblicas" habran
de desarrollarse en el perodo de entreguerras y hasta la dcada de 1950 y principios de la de 1960. Durante gran parte de esos aos se conserv la relacin
entre campos de estudio como la sociologa, la psicologa, las ciencias polticas,
la administracin social, la gestin empresarial y las ciencias naturales con
implicaciones para las polticas pblicas, aunque sin conformar un enfoque
comn. Fue en Estados Unidos donde se registr un desplazamiento hacia un
enfoque ms unificado para el estudio de los problemas pblicos y las polticas
pblicas a partir de la obra de Harold Lasswell (vase, por ejemplo, Lasswell,

8 La edicin en castellano es Schumpeter, J.A., Capitalismo, socialismo y democracia (1983).

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