PARECER AGU/AG-01/2012

BENEFCIOS DO MONTEPIO
CIVIL DA UNIO

Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy

Consultor-Geral da Unio

Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy

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PARECER N ____AGU/AG-01/2012.
PROCESSO: 10951.000991/2009-81
INTERESSADO: Coordenao-Geral de Recursos Humanos-COGRHSubsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao- SPOAMinistrio da Fazenda- MF.
ASSUNTO: Benefcios do Montepio Civil da Unio.
EMENTA: O Montepio Civil da Unio, que radica
originalmente no Decreto n 942-A, de 31 de outubro de 1890,
hoje fundamentado na Lei n 6.554, de 21 de agosto de 1978,
e alteraes posteriores, no foi recepcionado pela ordem
constitucional de 1988. Indeferimento de requerimentos
de novas inscries. Devoluo de valores recolhidos por
interessados/inscritos cujo benefcio ainda no foi requerido.
Manuteno do pagamento de benefcios deferidos, em razo
dos princpios da boa-f, do venire contra factum proprio e da
confiana do cidado para com a Administrao.
Excelentssimo Senhor Advogado-Geral da Unio,
para os efeitos do art. 10 da Lei Complementar n 73, de 10 de
fevereiro de 1993, combinado com os incisos IV, V e VI do art. 3 do Ato
Regimental n 5, de 27 de setembro de 2007, que seguem as observaes
vindouras, e que cuidam do Montepio Civil da Unio. Trata-se de regime de
contraprestao pecuniria devido pela Unio que radica originalmente no
Decreto n 942-A, de 31 de outubro de 1980, hoje supostamente sustentado
pela Lei n 6.554, de 21 de agosto de 1978, e alteraes posteriores.
2
Cuida-se, na essncia, e no plano efetivamente ftico, de previdncia
complementar, de renda mensal vitalcia, que atende a reduzido nmero
de beneficirios, a exemplo de Auditores do Tribunal de Contas da
Unio, de Conselheiros, Auditores e Procurador-Geral do Tribunal de
Contas do Distrito Federal, de Ministros e Juzes Auditores do Superior
Tribunal Militar, de Magistrados Federais, podendo tambm incluir
Ministros do Supremo Tribunal Federal.
3
Em princpio, poder-se-ia plasmar natureza contratual da avena
entre o interessado e o pagador do benefcio. De tal modo, nesse primeiro

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sentido, ter-se-ia a figura de uma poupana, cujo contrato fora formalizado

entre interessados e a Administrao. Tal figura sinalagmtica no se
desenharia, no entanto, porquanto o custeio da vantagem decorreria de
um fundo oramentrio geral, pelo menos no que se refere necessria
complementao. o que se infere do estudo do modelo.
4
H uma diferena muito grande entre os valores recolhidos pelos
interessados e os valores pagos pela Unio Federal. Ao que consta, a
Unio recolheria mensalmente uma mdia de 160 mil reais (R$ 168.501,51
cento e sessenta e oito mil, quinhentos e hum reais e cinquenta e
hum centavos, por exemplo, em dezembro/2011) e anualmente cerca
de 2 milhes de reais (R$ 2.112.902,80 dois milhes, cento e doze
mil e novecentos e dois reais e oitenta centavos no ano de 2011). E
desembolsaria mensalmente R$ 2.758,091,88 (dois milhes, setecentos e
cinquenta e oito mil e noventa e hum reais e oitenta e oito centavos). As
contas no se encontram.
5
Afirma-se aqui que o aludido montepio no foi recepcionado
pela ordem constitucional de 1988. que o benefcio contemplaria
em tese - - desigualmente - -pequeno contingente de interessados,
em suposto prejuzo de regras gerais, e mesmo especiais, que regem
a seguridade social, no que se refere previdncia social, ainda que
em verso estatutria. O modelo no resiste - - especialmente - - ao
contedo da Emenda Constitucional n 41, de 19 de dezembro de 2003,
que dispe sobre a Reforma da Previdncia. E ainda que se invocasse
peremptoriamente direitos adquiridos em face de avenas pretritas,
h um problema de contabilidade pblica que precisa ser enfrentado.
Nada obstante, bem entendido, situaes j consolidadas devam ser
respeitadas, especialmente quanto a benefcios j deferidos, de trato
sucessivo, continuo, e que se desdobram no tempo.
6
De fato, ao que parece, no se atende regra da contrapartida, fixada
no 5 do art. 195 do texto constitucional, que exige equilbrio financeiro
e atuarial no contexto da concesso de benefcios. No h razoabilidade na
prestao contnua do benefcio. Este se substancializaria em prestao paga
a descendente, sem limite de idade, o que poderia fomentar a desigualdade,
com discriminao positiva decorrente de relao de parentesco,
desconstruindo parmetros de solidariedade e de justia que plasmam os
objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil.
7
Por exemplo, ao que consta, e segundo verificado, h casos de
beneficirio que conta com 20 anos de idade, que receberia mensalmente

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R$ 6.799,31 (seis mil, setecentos e noventa e nove reais e trinta e hum

centavos) e que, calculando-se expectativa mdia de vida, de acordo com
o IBGE, em face dos valores recebidos, custaria aos cofres pblicos,
em valores de hoje, R$ 7.071.282,40 (sete milhes, setenta e hum
mil e duzentos e oitenta e dois reais e quarenta centavos). Se no se
enfrentarem situaes anlogas, cujos benefcios em breve correm risco
de serem deferidos, conta-se com cenrio assustador, multiplicador de
privilgios, que as contas pblicas no suportariam.
8
Ao que consta tambm, h quem receba penso mensal de R$
26.723,12 (vinte e seis mil, setecentos e vinte e trs reais e doze centavos)
e que, ao que verificado, nascida em 1944 e, mantida a expectativa de
vida prevista pelo IBGE e, em valores de hoje, significaria para a Unio
Federal, a soma de R$ 11.464. 218, 48 (onze milhes, quatrocentos e
sessenta e quatro mil, duzentos e dezoito reais e quarenta e oito centavos).
So muitos exemplos que demonstram, saciedade, que situaes
futuras exigem interveno imediata, com vistas ao controle das contas
pblicas, ainda que a segurana jurdica possa justificar a mantena de
pagamentos presentemente realizados, a ttulo de montepio civil.
9
Quanto formulao do modelo, suas origens, caractersticas,
histrico, colhe-se informaes em substancial texto de autoria de Juiz
Federal em Braslia, que reproduzo, no que interessa:
O Decreto 942-A, de 31 de outubro de 1890, criou o Montepio
Obrigatrio dos Empregados do Ministrio da Fazenda, assegurando
o pagamento de penso s famlias do empregado pblico civil e
do militar falecido em exerccio ou na aposentadoria ou reforma
(art. 31) e no caso de perda do emprego em virtude de condenao
judicial (art. 17, pargrafo nico). Os empregados pblicos civis e
os militares que j pertenciam ao Montepio Geral de Economia
tinham a faculdade (e no obrigatoriedade) de tambm contriburem
para este Montepio do Ministrio da Fazenda (art. 3, 2), da por
que embora fosse ele destinado precipuamente aos empregados
civis, abrangia tambm alguns militares. A contribuio mensal
para o Montepio do Ministrio da Fazenda, descontada em folha,
era de um dia de remunerao (art. 12), sendo devida assim pelos
empregados e militares ativos, bem como pelos aposentados ou
reformados que ganhassem mais de 1.200$000 anuais (art. 3). No
seu turno, o valor da penso era de 50% da remunerao (art. 31).
Importante aqui destacar que tambm o Montepio do Ministrio da
Fazenda previa contribuio dos pensionistas, limitada hiptese de

