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GUA RPIDA

PROCESOS DE

ACCIN POPULAR
Y COMPETENCIAL

GAC E TA

constitucional

GUA RPIDA N 6
PROCESOS DE ACCIN POPULAR
Y COMPETENCIAL
PRIMERA EDICIN
DICIEMBRE 2008
2550 Ejemplares

Gaceta Jurdica S.A.


PROHIBIDA SU REPRODUCCIN
TOTAL O PARCIAL
DERECHOS RESERVADOS
D.LEG. N 822

HECHO EL DEPSITO LEGAL EN LA


BIBLIOTECA NACIONAL DEL PER
2008-11508
LEY N 26905 / D.S. N 017-98-ED
ISBN: 978-603-4002-93-7
REGISTRO DE PROYECTO EDITORIAL
31501220800692
DIAGRAMACIN DE CARTULA
Martha Hidalgo Rivero
DIAGRAMACIN DE INTERIORES
Luis Briones Ramrez

GACETA JURDICA S.A.


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LIMA 18 - PER
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FAX: 241-2323

Federico G. Mesinas Montero

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Juan Manuel Sosa Sacio

Imprenta Editorial El Bho E.I.R.L.


San Alberto 201 - Surquillo
Lima 34 - Per

Yolanda Soledad Tito Puca


Renzo Ivo Cavani Brain

Director

Coordinador

Colaboradores

PRESENTACIN

En la presente gua se analizan dos procesos constitucionales que hoy


en da cuentan con un interesante desarrollo en la jurisprudencia nacional,
no obstante ser menos frecuentes en la prctica que otros de estos procesos. Nos referimos al proceso de accin popular y al competencial, cuyas
funciones son de especial relevancia para el sustento del orden constitucional y democrtico. Con el primero, como lo seal la STC Exp.
N 045-2004-PI/TC, se realiza el control abstracto de constitucionalidad
y legalidad de las normas de jerarqua infralegal y la competencia para
conocerlo corresponde al Poder Judicial. El segundo sirve para dirimir los
conflictos que se suscitan sobre las competencias y atribuciones asignadas
directamente por la Constitucin o las leyes orgnicas, que no son pocos,
que delimiten los mbitos propios de los poderes del Estado, los rganos
constitucionales, los gobiernos regionales o municipales (RTC Exp.
N 00006-2005-CC). No obstante, se trata de dos de los mbitos menos
explorados en la doctrina procesal constitucional de nuestro medio.
La gua rpida del proceso de accin popular y del proceso competencial que presentamos a la comunidad jurdica es la ms completa y til
publicacin informativa editada a la fecha para conocer los alcances de
estas figuras procesal-constitucionales. Es una obra de carcter operativo
que combina el estudio terico-normativo de las figuras o temas contenidos en la regulacin del Cdigo Procesal Constitucional con la informacin jurisprudencial relevante (tanto del Tribunal Constitucional como
de las cortes judiciales y entes administrativos), casos prcticos, cuadros
sinpticos, modelos de demandas y escritos y dems elementos que provean al lector de un amplio bagaje de herramientas aplicativas. Es una
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PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

obra nica en su tipo que permite un conocimiento integral de los alcances de estos poco estudiados procesos constitucionales.
La presente publicacin no se restringe a transcribir la regulacin del
Cdigo Procesal Constitucional sobre los procesos de accin popular y
competencial, sino que analiza la problemtica observada en la prctica, a partir de los diversos criterios jurisprudenciales, principalmente del
Tribunal Constitucional. En el caso de la accin popular, sin embargo, se
ha efectuado una extensa y minuciosa bsqueda de fallos judiciales que
desarrollen los diversos alcances de la figura, hecho indito en publicacin peruana alguna. Luego, con la sola revisin de esta obra, el lector
accede fcilmente a toda una experiencia en el manejo de estas figuras
legales.
Por todo lo sealado, es un placer presentar a nuestros lectores la
Gua rpida de procesos de accin popular y competencial, publicacin
especializada de Gaceta Jurdica, que estamos seguros ser de mucha utilidad operativa para quienes acudan a ella y que complementa la relevante informacin brindada mes a mes por Gaceta Constitucional, la nica
revista en nuestro medio especializada en el anlisis multidisciplinario de
las sentencias del Tribunal Constitucional y dems informacin constitucional relevante.

FEDERICO G. MESINAS MONTERO


Coordinador General de Gaceta Constitucional

PROCESO DE

ACCIN POPULAR

CAPTULOS

GENERALIDADES

CAPTULO

1
1.

GENERALIDADES

Concepto

La accin popular es un proceso constitucional que sirve como mecanismo de defensa de la Constitucin mediante el cual se pretende la
expulsin del sistema jurdico de una norma (o parte de ella) subsidiaria a
la ley, que atenta contra preceptos constitucionales o legales y se ejerce a
travs de los rganos jurisdiccionales del Estado. Este proceso puede ser
comparado por analoga con el de inconstitucionalidad.
2.

Antecedentes

Hurgar en los orgenes de este instituto puede remontarnos, como


mencionan algunos autores(1), hasta el Derecho Romano; as se menciona
que el Digesto autorizaba a cualquiera del pueblo (quisque di populo) a
ejercitar acciones de carcter penal en asuntos de inters de la comunidad, definindose como aquella accin que protege el derecho del pueblo.
Ese mismo carcter sancionador sobre los deberes de funcin puede verse
en la Constitucin peruana de 1920 (artculo 157) y en la Carta de 1933
(artculo 231).

(1)

GARCA TOMA, Vctor. La accin popular. En: Gaceta Jurdica. Tomo XI, Lima, noviembre 1994,
p. 81-A.

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

Sin embargo, la accin popular como garanta constitucional recin


puede apreciarse en nuestro ordenamiento jurdico en el artculo 133 de
la Constitucin de 1933, donde se seal que se ejercitaba ante el Poder
Judicial contra los reglamentos, resoluciones y decretos de carcter general que infringieran la Constitucin y las leyes, sin perjuicio de la responsabilidad poltica de los ministros. A pesar de ello, el ejercicio de esta
disposicin era imposible pues no exista norma procesal que la desarrolle. Esta norma procesal aparece en el artculo 7 de la Ley Orgnica del
Poder Judicial (Ley N 14605) donde se estableci que la accin popular
se ventilara en la va ordinaria como proceso de puro Derecho.
Con una mejor precisin, el artculo 295 de la Constitucin de 1979
extiende los alcances de esta garanta constitucional hacia los reglamentos y normas administrativas, resoluciones o decretos de carcter general que expidan el Poder Ejecutivo, los gobiernos regionales y locales y
dems personas de Derecho Pblico.
Luego, la Ley Procesal de la Accin Popular (Ley N 24968) en su
primera disposicin final deroga el artculo 7 de la Ley Orgnica del
Poder Judicial, regulando entonces el procedimiento a seguir en conjunto
con el artculo 200.5 de la Constitucin de 1993, esto hasta la vigencia
del actual Cdigo Procesal Constitucional, norma que integra en un solo
cuerpo legal todas las leyes procesales hasta ese momento dispersas
sobre garantas procesales de la libertad y sobre proteccin de la jerarqua
normativa.
3.

Finalidad como proceso constitucional

Al interponer la demanda de accin popular, prima facie, no se persigue la tutela de intereses subjetivos, sino la defensa de la jerarqua normativa de la Constitucin y las leyes. Sin embargo, aun cuando se trata de
un proceso fundamentalmente objetivo, es decir, un proceso en el que se
realiza un juicio de compatibilidad abstracta entre dos fuentes de distinta
jerarqua de un lado, la Constitucin y/o la ley (como parmetros), y del
otro, los reglamentos, las normas administrativas y las resoluciones de carcter general (como las fuentes sometidas a control), tambin se puede
afirmar que este proceso tiene una dimensin subjetiva, en la medida que
son fines esenciales de todos los procesos constitucionales garantizar la
10

GENERALIDADES

primaca de la Constitucin y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales, tal y como se seala en el artculo II del Ttulo Preliminar del
Cdigo Procesal Constitucional.
En este sentido, y como lo afirm el Tribunal Constitucional, son
constantes las ocasiones en las que el juez constitucional, a efectos de
evaluar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas, debe
tener en cuenta los supuestos concretos en los que estas han sido o pueden ser aplicadas. Esta afirmacin evidencia que a dicha dimensin objetiva la acompaa una subjetiva. As, no puede soslayarse que aunque
el control concentrado de las normas tiene una finalidad inmediata, depurando del ordenamiento a aquellas disposiciones que contravengan el
principio de jerarqua normativa, tiene como fin mediato impedir su aplicacin, es decir, impedir que estas puedan generar afectaciones concretas (subjetivas) a los derechos fundamentales de los individuos. Por ello,
como lo ha sealado en su jurisprudencia el Tribunal Constitucional(2), es
deber del juez constitucional tener presente que el proceso orientado por
antonomasia a defender la supremaca de la Constitucin (para el proceso de inconstitucionalidad y aplicable al de accin popular), siempre
tendr tambin, en ltima instancia, la vocacin subjetiva de preservar
los derechos fundamentales de las personas.
4.

Su relacin con el proceso de inconstitucionalidad

Su finalidad comn, preservar la supremaca de la Constitucin y la


jerarqua normativa consagrada en esta, convierte a los procesos de inconstitucionalidad y de accin popular en figuras anlogas, aunque con
algunas diferencias como veremos ms adelante. Por estos puntos comunes, los artculos 75 al 83 del Cdigo Procesal Constitucional contienen
las disposiciones generales aplicables a los procesos de accin popular y
de inconstitucionalidad, existiendo sobre todo similitud en la admisibilidad y procedencia de las demandas.

(2)

STC Exp. N 0020-2005-PI/TC y Exp. N 0021-2005-PI/TC (acumulados) ff. jj. 16-18.

11

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

Por ello, a entender de Csar Landa Arroyo, desde el punto de vista


sustantivo, la accin popular est estrechamente vinculada con el proceso
de inconstitucionalidad, en la medida en que su objeto tambin es asegurar el orden constitucional objetivo, adems del legal; pero examinando
las normas inferiores a la ley(3).
5.

El control previo de las normas infralegales

La legislacin anterior la Ley Procesal de la Accin Popular (Ley


N 24968) permita el control previo de constitucionalidad de los reglamentos y normas administrativas y contra las resoluciones y decretos de
carcter general que expiden el Poder Ejecutivo, los gobiernos regionales
y locales y dems personas de Derecho Pblico. As, podemos ver cmo
en su artculo 5 se regulaba la procedencia contra normas aprobadas mas
no publicadas. Es decir, en ese momento resultaba admisible la demanda
de accin popular, contra las normas formalmente aprobadas pero que no
eran publicadas oficialmente, y siempre que del conocimiento extraoficial
de estas se prevea que lesionan o amenazan con lesionar el orden constitucional y/o legal o contravengan el principio de jerarqua normativa. En
dicha disposicin tambin se prevea que si se subsanaba el contenido de
la norma, antes de su publicacin, quedaba sin efecto la demanda.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que esta figura ya no es procedente en la regulacin del proceso de accin popular contenida en el
Cdigo Procesal Constitucional vigente, tal vez por la poca aplicacin
prctica de dicha disposicin. Al respecto, como bien seala Csar Landa,
exista la posibilidad material de que, a modo preventivo, cualquier ciudadano inicie una accin popular, pero valga precisar no exista ley que
obligue a las autoridades administrativas a la prepublicacin de las normas a dictarse.

(3)

12

LANDA ARROYO, Csar. Teora del Derecho Procesal Constitucional. Palestra, Lima, 2004, p. 148.

CAPTULO

LEGISLACIN BSICA

Constitucin Poltica de 1993


Artculo 200.- Son garantas constitucionales:
()
5.

La Accin Popular, que procede, por infraccin de la


Constitucin y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carcter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen.

().

Cdigo Procesal Constitucional, Ley N 28237


El Ttulo VI del Cdigo (artculos 75-83) contiene las reglas generales aplicables a los procesos constitucionales de inconstitucionalidad
y de accin popular, sobre todo lo referido a la finalidad, la procedencia de la demanda, aspectos vinculados con la interpretacin constitucional y efectos de la decisin.
El Ttulo VII del Cdigo (artculos 84-97) est dedicado a regular especficamente el proceso de accin popular. Contiene normas sobre la
legitimacin, competencia, formalidades vinculadas a la demanda, el
procedimiento, medidas cautelares y el pronunciamiento de la Sala.
13

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

Decreto Supremo N 017-93-JUS, Texto nico Ordenado de la


Ley Orgnica del Poder Judicial
El artculo 14 est referido al control difuso de constitucionalidad en
el Poder Judicial.
La vigsimo octava disposicin final y transitoria seala que la Sala
Especializada en lo Contencioso-Administrativo de la Corte Suprema
es competente para conocer de los procesos de accin popular. El artculo 40 y siguientes, as como la vigsimo stima disposicin final
y transitoria se refieren a la competencia de las salas superiores, las
que, dependiendo de la materia y alcance de la norma, conocen en
primera instancia las demandas de accin popular segn lo previsto
en el Cdigo Procesal Constitucional.

14

CAPTULO

NORMAS OBJETO DE CONTROL

La accin popular procede contra normas de menor jerarqua que


contravienen la Constitucin o las leyes, expedidas por cualquier autoridad del Poder Ejecutivo, gobiernos regionales y locales, y dems personas de Derecho Pblico.
Segn el artculo 76 del Cdigo Procesal Constitucional dichas
normas, que eventualmente pueden resultar inconstitucionales, son las
siguientes:
1.

Los reglamentos

Son el conjunto de reglas que rigen una actividad. Vienen dados por
la facultad reglamentaria que est confiada al Poder Ejecutivo en diferentes niveles y jerarquas (gobierno central, gobiernos regionales y locales);
con lo cual proliferan infinidad de reglamentos en todas las reas.
2.

Las normas administrativas

Es la regla o criterio que rige las relaciones jurdicas en la Administracin Pblica.

15

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

3.

Las resoluciones de carcter general

Vienen a ser los actos o decisiones emitidas por la autoridad administrativa en ejercicio de sus funciones.
Respecto a las resoluciones de carcter general, Eloy EspinosaSaldaa(4) considera que por constatacin en la realidad (y no por coherencia conceptual) esta alusin a las resoluciones debe estar referida ms
bien a los decretos(5), pues en rigor son estas las disposiciones de carcter
general. Las resoluciones son ms bien preceptos con efectos individuales, o por lo menos, individualizables.
A entender de algunos autores, esta enumeracin de normas que
proviene de una lectura del texto constitucional y del Cdigo Procesal
Constitucional no debe hacer creer que estamos frente a tres objetos de
control distintos (reglamentos, normas administrativas y resoluciones de
carcter general); tal sera una interpretacin equivocada.
En ese sentido, Morn Urbina(6) considera que en todos los casos estamos frente a un solo fenmeno: el reglamento. Pues no existen normas
administrativas ni resoluciones de carcter general que no sean reglamentarias ni tampoco existen normas administrativas que puedan ser singulares pues son, por antonomasia, generales(7).
Entonces, siguiendo esta lnea de interpretacin, las normas objeto de
control por la accin popular son las normas reglamentarias y, segn
nos explica Morn Urbina, estas provienen de la potestad administrativa para

(4)
(5)
(6)

(7)

16

ESPINOSA-SALDAA BARRERA, Eloy. Cdigo Procesal Constitucional, proceso contencioso administrativo y derechos del administrado. Palestra, Lima, 2004, p. 87.
El artculo 200.5 de la Constitucin de 1993 si hace referencia expresa a los decretos de carcter general
como norma objeto de control de la accin popular.
MORN URBINA, Juan Carlos. Aportes para el estudio del nuevo rgimen de la accin popular en el
Cdigo Procesal Constitucional. En: El Derecho Procesal Constitucional Peruano. Estudios en homenaje a Domingo Garca Belande. Jos Palomino Manchego (Director). Tomo II, Grijley, Lima, 2005,
p. 1095.
El autor fundamenta que esta equivocacin se dio porque aparentemente se entendi que nominalmente
los reglamentos eran las normas expedidas por el Presidente de la Repblica, y que las dems normas
administrativas y resoluciones de carcter general no fueron considerados reglamentos sino simplemente preceptos generales.

NORMAS OBJETO DE CONTROL

emitir declaraciones unilaterales de voluntad de las entidades pblicas


con efectos normativos jurdicos generales y directos.
Respecto a las caractersticas(8) de la potestad reglamentaria de la Administracin tenemos que:
-

Posee fundamento constitucional: por tanto no es necesario que cada


ley indique al Poder Ejecutivo su competencia para reglamentarla.

Es unilateral: por ello el Poder Ejecutivo puede emitir un reglamento


sin que nadie se lo solicite o indique.

Emana de un rgano actuando en funcin administrativa.

Posee naturaleza normativa: efectos generales e impersonales. Ello


puede ser hacia el interior de la Administracin (como son los reglamentos en materia presupuestal que emite el Ministerio de Economa
y Finanzas) o externo (los dirigidos a la ciudadana en general).

4.

Otros aspectos relevantes sobre el control de las


normas
A)

Las subespecies de la norma reglamentaria

Si tomamos como punto de referencia al reglamento como la norma


a controlar, debe tenerse en cuenta que hay subespecies en funcin del
organismo y rgano que lo emite, situacin que se deriva en mayor o
menor medida del nivel de descentralizacin del Poder Ejecutivo. En
atencin a ello, la doctrina(9) ha sealado que, segn la materia, los reglamentos pueden ser:
a)

(8)
(9)

Reglamentos nacionales aprobados por el Poder Ejecutivo: los


ministerios, los rganos desconcentrados (direcciones nacionales
o generales) y los organismos pblicos descentralizados.

MORN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 1095.


Idem.

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PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

b)

Reglamentos que provienen de organismos autnomos: como


los emitidos por Superintendencia de Banca y Seguros y AFP,
el Banco Central de Reserva o la Contralora General de la
Repblica.

c)

Reglamentos emitidos por los gobiernos municipales: decretos


de alcalda.

d)

Reglamentos regionales.

Advirtase que dentro de cada categora descrita existen tambin grados de jerarqua los cuales deben respetarse. As, se seala que dentro de
los reglamentos nacionales predominarn los reglamentos aprobados por
el ministro y el Presidente de la Repblica, respecto a los que apruebe
una Direccin General de un ministerio, y sobre los que apruebe un organismo pblico descentralizado(10).
B)

Las sentencias del Tribunal Constitucional

En esta parte es importante anotar, como considera Landa Arroyo(11),


que el control de los decretos, reglamentos y dems normas administrativas no solo debe hacerse en relacin con la Constitucin y la ley, sino
tambin con las sentencias del Tribunal Constitucional, en la medida
que estas hayan estimado o desestimado la inconstitucionalidad de una
ley. Esto explicara la existencia del artculo 80 del Cdigo Procesal
Constitucional donde se ordena a los jueces la suspensin del trmite
de los procesos de accin popular sustentados en normas respecto de las
cuales se ha planteado demanda de inconstitucionalidad ante el Tribunal
hasta que este expida la sentencia definitiva.

(10)
(11)

18

MORN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., p. 1095.


LANDA ARROYO, Csar. Ob. cit., p. 148

CAPTULO

TIPOLOGA DE INFRACCIONES
CONSTITUCIONALES

El artculo 75 del Cdigo Procesal Constitucional establece que la


infraccin a la jerarqua normativa de la Constitucin y las leyes puede
ser tanto por la forma como por el fondo; parcial o total; y, directa o
indirecta.
En este punto es interesante anotar las reflexiones de Morn Urbina
al respecto, pues segn la tipologa de las infracciones constitucionales
la afectacin supone dos situaciones concretas: que un reglamento atente
contra la Constitucin; o, que un reglamento atente contra una ley (ya
sea por la forma o por el fondo; parcial o total; y, directa o indirecta). Es
aqu donde advierte que, en virtud de las disposiciones constitucionales
contenidas en el artculo 118 que seala que los reglamentos no pueden
desnaturalizar o transgredir una ley y el artculo 51 referido al principio de supremaca normativa, no podemos escindir entre reglamento
ilegal y reglamento constitucional. Es decir, todo reglamento vulneratorio
de la ley ser a su vez inconstitucional por va indirecta. Aunque s considera que es posible identificar un supuesto de reglamento que pueda ser
inconstitucional, sin ser necesariamente ilegal.
1.

Infracciones constitucionales por la forma o por


el fondo
A)

Infraccin constitucional por la forma

Una infraccin constitucional de forma se configura en tres supuestos:


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PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

a)

Cuando se produce un quebrantamiento del procedimiento previsto para la emisin de la norma, es decir, que no ha respetado
las normas que la Constitucin o la ley han establecido para su
produccin. Como sera el caso de un edicto dado por un concejo distrital pero que no es ratificado por el concejo provincial; un
decreto supremo expedido sin el voto del consejo de ministros
cuanto est exigido as por la ley.

b)

Cuando ha regulado una materia que ha sido reservada para otro


tipo de norma u otra especfica fuente formal del Derecho.

c)

Cuando ha sido expedida por un rgano constitucional o legalmente incompetente. Por ejemplo un decreto de alcalda aprobado por quien carece jurdicamente de la condicin de alcalde.

B)

Infraccin constitucional por el fondo

La infraccin por el fondo se produce cuando la norma cuestionada


contraviene derechos, principios, normas o valores reconocidos por la
Constitucin o por la ley o con relevancia constitucional o legal. Es decir,
cuando resulta atentatoria no de las normas procedimentales o del iter de
expedicin de dicha norma reglamentaria, sino de las normas sustanciales
reconocidas en la Constitucin y/o en la ley.
2.

Infracciones constitucionales parciales o totales

La totalidad o parcialidad de las infracciones constitucionales no se


encuentra referida a un quantum de la fuente afectada (la Constitucin o
la ley), sino de la fuente lesiva (reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carcter general). Por lo que se deber analizar el contenido
dispositivo y el contenido normativo para ver cunto de la norma afecta
la Constitucin o la ley.
A)

Infraccin constitucional parcial

Una norma es parcialmente inconstitucional o ilegal cuando solo una


fraccin de su contenido contraviene la norma suprema o la ley. En este

20

TIPOLOGA DE INFRACCIONES CONSTITUCIONALES

ltimo supuesto, cuando la invalidez recaiga en el contenido dispositivo


(texto lingstico del precepto), se dejarn sin efecto las palabras o frases
que se consideren invlidas. Por otro lado, si dicha invalidez reside en su
contenido normativo, es decir, en alguna de las interpretaciones atribuidas a la disposicin cuestionada, todo rgano del Estado estar impedido de aplicar los sentidos interpretativos declarados inconstitucionales o
ilegales.
B)

Infraccin constitucional total

Una norma infralegal es totalmente inconstitucional o ilegal cuando


todo su contenido dispositivo o normativo es contrario al texto constitucional o legal.
3.

Infracciones constitucionales directas e indirectas.


El bloque de constitucionalidad
A)

Infraccin constitucional directa

Este tipo de infraccin se comprueba a travs de la confrontacin de


la norma cuestionada con la disposicin constitucional o legal que sirve
de parmetro, es decir, que queda verificada sin necesidad de apreciar,
previamente, la incompatibilidad de la norma enjuiciada con alguna(s)
otra(s) norma(s). Aqu calzan aquellos supuestos en los que el parmetro de control de constitucionalidad o legalidad se reduce nicamente a la
Constitucin o a la ley respectivamente.
B)

Infraccin constitucional indirecta

A contrario sensu, la infraccin indirecta es aquella que para su comprobacin no solo basta confrontarla con la disposicin constitucional o
legal; sino que por el carcter abierto de las disposiciones constitucionales es necesario que se les confronte con una norma que pertenezca al
parmetro de constitucionalidad o de legalidad. Es decir, incorpora al parmetro otras normas adems de la propia Constitucin o la ley que se
dice vulnerada. Esto se configura con una norma (norma interpuesta) a
la que la Constitucin o la ley o norma de rango infralegal le encomend
establecer los lmites para la produccin de otra norma de igual o inferior
jerarqua normativa.
21

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

Para ello se utiliza la tcnica de interpretacin contenida en el artculo 79 del Cdigo Procesal Constitucional, que si bien solo hace referencia
expresa a la labor del Tribunal Constitucional, debe ser aplicada tambin
para el proceso de accin popular. En dicho artculo se establece que las
normas que forman parte del parmetro son las que determinan la competencia o las atribuciones de los rganos del Estado o el ejercicio de los
derechos fundamentales conforme a la Constitucin y la ley.
Entonces, hablamos de vulneracin indirecta porque la invalidez
constitucional o legal de la norma impugnada no puede quedar acreditada con un mero juicio de compatibilidad directo frente a la Constitucin
o la ley, sino que debe verificarse primero su disconformidad con una
norma perteneciente al parmetro de constitucionalidad. En todo caso,
ser el Poder Judicial el que establezca con claridad qu normas forman
parte del bloque en cada caso concreto, para saber si estamos ante una
infraccin indirecta.

22

CAPTULO

CAUSALES DE IMPROCEDENCIA

En el proceso de calificacin de la demanda, la accin popular no


procede en los siguientes casos:
-

Cuando es interpuesta despus de transcurridos cinco aos contados a partir de la fecha de publicacin de la norma impugnada
(artculo 87, CPConst.).
Como se aprecia, se trata de la prescripcin de la accin. As,
se sanciona la falta de cuestionamiento a la norma y se otorga
seguridad jurdica respecto a la vigencia posterior de esta. No
obstante ello, permanece vigente la posibilidad de que los jueces
ejerzan control difuso.

Cuando se interpone la demanda de accin popular contra una


norma respecto de la cual ya se ha emitido un pronunciamiento
sobre el fondo, basada en la misma infraccin (artculo 82, ltimo prrafo, CPConst.).
Al respecto, estamos ante un supuesto de cosa juzgada. En este
caso debemos precisar que no solo deber declararse improcedente la demanda si existe otra sentencia de accin popular que
se pronuncie sobre el fondo, sino tambin si hay sentencias
de inconstitucionalidad o sentencias vinculantes del Tribunal
Constitucional que se hayan pronunciado sobre el fondo de lo
pretendido.
23

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

24

CAPTULO

6
1.

LEGITIMIDAD PARA OBRAR

Legitimidad para obrar activa

La legitimidad para obrar o legitimatio ad causam es la cualidad


emanada de la ley para requerir una sentencia favorable, situacin que
coincide en la mayora de los casos con la titularidad de la relacin jurdico-sustancial; ahora bien, en la accin popular la legitimidad para obrar
activa es aformal y material, por los sujetos facultados para presentar una
demanda. Viene a ser una legitimidad para obrar popular, abierta y amplia, pues puede ser incoada por cualquier persona, en ese sentido el
artculo 84 del Cdigo Procesal Constitucional habilita a cualquier ciudadano a formular su pretensin sobre la materia de este proceso constitucional(12), a diferencia del proceso de inconstitucionalidad donde solo
pueden accionar una lista cerrada de sujetos determinada en la propia
Carta Magna.
Cabe sealar que por disposicin expresa de la Ley Orgnica de la
Defensora del Pueblo (Ley N 26520, artculo 9, inciso 2) el Defensor
del Pueblo est facultado, en el ejercicio de sus funciones, para interponer
la demanda de accin popular en tutela de los derechos constitucionales y
fundamentales de cualquier persona.

(12)

En la legislacin anterior (Ley N 24968) la legitimacin se regulaba en el artculo 4, disponiendo que


podrn interponer demanda de accin popular:
1. Los ciudadanos peruanos en el ejercicio pleno de sus derechos.
2. Los ciudadanos extranjeros residentes en el Per.
3. Las personas jurdicas constituidas o establecidas en el Per, a travs de sus representantes legales.
4. El Ministerio Pblico de conformidad con la facultad que le confiere el inciso 1 del artculo 250 de
la Constitucin (de 1979).

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PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

A)

Representacin judicial por abogado

Las partes pueden otorgar facultades generales de representacin al


abogado patrocinante. Siguiendo al artculo 80 del Cdigo Procesal Civil,
en el escrito de demanda, el interesado o su representante pueden otorgar
o delegar al abogado las facultades generales de representacin a que se
refiere el artculo 74 del mismo cdigo(13). En estos casos no se requiere
observar las formalidades del artculo 72(14), pero s que se designe el domicilio personal del representado y su declaracin de estar instruido de la
representacin o delegacin que otorga y de sus alcances.
Adems tngase en cuenta que el artculo 290 de la Ley Orgnica del
Poder Judicial(15) considera implcitas las facultades de representacin del
abogado, aun cuando su cliente no se las haya otorgado expresamente, de
ese modo, en los procesos sin necesidad de la intervencin de su patrocinado, el abogado puede presentar, suscribir y ofrecer todo tipo de escritos, con excepcin de aquellos para los que se requiere poder especial con
arreglo a ley. En esa lgica, tambin se seala que el abogado no requiere
poder especial para interponer medios impugnatorios en representacin
de su cliente, segn se desprende de la disposicin autoritativa contenida
en el mismo artculo.
2.

Legitimidad para obrar pasiva

Esta viene a ser la otra cara de la legitimidad para obrar, la que se


refiere al demandado, en ese sentido, la demanda de accin popular se
interpone contra el rgano emisor de la norma objeto del proceso.
Si dicha norma fue expedida con participacin de ms de un rgano emisor, se demandar al de mayor jerarqua. Si se trata de rganos
de igual nivel jerrquico la demanda se dirige al primero que suscribe el
texto normativo. En el caso de normas dictadas por el Poder Ejecutivo se

(13)

(14)
(15)

26

Cdigo Procesal Civil.- Artculo 74.- La representacin judicial confiere al representante las atribuciones y potestades generales que corresponden al representado, salvo aquellas para las que la ley exige
facultades expresas. La representacin se entiende otorgada para todo el proceso, incluso para la ejecucin de la sentencia y el cobro de costas y costos, legitimando al representante para su intervencin
en el proceso y realizacin de todos los actos del mismo, salvo aquellos que requieran la intervencin
personal y directa del representado.
Poder por escritura pblica o por acta ante el juez del proceso.
Artculo modificado por el artculo nico de la Ley N 26624, publicada el 20 de junio de 1996.

LEGITIMIDAD PARA OBRAR

debe demandar al ministro que la refrenda y si fuesen varios al que haya


firmado en primer trmino.
3.

La defensa del Estado

El procurador pblico ejercita la representacin y defensa en los procesos del sector al que pertenece o de la entidad dependiente de dicho
sector; en general, este acta en calidad de demandante, demandado, denunciante, denunciado o parte civil, pudiendo prestar confesin en juicio
en representacin del sector o ministerio, convenir en la demanda, desistirse de ella o transigir en el proceso. En cumplimiento de su trabajo guarda relaciones de coordinacin y cooperacin con el Consejo de Defensa
Judicial del Estado y da cuenta de la situacin de los procesos y acciones
judiciales en defensa de sus derechos e intereses, rindiendo anualmente
un informe de su gestin.
Conforme al artculo 7 del Cdigo Procesal Constitucional, la defensa del Estado o de cualquier funcionario o servidor pblico la asume el
procurador pblico que corresponda, o el representante legal que el funcionario o servidor designe sin perjuicio de que los funcionarios demandados puedan intervenir por propio derecho; sin embargo, la no participacin de cualesquiera de estos no invalida ni paraliza el procedimiento.
Este mismo artculo del Cdigo Adjetivo faculta al procurador pblico para que, antes de que el proceso constitucional sea resuelto en primera instancia, ponga en conocimiento del titular de la entidad su opinin
profesional motivada cuando considere que se afecta el derecho constitucional invocado en el petitorio de la demanda, artculo que tambin encajara para el supuesto de los procesos de accin popular si tenemos en
cuenta la doble dimensin de los procesos constitucionales.
Cabe tener en cuenta que se ha derogado el segundo prrafo de este
artculo(16), el que estableca que las instituciones pblicas con rango
constitucional podan actuar directamente, sin la intervencin del procurador pblico. Este prrafo tambin contemplaba la posibilidad de que las
entidades con personera jurdica propia actuasen directamente.

(16)

Ley N 28946, publicada el 24 de diciembre de 2006, deroga el segundo prrafo del artculo 7 del
Cdigo Procesal Constitucional.

27

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

28

CAPTULO

7
1.

COMPETENCIA E INSTANCIAS

La competencia negada al Tribunal Constitucional

La Constitucin de 1993 no seala de manera expresa el rgano competente que conoce de la accin popular, dejando dicha tarea a la ley.
Como sealamos antes, el Cdigo Procesal Constitucional aborda esta
materia en su artculo 85, sealando que es funcin exclusiva del Poder
Judicial, optando por mantener la competencia regulada por la legislacin
anterior.
Ante esta decisin del legislador, algunos juristas nacionales(17) han
cuestionado el porqu no es el Tribunal Constitucional el rgano encargado de conocer el proceso de accin popular, pues resulta incongruente que la accin popular siga siendo competencia de la justicia ordinaria, cuando es a la jurisdiccin constitucional a quien le corresponde la
funcin del control constitucional y eventualmente legal; en este sentido, la accin popular, si bien podra tramitarse en sede judicial, debera,
en ltima instancia, ser resuelta en sede constitucional, a fin de integrar
las decisiones judiciales dentro de la supremaca de interpretacin de la
Constitucin, a cargo del Tribunal Constitucional(18); argumento razonable que lograra concentrar para conocimiento de ese colegiado los

(17)

(18)

LANDA ARROYO, Csar. Ob. cit., p. 150. En el mismo sentido: HUERTA GUERRERO, Luis. Proceso de accin popular. En: La Constitucin comentada. Anlisis artculo por artculo. Tomo II, Gaceta
Jurdica, Lima, 2006, pp. 1101 y 1102.
LANDA ARROYO. Csar. Ob. cit., p. 150.

29

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

procesos en defensa de la legalidad constitucional, ms an si la reguacin actual insiste con iniciar el trmite en una Sala de la Corte Superior
para luego ser apelada y elevada a la Corte Suprema, lo cual en opinin
de Espinosa-Saldaa(19) no se justifica, pues interponer este tipo de demandas a nivel de Corte Superior y luego recargar a la Corte Suprema
con este tipo de casos no ayuda en su tarea de tribunal casatorio.
2.

Reglas de competencia

Si bien todos los jueces cuentan con jurisdiccin esto es, aquella potestad que les es delegada por el Estado para conocer y resolver conflictos, no todos los rganos jurisdiccionales son competentes para conocer
de cualquier asunto.
Se conoce a la competencia como la aptitud del juzgador para conocer de un determinado asunto y que nace de la ley; en ese sentido, el artculo 85 del Cdigo Procesal Constitucional seala cul es el juez competente para conocer de la demanda de accin popular. La competencia para conocer dicho proceso corresponde exclusivamente al Poder
Judicial, de la siguiente manera:
-

Cuando la norma impugnada es de carcter regional o local es


competente la sala de turno que corresponde, por razn de la materia, de la Corte Superior del Distrito Judicial al que pertenece
el rgano emisor de la norma cuestionada de inconstitucionalidad o ilegalidad.

En los dems casos, es decir cuando las normas son dictadas por
el Gobierno central, es competente la Sala de la Corte Superior
de Lima que corresponda.

A diferencia del proceso de inconstitucionalidad, en el que existe instancia nica ante el Tribunal Constitucional, para el caso de la accin popular existen dos instancias. As, en apelacin, corresponde la competencia

(19)

30

ESPINOSA-SALDAA BARRERA, Eloy. Ob. cit., p. 95.

COMPETENCIA E INSTANCIAS

a la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de la


Repblica.
3.

Impedimentos del juzgador

El juez se debe abstener de conocer el proceso cuando concurran


las causales de impedimento contenidas en el artculo 305 del Cdigo
Procesal Civil(20), esto a modo de asegurar una decisin imparcial y fundada en Derecho.
Las causales de impedimento al juez para dirigir un proceso son(21):
1.

Que haya sido parte anteriormente en este;

2.

Que l o su cnyuge o concubino tengan parentesco dentro del


cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o de adopcin con alguna de las partes o con su representante o apoderado
o con un abogado que interviene en el proceso;

3.

Que l o su cnyuge o concubino tienen el cargo de tutor o curador de cualquiera de las partes;

4.

Que haya recibido l o su cnyuge o concubino beneficios, ddivas de alguna de las partes, antes o despus de empezado el
proceso, aunque ellos sean de escaso valor;

5.

Que haya conocido el proceso en otra instancia, salvo que haya


realizado nicamente actos procesales de mero trmite;

El impedimento previsto en la segunda causal solo se verifica cuando


el abogado ya estaba ejerciendo el patrocinio de la causa. Est prohibido
al abogado asumir una defensa que provoque el impedimento del juez.

(20)
(21)

Aclrese que el inciso 6 del artculo 305 del CPC fue derogado por el artculo 2 de la Ley N 29057,
publicada el 29 junio de 2007.
El artculo 305 del CPC fue modificado por el artculo nico de la Ley N 28524, publicada el 25 de
mayo de 2005.

31

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

Si se presenta una de estas causales el juez deber declarar su impedimento, puesto que si intencionalmente no se abstiene o lo hace cuando no concurre una de ellas incurre en responsabilidad disciplinaria y
penal.
Por otro lado, la figura de la recusacin no se admite para los procesos constitucionales. Esta facultad de la que gozan el demandante y el
demandado para solicitar que el juez se aparte del conocimiento de la
causa debido a que peligra la objetividad del recusado no est permitida
en este tipo de procesos, en consideracin a que es un proceso especialmente sumario y pensado para la pronta y eficaz defensa de los derechos
constitucionales no se permite la recusacin del juez, debido a las dilataciones que su permisin podra generar(22).

(22)

32

CASTILLO CRDOVA, Luis. Cdigo Procesal Constitucional. Tomo II, Palestra, Lima, 2006, p. 944.

CAPTULO

TRMITE DEL PROCESO

El proceso de accin popular se tramita conforme a las disposiciones


pertinentes del Cdigo Procesal Constitucional (artculos 75 al 97). El
trmite es el siguiente:
1.

Trmite de primera instancia


A)

Postulacin de la demanda

La demanda de accin popular se presenta por escrito y debe reunir


los siguientes datos y anexos como requisitos mnimos (artculo 86,
CPConst.):
-

La designacin de la sala ante la cual se interpone.

El nombre, identidad del demandante y su domicilio legal y


procesal.

La denominacin precisa y el domicilio del rgano emisor de la


norma materia de la demanda.

La expresin de la norma objeto de la demanda.

Dentro del petitorio debe incluirse la indicacin de la norma o


normas constitucionales y/o legales que se suponen contravenidas por la que es objeto del proceso.
33

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

La exposicin de los fundamentos de la pretensin.

La firma del demandante o de su representante o de su apoderado y la del abogado.

Copia simple de la norma objeto del proceso precisndose el da,


mes y ao de su publicacin.

A la demanda se deben acompaar copias suficientes de esta y de los


documentos que se adjuntan, as como los recaudos que exige la ley(23).
El proceso de accin popular, como todo proceso constitucional, debe
ser tramitado con preferencia en relacin con los dems procesos judiciales que tenga a su cargo la Sala competente. Por ello, la tramitacin
debe ser diligente y expeditiva, bajo responsabilidad, y en ningn caso la
presentacin de la demanda podr ser rechazada por el personal administrativo del despacho judicial (artculos 13 y 42, CPConst.).
Asimismo, tngase en cuenta que en virtud de la quinta disposicin
final del Cdigo Procesal Constitucional, los procesos constitucionales se
encuentran exonerados del pago de tasas judiciales.
B)

Plazo para interponer la demanda

El artculo 87 del Cdigo Procesal Constitucional regula el plazo para


la interposicin de la demanda, aqu puede verse como, por el paso del
tiempo, se pierde el derecho de ejercer una accin, sin que ello signifique
que los jueces no puedan hacer uso de su facultad del control difuso.
A diferencia de la anterior, en la actual legislacin no existe diferencia de si se trata de normas violatorias de la Constitucin o violatorias de
la ley; el plazo para interponer la demanda de accin popular prescribe

(23)

34

Debe tenerse en cuenta el artculo 425 del Cdigo Procesal Civil, en ese sentido se adjuntar la copia
legible del documento de identidad del demandante y, en su caso, la de su representante, apoderado, as
como el poder para demandar o representar.

TRMITE DEL PROCESO

a los cinco aos(24) contados desde el da siguiente de publicacin de la


norma cuestionada.
El vencimiento del plazo prescriptorio y el control difuso
Vemos que en el artculo 100 del Cdigo Procesal Constitucional, al
tratar el proceso de inconstitucionalidad, se establece claramente que una
vez vencido el plazo para interponer la demanda no se afecta la facultad
conferida a los jueces para ejercer el control difuso de la constitucionalidad de las normas, contenido en el artculo 51 y en el segundo prrafo del
artculo 138 de la Constitucin.
Esto es posible gracias a que estamos en un sistema mixto de control
normativo y, siguiendo la misma lgica, estamos de acuerdo en que, aunque esta disposicin no se haya sido prevista expresamente para la accin
popular, s puede ser aplicada(25). Es decir que en va incidental dentro
de un proceso judicial cualesquiera en caso de conflicto entre una norma
constitucional y otra legal, as como de una norma legal y una norma administrativa, los jueces prefieren la norma superior sobre toda otra norma
de rango inferior; o sea, podrn inaplicar normas administrativas contrarias a la Constitucin y a la ley, vencido el plazo prescriptorio(26).
C)

Desistimiento

Desistir es ceder, abdicar, renunciar, apartarse de algo. Cuando hablamos de desistimiento en un proceso constitucional nos referimos a la
conducta del demandante dirigida a renunciar a la pretensin plateada por
l en su demanda.
Si bien este aspecto no est regulado en el Cdigo Adjetivo, debe entenderse que el demandante no puede desistirse, pues la demanda de accin
popular no est dirigida a promover la defensa de intereses particulares,
sino a promover la tutela de un inters general a travs de la defensa de la
constitucionalidad y/o legalidad de las normas infralegales, por ello una

(24)
(25)
(26)

Para el proceso de inconstitucionalidad el plazo prescriptorio es de seis aos contados a partir de la


publicacin de la norma (artculo 100, Cdigo Procesal Constitucional).
HUERTA GUERRERO, Luis. Ob. cit., p. 1100.
LANDA ARROYO, Csar. Ob. cit., pp. 149 y 150.

35

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

vez admitida a trmite la demanda y habilitada la competencia de la Sala


correspondiente queda inexorablemente constituida la relacin jurdicoprocesal(27).
D)

Calificacin de la demanda

Si bien es cierto que la demanda no puede ser rechazada por el personal administrativo del juzgado, el Cdigo obliga a los jueces a calificar
liminarmente la demanda, es decir, que verifiquen el cumplimiento de los
requisitos de forma (de lo contrario se declarar su inadmisibilidad) o de
fondo (cuyo incumplimiento genera la improcedencia).
Una vez interpuesta la demanda, la Sala correspondiente se pronuncia
sobre su admisibilidad, dentro de un plazo mximo de cinco das (artculo
88, CPConst.). En caso se resuelva la inadmisibilidad de la demanda, se
precisar el requisito incumplido y el plazo para subsanarlo. Si se declara
improcedente la demanda, y la resolucin fuese apelada, se notificar al
demandado (artculo 88, CPConst.).
E)

Emplazamiento y publicacin de la demanda

Segn se seala en el artculo 89 del Cdigo Procesal Constitucional,


la resolucin que admite la demanda se publica, junto con una relacin
sucinta de los hechos de la demanda, por una sola vez en el diario oficial
El Peruano, si la demanda se promueve en Lima o, en todo caso, en el
medio de comunicacin escrito oficial de publicidad del distrito judicial
que corresponda.
Asimismo, la sala corre traslado al rgano emisor de la norma impugnada (artculo 89, CPConst.), en ese sentido:
-

(27)

36

Si dicha norma ha sido expedida con la participacin de ms de


un rgano emisor se notifica al de mayor jerarqua.

Un pedido de desistimiento y de retiro de firma de la demanda en un proceso de inconstitucionalidad


fue atendido por el Tribunal Constitucional con esa fundamentacin, criterio que resulta aplicable a los
procesos de accin popular. Cfr. STC Exp. N 0005-2003-AI/TC.

TRMITE DEL PROCESO

Si se trata de rganos de igual nivel jerrquico, la notificacin se


dirige al primero que suscribe el texto normativo.