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penso por perda do emprego em virtude de condenao judicial e
montando em um dia do valor da penso (art. 17, pargrafo nico).
Em 30 de janeiro de 1933, foi editado o Decreto 22.414 que passou
a regular o ento denominado Montepio dos Funcionrios Pblicos
Civis da Unio, alterando a contribuio para um dia de ordenado,
entendido como dois teros da remunerao (art. 3), sendo devida
pelos funcionrios em atividade e aposentados (art. 2), prevendo
ainda que as penses reversveis esto sujeitas contribuio
mensal correspondente a um dia, que ser descontada em folha (art.
20, 2). Esse Decreto 22.414/1933 tambm ampliou as hipteses de
penso em vida famlia, para abranger a demisso do funcionrio
por ato arbitrrio do governo (art. 6, 2) e a incapacidade mental
do funcionrio (art. 8), bem como instituiu o auxlio para funeral
ou luto a ser pago, sem prejuzo da penso, famlia do funcionrio
morto, no valor de 400$000 (art. 29). Em 3 de novembro de 1937,
foi editada a Lei 571, ampliando regras de reverso da penso
previstas no Decreto 22.414/1933. Ainda a propsito do Montepio
dos Empregados do Ministrio da Fazenda (ou Montepio dos
Funcionrios Pblicos Civis da Unio ou ainda Montepio Civil
Federal), cumpre referir que, pelo Decreto 956, de 6 de novembro
de 1890, foi estendido aos servidores do Ministrio da Justia e, pelo
Decreto 8.904, de 16 de agosto de 1911, a todos os demais servidores
civis, sendo que a Lei 3.089, de 8 de janeiro de 1916, suspendeu
a admisso de novos contribuintes para o montepio. No obstante,
diversas leis especficas autorizaram a admisso pontual de novos
contribuintes. Com efeito, em 5 de janeiro de 1927, o Decreto 5.137
facultou aos Ministros do Supremo Tribunal Federal requererem
sua inscrio no Montepio do Ministrio da Fazenda. A Lei 3.058,
de 22 de dezembro de 1956, estendeu aos Desembargadores do
Tribunal de Justia do Distrito Federal, bem como aos Ministros
do Tribunal de Contas e aos do Tribunal Federal de Recursos e
ao Procurador-Geral do Tribunal de Contas, a faculdade de se
inscreverem no montepio. Em 12 de novembro de 1964, a Lei
4.477 estabeleceu que a contribuio dos Ministros do Supremo
Tribunal Federal para o montepio corresponderia 25 parte (4%)
do vencimento e a penso para os herdeiros seria igual a 15 vezes
a contribuio (60% da remunerao). Em 1978, a Lei 6.554, de 21
de agosto, permitiu a adeso ao montepio para os Ministros do
Tribunal Superior do Trabalho, aos Juzes dos Tribunais Regionais
do Trabalho, aos Juzes Federais, aos Juzes Presidentes de Juntas
de Conciliao e Julgamento, aos Juzes de Trabalho Substitutos e
aos Juzes de Direito do Distrito Federal e de investidura federal

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no Estado do Rio de Janeiro. Em 1979, o Decreto 83.226, de 1 de

maro, estabeleceu que a contribuio dos inscritos no Montepio
do Ministrio da Fazenda conforme as referidas leis especficas,
correspondia 25 parte (4%) da remunerao, cobrvel mediante
desconto em folha de pagamento (art. 5), sendo a penso de montepio
civil correspondente a 15 vezes o valor da contribuio mensal (60%
da remunerao) e atualizada pela tabela de vencimentos que estiver
em vigor para o pessoal em atividade (art. 9). Em 1980, a Lei 6.810,
de 7 de julho, permitiu a adeso ao Montepio Civil da Unio para os
Ministros Togados, os Juzes Auditores e os Auditores Substitutos
da Justia Militar. Em 1982, a Lei 7.034, de 5 de outubro, facultou a
adeso ao montepio para os Conselheiros, Auditores e ProcuradorGeral do Tribunal de Contas do Distrito Federal1.

10
Pelo que se entende do modelo, o interessado faria inscrio,
recolheria mensalmente o equivalente a 4% dos vencimentos, bem
como recolheria tambm uma joia, com pagamento pulverizado em 12
meses. Sem que se tenha tempo mnimo de contribuio garante-se
ao descendente de quem tenha aderido ao modelo uma renda vitalcia,
calculada em 60% dos vencimentos de quem legou o benefcio.
11
No h relao entre contribuio e benefcio, entre tempo
de espera e tempo de fruio. No h limites. O beneficirio pode
vitaliciamente receber tais benefcios. Que seriam pagos, salvo
frmula hiertica que se desconhece, pelos cofres pblicos, pelo
menos para efeitos de complementao. o que tambm se colhe da
manifestao da Coordenao-Geral Jurdica da Procuradoria-Geral
da Fazenda Nacional:
legislao regulamentadora do Montepio Civil da Unio, salvo
melhor juzo, no atende ao rgido comando do equilbrio financeiro
e atuarial, pois a contribuio mensal corresponde a apenas 4%
(quatro por cento) dos vencimentos do inscrito e o futuro benefcio
a seu dependente ser de 60% (sessenta por cento) dos vencimentos
relativos ao cargo que ocupava o antigo instituidor. Quanto ao
confuso sistema de joias, estas so quitadas em breves 12 (doze)
meses e no so garantia de equilbrio entre entradas e sadas.
Some-se a isso o fato da lei no estabelecer um tempo mnimo de
contribuio para que o dependente faa jus ao benefcio.

Roberto Luis Luchi Demo. Breve Histria Legislativa da Previdncia dos Servidores Pblicos Civis Federais:
Contribuies e Benefcios. Revista do Tribunal Regional Federal da 1 Regio. v. 21, n. 11, Nov. 2009. p. 40-41.

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Ora, deve haver rigor atuarial em todo e qualquer desenho de

seguridade que se faa e com o Montepio Civil no diferente,
sob pena de falncia do modelo ou, no caso sob exame, da Unio
custear dficits de um subsistema complementar de natureza
complementar que privilegia dependentes de altos funcionrios da
Repblica, j garantidos por outros meios (sistema previdencirio
estatutrio).2

12
Tomando-se como exemplo o caso que suscitou a presente
manifestao, tem-se que a instituidora do benefcio aderiu ao aludido
montepio em 27 de dezembro de 2000. A par do pagamento de joia
recolheu 4% dos vencimentos at setembro de 2008, quando faleceu.
A interessada, filha da instituidora, habilitou-se para o recebimento do
montepio e obteve reconhecimento do suposto direito. Mais. Depsitos
foram feitos em sua conta bancria3.
13
Dado essencial: a beneficiria nasceu em 16 de dezembro de 1974.
Conta com 37 anos de idade. E se a expectativa de vida de uma brasileira
pode chegar aos 85 anos de idade4, estatstica e presumivelmente os
valores seriam pagos de 2008 a 2060, por 52 anos. A prestao deveria ser
de 60% dos vencimentos da instituidora do benefcio (Desembargadora)
falecida. Bem entendido, os dados so aqui colocados do modo mais
respeitoso possvel. Isto porque, poca da adeso ao montepio no se
tinha a compreenso que aqui se pretende fixar.
14
Em troca, para os cofres pblicos, de onde o benefcio pago,
recolheu-se joia e 4% dos vencimentos por cerca de oito anos. Perguntase: qual a fonte dos recursos que atende a tais despesas5? Haveria
previso constitucional? Haveria fundamento legal inquestionvel?
Esse o problema que deve ser enfrentado.

Parecer PGFN/CJU/COJPN n 1190/2010, itens 37 e 38.

Cf. Parecer PGFN/CJU/COJPN n 1190/2010, item 3, letras a e b.

Cf. Fabio Giambiagi, Reforma da Previdncia- o Encontro Marcado. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007, p. 35. Os
dados teriam sido obtidos junto ao Ministrio da Previdncia Social: A Previdncia Social e o Censo 2000:
perfil dos idosos, Informe da Previdncia Social, v. 14, n. 9, setembro de 2002.

Cf., entre outros, Flvio Galdino, Introduo Teoria dos Custos dos Direitos: Direitos no Nascem em
rvores. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. Gustavo Amaral, Direito, Escassez e Escolha: em Busca de
Critrios Jurdicos para Lidar com a Escassez de Recursos e as Decises Trgicas. Rio de Janeiro: Renovar,
2001. E para um contraponto com outros modelos de renda mensal vitalcia, conferir tambm Fabio
Giambiagi, Brasil: Razes do Atraso- Paternalismo versus Produtividade, Rio de Janeiro: Campus, 2007, p.
119 e ss.

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15
A ltima notcia relativa a aspectos normativos do aludido
montepio decorre da Mensagem Presidencial n 269, de 20 de maio de
1993, endereada ao Senado Federal, na qual Sua Excelncia o ento
Presidente da Repblica vetava alguns excertos do que viria a se
constituir nos Estatutos do Ministrio Pblico da Unio.
16
Pretendia-se artigo de lei com a seguinte redao: Aplica-se aos
membros do Ministrio Pblico da Unio o disposto no art. 1 do Decreto
n 5.137, de 5 de janeiro de 1927, nos arts. 1 e 2 da Lei n 3.058, de 22
de dezembro de 1956, nos arts. 1 e 2 da Lei n 4.477, de 12 de novembro
de 1964, e no art. 3 da Lei n 6.554, de 1 de agosto de 1978, que regem o
Montepio Civil da Unio. Em face do artigo ops-se vigoroso veto, nos
termos seguintes:
O artigo contrrio ao interesse pblico, uma vez que objetiva
assegurar privilgios, relativos ao Montepio Civil da Unio,
inicialmente restritos aos Ministros do Supremo Tribunal Federal,
posteriormente propiciados a membros da magistratura federal. A
extenso pretendida importa em tratamento discriminatrio e, por
outro lado, implicar em aumento de responsabilidade do Tesouro,
sem existncia de correspondente fonte de recursos.

17
A Mensagem Presidencial alcanou os elementos centrais que
justificariam movimento contrrio utilizao da benesse:
a) o montepio seria contrrio ao interesse pblico;
b) o montepio inegavelmente asseguraria privilgios;
c) o montepio qualificaria tratamento discriminatrio;
d) o montepio poderia acarretar nus para o Tesouro;
e) o montepio no contaria com fonte de recursos suplementar,
que no uma liberalidade do legislador pretrito, para a qual
a Constituio e oramento atuais ostensivamente seriam
contrrios.

18
a Mensagem Presidencial n 269, de 1993, que justificaria
gravssima interveno do Poder Executivo, respeitando-se as
demais autonomias, bem entendido, com o objetivo de se fazer
cessar, imediatamente, qualquer pagamento decorrente da benesse

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no recepcionada pela ordem constitucional e legal vigente. No

entanto, insista-se, h situaes que necessitam de avaliao, e de
continuidade de pagamento, porquanto j consolidadas.
19
H notcias tambm de que a Lei n 7.143, de 23 de novembro
de 1983 teria facultada a adeso ao aludido montepio, dos Auditores
do Tribunal de Contas da Unio. Dois anos antes, a Lei n 7.034, de
5 de outubro de 1982, teria facultado a adeso ao montepio para os
Conselheiros, Auditores e Procurador-Geral do Tribunal de Contas
do Distrito Federal.
20
A Lei n 6.810, de 7 de julho de 1980, alargou o nmero de
beneficiados, incluindo os Ministros do Superior Tribunal Militar,
bem como os Juzes Auditores daquele Sodalcio. Dois anos antes, a
Lei n 6.554, de 21 de agosto de 1978, teria includo os Magistrados
Federais no rol de beneficirios. Tal norma fora regulamentada pelo
Decreto n 83.226, de 1 de maro de 1979, revogado por um Decreto
no numerado de 10 de maio de 1991.
21
Em seguida, identifico os contornos do Decreto n 83.226, de
1979, cujo estudo permite, com clareza, que se alcance o conjunto
de elementos que enceta a questo. A identificao dos elementos do
referido decreto quase citao literal da prpria norma.
22
Dispunha o aludido decreto que independentemente da
condio de ativo, inativo ou em disponibilidade, poderiam inscreverse no Montepio Civil da Unio, como contribuintes facultativos
os Ministros do Supremo Tribunal Federal, do Tribunal Federal
de Recursos, do Tribunal Superior do Trabalho e do Tribunal de
Contas da Unio; os Juzes dos Tribunais Regionais do Trabalho, os
Juzes-Presidentes de Juntas de Conciliao e Julgamento e os Juzes
do Trabalho-Substitutos; os Juzes Federais; os Desembargadores
do Tribunal de Justia do Distrito Federal e os Juzes de Direito do
Distrito Federal; Desembargadores do Tribunal de Justia do Estado
do Rio de Janeiro e os Juzes de Direito, no mesmo Estado, ambos de
investidura federal; bem como o Procurador-Geral do Tribunal de
Contas da Unio.
23
Havia algumas restries, na medida em que o benefcio no
poderia ser estendido aos Ministros classistas do Tribunal Superior do
Trabalho e aos Juzes classistas dos Tribunais Regionais do Trabalho,
de investidura temporria.

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24
Fixou-se que o pedido de admisso como contribuinte facultativo
seria apreciado e decidido pelo Departamento de Pessoal do Ministrio
da Fazenda, devendo ser acompanhado de declarao de famlia. Este
ltimo documento deveria conter o nome do cnjuge em primeiras e
segundas npcias, data e lugar do casamento; os nomes das filhas e
filhos, legtimos, legitimados, naturais, reconhecidos e adotivos, com as
datas e lugares do nascimento, e registro e indicao do estado civil, se
fossem maiores.
25
Na ausncia dos referidos parentes, a declarao deveria ser
instruda pelos nomes dos pais do contribuinte, lugar de sua residncia
e condies de validez e subsistncia; pelos nomes das irms, datas
e lugares do nascimento, bem como o seu estado civil. Tambm se
permitia que pudessem ser declarados os nomes dos filhos e irmos
maiores interditos ou invlidos.
26
O contribuinte era obrigado a comunicar por escrito ocorrncias
que pudessem alterar declarao anteriormente feita. Se estivesse
impossibilitado de faz-lo, caberia esse encargo famlia do segurado
ou quem o representasse legalmente. Determinava-se que as
declaraes deveriam ser redigidas com clareza, sem emendas, rasuras
ou entrelinhas, assinadas pelo contribuinte e por duas testemunhas,
devidamente qualificadas e identificadas.
27
Dispunha-se que a contribuio para constituio da penso
corresponderia 25 parte (4% - quatro por cento) dos vencimentos e
acrscimos percebidos mensalmente pelo servidor, quantia que seria
cobrvel mediante desconto em folha de pagamento. A contribuio
seria automaticamente reajustada sempre que majorados os vencimentos
e acrscimos que servissem de base ao respectivo clculo.
28
No que se referia aos Desembargadores e Juzes de Direito no
Estado do Rio de Janeiro, de investidura federal, adotar-se-ia como base
para o clculo da contribuio os vencimentos e acrscimos devidos,
respectivamente, aos Desembargadores e Juzes de Direito do Distrito
Federal.
29
Dispunha-se tambm que a admisso ao Montepio Civil da Unio
obrigava o segurado ao pagamento de joia equivalente a 12 vezes o valor
originrio da contribuio, que era fixada no ato de inscrio. A referida
joia poderia ser quitada em at 12 prestaes mensais consecutivas,
juntamente com a contribuio, igualmente mediante desconto em folha.