Si la norma ha sido emitida por el Poder Ejecutivo, el emplazamiento se har por intermedio del ministro que la refrenda; si
fuesen varios, por el que haya firmado en primer trmino.

Si el rgano emisor ha dejado de operar, corresponde notificar al


rgano que asumi sus funciones.

F)

Contestacin de la demanda

El llamado auto admisorio adems de ser la resolucin que


contiene la admisin a trmite de la demanda, es el auto que contiene los
siguientes actos: el traslado de la demanda y el emplazamiento al demandado, adems de concederle un plazo para que este se pronuncie sobre la
demanda planteada en su contra.
El plazo para contestar la demanda es de diez das, contados a partir
de su fecha de notificacin al rgano emisor y deber contener los mismos datos y anexos pertinentes de la demanda (artculo 91, CPConst.).
G) Requerimiento de antecedentes

Asimismo, la Sala puede, de oficio, ordenar en el auto admisorio que


el rgano emisor remita, junto con la contestacin, el expediente conteniendo los informes y documentos que dieron origen a la norma cuestionada, dentro de un plazo no mayor de diez das improrrogables, contados
a partir de la fecha de notificacin de dicho auto con el que se corre traslado de la demanda, bajo responsabilidad. La Sala dispondr las correspondientes medidas de reserva pertinentes para los documentos y expedientes que as lo requiera (artculo 90, CPConst.).
H) Acumulacin de procesos

Esto se refiere a la tramitacin de dos o ms procesos que han sido


iniciados por separado. La orden de acumulacin puede ser a pedido de parte
o de oficio con la finalidad de evitar pronunciamientos jurisdiccionales
contradictorios.
37

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

As, si existe una pluralidad de personas que han ejercido separadamente su derecho de accin y el juzgador lo hubiese prevenido, a pedido
de parte o de oficio podr ordenar la acumulacin de los procesos cuando
estos sean conexos, es decir, cuando se trate de demandas que contienen
sustancialmente el mismo petitorio.
El rgano jurisdiccional ordena o desestima la acumulacin de procesos mediante resolucin. Este auto que concede o deniega la acumulacin no podr ser impugnado en ningn caso.
I)

Vista de la causa

La Sala sealar da y hora para la vista de la causa dentro de los diez


das posteriores a la recepcin de la contestacin o vencido el plazo para
contestarla.
En la vista de la causa, las partes o sus abogados pueden formular
informes orales o alegatos escritos; en este ltimo caso se leer el documento en la audiencia. A la vista de la causa, las partes pueden presentar
su informe oral (artculo 92, CPConst.).
Es importante recordar que los abogados de las partes pueden informarse del expediente por la oficina de secretara, hasta tres das antes de
la vista de la causa.
J)

Sentencia

La Sala emite sentencia dentro de los diez das posteriores a la fecha


de la vista de la causa. Contra la sentencia de la sala procede el recurso
de apelacin que se interpondr dentro del quinto da, y ser conocido
por la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de la
Repblica.
K) Consulta

Siguiendo a la ley procesal anterior, el artculo 95 del Cdigo


Procesal Constitucional contempla con precaucin que si no se interpone
recurso de apelacin contra la sentencia que ampara la demanda, de todos
modos los autos se elevan en consulta obligatoria a la Sala de Derecho
38

TRMITE DEL PROCESO

Constitucional y Social de la Corte Suprema, a efectos de obtener la ratificacin o confirmacin de lo resuelto en la sentencia. La consulta
se absolver dentro de los cinco das posteriores a la recepcin del expediente sin trmite previo.
L)

Recurso de apelacin

La pluralidad de la instancia no es solamente un principio y derecho


de la funcin jurisdiccional, sino tambin una manifestacin implcita del
derecho constitucional que tiene toda persona al debido proceso, consagrado en el artculo 139, inciso 6, de la Constitucin. Al apelar una sentencia, no solo estamos frente un trmite de apelacin de cualquier resolucin, sino que por tratarse de una resolucin que pone fin al proceso,
se nos abren las puertas de una segunda instancia, buscndose un nuevo
examen de la decisin tomada con respecto de la pretensin contenida en
la demanda.
Presentacin del recurso por el abogado
Vale mencionar que para la interposicin del recurso de apelacin en
un proceso judicial, el abogado patrocinante no requiere poder especial,
segn se extrae del artculo 290 de la Ley Orgnica del Poder Judicial(28);
all se seala que sin necesidad de la intervencin de su cliente, el abogado puede interponer recursos impugnatorios en representacin de su
patrocinado, esto adquiere mayor sentido en estos casos que tratan de
la defensa de derechos al interior de un proceso constitucional. Sin embargo, aunque esta representacin judicial del abogado resulte implcita
conforme la LOPJ, en casos referidos a otros procesos constitucionales el
Tribunal Constitucional seal que para considerar que el abogado efectivamente representa a los impugnantes y no cuenta con delegacin de
poder expreso, es necesario que sea el abogado que firm el escrito de
demanda, lo que debe tenerse en cuenta.
M) Medidas cautelares

Una medida cautelar tiene como finalidad asegurar provisionalmente


los efectos de la decisin jurisdiccional definitiva y la neutralizacin de

(28)

Artculo modificado por el artculo nico de la Ley N 26624, publicada el 20 de junio de 1996.

39

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

los perjuicios irreparables que podran ocasionarse durante el proceso; y


si bien la tutela cautelar no se encuentra contemplada expresamente en
la Carta Magna, el Tribunal Constitucional ha sealado que dicha tutela
cautelar se constituye en una manifestacin implcita del derecho al debido proceso, consagrado en el artculo 139, inciso 3, de la Constitucin.
Con ello, se llega a afirmar que la medida cautelar tiene una finalidad
constitucional concluyendo que no existira ni debido proceso ni Estado
Constitucional de Derecho ni democracia, si una vez resuelto un caso por
la autoridad judicial, resultase imposible el cumplimiento de la decisin
adoptada por esta, dado que existen procesos que por su duracin, aunque
tramitados dentro de los respectivos plazos pueden constituir un serio peligro para eficacia del Derecho; sealando que se trata de un instrumento
del instrumento parafraseando a Calamandrei.
En la opinin del jurista Csar Landa Arroyo, la contracautela es un
aspecto an no considerado respecto a las medidas cautelares en el proceso constitucional, pues, como se sabe, la tutela cautelar se otorga siempre
que la demanda se haya interpuesto para evitar que se cause un dao,
satisfacer una necesidad urgente o evitar perjuicios por ello considera
que esta debe concederse aunadas a fianzas patrimoniales, de modo que
se disuada los recursos obstruccionistas dentro de la justicia constitucional(29). Esta observacin resulta importante como aporte a la praxis, pues
como se sabe en los procesos constitucionales no es comn que se conceda una medida cautelar solicitndose una caucin al solicitante; ello debe
ser considerado por los magistrados ya que tiene como finalidad asegurar
(al afectado con la medida) el pago por los daos que pueda causar la ejecucin de la medida cautelar si fuese el caso.
Si bien este instituto proviene de la Teora General Proceso(30), el
Tribunal Constitucional seala que cuando se trata de procesos constitucionales la tutela cautelar debe ser leda desde la Constitucin, pues de lo
contrario estaramos ante una medida cautelar vaca de contenido constitucional sustantivo, propia de un modelo de Estado de Derecho formalista
y ritualista, donde el legislador regulaba los procesos de forma abstracta,
avalorativa y neutral frente a la Constitucin.

(29)
(30)

40

LANDA ARROYO, Csar. Ob. cit., p. 144.


CALAMANDREI, Piero. Introduccin al estudio sistemtico de las providencias cautelares. Editorial
Bibliogrfica Argentina, Buenos Aires, 1945; ref. por la STC Exp. N 00023-2005-AI/TC.

TRMITE DEL PROCESO

En el caso especfico de la accin popular, se trata de una medida


cautelar de innovar (es decir que cambia la situacin de hecho existente
antes de la peticin); la solicitud de la medida solo procede una vez expedida sentencia estimatoria de primer grado, lo cual quiere decir que los
efectos de la sentencia de primera instancia no son inmediatos. El contenido de la resolucin que admite la medida cautelar se limita a la suspensin de la eficacia de la norma, considerada vulneratoria por el referido
pronunciamiento (artculo 94, CPConst.).
En todo lo no previsto expresamente en el CPConst. para la medida
cautelar se da paso a la figura de la aplicacin supletoria de lo dispuesto
en el Ttulo IV de la Seccin Quinta del Cdigo Procesal Civil.
2.

Trmite de segunda instancia


A)

Vista de la causa e informe oral

Recibidos los autos por la Sala de la Corte Suprema, esta correr traslado por el plazo de cinco das simultneos y sealar da y hora para la
vista de la causa, la que se llevar a cabo dentro de los cinco das posteriores a la recepcin de la absolucin del traslado. En dicho acto, las partes o
sus abogados pueden formular informes orales (artculo 93, CPConst.).
El pedido de informe oral a la vista de la causa se formula al presidente de la Sala por el abogado patrocinante o la parte que solicite informar sobre hechos.
En ningn caso los abogados intervinientes pueden causar el aplazamiento de la vista sealada, pudiendo ser sustituidos en cualquier momento, hasta en el mismo acto del informe oral por otros.
La vista de la causa solo se suspende por no conformarse Sala. En
tal caso, ese mismo da el presidente dispone una nueva designacin para
que dicha vista se lleve a cabo dentro de los cinco das hbiles siguientes.
Incurre en responsabilidad el magistrado que sin causa justificada ocasiona la suspensin de la vista.

41

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

Los abogados estn obligados a absolver las preguntas y aclaraciones


que deseen hacerles los magistrados en el curso de sus informes.
El presidente de la Sala llama al orden al informante que exceda los
lmites del respeto y de la decencia, o si incurre en disgresiones ajenas
a los hechos controvertidos, o se excede en el tiempo sealado para el
informe.
B)

Multas

La Sala puede imponer multas a cualquier persona, investida o no de


funcin pblica, que incumpla los requerimientos de comportarse con sujecin a lo dispuesto en el artculo 109 del Cdigo Procesal Civil.
Este artculo se refiere a los deberes de las partes, abogados y
apoderados:
-

Proceder con veracidad, probidad, lealtad y buena fe en todos


sus actos e intervenciones en el proceso;

No actuar temerariamente en el ejercicio de sus derechos


procesales;

Abstenerse de usar expresiones descomedidas o agraviantes en


sus intervenciones;

Guardar el debido respeto al juez, a las partes y a los auxiliares


de justicia;

Concurrir ante el juez cuando este los cite y acatar sus rdenes
en las actuaciones judiciales; y

Prestar al juez su diligente colaboracin para las actuaciones procesales, bajo apercibimiento de ser sancionados por inconducta
con una multa no menor de tres ni mayor de cinco Unidades de
Referencia Procesal (URP).

42

TRMITE DEL PROCESO

Los actos efectuados con manifiesto propsito dilatorio o que se asimilen a cualquiera de los casos previstos en el artculo 112 del Cdigo
Procesal Civil sern sancionados con una multa no menor de diez ni
mayor de cincuenta URP. Dicha sancin no excluye la responsabilidad
civil, penal o administrativa que pudiera derivarse del mismo acto.
En el mismo sentido, la Ley Orgnica del Poder Judicial dispone que
los magistrados sancionan a los abogados que formulen pedidos maliciosos o manifiestamente ilegales, falseen a sabiendas la verdad de los hechos, o no cumplan los deberes en dicha ley. Las sanciones pueden ser
de amonestacin y multa no menor de una (01) ni mayor de veinte (20)
Unidades de Referencia Procesal, as como suspensin en el ejercicio de
la profesin hasta por seis meses. Las sanciones son comunicadas a la
Presidencia de la Corte Superior y al Colegio de Abogados del Distrito
Judicial respectivo. En la Corte Superior de Justicia de Lima es el rea
de Ejecucin de Multas de dicha Corte quien se encarga de las labores
destinadas a la ejecucin del cobro de multas(31).
C)

Sentencia de segunda instancia

La Sala de la Corte Suprema dictar sentencia dentro de los diez das


posteriores a la vista de la causa, no procediendo contra aquella recurso
de casacin. En todo caso, deben resolverse en un plazo mximo improrrogable de tres meses calendario, sin perjuicio de la normativa procesal
expresa que seale un plazo menor, especialmente en las acciones de garanta(32). Esta sentencia ser publicada ntegramente al da siguiente de
su expedicin en el mismo medio de comunicacin en el que se public
el auto admisorio. Dicha publicacin no sustituye a la notificacin de las
partes (artculo 96, CPConst.).
D)

Costos del proceso y demandas temerarias

El artculo 97 del Cdigo Procesal Constitucional seala que de ser


estimada la demanda, los costos sern asumidos por el Estado. Como se

(31)
(32)

Resolucin Administrativa N 107-2006-CED-CSJLI/PJ.


Artculo 131 del TUO de la Ley Orgnica del Poder Judicial.

43

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

sabe, en los procesos constitucionales el Estado solo puede ser condenado


al pago de costos.
Pero al mismo tiempo, el Cdigo prev obligaciones para los potenciales demandantes en una accin popular, pues si la demanda resulta infundada o improcedente, el juez podr imponerle el pago de los costos,
siempre que se haya considerado que incurri en manifiesta temeridad.
Para aquello no expresamente regulado en el Cdigo Procesal
Constitucional, los costos se imponen conforme a los artculos 410 al 419
del Cdigo Procesal Civil que resultan de aplicacin supletoria en estos
casos.

44

CAPTULO

CONTENIDO Y EFECTOS DE
LA SENTENCIA FUNDADA

Las sentencias tienen autoridad de cosa juzgada, por lo que vinculan a


todos los poderes pblicos y son inimpugnables (artculo 82, CPConst.).
De otro lado, la declaratoria de inconstitucionalidad o ilegalidad de
una norma impugnada por vicios formales no obsta para que esta sea demandada posteriormente por el fondo, siempre que se interponga dentro
del plazo de cinco aos (artculo 82, CPConst.).
Las sentencias declaratorias de inconstitucionalidad o de ilegalidad,
en todo o en parte, de una norma dejan sin efecto a esta desde el da siguiente al de su publicacin, por lo que tienen efectos generales (artculo
81, CPConst.).
Las sentencias fundadas podrn determinar la nulidad con efecto retroactivo de las normas impugnadas. En tal supuesto, la sentencia determinar sus alcances en el tiempo (artculo 81, CPConst.). Esto s resulta
ser diferente en los procesos de inconstitucionalidad donde siguiendo el
esquema clsico la norma no tiene efectos retroactivos, en cambio en la
accin popular el juez, al determinar la nulidad con efectos retroactivos,
debe especificar sus alcances en el tiempo.
Las sentencias que declaran la ilegalidad o inconstitucionalidad no
permiten revivir procesos fenecidos en los que se haya hecho aplicacin
de las normas declaradas inconstitucionales, salvo que se trate de procesos en los que se ha aplicado normas penales o tributarias (artculo 83,
CPConst.).
45

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

Tambin se declarar la inconstitucionalidad o la ilegalidad de aquella norma que por conexin o consecuencia resulte vinculada a la norma
cuestionada, aunque ello no forme parte del petitorio constitucional (artculo 78, CPConst.).
El juez constitucional puede fundar la sentencia de declaracin de
inconstitucionalidad o ilegalidad en la infraccin de cualquier norma
constitucional o legal, aunque esta no haya sido invocada expresamente
ni en la demanda ni en el transcurso del proceso (artculo VIII del Ttulo
Preliminar, CPConst.).
La sentencia que declara fundada la demanda impondr los costos
que el juez establezca, que los asumir el Estado. Si la demanda fuere
deses-timada, este podr ordenar al demandante que asuma los costos cuando estime que incurri en manifiesta temeridad (artculo 97,
CPConst.).
La declaracin de ilegalidad o inconstitucionalidad de una norma no
implica que las disposiciones legales que ella hubiera derogado recobren
vigencia (artculo 83, CPConst.). Para que ello suceda se requerir que
la Administracin disponga la vigencia de dichas normas infralegales
derogadas.

46

CAPTULO

10
1.

ALGUNOS CASOS RELEVANTES


DE ACCIN POPULAR

Exp. N 500-04
Sentencia del 30 de setiembre de 2004 de la Segunda Sala Civil de
Lima
Norma cuestionada: Decreto Supremo N 028-2003-AG (artculo 6)

La Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana


(AIDESEP), organizacin representativa de los Pueblos y Comunidades
Indgenas de la Amazona Peruana interpone demanda de accin popular contra el Ministerio de Agricultura y la Presidencia del Consejo de
Ministros pues considera que la norma cuestionada es inconstitucional en
cuanto encarga a la Comisin Nacional de Pueblo Andinos Amaznicos
y Afroperuanos (CONAPA) que acte como tutor provisional para representar a los pueblos indgenas o grupos tnicos en aislamiento voluntario
y contacto inicial Kugapakori, Nahua, Nanti y otros, lo cual contraviene
los artculos 502 al 563 del Cdigo Civil.
La Sala evala la personalidad jurdica que tienen las comunidades
campesinas y nativas, la cual tiene sustento constitucional, tal y como se
seala en el artculo 89 de la Constitucin Poltica del Per, entendiendo
que una norma como la cuestionada desconoce la identidad de estos pueblos y sus derechos como sujetos de derecho al igual que cualquier otra
persona jurdica, siendo autnomos y libres, por ende, de ejercer por s
sus derechos o delegar representacin. Lo contrario sera darles un trato
47

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

de menor de edad lo cual resulta a todas luces ilegal e inconstitucional,


por lo que declaran fundada la demanda de accin popular, la que al subir
en consulta a la Corte Suprema fue confirmada al estimar que el trmino
tutela provisional es una institucin atpica en nuestro ordenamiento
civil, ms an si ello significara un supuesto especial de incapacidad absoluta lo cual y esto es resaltante, pues agrega que vulnerara el derecho de estos pueblos a la igualdad y al derecho a la identidad tnica y
cultural previstos en los incisos 2 y 19 del artculo 2 de la Constitucin.
2.

Exp. N 2102-2006 Arequipa


Sentencia del 18 de mayo de 2007 de la Sala Constitucional y
Social de la Corte Suprema de Justicia de la Repblica
Norma cuestionada: Decreto de Alcalda N 003-2004-MPA

Se trata de un caso de infraccin constitucional por la forma, pues,


la norma que se cuestiona establece una serie de sanciones pecuniarias y
no pecuniarias por la actuacin de los llamadores o jaladores de los
hospedajes, restaurantes y distintas agencias en la ciudad de Arequipa,
pues considera que ello hostiga a los turistas y fomenta otro tipo de proposiciones. Sin embargo, dicha norma resulta ser ilegal pues conforme al
artculo 46 de la Ley Orgnica de Municipalidades mediante un Decreto
de Alcalda no se puede establecer sanciones, sino que solo corresponde
hacerlo mediante una Ordenanza Municipal.
Y si bien la sentencia en comentario, acepta y reconoce la facultad
de las municipalidades para reglamentar sanciones pecuniarias y no pecuniarias, seala tambin que estas deben estar ajustadas a sus atribuciones
conforme estn conferidas en la Constitucin y en la Ley Orgnica de
Municipalidades. Por lo que declararon fundada la demanda de accin
popular presentada por Elny Huaman Gutirrez con la Municipalidad
Provincial de Arequipa.

48

ALGUNOS CASOS RELEVANTES DE ACCIN POPULAR

3.

Exp. N 2319-2006 Cajamarca


Sentencia del 18 de mayo de 2007 de la Sala Constitucional y
Social de la Corte Suprema de Justicia de la Repblica
Norma cuestionada: Resolucin Municipal N 12-2002-MPSC

Se presenta demanda de accin popular contra la Municipalidad


Provincial de Santa Cruz, pues emiti la resolucin municipal alegada,
la cual entre sus consideraciones indica que no existe derecho de propiedad inscrito a favor de terceros en los Registros Pblicos de la propiedad
Inmueble y resuelve la inscripcin en estos de una cantera, la Tuna Blanca
de Santa Cruz, a favor de la propia Municipalidad, y seala all tambin
que dicha cantera sea explotada para la extraccin de piedra a usarse en
las obras planificadas y ejecutadas por este Gobierno Municipal.
La demanda es declarada improcedente en primera instancia por
considerar la Corte Superior que la norma cuestionada es una de carcter
particular, sin embargo la sentencia es apelada para consideracin de la
Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema. En dicha instancia, se
seala que la accin popular tiene como objeto el control de la constitucionalidad de normas de carcter general, como reglamentos, cualquiera
sea el rgano emisor, salvo el Reglamento del Congreso que tiene rango
de ley; y normas administrativas y resoluciones de carcter general, como
son las que expiden los rganos que tienen autonoma por mandato constitucional y a los cuales se les faculta a regular materias que son propias
de su competencia.
Asimismo, precisa que el artculo 76 del Cdigo Procesal
Constitucional claramente seala que la demanda de accin popular procede contra normas de carcter general y lo que se pretende en este caso
es cuestionar una resolucin administrativa que no tiene carcter general, sino que por su alcance y contenido tiene carcter particular, y por
ello no se encuentra dentro de la naturaleza del proceso de accin popular, confirmado la sentencia venida en grado, declarando improcedente
la demanda.

49

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

4.

Exp. N 2725-2006 Lima


Sentencia del 17 de enero de 2008 de la Sala Constitucional y
Social de la Corte Suprema de Justicia de la Repblica
Norma cuestionada: Decreto Supremo N 008-2002-IN

En una sentencia final y definitiva, la Corte Suprema de Justicia fall


a favor de eliminar la tasa de 29 nuevos soles por tramitacin de pasaporte segn lo estableca el Decreto Supremo N 008-2002-IN, con lo que la
demandante ASPEC (Asociacin Peruana de Consumidores y Usuarios)
lograra que el costo de emisin de este documento se haya visto reducido
ostensiblemente.
En sntesis, se vena cobrando por la emisin del pasaporte a los ciudadanos tres tributos:
-

Una tasa de US $ 15.

Otra tasa llamada Derecho de Trmite de S/. 27 (0.83% de la


UIT).

Impuesto llamado a favor de la Niez Desamparada US $ 40.

Dicha sentencia, que declara inconstitucional el Decreto Supremo


N 008-2002-IN, seala claramente que este establece indebidamente una sobretasa de 29 nuevos soles para la tramitacin del pasaporte.
Por lo que a partir de ahora existe una reduccin del 40% en el costo del
pasaporte.

50

CAPTULO

11

CUADROS PARA EL ANLISIS

Pese a que en nuestro pas la existencia de la accin popular como


herramienta de control constitucional es de larga data, este proceso no es
de uso extendido en comparacin con otro tipo de procesos constitucionales. En general podemos decir que an se carece de informacin sobre
el procedimiento, de modo que ello impulse su aplicacin; asimismo, no
existen datos sobre el uso que le dan los operadores del Derecho a este
instituto y sobre la respuesta de los tribunales.
Del mismo modo, a diferencia de las sentencias recadas en los procesos de inconstitucionalidad o de conflicto de competencia dadas por
el Tribunal Constitucional y que estn disponibles en su pgina web no
hay un banco de informacin fcilmente accesible que nos permita verificar cul es el modo en que el Poder Judicial viene sentenciando y cul
es el tipo de demandas que presentan los abogados. Por eso, como parte
de esta gua les brindamos no solo algunas sentencias de accin popular
para su lectura y anlisis, sino tambin la posibilidad de constatar a travs
de los siguientes cuadros, cul ha sido el nivel de empleo de la accin
popular en los ltimos tiempos. Al respecto, a pesar de su importancia (es
un proceso que defiende la supremaca normativa) vemos que es un proceso bastante relegado, no obstante que se trata de uno de gran relevancia por ser de tipo concentrado, abstracto, en va principal y con efectos
generales.

51

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL


CUADRO 1
Cuadro general de sentencias emitidas por las Cortes Superiores y la
Corte Suprema publicadas en el diario oficial El Peruano
(Periodo de bsqueda: setiembre 2007 - setiembre 2008)
rgano emisor

Fundada o
fundada en parte

Infundada

Improcedente

Sin
pronunciamiento
sobre el fondo

Totales

Corte Suprema

19

33

Corte Superior

Totales

20

36

CUADRO 2
Detalle de las sentencias emitidas por la Sala Constitucional y Social de la
Corte Suprema de la Repblica publicadas en el diario oficial El Peruano
(Periodo de bsqueda: setiembre 2007 - setiembre 2008)
Publicacin

N Expediente

Norma cuestionada

Fallo

Setiembre 2007

1599-2006 Lima

Decreto Supremo 117-2001-PCM

Confirma INFUNDADA

Setiembre 2007

1068-2006 Moquegua

Acuerdo Consejo Regional 0562005-CR/GRM

Confirma FUNDADA

Setiembre 2007

2102-2006 Arequipa

Decreto de Alcalda 003-2004-MPA

Confirma FUNDADA

Setiembre 2007

2247-2006 Lima

Decreto Supremo 127-2004-EF

Confirma INFUNDADA

Setiembre 2007

1285-2006 Lima

D.S. 039-2000-MTC
D.S. 009-99-MTC

Confirma FUNDADA EN
PARTE

Setiembre 2007

2319-2006 Cajamarca

Resolucin Municipal 12-2002MPSC

Confirma IMPROCEDENTE

Setiembre 2007

1750-2006 Lima

Decreto Supremo 003-2004-MTC

Confirma FUNDADA EN
PARTE

Diciembre 2007

2500-2006 Lima

Decreto Supremo 056-2005-RE

Confirma INFUNDADA

Diciembre 2007

2666-2006 Lima

D.S. 017-2004-ED, R.M. 0574-2004ED

Confirma INFUNDADA

Diciembre 2007

2677-2006 Lima

Decreto Supremo 043-2004-PCM

Confirma INFUNDADA

Diciembre 2007

2890-2006 Lima

Resolucin Suprema 122-2004-EF

Confirma INFUNDADA

Diciembre 2007

319-2007 Lima

Directiva 002-2003/CCO-INDECOPI

Confirma INFUNDADA

Febrero 2008

190-2007 Lima

Decreto Supremo 024-2001-JUS


y otros

Confirma INFUNDADA

Febrero 2008

402-2007 Tacna

Ordenanza Municipal 0019-2003CR/GRP

Revoca: de infundada a
IMPROCEDENTE

Febrero 2008

488-2007 Lima

Decreto Supremo 009-2004-MTC

Confirma INFUNDADA

Febrero 2008

731-2007 Lima

Decreto Supremo 057-2000-AG

Revoca: de fundada a
INFUNDADA

Febrero 2008

494-2007 Lima

D.S. 013-2004-IN, R. S. 0630-2004IN/PNP y otros

Carece de objeto
pronunciarse sobre el
fondo: sustraccin de la
materia

Febrero 2008

3155-2006 Lima

Resolucin Administrativa 159-2005CE-PJ

Confirma INFUNDADA

Febrero 2008

40-2007 Lima

D.S. 010-2005-ED R.M. 0491-2005ED, D.S. 002-2006-ED

Carece de objeto
pronunciarse sobre el
fondo: sustraccin de la
materia

52

CUADROS PARA EL ANLISIS

Febrero 2008

868-2007 Arequipa

Ordenanza Municipal 005-2005MDSP

Confirma infundada(33)
entendindose como
IMPROCEDENTE

Febrero 2008

1069-2007 Lima

Decreto Supremo 061-2002-PCM

Confirma INFUNDADA

Febrero 2008

1195-2006 Lima

Decreto Supremo 002-2003-SA

Confirma FUNDADA

Marzo 2008

1847-2007 Hunuco

Resolucin 004-2006-CE-UDH
Resolucin 001-2006-R-AV-UDH

Confirma INFUNDADA

Agosto 2008

1130-2007 Lima

Decreto Supremo 011-2002-SA

Confirma IMPROCEDENTE

Agosto 2008

1182-2007
Lambayeque

Decreto de Alcalda 006-2002MPF7A

Confirma FUNDADA EN
PARTE

Agosto 2008

1346-2007 Lima

Decreto Supremo 016-2005-DE/


MGP

Confirma FUNDADA

Agosto 2008

1740-2007 Lima

D.S. 124-2005-EF y Contrato de


Concesin

Confirma IMPROCEDENTE

Agosto 2008

2275-2007 Lima

D.S. 002-2005-AG, R.M. 0052-2005AG

Confirma INFUNDADA

Agosto 2008

181-2008 Lima

Decreto Supremo 043-2005-EM

Confirma INFUNDADA

Agosto 2008

693-2008 Apurmac

Ordenanza Regional 005-2007-CRAPURMAC

Confirma
INFUNDADA

Agosto 2008

2548-2007 Lima

Decreto Supremo 069-2001-PCM

Confirma INFUNDADA

Agosto 2008

2382-2007 Lima

Resolucin Jefatural 284-2005INDECI

Confirma INFUNDADA

Agosto 2008

2515-2007 Lima

Resolucin Administrativa 182-2004CE-PJ

Confirma
INFUNDADA

CUADRO 3
Sentencias emitidas por las Salas Superiores del Poder Judicial publicadas en el diario oficial El Peruano
(Periodo de bsqueda: setiembre 2007 - setiembre 2008)
Publicacin

N Expediente

Norma cuestionada

Fallo

Abril 2008

692-2006 4 Sala Civil


de Lima

Decreto Supremo 008-2006-A6

IMPROCEDENTE

Julio 2008

2712-2005 5 Sala
Civil de Lima

Decreto Supremo 010-2002-IN

Carece de objeto pronunciarse


sobre el fondo: sustraccin de
la materia

Julio 2008

055-06-AP 1 Sala
Laboral Lima

Decreto Supremo 004-2002-SA

INFUNDADA

(33)

(33)

La sentencia recada en el Exp. N 868-2007 Arequipa confirma la sentencia que declara infundada la
demanda, pero entendindose como improcedente, por lo que se ha contado como una de improcedencia.

53

MODELOS

MODELO

DEMANDA DE ACCIN POPULAR

Exp.:
Sec.:
Escrito N 1
Cuaderno principal
Sumilla: Demanda de accin popular
SEOR PRESIDENTE DE LA SALA CIVIL DE LA CORTE
SUPERIOR DE LIMA
AAA AAA, identificado con D.N.I. ........, con direccin domiciliaria en
Av. .............................. y BBB BBB, identificado con D.N.I. ........, con direccin domiciliaria en Av. .............................., ambos con domicilio procesal en
la casilla ..... del Dpto. de Notificaciones del Colegio de Abogados de Lima; a
Ud. atentamente decimos:
Que, recurrimos a su despacho a fin de interponer la presente demanda de
accin popular contra la Resolucin Jefatural N ..... expedida por el Jefe de
la Oficina Regional de los Registros Pblicos de .........., a quien se notificar en ............................................., a fin de que se deje sin efecto el referido
dispositivo legal por contravenir la Constitucin, atendiendo a los siguientes
fundamentos de hecho y de derecho:
I. FUNDAMENTOS DE HECHO:
1. Con fecha ............ el Jefe de la Oficina Regional de los Registros
Pblicos de .........., expidi la Resolucin Jefatural N ........., por la
cual impone el pago de la suma de S/. ........ por concepto de copias
certificadas de ttulos archivados.
2. Como puede apreciarse, la disposicin impugnada contiene una imposicin de carcter tributario que constituye una flagrante trasgresin al artculo 74 de la Constitucin Poltica que establece que los
tributos se crean, modifican o derogan exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de delegacin de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo.

57

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

3.

Como quiera que la imposicin tributaria antes referida ha sido creada por medio de un dispositivo infralegal, que no es ninguno de los
contemplados por el artculo 74 de la Constitucin, nos vemos obligados a interponer la presente demanda de accin popular.

II. FUNDAMENTOS DE DERECHO:


1.

El proceso de accin popular.- Conforme lo dispone el numeral 6 del


artculo 200 de la Constitucin Poltica, la accin popular procede
contra las normas de menor jerarqua, como reglamentos y resoluciones de carcter general que contravienen la Constitucin o las leyes.
Como quiera que en este caso se trata de una resolucin jefatural que
viola la Constitucin, por regular una materia reservada a normas con
rango de ley, la presente demanda resulta procedente.

2.

Normas legales para crear tributos.- Conforme lo dispone el artculo


74 de la Constitucin Poltica, los tributos se crean, modifican o derogan exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de delegacin de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan
mediante decreto supremo.

3.

De ah que, por lo que en el caso, habindose creado un tributo por


medio de una norma no contemplada en el artculo constitucional citado, este debe ser declarado inconstitucional.

POR TANTO:
A Ud., Sr. Presidente, solicito admitir la presente demanda, tramitarla de
acuerdo a su naturaleza y en su oportunidad declararla fundada, ordenando se
deje sin efecto la norma impugnada.
Lima, ....... de ...................... de ......

58

______________________

_______________

FIRMA DEL ABOGADO

FIRMA

MODELOS

MODELO

DEMANDA DE ACCIN POPULAR

Exp.:
Sec.:
Escrito N 1
Cuaderno principal
Sumilla: Accin popular
SEOR PRESIDENTE DE LA SALA LABORAL DE LA CORTE
SUPERIOR DE LIMA
AAA AAA, identificado con D.N.I. ........, con direccin domiciliaria en
Av. .............................., con domicilio procesal en la casilla ..... del Dpto. de
Notificaciones del Colegio de Abogados de Lima; a Ud. atentamente digo:
Que, recurro a su despacho a fin de interponer la presente accin popular
contra la Resolucin Ministerial N ..... expedida por el Ministro de ..............,
don ................, a quien se notificar en ............................................., para que
se deje sin efecto el referido dispositivo legal por ser inconstitucional e ilegal,
atendiendo a los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
I. FUNDAMENTOS DE HECHO:
1.

Con fecha ............ el Ministro de ............., expidi la Resolucin


Ministerial N ........., estableciendo que la jornada laboral obligatoria
para los trabajadores del Sector Pblico es de doce horas diarias, y de
setenta y dos horas semanales.

2.

Como puede apreciarse, la norma impugnada contiene una disposicin que constituye una trasgresin al artculo 25 de la Constitucin
Poltica que establece que la jornada de trabajo en general es de ocho
horas diarias o cuarenta y ocho horas semanales, como mximo; adems, contraviene lo sealado en la Ley N .............., la que complementa lo sealado en la Carta Magna.

3.

Como quiera que esta regulacin de la jornada de trabajo se efecta por medio de una resolucin ministerial que contradice tanto a
la Constitucin como a la Ley N ..........., siendo un dispositivo

59

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

de menor jerarqua, interponemos la presente demanda de accin


popular.
II. FUNDAMENTOS DE DERECHO:
1.

El proceso de accin popular.- Conforme lo dispone el numeral 5 de


artculo 200 de la Constitucin Poltica, la demanda accin popular
procede contra las normas de menor jerarqua, como reglamentos,
normas administrativas y resoluciones de carcter general que contravienen la Constitucin o las leyes. Como quiera que en este caso se
trata de una resolucin ministerial que viola la Constitucin y la Ley
N .............., la demanda de accin popular a que se refiere el artculo
constitucional citado, resulta procedente.

2.

Regulacin de la jornada de trabajo.- Conforme lo dispone el artculo


25 de la Constitucin Poltica, la jornada de trabajo es de ocho horas
diarias o cuarenta y ocho horas semanales como mximo, dicha disposicin se complementa con lo establecido por la Ley N .................

3.

De ah que en el presente la resolucin impugnada vulnera la constitucin y la ley, pues regula la jornada de trabajo estableciendo condiciones diferentes a las previstas por la Constitucin y la Ley. En
consecuencia, solicitamos se declare su inconstitucionalidad.
POR TANTO:

A Ud., Sr. Presidente, solicito admitir la presente demanda, tramitarla


de acuerdo a su naturaleza y en su oportunidad declararla fundada, ordenando
se deje sin efecto la norma impugnada.
Lima, ....... de ...................... de ......

______________________
FIRMA DEL ABOGADO

60

_______________
FIRMA

JURISPRUDENCIA
RELEVANTE

JURISPRUDENCIA RELEVANTE

Derecho a la igualdad: el trmino usuario


en el rgimen legal del uso de aguas

Expediente A.P. 807-2006(1)


Lima
Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente
de la Corte Suprema de Justicia de la Repblica

SENTENCIA
Lima, dos de agosto del dos mil seis.
VISTOS; por sus fundamentos; y, CONSIDERANDO adems:
PRIMERO: Que, conforme se establece en el inciso 5) del artculo 200
de la Constitucin Poltica del Estado, la accin popular como accin de
control judicial sobre los actos normativos generales de la Administracin
Pblica, procede por infraccin de la Constitucin y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carcter general,
cualquiera sea la autoridad de la que emanen, siendo finalidad de la misma
que el rgano jurisdiccional declara su inconstitucionalidad o ilegalidad.
SEGUNDO: Que asimismo, el artculo 76 Cdigo Procesal Constitucional
aprobado por Ley nmero 28237, precisa que la accin popular procede contra los reglamentos y normas administrativas y resoluciones de carcter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la
Constitucin o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la
forma prescrita por la Constitucin o la ley, segn el caso.
TERCERO: Que, la naturaleza jurdica de la accin popular, es la de
ser una accin de control constitucional de orden abstracto, equiparable a
la accin de inconstitucionalidad, distinguindose de aquella en cuanto a
su objeto y foro; por ende, dicho control es de orden objetivo pues resulta irrelevante el derecho particular afectado del actor, al no ser necesaria
la relacin o nexo de causalidad entre el hecho denunciado y el derecho
afectado, pues cualquiera se encuentra facultado para interponerla, dada
la legitimacin abierta que la caracteriza, tal como se encuentra prevista
en el artculo 84 del Cdigo Procesal Constitucional; en tal sentido, para
accionar no hay necesidad de un inters indirecto, por cuanto lo tutelable
es la legalidad y constitucionalidad del sistema normativo.

(1)

Sentencia publicada en el diario oficial El Peruano, el 23 de noviembre de 2006.

63

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

CUARTO: Que, en el caso de autos los demandantes cuestionan la


inconstitucionalidad y/o legalidad, en primer lugar, del artculo 1 del Decreto
Supremo nmero 057-2000-AG que aprueba el Reglamento de Organizacin
Administrativa del Agua, publicado el ocho de octubre del dos mil, en el
extremo que solo considera usuario de agua a toda persona natural o jurdica que hace uso de agua bajo rgimen de licencia, no comprendiendo como
usuario al agricultor que hace uso de agua con fines agrarios en el rgimen
de permiso; y en segundo lugar, del artculo 1 del Decreto Supremo nmero 035-2003-AG publicado el quince de setiembre del dos mil tres, que incorpora la sexta disposicin complementaria al Reglamento de Organizacin
Administrativa del Agua, en el extremo que exige la autorizacin de la autoridad local de aguas para que participen los usuarios que se encuentran registrados en el rgimen de permiso y que sea aprobado previamente por acuerdo
de asamblea general de junta de usuarios.
QUINTO: Que en lo concerniente al primer extremo de la demanda: el
artculo 28 de la Ley General de Aguas aprobada por el Decreto Ley nmero
17752, establece que los usos de las aguas se otorgan mediante cualquiera de los
tres regmenes que a continuacin se indica: a) permiso, b) autorizaciones o
c) licencias; seguidamente, el artculo 29 de la misma ley regula el otorgamiento
por la autoridad de aguas de los permisos, el artculo 30 el otorgamiento por la
Direccin Regional respectiva en el caso de las autorizaciones, y finalmente el
artculo 31 prev el caso del otorgamiento y la extincin de la licencia para el
uso del agua.
SEXTO: Que en consecuencia, al contemplarse en la ley los regmenes
descritos para el uso de las aguas, la norma reglamentaria debe desarrollarla mediante supuestos de hecho, que observen sus disposiciones sin recortarlas o restringirlas, como sucede en el presente caso cuando la norma reglamentaria pretende considerar como usuario solo a la persona natural o jurdica que hace uso
del agua bajo el rgimen de licencia y no de permiso o de autorizacin, como se
encuentra previsto en la ley.
STIMO: Que en cuanto al segundo extremo de la demanda, debe advertirse que el artculo 59 del Decreto Legislativo N 653 - Ley de Promocin de
las Inversiones en el Sector Agrario seala que los usuarios de aguas se inscribirn en el respectivo padrn para poder hacer uso de las aguas y pagar las tarifas
de agua por unidad de volumen.
OCTAVO: Que en consecuencia, al requerrsele solo a los usuarios
del agua bajo el rgimen de permiso, que para participar en la Comisin
de Regantes debe haber un acuerdo previo de la junta de usuarios, la
norma reglamentaria que incorpora la sexta disposicin complementaria al
Reglamento de Organizacin Administrativa del Agua, no solo deviene en
ilegal, sino que tambin propicia un accionar discriminatorio, ya que en ese

64

JURISPRUDENCIA RELEVANTE

contexto, tal requerimiento no es necesario para los usuarios del agua bajo
el rgimen de licencia o de autorizacin, contravinindose flagrantemente el
inciso 2 del artculo 2 de la Constitucin Poltica del Estado que consagra el
derecho a la igualdad, entendindose tal igual que en el presente caso en que
la participacin de los usuarios de agua de permiso deben ser tratados de la
misma manera que aquellos usuarios de agua de otros regmenes.
Por tales consideraciones: CONFIRMARON la sentencia apelada de
fojas ciento veintiocho, su fecha siete de julio del dos mil cinco, que declara
FUNDADA la demanda y en consecuencia deja sin efecto el artculo 1 del
Decreto Supremo N 057-200-AG en la parte que establece que para los efectos del Reglamento de Organizacin Administrativa del Agua se denomina
usuario de agua a toda persona natural o jurdica que hace uso del agua bajo
el rgimen de licencia y que se encuentre registrado en el respectivo Padrn de
Usos de agua, y el artculo 1 del Decreto Supremo nmero 035-2003-AG, que
incorpora la sexta disposicin complementaria al Reglamento de Organizacin
Administrativa del Agua, en el extremo que dispone que la autoridad local de
aguas autorizar mediante resolucin administrativa, que los usuarios de agua,
de una o ms comisiones de regantes de una junta de usuarios, que se encuentran registrados bajo el rgimen de permiso y que se encuentren al da en el pago
de la tarifa por uso de agua, voten en las elecciones y puedan postular a cargos
directivos y delegados de organizaciones de usuarios de agua, previa solicitud,
en ese sentido, de la junta de usuarios correspondiente, sustentada en acta de
acuerdo de su asamblea general; en los seguidos por Julio Manuel Miyamoto
Saito y otro; DISPUSIERON la publicacin de la presente resolucin en el diario oficial El Peruano conforme a ley; en los seguidos con el Procurador Pblico
encargado de los asuntos del Ministerio de Agricultura; sobre accin popular; y
los devolvieron.
SS. VSQUEZ CORTEZ; GAZZOLO VILLATA; PACHAS VALOS;
SAHUA JAMACHI; SALAS MEDINA

65

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

Reconocimiento de las comunidades nativas como personas jurdicas y su derecho a la identidad cultural

Expediente N 500-04(2)
Corte Superior de Justicia de Lima
Segunda Sala Civil de Lima

RESOLUCIN N 10
Lima, treinta de setiembre de dos mil cuatro.
VISTOS; interviniendo como Vocal Ponente el seor Martnez Asurza,
resulta de autos que por escrito de fojas 41 a 74, la Asociacin Intertnica de
Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), organizacin representativa de los
Pueblos y Comunidades Indgenas de la Amazona Peruana, inscrita en la Partida
N 1107275 del Registro de Personas Jurdicas de la Oficina Registral de Lima,
interpone accin popular contra el Ministerio de Agricultura y la Presidencia del
Consejo de Ministros, a fin de que declare la ilegalidad y/o inconstitucionalidad
del artculo 6 del Decreto Supremo N 028-2003-AG publicado el 26 de julio
del 2003 en el diario oficial El Peruano, cuanto encarga a la Comisin Nacional
de Pueblo Andinos, Amaznicos y Afroperuanos (CONAPA) la actuacin como
tutor provisional para representar a los pueblos indgenas o grupos tnicos en
aislamiento voluntario y contacto inicial Kugapakori, Nahua, Nanti y otros, por
contravenir los artculos 502 al 563 del Cdigo Civil, referido a la tutela como
accin supletoria de amparo; corrido traslado de la demanda, por escrito de fojas
181 a 189, el Procurador Pblico a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio
de Agricultura contesta la demanda segn los fundamentos que expone en su
escrito respectivo; y vencido el trmino de ley, el estado de la causa es el de
expedir sentencia, odo el informe oral, con lo opinado en dictamen fiscal de
fojas 160 a 166; y CONSIDERANDO: PRIMERO: De conformidad con el
artculo 89 de la Constitucin Poltica del Per, Las comunidades campesinas
y las nativas tienen existencia legal y son personas jurdicas. Son autnomas en
su organizacin, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposicin de sus
tierras, as como en lo econmico y administrativo, dentro del marco que la ley
establece: El Estado respeta la identidad cultural de las comunidades campesinas y nativas; SEGUNDO: Bajo dicho esquema constitucional, no cabe imponer un rgano de derecho pblico como es la Comisin Nacional de Pueblo
Andinos, Amaznicos y Afroperuanos (CONAPA) sobre los grupos indgenas o
grupos tnicos en aislamiento voluntario y contacto inicial Kugapakori, Nahua,

(2)

66

Resolucin publicada en el diario oficial El Peruano, el 1 de diciembre de 2006.