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30
Estabelecia-se tambm que a penso de montepio civil somente
seria devida aos beneficirios do segurado falecido, mediante remisso
da referida joia. E ainda, ocorrendo o bito do contribuinte antes do
pagamento integral do valor da joia, a parcela restante seria liquidada
pelos beneficirios da penso, proporcionalmente s respectivas cotaspartes, mediante desconto em folha, mensalmente, no excedente a 10%
(dez por cento).
31
Os beneficirios do Montepio Civil da Unio deveriam requerer
habilitao de penso ao Presidente do Tribunal, oferecendo, alm da
certido de bito, conforme o caso, certido de casamento do contribuinte
falecido ou certido que demonstrasse o parentesco do requerente.
32
Fixava-se a autoridade para quem deveria ser dirigido o
requerimento de autorizao, nomeadamente: o Presidente do antigo
Tribunal Federal de Recursos, no caso de beneficirios de Juiz Federal;
o Presidente do Superior Tribunal do Trabalho, no caso de beneficirios
de Juiz-Presidente de Junta de Conciliao e Julgamento e Juiz do
Trabalho Substituto; os Presidentes dos Tribunais de Justia do Distrito
Federal e do Estado do Rio de Janeiro, no caso de beneficirios de Juiz
de Direito do Distrito Federal ou de Juiz de Direito, de investidura
federal, do Estado do Rio de Janeiro, respectivamente.
33
O Presidente do Tribunal mandaria publicar o edital no Dirio
da Justia, com o prazo de trs dias, a fim de que qualquer interessado
impugnasse ou retificasse o pedido e, findo esse prazo, abrir-se-ia vista
do processo, por 48 horas, Procuradoria da Repblica.
34
Tambm, aps o parecer da Procuradoria da Repblica, o
Presidente do Tribunal, apreciando o caso, expediria ato de habilitao
a cada um dos beneficirios. O processo, em seguida, seria enviado ao
Departamento de Pessoal do Ministrio da Fazenda, para juntada da
1 via da Declarao de Famlia, ali arquivada, e posterior remessa
Delegacia daquele Ministrio sediada na capital da unidade da Federao
onde residisse o beneficirio. A Delegacia respectiva promoveria a
averbao em folha de pagamento e submeteria a concesso ao exame do
Tribunal de Contas da Unio, para efeito de registro.
35
A penso de montepio civil corresponderia a 15 vezes o valor
da contribuio mensal e seria sempre atualizada pela tabela de
vencimentos que estivesse em vigor para o pessoal em atividade. Fixouse tambm que o direito habilitao da penso seria imprescritvel.

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371

As prestaes no reclamadas em tempo oportuno prescreveriam em

cinco anos, contados da data da entrada do requerimento no protocolo
da repartio.
36
A penso de montepio civil poderia ser percebida,
cumulativamente, com vencimento, salrio, remunerao ou provento
pago pelos cofres pblicos, bem como com penses resultantes de
contribuies obrigatrias. Ter-se-ia, assim, a acumulao de duas
rubricas. Por exemplo, e em princpio, haveria casos de acumulao, de
duas fontes, uma delas tendo a viuvez como causa, e a outra, o vnculo
com o Montepio. H registros de viva recebendo cerca de 25 mil reais
de Montepio, pelo que se pode cogitar de acmulo com penso regular.
Os valores so muito expressivos.
37
O aludido decreto teria sido expressamente revogado por um
Decreto no numerado, datado de 10 de maio de 1991. O decreto
revogador retirou do mundo jurdico o contedo da Lei n 6.554, de
1978, que restou sem regulamentao. H tambm notcias de que a
Lei n 5.010, de 30 de maio de 1966, teria estendido aos Magistrados
Federais, pela primeira vez, o aqui estudado benefcio. Ainda, a Lei n
4.493, de 24 de novembro de 1964, teria dado novas cores ao montepio,
no que se referia participao de magistrados federais.
38
H tambm notcias de que em 1956 promulgou-se lei que alterou
os valores do referido montepio, especialmente quanto aos Ministros do
Supremo Tribunal Federal. Dez anos antes, em 1946, o Decreto-Lei n
9.545, de 16 de agosto daquele ano, havia fixado novos valores para a
contribuio.
39
Regras gerais para servidores da Unio foram fixadas por meio
do Decreto n 22.414, de 30 de janeiro de 1933; a joia era calculada a
partir do valor de um dia de trabalho mensal. De igual modo, o Decreto
n 5.137, de 5 de janeiro de 1927, que ampliou o benefcio originrio para
os Ministros do Supremo Tribunal Federal. O modelo todo radicava no
Decreto n 942-A, de 30 de outubro de 1890.
40
O montepio revelou-se originalmente como um regime
previdencirio geral, que abrangia apenas aos funcionrios do
Ministrio da Fazenda. A estrutura pblica federal era diminuta,
contava com pouqussimos ministrios, a exemplo das pastas do
Governo Provisrio do Marechal Manuel Deodoro da Fonseca,
chefe do Executivo poca da concepo do montepio. Havia apenas

372

Revista da AGU n 30

os ministrios da Justia, do Interior, da Fazenda, dos Negcios

Estrangeiros, da Guerra, da Marinha, da Agricultura e da Instruo
Pblica, Correios e Telgrafos. A situao no mais persiste. E no
persiste h tempos.
41
Hoje, servidores civis contam com regime nico, centrado,
especialmente, no contexto das leis n 8.212, de 24 de julho de 1891,
e n 8.213, do mesmo dia e ano. Magistrados contam com regime
tambm peculiar, e refiro-me, especialmente, aos arts. 74 e ss. da Lei
Complementar n 35, de 14 de maro de 1979. O montepio substancializaria
regime diferenciado, talvez identificando privilgios, que romperiam,
entre outros, com o substrato de solidariedade e de encontro de contas
que rege a espcie (ou que deveria informa-la).
42
Modelos de previdncia sugerem aplicao de critrios
democrticos, em regime de capitalizao solidria e coletiva6. H
necessidade de cotizao para o recebimento de benefcios, circunstncia
que se verifica na maioria dos sistemas previdencirios no mundo7. As
diferenas entre o que a Unio recolhe, e o que desembolsa, no presente
caso, justificam, e exigem, pronta interveno, especialmente quanto a
seus efeitos futuros.
43
O montepio no se qualifica como regime de capitalizao, e muito
menos se insere num contexto de repartio8. No h acumulao de
um fundo com vistas ao pagamento de benefcio futuro, e tambm no
h custeio direto para o pagamento de qualquer benefcio atual9. O
interessado recolhe. E a Unio desembolsa, quando do pagamento dos
valores mensais. Recolhe-se muito menos do que a Unio posteriormente
paga.
44
O montepio no se ajustaria ao conceito clssico de renda mensal
vitalcia10; embora pudesse ser sensvel a invocao de direito adquirido;
6

Cf. Elenice Hass Pedroza, A Previdncia Social e sua Trajetria no Brasil, in Cleci Maria Dartora e Melissa
Folmann, Direito Previdencirio- Temas Atuais, Curitiba: Juru, 2006, p. 175.

Cf. Fbio Zambitte Ibrahim, Curso de Direito Previdencirio, Niteri: Impetus, 2008, p. 25.

Para esclarecimento dos conceitos de capitalizao e de repartio, Trsis Nametala Sarlo Jorge, Teoria
Geral do Direito Previdencirio, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 30 e ss.

Cf. Trsis Nametala Jorge, Elementos de Direito Previdencirio, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005,
especialmente a introduo histrica, p. 1-12.

10 O conceito de renda mensal vitalcia explicitado em pormenor em Wladimir Novaes Martinez,

Comentrios Lei Bsica da Previdncia Social- Tomo II- Plano de Benefcios, So Paulo: LTR, 2006, p. 633
e ss.

Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy

373

que, com base em Carlo Francesco Gabba, j se afirmou que o que

caracteriza o direito adquirido o fato idneo que o gerou, bem como
uma definitiva incorporao patrimonial em favor de seu titular11.
45
A precedncia da fonte de custeio princpio essencial que informa
o regime previdencirio brasileiro. Nenhuma norma legal pode mitigar
o referido princpio da fons, da origo, sob pena de imediata constatao
de flagrante inconstitucionalidade12. No se poderia invocar contrato
entre o interessado e a Administrao. A relao no seria contratual.
A Administrao entabula contratos administrativos, ajustes nos quais a
Administrao pblica, agindo nesta qualidade, firma com particular ou outra
entidade administrativa para a consecuo de objetivos de interesse pblico,
nas condies estabelecidas pela prpria Administrao13. Mas no se trata
da hiptese que se cuida.
46
Poder-se-ia argumentar que os referidos contratos de montepio
qualificam-se como contratos privados da Administrao, regulados
pelo Direito Civil e Empresarial; nestes casos, a Administrao situase no mesmo plano jurdico da outra parte, no lhe sendo atribuda, como
regra, qualquer vantagem especial que refuja s linhas do sistema contratual
comum14; o mesmo autor observa que tais contratos podem se verificar
em caso de compra, venda, doao, permuta, entre outros do gnero15,
que no certamente o regime de montepio.
47
Contratos administrativos enquadram-se no conceito geral de
contrato como acordo de vontades gerador de direitos e obrigaes recprocos16;
no entanto, foge ao regime de montepio elemento definidor de direitos e
obrigaes recprocos. O que se tem que o interessado desembolsaria
valores (a prestao mensal e o recolhimento da joia), que no futuro
ser objeto de um desembolso muito maior, a ser retirado do oramento
pblico, dada a inexistncia de relao entre a contribuio e o benefcio.
11 Cf. Marcelo Leonardo Tavares, O Direito Adquirido dos Servidores Aposentados e Pensionistas, in Fbio
Zambette Ibrahim, Marcelo Leonardo Tavares e Marco Andr Ramos Vieira, Comentrios Reforma da
Previdncia, Niteri: Impetus, 2005, p. 65.
12 Cf. Carlos Alberto Pereira de Castro e Joo Batista Lazari, Manual de Direito Previdencirio, Florianpolis:
Conceito Editorial, 2008, p. 103.
13 Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro, So Paulo: Malheiros, 2008, p. 215. Obra
atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo e Jos Emmanuel Burle Filho.
14 Jos dos Santos Carvalho Filho, Manual de Direito Administrativo, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p.
161-162.
15 Jos dos Santos Carvalho Filho, cit., loc.cit.
16 Maria Sylvia Zanella di Pietro, Direito Administrativo, So Paulo: Atlas, 2008, p. 241.