JURISPRUDENCIA RELEVANTE

Nant y otros, bajo la figura sui gneris de la tutela provisional, pues ello significara desconocer la identidad de estos pueblos como sujetos de derecho al igual
que cualquier otra persona jurdica, autnomos, y libres por ende, de ejercer por
s sus derechos o delegar representacin; TERCERO: De conformidad con el
artculo 502 del Cdigo Civil Al menor que no est bajo la patria potestad se
le nombrar tutor que cuide de su persona y bienes; CUARTO: Por ello, el
hecho de que cuando a travs de uno de sus rganos (CONAPA) se autoatribuya la representacin de un conjunto de personas agrupadas como los grupos
indgenas o grupos tnicos en aislamiento voluntario y contacto inicial desconoce flagrantemente el derecho de estos pueblos de obrar y delegar representacin, y se les discrimina dndoles un trato legal (...) [de] menores de edad, lo
cual resulta a todas luces ilegal e inconstitucional; QUINTO: Si bien, el Estado
tiene especiales motivos para proteger dichos pueblos en aislamiento voluntario
y contacto inicial, ello no debe vulnerar el derecho que tienen como conjunto
tnico y como suma de individualidades, de autodeterminarse, de ejercer sus derechos por s o delegarlos si lo creen conveniente, es decir, a recibir por s un
trato igual ante la ley y sin ningn tipo de tutor provisional representante legal
(); por cuyos fundamentos y administrando justicia a nombre de la Nacin
FALLARON declarando FUNDADA la demanda de accin popular interpuesta por la Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP),
de fojas 41 a 74, y en consecuencia, inconstitucional el artculo 6 del Decreto
Supremo N 028-2003-AG publicado el 26 de julio del 2003 en el diario oficial El Peruano, en cuanto encarga a la Comisin Nacional de Pueblos Andinos,
Amaznicos y Afroperuanos (CONAPA) la actuacin como tutor provisional
para representar a los pueblos indgenas o grupos tnicos en aislamiento voluntario y contacto inicial Kugapakori, Nahua, Nant y otros, en los seguidos por la
Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana - AIDESEP contra el
Ministerio de Agricultura y otro, sobre accin popular; MANDARON una vez
que la presente quede consentida y ejecutoriada[(3)], sea publicada en la pgina
web del diario oficial El Peruano; y los devolvieron.
SS. MAC RAE THAYS; ECHEVARRA GAVIRIA; MARTNEZ ASURZA

(3)

Sentencia confirmada por la Sala de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de
la Repblica, publicada en el diario oficial El Peruano, el 10 de octubre de 2006.

67

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

Principio de irretroactividad de la ley

Expediente A.P. 1449-2005(4)


Lima
Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente
de la Corte Suprema de Justicia de la Repblica

SENTENCIA
Lima, veintisis de octubre de dos mil cinco.
VISTOS; dado cuenta en la fecha; y CONSIDERANDO:
PRIMERO: Es materia de grado la sentencia obrante a fojas cincuentiuno,
su fecha quince de julio de dos mil cuatro, expedida por la Primera Sala Civil de
la Corte Superior de Justicia de Lima, que declara fundada en parte la demanda
incoada por SEDAPAR sociedad annima y, en consecuencia, declara inaplicable el Decreto Supremo nmero 055-2002-AG respecto del periodo comprendido entre enero de dos mil uno hasta el treintiuno de octubre de dos mil dos;
e infundada la demanda respecto del periodo comprendido entre el primero de
noviembre de dos mil dos hasta diciembre de dos mil tres.
SEGUNDO: Conforme aparece del escrito obrante a fojas cinco SEDAPAR
sociedad annima interpone accin popular contra el Ministerio de Agricultura
con la finalidad que se declare inaplicable el Decreto Supremo nmero 0552002-AG por ser contrario a los artculos 51 y 103 de la Constitucin y al
artculo III del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil.
TERCERO: El artculo 51 de la Constitucin Poltica del Estado establece
que La Constitucin prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior jerarqua, y as sucesivamente. La publicidad es esencial para la
vigencia de toda norma del Estado. El segundo prrafo del artculo 103 de la
citada Carta Poltica establece que Ninguna ley tiene fuerza ni efecto retroactivos, salvo en materia penal, cuando favorece al reo. El citado prrafo prohbe
la aplicacin retroactiva de la ley, es decir, aplicarla a hechos ocurridos antes de
que ella entre en vigor.
CUARTO: Pues bien. Por Decreto Supremo nmero 055-2002-AG, publicado en el diario oficial El Peruano el treintiuno de octubre de dos mil dos,

(4)

68

Sentencia publicada en el diario oficial El Peruano, el 17 de junio de 2006.

JURISPRUDENCIA RELEVANTE

se estableci, en va de regularizacin, la tarifa por uso de agua superficial con


fines no agrarios por categoras, correspondiente al ao dos mil uno, en nuevos soles por metro cbico, de acuerdo a lo detallado en el artculo 1 de la citada norma. Asimismo, se estableci la tarifa de uso de agua superficial con
fines no agrarios por categoras, correspondiente al ao dos mil dos, en nuevos
soles por metro cbico, de acuerdo a lo detallado en el artculo 2 de la misma
norma. Finalmente, se estableci la tarifa de uso de agua superficial con fines
no agrarios por categoras, correspondiente al ao dos mil tres, en nuevos soles
por metro cbico, de acuerdo a lo detallado en el artculo 3 del citado decreto
supremo.
QUINTO: El artculo 200 inciso 5) de la Constitucin Poltica del Estado
establece que Son garantas constitucionales: (...) 5) La accin popular, que
procede, por infraccin de la Constitucin y de la ley, contra los reglamentos,
normas administrativas y resoluciones y decretos de carcter general, cualquiera
sea la autoridad de la que emanen. Luego, el artculo 2 de la Ley Procesal de la
Accin Popular nmero 24968, recogido por el artculo 75 del Cdigo Procesal
Constitucional, establece que El proceso de accin popular tiene por finalidad el control jurisdiccional de la constitucionalidad y legalidad de las normas
a que se refiere el artculo precedente [reglamentos y normas administrativas,
resoluciones y decretos de carcter general que expiden el Poder Ejecutivo, los
Gobiernos Regionales y Locales y dems personas de derecho pblico], a travs de la declaracin y ejecucin de inconstitucionalidad o legalidad, en todo o
parte de las mismas.
SEXTO: De lo expuesto precedentemente se llega a la conclusin que el
citado decreto supremo contraviene en parte el principio de irretroactividad
de la ley, pues pretende se aplique a periodos comprendidos antes de su entrada
en vigencia. Consecuente con lo anterior, la citada norma resulta inaplicable al
periodo comprendido entre enero de dos mil uno al treintiuno de octubre de dos
mil dos (fecha de publicacin del decreto supremo submateria), siendo aplicable
nicamente a partir del da siguiente de su publicacin, esto es, desde el primero
de noviembre de dos mil dos a diciembre de dos mil tres.
DECISIN:
Por las consideraciones anotadas: CONFIRMARON la sentencia obrante
a fojas cincuentiuno, su fecha quince de julio de dos mil cuatro, expedida por la
Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, en el extremo apelado, que declara FUNDADA EN PARTE la demanda incoada por SEDAPAR
sociedad annima, en consecuencia declara INAPLICABLE el Decreto
Supremo nmero 055-2002-AG respecto del perodo comprendido entre enero
de dos mil uno hasta el treintiuno de octubre de dos mil dos; en los seguidos
por don (sic) SEDAPAR sociedad annima contra el Ministerio de Agricultura,
sobre accin popular; MANDARON se publique la presente resolucin en el

69

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

diario oficial El Peruano, conforme lo dispone la cuarta disposicin final de la


Ley nmero 28237; y los devolvieron.
SS. VSQUEZ CORTEZ; CARRIN LUGO; ZUBIATE REINA;
GAZZOLO VILLATA; LEN RAMREZ

70

JURISPRUDENCIA RELEVANTE

Ilegalidad por la forma: las sanciones no


se establecen por decreto de alcalda

Expediente A.P. 2102-2006(5)


Arequipa
Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente
Corte Suprema de Justicia de la Repblica

SENTENCIA
Lima, dieciocho de mayo de dos mil siete.
VISTOS; por sus fundamentos; y CONSIDERANDO:
PRIMERO: La recurrente expone como agravio que al emitir el Decreto
de Alcalda, materia de la accin, lo ha hecho en el ejercicio regular de sus funciones y de acuerdo a ley, y sostiene que la actuacin de los llamadores o
jaladores de los hospedajes, restaurantes y distintas agencias, hostiga a los turistas y fomenta otro tipo de proposiciones.
SEGUNDO: El artculo 76 del Cdigo Procesal Constitucional prescribe
que procede accin popular contra los reglamentos, normas administrativas y
resoluciones de carcter general, cualquiera que sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitucin o la ley, o cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la Constitucin o la ley, segn el
caso.
TERCERO: En el presente caso, la accin popular se sustenta en infraccin formal, pues mediante Decreto de Alcalda no se puede establecer sanciones, ya que ello solo corresponde hacerlo mediante una ordenanza municipal,
siendo de observancia el artculo 46 de la Ley Orgnica de Municipalidades.
CUARTO: En consecuencia, al establecerse mediante el Decreto de
Alcalda submateria una serie de sanciones pecuniarias y no pecuniarias, se concluye que estas formalmente exceden y transgreden su objeto. La Municipalidad
demandada est facultada para reglamentar las sanciones pecuniarias y no pecuniarias, ajustadas a sus atribuciones conferidas en la Constitucin y en la Ley
Orgnica de Municipalidades, mediante una ordenanza municipal.
En consecuencia CONFIRMARON la sentencia apelada contenida en la
resolucin nmero veintiuno, obrante a fojas ciento cuarenta y seis, de fecha

(5)

Sentencia publicada en el diario oficial El Peruano, el 2 de setiembre de 2007.

71

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

treinta y uno de julio de dos mil seis, que declara FUNDADA la demanda de
accin popular, y, en consecuencia, se declara inconstitucional e ilegal por la
forma el Decreto de Alcalda N 003-2004-MPA, de fecha cuatro de marzo
de dos mil cuatro; con lo dems que contiene; en los seguidos por doa Elny
Huaman Gutirrez con la Municipalidad Provincial de Arequipa sobre proceso
de accin popular; DISPUSIERON la publicacin de la presente resolucin en
el diario oficial El Peruano; y los devolvieron. Vocal ponente Snchez Paiva
SS. SNCHEZ-PALACIOS PAIVA; HUAMAN LLAMAS; GAZZOLO
VILLATA; FERREIRA VILDOZOLA; SALAS MEDINA

72

JURISPRUDENCIA RELEVANTE

La accin popular tiene como objeto el


control de normas de carcter general

Expediente A.P. 2319-2006(6)


Cajamarca
Sala de Derecho Constitucional y Social Permanente
de la Corte Suprema de Justicia de la Repblica

SENTENCIA
Lima, dieciocho de mayo de dos mil siete.
VISTOS; por sus fundamentos; y CONSIDERANDO:
PRIMERO: Viene en apelacin la sentencia de fojas ciento cincuenta y
cinco, su fecha once de agosto del dos mil seis, en el extremo impugnado que
declara improcedente la demanda constitucional de accin popular, interpuesta
por el impugnante Abdn Cotrina Hernndez.
SEGUNDO: El actor mediante la presente demanda pretende se declare
nula y sin efecto la Resolucin Municipal nmero 12-2002-MPSC de fecha tres
de marzo del dos mil dos, por haber transgredido y violado el artculo 66 de la
Constitucin Poltica del Estado, y el artculo II del Ttulo Preliminar de la Ley
General de Minera Texto nico Ordenado - Decreto Supremo nmero 014-92EM.
TERCERO: La referida Resolucin Municipal nmero 12-2002-MPSC,
entre sus consideraciones indica que, no existe derecho de propiedad inscrito a favor de terceros en los Registros Pblicos de la Propiedad Inmueble
y resuelve en su artculo 1, la inscripcin en los Registros Pblicos de la
Propiedad Inmueble de la Cantera Tuna Blanca de Santa Cruz a favor de la
Municipalidad Provincial de Santa Cruz, en base a los linderos y extensin
anotados en el cuarto considerando y en su artculo 2, que la cantera Tuna
Blanca de Santa Cruz, sea explotada para la extraccin de piedra a usarse en
las obras planificadas y ejecutadas por este Gobierno Municipal.
CUARTO: El demandante en su escrito de apelacin arguye como fundamentos, que el a-quo ha incurrido en error, al declarar improcedente la presente
demanda de accin popular, por considerar que la resolucin cuestionada es una
norma de carcter particular, cuando de su propio texto consta que se trata de
una norma de carcter general.

(6)

Sentencia publicada en el diario oficial El Peruano, el 3 de setiembre de 2007.

73

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

QUINTO: El artculo 76 del Cdigo Procesal Constitucional, claramente seala que la demanda de accin popular procede contra los reglamentos,
normas administrativas y resoluciones de carcter general, cualquiera que
sea la autoridad de la que emanen, siempre que infrinjan la Constitucin o
la ley, o en su defecto cuando no hayan sido expedidas o publicadas en la
forma prescrita por la Constitucin y la ley, segn sea el caso.
SEXTO: Por tanto, la accin popular tiene como objeto el control de la
constitucionalidad de normas de carcter general, como reglamentos, cualquiera
sea el rgano emisor, salvo el Reglamento del Congreso que tiene rango de ley;
y normas administrativas y resoluciones de carcter general, como son las que
expiden los rganos que tienen autonoma por mandato constitucional y a los
cuales se les faculta regular materias que son propias de su competencia.
SPTIMO: Estando a la naturaleza de la accin popular, la pretensin
incoada en la demanda no se encuentra enmarcada en ninguna de las alternativas sealadas en el considerando precedente, pues, lo que la recurrente pretende es cuestionar una resolucin administrativa, que no tiene carcter general,
sino que por su alcance y contenido tiene carcter particular, y por ello no se
encuentra dentro de la naturaleza de la accin de garanta invocada. Por lo que
la recurrente puede hacer valer sus derechos, segn manifiesta le han sido vulnerados, utilizando las acciones y los medios impugnatorios que le franquea la
ley y no a travs de la presente accin constitucional.
Por las razones expuestas: CONFIRMARON la sentencia apelada de fojas
ciento cincuenta y cinco, su fecha once de agosto del dos mil seis, en el extremo que declara IMPROCEDENTE la accin popular interpuesta por don
Abdn Cotrina Hernndez; DISPUSIERON la publicacin de la presente resolucin en el diario oficial El Peruano conforme a ley; en los seguidos contra la
Municipalidad Provincial de Santa Cruz del departamento de Cajamarca; y los
devolvieron. Seor vocal ponente Salas Medina.
SS. SNCHEZ PALACIOS PAIVA; HUAMAN LLAMAS; GAZZOLO
VILLATA; FERREIRA VILDOZOLA; SALAS MEDINA

74

JURISPRUDENCIA RELEVANTE

Constitucionalidad y legalidad del Reglamento


de la Ley de Trabajo de la Enfermera(o)

Expediente N 055-2006-AP(7)
Primera Sala Laboral de la Corte Superior de
Justicia de Lima

RESOLUCIN
Exp. N 55-2006-AP
En los seguidos por Clnica Ricardo Palma S.A. contra el Ministerio de Salud
sobre accin popular, la Primera Sala Laboral de la Corte Superior de Justicia
de Lima, ha dispuesto que se notifique lo siguiente:
Resolucin s/n: Lima, veintids de abril de dos mil ocho. VISTOS: En audiencia pblica de fecha ocho de abril del dos mil ocho; con el informe oral del
Dr. Jorge Alberto Seminario Castillo abogado patrocinante de la demandada y la
rplica del Dr. Javier Ricardo Dolorier Torres, abogado de la parte demandante e
interviniendo como vocal ponente el seor Vocal Fernando Montes Minaya; resulta de autos, que corriente a fojas 108 a 168, la administradora de la CLNICA
RICARDO PALMA S.A. interpone demanda de accin popular en contra del
MINISTERIO DE SALUD a efectos de que se declare la inconstitucionalidad e
ilegalidad del literal f) del artculo 11 del Reglamento de la Ley del Trabajo de
la Enfermera (o) aprobado por Decreto Supremo N 004-2002-SA, dispositivo
legal que contraviene el artculo 51, numeral 2), 16) del artculo 2, numeral 8)
del artculo 118 de la Constitucin Poltica del Estado, artculo 1 y literal e) del
artculo 9 de la Ley de Trabajo de la Enfermera; funda su accin en las citas legales que hace mencin y en el hecho que el legislador no ha precisado claramente el mbito de aplicacin subjetivo del literal f) del artculo 11 del
Reglamento de la Ley del Trabajo de la Enfermera (o) propiciando que se venga
aplicando en forma indistinta las diversas bonificaciones por realizacin de
guardias tanto en el Sector Pblico, como en el Sector privado sin tomar en consideracin las evidentes diferencias existentes entre ambos sectores, por lo que
el legislador debi establecer una regulacin diferenciada frente a situaciones
abiertamente distintas; as en el Sector Pblico, tal como se desprende del
Decreto Supremo N 051-97-PCM, existe una escala remunerativa: Enfermera
VIII (S/. 42.50), Enfermera VII (S/. 40.63), Enfermera VI (S/. 39.64), Enfermera
V (S/. 38.69), Enfermera IV (S/. 37.70) que resulta (09) veces lo establecido en

(7)

Sentencia publicada en el diario oficial El Peruano, el 26 de julio de 2008.

75

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

el sector privado, en cuyo mbito, no existe el concepto denominado remuneracin principal y se abona un monto remunerativo mnimo denominado remuneracin mnima vital ascendente a la actualidad de S/. 500.00 nuevos soles; que
al imponerse desproporcionadas bonificaciones por guardias realizadas en el
sector privado se afecta su derecho constitucional a la propiedad, de esta forma
con la finalidad de garantizar la legalidad de su actuacin el legislador debi
prever que la imposicin de bonificaciones por guardias en el rgimen privado
deba atender a un criterio de idoneidad; en tal caso el texto reglamentario de la
Ley del Trabajo de la Enfermera (o) aprobado por Decreto Supremo N 0042002-SA transgrede y desnaturaliza la Ley del Trabajo de la Enfermera (o),
norma con rango de ley que en su artculo 1 establece que dichas disposiciones
sern aplicables en el Sector Privado en lo que no sea contrario o incompatible
con dicho rgimen; que en el literal e) del artculo 9 de la Ley N 27659 Ley de
Trabajo de la Enfermera (o) solo se ha sealado el derecho de las enfermeras
(os) a percibir una remuneracin en forma equitativa como retribucin al trabajo
efectivamente desarrollado durante las guardias programadas, resultando necesario establecer si los porcentajes son aplicables solo para el sector pblico o
son extensivos al rgimen privado; las disposiciones normativas reglamentarias
resultan abiertamente contrarias a la sealada en la ley y en la propia naturaleza
jurdica de las disposiciones del tercer nivel jerrquico, no se ha precisado si las
bonificaciones establecidas corresponden al rgimen pblico o privado, las bonificaciones por trabajo en guardia se calculan en funcin a la remuneracin
principal, concepto exclusivo para el sector pblico por lo que corresponda al
reglamento diferenciar con claridad las disposiciones reglamentarias aplicables
a cada sector; admitida que fuera la demanda, mediante resolucin de fecha 22
de diciembre del 2006 se corri traslado a la emplazada, quien la contesta en los
trminos que expone de fojas 192 a 194, negando y contradiciendo la demanda
en todos sus extremos; a mrito de lo dispuesto en el artculo 90 del Cdigo
Procesal Constitucional mediante Resolucin N 04 de fecha 13 de abril del
2007 obrante a fojas 195 el Colegiado requiere a la emplazada a efectos de que
cumpla con adjuntar los informes y documentos que dieron origen a la norma
objeto del presente proceso; siendo que mediante Oficio remitido con fecha 26
de junio del 2007 de fojas 246 se acata dicho mandato, glosando copias certificadas a fojas 225 a 245; y habindose cumplido con el procedimiento establecido para el trmite de conformidad con el Cdigo Procesal Constitucional el estado de la causa es el de emitir sentencia; y; CONSIDERANDO: PRIMERO:
Que, el artculo 205, numeral 5 de la Constitucin Poltica del Estado concordado con el artculo 75 y siguientes del Cdigo Procesal Constitucional establece
que la accin popular procede por infraccin de la Constitucin y de la ley, contra los reglamentos, normas administrativas y resoluciones y decretos de carcter general, cualquiera sea la autoridad de la que emanen, siendo que esta infraccin puede ser, directa o indirecta, de carcter total o parcial, y tanto por la
forma como por el fondo: SEGUNDO: Que conforme se desprende de la demanda obrante a fojas 108 a 168, la accin popular se interpone contra el literal

76

JURISPRUDENCIA RELEVANTE

f) del artculo 11 del Reglamento de la Ley del Trabajo de la Enfermera (o)


aprobado por Decreto Supremo N 004-2002-SA, publicado en el diario oficial
El Peruano con fecha 22 de junio del 2002 al no haberse establecido claramente
el mbito de aplicacin de las bonificaciones por guardias lo cual ha motivado
que dicho dispositivo se venga aplicando en forma indistinta tanto en el rgimen
pblico como privado contraviniendo la supremaca Constitucional, el principio
de igualdad, la propiedad, la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas
y el mbito de aplicacin dispuesto en la Ley 27669; TERCERO: Que, con
fecha 16 de febrero del 2002 se publica en el diario oficial El Peruano la Ley
N 27669 - Ley del Trabajo de la Enfermera (o), dispositivo que en su artculo 1
seala que La presente ley norma el ejercicio profesional de la enfermera
(o) colegiada (o) en todas las dependencias del Sector Pblico nacional, as
como en el Sector Privado, en lo que no sea contrario o incompatible con el
rgimen laboral de la actividad privada. De ser el caso, se aplicar la norma
o condicin ms beneficiosa para la enfermera (o) por lo que de lo antes
acotado se precisa que dicho dispositivo resulta aplicable sin restricciones al rgimen de la actividad pblica, y en cuanto al rgimen privado siempre y cuando
no colisione con las normas de dicho sector; CUARTO: Que, en el literal e) del
artculo 9 de la ley se establece el derecho de la enfermera (o) a percibir
una remuneracin equitativa y actualizada sobre la base de un escalafn
salarial proporcional a la jerarqua cientfica, calidad, responsabilidad y
condiciones de trabajo que su ejercicio demanda. Las guardias diurnas y
nocturnas cualquiera sea su modalidad sern remuneradas, no obstante a
efectos de la ejecucin de sus disposiciones con fecha 22 de junio del 2002 se
publica en el diario oficial El Peruano el Reglamento de la Ley del Trabajo de la
Enfermera (o) aprobado por Decreto Supremo N 004-2002-SA, el cual sobre el
mismo mbito de aplicacin expresado por el artculo 1 de la ley regula detalladamente en su artculo 11, literal f) la naturaleza jurdica, modalidades y porcentajes de la bonificacin asignada al trabajo en guardia facilitando pueda determinarse el monto de dicho derecho remunerativo; QUINTO: Que, a pesar de que
en el artculo 24 de la Constitucin Poltica del Estado se emplea el trmino remuneracin en forma indistinta para referirse a la retribucin abonada por el trabajo efectuado tanto en el rgimen pblico como privado, cabe sealar que las
remuneraciones en el rgimen laboral pblico son fijadas por el Estado de acuerdo con sus disposiciones presupuestarias; mientras que para los trabajadores
adscritos al rgimen laboral privado puede fijarse libremente la cuanta por el
empleador o por acuerdo entre trabajadores y empleadores a travs de las convenciones colectivas, siendo que en todo caso, el monto no puede ser menor a la
remuneracin mnima vital fijada legalmente en atencin a los ndices de inflacin y productividad empresarial; SEXTO: Que, asimismo, tal como se desprende del Decreto Legislativo N 276 la remuneracin de los funcionarios y
servidores pblicos estar constituida por el haber bsico (de acuerdo a su
nivel), las bonificaciones (personal, familiar y diferencial) y los beneficios (asignacin por 25 o 30 aos, aguinaldos y compensacin por tiempo de servicios);

77

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

mientras que de acuerdo al Decreto Legislativo N 728 en el rgimen laboral


privado se abona una remuneracin bsica y complementaria con distinta denominacin; SPTIMO: Que, en el reglamento materia de cuestionamiento se ha
establecido que el trabajo de guardia resulta una actividad diurna o nocturna
realizada por la enfermera (o) por necesidad del servicio correspondindole actividades mltiples y/o diferenciadas de las realizadas en jornadas ordinarias,
sin exceder de 12 horas, denominado bonificacin al beneficio a otorgarse
por dicho trabajo, y consigna como base de clculo la remuneracin principal
estableciendo: Guardia diurna ordinaria 1.5 remuneracin principal; Guardia
nocturna ordinaria 2.0 remuneracin principal; Guardia diurna ordinaria en domingos y feriados 2.5 remuneracin principal; Guardia nocturna ordinaria domingos y feriados 3.0 remuneracin principal y Guardia comunitaria ordinaria,
1.5 remuneracin principal; consecuentemente, al haberse fijado por el propio
Estado, en va de interpretacin restrictiva cabe sealar que la retribucin por
guardias se limita a beneficiar nicamente a aquellos trabajadores enfermeras
(os) pertenecientes al rgimen de la actividad pblica; OCTAVO: Que, el
maestro Rafael Bielsa seala que el reglamento resulta una norma de carcter general y abstracta generadora de derechos, tan igual como la ley, con la
cual creen algunos autores que forman un todo, por lo que habindose analizado el bloque de constitucionalidad respectivo se precisa que la disposicin materia de cuestionamiento en el presente proceso no transgrede los parmetros
establecidos en la Ley N 27659 - Ley de Trabajo de la Enfermera (o), como
tampoco afecta los principios de igualdad ante la ley, propiedad y supremaca
constitucional establecidos en la Carta Magna; por lo que administrando justicia a nombre de la Nacin DECLARARON INFUNDADA la accin popular
de fojas 108 a 168 promovida por la administradora de la CLNICA RICARDO
PALMA S.A. contra el MINISTERIO DE SALUD; HGASE SABER.
Publquese la resolucin por una sola vez en el diario oficial El Peruano, debiendo la Secretara de sala oficiar a dicha entidad para tal efecto con el contenido de la sentencia de conformidad con lo dispuesto en el artculo 96 del
Cdigo Procesal Constitucional.
SS. MONTES MINAYA; NUE BOBBIO; SERPA VERGARA. SEC. Paz
Cama.

78

BIBLIOGRAFA

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QUISPE CORREA, Alfredo. Los procesos de inconstitucionalidad y


de accin popular en el nuevo Cdigo Procesal Constitucional. En:
Actualidad Jurdica. Tomo 133, Gaceta Jurdica, Lima, diciembre de
2004.

SAR, Omar A. Constitucin Poltica del Per. Editorial Nomos &


Thesis, Lima, 2004.

82

PROCESO

COMPETENCIAL

CAPTULOS

CAPTULO

GENERALIDADES

Empecemos mencionando que la mayora de las normas y caractersticas del proceso competencial estuvieron ya previstas por la derogada
Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, bajo la denominacin de conflicto atpico.
En efecto, como se referir ms adelante, solo unas pocas (pero no
menos importantes) modificaciones fueron insertadas en el texto del
Cdigo Procesal Constitucional respecto de la regulacin anterior.
En todo caso, debemos reconocer que el Cdigo Procesal
Constitucional consigui una verdadera sistematizacin al establecer
disposiciones generales para un grupo de procesos constitucionales
segn sus caractersticas particulares, desarrollar principios generales del
Derecho Procesal Constitucional y, principalmente, darle a los procesos
constitucionales un adecuado tratamiento procesal, siguiendo los lineamientos fundamentales de la Teora General del Proceso.
1.

Objeto del proceso competencial


1.1. Actos impugnables

El artculo 109 del Cdigo Procesal Constitucional nos brinda un primer alcance respecto del mbito en que el proceso competencial acta:

85

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

Artculo 109.- Legitimacin y representacin.- El Tribunal Constitucional conoce de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitucin o
las leyes orgnicas que delimiten los mbitos propios de los poderes
del Estado, los rganos constitucionales, los gobiernos regionales o
municipales, y que opongan:
1.

Al Poder Ejecutivo con uno o ms gobiernos regionales o


municipales;

2.

A dos o ms gobiernos regionales entre s; o

3.

A los poderes del Estado entre s o con cualquiera de los dems


rganos constitucionales, o a estos entre s.

Los poderes o entidades estatales a que actuarn en el proceso a travs de sus titulares. Tratndose de entidades de composicin colegiada, la decisin requerir contar con la aprobacin del respectivo
pleno.
Cabe advertir que en esta seccin solo trataremos lo concerniente al
objeto del proceso competencial, no a las reglas de legitimidad procesal
ni representacin, que sern ampliamente desarrolladas ms adelante.
As, la norma extrada del primer prrafo del artculo faculta al Tribunal a
conocer los conflictos de competencia o atribucin entre las entidades estatales que se mencionan, siempre y cuando dicho conflicto sea mediando afectacin de las competencias o atribuciones asignadas directamente
por la Constitucin o por las leyes orgnicas que delimiten los mbitos
de actuacin de los poderes del Estado, rganos constitucionales o gobiernos municipales o regionales. De esta manera, no ser procedente una
demanda competencial que verse sobre un conflicto de competencias o
atribuciones establecidas por un decreto legislativo o un reglamento.
Sin perjuicio de lo expresado lneas ms adelante, debemos recalcar
que el Tribunal Constitucional, a travs de su jurisprudencia, ha distinguido el conflicto de competencias y el conflicto de atribuciones, segn
el rgano estatal que la ejerza. As, cuando el conflicto verse sobre gobiernos regionales o municipales, ser uno de competencias, y cuando se

86

GENERALIDADES

enfrenten poderes y rganos constitucionales entre s, el conflicto ser de


atribuciones.
Ahora bien, a travs de qu actos se vulneran competencias o atribuciones? La respuesta es sencilla: a travs cualquier tipo de acto de poder.
Es decir, la afectacin puede producirse tanto mediante una omisin, una
simple resolucin o bien por una norma con rango de ley. No obstante
ello, el acto de poder que puede impugnarse a travs del proceso competencial no es cualquiera. Nos explicamos.
Cuando se habla de acto de poder, nos referimos a aquellas manifestaciones de entidades estatales que generan obligatoriedad en su cumplimiento respecto de los sujetos a quienes va dirigido.
En cuanto a su clasificacin, es pacfico admitir que los actos de
poder pueden ser actos legislativos, administrativos y jurisdiccionales.
Un grave error sera fundamentar esta clasificacin segn el poder del
Estado que lo emita, a saber, el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo o el
Poder Judicial, respectivamente. Y es un error porque el criterio para diferenciar los actos de poder no radica en qu rgano lo expida, sino en las
caractersticas intrnsecas de cada acto. As, el Congreso no solo puede
generar actos legislativos aunque es el rgano por excelencia para hacerlo sino tambin administrativos; el Poder Judicial tambin puede expedir actos administrativos (sobre todo a travs de su Consejo Ejecutivo);
y el Poder Ejecutivo tiene facultades legislativas como son los decretos
leyes, los decretos legislativos y los decretos de urgencia. Asimismo, el
Poder Judicial, a travs de la doctrina jurisprudencial emanada de los
plenos jurisdiccionales, puede generar actos legislativos. Por otro lado,
la creacin de actos de poder no est reservada solo a los poderes del
Estado, sino a otros rganos, como por ejemplo los gobiernos municipales (actos legislativos y administrativos) y el Tribunal Constitucional
(actos jurisdiccionales).
Entonces, cul de los tres actos puede impugnarse va proceso competencial? La respuesta a esta pregunta es una sola: los actos administrativos. La primera razn para arribar a esta conclusin es que los actos
legislativos tienen su propia va de impugnacin cuando contravienen las
leyes (si la norma impugnada es de nivel secundario) o la Constitucin
(si se trata de normas de nivel primario o secundario). La va idnea, por
87

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

consiguiente, ser el proceso de accin popular y el proceso de inconstitucionalidad, respectivamente. Por otro lado, dadas las especiales caractersticas de los actos jurisdiccionales, por ser los que en ltimo grado
resuelven conflictos de intereses con carcter de exclusividad e inmutabilidad, su impugnacin (si estuviere prevista) est reservada segn un
sistema impugnatorio y de jerarquas previamente establecido. De esta
manera, sin perjuicio de desarrollarlo ms adelante, no es posible que el
proceso competencial constituya una va de impugnacin de actos jurisdiccionales en general ni mucho menos de sentencias con autoridad de
cosa juzgada.
La segunda razn es que existe norma expresa al respecto. En efecto, el artculo 113 del Cdigo Procesal Constitucional establece que: La
sentencia del Tribunal () resuelve, en su caso, lo que procediere sobre
las situaciones jurdicas producidas sobre la base de tales actos administrativos (). (Las cursivas son nuestras).
No hace falta ms que una interpretacin literal para afirmar que son
solo los actos administrativos los que son pasibles de ser impugnados a
travs del proceso competencial y que, a su vez, estos pueden manifestarse en disposiciones, resoluciones o actos(1), as como una interpretacin a
contrario sensu para negar tal posibilidad respecto de los actos legislativos y jurisdiccionales. Por consiguiente, solo cuando a travs de disposiciones, resoluciones o actos (manifestaciones de actos administrativos) se

(1)

88

La norma que regula los efectos de la sentencia de un proceso competencial prescribe que la afectacin a
las competencias o atribuciones materia de la demanda se produce por medio de un acto administrativo.
A continuacin, la misma norma describe las distintas formas con las que suele externalizarse el acto
administrativo afectante (resoluciones, disposiciones o actos). En sntesis, en sede nacional, el instrumento agresor de la competencia de un rgano que da origen a un proceso competencial es siempre un
acto administrativo, y sus formatos pueden ser resoluciones, disposiciones o actos.
Lo descrito significa que la norma analizada est dejando fuera del mbito de proteccin del proceso competencial al acto jurisdiccional. Y no se trata de una interpretacin aislada o un descuido del
legislador. Como fcilmente se puede colegir, la funcin jurisdiccional es la manifestacin exclusiva
y excluyente de un poder del Estado, del mismo modo que la funcin legislativa corresponde esencialmente al Congreso. Siendo as, sus decisiones no pueden ser discutidas en trminos de un mbito
competencial distinto. Un acto jurisdiccional, como una sentencia, o un acto legislativo, como una ley,
pueden ser declarados ineficaces por falta de validez procesal o esencial; es decir, porque no se respet
el escrupuloso procedimiento para su creacin o porque su contenido es contrario a la Constitucin. Sin
embargo, ninguna de esas opciones cabe tramitarse en un proceso competencial. MONROY GLVEZ,
Juan. Poder Judicial vs. Tribunal Constitucional. En: Guerra de las Cortes? A propsito del proceso
competencial entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial. Cuadernos de anlisis y crtica a la jurisprudencia constitucional, N 4, Palestra, Lima, 2007, pp. 17-18.

GENERALIDADES

afectan competencias o atribuciones asignadas por la Constitucin o las


leyes orgnicas, el proceso competencial ser la va idnea(2).
1.2. Bloque constitucional y validez de actos estatales

La sentencia recada en el Exp. N 0013-2003-CC/TC del proceso competencial seguido por la Municipalidad Distrital de Pachacamac
contra la Municipalidad Provincial de Huarochir, es particularmente
relevante para la determinacin de los parmetros concernientes al proceso competencial. Si bien al emitirse la sentencia el Cdigo Procesal
Constitucional an no se encontraba vigente, los aspectos desarrollados
en la sentencia mencionada son perfectamente aplicables a su regulacin.
A) El parmetro del bloque de constitucionalidad
El Tribunal desarrolla la importancia del bloque de constitucionalidad
que, comprendiendo las disposiciones constitucionales y legales pertinentes, constituye un marco normativo que establece la organizacin, estructura, fines y, sobre todo, las competencias (o atribuciones) de los poderes
y rganos del Estado. Por consiguiente, es el bloque de constitucionalidad
el que delimita el actuar de dichos sujetos, el cual no podr ser vulnerado
por disposicin, resolucin o acto alguno sin que incurra en ilegitimidad.
El Tribunal define el bloque de constitucionalidad as:
La competencia hace referencia a un poder conferido por la
Constitucin y dems normas del bloque de constitucionalidad para
generar un acto estatal.
Las normas del bloque de constitucionalidad son aquellas que
se caracterizan por desarrollar y complementar los preceptos

(2)

Ello est reconocido expresamente por el Tribunal cuando afirma que [e]l presupuesto del conflicto [de
competencia] lo constituyen las decisiones que adopte alguno de los rganos constitucionales (conflicto
positivo) o la omisin deliberada de actuaciones (conflicto negativo), afectando competencias o atribuciones que la Constitucin y las leyes orgnicas confieren a otro rgano. Dentro del trmino decisiones
debemos entender que estn comprendidas las resoluciones y en general los actos administrativos que se
emitan (Exp. N 00001-2000-CC/TC, f. j. 1). Por ello, disentimos de la opinin formulada por Carlos
Mesa R., quien, citando a Prez Royo, afirma que el proceso competencial solo proceder mediando
una controversia acerca de la titularidad de una competencia ejercida a travs de una disposicin de
fuerza de ley o a travs de una resolucin o simple acto administrativo. MESA RAMREZ, Carlos.
Exgesis del Cdigo Procesal Constitucional. Tercera edicin, Gaceta Jurdica, Lima, 2007, p. 735.

89

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

constitucionales relativos a los fines, estructura, organizacin y funcionamiento de los rganos y organismos constitucionales, amn de
precisar detalladamente las competencias y deberes funcionales de
los titulares de estos, as como los derechos, deberes, cargas pblicas
y garantas bsicas de los ciudadanos.
En principio, dicho concepto alude a la aptitud de obrar poltico-jurdica o al rea de facultades de un rgano u organismo constitucional,
lo cual conlleva a calificar la actuacin estatal como legtima o ilegtima en funcin de que el titular responsable de aquel hubiese obrado
dentro de dicho marco o fuera de l.
La competencia deviene en la atribucin de autoridad otorgada para
generar una manifestacin de poder. Su otorgamiento no solo comprende el ejercicio de disposicin, sino tambin el lmite de su uso
como potestad. En ese contexto, el Estado, a travs de uno de sus rganos u organismos constitucionales puede manifestar vlidamente,
fruto de una competencia imperativa o discrecional segn lo dispongan la Constitucin o las normas del bloque de constitucionalidad,
su voluntad poltica(3).
B) Parmetros de validez de los actos estatales
En la sentencia referida, el Tribunal estableci una serie de lineamientos para la validez de los actos estatales, cuya confluencia evaluar
para anular o no la disposicin (que, recordemos, solo podr ser un acto
administrativo) impugnada en el proceso competencial. Los parmetros
establecidos por el Tribunal son cinco: el personal, material, temporal, territorial y procesal(4). Carlos Mesa los explica de la siguiente manera:
-

(3)
(4)

90

En lo personal: si es que el acto estatal ha sido realizado por los


operadores o agentes del poder poltico que se encuentran facultados para realizarlo en nombre y representacin del Estado.

STC Exp. N 0013-2003-CC/TC (Fundamento 10.5).


dem.

GENERALIDADES

En lo material: si el contenido del acto estatal no solo tiene lugar


por quien est autorizado a ejercerlo, sin que responde a un contenido que es el constitucionalmente correcto (legislar, administrar, ejecutar, resolver conflictos, controlar, fiscalizar).

En lo temporal: si el acto estatal es ejecutado por el rgano que


lo produce durante el tiempo que estaba facultado para ello (rbita de validez de las atribuciones en el tiempo).

En lo territorial: si el acto estatal es producido por quien, teniendo en cuenta el territorio, estaba facultado para ello (rbita de
validez de las atribuciones en el espacio).

En lo procesal: si el acto estatal tiene lugar sin quebrantamiento


de las formas o los procedimientos para su produccin (respeto
del iter poltico-jurdico administrativo).(5)

Por otro lado, el Tribunal tambin estableci factores condicionantes


para el ejercicio de la competencia (o, de ser el caso, la atribucin) de los
rganos estatales. Estos factores son la indelegabilidad, la taxatividad, la
razonabilidad y la proporcionalidad:

(5)

La indelegabilidad: verificacin de si el acto estatal puede


o no ser objeto de transferencia, cesin o encargo, o si, por el
contrario se trata de una competencia que debe ser ejercida
directamente.

La taxatividad: comprobar si la competencia est limitada a lo


expresamente conferido, sin posibilidad de ampliacin. La comprobacin tiene lugar mediante una interpretacin restrictiva de
la competencia (competencia reglada, no discrecional).

La razonabilidad: examinar si existe conformidad entre los


hechos que motivan la produccin del acto estatal y lo que se
deriva de l. Ello implica que el Tribunal compruebe si existe una relacin, adems de lgica, ajustada a los valores de la

MESA RAMREZ, Carlos. Ob. cit., p. 730.

91

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

Constitucin, entre la situacin motivante, lo que se desea con la


expedicin del acto estatal y el medio empleado.
Se debe verificar la existencia de una razonabilidad cuantitativa
como cualitativa. La primera hace referencia a la magnitud de
los resultados y su grado de proporcionalidad en sentido numrico, dinerario, aritmtico, etc.
La razonabilidad cualitativa, en cambio, sopesa si el reparto de
deberes, facultades, privilegios, servicios, derechos ha tenido
lugar con respecto del principio rector de la igualdad.
-

(6)

92

La proporcionalidad: constatar si existe una adecuada correspondencia entre el hecho generador del acto estatal y el efecto logrado (necesidad de comprobar coherencia y equilibrio entre la
causa generatriz del acto estatal y su resultado). La proporcionalidad supone un grado de previsibilidad de los resultados a partir
de los hechos que motivan la aprobacin del acto estatal(6).

MESA RAMIREZ, Carlos. Ob. cit., p. 731.

CAPTULO

LEGISLACIN BSICA

Constitucin Poltica del Per


Artculo 202.- Corresponde al Tribunal Constitucional:
()
3.

Conocer los conflictos de competencia, o de atribuciones asignadas por la Constitucin, conforme a ley.

Cdigo Procesal Constitucional


El Ttulo IX del Cdigo Procesal Constitucional (artculos 109-113)
contiene las reglas procesales aplicables al proceso competencial.

Ley Orgnica del Tribunal Constitucional


Artculo 2.- Competencia
El Tribunal Constitucional es competente para conocer de los procesos que contempla el artculo 202 de la Constitucin.
().
Artculo 3.- Atribucin exclusiva
En ningn caso se puede promover contienda de competencia o de
atribuciones al Tribunal respecto de los asuntos que le son propios de
acuerdo con la Constitucin y la presente Ley.
El Tribunal resuelve de oficio su falta de competencia o de
atribuciones.

93

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

Reglamento normativo del Tribunal Constitucional


Competencia
Artculo 5.- Corresponde al Tribunal Constitucional:
()
3.

Conocer los conflictos de competencia o de atribuciones asignadas por la Constitucin, conforme a Ley; ()

Primera.- Las resoluciones finales y las resoluciones aclaratorias de


las mismas, recadas en los procesos constitucionales, sern enviadas, dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la fecha de su
expedicin, al diario oficial El Peruano para su publicacin gratuita, dentro de los diez das siguientes a su remisin. La publicacin
debe contener la sentencia o resolucin y las piezas del expediente
que sean necesarias para comprender el derecho invocado y las razones que el Tribunal Constitucional tuvo para conceder o denegar la
pretensin.
Las sentencias recadas en los procesos de inconstitucionalidad y
competencial se publican en el diario oficial dentro de los tres das siguientes al de su recepcin. En su defecto, el Presidente del Tribunal
Constitucional ordenar que se publiquen en uno de los diarios de
mayor circulacin nacional, sin perjuicio de las responsabilidades a
que hubiere lugar.
Las sentencias que se refieren a normas regionales u ordenanzas
municipales se publican, adems, en el diario en que se publican los
avisos judiciales de la respectiva jurisdiccin y en carteles fijados en
lugares pblicos.
La omisin o la demora en la publicacin por el diario oficial El
Peruano ser puesta en conocimiento del Ministerio Pblico, para los
fines de ley.
El Pleno del Tribunal dispondr, asimismo, que las resoluciones que
expida, con excepcin de los decretos, sean publicadas en su portal
electrnico, sin perjuicio de la notificacin a las partes.

94

CAPTULO

3
1.

CONFLICTOS DE COMPETENCIA
Y ATRIBUCIN

Distincin entre el conflicto de competencias y el


de atribuciones

Adelantamos que el Tribunal Constitucional distingui el conflicto de


competencias del conflicto de atribuciones. As, mientras en el primero
los gobiernos municipales y regionales son los partcipes; en el segundo,
son los poderes del Estado y los rganos constitucionales los que entran
en conflicto. La razn de dicha distincin la explica el Tribunal en los
trminos siguientes:
[e]l trmino competencia es utilizado cuando el conflicto verse sobre
los gobiernos regionales o municipales, de acuerdo con la lectura de
los artculos 191, 192 y 197 de la Constitucin, as como lo dispuesto
en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales y la Ley de Bases de
la Descentralizacin, en tanto que puede entenderse por atribuciones
a las posibilidades jurdicas de actuacin que la Constitucin y las
normas que la desarrollan, confieren a los poderes y rganos constitucionales del Estado(7).

(7)

STC Exp. N 0013-2003-CC/TC. Este fragmento fue extrado de MESA RAMREZ, Carlos. Ob. cit.,
pp. 731-732. A continuacin, el autor afirma que podra decirse que el conflicto de competencia se produce cuando la distribucin de funciones conlleva una descentralizacin territorial del poder (reparto
vertical). En cambio el conflicto de atribuciones se presenta cuando el enfrentamiento es entre rganos
constitucionales (reparto horizontal). Idem, p. 732.

95

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

Como se puede apreciar, la distincin efectuada por el Tribunal es solo


una cuestin terminolgica, con la finalidad de que se identifique la competencia o, de ser el caso, la atribucin, con el rgano a que se refiera.
2.

Modalidades del conflicto competencial (o de atribuciones)

El Cdigo Procesal Constitucional reconoce dos tipos de modalidades del conflicto de competencias o atribuciones: el conflicto positivo y el
negativo.
Como puede desprenderse de su denominacin, en el conflicto positivo el rgano emite disposiciones o resoluciones o realiza actos que generan el conflicto, puesto que otro rgano tambin se considera competente
para adoptar dichas decisiones. Por el contrario, en el conflicto negativo
dos o ms rganos rehyen de manera deliberada la realizacin de actuaciones(8). Esta distincin est contemplada en el artculo 110 del Cdigo:
Artculo 110.- Pretensin.- El conflicto se produce cuando alguno de
los poderes o entidades estatales a que se refiere el artculo anterior
adopta decisiones o rehye deliberadamente actuaciones, afectando
competencias o atribuciones que la Constitucin y las leyes orgnicas
confieren a otro.
Si el conflicto versare sobre una competencia o atribucin expresada
en una norma con rango de ley, el Tribunal declara que la va adecuada es el proceso de inconstitucionalidad.
Sin embargo, el Tribunal reconoci una tercera modalidad del conflicto de competencias y atribuciones, a la cual denomin, en un primer
momento, conflicto por omisin en cumplimiento de acto obligatorio.
Esta nueva tipologa, si bien se deriva del conflicto negativo, se diferencia del mismo en tanto un rgano que no realiza deliberadamente una actuacin a la que est obligado por la Norma Fundamental o por su ley

(8)

96

Cfr. MESA RAMREZ, Carlos. Ob. cit., p. 739; ABAD YUPANQUI, Samuel. Derecho Procesal Constitucional. Gaceta Jurdica, Lima, 2004, p. 125.

CONFLICTOS DE COMPETENCIA Y ATRIBUCIN

orgnica, afecta las competencias o atribuciones de otro rgano constitucional. De esta manera no se presenta el mismo supuesto bajo el cual se
concibi el conflicto negativo, pues el Tribunal no establece la titularidad
de la competencia o atribucin puesto que no hay disputa entre dos o
ms rganos, sino buscar compelir al rgano renuente a cumplir con
las disposiciones constitucionales o legales pertinentes. As, el Tribunal
define esta tercera modalidad de conflicto as:
[S]i bien es cierto que los tpicos conflictos positivo y negativo de
competencia pueden dar lugar al proceso competencial, tambin lo es
que cuando el artculo 110 del CPConst. establece que en este pueden
ventilarse los conflictos que se suscitan cuando un rgano rehye deliberadamente actuaciones afectando las competencias o atribuciones
de otros rganos constitucionales, incorpora tambin en su supuesto
normativo a los conflictos por omisin en cumplimiento de acto obligatorio, pues no cabe duda de que cuando un rgano omite llevar a
cabo una actuacin desconociendo las competencias constitucionales
atribuidas a otro rgano constitucional las afecta. No se trata pues de
la disputa por titularizar o no una misma competencia, sino de aquella
que se suscita cuando, sin reclamarla para s, un rgano constitucional,
por omitir un deber constitucional o de relevancia constitucional, afecta
el debido ejercicio de las competencias constitucionales de otro(9).
Adems de ello, en una sentencia reciente el Tribunal modific su
orientacin jurisprudencial y cre una cuarta modalidad de conflicto de
competencias: el conflicto constitucional por menoscabo de atribuciones
constitucionales. Sobre esta modalidad y la decisin que la motiv nos
referiremos a continuacin.
3.

La STC Exp. N 0006-2006-CC/TC y la desnaturalizacin del proceso competencial

No es nuestro propsito realizar un anlisis extenso sobre la sentencia mencionada(10). En todo caso, resulta de gran utilidad para nuestro

(9)
(10)

STC Exp. N 0005-2005-CC/TC, f. j. 23.


Al respecto existen ya muchos estudios. Una compilacin de ellos puede encontrarse en: Guerra de las
Cortes? Ob. cit.

97

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

propsito demarcar los principales lineamientos que ella establece, tanto


los aspectos generales de esta, los fundamentos por los cuales se lleg a
esa decisin y una breve crtica de nuestra parte.
3.1. Lineamientos generales del proceso competencial
entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial

El Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (Mincetur) interpuso demanda competencial contra el Poder Judicial, argumentando que diversos rganos pertenecientes a este poder haban inaplicado normas cuya constitucionalidad se encontraba
ratificada por el Tribunal Constitucional, en lo concerniente al
uso de mquinas tragamonedas y actividades de los casinos. La
consecuencia de esta inaplicacin fue una serie de sentencias
adversas al MINCETUR, que ya haban adquirido autoridad
de cosa juzgada al momento de la demanda competencial. Por
tanto, las pretensiones fueron las siguientes: a) que se determine si el Poder Judicial puede declarar inaplicables normas que
regulan las actividades de los casinos de juego y mquinas tragamonedas, cuando la constitucionalidad de dichas normas ha
sido ratificada por el Tribunal; y, b) que se declare la nulidad de
las resoluciones que afectan distintas normas legales y, de manera genrica, la nulidad de todos aquellos supuestos que, sin
haber sido contemplados en esta relacin, originan conflictos de
competencia entre el Poder Judicial y el Ministerio de Comercio
Exterior y Turismo (Mincetur). Las atribuciones afectadas,
segn el demandante, fueron las consagradas en el artculo 118,
inciso 1 y el artculo 118, inciso 9 de la Constitucin(11).

Es as que el Tribunal incluy el conflicto constitucional por


menoscabo de atribuciones constitucionales como una nueva
modalidad de conflicto que puede ser tutelado por el proceso

(11)

98

Constitucin Poltica del Per


Artculo 118.- Corresponde al Presidente de la Repblica.
1. Cumplir y hacer cumplir la Constitucin y los tratados, leyes y dems disposiciones legales.
(...).
9. Cumplir y hacer cumplir las sentencias y las resoluciones de los rganos jurisdiccionales.
(...).

CONFLICTOS DE COMPETENCIA Y ATRIBUCIN

competencial(12). Asimismo, desarroll una subdivisin de esta


modalidad en tres supuestos distintos: a) conflicto constitucional
por menoscabo en sentido estricto, b) conflicto constitucional
por menoscabo de interferencia; y, c) conflicto constitucional por
menoscabo de omisin. El Tribunal desarroll estas categoras
de la siguiente manera:
En el conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto, cada rgano constitucional conoce perfectamente cul es su
competencia. Sin embargo, uno de ellos lleva a cabo un indebido
o prohibido ejercicio de la competencia que le corresponde, lo
que repercute sobre el mbito del que es titular el otro rgano
constitucional.
En el conflicto constitucional por menoscabo de interferencia,
las competencias de los rganos constitucionales estn enlazadas
a tal punto que uno de ellos no puede ejercer la suya sino (sic)
tiene la cooperacin o la actuacin de la competencia que le pertenece a otro. En el conflicto constitucional por menoscabo de
omisin, uno de los rganos omite ejercer su competencia producindose, como consecuencia de ello, una atrofia o imposibilidad de ejercicio de la competencia del otro rgano constitucional, solo que, en este caso, la omisin funcional no es condicin
indispensable para el ejercicio de la competencia o atribucin
del otro rgano constitucional(13).
Como podemos apreciar, el criterio para la creacin de estos nuevos supuestos es exactamente el mismo para el conflicto por omisin en

(12)

(13)

Esta modalidad, debemos reconocerlo, se encuentra reconocida por el Tribunal Constitucional espaol. As, por lo que respecto al tipo de vicio denunciable, el conflicto de competencia no es solo un
mecanismo de reivindicacin de potestades, sino que permite reaccionar tambin frente a actuaciones
que menoscaben o limiten el ejercicio de las competencias propias aunque no supongan estrictamente
una invasin en las competencias propias (STC 11/84, entre otras), siempre y cuando esas actuaciones
tengan efectos jurdicos y no solo fcticos, y esos efectos sean actuales y no hipotticos (STC
195/01) PREZ TREMPS, Pablo. Los procesos constitucionales. La experiencia espaola. Palestra,
Lima, 2008, p. 107.
No obstante ello, hasta donde tenemos conocimiento, el Tribunal Constitucional espaol jams lleg tan
lejos como su par peruano, al punto tal de anular o dejar sin efecto siquiera sentencias con autoridad de
cosa juzgada.
STC Exp. N 006-2006-CC/TC (Fundamento 22).

99

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

cumplimiento de acto obligatorio; es decir, no se trata de establecer la


titularidad de la competencia o atribucin (porque ya se encuentra perfectamente establecida), sino controlar la forma cmo un rgano ejercita la
competencia o atribucin constitucional conferida(14).

(14)

(15)

El Tribunal, en este caso, declar que haba un conflicto de atribuciones por menoscabo, pues constat que el Poder Judicial a
travs de la expedicin de una serie de sentencias haba causado un detrimento en las atribuciones constitucionales del Poder
Ejecutivo. Reiteramos que la finalidad del control de este tipo
de conflicto no es delimitar las atribuciones de dos rganos que
pugnan o rehsan ejercitarlas, sino que resulta ser un verdadero cuestionamiento de cmo un rgano ejerce o deja de ejercer
su atribucin; por consiguiente, el examen radic en la manera
cmo diversos rganos del Poder Judicial desempearon su funcin jurisdiccional(15).

De esta manera, se declar fundada la demanda y dispuso la nulidad de una serie de sentencias, as como la suspensin de los
efectos de otras que, a criterio del Tribunal, se encontraban viciadas de inconstitucionalidad por contravenir los precedentes
sentados por este rgano en sentencias anteriores.

Es por ello que el Tribunal Constitucional precisa, a travs de la presente sentencia, que tambin cabe
hablar, dentro de los tipos de conflictos de competencia y de atribuciones, de un conflicto constitucional
por menoscabo, segn el cual, junto a la configuracin subjetiva se aade otra, objetiva, ms amplia,
que atae no solo a la titularidad o pertenencia de la competencia, sino al modo como, sustancial y procesalmente, esta se ejerce. En tal supuesto, lo que es materia de controversia es el hecho de cmo una
atribucin cuya titularidad no se discute est siendo ejercitada; siempre que en la ilegtima modalidad
del ejercicio pueda ser derivada, una lesin del mbito de las atribuciones constitucionales ajenas, un
impedimento o un menoscabo (...). STC Exp. N 0006-2006-CC/TC (Fundamento 23).
Que, dicho sea de paso, fue considerada como ilegtima. En efecto, [l]a sentencia en este caso no tiene
como contenido principal determinar la titularidad de las atribuciones del Poder Ejecutivo o del Poder
Judicial, pues ambos entes han actuado en el marco de sus atribuciones constitucionales; antes bien, lo
que se har ser declarar la nulidad de aquellos actos en este caso jurisdiccionales viciados de ilegitimidad constitucional por haber sido dictados desconociendo las sentencias del Tribunal Constitucional
Exp. N 0009-2001-AI/TC y el precedente vinculante establecido en el Exp. N 4227-2005-AA/TC, y
que causan un detrimento en las atribuciones constitucionales del Poder Ejecutivo. En esta forma de
decisin, los efectos de la sentencia trascienden a las partes legitimadas en el proceso competencial
STC Exp. N 0006-2006-CC/TC (Fundamento 58).

100

CONFLICTOS DE COMPETENCIA Y ATRIBUCIN

3.2. Fundamentos del Tribunal Constitucional para declarar fundada la demanda

Para anular las sentencias (o suspender los efectos de otras), el


Tribunal recurri a una serie de fundamentos que pasamos a detallar a
continuacin:
-

El Tribunal reitera que las sentencias que recaen en un proceso


de inconstitucionalidad equivalen a una norma con rango de ley,
por lo que tienen fuerza de ley, cosa juzgada y vinculan a todos
los poderes pblicos(16). As, la sentencia de inconstitucionalidad tiene efectos erga omnes, por el carcter general que estas
poseen, y ello lleva al Tribunal a considerarlas como normas
legales.

El Tribunal seala que sus sentencias son fuente de Derecho,


puesto que su interpretacin sobre las disposiciones constitucionales se encuentran tan ntimamente vinculadas con la
Constitucin que, a fin de cuentas, ignorar lo establecido en alguna de sus decisiones equivale a ignorar la Norma Fundamental
misma(17). En este sentido, refirindose a sus sentencias, el
Tribunal afirma lo siguiente:
[s]on concreciones de la Constitucin que se incorporan en
el sistema de fuentes, son parmetros jurdicos para evaluar la
legitimidad constitucional de los actos legislativos, administrativos e, incluso, jurisdiccionales. Su omisin o desvinculacin
por parte de cualquier poder del Estado u rgano constitucional
acarrea, prima facie, su nulidad. Ello es precisamente lo que determina, en el presente caso, la ilegitimidad de las resoluciones

(16)
(17)

STC Exp. N 0006-2006-CC/TC (Fundamento 39).


Por ello, cuando el Poder Judicial aduce autonoma e independencia para justificar su desvinculacin
de las sentencias del Tribunal Constitucional, en realidad con ello no solo se est poniendo en cuestin
tales ejecutorias, sino que tambin se est desligando de la Constitucin misma, al ser aquellas, finalmente, una concrecin de esta. Es tambin importante recordar, respecto a la pretextada independencia,
que, como toda atribucin constitucional, est sujeta a lmites o, lo que es lo mismo, no puede interpretarse en trminos absolutos.
El juez ordinario no puede ampararse en su independencia para desvincularse de las sentencias del
Tribunal Constitucional, pues ello significara, en ltimo trmino, una vulneracin de la propia Constitucin. STC Exp. N 0006-2006-CC/TC (Fundamentos 45 y 46).

101

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

estimatorias de amparo y cumplimiento expedidas por el Poder


Judicial; lo que finalmente causa un detrimento en las atribuciones del Poder Ejecutivo ya aludidas supra (18).
-

(18)
(19)

Finalmente, el Tribunal incorpora la categora de la cosa juzgada constitucional para legitimar la declaracin de nulidad de
sentencias con autoridad de cosa juzgada. As, la cosa juzgada
constitucional recaer sobre aquella sentencia que, adems de
contener sus requisitos de existencia y validez y de pronunciarse
sobre el fondo, se encuentra acorde con los principios constitucionales, que respete los derechos fundamentales y, sobre todo,
que no desconozca las interpretaciones realizadas por el Tribunal
Constitucional y sus precedentes vinculantes. Ello quiere decir
que la verdadera cosa juzgada es la cosa juzgada constitucional,
por lo que la actuacin del Tribunal, al declarar nulas diversas
sentencias que adquirieron cosa juzgada (que vendra a ser judicial, sin ningn tipo de validez para el Tribunal) no vulnera el
principio de la cosa juzgada consagrado en el artculo 139, inciso 2 de la Constitucin(19). Las sentencias anuladas, entonces, no
adquirieron cosa juzgada constitucional puesto que, a criterio del
Tribunal, desconocieron las interpretaciones y los precedentes
establecidos por dicho rgano en las sentencias Exp. N 00092001-AI/TC y Exp. N 4227-2005-AA/TC.

STC Exp. N 0006-2006-CC/TC (Fundamento 62).


Constitucin Poltica del Per
Artculo 139.- Son principios y derechos de la funcin jurisdiccional:
(...)
2. La independencia en el ejercicio de la funcin jurisdiccional.
Ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el rgano jurisdiccional ni interferir en el
ejercicio de sus funciones. Tampoco puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de
cosa juzgada ni cortar procedimientos en trmite ni modificar sentencias ni retardar su ejecucin (...)
(...).
Al respecto, vanse los fundamentos 68, 69, 70 y 71 de la sentencia en comentario.

102

CAPTULO

4
1.

PROCEDENCIA DE LA
DEMANDA COMPETENCIAL

Admisibilidad, procedibilidad y estimacin de la


demanda

Cuando se habla de procedencia o requisitos de procedencia de la demanda, se alude al examen liminar que realiza el juez, con la finalidad de
verificar la correcta configuracin de la relacin jurdico-procesal. Este
examen, en trminos tcnicos, se denomina calificacin de la demanda.
As, el Cdigo Procesal Constitucional, como su par en materia civil, ha
distinguido el pronunciamiento sobre la validez de la relacin procesal
que genera una resolucin de admisin de la demanda del pronunciamiento sobre el fondo de ella que conllevar a la expedicin de una sentencia estimatoria o desestimatoria.
La importancia de estos dos pronunciamientos radica en que si la relacin procesal se encuentra viciada (sea porque no se ha agotado la va
administrativa previa, porque hay una falta de legitimidad para obrar o
porque el demandante es un incapaz), el juez no podr emitir un pronunciamiento vlido sobre el fondo y, si lo hace, su sentencia estar viciada
con nulidad. Por ello, la calificacin de la demanda se realiza antes del
contradictorio, es decir, antes de correr traslado al demandado, para que
cualquier vicio que el juez pueda detectar se subsane sin mayor dilacin
o, si es insubsanable, declare la improcedencia liminar de la demanda y
la conclusin del proceso. Obsrvese que este examen anterior al pronunciamiento sobre el fondo es tan importante que, luego de la calificacin
de la demanda por parte del juez, el demandado tiene la posibilidad de

103

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

cuestionar la relacin procesal a travs de las excepciones, lo cual facultar al juez a examinar nuevamente la validez del proceso instaurado(20).
2.

Aplicacin supletoria del Cdigo Procesal Civil

El artculo IX del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal


Constitucional dispone que, supletoriamente, se aplicarn las disposiciones pertinentes de los cdigos procesales en tanto no contrarien los fines
de los procesos constitucionales(21). As, queda claro que la normativa afn
aplicable por excelencia es el Cdigo Procesal Civil y, por ello, una gran
cantidad de disposiciones, tales como los requisitos de competencia, las
excepciones o la intervencin de terceros, pueden ser aplicadas en los
procesos constitucionales. As tambin, las disposiciones relativas a la
admisibilidad y procedencia podrn ser empleadas, siempre y cuando no
contravengan la finalidad de los procesos constitucionales ni afecten su
ptimo desarrollo. De igual manera, tal como se ha mencionado lneas
arriba, el examen de los presupuestos procesales y las condiciones de la
accin tambin ser determinante para una correcta configuracin de la
relacin jurdico-procesal y, por lo tanto, para la emisin de un pronunciamiento vlido sobre el fondo.
Cabe mencionar que no todos los requisitos que el Cdigo Procesal
Civil exige para la admisibilidad y procedencia de la demanda sern aplicables para los procesos constitucionales. En efecto, requisitos como el
monto del petitorio, la tasa judicial o la copia del acta de conciliacin

(20)

(21)

A pesar de no compartir la divisin del proceso por etapas, a aquella comprendida entre la interposicin
de la demanda y el auto de saneamiento procesal se le conoce como postulatoria porque, sencillamente,
se postula la relacin procesal, es decir, se establecen las partes y sujetos procesales, se ofrecen todos
los medios probatorios, se determina la pretensin, la va procedimental, etc., en suma, se determinan
las reglas de juego. Por ello, los esfuerzos del juez se orientan a establecer la base en un primer control
de los requisitos de admisibilidad y procedencia de la demanda. Una de las causas ms importantes
del desprestigio de la justicia civil se originan en el considerable nmero de procesos que, luego de un
penoso y largo transcurso, acaban en una decisin que no resuelve el conflicto, sino que simplemente
exige que se vuelva a iniciar el proceso subsanndose los vicios cometidos. MONROY GLVEZ, Juan.
La postulacin del proceso en el Cdigo Procesal Civil. En: La formacin del proceso civil peruano.
Segunda edicin, Palestra, Lima, 2004, p. 264.
Cdigo Procesal Constitucional
Artculo IX.- Aplicacin supletoria e integracin
En caso de vaco o defecto de la presente ley, sern de aplicacin supletoria los cdigos procesales
afines a la materia discutida, siempre que no contradigan los fines de los procesos constitucionales y los
ayuden a su mejor desarrollo. En defecto de las normas supletorias citadas, el juez podr recurrir a la
jurisprudencia, a los principios generales del Derecho Procesal y a la doctrina.

104

PROCEDENCIA DE LA DEMANDA COMPETENCIAL

estn descartados de plano, pero causales de improcedencia de la demanda tales como la falta de inters para obrar, la indebida acumulacin de
pretensiones o la falta de legitimidad para obrar s sern materia de aplicacin supletoria.
Corresponde ahora efectuar la distincin entre requisitos de admisibilidad y de procedencia, lo cual puede ser explicado en sentido inverso: si se incumple un requisito de admisibilidad, la sancin ser que el
juez no admita la demanda, pero otorgar un plazo al demandante para
la subsanacin de la omisin o defecto (inadmisibilidad de la demanda).
En cambio, si existe una omisin o defecto de un requisito de procedencia, el juez no admitir la demanda y dar por concluido el proceso (improcedencia de la demanda). En nuestro sistema procesal constitucional,
esta ltima resolucin solo podr ser impugnada va recurso de apelacin.
Cabe resaltar, asimismo, que en los casos de una resolucin de inadmisibilidad, si trascurre el plazo sin subsanacin alguna o esta se realiza dentro del plazo, pero defectuosamente, los efectos sern los mismos que la
improcedencia (rechazo de la demanda).
En consecuencia, la distincin entre la declaracin de inadmisibilidad y de improcedencia ser la posibilidad o no de subsanar el defecto
u omisin del requisito incumplido por el demandante al interponer su
demanda, por lo que es pacfico afirmar que la inadmisibilidad se declara
cuando los requisitos son de forma, y la improcedencia, cuando son de
fondo. Algunos ejemplos (aplicables en materia constitucional, por cierto)
de inadmisibilidad seran la falta de firma del letrado (salvo en el proceso
de hbeas corpus), la omisin de adjuntar poder en caso exista representacin procesal voluntaria o la imprecisin del petitorio. Por otro lado, algunos supuestos de improcedencia podran ser una indebida acumulacin
de pretensiones (por ejemplo, una pretensin subordinada que verse sobre
una indemnizacin en el amparo), que una demanda de accin popular se
presente ante un juez especializado, o que cualquier ciudadano sea el demandante en un proceso de inconstitucionalidad. Como puede apreciarse,
mientras que en los primeros ejemplos la omisin o el defecto s son pasibles de ser subsanados, en los ltimos ejemplos no existe manera que la
demanda pueda prosperar ni que exista un pronunciamiento vlido sobre
el fondo.

105

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

Es por ello que al formular una demanda a fin de dar inicio a un proceso constitucional, confluirn los requisitos de admisibilidad y procedencia propios de cada va procedimental establecida en el Cdigo Procesal
Constitucional, conjuntamente con las disposiciones en materia civil que
puedan ser aplicables, ubicadas en la seccin de postulacin del proceso
del Cdigo Procesal Civil(22).
3.

Admisibilidad y procedencia de la demanda competencial

Una vez delimitada la diferencia entre admisibilidad y procedencia


de la demanda, corresponde ahora aplicar estas instituciones al proceso
competencial. Al respecto, existe una serie de disposiciones especiales
de este procedimiento, sobre todo respecto de la legitimidad para obrar
activa y pasiva (requisitos de procedencia) y los anexos que la demanda
deber contener (requisitos de admisibilidad). Reiteramos que estas disposiciones deben complementarse con los requisitos de admisibilidad y
procedencia del Cdigo Procesal Civil.
3.1. Legitimidad para obrar

Es sabido que la legitimidad para obrar, como condicin de la accin,


responde a aquella identidad entre las partes de la relacin jurdico-material y las partes de la relacin jurdico-procesal; es decir, los protagonistas del conflicto deben ser los mismos de la controversia(23). As, si A y B
celebran un contrato del cual surge una relacin jurdica obligatoria, cuya
prestacin es incumplida por B, entonces A deber demandar el cumplimiento o la resolucin del contrato solo a B. Si A demanda a C, existir
una falta de legitimidad para obrar en el demandado (vicio en la relacin

(22)
(23)

Las normas materia de comentario abarcan desde el artculo 424 hasta el 427 del Cdigo Procesal Civil.
La doctrina nacional define la legitimidad para obrar como la adecuacin correcta de los sujetos que
participan en la relacin jurdico-procesal. Esta idoneidad en la conexin lgica entre ambas relaciones
es la legitimidad para obrar.
Dicho ms simplemente, es empezar un proceso o seguirlo, haciendo participar como parte demandante
a la persona o todas las personas que deben tener tal calidad, y como parte demandada a la o las personas
que les corresponda tal calidad. El cumplimiento de este requisito, aparentemente sencillo, constituye
uno de los retos ms difciles de enfrentar en el ejercicio forense. MONROY GLVEZ, Juan. Conceptos elementales de proceso civil. En: La formacin..., Ob. cit., p. 232.

106

PROCEDENCIA DE LA DEMANDA COMPETENCIAL

procesal), por lo que la demanda deber ser declarada improcedente y el


proceso nulo.
Tal como hemos expuesto, el objeto del proceso competencial es resolver los conflictos sobre competencias y atribuciones establecidas por
la Constitucin y las leyes orgnicas, por lo que solo los rganos que son
afectados por las disposiciones de dichos cuerpos normativos podrn ser
los legitimados procesalmente para actuar en el proceso. Con buen tino,
el Cdigo Procesal Constitucional establece cules pueden ser los nicos
legitimados, tanto activa como pasivamente, en el proceso competencial(24). Estos sujetos son los siguientes:

(24)

Poder Ejecutivo
Poder Legislativo
Poder Judicial
Gobiernos Regionales
Gobiernos Municipales
Defensora del Pueblo
Contralora General de la Repblica
Superintendencia de Banca y Seguros
Jurado Nacional de Elecciones (JNE)
Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE)
Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC)
Consejo Nacional de la Magistratura
Ministerio Pblico
Banco Central de Reserva

Cdigo Procesal Constitucional


Artculo 109.- Legitimacin y representacin.- El Tribunal Constitucional conoce de los conflictos que
se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitucin o las leyes
orgnicas que delimiten los mbitos propios de los poderes del Estado, los rganos constitucionales, los
gobiernos regionales o municipales (...).
Como se puede apreciar, el legislador no ha confeccionado una lista de los legitimados para obrar tal
como la hemos presentado; sin embargo, esta debe ser considerada como taxativa, atendiendo a que
hace referencia solo a los poderes del Estado, los gobiernos municipales y regionales y los rganos
constitucionales autnomos reconocidos por la Constitucin.

107

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

Dicho de otro modo, los nicos sujetos que podrn ser demandantes
o demandados en un proceso competencial son los poderes del Estado,
cualquier gobierno regional o municipal o cualquier organismo constitucional autnomo(25). Ello se justifica en tanto una demanda competencial
puede incoarse solo si se produce, como hemos mencionado lneas arriba,
un conflicto positivo o negativo de competencia o atribucin, producto de
una afectacin a la competencia o atribucin asignada por la Constitucin
o las leyes orgnicas.
Por consiguiente, un proceso competencial podr tener como partes a cualquier poder del Estado contra otro poder del Estado, gobierno
municipal o regional o cualquier organismo constitucional autnomo; a
cualquier gobierno municipal o regional contra otro gobierno municipal
o regional u organismo constitucional autnomo; o estos entre s(26)(27). A
contrario sensu, cualquier otro rgano que no sea un poder del Estado,
gobierno municipal o regional o un organismo constitucional autnomo
no se encuentra legitimado para promover un proceso competencial ni
tampoco legitimado para ser parte demandada.
3.2. Representacin procesal

El artculo 112 del Cdigo Procesal Constitucional, que regula sobre


el procedimiento del proceso competencial, remite a las disposiciones

(25)
(26)

(27)

De ah la improcedencia de la demanda cuando no se trata de un poder del Estado, gobierno municipal


o regional u rgano constitucional. Al respecto, ver RTC Exp. N 0004-2005-CC/TC.
Cdigo Procesal Constitucional
Artculo 109.- Legitimacin y representacin
(...)
1) Al Poder Ejecutivo con uno o ms gobiernos regionales o municipales;
2) A dos o ms gobiernos regionales, municipales o de ellos entre s;
3) A los poderes del Estado entre s o con cualquiera de los dems rganos constitucionales, o a estos
entre s.
(...)
Cabe indicar que ni la Ley N 26435 (artculos 46 y 47) ni el Cdigo Procesal Constitucional (artculos
109 y 110) mencionan en forma expresa a la totalidad de los sujetos legitimados. Sin embargo, si nos
atenemos a la divisin funcional del poder contenida en la Constitucin comprendera a los tres poderes
clsicos Ejecutivo, Legislativo y Judicial, a los rganos constitucionales autnomos (...), as como a los
diversos gobiernos locales y regionales. No incluimos al Tribunal Constitucional pese a ser un verdadero rgano constitucional pues al estar encargado de resolverlo se convertira en juez y parte. ABAD
YUPANQUI, Samuel. Ob. cit., pp. 176-177.

108

PROCEDENCIA DE LA DEMANDA COMPETENCIAL

del proceso de inconstitucionalidad, en lo que fuera aplicable(28). De esta


manera, salvo las disposiciones especiales del proceso competencial, el
iter procedimental del proceso de inconstitucionalidad ser el aplicable; as, consideramos que las reglas de representacin o los anexos de
la demanda, en suma, los requisitos de admisibilidad y procedibilidad
sern los pertinentes en cuanto fueran aplicables. Sin perjuicio de desarrollarlo ms adelante, las disposiciones respecto del plazo para correr
traslado de la demanda y para contestarla, as como lo referente a la audiencia, tambin debern ser tomadas de lo regulado para el proceso de
inconstitucionalidad.
Por otro lado, el artculo 109 in fine del Cdigo Procesal
Constitucionalidad establece que los poderes o entidades en conflicto
actuarn en el proceso a travs de sus titulares. Tratndose de entidad de
composicin colegiada, la decisin requerir contar con la aprobacin del
respectivo pleno. Ahora bien, el artculo 99 del mismo cuerpo normativo establece una serie de reglas sobre la representacin procesal legal,
es decir, aquella representacin procesal impuesta por la ley, respecto de
cada rgano legitimado para actuar como parte en el proceso de inconstitucionalidad(29). La pregunta que surge de inmediato es la siguiente:

(28)

(29)

Cdigo Procesal Constitucional


Artculo 112.- Admisibilidad y procedencia
Si el Tribunal Constitucional estima que existe materia de conflicto cuya resolucin sea de su competencia declara admisible la demanda y dispone los emplazamientos correspondientes.
El procedimiento se sujeta, en cuanto sea aplicable, a las disposiciones que regulan el proceso de
inconstitucionalidad.
El Tribunal puede solicitar a las partes las informaciones, aclaraciones o precisiones que juzgue necesarias para su decisin. En todo caso, debe resolver dentro de los sesenta das hbiles desde que se
interpuso la demanda.
Cdigo Procesal Constitucional
Artculo 99.- Representacin Procesal Legal
Para interponer una demanda de inconstitucional el Presidente de la Repblica requiere del voto aprobatorio del Consejo de Ministro. Concedida la aprobacin, designa a uno de sus ministros para que
presente la demanda de inconstitucionalidad y lo represente en el proceso. El ministro designado puede
delegar su representacin en un Procurador Pblico.
El Fiscal de la Nacin y el Defensor del Pueblo interponen directamente la demanda.
Pueden actuar en el proceso mediante apoderado.
Los congresistas actan en el proceso mediante apoderado nombrado al efecto.
Los ciudadanos referidos en el inciso 5) del artculo 203 de la Constitucin deben actuar con patrocinio
de letrado y conferir su representacin a uno solo de ellos.
Los Presidentes de Regin con acuerdo del Consejo de Coordinacin Regional o los alcaldes provinciales con acuerdo de su Concejo actan en el proceso por s o mediante apoderado y con patrocinio de
letrado.

109

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

cuando el artculo 109 in fine habla de actuar a travs de sus titulares, excluye la representacin voluntaria en el proceso competencial?
Nosotros consideramos que no puede aceptarse esta interpretacin, puesto que no guarda coherencia que en el proceso de inconstitucionalidad
se permita la representacin voluntaria (dependiendo del demandante), y
que en el proceso competencial se restrinja la representacin solo a sus
titulares. As, no hay razn por la cual en un proceso competencial instaurado por un gobierno municipal, este no pueda actuar mediante apoderado
(puesto que es el titular de la entidad), pero en un proceso de inconstitucionalidad s(30). A esta conclusin llegamos a travs de una interpretacin
sistemtica de las normas contenidas en los artculos 109, 112 y 99 del
Cdigo Procesal Constitucional.
As, si el Poder Ejecutivo es el demandante en un proceso competencial, ser el Presidente de la Repblica el titular de este, pero podr delegar representacin en un ministro y este, a su vez, podr hacerlo en un
procurador pblico. Si el demandante es el Poder Judicial, el titular ser
el Presidente de la Corte Suprema de Justicia de la Repblica, pero ello
no obstar que la representacin recaiga en el procurador pblico para
estos asuntos. En la misma lnea, si se tratare, por ejemplo, del Ministerio
Pblico, la Defensora del Pueblo o la Superintendencia de Banca y
Seguros, los titulares sern la Fiscal de la Nacin, el Defensor del Pueblo
y el Superintendente, respectivamente; y cada de uno de ellos podr valerse de un apoderado para actuar en el proceso. Ntese que no puede
ignorarse la disposicin del artculo 109 in fine, en el sentido de que los
poderes del Estado y las otras entidades actuarn a travs de sus titulares;
lo que pretendemos sostener tan solo es que no hay ningn impedimento
para que ellos deleguen representacin en sus procuradores.

(30)

Para interponer la demanda, previo acuerdo de su junta directiva, los colegios profesionales deben
actuar con el patrocinio de abogado y conferir representacin a su decano.
El rgano demandado se apersona en el proceso y formula obligatoriamente su alegato en defensa de la
norma impugnada, por medio de apoderado nombrado especialmente para el efecto.
Aunque es necesario diferenciar que en el proceso de inconstitucionalidad el demandante es el alcalde
mismo, y no el gobierno municipal; a diferencia del proceso competencial, en donde la legitimada es la
persona jurdica. En cambio, cuando se trata de la legitimidad para obrar pasiva, tanto la demanda de
inconstitucionalidad como la competencial debern dirigirse contra el gobierno municipal, como rgano
emisor de la norma impugnada, en un caso, y como el rgano que gener un conflicto de competencia,
en el otro.

110

PROCEDENCIA DE LA DEMANDA COMPETENCIAL

Por otro lado, no resulta problemtica la representacin de rganos de


composicin colegiada. El artculo 109 in fine tambin dispone que tratndose de rganos de composicin colegiada, la decisin requerir contar con la aprobacin del respectivo pleno. As, el pleno del ente colegiado como por ejemplo el Jurado Nacional de Elecciones o el Consejo
Nacional de la Magistratura designar al titular que lo representar a lo
largo del proceso competencial.
Finalmente, se puede emplear el mismo criterio expuesto, tanto para
los rganos colegiados como para los que no lo son en los supuestos de
legitimidad para obrar pasiva, es decir, cuando el rgano en cuestin sea
el demandado.
3.3. Plazo de prescripcin

La caducidad y la prescripcin son dos instituciones procesales que


se hacen valer normalmente en el mbito de un proceso. A pesar de que la
diferencia entre ambas categoras es muy clara, la gran mayora de operadores jurdicos desconoce el correcto empleo de ambas, aunque a ello
coadyuva la imprecisa tecnicidad del Cdigo Civil en materia procesal.
As, el Libro VIII del Cdigo Civil regula las disposiciones referentes a la prescripcin y la caducidad (aunque estas deberan encontrarse en
el Cdigo Procesal Civil), y establece que los efectos de la prescripcin
son la extincin de la accin mas no del derecho(31); y los efectos de la
caducidad son, por el contrario, la extincin tanto de la accin como del
derecho(32). Cabe anotar que cuando el Cdigo Civil, en estas dos disposiciones, hace referencia a la accin, debe entenderse que es la pretensin
la categora sobre la cual recae la prescripcin y la caducidad. Asimismo,
el derecho que la caducidad extingue es el derecho material, como por
ejemplo el derecho de crdito.
Tecnicismos de lado, las definiciones que contiene el Cdigo Civil
diferencian con claridad el mbito sobre el cual ambas instituciones

(31)
(32)

Cdigo Civil
Artculo 1989.- La prescripcin extingue la accin pero no el derecho.
Cdigo Civil
Artculo 2003.- La caducidad extingue el derecho y la accin correspondiente.

111

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

despliegan sus efectos. Solo a manera de precisin, podemos afirmar que


la prescripcin, al extinguir la pretensin s deja a salvo el derecho material, sin embargo lo deja desprotegido, sin que se pueda tutelar procesalmente(33). Por el contrario, la caducidad incide particularmente en el derecho material, y como correlato de ello, la pretensin que pueda ejercerse
sobre dicho derecho debe correr la misma suerte(34).
Ahora bien, el artculo 100 del Cdigo Procesal Constitucional establece que el plazo para interponer la demanda de inconstitucional es de
seis aos desde la publicacin de la norma impugnada(35). En consecuencia, dado que no existe disposicin alguna en la seccin correspondiente
al proceso competencial, deber entenderse que la demanda competencial deber presentarse tambin dentro de los seis aos de la eficacia de
la disposicin, resolucin o acto que contravenga la competencia o atribucin asignada por la Constitucin o las leyes orgnicas. A esta interpretacin se llega, nuevamente, a travs de la remisin establecida en el
artculo 112 del Cdigo y teniendo en cuenta, adems, que el Tribunal
Constitucional nada ha dicho al respecto.

(33)

(34)

(35)

Qu se puede hacer con un derecho que no puede hacerse valer en un proceso? Nada, sin duda. Un
derecho material sin tutela procesal equivale casi a no tener derecho. As, esta situacin es la ms clara
demostracin de la intrnseca instrumentalidad del derecho procesal respecto del derecho material, pero
tambin de la trascendental importancia del proceso respecto de la concrecin de los derechos materiales en la realidad.
No obstante ello, hay casos en los que, una vez producida la prescripcin, an existir tutela procesal.
Es el caso, por ejemplo, del amparo. Como se sabe, la pretensin se extingue a los 60 das desde el acto
que amenaz vulnerar o vulner el derecho constitucional que se quiere hacer valer. Por ello, si se presenta una demanda en el da 61, esta ser declarada improcedente, pero no por ello el derecho quedar
desprotegido: este podr tutelarse por otras vas, pero no a travs del amparo (cfr. CAIRO ROLDN,
Omar. Prescripcin o caducidad? La limitacin temporal en el proceso de amparo. En: Justicia constitucional y proceso de amparo. Palestra, Lima, 2005, p. 241 y ss.). No ser el caso, por ejemplo, de una
vctima en un accidente de trnsito, que interpone una demanda indemnizatoria luego de 2 aos y un
da. Dicha demanda ser declarada improcedente y no existir tutela procesal alguna para su derecho;
por consiguiente, ello equivaldr casi a no tenerlo.
Es vlido afirmar que existe una suerte de correlatividad entre la extincin del derecho y la extincin
de la pretensin. En efecto, qu tutela procesal puede haber sobre un derecho extinto? Si no hay nada
qu tutelar, el proceso ser inservible, pues este solo existe para salvaguardar la eficacia de los derechos
materiales.
Cdigo Procesal Constitucional
Artculo 100.- Plazo prescriptorio
La demanda de inconstitucionalidad de una norma debe interponerse dentro del plazo de seis aos contado a partir de su publicacin, salvo el caso de los tratados en que el plazo es de seis meses. Vencidos
los plazos indicados, prescribe la pretensin, sin perjuicio de lo dispuesto por el artculo 51 y por el
segundo prrafo del artculo 138 de la Constitucin.

112

PROCEDENCIA DE LA DEMANDA COMPETENCIAL

Finalmente, es encomiable que el artculo 100 del Cdigo haya establecido expresamente que el plazo al que hace referencia es uno de prescripcin y no de caducidad.
3.4. Causales de inadmisibilidad e improcedencia de la
demanda competencial

La distincin entre requisitos de admisibilidad y procedencia que


hemos hecho mencin lneas arriba ha sido reconocida en los artculos
103 y 104 del Cdigo Procesal Constitucional. Si bien estos artculos se
ubican entre las disposiciones que regulan el proceso de inconstitucionalidad, tambin sern aplicables al proceso competencial. As, el artculo
103 establece lo siguiente:
Artculo 103.- Inadmisibilidad de la demanda.- Interpuesta la demanda, el Tribunal resuelve su admisin dentro de un plazo que no
puede exceder de diez das.
El Tribunal resuelve la inadmisibilidad de la demanda, si concurre alguno de los siguientes supuestos:
1)

Que en la demanda se hubiera omitido alguno de los requisitos


previstos en el artculo 101; o

2)

Que no se acompaen los anexos a que se refiere el artculo 102.