374

Revista da AGU n 30

Este um fato oramentrio que precisa ser levado em conta no desate

da questo.
48
Alm do que, contratos administrativos ensejam a existncia
das prerrogativas especiais ou das clusulas assaz das vezes nominadas
de exorbitantes, quer assim se qualificassem por serem apenas insuetas no
Direito Privado, quer assim se designem por serem, sobre incomuns, tambm
inadmissveis nas relaes entre particulares [...]17; isto , percepo
de clusula exorbitante, sempre invocada na defesa do interesse da
Administrao (ou do interesse pblico, dependendo do enfoque), no
justificaria, em nenhuma circunstncia, a outorga do benefcio especial.
49
Especificamente, contrato administrativo expresso que qualifica
sentido amplo, que carrega gnero. Este se divide em acordos de vontade
da Administrao (consrcios pblicos, convnios pblicos, contratos
fiscais, termos de ajuste de condutas), em contratos administrativos
em sentido restrito (contratos de delegao e contratos de colaborao),
bem como em contratos de direito privado18. Em nenhuma das hipteses
pode-se fixar, adequadamente, o regime de montepio em uma dimenso
contratual.
50
O regime de montepio, ao que parece, substancializaria privilgio
de uns em detrimento de outros. Por qu? Simplesmente porque os
valores descontados do interessado (inclusive a joia) no cobririam
os gastos com os beneficirios. No haveria relao financeira que
apontasse para ateno para com o dogma da precedncia da fonte de
custeio. Deve-se reconhecer que um recolhimento anual de dois milhes
de reais para atender um desembolso tambm anual de cerca de trinta
e cinco milhes de reais algo substancial e superlativamente pesado
para o Tesouro Nacional. Se no estancada a situao imediatamente,
as contas futuras se mostraro impossveis de serem liquidadas, sem se
levar em conta, especialmente, a utilizao de recursos pblicos para
situaes que so especialssimas.
51
Por isso, elementar, seriam recursos provenientes da cobrana
de impostos que custeariam as diferenas entre os valores aportados
pelo interessado e os valores recebidos pelos beneficirios. E porque de
uso exclusivo de pequena parcela da populao, o regime de montepio
no se ajustaria a princpio constitucional nuclear, que nos d conta
de que somos iguais perante a lei. A moderna dogmtica dos direitos
17 Celso Antonio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, So Paulo: Malheiros, 2007, p. 612.
18 Maral Justen Filho, Curso de Direito Administrativo, So Paulo: Saraiva, 2008, p. 325.

Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy

375

fundamentais instrumentaliza referencial hermenutico que busca o

alcance, a extenso, o sentido e o significado da tessitura constitucional19,
na concretizao (Konkretisierung) de uma ordem poltica efetivamente
solidria e prospectiva.
52
E ainda que princpios constitucionais sejam qualificados por
um carter estruturalmente indeterminado20, o que indica plasticidade
constitucional21, deve-se ter ntido de que a validade de uma lei no se
determina na ateno de critrios meramente formais, relativos ao rgo
competente e ao procedimento, mas tambm deve-se atender a critrios
substantivos de contedo22. Isto , no caso do montepio, se lei houvesse,
sem que se tivesse nenhuma dvida ou seno. O que no o caso. Ou
no parece ser o caso.
53
O Supremo Tribunal Federal tem construdo riqussima produo
indicativa de compreenso muito ntida do princpio da igualdade.
Por exemplo, na ADI 2.716, relatada pelo Ministro Eros Grau, em
julgamento de 29 de novembro de 2007, decidiu-se, em outro contexto,
bem entendido, que a lei pode, sem violao do princpio da igualdade,
distinguir situaes, a fim de conferir a uma tratamento diverso do que atribui
a outra. Para que possa faz-lo, contudo, sem que tal violao se manifeste,
necessrio que a discriminao guarde compatibilidade com o contedo do
princpio. O regime de montepio, ao que parece, no revela discriminao
que justifique compatibilidade com arqutipos de igualdade.
54
E tambm, vinculando igualdade e solidariedade, o julgado no
Supremo Tribunal Federal no contexto do MS 22.164, relatado pelo
Ministro Celso de Mello, em julgamento de 30 de outubro de 1995,
quando se assentou que
enquanto os direitos de primeira gerao (direitos civis e polticos)
que compreendem as liberdades clssicas, negativas ou formais
realam o princpio da liberdade e os direitos de segunda gerao
(direitos econmicos, sociais e culturais)- que se identifica com as
liberdade positivas, reais ou concretas- acentuam ao princpio da
igualdade, os direitos de terceira gerao, que materializam poderes
de titularidade coletiva atribudos genericamente a todas as formaes
19 Cf. Hernn Alejandro Olano Garca, Interpretacin y Neoconstitucionalismo, Cidade do Mxico: Editorial
Porra, 2006, especialmente pp. 196 e ss.
20 Cf. Ricardo Guastini, Teoria e Ideologia de la Interpretacin Constitucional, Madrid: Trotta, 2008.
21 Cf. Gustavo Zagrebelsky, El Derecho Dctil, Madrid: Trotta, 2008.
22 Luis M. Cruz, Estudios sobre el Neoconstitucionalismo, Cidade do Mxico: Editorial Porra, 2006, p. 53-54.

376

Revista da AGU n 30
sociais, consagram o princpio da solidariedade e constituem um
momento importante no processo de desenvolvimento, expanso
e reconhecimento dos direitos humanos, caracterizados, enquanto
valores fundamentais indisponveis, pela nota de uma essencial
inexaurabilidade.

55
E ainda, no MI 58, relator para o acrdo Ministro Celso de
Mello, em julgamento de 14 de dezembro de 1990, definiu-se, como
segue:
O princpio da isonomia, que se reveste de auto-aplicabilidade, no e
- enquanto postulado fundamental de nossa ordem poltico-jurdica
- suscetvel de regulamentao ou de complementao normativa.
Esse princpio - cuja observncia vincula, incondicionalmente, todas
as manifestaes do Poder Pblico - deve ser considerado, em sua
precpua funo de obstar discriminaes e de extinguir privilgios
(RDA 55/114), sob duplo aspecto: (a) o da igualdade na lei e (b) o da
igualdade perante a lei. A igualdade na lei - que opera numa fase
de generalidade puramente abstrata - constitui exigncia destinada
ao legislador que, no processo de sua formao, nela no poder
incluir fatores de discriminao, responsveis pela ruptura da ordem
isonmica. A igualdade perante a lei, contudo, pressupondo lei j
elaborada, traduz imposio destinada aos demais poderes estatais,
que, na aplicao da norma legal, no podero subordina-la a critrios
que ensejem tratamento seletivo ou discriminatrio. A eventual
inobservncia desse postulado pelo legislador impor ao ato estatal
por ele elaborado e produzido a eiva de inconstitucionalidade. Refoge
ao mbito de finalidade do mandado de injuno corrigir eventual
inconstitucionalidade que infirme a validade de ato em vigor.
Impe-se refletir, no entanto, em tema de omisso parcial, sobre as
possveis solues jurdicas que a questo da excluso de beneficio,
com ofensa ao princpio da isonomia, tem sugerido no plano do direito
comparado: (a) extenso dos benefcios ou vantagens as categorias
ou grupos inconstitucionalmente deles excludos; (b) supresso dos
benefcios ou vantagens que foram indevidamente concedidos a
terceiros; (c) reconhecimento da existncia de uma situao ainda
constitucional (situao constitucional imperfeita), ensejando-se ao
Poder Pblico a edio, em tempo razovel, de lei restabelecedora do
dever de integral obedincia ao princpio da igualdade, sob pena de
progressiva inconstitucionalizao do ato estatal existente, porem
insuficiente e incompleto.

Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy

377

56
O regime de montepio da Unio poderia afrontar suprema
regra de isonomia. Parece que poderia tratar desigualmente os iguais.
Poderia impor nus a todos, em favor do benefcio de alguns. Poderia
desconsiderar que nenhum benefcio ou servio de seguridade social
possa ser criado, majorado ou estendido, sem a correspondente fonte
de custeio total. E a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal tem
sido severa e rigorosa na fixao do aludido preceito contido no 5
do art. 195 da Constituio. Por exemplo, no RE 204.193, relatado
pelo Ministro Carlos Velloso, em julgamento de 30 de maio de 2001,
ementou-se que a extenso automtica da penso ao vivo, em obsquio ao
princpio da igualdade, em decorrncia do falecimento da esposa-segurada,
assim considerado aquele como dependente desta, exige lei especfica, tendo em
vista as disposies constitucionais inscritas no art. 195, caput, e seu 5, e art.
201, V, da Constituio Federal.
57
Na ADI 3205, relatada pelo Ministro Seplveda Pertence, em
julgamento de 19 de outubro de 2006, ainda que em outro contexto,
porm em percepo conceitual convergente, ementou-se:
Ao direta de inconstitucionalidade: L. est. 2.207/00, do Estado
do Mato Grosso do Sul (redao do art. 1 da L. est. 2.417/02), que
isenta os aposentados e pensionistas do antigo sistema estadual de
previdncia da contribuio destinada ao custeio de plano de sade
dos servidores Estado: inconstitucionalidade declarada. II. Ao
direta de inconstitucionalidade: conhecimento. 1. vista do modelo
dplice de controle de constitucionalidade por ns adotado, a
admissibilidade da ao direta no est condicionada inviabilidade
do controle difuso. 2. A norma impugnada dotada de generalidade,
abstrao e impessoalidade, bem como independente do restante
da lei. III. Processo legislativo: matria tributria: inexistncia de
reserva de iniciativa do Executivo, sendo impertinente a invocao
do art. 61, 1, II, b, da Constituio, que diz respeito exclusivamente
aos Territrios Federais. IV. Seguridade social: norma que concede
benefcio: necessidade de previso legal de fonte de custeio,
inexistente no caso (CF, art. 195, 5): precedentes.

58
E tambm o Supremo Tribunal Federal no AI 151.106-AgR,
relatado pelo Ministro Celso de Mello, em julgamento de 28 de agosto
de 1993, definiu, na forma ementada, que
CONSTITUCIONAL - PREVIDENCIRIO - VALOR MINIMO
DO BENEFICIO - FONTE DE CUSTEIO - CF, ART. 195, PAR.

378

Revista da AGU n 30
5. - APLICABILIDADE IMEDIATA DA NORMA INSCRITA
NO ART. 201, PARAGRAFOS 5. E 6., DA CARTA POLITICA
- PRECEDENTES (PLENRIO E TURMAS DO STF) AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. - A jurisprudncia
do Supremo Tribunal Federal firmou-se, de modo unnime e
uniforme, no sentido da auto-aplicabilidade das normas inscritas no
art. 201, pars. 5. e 6., da Constituio da Republica. - A garantia
jurdico-previdenciaria outorgada pelo art. 201, pargrafos 5. e
6., da Carta Federal deriva de norma provida de eficcia plena e
revestida de aplicabilidade direta, imediata e integral. Esse preceito
da Lei Fundamental qualifica-se como estrutura jurdica dotada
de suficiente densidade normativa, a tornar prescindvel qualquer
mediao legislativa concretizadora do comando nele positivado.
Essa norma constitucional - por no reclamar a interpositio
legislatoris - opera, em plenitude, no plano jurdico, todas as suas
virtualidades eficaciais, revelando-se aplicvel, em consequncia,
desde a data da promulgao da Constituio Federal de 1988. A exigncia inscrita no art. 195, par. 5., da Carta Poltica traduz
comando que tem, por destinatrio exclusivo, o prprio legislador
ordinrio, no que se refere a criao, majorao ou extenso de
outros benefcios ou servios da seguridade social.

59
E porque o regime de montepio poderia contradizer a igualdade
e eventualmente poderia contrariar ao pressuposto da solidariedade,
e especialmente porque faria tabula rasa da exigncia de equilbrio
financeiro e atuarial no contexto da concesso de benefcios, tem-se, sem
mais especulaes, que no teria havido recepo do aludido benefcio,
por parte do texto constitucional de 1988, em sua forma original e em
suas manifestaes supervenientes, por meio de emendas, e refiro-me
Emenda Constitucional n 41, de 19 de dezembro de 2003, especialmente.
60
E Ministro do Supremo Tribunal Federal, em excerto
doutrinrio de muita densidade, quem observou que:
certo que o poder constituinte originrio d incio ordem jurdica.
Isso, porm, significa que todos os diplomas infraconstitucionais perdem
vigor com o advento de uma nova Constituio?
Uma resposta positiva inviabilizaria a ordem jurdica. Por isso se entende
que aquelas normas anteriores Constituio, que so com ela compatveis
no seu contedo, continuam em vigor.

Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy

379

Diz-se que, nesse caso, opera o fenmeno da recepo, que corresponde a

uma revalidao das normas que no desafiam, materialmente, a nova
Constituio.
s vezes, a recepo expressa, como se determinou na Constituio de
1937.
O mais frequente, porm, a recepo implcita, como acontece no
sistema brasileiro atual.
Deve-se a Kelsen a teorizao do fenmeno da recepo, pelo qual
se busca conciliar a ao do poder constituinte originrio com a
necessidade de se obviar vcuos legislativos.
Kelsen sustenta que as leis anteriores, no seu contedo afinadas com
a nova Carta, persistem vigentes, s que por fundamento novo. A
fora atual desses diplomas no advm da Constituio passada, mas
da coerncia que os seus dispositivos guardam com o novo diploma
constitucional. Da Kelsen dizer que apenas o contedo dessas
normas permanece o mesmo, no o fundamento de validade.
O importante, ento, que a lei antiga, no seu contedo, no destoe
da nova Constituio. Pouco importa que a forma de que o diploma
se revista no mais seja prevista no novo Texto Magno. No h
conferir importncia a eventual incompatibilidade de forma com a
nova Constituio. A forma regida pela lei da poca do ato (tempus
regit actum), sendo, pois, irrelevante para a recepo.
Assim, mesmo que o ato normativo se exprima por instrumento diferente
daquele que a nova Carta exige para a regulao de determinada matria,
permanecer em vigor e vlido se houver a concordncia material, i.e.,
de contedo, com as novas normas constitucionais23.

61
De fato, o regime de montepio no guarda concordncia
material com as normas constitucionais do texto de 1988. A suposta
desateno para com a isonomia, a contradio para com o regime
atuarial de prestao previdenciria, a refutao da solidariedade, entre
outros, justificariam que se tomasse providncia, no sentido de que se
reconhecesse situao de inadequao constitucional.
23 MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO Paulo Gustavo Gonet. Curso de
Direito Constitucional, So Paulo: Saraiva, 2008, p. 203.