El Tribunal conceder un plazo no mayor de cinco das si el requisito


omitido es susceptible de ser subsanado. Si vencido el plazo no se
subsana el defecto de inadmisibilidad, el Tribunal, en resolucin debidamente motivada e inimpugnable, declara la improcedencia de la
demanda y la conclusin del proceso.
Puede apreciarse que el legislador, con buen criterio, ha distinguido
los supuestos de inadmisibilidad e improcedencia de la demanda competencial. As, se establece que el Tribunal declarar la inadmisibilidad
de la demanda si se incumple con alguno de los requisitos del artculo
101 o 102 del Cdigo. El primero de estos artculos hace referencia a los
datos mnimos que la demanda deber contener, tales como la identidad

113

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

del demandante, domicilio, apoderado, etc.(36). Por otro lado, el segundo


establece un requisito especial de admisibilidad dependiendo de cul sea
el rgano que demanda(37).
Tal como se ha mencionado, existen divergencias entre el proceso
de inconstitucionalidad y competencial en cuanto a la parte demandante.
En efecto, mientras que en el segundo es el Poder Ejecutivo como rgano el que acta, en el primero se trata del Presidente de la Repblica
como persona natural. Lo mismo sucede con el Fiscal de la Nacin y el
Defensor del Pueblo, respecto del Ministerio Pblico y la Defensora del
Pueblo, respectivamente. Est claro que si el Presidente de la Repblica o
el Fiscal de la Nacin interpone una demanda competencial por s mismo,
esta deber ser declarada improcedente. En consecuencia, debe diferenciarse el rgano como persona jurdica del titular del mismo al que hace
mencin el artculo 109 del Cdigo.
Asimismo, siempre en base a la remisin del artculo 112 del Cdigo,
consideramos que si demanda el Poder Ejecutivo o cualquier gobierno

(36)

(37)

Cdigo Procesal Constitucional


Artculo 101.- Demanda.- La demanda escrita contendr, cuando menos, los siguientes datos y anexos:
1) La identidad de los rganos o persona que interponen la demanda y su domicilio legal y procesal.
2) La indicacin de la norma que se impugna en forma precisa.
3) Los fundamentos en que se sustenta la pretensin.
4) La relacin numerada de los documentos que se acompaan.
5) La designacin del apoderado si lo hubiere.
6) Copia simple de la norma objeto de la demanda, precisndose el da, mes y ao de su publicacin.
Est claro que esta norma debe aplicarse al proceso competencial, por lo que la mencin respecto de la
norma impugnada propio de la demanda de inconstitucionalidad (incisos 2 y 6) debe dejarse de lado.
Cdigo Procesal Constitucional
Artculo 102.- Anexos de la demanda.- A la demanda se acompaan, en su caso:
Certificacin del acuerdo adoptado en Consejo de Ministros, cuando el demandante sea el Presidente de
la Repblica;
Certificacin de las firmas correspondientes por el Oficial Mayor del Congreso si los actores son el 25%
del nmero legal de congresistas;
Certificacin del Jurado Nacional de Elecciones, en los formatos proporcionados por el Tribunal, y segn el caso, si los actores son cinco mil ciudadanos o el uno por ciento de los ciudadanos del respectivo
mbito territorial, conforme al artculo 203, inciso 5) de la Constitucin;
Certificacin del acuerdo adoptado en la Junta Directiva del respectivo Colegio Profesional; o
Certificacin del acuerdo adoptado en el Consejo de Coordinacin Regional o en el Concejo Provincial,
cuando el actor sea Presidente de Regin o Alcalde Provincial, respectivamente .
No es difcil advertir que los incisos 2, 3 y 4 no podrn aplicarse pues no son dichos sujetos los legitimados en un proceso competencial. Respecto de los incisos 1 y 5 nos remitimos a lo expresado ms
adelante.

114

PROCEDENCIA DE LA DEMANDA COMPETENCIAL

regional o municipal, deber cumplirse con los mismos requisitos de


admisibilidad de los incisos 1 y 5 del artculo 102. Nos explicamos. En
el proceso de inconstitucionalidad, si el demandante es el Presidente de
la Repblica ser requisito de admisibilidad la presentacin del acuerdo
adoptado en Consejo de Ministros; mientras que si la demanda es interpuesta por el presidente de regin o el alcalde provincial, se deber adjuntar la certificacin del acuerdo adoptado en el Consejo de Coordinacin
Regional o en el Concejo Provincial, respectivamente(38).
Ahora bien, consideramos que no debe haber una distincin en este
sentido entre el proceso de inconstitucionalidad y el proceso competencial puesto que, si bien son procesos cuyo objeto es diferente, la importancia que los rganos legitimados (en tanto personas jurdicas compuestas por personas naturales) decidan interponer una demanda competencial
con base en la decisin de sus ms altos funcionarios es idntica para
ambos procesos. Este ser el caso de los tres poderes del Estado, de los
Gobiernos Regionales y Municipales, del Jurado Nacional de Elecciones
y del Consejo Nacional de la Magistratura, pero no ser as en el caso
de la Defensora del Pueblo, la Contralora General de la Repblica, la
Superintendencia de Banca y Seguros, la Oficina Nacional de Procesos
Electorales (ONPE), el Registro Nacional de Registro y Estado Civil
(Reniec), el Ministerio Pblico y el Banco Central de Reserva, en tanto
de la norma no se desprende que no puedan interponer directamente la
demanda.
Artculo 104.- Improcedencia liminar de la demanda.- El Tribunal
declarar improcedente la demanda cuando concurre alguno de los siguientes supuestos:

(38)

1)

Cuando la demanda se haya interpuesto vencido el plazo previsto en el artculo 100;

2)

Cuando el Tribunal hubiere desestimado una demanda de inconstitucional sustancialmente igual en cuanto al fondo; o

Ver RTC Exp. N 0003-2005-CC/TC (Admisibilidad). As, si un alcalde o presidente de un gobierno


regional no adjunta la certificacin del Concejo Provincial o Consejo de Coordinacin Regional, respectivamente, la demanda ser declarada inadmisible. Al respecto, ver RTC Exp. N 0003-2005-CC/TC
(Inadmisibilidad); RTC Exp. N 0002-2005-CC/TC (Inadmisibilidad).

115

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

3)

Cuando el Tribunal carezca de competencia para conocer la


norma impugnada. En estos casos, el Tribunal en resolucin debidamente motivada e inimpugnable declara la improcedencia de
la demanda.

Como se ha visto lneas arriba, el plazo de prescripcin de la pretensin en el mbito de un proceso competencial debe ser igual al regulado
para el proceso de inconstitucionalidad, conforme a la remisin del artculo 112 del Cdigo. As, si se presenta la demanda competencial despus de trascurridos seis aos desde la publicacin de la disposicin o
la ocurrencia del acto que genera conflictos de competencia o atribucin,
esta deber ser declarada improcedente.
La segunda causal especial de improcedencia merece un mayor desarrollo. Este supuesto se presenta cuando el Tribunal Constitucional desestim una demanda de inconstitucionalidad es decir, ya tuvo oportunidad
de pronunciarse sobre la constitucionalidad de una norma impugnada,
pronuncindose en sentido afirmativo y, luego, recibe una demanda sustancialmente igual a esta en cuanto al fondo.
Al respecto es importante la distincin entre un pronunciamiento
sobre la forma y sobre el fondo. As, mientras el primero se refiere a una
dilucidacin respecto de la relacin jurdico-procesal, lo cual generalmente conlleva a una declaracin de inadmisibilidad o improcedencia de
la demanda, el segundo implica una valoracin de los medios probatorios, es decir, una decisin sobre la materia controvertida. As, mientras
en un caso el juez dice que no es competente, que el demandado no debi
ser emplazado o que la pretensin ya prescribi, en el otro caso dice si
se debe o no dinero, quin es el propietario de un inmueble o si existe la
obligacin de indemnizar.
Por consiguiente, la causal de improcedencia de la demanda de inconstitucionalidad bajo comentario ser empleada cuando el Tribunal
ya se haya pronunciado sobre el fondo respecto de una demanda sustancialmente igual a la actual. Es decir, el Tribunal declarar improcedente una demanda que contenga una pretensin similar a una que
haya sido desestimada con anterioridad. Ello se justifica, puesto que si
el Tribunal ha manifestado que una norma con rango de ley se encuentra acorde con la Constitucin (y desestima, por lo tanto, la demanda de
116

PROCEDENCIA DE LA DEMANDA COMPETENCIAL

inconstitucionalidad), las futuras demandas cuya pretensin sea la derogacin de dicha norma por estar afectada de inconstitucionalidad deben
ser rechazadas de plano. Recordemos que el plazo para interponer una
demanda de inconstitucionalidad es bastante largo, as como son varios
los legitimados para hacerlo.
Sin embargo, lo relevante es determinar si esta disposicin puede ser
aplicable al proceso competencial, es decir, si el Tribunal podr declarar la improcedencia liminar de la demanda competencial cuando haya
desestimado una que haya versado sobre el mismo asunto. Al respecto,
debemos tener en cuenta lo siguiente:
a)

El supuesto planteado es que un rgano haya pretendido que la


disposicin, resolucin o acto realizado por el rgano demandado sea anulado por incompetencia o falta de atribucin, y que
dicha demanda haya sido desestimada. Es decir, el Tribunal ha
afirmado que la disposicin, resolucin o acto cuestionado s se
encontraba dentro de la competencia o atribucin del rgano demandado. Entonces, en caso de que se interponga una demanda
sustancialmente igual en cuanto al fondo, el Tribunal deber
declarar la improcedencia de la demanda?

b)

Es importante tambin sealar que, dado que el conflicto derivado del irregular ejercicio de la competencia o la atribucin
asignada por la Constitucin o las leyes orgnicas puede adoptar diversas modalidades, ms de un rgano puede verse afectado por la disposicin, resolucin o acto impugnado. Por dar
un ejemplo, cuando el Poder Ejecutivo rehye deliberadamente
de alguna obligacin a su cargo, uno o ms rganos del Estado
pueden verse afectados. De esta manera, es plausible que distintos demandantes interpongan diferentes demandas impugnando
la misma disposicin, resolucin o acto, es decir, con pretensin
idntica o similar (o, si se prefiere, demandas sustancialmente
iguales).

c)

Por ltimo, es muy importante resaltar que esta causal de improcedencia es especial porque, en realidad, se trata de una cuestin de fondo y no de forma. En efecto, en trminos procesales
la estimacin o desestimacin de la demanda hace referencia
117

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

exclusivamente al pronunciamiento sobre el fondo de la litis. No


obstante ello, a pesar de que la exposicin de motivos no lo indica, consideramos que esta disposicin permite aligerar la carga
procesal del Tribunal y, asimismo, est inspirada en la confianza
respecto de la uniformidad de las decisiones de dicho Colegiado.
En consecuencia, una vez realizadas las atingencias correspondientes, es preciso determinar si el Tribunal podr declarar improcedente una
demanda competencial cuya pretensin sea sustancialmente igual a una
sobre la cual se ha pronunciado antes, y dicho pronunciamiento haya sido
uno desestimatorio. As, nuestra opinin es que esta causal s es pasible
de ser aplicada va la remisin contemplada en el artculo 112 del Cdigo,
puesto que, como se ha dicho, tanto el proceso de inconstitucionalidad
como el competencial estn diseados para salvaguardar la jerarqua normativa de la Constitucin, con la finalidad de que ninguna ley, norma,
disposicin o resolucin contravenga sus mandatos. Por consiguiente, no
encontramos razn alguna para no aplicar esta causal de improcedencia
en el mbito del proceso competencial.
Finalmente, respecto de la aplicacin de la tercera causal de improcedencia enunciada en el artculo 104 del Cdigo al proceso competencial,
no hay duda alguna que cuando el Tribunal sea incompetente para conocer el conflicto de competencia o atribucin como sera el caso de que
esta asignacin no provenga de la Constitucin o alguna ley orgnica, la
demanda deber ser declarada improcedente. Sin embargo, consideramos
que esta conclusin se obtiene del examen de la competencia como presupuesto procesal, y no de la aplicacin va remisin.
4.

Demanda competencial y proceso de inconstitucionalidad

Hasta el momento, hemos hecho sucesivas referencias al proceso


de inconstitucionalidad, tanto porque este y el proceso competencial se
orientan bajo una misma finalidad la consagracin de la supremaca
normativa de la Constitucin, as como por la consabida remisin del
artculo 112 del Cdigo Procesal Constitucional. Sin embargo, queda claro
que el objeto de cada proceso es completamente distinto; as, a diferencia
del proceso competencial, a travs del proceso de inconstitucionalidad se
118

PROCEDENCIA DE LA DEMANDA COMPETENCIAL

demanda la derogacin total o parcial de una norma con rango de ley que
contravenga las disposiciones constitucionales.
Es conveniente, sin embargo, reconocer que pueden existir situaciones en las que el demandante, considerndose vulnerado en su competencia o atribucin, el objeto de impugnacin sea una norma con rango de
ley o una norma infralegal, lo cual podra colisionar con el objeto de tutela del proceso de inconstitucionalidad o del proceso de accin popular,
respectivamente. El Cdigo regula este supuesto de la siguiente manera:
Artculo 110.- Pretensin.- () Si el conflicto versare sobre
una competencia o atribucin expresada en una norma con rango
de ley, el Tribunal declara que la va adecuada es el proceso de
inconstitucionalidad.
Recordemos que si la disposicin, resolucin o acto impugnado que
vulnera la competencia o atribucin se funda en un cuerpo normativo que
no sea la Constitucin o las leyes orgnicas, la demanda competencial
deber ser declarada improcedente. Asimismo, dicha disposicin, resolucin o acto puede ser solamente un acto administrativo, dejando fuera del
objeto de tutela las normas legales (por ser actos legislativos)(39).
Ahora bien, de todas aquellas disposiciones que pueden ser impugnadas a travs del proceso competencial, el Cdigo excluye las normas con
rango de ley, puesto que el control de constitucionalidad de estas debe
darse va el proceso de inconstitucionalidad. Asimismo, no solo las normas con rango de ley estn excluidas sino todo acto legislativo en general, en tal sentido, se debe entender que las normas de nivel secundario
(v. gr. reglamentos, decretos supremos) tampoco pueden ser impugnadas

(39)

Para precisar qu actos pueden ser impugnados a travs del proceso competencial, Mesa Ramrez
recurre al tratadista y juez constitucional de Espaa Pablo Prez Tremps para sustentar su posicin.
As, este ltimo afirma que [m]ientras que en el control de constitucionalidad el objeto que da lugar
al control de la interpretacin debe ser necesariamente una norma con fuerza de ley, en el conflicto de
competencia puede ser un simple acto, resolucin o cualquier disposicin de carcter general. PREZ
TREMPS, Pablo, citado por MESA RAMREZ, Carlos. Ob. cit., p. 740. Lamentablemente, dado que
no se condice con nuestra legislacin, esta opinin no puede ser tomada en cuenta si se pretende realizar
un estudio del proceso competencial en el Per. En efecto, al hacer referencia a un acto, resolucin o
cualquier disposicin de carcter general se excluye necesariamente al acto administrativo, por carecer
de dicha caracterstica. Sin duda, una involuntaria y poco feliz referencia.

119

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

va proceso competencial, puesto que su impugnacin debe realizarse a


travs del proceso de accin popular.
As, cuando el Tribunal detecta que la impugnacin versa sobre normas legales, declara que la va correspondiente es el proceso de inconstitucionalidad (o el proceso accin popular de ser el caso) y determina la
improcedencia de la demanda(40).

(40)

Ver RTC Exp. N 0002-2007-CC/TC (Improcedencia); RTC Exp. N 0001-2005-CC/TC (Improcedencia); RTC Exp. N 0001-2007-CC/TC (Improcedencia); STC Exp. N 0013-2003-CC/TC.

120

CAPTULO

5
1.

DEL PROCEDIMIENTO

Proceso competencial y recurso de reposicin

El proceso competencial se ventila ante el Tribunal Constitucional


en grado nico, al disponerlo as el artculo 109 del Cdigo ab initio(41).
As, como cualquier proceso judicial, el proceso competencial se inicia
a travs de la interposicin de una demanda, habr una contestacin y,
eventualmente, una audiencia. Ahora bien, el Tribunal, como director del
proceso, puede adoptar diversas resoluciones a efectos de su tramitacin
las cuales pueden ser decretos, autos y, de ser el caso, sentencias. A continuacin realizaremos una sucinta diferenciacin entre estos actos procesales segn nuestra legislacin procesal.
Los decretos son conocidos como las resoluciones de mero trmite,
que sirven para el impulso del proceso. Por otro lado, los autos implican
un razonamiento lgico-volitivo del juez (en este caso, el Tribunal) los
cuales, por decirlo de alguna manera, resuelven algo, como por ejemplo la admisin de una demanda, la declaracin de rebelda, la fundabilidad de una excepcin(42) o de una nulidad. Por ltimo, la sentencia es

(41)

(42)

Cdigo Procesal Constitucional


Artculo 109.- Legitimacin y representacin. El Tribunal Constitucional conoce de los conflictos que
se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitucin o las leyes
orgnicas (...).
Al respecto, es necesario precisar que una sentencia siempre resuelve el fondo de la controversia y
nunca la forma. En efecto, la resolucin que declara fundada una excepcin perentoria (sea el efecto de
esta simple o complejo) siempre ser un auto, as como la resolucin que la declara infundada. Por otro
lado, la resolucin que declara la inadmisibilidad o improcedencia de la demanda sea por la razn que

121

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

aquella resolucin que resuelve el conflicto, con la cual da por concluido


un grado; es, pues, el acto procesal emitido por el rgano jurisdiccional
ms importante del proceso.
La importancia de esta clasificacin de las resoluciones es que permite una mejor sistematizacin de los actos procesales que el juez genera y
vincularla con el sistema impugnatorio. En efecto, al contar con una serie
de recursos y remedios en nuestra normativa, se hace indispensable conocer con cules se pueden impugnar los diferentes tipos de resoluciones, si
es que nos consideramos agraviados con ellas. As por ejemplo, mientras
la mayora de autos y sentencias pueden impugnarse con el recurso de
apelacin o nulidad (que es un remedio con fines recursivos), solo algunas sentencias podrn ser impugnadas con el recurso de casacin o con
el recurso de agravio constitucional, y la contestacin de demanda y no
el recurso de apelacin ser la impugnacin procedente contra el auto
admisorio de esta. Asimismo, como es evidente, las sentencias o los autos
que ponen fin al proceso que hayan quedado consentidos no podrn ser
impugnados. Por otro lado, el recurso de queja solo procede contra algunos autos que deniegan la concesin de un recurso.
Y qu sucede con los decretos? Dichas resoluciones solo podrn ser
impugnadas a travs del recurso de reposicin que resulta ser muy particular, en tanto es el mismo juez quien resuelve el recurso, a diferencia de
otros recursos tales como la apelacin o la casacin cuya resolucin recae
en el juez superior. Ello se justifica en tanto los decretos son resoluciones
de trmite cuyo error o vicio puede ser fcilmente resuelto por el rgano
que lo cometi por lo que, en trminos de economa procesal, resulta contraproducente que el recurso sea resuelto por un rgano superior.
No obstante lo antes expuesto, ello no se aplica en casos en los que
el proceso se tramita ante un nico grado. Esta opcin legislativa est
fundamentada en el prestigio del rgano al que se le confiere el proceso,
as como la particularidad de su objeto. As, por ejemplo, la derogacin
de normas con rango de ley (proceso de inconstitucionalidad) y la anulacin de actos administrativos por vulnerar disposiciones constitucionales

fuere en el estado procesal en que corresponde expedir sentencia no puede ser considerada como tal, a
pesar de que comnmente se le denomina sentencia inhibitoria.

122

DEL PROCEDIMIENTO

respecto de las competencias y atribuciones asignadas (proceso competencial) son materias muy importantes cuyo conocimiento est reservado
solo al Tribunal Constitucional.
En este sentido, qu hacer cuando, a travs de un decreto o un auto
expedido en un proceso de grado nico, una parte se siente agraviada?
Partiendo de la premisa que la decisin con que finalice dicho proceso
es irrevisable, qu sucede con otras resoluciones? Respecto de los decretos parecera no haber problema, pues la naturaleza de este recurso
s lo permite; pero respecto de los autos, que solo pueden ser apelados,
podra concluirse que los autos son inimpugnables? La respuesta es negativa. En la regulacin del proceso de inconstitucionalidad se reconoce
expresamente que contra los decretos y los autos procede el recurso de
reposicin(43) y, por la remisin establecida en el artculo 112 del Cdigo,
la anterior disposicin se aplica al proceso competencial.
2.

Plazos del procedimiento

Los plazos que rigen la tramitacin del proceso competencial son los
mismos del proceso de inconstitucionalidad, a travs de la norma de remisin contenida en el artculo 112 del Cdigo. As, los plazos aplicables
son los siguientes:

(43)

(44)

La admisin de la demanda debe resolverse en no ms de 10


das(44).

Expedido el auto admisorio, el Tribunal concede a la parte demandada treinta das para contestar la demanda.

Cdigo Procesal Constitucional


Artculo 121.- Carcter inimpugnable de las sentencias del Tribunal Constitucional. (...)
Contra los decretos y autos que dicte el Tribunal, solo procede, en su caso, el recurso de reposicin ante
el propio Tribunal. El recurso puede interponerse en el plazo de tres das a contar desde su notificacin.
Se resuelve en los dos das siguientes.
Lo anterior no afecta el derecho a recurrir a los tribunales y organismos internacionales constituidos
segn tratados de los que el Per es parte.
Cdigo Procesal Constitucional
Artculo 103.- Inadmisibilidad de la demanda. Interpuesta la demanda, el Tribunal resuelve la admisin
dentro de un plazo que no puede exceder de diez das.
(...)

123

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

Contestada o no la demanda, el Tribunal la tendr por contestada o declarar la rebelda del demandado, respectivamente. En la
misma resolucin fijar la fecha para la vista de la causa en los
siguientes diez das(45).

El Tribunal dictar sentencia dentro de los treinta das luego de


la vista de la causa(46).

Asimismo, debe tenerse en cuenta la disposicin especial contenida


en el artculo 109 in fine del Cdigo, en el sentido de que el Tribunal
deber dictar sentencia dentro de los sesenta das desde que se interpuso
la demanda, para lo cual deber adaptar los plazos del proceso de inconstitucionalidad a fin de que se cumpla con el plazo mximo(47).
3.

Medida cautelar y suspensin de proceso afn

Las medidas cautelares en el proceso competencial resultan una


innovacin respecto de la normativa anterior(48). En efecto, el artculo 111
establece lo siguiente:
Artculo 111.- Medida cautelar.- El demandante puede solicitar al
Tribunal la suspensin de la disposicin, resolucin o acto objeto de conflicto. Cuando se promueva un conflicto constitucional con motivo de una
disposicin, resolucin o acto cuya impugnacin estuviese pendiente ante

(45)

(46)

(47)

(48)

Cdigo Procesal Constitucional


Artculo 107.- Tramitacin.- El auto admisorio concede a la parte demandada el plazo de treinta das
para contestar la demanda. (...).
Con su contestacin, o vencido el plazo sin que ella ocurra, el Tribunal tendr por contestada la demanda o declarar la rebelda del emplazado, respectivamente. En la misma resolucin el Tribunal seala
fecha para la vista de la causa dentro de los diez das tiles siguientes. Las partes pueden solicitar que
sus abogados informen oralmente.
Cdigo Procesal Constitucional
Artculo 108.- Plazo para dictar sentencia.- El Tribunal dicta sentencia dentro de los treinta das posteriores de producida la vista de la causa.
Cdigo Procesal Constitucional
Artculo 112.- Admisibilidad y procedencia.- (...) El Tribunal puede solicitar a las partes las informaciones, aclaraciones o precisiones que juzgue necesarias para su decisin. En todo caso, debe resolver
dentro de los sesenta das hbiles desde que se interpuso la demanda.
Cfr. ABAD YUPANQUI, Samuel y otros. Cdigo Procesal Constitucional. Comentarios, exposicin de
motivos, dictmenes e ndice analtico. Palestra, Lima, 2004, p. 90.

124

DEL PROCEDIMIENTO

cualquier juez o tribunal, este podr suspender el procedimiento hasta la


resolucin del Tribunal Constitucional.
Tal como se puede apreciar, el artculo precedente contempla dos aspectos distintos: la medida cautelar que puede solicitarse y la posibilidad
de la suspensin del proceso (o procedimiento) cuyo objeto sea la impugnacin de la disposicin, resolucin o acto que es tambin objeto de un
proceso competencial. Resolvamos ambos temas por separado.
En primer lugar, es importante resaltar que de la redaccin de la
norma se desprende que solo podr solicitarse una medida cautelar de
suspensin de los efectos de la disposicin, resolucin o acto materia de
impugnacin, esto es, una medida cautelar de tipo innovativa. Esta decisin est plenamente justificada pues solo por ley puede limitarse el
empleo de medidas cautelares(49), en tanto constituyen el instrumento ms
eficaz a travs del cual se garantiza la eficacia del proceso. En efecto, una
medida cautelar es aquella resolucin que posibilita que la eficacia de la
decisin final en un proceso no se vea truncada por el transcurso del tiempo entre el inicio y el fin de la controversia; en otras palabras, se busca
asegurar que la resolucin que componga la litis surta realmente sus efectos(50). En ese sentido, al solicitar una medida cautelar de suspensin de
los efectos de la disposicin, resolucin o acto impugnado, el demandante
busca que dicha situacin no le genere un perjuicio irreparable al momento de la emisin de la sentencia; es decir, que la sentencia estimatoria del
Tribunal (que reivindica la competencia o atribucin vulnerada, o compele al rgano renuente a ejercerla) se plasme efectivamente en la realidad.
Por otro lado, no es ocioso recordar que para la concesin de esta
medida cautelar, el demandante deber acreditar los presupuestos de otorgamiento de esta, a saber: la verosimilitud del derecho, el peligro en la
demora y la adecuacin(51).

(49)
(50)
(51)

Como es el caso de las medidas cautelares en el proceso de inconstitucionalidad, las cuales estn expresamente prohibidas (artculo 105 del Cdigo).
De ah que a la tutela cautelar se le conozca tambin bajo la denominacin de tutela asegurativa.
La contracautela (rectius: caucin) no es un presupuesto de otorgamiento de la medida cautelar, sino
un presupuesto de ejecucin. La determinacin de la caucin que el juez impone al demandante por los
daos y perjuicios que puedan irrogarse en caso la sentencia le sea adversa, se lleva a cabo luego del
examen de los presupuestos de otorgamiento antes referidos. Cfr. MONROY PALACIOS, Juan Jos.
Una interpretacin errnea: a mayor verosimilitud, menor caucin y viceversa. Apuntes crticos sobre
los presupuestos para el otorgamiento y para la ejecucin de la medida cautelar. En: Revista Peruana
de Derecho Procesal. Vol. VIII, Palestra, Lima, 2005, pp. 237-263.

125

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

En segundo lugar, respecto de la suspensin de procesos o procedimientos cuyo objeto sea la impugnacin de la disposicin, resolucin o
acto que tambin se ventila en un proceso competencial ante el Tribunal
Constitucional, el Cdigo autoriza a los jueces o tribunales ante los cuales
se tramitan dichos procesos o procedimientos a suspenderlos hasta la decisin del rgano colegiado. La importancia de esta norma radica en que
si existe la posibilidad de que jueces, tribunales u rganos administrativos decisorios apliquen alguna disposicin o resolucin que podra ser
anulada por el Supremo Intrprete de la Constitucin, se generen daos
en virtud de tal aplicacin.
En este sentido, puede afirmarse que la finalidad de la norma es impedir que el acto o la disposicin asumida por un rgano, pueda causar
vulneracin de un derecho subjetivo que se est ventilando en la va ordinaria, particularmente la administrativa, o por medio del proceso de amparo (52). Ntese que la norma se refiere a procedimientos cuyo objeto es
el mismo que el del proceso competencial, es decir, la impugnacin de
la norma. Ello podra llevarnos a pensar que la opcin de la suspensin
solo puede aplicarse en aquellos procesos o procedimientos en los que se
cuestione la validez o eficacia de la disposicin, resolucin o acto (puesto
que impugnar equivale a atacar, cuestionar). Sin embargo, la cita precedente nos aclara el panorama en el sentido de que la suspensin tambin
puede ser empleada cuando la disposicin, resolucin o acto materia de
impugnacin en un proceso competencial es relevante para la decisin en
el caso concreto, en tanto existen probabilidades de vulnerar un derecho
subjetivo al aplicarse una disposicin que puede ser declarada nula por
inconstitucional.
Finalmente, debe tenerse en cuenta que la norma sub examine no contiene un mandato, sino reconoce una solucin que los rganos de inferior
jerarqua pueden adoptar; en otras palabras, la suspensin del proceso o
del procedimiento puede darse si el juez, tribunal u rgano administrativo
decisorio as lo considera pertinente.

(52)

No puede dejar de reconocerse, por cierto, que la incorporacin de la adecuacin como el tercer presupuesto de otorgamiento de la medida cautelar a nuestro Derecho se dio con el novedoso planteamiento
propuesto por el mismo profesor MONROY PALACIOS, en su libro Bases para la formacin de una
teora cautelar. Comunidad, Lima, 2002, p. 186 y ss.
MESA RAMREZ, Carlos. Ob. cit., p. 743.

126

DEL PROCEDIMIENTO

4.

De la finalizacin del procedimiento

En el captulo precedente se ha comentado que, en caso se declare la


inadmisibilidad de la demanda y no se subsane el vicio o, de otro lado, se
declare la improcedencia de la demanda, el proceso ser declarado nulo
y se le dar por concluido. Sin embargo, cuando el proceso concluya con
un pronunciamiento sobre el fondo, nos encontraremos frente a la expedicin de una sentencia, que ser estimatoria si ampara la demanda en
todos sus extremos o algunos de ellos, o desestimatoria si la declara infundada. Dicha sentencia, sea cual fuere la decisin contenida en ella es
inimpugnable, es decir, no puede ser atacada por haber sido emitida por
el Tribunal Constitucional.
Por otro lado, no existe (ni puede existir) ningn grado jerrquicamente superior a este rgano, al ser el Supremo Intrprete de la
Constitucin. Por ltimo, debe tenerse en claro que la solicitud de aclaracin no podr alterar el fondo de la decisin ni mucho menos el Tribunal
podr valerse de estas solicitudes para modificar aspectos sustanciales de
la decisin. Estas ideas estn reconocidas en el artculo 121 del Cdigo
Procesal Constitucional(53).

(53)

Cdigo Procesal Constitucional


Artculo 121.- Carcter inimpugnable de las sentencias del Tribunal Constitucional.- Contra las sentencias del Tribunal Constitucional no cabe impugnacin alguna. En el plazo de dos das a contar desde
su notificacin o publicacin tratndose de las resoluciones recadas en los procesos de inconstitucionalidad, el Tribunal, a oficio o a instancia de parte, puede aclarar algn concepto o subsanar cualquier
error material u omisin en que hubiese incurrido.
Estas resoluciones deben expedirse, sin ms trmite, al segundo da de formulada la peticin. Contra
los decretos y autos que dicte el Tribunal, solo procede, en su caso, el recurso de reposicin ante el
propio Tribunal. El recurso puede interponerse en el plazo de tres das a contar desde su notificacin.
Se resuelve en los dos das siguientes.
Lo anterior no afecta el derecho a recurrir a los tribunales y organismos internacionales constituidos
segn tratados de los que el Per es parte.

127

CAPTULO

6
1.

EFECTOS DE LA SENTENCIA
COMPETENCIAL

Precisiones necesarias acerca de la autoridad y


eficacia de la sentencia

Respecto de la sentencia competencial es conocida la diferencia entre


autoridad y efectos de la sentencia, categoras que fueron diferenciadas
muchos aos atrs y que no deben confundirse(54). Por un lado, autoridad
hace referencia a la esencia misma de la sentencia, a una cualidad de sus
efectos; por otro lado, la eficacia implica la incidencia de la sentencia en
la realidad, es decir, el cmo aterriza en el mundo emprico, y de qu manera sus preceptos se ven reflejados en el conflicto que busca componer.
Se admite que las autoridades de la sentencia son la imperatividad
y la cosa juzgada. La primera, como su denominacin indica, es la intrnseca obligatoriedad en su cumplimiento, por provenir de un rgano
jurisdiccional; por otro lado, la segunda es aquel envoltorio que protege
a la sentencia que la haya adquirido de cualquier tipo de impugnacin o
modificacin. De esta manera, como hemos afirmado en varias oportunidades, el proceso competencial posee un nico grado, pues se tramita
ante el Tribunal Constitucional; por ello, la sentencia que finalice con la
controversia adquirir cosa juzgada en forma automtica.

(54)

Cfr. LIEBMAN, Enrico T. Eficacia y autoridad de la sentencia. Depalma, Buenos Aires, 1944.

129

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

2.

Contenido de la sentencia

Corresponde examinar ahora el contenido de la sentencia en un proceso competencial, es decir, sobre qu aspectos debe pronunciarse el
Tribunal al solucionar de manera definitiva el conflicto de competencias
o atribuciones que detect.
Artculo 113. La sentencia del Tribunal vincula a los poderes pblicos y tiene plenos efectos frente a todos. Determina los poderes
o entes estatales a que corresponden las competencias o atribuciones
controvertida y anula las disposiciones, resoluciones o actos viciados
de incompetencia. Asimismo resuelve, en su caso, lo que procediere
sobre las situaciones jurdicas producidas sobre la base de tales actos
administrativos.
Cuando se hubiera promovido conflicto negativo de competencias o
atribuciones, la sentencia, adems de determinar su titularidad, puede
sealar, en su caso, un plazo dentro del cual el poder del Estado o
ente estatal de que se trate debe ejercerlas.
De este artculo se desprenden, en consecuencia, una serie de normas
que analizamos una por una.
2.1. Lmites subjetivos de la sentencia competencial

En ciencia procesal se admite que la cosa juzgada es erga omnes; y


la sentencia, inter partes. Ello quiere decir que la cosa juzgada, como inmutabilidad de los efectos de la sentencia, tiene reconocimiento poltico
en el ordenamiento jurdico en tanto su autoridad brinda su proteccin,
en forma definitiva, a la decisin que resuelve la controversia. Por el
contrario, la sentencia, como norma para el caso en concreto, solo puede
vincular a las partes por ser estas quienes han actuado en el proceso. El
tema al que nos estamos refiriendo se conoce como lmites subjetivos de
lo juzgado.
Queda claro que la sentencia, al ser inter partes, garantiza el derecho de defensa de quienes podran verse afectados con la sentencia, pero
que, sin embargo, no actuaron en el proceso. Ello debe considerarse como
regla general, sujeta a excepciones en las que la eficacia de la sentencia s
130

EFECTOS DE LA SENTENCIA COMPETENCIAL

podr trascender a terceros. En efecto, por disposicin legal expresa, los


lmites subjetivos de la sentencia competencial no se circunscriben solo a
las partes del proceso, sino tambin a los poderes y rganos del Estado; y
como toda excepcin, esta debe encontrarse plenamente justificada para
apartarse de la regla general.
La razn radica en que el proceso competencial, como se dijo
en el primer captulo, fue concebido para consagrar la primaca de la
Constitucin, en tanto busca que se respeten las competencias y atribuciones que ella establece. Y al designar al Tribunal Constitucional para
que, en grado nico, determine cules son dichas competencias y atribuciones (titularizacin) y suprima aquellos actos que las contravinieron, la
sentencia que expida debe ser eficaz no solo para las partes procesales,
sino tambin para todos los rganos pblicos(55).
Ello resulta comprensible puesto que, as como la sentencia de inconstitucionalidad, la sentencia recada en un proceso competencial
tambin goza de efectos generales en tanto que, al delimitarse el mbito de actuacin de los poderes del Estado y los rganos constitucionales,
se realiza una verdadera distribucin de poderes segn lo normado en la
Constitucin (y en las leyes orgnicas).
2.2. Pronunciamiento sobre las competencias y atribuciones en la sentencia competencial

Del tenor del artculo 113 del Cdigo se desprende que, cuando el
Tribunal estima una demanda en un proceso competencial por conflicto
positivo, la sentencia deber contener necesariamente:
Titularizacin de la(s) competencia(s) o atribucin(es) por las que las
partes del proceso pugnan.
Anulacin del acto administrativo, sea en su modalidad de disposicin, resolucin o simple acto.

(55)

Cfr. MESA RAMREZ, Carlos. Ob. cit., pp. 746-747.

131

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

Asimismo, si as lo considerara, el Tribunal puede pronunciarse


respecto de las situaciones jurdicas creadas por la aplicacin de la disposicin viciada con incompetencia. En efecto, la eficacia de los actos administrativos impugnados en un proceso competencial es completa salvo
que se haya obtenido una medida cautelar de suspensin de los efectos
(supra, 12) y, evidentemente, pueden generarse modificaciones en las situaciones jurdicas o crear nuevas que, a la postre, seran producto de un
acto nulo. En vista de ello, el Cdigo le concede amplias facultades al
Tribunal, respecto de su declaratoria de nulidad, para adecuar su sentencia en la realidad.
Por otro lado, en caso del conflicto negativo, no cabr anulacin de
acto alguno ni mucho menos el pronunciamiento sobre las situaciones jurdicas generadas. De esta manera, en caso estime la demanda, el Tribunal
deber pronunciarse sobre la titularidad de la competencia o atribucin
rehusada por los rganos parte del conflicto y, adems, podr establecer
un plazo para que el rgano al cual se le atribuy la competencia o atribucin la ejercite (artculo 113, in fine)(56).

(56)

Cfr. MESA RAMREZ, Carlos. Ob. cit., p. 733.

132

MODELOS

MODELO

DEMANDA COMPETENCIAL

Exp.:
Escrito N 1
Cuaderno principal
Sumilla: Demanda compentecial
SEOR PRESIDENTE DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
PODER JUDICIAL, con domicilio en Av. .............................., debidamente representado por, procurador de asuntos jurdicos del Poder Judicial,
identificado con D.N.I. N ..; a Ud. atentamente digo:
Que, recurrimos a su despacho a fin de interponer la presente demanda
competencial contra la Superintendencia de Banca y Seguros (en adelante
SBS), a fin de que se declare la nulidad y, por tanto, se deje sin efecto jurdico alguno las siguientes resoluciones:
Resolucin SBS N 606-2008/SBS, publicada en el diario oficial El
Peruano el 9 de agosto de 2008.
Resolucin SBS N 607-2008/SBS, publicada en el diario oficial El
Peruano el 9 de agosto de 2008.
Sustentamos nuestra pretensin en los siguientes fundamentos de hecho y
de derecho.
I. FUNDAMENTOS DE HECHO:
1.1. Con fecha ............ la SBS expidi la Resolucin SBS N 606-2008/
SBS, publicada en el diario oficial El Peruano el 9 de agosto de
2008. En dicha Resolucin se estableca que ..
1.2. Por otro lado, con fecha .. se expidi la Resolucin SBS
N 607-2008/SBS, publicada en el diario oficial El Peruano el 9 de
agosto de 2008, dispuso que. .

135

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

II. SOBRE LA PROCEDENCIA DE LA DEMANDA COMPETENCIAL


Tal como dispone el artculo 109 del Cdigo Procesal Constitucional, las
partes en un proceso competencial solo pueden ser los Poderes del Estado, los
rganos constitucionales autnomos y los gobiernos municipales y regionales.
Por esta razn, el Poder Judicial est legitimado para actuar en este proceso.
Asimismo, el artculo 113 del Cdigo Procesal Constitucional prev que
solo los actos administrativos pueden ser impugnados en un proceso competencial, atendiendo que los actos legislativos tienen su propia va procedimental (el proceso de accin popular y de inconstitucionalidad dependiendo del
rango de las leyes), y que la impugnacin de los actos jurisdiccionales est
regulado en el sistema impugnatorio que la norma procesal ha diseado. Por
esta razn, en tanto las resoluciones impugnadas son actos administrativos,
el Tribunal Constitucional es competente para resolver el presente conflicto
competencial; y el proceso competencial, la va procedimental idnea para la
tramitacin de la presente pretensin.
Como lo ha precisado el Supremo Tribunal de su Presidencia en la sentencia recada en el expediente., cuando el conflicto versa entre
Poderes del Estado o entre un Poder del Estado y un rgano constitucional
autnomo o entre estos, se trata de un conflicto de atribuciones.
Por otro lado, el conflicto que debe ser resuelto por el Colegiado responde
a un conflicto constitucional por menoscabo de atribuciones constitucionales
en sentido estricto, puesto que .
III. SOBRE LA FUNDABILIDAD DE LA DEMANDA COMPETENCIAL
1.1. Los actos administrativos expedidos por la SBS vulneran y menoscaban las atribuciones otorgadas por la Constitucin. En efecto, el artculo 139 inciso de la Norma Fundamental establece
que. .
1.2. En tal sentido, la SBS se ha extralimitado en las atribuciones que la
Constitucin y su Ley Orgnica le otorgan, perjudicando las atribuciones que el Poder Judicial ostenta. Asimismo, .
IV. FUNDAMENTOS DE DERECHO:
Nuestra pretensin se encuentra sustentada en los siguientes fundamentos
de derecho:

Artculo 109 y ss. del Cdigo Procesal Constitucional.

V. ANEXOS
Adjuntamos a la presente demanda los siguientes anexos:
().

136

MODELOS

POR TANTO:
A Ud., Sr. Presidente, solicito admitir la presente demanda, tramitarla de
acuerdo a su naturaleza y, en su oportunidad declararla fundada, ordenando
se deje sin efecto los actos impugnados.
Lima, ....... de ...................... de ......

FIRMA DEL ABOGADO

FIRMA

137

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

MODELO

DEMANDA COMPETENCIAL

Escrito N 1
Cuaderno principal
Sumilla: Demanda competencial
SEOR PRESIDENTE DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
AAAAAAA, Presidente del Gobierno Regional de XXXXXX, con domicilio en Av. .............................., debidamente representado por, procurador de asuntos jurdicos del Gobierno Regional de XXXXXX, identificado
con D.N.I. N ..; a Ud. atentamente digo:
Que, recurrimos a su despacho a fin de interponer la presente demanda
competencial contra el Gobierno Regional de YYYYYYYYY, a fin de que
se declare la nulidad y, por tanto, se deje sin efecto jurdico el acuerdo de
Consejo Regional N 0000FF-FF-YY, que establece los recursos hdricos de
los ros .
Sustentamos nuestra pretensin en los siguientes fundamentos de hecho y
de derecho.
I. FUNDAMENTOS DE HECHO
1.1. Con fecha ............ el Gobierno Regional de YYYYYYYYY adopt
el acuerdo de consejo regional N 0000FF-FF-YY, publicado en el
diario oficial El Peruano el 6 de julio de 2007. En dicha ordenanza se
pretende regular el aprovechamiento de las aguas de los ros que
se encuentran bajo la competencia territorial del Gobierno Regional
de XXXXXX
II. PROCEDENCIA DE LA DEMANDA
El artculo 109 del Cdigo Procesal Constitucional seala que los gobiernos regionales pueden ser parte de los procesos competenciales. Por esta
razn, el Gobierno Regional de XXXXXX est legitimado para actuar en este
proceso.

138

MODELOS

Asimismo, el artculo 113 del Cdigo Procesal Constitucional prev que


solo los actos administrativos pueden ser impugnados en un proceso competencial, atendiendo que los actos legislativos tienen su propia va procedimental (el proceso de accin popular y de inconstitucionalidad dependiendo del
rango de las leyes), en tal sentido corresponde impugnar a travs de esta va
el Acuerdo de Consejo Regional N 0000FF-FF-YY, que invade competencias del Gobierno Regional de XXXXXXX.
III. SOBRE LA FUNDABILIDAD DE LA DEMANDA COMPETENCIAL
1.1. El acuerdo de consejo adoptado por el Gobierno Regional de
YYYYYYYYY vulnera las competencias constitucionales del
Gobierno de XXXXXX. En efecto, segn los artculos 191 y 192 de
la Constitucin.
Asimismo, de acuerdo con la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales
..
1.2. En tal sentido, el Gobierno Regional de YYYYYYYYY se ha extralimitado en sus competencias, invadiendo las de nuestro gobierno
regional.
IV. FUNDAMENTOS DE DERECHO
Nuestra pretensin se encuentra sustentada en los siguientes fundamentos
de derecho:

Artculo 188 y ss. de la Constitucin Poltica del Per.

Artculo 109 y ss. del Cdigo Procesal Constitucional.

V. ANEXOS
Adjuntamos a la presente demanda los siguientes anexos:
().
POR TANTO:
A Ud., Sr. Presidente, solicito admitir la presente demanda, tramitarla de
acuerdo a su naturaleza y, en su oportunidad declararla fundada, ordenando se
deje sin efecto los actos impugnados.
Lima, ....... de ...................... de ......

FIRMA DEL ABOGADO

FIRMA

139

ESQUEMA

INTERPOSICIN
DE LA DEMANDA
COMPETENCIAL
ANTE EL
TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL

(DIEZ DAS HBILES)

PRONUNCIAMIENTO
DEL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
SOBRE LA ADMISIBILIDAD O INADMISIBILIDAD DE LA DEMANDA

INADMISIBLE LA
DEMANDA: AUTO
CONCEDIENDO
PLAZO PARA
SUBSANAR
DEFECTO

TRASLADO

VISTA
CAUSA
E INFORME
ORAL

(DIEZ DAS
HBILES)

(TREINTA DAS
HBILES)

DE LA

Y ALEGATO

APERSONAMIENTO

SI NO SUBSANA
DEFECTO: RESOLUCIN QUE DECLARA
IMPROCEDENTE LA
DEMANDA

(TREINTA DAS
HBILES)

SENTENCIA
QUE
RESUELVE LA
CONTROVERSIA COMPETENCIAL

REMISIN

(CUARENTIOCHO
HORAS DE
EXPEDIDA)

DE LA
SENTENCIA
AL DIARIO
OFICIAL EL
PERUANO

(TRES DAS DE
RECIBIDA)

EN EL DIARIO
OFICIAL EL
PERUANO

PUBLICACIN
DE LA
SENTENCIA

(CINCO DAS HBILES)

ESQUEMA
PROCESO COMPETENCIAL

143

JURISPRUDENCIA
RELEVANTE

Caso Banco Central de Reserva del Per contra


la Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL


(Extractos)
Exp. N 0005-2005-CC/TC-LIMA
(Fecha de publicacin en la pgina web del Tribunal Constitucional: 20/04/2006)

()
IV. FUNDAMENTOS
1. Delimitacin del petitorio
1. El Banco Central de Reserva del Per (BCR) ha interpuesto una demanda de conflicto competencial contra la Superintendencia de Banca, Seguros y
Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (SBS), solicitando que se declare que es competente para emitir opinin previa en los procedimientos iniciados ante la SBS con el propsito de autorizar la transformacin de la sucursal de
una empresa del sistema financiero del exterior en una empresa constituida en el
Per; y que, consecuentemente, se declare la nulidad de la Resolucin SBS
N 655-2004, mediante la cual se autoriz la transformacin del CITIBANK
N.A. Sucursal de Lima en Citibank del Per S.A., en tanto que en dicho procedimiento no se solicit su opinin. Solicita, asimismo, que la referida declaracin
de nulidad solo surta efectos a partir del momento en el que, previa opinin del
BCR, la SBS dicte una nueva resolucin sustituyendo a la anterior y mediante
la cual deje a salvo los contratos y operaciones que Citibank del Per S.A. haya
celebrado con terceros.
2. Es preciso que antes de considerar una evaluacin sobre el fondo del
asunto, este Tribunal se detenga en el anlisis de tres cuestiones de orden formal: la primera, referida al supuesto de una indebida representacin procesal del
demandante; la segunda, referida a la verificacin de los presupuestos procesales inherentes al proceso competencial; y, en tercer lugar, definir las normas que
integran el bloque de constitucionalidad en el presente caso.

147

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

V. ANLISIS DE LAS CUESTIONES DE FORMA


2. La representacin procesal del demandante
3. La demandada, en atencin a lo previsto en el artculo 109 del Cdigo
Procesal Constitucional (CPConst.)(1), solicita que se declare improcedente la demanda interpuesta por el BCR, pues considera que esta debi ser interpuesta por
el titular de esta entidad, que es el mismo Directorio del BCR o, en todo caso,
su Presidente; y el acuerdo de demandar [debi ser] adoptado por el Pleno del
Directorio. Esto por disposicin constitucional artculo 86 de la Constitucin,
en cuanto prescribe sobre la titularidad del BCR que este es gobernado por un
Directorio de siete miembros. (...). Asimismo, el artculo 8 de su Ley Orgnica
prescribe que el Directorio del Banco Central de Reserva es su ms alta autoridad institucional.
En base a tal premisa, sostiene que:
El Gerente General del Banco Central de Reserva no puede interponer vlidamente la presente demanda porque NO HAY TTULO PROCESAL QUE
LO HABILITE COMO REPRESENTANTE DEL BCR EN EL PROCESO
COMPETENCIAL.
Hacemos presente la circunstancia descrita, porque consideramos MUY
GRAVE que se tramite un proceso competencial (...) cuando NO HAY NINGN
ACTO PROCESAL mediante el cual el TITULAR de dicha entidad constitucional haya manifestado alguna objecin competencial en contra de [la SBS].
4. Al respecto, este Tribunal ha tenido ocasin de sealar que si bien el
Derecho Procesal Constitucional constituye un ordenamiento complejo de naturaleza adjetiva debido a la naturaleza del ordenamiento sustantivo a cuya concretizacin sirve la Constitucin, debe ser interpretado e integrado atendiendo
a la singularidad que este presenta respecto al resto del ordenamiento jurdico(2).
En efecto, siendo la Constitucin una Norma Fundamental abierta, encuentra en el Derecho Procesal Constitucional y, especficamente, en el CPConst. un
instrumento concretizador de los valores, principios y derechos constitucionales,
de manera tal que, en ltima instancia, estos informan el razonamiento y la argumentacin del juez constitucional, por lo que el principio de direccin judicial
del proceso (artculo III del Ttulo Preliminar del CPConst.) se redimensiona en
el proceso constitucional, en la medida en que la jurisdiccin constitucional no
es simple pacificadora de intereses de contenido y alcance subjetivos, sino del

(1)

(2)

Artculo 109 CPConst.- (...). Los poderes o entidades estatales en conflicto actuarn en el proceso a
travs de sus titulares. Tratndose de entidades de composicin colegiada, la decisin requerir contar
con la aprobacin del respectivo pleno.
RTC Exp. N 0026-2005-AI (Fundamento 15).

148

JURISPRUDENCIA RELEVANTE

orden pblico constitucional en conjunto. Con relacin a la Constitucin, la jurisdiccin constitucional no acta ni puede actuar como un rgano neutro, sino,
por el contrario, como su principal promotor.
5. Como bien aprecia Pedro de Vega:
(...) so pena de traicionarse los objetivos ltimos de la justicia constitucional, no se pueden acoplar a ella algunos de los principios y mecanismos del
procedimiento civil ordinario. Pinsese, por ejemplo, en el principio de justicia
rogada (da mihi facto dabo tibi jus). No se comprendera que a la hora de declarar anticonstitucional una determinada ley, el juez constitucional y en virtud
del principio inquisitivo, contrario al de la justicia rogada no indagara ms all
de las pruebas aportadas por las partes para contemplar el problema desde todos
los ngulos y puntos de vista posibles(3).
6. Con relacin a lo expuesto, Augusto Morello, citando jurisprudencia de
la Corte Suprema argentina, y tras advertir que respecto de la adecuada administracin de justicia, dicha entidad debe actuar como un rgano interesado,
manifiesta que:
Por ms vueltas que demos a las cosas, lo medular de la funcin de juzgar
(...) es la de que el juez est obligado a buscar la verdad observando las formas sustanciales del juicio, pero sin verse bloqueado por pices procesales,
y realizando los derechos de manera efectiva en las situaciones reales que,
en cada caso, se le presentan, conjugando los enunciados normativos con
los elementos fcticos del supuesto en juzgamiento (Fallos, 56:428 y 441;
302:1611)(4).
7. Todos los procesos constitucionales (incluyendo aquellos orientados a la
tutela de derechos fundamentales) gozan de una dimensin objetiva orientada a
preservar el orden constitucional como una suma de valores institucionales. En
consecuencia, en todos los procesos constitucionales subyace una defensa del
orden pblico constitucional, expresado en que el Estado se disgrega en mltiples centros de poder equilibrados, tal como sucede en el caso del BCR y la
SBS. Estos rganos constitucionales se encuentran (o deben encontrarse) equilibrados entre s por un sistema de frenos y contrapesos, que es lo que hace al
poder manejable por el Derecho.

(3)
(4)

DE VEGA, Pedro. Estudios polticos constitucionales. Universidad Autnoma de Mxico, Mxico D.F.,
1987, p. 306.
MORELLO, Augusto. Admisibilidad del recurso extraordinario. Librera Editora Platense - AbeledoPerrot, Buenos Aires, 1997, p. 1.

149

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

Es por ello que, tal como lo seala el artculo III del CPConst., el juez constitucional goza de una razonable valoracin en la adecuacin de toda formalidad
a los fines de los procesos constitucionales, de manera tal que, en ningn caso,
la supremaca de la Constitucin y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales (artculo II del Ttulo Preliminar del CPConst.) quede subordinada al
respeto de las formas por las formas.
8. Lo expuesto, desde luego, no supone en modo alguno que las disposiciones del CPConst. puedan ser desconocidas por los jueces constitucionales.
Significa tan solo que ellas deben ser interpretadas y/o integradas desde y
conforme a la Constitucin, de modo tal que resulte optimizada la finalidad
sustantiva de los procesos constitucionales (artculo II del Ttulo Preliminar del
CPConst.).
9. Por estos motivos, por ejemplo, el Tribunal Constitucional desestim la
solicitud del Gobierno Regional de Hunuco de declarar improcedente la demanda de inconstitucionalidad planteada contra las Ordenanzas Regionales
Ns 015-2004-CR-GRH y 027-2005-E-CR-GR, por una supuesta falta de legitimidad para obrar y representacin insuficiente de la Procuradura Pblica de la
Presidencia del Consejo de Ministros(5). Por esos mismos motivos, el Tribunal
Constitucional ha tenido oportunidad de delimitar razonablemente la legitimidad de los colegios profesionales para activar la jurisdiccin concentrada de este
Tribunal para el control de constitucionalidad de las normas con rango de ley(6).
Y por esas razones, en fin, este Colegiado ha permitido, en aplicacin del principio de socializacin, que personas que no son parte, pero que cuentan con un
legtimo inters objetivo en el proceso, hagan uso de la palabra en la audiencia
pblica(7).
10. Es en atencin a los principios y criterios procesales expuestos que
el Tribunal procede a evaluar la solicitud de improcedencia planteada por la
demandada.
11. Cuando el artculo 109 del CPConst. establece que los poderes o entidades estatales en conflicto actuarn en el proceso a travs de sus titulares,
tiene por propsito que quede plenamente manifestada la voluntad de los rganos constitucionales de dirimir el conflicto constitucional en sede de este
Colegiado. Es as que, si no ha sido el propio titular del BCR quien ha suscrito
la demanda de conflicto competencial, la formalidad podra quedar subsanada si
del anlisis de otros hechos sustantivos y procesales se advierte que dicha voluntad resulta indubitable.

(5)
(6)
(7)

STC Exp. N 0020-2005-PI / 0021-2005-PI (acumulados), Fundamentos 1, 2 y 3.


RTC Exp. N 0005-2005-AI.
STC Exp. N 0002-2005-AI, Fundamentos 12 a 20 y punto 3 de su parte resolutiva.

150

JURISPRUDENCIA RELEVANTE

12. En efecto, a fojas 16 de autos, obra copia certificada del Acuerdo de


fecha 9 de junio de 2005, a travs del cual el Directorio del BCR conviene en
autorizar la presentacin de la demanda en contra de la SBS. De esta forma,
a juicio de este Colegiado, no existe duda respecto de la voluntad de la institucin, formalizada por su propio Directorio, de cuestionar jurisdiccionalmente
determinados actos llevados a cabo por la SBS.
13. Por su parte, el artculo 38 del Decreto Ley N 26123 Ley Orgnica del
BCR (LOBCR) establece entre las atribuciones y deberes del Gerente General
del BCR, la de ejercer su representacin legal.
14. De manera que, al despejarse la controversia respecto a la voluntad de
demandar del BCR, as como respecto de la capacidad jurdica de su Gerente
General para expresar la voluntad jurdica de la entidad, este Colegiado no encuentra mrito para cuestionar la continuidad del proceso a partir de una interpretacin literal del artculo 109 del CPConst.
15. La razn por la que no cabe en este caso una lectura textual del artculo
109 del CPConst., desde luego, no descansa ni podra descansar en el simple
voluntarismo de este Tribunal. Si as fuese, este Colegiado consumara la ejecucin de un acto que, justamente, est llamado a combatir.
La causa por la que no existe posibilidad de estimar la solicitud de improcedencia de autos, reside precisamente en lo expuesto en los fundamentos 4 a
10 supra, de conformidad con el mandato previsto en el artculo III del Ttulo
Preliminar del CPConst., en virtud del cual el juez constitucional tiene la obligacin de adecuar toda exigencia formal prevista en el Cdigo al logro de los
fines de los procesos constitucionales, es decir, a garantizar la primaca de la
Constitucin y la vigencia efectiva de los derechos constitucionales, segn reza
el artculo II del Ttulo Preliminar del CPConst.
16. En consecuencia, corresponde desestimar la solicitud de improcedencia
de la demanda por supuesta falta de representacin del BCR.
3. El petitorio del demandante puede ser dilucidado en un proceso
competencial?
17. El demandante refiere que la omisin de su opinin antes de autorizar
la transformacin de una sucursal de empresa domiciliada en el extranjero a
empresa domiciliada en el Per, supone una vulneracin de una competencia
constitucional.
En concreto, refiere:
el BCR tiene una competencia especfica, fijada por las normas que integran el bloque de constitucionalidad, para emitir su opinin previa cada
vez que se organice una nueva empresa financiera en nuestro pas. Ello es

151

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

as, porque el BCR debe evaluar y apreciar la creacin de esta nueva entidad financiera, desde la perspectiva de la preservacin de la estabilidad
monetaria del pas, que constituye nuestra finalidad.
18. Por su parte, la demandada seala que en el presente caso no existe propiamente un conflicto de competencia, porque no se trata ni de un supuesto en
el que dos rganos constitucionales se consideran competentes para ejercer una
misma funcin (conflicto positivo) ni tampoco de uno en el que ambos se consideren incompetentes para tales efectos (conflicto negativo).
19. El Tribunal comparte parcialmente el criterio de la demandada, pues,
en efecto, el presente caso no se trata de un conflicto positivo de competencia,
en tanto el BCR y la SBS no se encuentran en disputa por el ejercicio de una
misma competencia, ni tampoco de uno negativo tpico, ya que tampoco resulta
que alguno de estos rganos constitucionales se encuentre rehuyendo el ejercicio
de una competencia que la Constitucin o las leyes orgnicas le hayan asignado.
Sucede, sin embargo, que el proceso competencial no solamente se reduce
a estas dos categoras tpicas de frmulas conflictivas, pues en l, prima facie,
es posible tambin que se ventilen los denominados conflictos por omisin en
cumplimiento de acto obligatorio, que si bien son una variante de conflicto negativo no se identifican con su versin clsica.
20. Tal como seala Gmez Montoro:
En primer lugar, con la denominacin conflicto negativo se suele aludir en
el mbito de los conflictos jurisdiccionales a aquellos casos en los que dos
rganos se declaran incompetentes para satisfacer la pretensin de un particular. (...). Pero de conflicto negativo se habla tambin en aquellos supuestos en los que la controversia es planteada no por un particular afectado,
sino por otro rgano. La legitimacin de este rgano para plantear el conflicto puede derivar a su vez, bien de un inters propio cuando la inactividad de un rgano impide o hace ineficaz el ejercicio por otro rgano de sus
propias competencias, lo que suele ser relativamente habitual en los casos
en que el ejercicio de una funcin requiere la concurrencia de dos o ms
rganos, bien de un inters objetivo en que cada rgano ejerza sus competencias y entonces se atribuye legitimacin a un rgano con independencia
de que se vea o no afectado por la inactividad de otro. El conflicto se presenta en estos casos como una tpica disputa interorgnica(8).
Para continuar sealando que:

(8)

GMEZ MONTORO, ngel. El conflicto entre rganos constitucionales. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1992, p. 405.

152

JURISPRUDENCIA RELEVANTE

La actuacin de un rgano aparece en esos casos como un deber cuya omisin incide en la competencia de los otros rganos (obstaculizando su ejercicio o impidiendo el perfeccionamiento del acto). (...). Esas hiptesis pueden producirse fundamentalmente en los casos en que el ejercicio de una
competencia requiere la autorizacin o el dictamen previo de otro rgano
(...) y puede suceder que en un caso concreto se discuta si la materia sobre
la que versa el acto se incluye o no entre las que requieren la autorizacin o
el dictamen, producindose as un conflicto que puede ser resuelto mediante
la interpretacin de la Constitucin o de la ley orgnica correspondiente(9).
21. Ello, en efecto, es lo que acontece en el presente caso, pues la cuestin
controvertida se centra en que mientras para el demandante recabar su opinin
resulta obligatorio antes de que la SBS autorice o deniegue la transformacin de
una sucursal de empresa domiciliada en el extranjero en empresa domiciliada
en el Per, la demandada considera que, en dichos casos, tal opinin no resulta
necesaria.
22. Desde luego, el hecho de que la doctrina haya reconocido a los conflictos por omisin en cumplimiento de acto obligatorio, como una variante de
conflicto negativo de competencias, no autoriza, sin ms, a que este Tribunal se
considere competente para conocerlos, pues ello debe derivar de una razonable
interpretacin del artculo 202,3, de la Constitucin, que concede competencia a
este Tribunal para conocer los conflictos de competencias y atribuciones, y, ms
especficamente, del artculo 110, del CPConst., que, de conformidad con aquel,
ha regulado el objeto de la pretensin en el proceso competencial. Este artculo
establece:
El conflicto se produce cuando alguno de los poderes o entidades estatales a que se refiere el artculo anterior adopta decisiones o rehye deliberadamente actuaciones, afectando competencias o atribuciones que la
Constitucin y las leyes orgnicas confieren a otro (...).
23. De este modo, si bien es cierto que los tpicos conflictos positivo y
negativo de competencia pueden dar lugar al proceso competencial, tambin lo
es que cuando el artculo 110 del CPConst. establece que en este pueden ventilarse los conflictos que se suscitan cuando un rgano rehye deliberadamente
actuaciones afectando las competencias o atribuciones de otros rganos constitucionales, incorpora tambin en su supuesto normativo a los conflictos por
omisin en cumplimiento de acto obligatorio, pues no cabe duda de que cuando
un rgano omite llevar a cabo una actuacin desconociendo las competencias
constitucionales atribuidas a otro rgano constitucional, las afecta. No se trata

(9)

GMEZ MONTORO, ngel. Ob. cit., pp. 409-410. En el mismo sentido, Vide BERMEJO VERA. La
funcin resolutoria de los conflictos constitucionales negativos por parte del Tribunal Constitucional.
En: Revista Espaola de Derecho Administrativo. N 26, 1980, p. 364.

153

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

pues de la disputa por titularizar o no una misma competencia, sino de aquella que se suscita cuando, sin reclamarla para s, un rgano constitucional, por
omitir un deber constitucional o de relevancia constitucional, afecta el debido
ejercicio de las competencias constitucionales de otro.
Y, justamente, en este ltimo supuesto se encuentra el presente caso: el
BCR no acusa a la SBS de haberse arrogado la competencia de emitir una opinin previa a la autorizacin o denegacin de la transformacin de una sucursal
de empresa financiera extranjera en una empresa constituida en territorio peruano, sino de desconocer que dicha competencia existe; y, consecuentemente,
acusa a la SBS de haber afectado sus competencias constitucionales al omitir
solicitarle la referida opinin previa.
24. Este Colegiado estima que ms all de las implicancias del caso entre
el Banco Central de Reserva y la Superintendencia de Banca y Seguros en torno
a la autorizacin de transformacin del CITIBANK N.A. Sucursal de Lima en
Citibank del Per S.A., lo fundamental del proceso consiste en dilucidar si existe o no conflicto de competencia en los casos solicitados de transformacin de
una sucursal de una empresa del sistema financiero del exterior en una empresa
constituida en el Per.
25. En consecuencia, en atencin a la funcin pacificadora de los conflictos entre rganos constitucionales, inherente al proceso competencial, y a partir
de una razonable interpretacin del artculo 110 del CPConst., que contribuye a
adecuar toda previsin procesal a las finalidades de los procesos constitucionales
(artculo III del Ttulo Preliminar del CPConst.), el Tribunal Constitucional considera que este proceso es la va para dilucidar la presente materia controvertida.
26. Sin embargo, a diferencia de los conflictos positivos y negativos de
competencia, en los que la relevancia constitucional es consubstancial a la litis,
en los casos de conflictos en torno a los alcances del ejercicio de una determinada atribucin o competencia, dicha relevancia no puede darse por sobreentendida, razn por la cual, antes de poder ingresar al fondo del asunto, corresponde
determinar si el asunto reviste entidad constitucional.
4. Determinacin del parmetro de control (bloque de constitucionalidad)
en la presente causa
27. El demandante manifiesta que el fundamento normativo de su competencia para emitir una opinin previa en los supuestos en los que sucursales
de empresas financieras constituidas en el extranjero se transforman en empresas constituidas en el Per, se encuentra, de un lado, en el artculo 24, i), de la
LOBCR, en cuanto establece que es competencia del BCR:
Emitir la opinin que compete al Banco en los casos sealados en la Ley
General de Instituciones Bancarias, Financieras y de Seguros; y, de otro,

154

JURISPRUDENCIA RELEVANTE

en el artculo 21 de la LOSBS, que dispone que a efectos de autorizar o


denegar las solicitudes de organizacin de empresas del sistema financiero,
la SBS debe remitir la informacin pertinente al BCR, de modo tal que este,
previamente, emita una opinin sobre el particular.
28. Al respecto, la demandada seala que:
la asignacin al Directorio [del BCR] de la funcin de emitir los dictmenes
que competen al Banco en los casos sealados en la Ley General del Sistema
Financiero y del Sistema de Seguros y Orgnica de la Superintendencia
de Banca y Seguros (Ley N 26702), no convierte a esta en una fuente de
competencias constitucionales del BCR, porque esta NO ES LA LEY
ORGNICA DEL BCR (...). [E]s absolutamente consistente afirmar que
la Constitucin prescribe que la Ley Orgnica del BCR establece las competencias constitucionales de esta institucin. Pero cosa muy distinta en
que se afirme que tambin prescribe que se puede reconocer CARCTER
CONSTITUCIONAL a funciones del BCR que le hayan sido establecidas en
leyes distintas a su Ley Orgnica. Esto ltimo es inaceptable (sic).
29. De este modo, la demandante, a partir de un anlisis textual del artculo
84 de la Constitucin, en el que se prev que, adems de las competencias directamente asignadas por la Constitucin al BCR, este es tambin competente
para ejercer las funciones que seala su ley orgnica, considera que el bloque de constitucionalidad en el presente caso solo podra estar constituido por
la Constitucin y la LOBCR, y no por normas a las que esta ltima se remita,
ni menos an por normas formalmente ajenas a la configuracin estructural del
BCR.
30. Al respecto, este Tribunal discrepa del criterio de los demandantes, toda
vez que el principio de unidad estatal y jurdica del ordenamiento proyectado
desde la propia Constitucin (artculos 43 y 51, respectivamente) impide que las
competencias constitucionales de los rganos previstos en ella sean determinadas sobre la base de una lectura tan rgida y positivista de sus disposiciones.
31. En efecto, tal como ha sido establecido por este Tribunal en la STC
0013-2003-CC/TC, el bloque de constitucionalidad est integrado por aquellas
normas que:
se caracterizan por desarrollar y complementar los preceptos constitucionales relativos a los fines, estructura, organizacin y funcionamiento de los
rganos constitucionales, amn de precisar detalladamente las competencias
y deberes funcionales de los titulares de estos, as como los deberes, cargas
pblicas y garantas bsicas de los ciudadanos(10).

(10)

STC Exp. N 0013-2003-CC/TC (Fundamento 10.5).

155

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

Ese es el sentido del artculo 79 del CPConst., cuando establece que:


Para apreciar la validez constitucional de las normas [`y de los actos, cabra agregar a partir de una adecuada comprensin de la naturaleza y fines
de los procesos constitucionales], el Tribunal Constitucional considerar,
adems de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco
constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los rganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona.
32. Es por ello que este Colegiado ha advertido que incluso, en determinadas circunstancias, cabe incorporar en el bloque de constitucionalidad leyes distintas de las orgnicas (Vide STC Exp. N 0020-2005-PI / Exp. N 0021-2005-PI
acumulados; Fundamentos 69 a 71).
33. En consecuencia, atendiendo a la singular articulacin en el ejercicio
de las competencias del BCR y la SBS, este Tribunal, como supremo intrprete
de la Constitucin (artculo 201 de la Constitucin y 1 de la LOTC), considera
razonable y necesario entender que en el presente caso, el bloque de constitucionalidad est integrado por la Constitucin, la LOBCR y la LOSBS. En particular, los artculos 84 y 87 de la Constitucin; 24, i), de la LOBCR, y los artculos
12 y 21 de la LOSBS.
34. Definida la posibilidad de ventilar la materia controvertida en un proceso competencial, as como las normas que integran el bloque de constitucionalidad, este Tribunal proceder a revisar el fondo del asunto.
()

156

Caso Poder Ejecutivo (Ministerio de Comercio


Exterior y Turismo) contra el Poder Judicial

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL


(Extractos)
Exp. N 0006-2006-PC/TC-LIMA
(Fecha de publicacin en la pgina web del Tribunal Constitucional: 22/03/2007)

()
III. MATERIAS CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTES
El Tribunal Constitucional estima que, para la resolucin de la presente
controversia, ser necesario responder las siguientes cuestiones de relevancia
constitucional:
1) El ejercicio de la funcin jurisdiccional, por parte del Poder Judicial,
puede afectar las competencias o atribuciones de otros poderes del Estado u
rganos constitucionales?
2) Cul es la competencia o atribucin del Poder Ejecutivo afectada ilegtimamente por el Poder Judicial en ejercicio de la funcin jurisdiccional?
IV. FUNDAMENTOS
1. Delimitacin del petitorio de la demanda
1. Del anlisis de la demanda y de los dems actuados se aprecia que el demandante pretende que el Tribunal Constitucional se pronuncie sobre la presunta afectacin de las atribuciones constitucionales reconocidas al Poder Ejecutivo
por los artculos 118, incisos 1 y 9, y 121 y 128 de la Constitucin(11), y, como
consecuencia, (1) determine si el Poder Judicial tiene la facultad de declarar
inaplicables normas legales que regulan la actividad de juegos de casinos y mquinas tragamonedas, cuya constitucionalidad ha sido ratificada por el Tribunal
Constitucional en reiterados pronunciamientos; y (2) declare la nulidad de las
resoluciones judiciales dictadas que contravienen dichos pronunciamientos.
2. No obstante, antes de resolver la cuestin de fondo, este Colegiado considera conveniente, en primer lugar, pronunciarse sobre las excepciones propuestas por el demandado; y, en segundo lugar, realizar algunas consideraciones de
relevancia constitucional.

(11)

Fojas 14 de la demanda.

157

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

2. Sobre las excepciones propuestas por el demandado


()
3. Presupuestos del proceso competencial
6. En sentencia anterior(12) el Tribunal Constitucional ha sealado que, para
que se verifique la presencia de un conflicto de competencias o de atribuciones,
debe concurrir un elemento subjetivo y otro objetivo. As, se ha sealado que el
elemento subjetivo implica que los sujetos involucrados en el conflicto cuenten
con legitimidad para obrar, siendo estos los rganos constitucionales, poderes
del Estado y gobiernos locales o regionales por expresa disposicin hoy del artculo 109 del Cdigo Procesal Constitucional. Es decir, se trata de un caso de
legitimidad especial.
7. Mientras que, de acuerdo al elemento objetivo, la materia del conflicto debe tener una dimensin constitucional, es decir, deber tratarse de competencias o atribuciones derivadas de la Carta Fundamental o, prima facie, de las
leyes orgnicas respectivas, quedando, de este modo, fuera de la competencia de
este Tribunal cualquier conflicto de materia administrativa o de otra ndole, ya
sea porque no existe coincidencia de sujetos o porque se advierte falta de materia constitucional. Se reconoce, as, una reserva de jurisdiccin constitucional de
los conflictos de competencia a favor del Tribunal Constitucional.
8. En el caso de autos el elemento subjetivo se configura plenamente pues
se trata de dos Poderes del Estado cuya legitimacin para actuar dentro de
un proceso competencial viene reconocida directamente por la Constitucin
(artculo 200, inciso 3) y por el artculo 109 del Cdigo Procesal Constitucional,
segn el cual:
(...) el Tribunal Constitucional conoce de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la
Constitucin o las leyes orgnicas que delimiten los mbitos propios de los
poderes del Estado, los rganos constitucionales, los gobiernos regionales o
municipales, y que opongan: (...) 3) A los poderes del Estado entre s o con
cualquiera de los dems rganos constitucionales, o a estos entre s (...).
9. En lo que toca al elemento objetivo, el demandante seala que las atribuciones afectadas por el Poder Judicial son las previstas en los artculos 118,
incisos 1 y 9, y 121 y 128 de la Constitucin. Frente a tal aserto, el demandado estima que no existe un conflicto de naturaleza constitucional por dos razones: 1) porque es evidente que las atribuciones previstas a favor del Poder
Ejecutivo en las disposiciones constitucionales antes mencionadas no precisan

(12)

STC Exp. N 0013-2003-CC/TC (Fundamento 10).

158

JURISPRUDENCIA RELEVANTE

ser reconocidas a travs de un proceso competencial; 2) porque el supuesto conflicto se dara en virtud de una ley ordinaria y no a una de naturaleza constitucional o ley orgnica.
10. El Tribunal Constitucional disiente de las afirmaciones del demandado. De primera intencin debe recalcarse que la jurisprudencia de este
Colegiado distingue entre conflicto constitucional de competencias y conflicto constitucional de atribuciones. As, mientras el primero est relacionado
con el gobierno nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales (de
acuerdo con los artculos 191, 192 y 197 de la Constitucin, Ley Orgnica de
Gobiernos Regionales, Ley Orgnica de Municipalidades y Ley de Bases de la
Descentralizacin), el segundo tiene que ver con las posibilidades jurdicas de
actuacin que la Constitucin y las normas que la desarrollan confieren a los
poderes del Estado y a los rganos constitucionales(13).
11. La comprobacin de la presencia del elemento objetivo en el proceso
competencial, si bien tiene como punto de partida lo que las partes del proceso sealan, le corresponde al Tribunal Constitucional dada su condicin de
instancia suprema y nica de resolucin de los conflictos constitucionales de
competencias y de conflictos constitucionales de atribuciones. Por ello si bien
el demandante hace mencin a las atribuciones del MINCETUR previstas en las
Leyes Ns 27153 y 27796, que regulan la explotacin de los Juegos de Casino y
Mquinas Tragamonedas, el Tribunal Constitucional aprecia que, en estricto, el
conflicto constitucional gira en torno a las atribuciones previstas en el artculo
118, incisos 1 y 9 de la Constitucin.
4. Atribuciones constitucionales y ejercicio de la funcin jurisdiccional
12. La determinacin de los elementos objetivo y subjetivo en el presente
proceso competencial no significa, de por s, que exista una afectacin de las
atribuciones reconocidas al Poder Ejecutivo por el citado artculo 118, incisos
1 y 9 de la Constitucin. Necesario es, primero, determinar, de manera general,
si el ejercicio de la funcin jurisdiccional, por parte del Poder Judicial, puede
afectar las atribuciones de otros poderes del Estado u rganos constitucionales;
y, en el supuesto afirmativo, esclarecer si, en el presente caso, el ejercicio de la
funcin jurisdiccional, por parte del Poder Judicial, afecta las atribuciones del
Poder Ejecutivo ms especficamente, del MINCETUR.
13. En cuanto a lo primero, cabe sealar que la Constitucin prev que
[l]a potestad de administrar justicia emana del Pueblo y se ejerce por el Poder
Judicial a travs de sus rganos jerrquicos con arreglo a la Constitucin y a
las leyes (artculo 138 de la Constitucin). Esta disposicin concuerda con lo

(13)

STC Exp. N 0013-2003-CC/TC (Fundamento 10).

159

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

establecido en el artculo 45 de la Norma Suprema; y ello es as porque uno


de los principios fundantes de todo Estado Constitucional de Derecho es aquel
segn el cual el poder del Estado emana del Pueblo, aunque es bueno siempre
reiterar que el ejercicio de ese poder se realiza dentro de las limitaciones y responsabilidades que la Constitucin y las leyes establecen.
14. La potestad de impartir justicia por el Poder Judicial le ha sido asignada
por la Constitucin, por la voluntad popular, aun cuando los jueces no sean elegidos directamente por medio de sufragio directo salvo los jueces de paz, que
son designados por eleccin popular (artculo 152 de la Constitucin). Sin embargo, el ejercicio de dicha facultad requiere que se realice dentro de un marco
de observancia y plenario respeto de los derechos fundamentales, de los principios y valores constitucionales y de las atribuciones de otros poderes u rganos
constitucionales del Estado.
15. Uno de esos principios constitucionales que el Poder Judicial debe respetar, como todo Poder del Estado y todo rgano constitucional, es el de separacin del poder, reconocido en el artculo 43 de la Constitucin. Este principio no
debe ser entendido en su concepcin clsica, esto es, en el sentido que establece
una separacin tajante y sin relaciones entre los distintos poderes del Estado;
por el contrario, exige que se le conciba, por un lado, como control y balance
entre los poderes del Estado checks and balances of powers y, por otro, como
coordinacin y cooperacin entre ellos. Esto explica el hecho de que si bien la
Constitucin establece que ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante el rgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones (artculo 138, inciso 2), dimana de ella tambin la prescripcin de que el Poder
Judicial no ha de turbar, ilegtimamente, el ejercicio de las atribuciones de otros
poderes del Estado.
16. En tal lnea puede predicarse entonces que as como la atribucin de
ejercer la potestad legislativa est reservada al Poder Legislativo motivo por el
cual puede oponer su reserva de ley a los actos administrativos y resoluciones
judiciales que la invadan, por igual razn la jurisdiccin judicial no puede sustituir a los actos administrativos y a los actos de gobierno del Poder Ejecutivo.
Esto, como es evidente, no impide que el Poder Judicial ejerza su atribucin
constitucional de impartir justicia, lo que se configura tambin como una reserva jurisdiccional inmune a los actos polticos; esta indemnidad, no obstante, no
ocurre frente a la jurisdiccin constitucional, a tenor del artculo 202, inciso 3 de
la Constitucin, pues ella es la encargada de examinar los conflictos de competencia y atribuciones, a fin de que no se produzcan superposiciones o menoscabos de las atribuciones constitucionales entre los poderes del Estado.
17. En la jurisprudencia del Tribunal Constitucional se ha distinguido, hasta
ahora, tres clases de conflictos de competencias. Mientras el conflicto constitucional positivo se produce cuando dos o ms poderes del Estado u rganos

160

JURISPRUDENCIA RELEVANTE

constitucionales se disputan, entre s, una competencia o atribucin constitucional, el conflicto constitucional negativo se da cuando dos o ms poderes del
Estado u rganos constitucionales se niegan a asumir una competencia o atribucin constitucional.
18. Junto a ellos se ha advertido tambin el conflicto por omisin en cumplimiento de acto obligatorio, que se configura cuando un rgano omite llevar a
cabo una actuacin desconociendo las competencias o atribuciones constitucionales reconocidas a otro poder del Estado u rgano constitucional, a la par que
las afecta. En este no se trata, pues, de la disputa por titularizar o no una misma
competencia o atribucin, sino de la que se suscita cuando, sin reclamar competencia para s, un rgano constitucional, por omitir un deber constitucional o de
relevancia constitucional, afecta el debido ejercicio de las competencias o atribuciones constitucionales de otro(14).
19. Esta resea no agota el catlogo de las formas en las que puede manifestarse un conflicto constitucional. En efecto, ms all de lo previsto en el
artculo 110 del Cdigo Procesal Constitucional:
en los conflictos de atribuciones entre poderes del Estado, el recurrente
puede aducir que sus atribuciones son perturbadas por un acto o comportamiento que se considere ilegtimo del demandado y que le ocasione un
perjuicio, o bien por interferir en su esfera de competencias, o por impedir
ejercitar atribuciones propias, o por obstaculizar la eficacia de sus actos, o
turbar su independencia como poder del Estado(15).
20. En este tipo de conflicto podemos encontrar que en el ejercicio de
su funcin jurisdiccional el Poder Judicial afecte las atribuciones que la
Constitucin reconoce a otros poderes del Estado u rganos constitucionales.
Tal situacin ha sido tambin prevista en la doctrina, precisndose que:
seran competencia de la Corte aquellos conflictos relativos a atribuciones jurisdiccionales, producidos cuando un poder del Estado considera que
un rgano jurisdiccional pretende definir una relacin de la que se deriva
una lesin a su esfera de atribuciones. En ese sentido, estara incluida no
solo la casacin y la magistratura ordinaria, sino tambin las jurisdicciones
especiales(16).
Sera as en el supuesto que el Poder Judicial pretendiese perturbar la facultad del Congreso de la Repblica de indagar, a travs de las comisiones de

(14)
(15)
(16)

STC Exp. N 0005-2005-CC/TC (Fundamento 23).


TRUJILLO RINCN, Mara. Los conflictos entre rganos constitucionales del Estado. Publicaciones
del Congreso de los Diputados, Madrid, 1995. p. 156.
TRUJILLO RINCN, Mara. Ob. cit., p. 162.

161

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

investigacin o de cualquier otra comisin dotada de tal facultad, de acuerdo con


el artculo 97 y 139 inciso 2 de la Constitucin, o tambin si interfiriese en las
atribuciones que la Constitucin (artculo 118) le reconoce al Poder Ejecutivo.
21. En estos casos, es evidente que el conflicto de atribuciones no se configura como una disputa por una competencia o atribucin entre poderes del
Estado u rganos constitucionales conflicto constitucional positivo, como una
negativa a asumir competencias o atribuciones conflicto constitucional negativo, o como un conflicto por omisin en cumplimiento de acto obligatorio;
antes bien:
el conflicto de atribuciones entre poderes puede surgir tambin por el
hecho de que un poder, sin invadir la esfera de competencias de otro poder,
por el modo ilegtimo en que obra en la esfera de sus competencias, turbe
su actividad y le impida desarrollar, en todo o en parte, la actividad que le
compete(17).
22. Se trata aqu de un tipo de conflicto que se ha venido a denominar como
conflicto constitucional por menoscabo de atribuciones constitucionales. Puede
este clasificarse en: a) conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto; b) conflicto constitucional por menoscabo de interferencia; y, c) conflicto
constitucional por menoscabo de omisin. En el conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto, cada rgano constitucional conoce perfectamente
cul es su competencia. Sin embargo, uno de ellos lleva a cabo un indebido o
prohibido ejercicio de la competencia que le corresponde, lo que repercute sobre
el mbito del que es titular el otro rgano constitucional.
En el conflicto constitucional por menoscabo de interferencia, las competencias de los rganos constitucionales estn enlazadas a tal punto que uno
de ellos no puede ejercer la suya sino tiene la cooperacin o la actuacin de la
competencia que le pertenece al otro. En el conflicto constitucional por menoscabo de omisin, uno de los rganos omite ejercer su competencia producindose, como consecuencia de ello, una atrofia o imposibilidad de ejercicio de la
competencia del otro rgano constitucional, solo que, en este caso, la omisin
funcional no es condicin indispensable para el ejercicio de la competencia o
atribucin del otro rgano constitucional.
23. Es por ello, que el Tribunal Constitucional precisa, a travs de la presente sentencia, que tambin cabe hablar, dentro de los tipos de conflictos de
competencia y de atribuciones, de un conflicto constitucional por menoscabo,
segn el cual, junto a la configuracin subjetiva se aade otra, objetiva, ms

(17)

GMEZ MONTORO, ngel. El conflicto entre rganos constitucionales. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1992. p. 148.

162

JURISPRUDENCIA RELEVANTE

amplia, que atae no solo a la titularidad o pertenencia de la competencia, sino


al modo como, sustancial y procesalmente, esta se ejerce. En tal supuesto, lo que
es materia de controversia es el hecho de cmo una atribucin cuya titularidad
no se discute est siendo ejercitada; siempre que en la ilegtima modalidad del
ejercicio pueda ser derivada, una lesin del mbito de las atribuciones constitucionales ajenas, un impedimento o un menoscabo, tal como tambin lo reconoce
la doctrina constitucional atinente(18).
5. Anlisis del caso concreto
24. Habindose determinado, en abstracto, la posibilidad de que el ejercicio de la funcin jurisdiccional por parte del Poder Judicial genere un conflicto
constitucional por menoscabo de atribuciones, corresponde plantear la siguiente
cuestin: el ejercicio de la funcin jurisdiccional del Poder Judicial, en el presente caso, afecta las atribuciones del Poder Ejecutivo previstas en el artculo
118, inciso 1 y 9 de la Constitucin?
25. Al respecto, el demandante sostiene que el Poder Judicial, a travs de
sus diferentes instancias, viene adoptando decisiones que afectan las esferas
de las competencias y atribuciones del Poder Ejecutivo, especficamente del
MINCETUR(19). Por su parte, el demandado afirma que no ha adoptado decisiones que lesionen las atribuciones del MINCETUR, que su actuacin ha sido la
de dar solucin a un conflicto intersubjetivo suscitado en cada caso particular,
donde el MINCETUR sali desfavorecido, lo cual en modo alguno puede afectar sus competencias y atribuciones(20).
26. A juicio del Tribunal Constitucional, en el presente caso se configura un
conflicto de atribuciones por menoscabo, en el cual el Poder Judicial a travs del
ejercicio de su funcin jurisdiccional, ilegtimo, como habr de verse, ha producido un detrimento en las atribuciones constitucionales del Poder Ejecutivo,
tales como la de cumplir y hacer cumplir las leyes (artculo 118, inciso 1) y
cumplir y hacer cumplir las sentencias y resoluciones jurisdiccionales (artculo
118, inciso 9); ello mediante el pronunciamiento estimatorio de sendas demandas de amparo y de cumplimiento, tal como consta en autos de fojas 27 a 302.
27. En el presente caso, dada la peculiar configuracin de este tipo de
conflicto, no cabe recurrir al test de la competencia, pues no est en juego la

(18)

(19)
(20)

A questa configurazione soggettiva se ne tuttavia aggiunta una oggettiva, pi amplia, riguardante


non la spettanza della competenza ma il modo di esercizio (sostanziale o procedurale) di essa. In tal
caso, ci che controverso come un potere della cui titolarit non si discute viene esercitato, sempre che dallillegittima modalit di esercizio possa essere derivata una lesione dellambito delle altrui
attribuzioni costituzionali, un impedimento, una menomazione (...). ZAGREBELSKY, Gustavo. La
giustizia costituzionale. Il Mulino, Nuova edizione, Bologna, 1988. p. 339.
Fojas 1 del expediente.
Fojas 650 del expediente.

163

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

determinacin de la titularidad de atribuciones de un poder u rgano constitucional del Estado. En todo caso, el principio de jerarqua (de las sentencias del Tribunal Constitucional con respecto a las resoluciones del Poder
Judicial en materia de los procesos constitucionales) es el que se muestra
como el ms idneo para determinar la legitimidad de los actos jurisdiccionales que estaran menoscabando algunas de las atribuciones constitucionales del Poder Ejecutivo.
28. Esto, conviene enfatizar, no convierte al Tribunal Constitucional en
parte en el presente proceso constitucional ni tampoco comporta la sustitucin
de las facultades y deberes que, como parte legitimada, le corresponden al Poder
Ejecutivo. La consideracin de las sentencias y de los precedentes vinculantes
como parmetro de legitimidad y validez constitucionales de las resoluciones
del Poder Judicial, por tanto, no compromete ni pone en cuestin la imparcialidad e independencia de este Colegiado ni tampoco su condicin de instancia
nica y suprema de resolucin de los procesos de conflicto de competencias o
de atribuciones, tal como dispone el artculo 202, inciso 3 de la Constitucin.
5.1. Afectacin de la atribucin constitucional del Poder Ejecutivo de cumplir y hacer cumplir las leyes
29. Es cierto, como ya se ha sealado supra, que la Constitucin (artculo
138) reconoce al Poder Judicial la atribucin de ejercer la funcin jurisdiccional.
Pero no se puede negar que dicho ejercicio, para que sea constitucionalmente legtimo, debe estar dentro del marco constitucional establecido. Dicho esto cabe
precisar que el Congreso de la Repblica haba dictado la Ley N 27153, que
regula la explotacin de los juegos de casino y mquinas tragamonedas.
30. Esta ley fue cuestionada en su conformidad con la Ley Fundamental
a travs de una demanda de inconstitucionalidad(21). El Tribunal Constitucional
declar fundada en parte la demanda y, con ello, la inconstitucionalidad de los
artculos 38, inciso 1, 39, primera y segunda disposicin transitoria y, por conexidad, el artculo 1 de la Ley N 27232, refrendando la constitucionalidad de
sus dems disposiciones. Esta sentencia, posteriormente, mereci la intervencin del legislador a travs de la Ley N 27796, a fin de proveerla de la conformidad reclamada.
31. El Tribunal Constitucional, en dicha sentencia, estableci un precedente
vinculante(22), cuyo tenor es el siguiente:
al haberse confirmado la constitucionalidad del artculo 17, y la tercera y dcima disposiciones transitorias de la Ley N 27796; de la tercera

(21)
(22)

STC Exp. N 009-2001-AI/TC.