Revista da AGU n 30

380

62
No se trata de possibilidade de se declarar inconstitucional norma
anterior Constituio, com ela materialmente compatvel, editada em
desobedincia Constituio ento vigente, hiptese tambm concebida
hipoteticamente em outro excerto do Ministro Gilmar Mendes24. Cuidase, to somente, da avaliao das normas do montepio, que radicam
em disposio de 1890, luz do ordenamento atual. E a legislao que
substancializaria o modelo do montepio no resistiria a um confronto
com a Constituio vigente; tratar-se-ia de norma anacrnica. O
montepio no resiste lgica da Emenda Constitucional n 41, de 2003.
63
Alm do que, ao que parece, as discusses relativas ao montepio
sempre foram marcadamente mais de pormenor, e menos de substncia.
Por exemplo, h notcia de julgado do Tribunal Superior do Trabalho,
tombada no processo n 78000-2006-0-4-0, onde se discutiu que
o montante a ser pago no regime do montepio seria do valor total do
benefcio, ou de 60%, como havia se definido posteriormente.
64
O v. acrdo de impressionante objetividade, decidiu nos termos
em que foi provocado, e dele se pode extrair mirade de excertos que
sustentam as teses aqui desenhadas, especialmente quanto inexistncia
de direito adquirido, ainda que o acrdo que segue tenha admitido o
pagamento do montepio aqui discutido:
1. A Lei n 6.782, de 19 de maio de 1980, ao disciplinar a respeito da
penso especial de que trata o art. 242 da Lei n 1711/52, terminou
por majorar o valor devido aos beneficirios da penso do Montepio
Civil da Unio, anteriormente fixado em 60% para 100% da
remunerao do instituidor, quando o falecimento do contribuinte
do Montepio verificar-se em consequncia de doena profissional
ou especificada em lei e igualmente em caso de acidente de trabalho.
2. Sobrevindo a Lei n 8112/90, revogando expressa e totalmente a
Lei n 1711/52, bem como todas as leis ou atos que se lhe possam
categorizar complementares (art. 253), no mais subsiste a partir
da vigncia do aludido diploma legal o direito aos beneficirios de
penso decorrente da contribuio para o Montepio Civil da Unio
de perceberam o valor integral da remunerao do instituidor.
3. Milita em desfavor da Requerente a inexistncia de direito
adquirido, visto que o bito do magistrado-aposentado e, portanto,
o momento da aquisio do direito ao pensionamento, ocorreu
24 MENDES; COELHO; BRANCO, op. cit., p. 207.

Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy

381

quando no mais vigia a Lei n 6782/80, o que afasta a pretenso de

percebimento do valor integral da remunerao do instituidor da
penso do montepio civil, porquanto tal situao no se incorporou
ao seu patrimnio jurdico.
4. Recurso ordinrio em mandado de segurana a que se nega
provimento.
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Recurso Ordinrio em
Mandado de Segurana n TST-ROMS-780/2006-000-04-00.0,
em que Recorrente [...] viva do Juiz Inativo [...] falecido em 8 de
fevereiro de 2005, impetrou mandado de segurana contra ato do
Exmo. Juiz Presidente do TRT da Quarta Regio que determinou
a reduo do valor da penso do Montepio Civil da Unio, da qual
beneficiria, de 100% para 60% da remunerao do Instituidor.
Afirmou que formulou pedido de habilitao como beneficiria
do Montepio Civil da Unio, na condio de viva de Juiz inativo
do TRT da Quarta Regio, obtendo o benefcio em 21.03.2005 no
valor correspondente totalidade da remunerao do Instituidor.
Sustentou que em 20.02.2006 recebeu comunicao do TRT de
origem, informando a reduo do valor da penso do Montepio Civil
da Unio a 60% dos proventos do Instituidor, por fora do acrdo n
2354/05 da 2 Cmara do Tribunal de Contas da Unio. Alegou que
a Lei n 6782/80 ampara a concesso da penso em valor equivalente
totalidade da remunerao do Instituidor. Ao final, a Impetrante
requer, mediante concesso de pedido liminar, a manuteno da
integralidade da penso (fls. 02/10). Pedido de liminar indeferido
(fls. 136/137). A autoridade apontada como coatora prestou
informaes (fls. 144/146). O Eg. Tribunal Regional do Trabalho da
4 Regio denegou a segurana, sob o entendimento assim ementado:
MANDADO DE SEGURANA. PENSO DO MONTEPIO
CIVIL DA UNIO. ADEQUAO AO ENTENDIMENTO DO
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. ATO VINCULADO DA
ADMINISTRAO Ausente qualquer abusividade ou ilegalidade
do ato proferido pela autoridade dita coatora, que apenas atendeu
determinao do Tribunal de Contas da Unio, ao reduzir a penso
do Montepio Civil da Unio, em ato estritamente vinculado, no h
falar em direito lquido e certo da impetrante, a ser tutelado pelo
presente mandado de segurana. (fl. 239) Irresignada, a Impetrante
interpe o presente recurso ordinrio em mandado de segurana,
renovando os argumentos lanados na petio inicial (fls. 247/261).
A d. Procuradoria Geral do Trabalho manifestou-se s fls. 277/278

Revista da AGU n 30

382

pelo conhecimento e no provimento do recurso ordinrio em

mandado de segurana. o relatrio.
1. CONHECIMENTO- Conheo do recurso ordinrio em mandado
de segurana, porquanto presentes os pressupostos legais de
admissibilidade.
2. MRITO DO RECURSO2.1.PENSO. MONTEPIO CIVIL DA UNIO. VALOR
INTEGRAL DA REMUNERAO DO INSTITUIDOR
Impende recordar inicialmente o contexto jurdico em que surgiu a
penso temporria, cujo pagamento integral dos proventos do
Instituidor, sob a responsabilidade do TRT da 4 Regio, postula a
ora Requerente. Cumpre anotar para logo que o Montepio Civil,
criado pelo Decreto n 942-A, de 31.10.1890, foi inicialmente
destinado aos empregados do Ministrio da Fazenda, ativos e
inativos, e teve por objetivo o pagamento de joia e contribuio
mensal, a fim de garantir o recebimento de penso pelos familiares
dos empregados do aludido rgo em caso de morte ou invalidez.
Assim dispunha o aludido Decreto: Art. 3. So obrigados a
contribuir para o montepio os empregados de Fazenda, efetivos,
aposentados ou reformados, que percebem ordenado ou soldo
mensal, ou vencimento no discriminado. Em 06.11.1890, o Decreto
n 956 estendeu aos funcionrios do Ministrio da Justia o montepio
obrigatrio dispondo, em seu art. 1: Art. 1- aplicado aos
funcionrios ativos, aposentados ou reformados, do Ministrio da
Justia, o Montepio obrigatrio criado por Decreto n 942-A de 31
de outubro de 1890, que ser executado de acordo com o presente,
na parte que respeita ao referido Ministrio. Posteriormente, a
possibilidade de adeso ao Montepio foi estendida aos Ministros do
Supremo Tribunal Federal (Decreto n 5137/1927), aos
Desembargadores do Tribunal de Justia do Distrito Federal,
Ministros e ao Procurador Geral do TCU e do extinto TFR (Lei n
3058/1956) e aos demais membros da magistratura (Lei n 6554/78),
sendo regulamentada pelo Decreto n 83.226/79. J o referido
Decreto n 83.226, de 01.03.1979, passou a disciplinar acerca do
valor da penso a ser recebida pelos familiares em caso de morte ou
invalidez do contribuinte, assim dispondo: Art. 5 - A contribuio
para constituio da penso corresponde 25 parte (4% - quatro
por cento) dos vencimentos e acrscimos percebidos mensalmente
pelo servidor, cobrvel mediante desconto em folha de pagamento.