STC Exp. N 4227-2005-AA/TC (Fundamentos 43 y 44).

164

JURISPRUDENCIA RELEVANTE

Disposicin Complementaria y Final del Decreto Supremo N 009-2002/


MINCETUR; de la primera, segunda y tercera disposiciones finales de la
Resolucin de Superintendencia N 014-2003/SUNAT, y de la Resolucin
de Superintendencia N 052-2003/SUNAT, en aplicacin del primer prrafo del artculo VI del Cdigo Procesal Constitucional que resulta tambin
de aplicacin en aquellos casos en los que este Colegiado desestima la solicitud de ejercer el control difuso contra norma, por no encontrar en ella
vicio alguno de inconstitucionalidad, dichos preceptos resultan de plena
aplicacin en todo tipo de procesos, quedando proscrita su inaplicacin por
parte de los jueces en ejercicio del control difuso de constitucionalidad de
las normas.
44. Ordena a todos los poderes pblicos y, en particular, a las cortes judiciales del pas, bajo responsabilidad, cumplir en sus propios trminos lo
resuelto por este Tribunal en materia del impuesto a la explotacin de los
juegos de casino y mquinas tragamonedas.
32. Siendo as, al Poder Ejecutivo le corresponde ejercer su atribucin constitucional de hacer cumplir, efectivamente, la Ley N 27153, modificada por la
Ley N 27796. Es verdad que la Constitucin ha establecido que todos tenemos
el deber de respetar, cumplir y defender la Constitucin y el ordenamiento jurdico de la nacin (artculo 38), pero es igualmente cierto que la atribucin constitucional de hacer cumplir las leyes es una facultad que la Constitucin le ha
reservado de manera exclusiva, pero no excluyente, al Poder Ejecutivo. Por lo
que ningn poder del Estado, rgano constitucional o particular puede afectar
esta atribucin constitucional.
33. La potestad del Poder Ejecutivo de exigir el cumplimiento de la ley
antes mencionada es indiscutible, no solo porque tal atribucin le viene dada,
inequvocamente, por la Constitucin, sino tambin porque la comentada es una
norma vinculada con aspectos tributarios cuyo mbito de regulacin desborda
el plano de mera legalidad y repercute en diversos aspectos fijados por el orden
constitucional, tales como la salud pblica, la moral y la seguridad pblica. En
efecto, la finalidad de la Ley N 27153 (artculo 1) es:
regular la explotacin de los juegos de casino y mquinas tragamonedas
a fin de proteger a la ciudadana de posibles perjuicios o daos que afecten la moral, la salud y seguridad pblica; as como promover el turismo
receptivo; y establecer el impuesto a los juegos de casino y de mquinas
tragamonedas.
34. Esta atribucin constitucional del Poder Ejecutivo se ve reforzada
por la propia Ley N 27153, modificada por la Ley N 27796, la cual prev
que su cumplimiento se encarga (artculo 24) a la Direccin Nacional de
Turismo entidad adscrita al MINCETUR y, finalmente, al Poder Ejecutivo,
previsin que se despliega en las facultades de autorizar, fiscalizar,

165

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

supervisar e imponer sanciones en el mbito de la explotacin de juegos de


casino y mquinas tragamonedas. De ah que la estimacin, ilegtima, de las
demandas de amparo y de cumplimiento por parte del Poder Judicial, en el
ejercicio de su funcin jurisdiccional, comporta un menoscabo de la atribucin del Poder Ejecutivo para cumplir y hacer cumplir las leyes que la
Constitucin le reconoce.
5.2. La afectacin de la atribucin constitucional del Poder Ejecutivo de
cumplir y hacer cumplir las resoluciones y sentencias de los rganos
jurisdiccionales
35. En cuanto a la atribucin constitucional de cumplir y hacer cumplir la
sentencias y resoluciones de los rganos jurisdiccionales, en el Poder Ejecutivo
reposa la obligacin de hacer cumplir la sentencia del Tribunal Constitucional
009-2001-AI/TC y el precedente vinculante establecido en la sentencia 42272005-AA/TC, tal como expresamente lo prev el artculo 118, inciso 9 de la
Constitucin. Sin embargo, esta atribucin, al igual que la prevista en el artculo
118, inciso 1, se ha visto menguada por la inconstitucional tutela de determinadas demandas de amparo y de cumplimiento por parte de algunos jueces del
Poder Judicial, en abierto desconocimiento de la eficacia normativa de las sentencias constitucionales emitidas.
36. As, respecto a la sentencia 009-2001-AI/TC, es de provecho resaltar
que si la Constitucin reconoce al Tribunal Constitucional como el rgano de
control de la Constitucin y de la constitucionalidad de las leyes (artculo 201) y
le ha reservado la posicin de ser, en algunos procesos constitucionales, instancia final de fallo y, en otros, instancia nica (artculo 202), entonces sus sentencias no pueden ser desconocidas por los dems poderes u rganos constitucionales del Estado e, incluso, por los particulares.
37. Particularmente, las sentencias que recaen en los procesos de inconstitucionalidad tienen efectos erga omnes, fuerza vinculante y calidad de cosa juzgada. Por ello, la interpretacin que realiza el Tribunal Constitucional prevalece
sobre cualquier otra; es decir, se impone a la interpretacin que puedan realizar
otros poderes del Estado, rganos constitucionales e incluso los particulares, si
se parte de la premisa jurdica de la pluralidad de intrpretes de la Constitucin.
Tal como lo ha establecido este Colegiado en resolucin anterior:
la Constitucin debe ser interpretada desde una concepcin pluralista,
la cual debe proyectar sus consecuencias en el derecho procesal constitucional. Una consecuencia de ello es la apertura del proceso constitucional a la pluralidad de partcipes en la interpretacin del texto supra. La
apertura del proceso constitucional a una pluralidad de intrpretes de la
Constitucin optimiza un enriquecimiento de los puntos de vista que el

166

JURISPRUDENCIA RELEVANTE

Tribunal Constitucional, en cuanto supremo intrprete de la Constitucin,


ha de considerar para examinar un proceso de inconstitucionalidad(23).
38. De otro lado, el control constitucional de las leyes, ms all del examen de compatibilidad, formal o material, de una ley con la Constitucin, cumple tambin otras funciones trascendentales para un Estado Constitucional de
Derecho. Particularmente es pertinente poner de relieve la funcin pacificadora
y ordenadora del Tribunal Constitucional, segn la cual las sentencias que este
expida y queden firmes, considerando su posicin de instancia nica en el control abstracto de constitucionalidad, son irrecurribles:
en el orden jurdico interno, de conformidad con el artculo 205 de la
Constitucin Poltica del Per y, en ese sentido, deben ser actuadas en sus
propios trminos por todos los poderes pblicos y, singularmente, por los
rganos de la jurisdiccin ordinaria. Pero, al mismo tiempo, constituye
cosa juzgada material, impidiendo que la misma controversia constitucional pueda proponerse nuevamente, ponindose as en cuestin la funcin
pacificadora de restablecer el orden jurdico constitucional asignada a
este Tribunal, al mismo tiempo que los principios de seguridad y certeza
jurdicas(24) (subrayado agregado).
39. Debe puntualizarse, asimismo, que las sentencias de inconstitucionalidad de una norma legal emitidas por el Tribunal Constitucional tienen una triple
identidad: fuerza de ley, cosa juzgada y vinculan a todos los poderes pblicos.
La afirmacin de que la sentencia de inconstitucionalidad de una ley, por su carcter de cosa juzgada, tiene efectos vinculantes u obligatorios para los poderes
pblicos, se deriva del carcter general que produce los efectos derogatorios de
su sentencia. Ello se refrenda con la Constitucin (artculo 204), que seala que:
la sentencia del Tribunal que declara la inconstitucionalidad de una
norma se publica en el diario oficial. Al da siguiente de la publicacin
dicha norma queda sin efecto.
y con el artculo 82 del Cdigo Procesal Constitucional, que dispone que:
Las sentencias del Tribunal Constitucional en los procesos de inconstitucionalidad (...) vinculan a todos los poderes pblicos.
40. Esto quiere decir que el carcter vinculante de las sentencias del
Tribunal Constitucional genera consecuencias que van ms all de los efectos
de la cosa juzgada formal, toda vez que su observancia es no solo para las partes del proceso, sino tambin para los poderes y rganos constitucionales y para
los casos futuros similares, debido a lo dispuesto en el fallo de la sentencia y

(23)
(24)

RTC Exp. N 0025-2005-AI/TC y 0026-2005-AI/TC (Fundamento 23).


STC Exp. N 0003-2005-AI/TC (Fundamento 3).

167

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

tambin a sus fundamentos y consideraciones ratio decidendi. Ya en sentencia anterior, el Tribunal ha sealado que:
las sentencias no solo comprenden el fallo (o parte dispositiva), sino que
lo ms trascendente en un Tribunal que suele identificarse como supremo
intrprete de la Constitucin (artculo 1 de la LOTC), son precisamente
las interpretaciones que se ubican en la parte de la justificacin del fallo.
Como se ha observado, dentro de la motivacin hay que ubicar la denominada ratio decidendi o hilo lgico del razonamiento de los jueces, que
comprende en los sistemas del common law tanto el principio de derecho
como el hecho relevante considerado por el juez (holding), como tambin
las denominadas obiter dicta o razones subsidiarias. Son las razones decisivas para el caso las que vinculan, mas no las consideraciones tangenciales o
de aggiornamento (obiter dicta)(25).
41. Es necesario precisar, por ello, que las sentencias dictadas por el
Tribunal Constitucional vinculan, en el marco de un proceso de inconstitucionalidad, no solo respecto al decisum o fallo de la sentencia, sino tambin respecto
a los argumentos ratio decidendi que constituyen su fundamentacin(26). Y es
que, a diferencia de los obiter dicta que pueden ser considerados como criterios
auxiliares o complementarios, la ratio decidendi constituye, finalmente, la plasmacin o concrecin de la actividad interpretativa del Tribunal Constitucional
y, dada su estrecha vinculacin con el decisum, adquiere tambin, al igual que
este, fuerza vinculante para los tribunales y jueces ordinarios, tanto si se declara
la inconstitucionalidad de la norma como si, por el fondo, se la desestima(27).
42. Es por ello que el artculo VI del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal
Constitucional establece que:
(...) Los jueces no pueden dejar de aplicar una norma cuya constitucionalidad haya sido confirmada en un proceso de inconstitucionalidad o en un
proceso de accin popular. Los jueces interpretan y aplican las leyes o toda
norma con rango de ley y los reglamentos segn los preceptos y principios
constitucionales, conforme a la interpretacin de los mismos que resulte de
las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional.
De igual modo, el artculo VII precisa que:
Las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad
de cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando as lo exprese
la sentencia, precisando el extremo de su efecto normativo. Cuando el

(25)
(26)
(27)

Por todos, STC Exp. N 4119-2005-PA/TC (Fundamento 12); tambin STC Exp. N 0024-2003/AI/TC.
STC Exp. N 6167-2005-PHC/TC (Fundamento 2).
STC Exp. N 0012-2005-PI/TC (Fundamento 4).

168

JURISPRUDENCIA RELEVANTE

Tribunal Constitucional resuelva apartndose del precedente, debe expresar


los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan la sentencia y las razones por las cuales se aparta del precedente.
43. Como consecuencia lgica de ello, los tribunales y jueces ordinarios no pueden contradecir ni desvincularse de las sentencias del Tribunal
Constitucional, bajo riesgo de vulnerar no solo los principios de supremaca y
fuerza normativa de la Constitucin, sino tambin el principio de unidad, inherente a todo ordenamiento jurdico. An ms, si as fuera se habra producido un
efecto funesto: la subversin del ordenamiento constitucional en su totalidad,
por la introduccin de elementos de anarqua en las relaciones entre el Tribunal
Constitucional y el Poder Judicial.
44. Es importante enfatizar que, frente a la fuerza vinculante de las sentencias dictadas dentro del control abstracto de las normas, los jueces ordinarios no pueden recurrir a la autonoma (artculo 138 de la Constitucin) y a la
independencia (artculo 139, inciso 2) que la Constitucin les reconoce para
desenlazarse de ella. Porque si bien es verdad que la Constitucin reconoce al
Poder Judicial autonoma e independencia, esto no significa que le haya conferido condicin de autarqua. Autonoma no es autarqua(28). Y es que, en un Estado
Constitucional Democrtico, los poderes constituidos no estn por encima de la
Constitucin, sino que estn sometidos a ella.
45. Por ello, cuando el Poder Judicial aduce autonoma e independencia
para justificar su desvinculacin de las sentencias del Tribunal Constitucional,
en realidad con ello no solo est poniendo en cuestin tales ejecutorias, sino que
tambin se est desligando de la Constitucin misma, al ser aquellas, finalmente,
una concrecin de esta. Es tambin importante recordar, respecto a la pretextada
independencia, que, como toda atribucin constitucional, est sujeta a lmites o,
lo que es lo mismo, no puede interpretarse en trminos absolutos.
46. El juez ordinario no puede ampararse en su independencia para
desvincularse de las sentencias del Tribunal Constitucional, pues ello significara, en ltimo trmino, una vulneracin de la propia Constitucin. Ello pone en
evidencia, adems, los lmites constitucionales de la facultad de ejercer el control difuso que reconoce el artculo 138 de la Constitucin. En definitiva, uno de
los lmites del ejercicio del control difuso judicial lo constituyen las sentencias
y los precedentes vinculantes de este Colegiado, pues tal como se ha sealado
anteriormente:
al momento de evaluar si les corresponde ejercer el poder-deber de
aplicar el control difuso contra una determinada ley (artculo 138 de la

(28)

STC Exp. N 0002-2005-PI/TC (Fundamento 36).

169

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

Constitucin), todos los jueces y magistrados del Poder Judicial, bajo las
responsabilidades de ley, se encuentran en la obligacin de observar las
interpretaciones realizadas por el Tribunal Constitucional que tengan conexin manifiesta con el asunto (...)(29).
47. De ah que sea necesario precisar que la incardinacin de la independencia del juez, dentro del ordenamiento constitucional, exige entenderla, necesariamente, en conexin con otros principios y bienes que la Constitucin tutela;
su desconexin con la interpretacin de la Constitucin que haya realizado el
Tribunal Constitucional, por tanto, resultara claramente inadmisible y supondra una indudable violacin de la supremaca jurdica constitucional. Y ello
porque la calificacin de ltima ratio de lo que es o no constitucional radica en
el Tribunal Constitucional, como supremo intrprete de la Constitucin.
48. De otro lado, en cuanto al incumplimiento del precedente vinculante
dictado en la sentencia 4227-2005-AA/TC, es menester indicar que tambin
se ha afectado la atribucin constitucional del Poder Ejecutivo de cumplir y
hacer cumplir las resoluciones de los rganos jurisdiccionales, tal como lo
seala la Constitucin en su artculo 118, inciso 1. En este caso, la ilegitimidad constitucional de la estimacin de las demandas de amparo y de cumplimiento por parte del Poder Judicial, en detrimento del Poder Ejecutivo, es
an ms notoria.
49. En efecto, el Tribunal Constitucional, tal como lo seala en el propio
precedente, ya haba advertido que:
en sede judicial se vienen dictando sentencias que han adquirido la calidad de firmes en materia del impuesto a la explotacin de los juegos de
casino y mquinas tragamonedas, que infringen el segundo prrafo del artculo VI del Cdigo Procesal Constitucional y la primera disposicin general de la Ley Orgnica de este Tribunal, en virtud de los cuales los jueces
y tribunales tienen la obligacin de interpretar y aplicar las leyes y toda
norma con rango de ley, y los reglamentos respectivos, segn los preceptos
y principios constitucionales, conforme a la interpretacin de los mismos
que resulte de las resoluciones dictadas por este Colegiado en todo tipo de
procesos, bajo responsabilidad(30) (subrayado agregado).
50. Por eso mismo dispuso que tal sentencia,
constituye precedente vinculante. En consecuencia, al haberse confirmado la constitucionalidad del artculo 17, y la tercera y dcima disposiciones
transitorias de la Ley N 27796; de la tercera disposicin complementaria y

(29)
(30)

STC Exp. N 0019-2005-AI/TC (Fundamento 66).


STC Exp. N 4227-2005-AA/TC (Fundamento 42 ).

170

JURISPRUDENCIA RELEVANTE

final del decreto supremo N 009-2002/MINCETUR; de la primera, segunda y tercera disposiciones finales de la Resolucin de Superintendencia
N 014-2003/SUNAT, y de la Resolucin de Superintendencia N 0522003/SUNAT, en aplicacin del primer prrafo del artculo VI del Cdigo
Procesal Constitucional que resulta tambin de aplicacin en aquellos
casos en los que este Colegiado desestima la solicitud de ejercer el control
difuso contra norma, por no encontrar en ella vicio alguno de inconstitucionalidad, dichos preceptos resultan de plena aplicacin en todo tipo de
procesos, quedando proscrita su inaplicacin por parte de los jueces en ejercicio del control difuso de constitucionalidad de las normas. 44. Ordena a
todos los poderes pblicos y, en particular, a las Cortes Judiciales del pas,
bajo responsabilidad, cumplir en sus propios trminos lo resuelto por este
Tribunal en materia del impuesto a la explotacin de los juegos de casino y
mquinas tragamonedas (subrayado agregado).
51. No se niega, como ya se seal, que los jueces son independientes
y autnomos en el ejercicio de la funcin jurisdiccional. Pero su actuacin
ser constitucional solo si respetan las relaciones entre los poderes del Estado
y los rganos constitucionales. Ms an, en las relaciones entre el Tribunal
Constitucional y el Poder Judicial, en materia de procesos constitucionales,
existe una relacin de grado inferior de este con respecto a aquel, por hecho
de que el Tribunal Constitucional es instancia final de fallo ante las resoluciones denegatorias del Poder Judicial en los procesos constitucionales de hbeas corpus, amparo, hbeas data, cumplimiento (artculo 200, inciso 2 de la
Constitucin) e instancia nica en el proceso de inconstitucionalidad y en el
proceso competencial.
52. Por eso mismo, si el constituyente, en nuestro ordenamiento, ha decidido consagrar al Tribunal Constitucional como guardin de los derechos fundamentales y rgano supremo de control de la Constitucin (artculo 201),
entonces, si bien no es el nico intrprete, a l le corresponde decir la ltima
palabra de lo que es o no constitucional, y ningn poder u rgano constitucional puede contradecirlo o desvincularse de sus decisiones, sino a costa de poner
en cuestin nuestro sistema de justicia constitucional y el sistema democrtico
mismo. De ah que:
(...) puesto que prcticamente toda cuestin jurdico-constitucional
puede ser planteada de alguna manera al Tribunal Constitucional (...)
su interpretacin tiene, como consecuencia de la fuerza vinculante de
las sentencias del Tribunal Constitucional para todos los rganos del
Estado, tribunales y poderes pblicos (...) una importancia extraordinaria. Los Tribunales Constitucionales deciden sobre el derecho
constitucional de manera vinculante en ltima instancia y por tanto
con autoridad. Esto es diferente en estados sin justicia constitucional.
En estos la clarificacin determinante de las normas constitucionales

171

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

es practicada por otros rganos constitucionales (Parlamento, Jefe de


Estado)(31).
Dado que en nuestro ordenamiento jurdico existe un sistema de justicia
constitucional, un juez, si es leal a la Constitucin y a la ley, jams puede ir
en contra de los valores democrticos y del respeto de la Constitucin y de su
interpretacin.
53. El respeto por el precedente establecido en la sentencia 4227-2005-AA/
TC del Tribunal Constitucional, en relacin con el Poder Judicial, se concret
en la Resolucin de Jefatura N 021-2006-J-OCMA/PJ, de fecha 13 de marzo
de 2006(32), en la cual se dispuso que:
todos los rganos jurisdiccionales de la Repblica, bajo responsabilidad
funcional, den cabal cumplimiento a los precedentes vinculantes sealados
por el Tribunal Constitucional en sus sentencias dictadas en los Expedientes
(...) N 4227-2005-AA/TC (...).
Aunque, poco despus el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, a travs de
un comunicado de fecha 4 de abril de 2006, que por cierto no tiene carcter
jurdico y carece de efectos legales, pretendi desconocer los efectos normativos de dicho precedente (artculo VII del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal
Constitucional), recurriendo a una inconstitucional interpretacin de la independencia jurisdiccional de los jueces del Poder Judicial (artculo 146, inciso 1 de
la Constitucin).
54. Todo ello muestra que la estimacin de las demandas de amparo y de
las demandas de cumplimiento por parte Poder Judicial desconociendo los
efectos normativos de las sentencias aludidas supra, menoscaba la atribucin
constitucional que la Constitucin (artculo 118, inciso 9) le reconoce al Poder
Ejecutivo; en otros trminos, se ha configurado una mengua en las atribuciones
constitucionales del primero con respecto a las atribuciones constitucionales de
este ltimo, por lo que es necesario, ahora, que se determine, para el presente
caso, los efectos de la sentencia atendiendo a la particularidad de este tipo de
conflicto de atribuciones.
()

(31)
(32)

STERN, Klaus. Derecho del Estado de la Repblica Federal Alemana. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1987, p. 289.
Publicado en el diario oficial El Peruano, el 4 de abril de 2006.

172

Caso Municipalidad Distrital de Surquillo contra


la Municipalidad Distrital de Miraflores

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL


(Extractos)
Exp. N 00003-2007-PC/TC-LIMA
(Fecha de publicacin en la pgina web del Tribunal Constitucional: 16/01/2008)

()
III. MATERIAS DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL
a.

Anlisis de los presupuestos del conflicto competencial y del rol que en ese
marco corresponde a este Tribunal Constitucional.

b.

La relevancia del territorio, como elemento esencial de las municipalidades,


y la atribucin de competencias por razn de territorio.

c.

Los bienes pblicos, su tratamiento, y el supuesto de la mutacin demanial.

d.

Los mercados: su calificacin como bienes pblicos y la privatizacin de


los mismos.

e.

La aplicacin del test de competencia.

f.

Las competencias constitucionales asignadas a las municipalidades, en relacin a la administracin de sus bienes, y en especial de los servicios pblicos locales en el mbito de su jurisdiccin territorial.

g.

Definicin de la correspondencia de la titularidad, para el ejercicio legtimo


de las competencias constitucionales en conflicto.

h.

Acerca de la competencia para la privatizacin de los mercados pblicos.

IV. FUNDAMENTOS
1. CUESTIONES PRELIMINARES
1.

Delimitacin del petitorio de la demanda


1. La demandante solicita como pretensiones

- Se determine la correspondencia de competencia territorial exclusiva a


favor de la demandante, para el ejercicio de las atribuciones consagradas en los
artculos 194, y 195 incisos 3 y 5 de la norma constitucional; solicitando, en este
marco de atribucin de competencia territorial, dos cuestiones adicionales:

173

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

1. De manera general, que dicha competencia territorial pueda ser ejercida


sobre los bienes de dominio pblico existentes como parte de la demarcacin
territorial de la demandante, y;
2. De manera especfica, que igual competencia territorial pueda ser ejercida sobre el Mercado de Abastos N 1.
- Se declare la nulidad del acuerdo de Concejo emitido por la demandada, al
tratarse de un acto viciado de incompetencia, y que ello se d como consecuencia de declararse fundadas las pretensiones reseadas, citadas precedentemente.
2. Pronunciamiento sobre la solicitud de medida cautelar
2. En cuanto a la medida cautelar solicitada por la demandante, es necesario
evaluar los elementos esenciales de toda medida cautelar; en primer lugar, en
relacin al fumus boni iuris (apariencia del derecho), en el caso de autos, la pretensin cautelar para ser estimada requiere a priori la definicin por parte de este
Colegiado respecto de a quin (demandante o demandada) corresponde ejercer
las competencias constitucionales cuya titularidad se reclama. En consecuencia,
no se configura la apariencia del derecho.
3. En segundo lugar, es necesario evaluar el perculum in mora (peligro
en la demora); si bien la demandada ha emitido el Acuerdo de Concejo que
aprueba la privatizacin del Mercado de Abastos N 1 y la conformacin de
un Comit de Privatizacin, no es menos cierto que la sentencia que emita este
Colegiado (...) vincula a los poderes pblicos y tiene plenos efectos frente a
todos. Determina los poderes o entes estatales a que corresponden las competencias o atribuciones controvertidas y anula las disposiciones, resoluciones o actos
viciados de incompetencia (...)(33); en esa medida consideramos que tampoco se
evidencia el elemento de peligro en la demora, dado que en caso as correspondiera y de acuerdo con lo expuesto la reversibilidad del acto es an viable.
4. Finalmente, y con respecto al elemento de la adecuacin (uso de medida adecuada a los fines perseguidos), el fin perseguido mediante la instauracin
del conflicto competencial es que este Tribunal defina a quin corresponde el
ejercicio legtimo de las competencias constitucionales reclamadas. De autos se
evidencia que el contenido en la pretensin cautelar (que es la suspensin provisional de los efectos del Acuerdo de Concejo N 032-2007-MM y de todo acto
de disposicin que pueda darse sobre los bienes de dominio pblico) no es adecuado para los fines perseguidos, pues los actos de disposicin no constituyen
impedimento alguno para que este Tribunal se pronuncie acerca de la titularidad
para el ejercicio de las competencias constitucionales invocadas.

(33)

Artculo 113 del CPConst.

174

JURISPRUDENCIA RELEVANTE

5. En consecuencia, por los fundamentos esgrimidos, este Colegiado se pronuncia por la improcedencia de la medida cautelar solicitada.
3. Acerca de las excepciones planteadas por la demandada
6. La demandada propuso las excepciones de: (i) Falta de legitimidad para
obrar de la demandante; (ii) Litispendencia; y de (iii) Representacin defectuosa
e insuficiente de la demandante.
7. En el caso de autos, la demandante tiene legitimidad para obrar, en la
medida en que la relacin material del conflicto se ha producido entre dos gobiernos municipales que se afirman como titulares de las competencias constitucionales reseadas en el Fundamento 1. Tal legitimacin para el caso materia de anlisis concuerda con lo dispuesto en el artculo 109 del CPConst. La
Municipalidad Distrital de Surquillo considera que la Municipalidad Distrital de
Miraflores ha emitido un acto (Acuerdo de Concejo N 032-2007-MM ) viciado de incompetencia en trminos constitucionales. En tal sentido, nos encontramos ante una relacin jurdica procesal, de ndole constitucional, vlidamente
instaurada.
8. Con relacin a la excepcin de litispendencia, tal como este Tribunal
Constitucional ha expresado, Precisamente sobre la base de esta especificidad
del Derecho Procesal Constitucional es pertinente indicar que el competencial
es un proceso constitucional autnomo respecto de otros procesos judiciales o
constitucionales, y (...) orientado predominantemente a la tutela del orden constitucional objetivo, el cual se asienta en los principios de redistribucin territorial del poder divisin vertical y en el de separacin tanto de poderes como
de rganos constitucionales divisin horizontal, sin que ello implique omitir
la presencia de la dimensin subjetiva. Condicionar la resolucin del presente
proceso competencial a lo que se resuelva en los procesos (...) a los que hace
referencia el demandado, implicara que este Colegiado abdique de su funcin
de ser el rgano encargado del control constitucional, segn establece el artculo
201 de la Constitucin y, en particular, de la tutela de los fines de los procesos constitucionales previstos en el artculo II del Ttulo Preliminar del Cdigo
Procesal Constitucional(34). Qu duda cabe, la finalidad de los procesos ordinarios dista mucho de la funcin de defensa del ordenamiento constitucional que
se persigue en un proceso constitucional como el conflicto competencial. En
consecuencia, la excepcin de litispendencia queda descartada.
9. Respecto de la ltima excepcin planteada por la demandada, de representacin defectuosa, este Colegiado considera que el tenor del Acuerdo de

(34)

STC Exp. N 00006-2006-CC/TC (Fundamento 5).

175

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

Concejo N 044-2007-MDS(35) es suficiente para dar cumplimiento al requisito


exigido para los procesos de conflicto competencial, requisito previsto en el artculo 109 in fine del CPConst.
10. Absueltas las excepciones planteadas, corresponde a este Tribunal abocarse al anlisis de fondo de la materia en el presente conflicto competencial.
4. Anlisis de los presupuestos del conflicto competencial
11. La Constitucin Poltica ha establecido que Corresponde al Tribunal
Constitucional: (...) 3. Conocer los conflictos de competencia, o de atribuciones asignadas por la Constitucin, conforme a ley (artculo 202). Y, el Cdigo
Procesal Constitucional (en adelante, CPConst.) ha reconocido en el Ttulo
Preliminar, numeral III, como fines de los procesos constitucionales; (...) garantizar la primaca de la Constitucin (...). Adicionalmente, el CPConst. seala, en referencia a la pretensin en el Proceso Constitucional de Conflicto
Competencial, que El conflicto se produce cuando alguno de los poderes o
entidades estatales a que se refiere el artculo anterior adopta decisiones (...),
afectando competencias o atribuciones que la Constitucin y las leyes orgnicas
confieren a otro. (...) (artculo 110).
12. Consideramos relevante y pertinente precisar que los procesos constitucionales de conflictos competenciales y su tipologa han sido materia de pronunciamiento por parte de este Tribunal. As, se ha sealado que los conflictos
competenciales pueden ser tpicos o atpicos. Entre los conflictos competenciales tpicos, cabe mencionar los conflictos competenciales positivos y negativos.
El (...) conflicto constitucional positivo se produce cuando dos o ms poderes
del Estado u rganos constitucionales se disputan, entre s, una competencia o
atribucin constitucional; el conflicto constitucional negativo se da cuando dos
o ms poderes del Estado u rganos constitucionales se niegan a asumir una
competencia o atribucin constitucional(36).
En cuanto a los conflictos competenciales atpicos, este Tribunal ha tratado,
en primer trmino, el (i) conflicto constitucional por menoscabo de atribuciones
constitucionales, indicando que Puede este clasificarse en: a) conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto; b) conflicto constitucional por menoscabo de interferencia; y, c) conflicto constitucional por menoscabo de omisin.
En el conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto, cada rgano
constitucional conoce perfectamente cul es su competencia. Sin embargo, uno
de ellos lleva a cabo un indebido o prohibido ejercicio de la competencia que le

(35)
(36)

Fojas 20 del expediente.


STC Exp. N 00006-2006-CC/TC (Fundamento 17).

176

JURISPRUDENCIA RELEVANTE

corresponde, lo que repercute sobre el mbito del que es titular el otro rgano
constitucional(37).
Y, en segundo trmino, los (ii) conflictos por omisin en cumplimiento de
acto obligatorio, indicando que (...), si bien es cierto que los tpicos conflictos
positivo y negativo de competencia pueden dar lugar al proceso competencial,
tambin lo es que cuando el artculo 110 del CPConst. establece que en este
pueden ventilarse los conflictos que se suscitan cuando un rgano rehye deliberadamente actuaciones afectando las competencias o atribuciones de otros
rganos constitucionales, incorpora tambin en su supuesto normativo a los
conflictos por omisin en cumplimiento de acto obligatorio, pues no cabe duda
de que cuando un rgano omite llevar a cabo una actuacin desconociendo las
competencias constitucionales atribuidas a otro rgano constitucional, las afecta.
No se trata, pues, de la disputa por titularizar o no una misma competencia, sino
de aquella que se suscita cuando, sin reclamarla para s, un rgano constitucional, por omitir un deber constitucional o de relevancia constitucional, afecta el
debido ejercicio de las competencias constitucionales de otro(38).
13. (...), el conflicto se identifica como un contraste entre dos o ms rganos surgido al afirmar (o negar) estos recprocamente su competencia para
actuar sobre una determinada materia y cuya resolucin corresponde a un ente
superior. (...), el conflicto se define como un tipo de controversia jurdica que
se distingue de las dems, tanto por sujetos (son autoridades dotadas de poderes pblicos) como por el objeto (que es la competencia para realizar un acto
determinado). Aparece as el trmino conflicto unido al concepto de competencia(39). El conflicto se presenta en la medida en que uno de los rganos considera el comportamiento del otro ilegtimo, al violar las reglas competenciales,
y lesivo, al invadir la propia esfera de atribuciones(40).
14. En el caso de autos, se trata de dos gobiernos locales (Municipalidad
Distrital de Surquillo y Municipalidad Distrital de Miraflores), los que afirman
tener las competencias constitucionalmente atribuidas a los gobiernos locales,
especficamente en relacin a que: a) Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno local. Tienen autonoma poltica, econmica
y administrativa en los asuntos de su competencia (artculos 194); y b) Los
gobiernos locales promueven el desarrollo y la economa local, y la prestacin
de los servicios pblicos de su responsabilidad, en armona con las polticas y
planes nacionales y regionales de desarrollo. Son competentes para: (...) (3).

(37)
(38)
(39)
(40)

STC Exp. N 00006-2006-CC/TC (Fundamento 22).


STC Exp. N 00005-2005-CC/TC (Fundamento 23).
TRUJILLO RINCN, Mara Antonieta. Los conflictos entre rganos constitucionales del Estado.
Publicaciones del Congreso de los Diputados, Madrid, 1995. p. 59.
TRUJILLO RINCN, Mara Antonieta. Ob. cit., p. 60.

177

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

Administrar sus bienes y rentas (...); (5) Organizar, reglamentar y administrar


los servicios pblicos locales de su responsabilidad (artculo 195 incisos 3 y
5). Es importante resaltar que, en el caso que nos convoca, los entes en conflicto
son rganos de gobierno que se caracterizan por ostentar personera jurdica de
derecho pblico.
15. Respecto de los presupuestos que deben concurrir en los procesos constitucionales de esta naturaleza, este Colegiado se ha pronunciado(41) y ha establecido la existencia de un elemento subjetivo que implica que los sujetos involucrados en el conflicto competencial ostenten la legitimidad especial establecida
en el artculo 109 del CPConst.; es decir, que se trate de poderes del Estado,
rganos constitucionales, gobiernos regionales o municipales; y, de otro lado, la
existencia de un elemento objetivo; es decir, que la materia objeto del conflicto
tenga sustento constitucional o en las leyes orgnicas que correspondan.
16. Con referencia al conflicto competencial planteado, y en relacin a los
elementos antes sealados, como presupuestos propios de este proceso constitucional, debemos indicar lo siguiente:

Configuracin del elemento subjetivo

Es de observarse que, en el conflicto competencial de autos, el elemento


subjetivo queda plenamente configurado, en la medida en que, en concordancia
con lo previsto por el artculo 109 numeral 2 del CPConst., el conflicto competencial instaurado se presenta entre dos gobiernos municipales (ambos sujetos
legitimados para ser parte en el proceso constitucional competencial), y es cada
uno de ellos el que se reconoce como titular legtimo por razones contrapuestas para el ejercicio de las competencias municipales cuestionadas.

Configuracin del elemento objetivo

En el caso bajo anlisis se trata, en efecto, de un conflicto a propsito de las


competencias constitucionales plasmadas en los artculos 194 y 195 incisos 3 y
5 de la norma fundamental, referidas especficamente a la competencia municipal territorial y al ejercicio de autonoma en esta materia; as como a la competencia asignada a los gobiernos municipales para administrar sus bienes y rentas,
y para organizar, reglamentar y administrar los servicios pblicos locales de su
responsabilidad.
Es necesario sealar que al oponer el conflicto competencial de autos a
dos gobiernos municipales, en el que ambos se afirman como titulares de las
competencias constitucionales esbozadas, se trata de un tpico conflicto positivo

(41)

STC Exp. N 0006-2006-PC/TC (Fundamentos 6, 7, 8, 9, 10 y 11).

178

JURISPRUDENCIA RELEVANTE

de competencias, y dicha cuestin deber ser dilucidada por este Colegiado,


debiendo definir a cul de los rganos en conflicto corresponde ejercer la(s)
competencia(s) constitucional(es) reclamada(s).
17. En el proceso constitucional instaurado, el acto que la demandante considera ilegtimo e invasor de competencias, es el Acuerdo de Concejo
aprobado y emitido por la demandada, a efectos de proceder a la privatizacin
del Mercado de Abastos N 1, disponindose la conformacin de un Comit
Especial de Privatizacin para tal objetivo. Se afirma: En relacin a los actos
que pueden ser objeto del conflicto (...) que cualquier acto lesivo, cualquier
comportamiento puede dar origen a un conflicto, teniendo escaso relieve la
forma que presente este acto (...)(42).
18. La definicin por parte de este Tribunal Constitucional sobre a quin
corresponde la titularidad de las competencias reclamadas, acarrear en su
caso la anulacin o no del acto o disposicin cuya incompetencia se argumenta, lo que ser consecuencia lgica de la determinacin que se haga con relacin
al reparto competencial y a la titularidad correspondiente. Se dice que (...) La
competencia se configura como un poder-deber; y por ello como algo indeclinable; cuando el rgano titular ejerce alguna de las facultades que integran su
competencia, no lo hace por un inters propio sino para el cumplimiento de los
fines normativamente determinados (...)(43).
19. Habindose configurado en el conflicto competencial instaurado los
presupuestos requeridos (elemento subjetivo y elemento objetivo), este Tribunal
se encuentra habilitado para realizar el anlisis que le permita determinar a
quin corresponde ejercer legtimamente las competencias constitucionales
reclamadas.
2. CONCEPTOS CONSTITUCIONALES RELEVANTES
1.

El territorio como elemento esencial de los gobiernos locales, en tanto


delimitador de competencias

20. Los gobiernos locales tienen como uno de sus elementos esenciales el
territorio, que es la superficie fsica sobre la que se asienta una municipalidad
que ejerce ius imperium local en ese espacio, al cual nos referiremos en detalle
por ser de trascendencia para la absolucin del caso que nos convoca.
21. Se considera que el territorio municipal est conformado por el espacio geogrfico en el que el municipio despliega y ejerce su poder. El principio

(42)
(43)

Ob. cit., p. 158.


GMEZ MONTORO, ngel. El conflicto entre rganos constitucionales. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1992. p. 262.

179

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

de descentralizacin del Estado es el fundamento que subyace al concepto de


territorio municipal que se desprende de lo dispuesto en el artculo 189 de la
Constitucin. Para efectos jurdicos y polticos, no basta el mero espacio geogrfico asignado, sino que este requiere de un procedimiento preestablecido, a
fin de que dicho suelo pueda constituirse en una circunscripcin territorial.
22. Este procedimiento ha sido establecido en la LOM, que seala Las
municipalidades provinciales y distritales se originan en la respectiva demarcacin territorial que aprueba el Congreso de la Repblica, a propuesta del Poder
Ejecutivo () artculo III del Ttulo Preliminar.
23. Este Colegiado ha tenido oportunidad de pronunciarse respecto de la
importancia de la circunscripcin territorial de los gobiernos locales, como parmetro que permita regular sus respectivas competencias. En tal sentido, ha
precisado: (...), las competencias que corresponden a una autoridad municipal
deben ser ejercidas dentro de la circunscripcin territorial correspondiente; de
lo contrario, se llegara al absurdo de pretender que los actos administrativos
de una entidad municipal puedan vincular y obligar a las dems corporaciones
municipales, ms an cuando el artculo 194 de la Constitucin no distingue
entre un gobierno municipal y otro, sean de rango provincial o distrital, debido,
justamente, al mbito territorial dentro del que cada uno de ellos puede hacer
uso de sus atribuciones(44). En esa lnea, la LOM, en el artculo 124 citado en el
apartado anterior, ha establecido el tipo de relaciones que deben establecer los
gobiernos locales entre s, esencialmente de respeto mutuo de sus competencias
y gobierno.
24. Adicionalmente, el Tribunal Constitucional ha indicado que Las municipalidades son definidas como gobiernos locales que ejercen su competencia en la circunscripcin de las provincias y distritos del Estado, y tienen una
pluralidad de tareas las cuales les son asignadas atendiendo a lo siguiente: a)
Competencia por territorio. Segn esta, las municipalidades, sean provinciales,
distritales o delegadas, cuando ejercen sus atribuciones normativas, administrativas o econmicas, solo deben referirse a las circunscripciones geogrficas para
las cuales han sido elegidas (esto se conoce como la jurisdiccin) (...)(45).
25. As, claro est que los gobiernos municipales ejercen sus competencias
en el mbito territorial (competencia territorial) que les corresponde de acuerdo
a ley; de lo contrario se dara una invasin ilegtima del mbito competencial
asignado. Cada gobierno municipal ejerce autonoma en el marco de sus competencias.

(44)
(45)

STC Exp. N 015-2003-AI/TC (Fundamento 4).


STC Exp. N 3283-2003-AA/TC (Fundamento 11).

180

JURISPRUDENCIA RELEVANTE

26. La demandada afirma: Cuando el Decreto Ley N 11058 que crea el


distrito de Surquillo, con parte del territorio del Distrito de Miraflores, el mercado de abastos y otros inmuebles de nuestra propiedad, a pesar de estar dentro
de su jurisdiccin no les pertenecen, (...)(46). As, el Mercado de Abastos N 1,
desde la creacin del distrito de Surquillo, pertenece a la jurisdiccin territorial de aquella, y por tanto su gobierno local ha venido ejerciendo competencias
sobre dicho inmueble en ese contexto.
()
3. ANLISIS DEL CONFLICTO COMPETENCIAL
1.

Aplicacin del test de competencia


a. Presupuestos del test de competencia

46. Tal como sealramos en lneas precedentes, corresponde a este


Tribunal definir a quin corresponde el ejercicio de las competencias constitucionales demandadas en este conflicto competencial, y para efectos de que el
conflicto planteado sea resuelto, es necesario realizar una labor de interpretacin
constitucional y delimitar as la titularidad de las competencias. Procederemos a
continuacin a la aplicacin del test de competencia.
47. Este Colegiado ha definido en materia del test de competencia que
De conformidad con dicho test, en primer lugar se debe analizar el principio
de unidad. Luego, se debe ingresar propiamente en el anlisis del principio de
competencia, relacionado con la lista de materias pormenorizada previstas en la
Constitucin y en el bloque de constitucionalidad. (...)(47).

Principio de unidad

48. La Constitucin prescribe que (...) El Estado [peruano] es uno e indivisible (...). Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza segn el principio de la separacin de poderes artculo 43. Respecto
al principio de unidad del Estado, el Tribunal Constitucional ha afirmado que
El Estado de nuestro pas es unitario, (...). (...); por ms descentralizacin que
exista, el gobierno no puede dejar de ser unitario. (...). Para no dejar dudas
al respecto se ha sealado que el territorio de la Repblica est integrado por
regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se
constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los trminos que establece la Constitucin y la ley, preservando la unidad e integridad
del Estado y de la Nacin(48) (subrayado agregado).

(46)
(47)
(48)

Contestacin de la demanda (Fundamento 7, p. 17)


STC Exp. N 0020-2005-PI/TC y Exp. N 0021-2005-PI/TC (acumulados).
STC Exp. N 0002-2005-AI/TC (Fundamento 44).

181

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

49. Con relacin a la descentralizacin, este Tribunal considera que: Para


(...) entender correctamente el proceso de descentralizacin, (...), es necesario
reconocer que cualquier tipo de anlisis que se realice de las autonomas que se
les reconoce con el subsecuente reparto de competencias, debe respetar (...), la
unidad del Estado peruano como marco que gue el proceso, (...)(49).
50. El artculo 189 de la Norma Fundamental establece que El territorio de
la Repblica est integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos,
en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional,
regional y local, en los trminos que establece la Constitucin y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nacin.
51. As, el territorio nacional se divide entre otros en distritos, y dentro
de cada distrito corresponde ejercer gobierno a las municipalidades distritales
respetando el mbito jurisdiccional asignado, y en cada uno de los actos que se
realice, debe subyacer el inters de velar por el principio de unidad del Estado.
52. En el caso de autos, se trata de dos municipalidades que fungen de sujetos del conflicto competencial; que reclaman ser titulares simultneamente de
dos competencias constitucionalmente previstas (artculos 194 y 195 numerales
3 y 5), y es a este Colegiado a quien le corresponde definir cul de las municipalidades es la titular para el ejercicio legtimo de las competencias constitucionales. No debemos perder de vista que ambos rganos se encuentran en el
mismo nivel de la divisin territorial estatal, que es el nivel local, no existiendo
jerarqua entre ambos rganos.
53. En lnea con el principio de unidad del Estado, lo relevante es que el
servicio de mercados sea brindado con independencia de quin ostente la propiedad del bien inmueble a nivel registral, materia, adems, que no corresponde
a este Tribunal determinar.
54. El Estado peruano es unitario y descentralizado; se conforma por entidades descentralizadas en las que cada una de ellas ostenta autonoma, en lo
poltico, econmico y administrativo, dentro de la jurisdiccin territorial que les
corresponde. La jurisdiccin territorial define en qu porcin del territorio del
Estado las municipalidades ejercen autonoma. El territorio es uno de los elementos esenciales de los gobiernos locales.

Principio de competencia

55. A efectos de establecer el parmetro de control (bloque de constitucionalidad) en aras de la interpretacin constitucional que generar la plataforma

(49)

STC Exp. N 00002-2005-AI (Fundamento 41).

182

JURISPRUDENCIA RELEVANTE

sobre la cual se realice el control. Este Colegiado considera oportuno citar


los mandatos constitucionales, as como las disposiciones previstas en la Ley
Orgnica de Municipalidades (en adelante, LOM)(50), que se concatenan para
efectos de contar con un parmetro de control adecuado en las materias que
son relevantes para resolver el conflicto que nos convoca. Si bien la Norma
Fundamental ha previsto un listado de competencias asignadas a los gobiernos locales, es la LOM la norma que desarrolla in extenso tales disposiciones
constitucionales.
56. En aplicacin del bloque de constitucionalidad, parmetro de control
para la interpretacin constitucional, corresponde a este Colegiado interpretar
las competencias respecto de las cuales se ha planteado el conflicto, a la luz no
solo de la norma fundamental, sino que se debe incorporar a dicho bloque las
disposiciones pertinentes de la LOM, tal como lo sealramos.
57. Sobre las competencias constitucionales cuya titularidad se discute en el
presente conflicto competencial, la Constitucin expresa que Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno local. Tienen autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia (...).
Artculo 194. La demandante afirma(51) que, como consecuencia de la afectacin que la demandada realiza respecto de la competencia territorial de la que
se considera titular, se le han afectado sus competencias constitucionales, tanto
para administrar sus bienes y rentas artculo 195, numeral 3, como para organizar, reglamentar y administrar los servicios pblicos locales que estn bajo
su responsabilidad artculo 195, numeral 5. Dicho mandato constitucional es
corroborado por lo dispuesto en la LOM artculo II del Ttulo Preliminar.
58. En cuanto a los servicios pblicos locales, en lnea con lo previsto en la
Constitucin artculo 195, numeral 5, la LOM prev que los gobiernos locales (...) promueven la adecuada prestacin de los servicios pblicos locales y el
desarrollo integral, sostenible y armnico de su circunscripcin artculo IV del
Ttulo Preliminar de la LOM. As, queda claro que los gobiernos locales tienen
a su cargo que los servicios pblicos locales que pertenecen a su circunscripcin
territorial, sean brindados en forma adecuada.
59. En cuanto a bienes y rentas de las municipalidades, la Constitucin atribuye a los gobiernos locales competencias para administrarlos artculo 195 numeral 3, y adems ha indicado que los bienes de dominio pblico son inalienables e imprescriptibles, y que los bienes de uso pblico pueden ser concedidos a
particulares para su aprovechamiento econmico artculo 73. En esa lnea, la

(50)
(51)

Ley N 27972 Ley Orgnica de Municipalidades, publicada en el diario oficial El Peruano el 27 de


mayo de 2003.
Demanda (fojas 105 del expediente).

183

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

LOM ha previsto qu debe entenderse por bienes y rentas de las municipalidades, y las caractersticas especiales que ostentan los bienes de dominio pblico
de las municipalidades. As, Los bienes, rentas y derechos de cada municipalidad constituyen su patrimonio. El patrimonio municipal se administra por cada
municipalidad en forma autnoma, con las garantas y responsabilidades de ley.
Los bienes de dominio pblico de las municipalidades son inalienables e imprescriptibles (...) artculo 55 LOM. Adems, es la LOM la que ha enumerado como bienes de las municipalidades: (...) 1. Los bienes inmuebles y muebles
de uso pblico destinados a servicios pblicos locales. (...) 2. Los edificios municipales y sus instalaciones y, en general, todos los bienes adquiridos, construidos y/o sostenidos por la municipalidad (...) artculo 56 LOM, dotando as de
contenido a la disposicin constitucional.
60. En la medida en que, tal como se ha sealado en los fundamentos 26 y
40, supra, el Mercado de Abastos N 1 constituye un servicio pblico que pertenece al mbito de jurisdiccin territorial de la demandante, tal como lo afirma
incluso la demandada; ms an cuando la LOM ha establecido que se entiende
por bien municipal aquel inmueble de uso pblico destinado a un servicio pblico local (en el caso de autos, el servicio pblico de Mercados), as como los
edificios municipales y sus instalaciones que hubieran sido adquiridos, construidos y/o sostenidos por la Municipalidad, como es el caso de la Municipalidad de
Surquillo respecto del Mercado de Abastos N 1.
61. En consecuencia, al haber operado una mutacin demanial (ver fundamento 33, supra) en la medida en que el bien de dominio pblico que ha servido
como soporte al servicio pblico de mercados, fue trasladado a la jurisdiccin
de la municipalidad demandante desde su creacin, corresponde a ella la administracin de este bien inmueble a travs del que se brinda el servicio pblico ya
referido. Se produjo, por tanto, una redistribucin tcita de competencias en este
extremo. Con esto, el Tribunal Constitucional no pretende pronunciarse sobre la
titularidad de la propiedad inscrita en los Registros Pblicos, sino sobre la titularidad de dominio pblico para la administracin del Mercado de Abastos N 1.
62. Este Colegiado, ha expuesto en los fundamentos 35 y 37, supra, sobre
la naturaleza y el fin pblicos que persigue el bien pblico que sirve de soporte
a la prestacin del servicio pblico de mercados, y que sobre l opera.
63. La privatizacin de los mercados pblicos pertenecientes a las municipalidades fue regulada por normativa legislativa especfica, y tal como la Norma
Fundamental prev, es factible que los bienes de uso pblico sean concedidos
a particulares para su mejor aprovechamiento econmico artculo 73 in fine.
Este Colegiado considera que tal decisin y la ejecucin de tal proceso estn
inmersas y forman parte de las competencias constitucionales asignadas a las
municipalidades para administrar sus bienes y rentas, as como para administrar,

184

JURISPRUDENCIA RELEVANTE

reglamentar y organizar los servicios pblicos de su localidad, en el marco de la


competencia territorial que corresponda.
64. La LOM ha consignado un precepto para regular las relaciones entre las
municipalidades. As: Las relaciones que mantienen las municipalidades entre
ellas son de coordinacin, de cooperacin o de asociacin para la ejecucin de
obras o prestacin de servicios. Se desenvuelven con respeto mutuo de sus competencias y gobierno. artculo 124 LOM. De modo que la ley ha previsto los
mecanismos institucionales para afrontar en comn la privatizacin de los mercados pblicos de ser el caso.
65. Este Tribunal ha logrado definir que el Mercado de Abastos N1: (i) es
un bien de servicio pblico por la finalidad pblica que persigue; (ii) que se encuentra en la jurisdiccin territorial asignada a la municipalidad demandante(52);
(iii) que se ha dado una mutacin demanial, en la medida en que el bien pblico
que sirve como soporte al servicio pblico de mercados, fue incorporado a la jurisdiccin de la demandante desde su creacin; (iv) que la privatizacin constituye un acto de gobierno que, como tal, compete adoptar a la municipalidad que
legtimamente ejerce competencias respecto de dicho bien pblico; y que (v) las
municipalidades deben mantener respeto mutuo de las competencias que a cada
una corresponde ejercer, as como del gobierno.
66. En consecuencia, consideramos luego de la labor interpretativa constitucional realizada y de la aplicacin del test de competencia que el ejercicio de
las competencias constitucionales reclamadas en el presente conflicto competencial respecto del Mercado de Abastos N 1 en tanto bien de servicio pblico le
corresponde, en forma legtima, a la municipalidad demandante.
67. Finalmente, como ya se ha establecido, los bienes de dominio pblico
materia del proceso constitucional instaurado estn ubicados y pertenecen a la
jurisdiccin territorial de la Municipalidad Distrital de Surquillo, y es ella la legtima titular de las competencias constitucionales reclamadas.
()

(52)

Cuestin sobre la que no hay controversia, dado que la municipalidad demandada as lo reconoce.

185

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

Caso Poder Judicial contra Poder Ejecutivo

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL


(Extractos)
Exp. N 00004-2004-CC/TC-LIMA
(Fecha de publicacin en la pgina web del Tribunal Constitucional: 07/02/2005)

()
FUNDAMENTOS
()
V. Anlisis del caso concreto
11. En relacin al petitorio de la presente accin, los demandantes han solicitado en el presente conflicto de competencia lo siguiente:
a)

Que se reafirme que es competencia del Poder Judicial presentar su


proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo.

b)

Que se reafirme que es competencia del Poder Judicial sustentar ante


el Congreso de la Repblica el proyecto de presupuesto que present
al Poder Ejecutivo.

c)

Que se determine que no es competencia del Poder Ejecutivo modificar el proyecto de presupuesto que le presenta el Poder Judicial.

d)

Que se declare la nulidad de la parte correspondiente al presupuesto del Poder Judicial contenida en el Proyecto de Ley Anual de
Presupuesto del Sector Pblico para el ao 2005 presentado por el
Poder Ejecutivo ante el Congreso de la Repblica.

e)

Que, como consecuencia de la nulidad y de la determinacin de la


competencia solicitadas, se ordene la inclusin en el Proyecto de
Ley Anual de Presupuesto del Sector Pblico para el ao 2005, del
proyecto de presupuesto del Poder Judicial, que remiti este Poder del
Estado al Poder Ejecutivo el da 27 de agosto de 2004.

12. Como lo sealamos en nuestra resolucin del 10 de noviembre de


2004, recada en la solicitud de medida cautelar presentada por el Poder Judicial
en el presente proceso, la contienda de competencia planteada por el Poder
Judicial ingres al Tribunal Constitucional en la tarde del jueves 21 de octubre de 2004 y fue admitida a trmite el 25 del mismo mes y ao, corrindose
traslado al Presidente del Consejo de Ministros, para su respectiva contestacin,
por el plazo legal de treinta das hbiles que venca en fecha posterior a la de

186

JURISPRUDENCIA RELEVANTE

remisin de la autgrafa de la Ley Anual de Presupuesto del Sector Pblico para


el ao 2005 al Poder Ejecutivo, conforme al segundo prrafo del artculo 80 de
la Constitucin, esto es, el 30 de noviembre de 2004. Por tanto, la demanda se
present cuando el trmite para la aprobacin de la referida Ley de Presupuesto
haba comenzado. Del mismo modo, la contestacin de la demanda se efectu el
9 de diciembre de 2004, cuando dicho proyecto de ley ya haba sido aprobado
y su autgrafa haba sido remitida al Presidente de la Repblica, para su promulgacin. El 21 de diciembre de 2004, mediante la Ley N 28427, se public
en el diario oficial El Peruano la Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el
Ejercicio Fiscal 2005.
13. Por tanto, respecto de los dos ltimos puntos del petitorio sealados en los literales d) y e) del Fundamento N 11, supra ha operado la sustraccin de la materia. Sin embargo, el hecho de que se haya aprobado la Ley
de Presupuesto para el ejercicio fiscal 2005, bajo el supuesto de que el Poder
Ejecutivo fij un tope para el presupuesto del Poder Judicial, no impide que
este Tribunal Constitucional conozca sobre el fondo del conflicto, porque la demanda del Poder Judicial cuestiona con carcter general la decisin del Poder
Ejecutivo, durante los ltimos aos, de determinar el presupuesto del Poder
Judicial que, en opinin del demandante, afecta la competencia que le reconoce el artculo 145 de la Constitucin para presentar su presupuesto al Poder
Ejecutivo, sin que este ltimo lo modifique, y sustentarlo ante el Congreso de la
Repblica. En consecuencia, este Tribunal Constitucional solo se pronunciar
sobre los tres primeros puntos del petitorio.
VI. El artculo 145 de la Constitucin y la competencia en controversia
14. El artculo 145 de la Constitucin dispone que el Poder Judicial presenta su proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo y lo sustenta ante el Congreso.
15. El demandante alega que el ejercicio de esta competencia requiere
que el Poder Ejecutivo incluya en el proyecto de Ley Anual de Presupuesto
del Sector Pblico el proyecto de presupuesto que el Poder Judicial le remite.
Aadiendo que el hecho de que el Poder Ejecutivo pueda variar el proyecto
del Poder Judicial y presentar al Congreso uno sustituto, conducira al absurdo de que, en su oportunidad, el Poder Judicial sustente ante el Congreso de la
Repblica un proyecto ajeno.
16. Por su parte, el Poder Ejecutivo ha sostenido que no existe norma constitucional que consagre el principio de autonoma presupuestaria del Poder
Judicial. En consecuencia, niega que el artculo 145 de la Constitucin consagre la competencia aducida por el Poder Judicial. Para fundamentar dicha tesis
afirma que durante los ltimos aos el Poder Judicial ha tenido la aspiracin
de que su proyecto de presupuesto sea incluido sin modificaciones por el Poder
Ejecutivo en el proyecto de Presupuesto General del Sector Pblico que se

187

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

enva al Congreso. Aade que en ningn momento del debate en el Congreso


Constituyente Democrtico se acept la propuesta presentada por el Poder
Judicial de que su presupuesto sea enviado al Congreso sin modificaciones, de
manera que tal planteamiento no fue acogido en la Constitucin de 1993.
17. Del mismo modo, sostienen que en el proyecto de reforma constitucional del ao 2002 el Poder Judicial insisti nuevamente con la propuesta de que
su proyecto de presupuesto deba ser incorporado en sus propios trminos en el
proyecto de presupuesto del Sector Pblico, y que la misma propuesta fue presentada por la Comisin Especial para la Reforma Integral de la Administracin
de Justicia (CERIAJUS) en su proyecto de reforma constitucional relativo al
Poder Judicial. Por ello, consideran que estos hechos prueban que: la autonoma presupuestaria del Poder Judicial no fue recogida en la Constitucin de
1993.
18. El Tribunal Constitucional no comparte la argumentacin del Poder
Ejecutivo. Y es que, si bien el debate constituyente es una de las herramientas
para la interpretacin jurdica, pues permite conocer las diversas posiciones
sobre un determinado tema y cul fue la tesis que prevaleci, no es menos cierto
que cuando una norma es aprobada, y la Constitucin no escapa a esta regla,
dicha norma adquiere autonoma respecto de sus creadores y, por tanto, conforme a ella, corresponde a los intrpretes determinar el alcance, contenido y perfil
exacto de cada una de sus disposiciones.
19. Al respecto, este Colegiado ha sostenido que la: (...) norma, es sabido, una vez promulgada y publicada, adquiere lo que se ha dado en llamar vida
propia. Se desliga de la intencin de su creador y adquiere vigencia autnoma,
ubicndose en el contexto legislativo coexistente, frente a los futuros intrpretes y a las situaciones del porvenir (Exp. N 0002-2001-AI/TC, Fundamento
N 2). En tal sentido, si bien reconocemos la pluralidad de intrpretes jurdicos con
relacin a la Constitucin, tambin reafirmamos el lugar privilegiado que ocupa
el Tribunal Constitucional para efectuar una interpretacin de la Constitucin con
carcter jurisdiccional y, sobre todo, vinculante para los Poderes del Estado, rganos constitucionales, entidades pblicas, privadas y para los ciudadanos.
20. De otro lado, el demandante manifiesta que, a diferencia de lo estipulado en los artculos 160, 162 y 178 de la Constitucin, que disponen que el
Ministerio Pblico, la Defensora del Pueblo y el Jurado Nacional de Elecciones
sustentan su proyecto de presupuesto ante el Poder Ejecutivo, el artculo 145 de
la Constitucin no impone tal condicin al Poder Judicial. Sobre ello el Tribunal
Constitucional considera que, en efecto, de las normas constitucionales citadas
se advierte un trato distinto para el Poder Judicial.
21. Adicionalmente, el Tribunal Constitucional advierte la incoherencia entre el artculo 80 de la Constitucin y las disposiciones referidas en el

188

JURISPRUDENCIA RELEVANTE

Fundamento N 20, supra; y, adems, la omisin en dicho artculo de consignar


al Presidente del Tribunal Constitucional y al Presidente del Consejo Nacional
de la Magistratura, que presiden rganos constitucionales autnomos, y que por
ello sustentan sus respectivos presupuestos ante el Congreso solo por mandato
legal. Consecuentemente, el fallo tcnico constitucional debe tambin precisar
que en el texto del artculo 80 de la Constitucin se enumere a los funcionarios que tienen atribucin para sustentar sus presupuestos ante el Congreso de la
Repblica.
22. Por las consideraciones expuestas, es posible, a partir del artculo 145
de la Constitucin, determinar si la Constitucin consagra, o no, la competencia
alegada a favor del Poder Judicial. Por tanto, debe el Poder Ejecutivo respetar
el presupuesto que le presenta el Poder Judicial, no modificarlo e incorporarlo al proyecto general del presupuesto del Estado y remitirlo al Congreso de la
Repblica para su discusin y aprobacin final? Para responder ello es necesario
efectuar un anlisis sobre la participacin que, segn la Constitucin, tienen los
Poderes del Estado en el proceso de elaboracin de la Ley de Presupuesto.
VII. Los principios de separacin y colaboracin de poderes en la participacin de los Poderes del Estado en el proceso de elaboracin de la Ley de
Presupuesto
23. Conforme a los artculos 3 y 43 de la Constitucin, la Repblica del
Per se configura como un Estado Democrtico y Social de Derecho, y su gobierno se organiza segn el principio de separacin de poderes. Al respecto,
hemos expresado que: La existencia de este sistema de equilibrio y de distribucin de poderes, con todos los matices y correcciones que impone la sociedad
actual, sigue constituyendo, en su idea central, una exigencia ineludible en todo
Estado Democrtico y Social de Derecho. La separacin de estas tres funciones
bsicas del Estado, limitndose de modo recproco, sin entorpecerse innecesariamente, constituye una garanta para los derechos constitucionalmente reconocidos e, idnticamente, para limitar el poder frente al absolutismo y la dictadura
(Exp. N 0023-2003/AI, Fundamento N 5).
24. Sin embargo, la separacin de poderes que configura nuestra
Constitucin no es absoluta, porque de la estructura y funciones de los Poderes
del Estado regulados por la Norma Suprema, tambin se desprende el principio
de colaboracin de poderes. Al respecto, encontramos una colaboracin de poderes cuando el artculo 104 de la Constitucin establece que el Congreso puede
delegar en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre materia especfica y por el plazo determinado establecidos en la
ley autoritativa. Del mismo modo, existe una colaboracin de poderes cuando el
artculo 129 de la Constitucin dispone que el Consejo de Ministros en pleno, o
los ministros por separado, pueden concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates con las mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo

189

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

la de votar si no son congresistas. Ocurre lo mismo con las normas constitucionales relativas al proceso de elaboracin de la Ley de Presupuesto.
25. En efecto, el procedimiento legislativo de aprobacin de la Ley de
Presupuesto est sujeto al siguiente trmite:
25.1. La remisin del proyecto de Ley de Presupuesto por el Presidente de
la Repblica al Congreso, dentro de un plazo que vence el 30 de agosto de cada
ao, y que debe estar efectivamente equilibrado, conforme lo dispone el artculo
78 de la Constitucin.
25.2. La elaboracin del dictamen de la Comisin de Presupuesto del
Congreso de la Repblica que, previo anlisis en sesiones pblicas, es presentado al Pleno para su debate en el plazo previsto en el artculo 81-c de su
Reglamento.
25.3. La sustentacin por el Ministro de Economa y Finanzas, ante el Pleno
del Congreso, del pliego de ingresos y, por cada ministro, de los respectivos
pliegos de egresos, as como por el Presidente de la Corte Suprema, el Fiscal de
la Nacin y el Presidente del Jurado Nacional de Elecciones, segn el artculo
80 de la misma Carta; y por los otros titulares de pliegos en la forma prevista
por otras disposiciones constitucionales y legales; en debate que se inicia el 15
de noviembre.
25.4. La remisin de la autgrafa de la Ley de Presupuesto al Poder
Ejecutivo hasta el 30 de noviembre, de acuerdo a lo dispuesto por el artculo 80
de la propia Constitucin.
26. Como puede advertirse, amparado en la colaboracin de poderes es que
se desarrolla el proceso de elaboracin y aprobacin de la Ley de Presupuesto.
Al respecto, comprobamos que, por un lado, la iniciativa legal corresponde al
Poder Ejecutivo y al Ministro de Economa y Finanzas la sustentacin ante el
pleno del pliego de ingresos del presupuesto; y, por otro, que corresponde al
Congreso de la Repblica su aprobacin.
27. Sin embargo, si bien el principio de colaboracin de poderes est presente en el proceso de elaboracin de la Ley de Presupuesto, la Constitucin
otorga preeminencia al Congreso de la Repblica en esta materia. En efecto,
este Tribunal debe destacar que, conforme al artculo 45 de la Constitucin, el
poder emana del pueblo y, conforme al principio representativo consagrado en
el artculo 43 de la misma norma, concordante con el artculo 77 y a los incisos 1) y 4) del artculo 102 de la Constitucin, corresponde al Congreso de la
Repblica, aprobar el Presupuesto de la Repblica, salvo el caso previsto en el
segundo prrafo del artculo 80 de la Constitucin. En consecuencia, es el Poder
Legislativo, en representacin del pueblo, quien tiene la ltima decisin, pues le

190

JURISPRUDENCIA RELEVANTE

corresponde determinar cmo se distribuyen los montos y la asignacin de las


partidas que, en definitiva, son los recursos del pueblo.
28. Ahora bien, en lo que respecta al principio de separacin de poderes,
tambin presente en la elaboracin de la Ley de Presupuesto, el artculo 94 de
la Constitucin dispone que el Congreso de la Repblica gobierna su economa
y sanciona su presupuesto. Por tanto, adems de la preeminencia que tiene el
Congreso de la Repblica en el proceso de elaboracin de la Ley de Presupuesto,
por cuanto es el rgano que lo aprueba, la Constitucin tambin le reconoce
autonoma presupuestaria. Es decir, de los tres Poderes del Estado, en rigor, el
nico que goza de autonoma presupuestaria es el Congreso de la Repblica,
porque incluso el Poder Ejecutivo est sujeto a la decisin del Legislativo.
29. Con relacin al Poder Ejecutivo, el artculo 78 de la Constitucin prescribe que el Presidente de la Repblica detenta la iniciativa legislativa para los
efectos de la aprobacin de la Ley de Presupuesto. Por otro lado, en el supuesto
de que la autgrafa de la Ley de Presupuesto no sea remitida al Poder Ejecutivo
hasta el 30 de noviembre, entra en vigencia el Proyecto de este, que es promulgado por decreto legislativo, segn lo dispone el segundo prrafo del artculo 80
de la Constitucin. Asimismo, segn el citado artculo, el Ministro de Economa
y Finanzas sustenta, ante el Pleno del Congreso, el pliego de ingresos.
30. Como puede observarse, de las normas citadas en el prrafo precedente,
se concluye que el Poder Ejecutivo concentra importantes competencias relacionadas con la elaboracin de la Ley de Presupuesto, que incluso pueden llegar
al nivel del Congreso de la Repblica, pues, por mandato del artculo 80 de la
Constitucin, puede convertirse en legislador presupuestal. En tal sentido, estos
dos Poderes del Estado son actores privilegiados para determinar el presupuesto
del sector pblico, pero no son los nicos.
VIII. La participacin del Poder Judicial en el proceso de elaboracin de la
Ley de Presupuesto
31. El Poder Judicial, en el Estado peruano, administra justicia y cumple la funcin esencial de controlar el poder; es decir, fiscaliza al Poder
Legislativo y al Poder Ejecutivo, conforme al segundo prrafo del artculo 138
de la Constitucin. Para poder cumplir con esta funcin, encomendada por la
Constitucin, es que el inciso 2) del artculo 139 de la Norma Suprema consagra el principio de independencia judicial frente a los Poderes del Estado, rganos constitucionales, entidades pblicas y privadas, y ciudadanos en general.
Al respecto, y en lo que toca al principio de separacin de poderes y la funcin
jurisdiccional, hemos establecido que dentro de: (...) la funcin jurisdiccional
merece una especial atencin, toda vez que constituye la garanta ltima para
la proteccin de la libertad de las personas frente a una actuacin arbitraria del
Poder Ejecutivo o el Poder Legislativo (Exp. N 0023-2003/AI, Fundamento

191

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

N 7). En esta oportunidad, este Colegiado aade que la funcin jurisdiccional tambin constituye una garanta contra las actuaciones arbitrarias de los
particulares.
32. Asimismo, el Tribunal Constitucional ha sostenido que: (...) a efectos
de precisar los alcances y contenidos del mandato constitucional que nos define
como una Repblica Democrtica, este Tribunal considera que la eliminacin
de toda prctica violenta y autoritaria no solo debe limitarse a la vida poltica,
sino tambin abarcar la convivencia social y todos los mbitos de la vida de los
ciudadanos; por ello, es de suma importancia enfatizar que en nuestro rgimen
constitucional solo debe imperar el dilogo y los medios pacficos para resolver
los conflictos (Exp. N 1027-2004-AA/TC, Fundamento N 13). Est fuera de
duda que el Poder Judicial es el rgano estatal que tiene como principales funciones resolver los conflictos, ser el primer garante de los derechos fundamentales y ejercer el poder punitivo del Estado, canalizando las demandas sociales de
justicia y evitando que estas se ejerzan fuera del marco legal vigente.
33. En doctrina que este Colegiado hace suya, el Tribunal Europeo de
Derechos Humanos ha establecido que una de las caractersticas bsicas de la
sociedad democrtica es la confianza que los tribunales deben inspirar a los ciudadanos (mutatis mutandis, Caso Piersack contra Blgica, Sentencia de 1 de octubre de 1982, Fundamento N 30). En tal sentido, el Tribunal Constitucional remarca que otro de los elementos que, conforme al artculo 43 de la Constitucin,
nos configuran como una Repblica Democrtica, es la independencia judicial,
necesaria para inspirar la confianza de los ciudadanos en los tribunales.
34. El Tribunal Constitucional considera que, teniendo en cuenta el diseo
de las relaciones de los Poderes del Estado desarrolladas por la Constitucin a
partir del principio de separacin de poderes, para que el Poder Judicial pueda
cumplir adecuadamente con sus funciones bsicas y las obligaciones que se derivan del artculo 139 de la Constitucin de tal forma que el Estado peruano
pueda configurar un sistema de justicia que garantice la vigencia de los derechos
humanos y un adecuado servicio al usuario del sistema, y de este modo generar
la confianza necesaria de los ciudadanos en los Tribunales, es indispensable
que se mantenga la independencia del Poder Judicial frente a los otros Poderes
del Estado.
35. Dichos mandatos constitucionales determinan que el Poder Judicial
tambin participe en el proceso de elaboracin de la Ley de Presupuesto. Para
estos efectos, la Constitucin establece, en el artculo 145, que el Poder Judicial
presente su proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo y lo sustente ante el
Congreso de la Repblica y, conforme al artculo 80 de la misma norma, que sea
el Presidente de la Corte Suprema quien sustente el pliego correspondiente al
Poder Judicial.

192

JURISPRUDENCIA RELEVANTE

36. En torno a ello, el Poder Ejecutivo alega que la incorporacin del


proyecto del Poder Judicial en el proyecto general de presupuesto sin que el
Ejecutivo lo modifique, vulnerara el principio de unidad presupuestal reconocido por el artculo 77 de la Constitucin y violara la exclusividad que le corresponde al Poder Ejecutivo, conforme al primer prrafo del artculo 78 de la
Constitucin. El Tribunal Constitucional no comparte dicha tesis. Al respecto, se
debe tener en cuenta que, a tenor del artculo 94 de la Constitucin, el Congreso
de la Repblica gobierna su economa y sanciona su presupuesto. Del mismo
modo, el artculo 79 de la norma suprema dispone que sus representantes no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos pblicos, salvo en lo que se refiere a
su presupuesto.
37. Como puede advertirse, estas ltimas normas constitucionales permiten que el Congreso de la Repblica pueda, eventualmente, aumentar su presupuesto, y no por ello podemos afirmar que se vulnera el principio de unidad
presupuestal o la exclusividad del Ejecutivo en la elaboracin y presentacin
del proyecto general de presupuesto, ya que el Poder Ejecutivo y el Congreso
de la Repblica tendrn que financiar el eventual exceso en su presupuesto con
sujecin a los lmites que impone la propia Constitucin. Lo mismo puede afirmarse con relacin al Poder Judicial, porque en ltima instancia lo que plantea
la Constitucin, respecto al tema presupuestario, es que los Poderes del Estado
concierten una equitativa asignacin de los recursos pblicos a travs de todo el
proceso presupuestario, tanto en la etapa de formulacin del proyecto general
que deber presentar el Ejecutivo como en el momento de discusin y posterior aprobacin por parte del Congreso de la Repblica.
38. Asimismo, el Poder Ejecutivo sostiene que detenta la facultad exclusiva y excluyente en la programacin y formulacin del Proyecto de Ley Anual
de Presupuesto del Sector Pblico, argumentando que el Proyecto de Ley
de Presupuesto constituye el medio ms adecuado de que dispone el Poder
Ejecutivo para determinar cul es la orientacin y la direccin que desarrolla la
poltica econmica del pas, tomando en cuenta sus necesidades, prioridades y
el equilibrio presupuestario. Esta afirmacin en parte es cierta, pues, conforme
al inciso 3) del artculo 118 de la Constitucin, corresponde al Presidente de la
Repblica dirigir la poltica general del gobierno.
39. Al respecto, debe precisarse que si bien la Constitucin reconoce la exclusividad del Poder Ejecutivo en la iniciativa legal para presentar el proyecto
de ley de presupuesto, es decir solo l es el habilitado para iniciar el procedimiento legislativo que culminar con la aprobacin del proyecto de ley, esto no
quiere decir que no exista una previa coordinacin y negociacin, propia de un
sistema democrtico, a los efectos de determinar los montos y las asignaciones
presupuestarias que corresponden a los diferentes organismos estatales.

193

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

40. De otro lado, el Tribunal Constitucional considera que la poltica general del gobierno y la formulacin del presupuesto estn limitadas por los
parmetros que fija la propia Constitucin, en los trminos sealados en los
Fundamentos Ns. 9, supra, y 41 y 42, infra. En tal sentido, debe quedar establecido que el Poder Judicial, como Poder del Estado, no est sujeto a una determinada poltica general de un gobierno determinado, sino a las obligaciones que la
Constitucin le asigna directamente. Por ello, corresponde al Poder Judicial, en
cuanto a sus funciones y con base en la independencia que le es consustancial,
fijar autnomamente sus objetivos institucionales que, obviamente, tienen un
componente presupuestario. La garanta de la independencia del Poder Judicial
tambin se manifiesta a travs del rol que debe cumplir en el proceso presupuestario puesto que, de no ser as, se corre el riesgo de su sometimiento al gobierno
que le toque dirigir el Poder Ejecutivo.
41. Por lo expuesto, este Colegiado considera que cuando el artculo 145
de la Constitucin dispone que el Poder Judicial presenta su proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo y lo sustenta ante el Congreso, la Constitucin est
habilitando al Poder Judicial para que participe en el proceso presupuestario
presentando su proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo sin que este ltimo
lo modifique, para su integracin al proyecto general de presupuesto y posterior
sustentacin ante el Congreso de la Repblica, puesto que, dada su condicin
de Poder del Estado y atendiendo a las funciones que debe cumplir y al lugar
que ocupa en la configuracin de nuestro sistema democrtico, le corresponde,
al igual que el Poder Ejecutivo, sustentar directamente su presupuesto ante el
Congreso de la Repblica para su aprobacin o modificacin, dentro de los lmites que la propia Constitucin impone, ya que esta competencia es garanta de
su independencia; de no ser as, tal garanta se convertira en ilusoria.
IX. Lmites que impone la Constitucin a la actuacin de los Poderes del
Estado para la elaboracin de la Ley de Presupuesto
42. Las normas constitucionales de las que hemos extrado los principios
constitucionales presupuestarios, Fundamento N 9, supra, imponen lmites
a los Poderes del Estado para la formulacin y elaboracin del Proyecto de
Presupuesto que presenta el Ejecutivo, haciendo uso de la facultad de iniciativa
en esta materia, y al propio Congreso de la Repblica, para su aprobacin. En
efecto, el artculo 77 de la Constitucin prescribe que el presupuesto es anual;
que su estructura contiene dos secciones: gobierno central e instancias descentralizadas; que se asigna equitativamente los recursos pblicos; y que su programacin y ejecucin responde a los criterios de eficiencia de necesidades sociales
bsicas y de descentralizacin. Por su parte, el artculo 78 de la Constitucin
dispone que el proyecto presupuestal debe estar efectivamente equilibrado;
que no pueden cubrirse con emprestitos los gastos de carcter permanente; y
que no puede aprobarse el presupuesto sin partida destinada al servicio de la
deuda pblica. A su turno, el artculo 79 de la Constitucin establece que los

194

JURISPRUDENCIA RELEVANTE

representantes ante el Congreso no tienen iniciativa para crear ni aumentar gastos pblicos, salvo en lo que se refiere a su presupuesto.
43. El Tribunal Constitucional considera que no solo los Poderes Legislativo
y Ejecutivo estn vinculados por estas limitaciones, sino tambin el Poder
Judicial, al momento de formular su proyecto de presupuesto. El cumplimiento
de las normas constitucionales delimitan los parmetros y los principios constitucionales prespuestarios con los cuales se debe elaborar el proyecto y la Ley de
Presupuesto tambin vinculan al Poder Judicial, el cual, con base en el principio
de colaboracin de poderes, deber formular su proyecto en coordinacin con el
Poder Ejecutivo, a fin de determinar los montos fijados a partir de los lmites y
principios impuestos por la Constitucin, y garantizando la competencia que le
reconoce el artculo 145 de la Constitucin.
44. Para tal fin, es responsabilidad inexcusable del Poder Judicial plantear
una propuesta de asignacin de recursos econmicos acorde con la realidad de
la caja fiscal y con las posibilidades reales de una ejecucin eficiente y eficaz.
Asimismo, es indispensable que dicho Poder del Estado cuente con una poltica
judicial que sirva de marco para la toma de decisiones por parte del Legislativo,
en lo que se refiere a la asignacin de recursos presupuestales. Es necesario advertir que, a pesar de habrsele asignado al Poder Judicial, en el pasado, importantes recursos para la reforma del sistema de administracin de justicia, a la
fecha dicho proceso es percibido objetivamente por la ciudadana como notoriamente deficiente.
45. Consecuentemente, el Tribunal Constitucional considera que para el adecuado ejercicio de la competencia que el artculo 145 de la Constitucin le reconoce
al Poder Judicial, es necesaria una ley mediante la cual se establezcan los mecanismos especiales de coordinacin entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial, en lo
relativo a la elaboracin del presupuesto de este ltimo con respecto a lo previsto en
el artculo 145 de la Constitucin, concordante con el principio de equilibrio financiero previsto en el artculo 78 del mismo cuerpo legal.
46. Del mismo modo, el Poder Judicial deber formular una Poltica
Judicial de corto, mediano y largo plazo, en donde se defina el conjunto de criterios conforme a los cuales se orientar la organizacin judicial para administrar
justicia. Para tal efecto, se deber identificar los fines generales y objetivos especficos; el inventario y evaluacin de los medios y recursos para alcanzarlos; y
la determinacin de lneas de accin. Dicha poltica deber ser el sustento tcnico para la toma de decisiones del Poder Legislativo en cuanto a la aprobacin de
su presupuesto. Sobre esta base, el Poder Legislativo, atendiendo a la capacidad
econmica del pas, podr incrementar las partidas presupuestarias correspondientes a favor del Poder Judicial, a efectos de consolidar el proceso de reforma
de la administracin de justicia en el que se encuentra abocado.
()

195

BIBLIOGRAFA

BIBLIOGRAFA

ABAD YUPANQUI, Samuel. Derecho Procesal Constitucional.


Gaceta Jurdica, Lima, 2004.

ABAD YUPANQUI, Samuel y otros. Cdigo Procesal Constitucional.


Comentarios, exposicin de motivos, dictmenes e ndice analtico.
Palestra, Lima, 2004.

CAIRO ROLDN, Omar. Justicia constitucional y proceso de amparo. Palestra, Lima, 2005.

LIEBMAN, Enrico T. Eficacia y autoridad de la sentencia. Depalma,


Buenos Aires, 1944.

MESA RAMREZ, Carlos. Exgesis del Cdigo Procesal Constitucional. Tercera edicin, ed. Gaceta Jurdica, Lima, 2007.

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En: Guerra de las Cortes? A propsito del proceso competencial entre
el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial. Cuadernos de anlisis y crtica a
la jurisprudencia constitucional. N 4, Palestra, Lima, 2007.

MONROY PALACIOS, Juan Jos. Una interpretacin errnea: a


mayor verosimilitud, menor caucin y viceversa. Apuntes crticos
sobre los presupuestos para el otorgamiento y para la ejecucin de
la medida cautelar. En: Revista Peruana de Derecho Procesal. Vol.
VIII, Palestra, Lima, 2005.

PREZ TREMPS, Pablo. Los procesos constitucionales. La experiencia espaola. Palestra, Lima, 2008.

199

NDICE
PRESENTACIN ............................................................................................................

PROCESO DE ACCIN POPULAR


CAPTULO 1
GENERALIDADES
1. Concepto ...................................................................................................................

2. Antecedentes ............................................................................................................

3. Finalidad como proceso constitucional .....................................................................

10

4. Su relacin con el proceso de inconstitucionalidad ...................................................

11

5. El control previo de las normas infralegales ..............................................................

12

CAPTULO 2
LEGISLACIN BSICA
Legislacin bsica .....................................................................................................

13

CAPTULO 3
NORMAS OBJETO DE CONTROL
1. Los reglamentos ........................................................................................................

15

2. Las normas administrativas .......................................................................................

15

3. Las resoluciones de carcter general .......................................................................

16

4. Otros aspectos relevantes sobre el control de las normas .......................................

17

CAPTULO 4
TIPOLOGA DE INFRACCIONES CONSTITUCIONALES
1. Infracciones constitucionales por la forma o por el fondo .........................................

19

2. Infracciones constitucionales parciales o totales ......................................................

20

3. Infracciones constitucionales directas e indirectas. El bloque de constitucionalidad...

21

201

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

CAPTULO 5
CAUSALES DE IMPROCEDENCIA
Causales de improcedencia ............................................................................................

23

CAPTULO 6
LEGITIMIDAD PARA OBRAR
1. Legitimidad para obrar activa ....................................................................................

25

2. Legitimidad para obrar pasiva ...................................................................................

26

3. La defensa del Estado ...............................................................................................

27

CAPTULO 7
COMPETENCIA E INSTANCIAS
1. La competencia negada al Tribunal Constitucional ....................................................

29

2. Reglas de competencia .............................................................................................

30

3. Impedimentos del juzgador .......................................................................................

31

CAPTULO 8
TRMITE DEL PROCESO
1. Trmite de primera instancia .....................................................................................

33

2. Trmite de segunda instancia ...................................................................................

41

CAPTULO 9
CONTENIDO Y EFECTOS DE LA SENTENCIA FUNDADA
Contenido y efectos de la sentencia fundada ...........................................................

45

CAPTULO 10
ALGUNOS CASOS RELEVANTES DE ACCIN POPULAR
1. Exp. N 500-04 ..........................................................................................................

47

2. Exp. N 2102-2006 Arequipa .....................................................................................

48

3. Exp. N 2319-2006 Cajamarca ..................................................................................

49

4. EXP. N 2725-2006 Lima ...........................................................................................

50

202

NDICE

CAPTULO 11
CUADROS PARA EL ANLISIS
Cuadros para el anlisis ............................................................................................

51

MODELOS
MODELO 1. Demanda de Accin Popular.......................................................................

57

MODELO 2. Demanda de Accin Popular.......................................................................

59

JURISPRUDENCIAS

1. Derecho a la igualdad: el trmino usuario en el rgimen legal del uso de aguas...

63

2. Reconocimiento de las comunidades nativas como personas jurdicas y su derecho


a la identidad cultural ................................................................................................

66

3. Principio de irretroactividad de la ley .........................................................................

68

4. Ilegalidad por la forma: las sanciones no se establecen por decreto de alcalda .....

71

5. La accin popular tiene como objeto el control de normas de carcter general .......

73

6. Constitucionalidad y legalidad del Reglamento de la Ley de Trabajo de la Enfermera (o) ..........................................................................................................................

74

BIBLIOGRAFA ...............................................................................................................

79

PROCESO COMPETENCIAL
CAPTULO 1
GENERALIDADES
1. Objeto del proceso competencial ..............................................................................

85

CAPTULO 2
LEGISLACIN BSICA
Legislacin bsica .....................................................................................................

93

203

PROCESOS DE ACCIN POPULAR Y COMPETENCIAL

CAPTULO 3
CONFLICTOS DE COMPETENCIA Y ATRIBUCIN
1. Distincin entre el conflicto de competencias y el de atribuciones ...........................

95

2. Modalidades del conflicto competencial (o de atribuciones) .....................................

96

3. La STC Exp. N 0006-2006-CC/TC y la desnaturalizacin del proceso competencial ...............................................................................................................

97

CAPTULO 4
PROCEDENCIA DE LA DEMANDA COMPETENCIAL
1. Admisibilidad, procedibilidad y estimacin de la demanda .......................................

103

2. Aplicacin supletoria del Cdigo Procesal Civil ........................................................

104

3. Admisibilidad y procedencia de la demanda competencial .......................................

106

4. Demanda competencial y proceso de inconstitucionalidad .......................................

118

CAPTULO 5
DEL PROCEDIMIENTO
1. Proceso competencial y recurso de reposicin .........................................................

121

2. Plazos del procedimiento ..........................................................................................

123

3. Medida cautelar y suspensin de proceso afn .........................................................

124

4. De la finalizacin del procedimiento ..........................................................................

127

CAPTULO 6
EFECTOS DE LA SENTENCIA COMPETENCIAL
1. Precisiones necesarias acerca de la autoridad y eficacia de la sentencia ................

129

2. Contenido de la sentencia .........................................................................................

130

MODELOS
MODELO 1. Demanda competencial ..............................................................................

135

MODELO 2. Demanda competencial ..............................................................................

138

204

NDICE

ESQUEMA

Proceso competencial ...............................................................................................

143

JURISPRUDENCIAS
1. Caso Banco Central de Reserva del Per contra la Superintendencia de Banca,
Seguros y Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones ...............................

147

2. Caso Poder Ejecutivo (Ministerio de Comercio Exterior y Turismo) contra el Poder


Judicial ......................................................................................................................

157

3. Caso Municipalidad Distrital de Surquillo contra la Municipalidad Distrital de Miraflores..........................................................................................................................

173

4. Caso Poder Judicial contra Poder Ejecutivo .............................................................

186

BIBLIOGRAFA ...............................................................................................................

199

NDICE.............................................................................................................................

201

205