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383

Art. 9 - A penso de montepio civil corresponde a 15 (quinze) vezes

o valor da contribuio mensal e ser sempre atualizada pela tabela
de vencimentos que estiver em vigor para o pessoal em atividade.
Depreende dos aludidos artigos que a penso de Montepio Civil da
Unio deveria corresponder a 60% da remunerao do instituidor
(15 vezes o valor da contribuio que de 4% da remunerao do
segurado). Posteriormente, a Lei n 6.782, de 19 de maio de 1980, ao
disciplinar a respeito da penso especial de que trata o art. 242 da
Lei n 1711/52, terminou por majorar o valor devido aos beneficirios
da penso do Montepio Civil da Unio, anteriormente fixado em
60% da remunerao do instituidor para o valor integral da
remunerao, nos seguintes termos: Art. 1. A doena profissional e
as especificadas em lei ficam equiparadas ao acidente em servio
para efeito da penso especial de que trata o artigo 242 da Lei n
1.711, de 28 de outubro de 1952. Pargrafo nico. A equiparao de
que trata este artigo estende-se s penses, inclusive do Montepio
Civil da Unio, concedidas aos herdeiros de funcionrios j falecidos,
para efeito de complementao pelo Tesouro Nacional. Prosseguindo
esse breve retrospecto legislativo, recorda-se que a Lei n 1711/52
em seu artigo 242 estabelecia: Art. 242 assegurada penso, na
base do vencimento ou remunerao do servidor, famlia do mesmo
(sic) quando o falecimento se verificar em consequncia de acidente
no desempenho de suas funes. Quer dizer que, de acordo com o
art. 242 da Lei n 1.711/52, combinado com o art. 1 da Lei n
6.782/80, assegurada penso na base do vencimento ou
remunerao do servidor famlia, quando o falecimento ocorrer
em consequncia de doena profissional ou especificada em lei e
igualmente em caso de acidente de trabalho. Sucede que sobreveio
a Lei n 8112/90, revogando expressa e totalmente a Lei n 1711/52,
bem como todas as Leis ou atos que se lhe possam categorizar
complementares, conforme disposto no art. 253 do aludido diploma:
Art. 253. Ficam revogadas a Lei n 1711, de 28 de outubro de 1952,
e respectiva legislao complementar, bem como as demais
disposies em contrrio. Cotejando-se toda a legislao em foco,
penso que no assiste razo Recorrente. A revogao da Lei n
1711/52, a meu juzo, atinge o direito da Autora, no mais subsistindo
o direito de perceber a penso decorrente da contribuio para o
Montepio Civil da Unio de no valor integral da remunerao do
instituidor. Com efeito, a Lei n 6782/80 exemplo tpico de
legislao complementar, porquanto expressamente se refere Lei
n 1711/52, ao equiparar a doena profissional e as especificadas em
lei ao acidente em servio para efeito da concesso de penso especial

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Revista da AGU n 30
de que trata o art. 242 do Estatuto do Funcionrio Pblico. Desse
modo, tendo o legislador ordinrio determinado a revogao da Lei
n 1711/52 e da legislao a ela complementar, no mais subsiste a
partir da vigncia da Lei n 8112/90, o direito ora em debate,
porquanto milita em desfavor da Requerente a inexistncia de
direito adquirido. Sobreleva notar que a Lei n 8112/90, ao disciplinar
a respeito da penso devida aos familiares do servidor falecido com
vencimentos integrais quando decorrentes de acidente em servio,
molstia profissional ou doena grave, no fez qualquer referncia
penso devida a ttulo de Montepio Civil da Unio. Assim, a Lei n
8112/90 retirou do mundo jurdico o direito de o futuro beneficirio
da penso de Montepio Civil da Unio perceber tal benefcio no
valor correspondente ao valor integral dos vencimentos ou
proventos do instituidor da penso, o que torna perfeitamente vivel
ao TRT de origem retificar a penso anteriormente concedida.
Releva recordar que, de conformidade com a Smula n 473 do E.
STF, ratificada pelo art. 114 da Lei 8.112/90, o ato administrativo
pode ser revisto se no tem ou se perde o amparo da lei: A
administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de
vcios que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos;
ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciao judicial. (DJ 08-10-1964) Assim, os atos administrativos
no somente podem, como devem ser corrigidos de ofcio, sempre
que eivados de ilegalidade. Cumpre destacar que o princpio da
legalidade impe ao Administrador o dever de pautar a sua conduta
nos limites legais fixados. Nesta diretriz, consoante lies de HELY
LOPES MEIRELLES, o Administrador Pblico est, em toda a sua
atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e s exigncias
do bem comum, deles no pode se afastar ou desviar, sob pena de
praticar ato invlido e expor-se responsabilidade disciplinar, civil
e criminal, conforme o caso (Direito Administrativo Brasileiro, 27
ed., So Paulo: Malheiros, p. 86). Nesse sentido, a Administrao
no pode, sem qualquer embasamento legal, conceder direitos de
qualquer espcie, criar obrigaes ou impor vedaes aos
administrados. Para tanto, depende de lei. Na hiptese dos autos, o
bito do magistrado-aposentado e, portanto, o momento da aquisio
do suposto direito ao pensionamento, ocorreu em 08.02.2005,
quando no mais vigia o pargrafo nico da Lei n 6782/80, que
estendeu s penses decorrentes da contribuio para o Montepio
Civil da Unio a percepo de penso no valor integral da
remunerao do instituidor nos casos ali especificados. Em outras

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385

palavras, a penso por morte passou a ser recebida somente em

maro de 2005, quando j havia sido expressamente revogada a
legislao que supostamente lhe asseguraria o direito ao
percebimento da integralidade do montepio civil, supresso essa
surgida com a edio da Lei n 8112/90. Assim, como antes da Lei n
8112/90 a Requerente no detinha o direito ao percebimento do
valor integral da remunerao do instituidor da penso do montepio
civil, tal situao no se incorporou ao seu patrimnio jurdico,
podendo ser modificada em virtude de ulterior alterao. Diante do
exposto, andou bem o Eg. TRT de origem ao alterar o valor da
penso do Montepio Civil da Unio para sessenta por cento dos
proventos do instituidor, em estrita observncia da legislao
pertinente poca do bito do instituidor da penso. ISTO POSTO
ACORDAM os Ministros do Pleno do Tribunal Superior do
Trabalho, por unanimidade, negar provimento ao recurso ordinrio
em mandado de segurana.

65
Tem-se a impresso que a deciso do TST acenaria com a
circunstncia de que o montepio no se acomodaria, definitivamente, no
regime previdencirio dos servidores pblicos, aps o advento da Lei
n 8.112, de 1990. H quem possa argumentar que no se contemplou
direito adquirido por parte do beneficirio. De tal modo, pode se inferir
que benefcios requeridos a partir de 19 de dezembro de 2003 (reforma
da previdncia no texto constitucional) no poderiam redundar em
pagamento do benefcio, por parte de eventual beneficirio.
66
No entanto, h vrias situaes que se alastram no tempo e que
exigem tratamento que coteje o contexto da doutrina da boa f e a
percepo do venire conta factum proprio, viz.:
a) h quem seja beneficirio, colhendo benefcios, em situao antiga
plenamente vigente, ainda que posterior a 5 de outubro de 1988;
b) h quem contribua com o montepio, que tem expectativa de
que beneficirio indicado possa colher eventual benefcio - implementada a condio - -, e que, no limite, teria crditos, em
desfavor da Unio;
c) h pedidos pendentes, que exigem pronta definio.

67 Por isso, por questo de segurana jurdica, a necessidade

de fixao de marco temporal, que possa ser substancializado, por

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Revista da AGU n 30

exemplo, com data de eventual recebimento e processamento do

pedido do interessado. Insiste-se, deve-se evitar a judicializao
da questo, o que ocorreria com eventual invocao de direito
adquirido, ou de confiana para com a Administrao, ou de
segurana jurdica, em sentido estrito.
68 No se trata de se invocar direito adquirido, em favor
de quem eventualmente hoje recolhe valores com objetivo de
recebimento superveniente. Verifica-se, no caso, a imperatividade
do cnon da impossibilidade de se invocar direito adquirido em
face da prpria constituio, como j sufragado, especialmente,
pelo prprio STF, quando se decidiu que a supremacia jurdica das
normas inscritas na Carta Federal no permite, ressalvadas as eventuais
excees proclamadas pelo prprio texto constitucional, que contra elas
seja invocado o direito adquirido25.
69 A Unio deve manter o pagamento dos benefcios que
presentemente so desembolsados. Deve, no entanto, indeferir
os pedidos pendentes de inscrio. E deve a Unio tambm
devolver os valores recolhidos pelos interessados, que contam com
recebimento futuro para beneficirios, vencida a condio, que
se realiza com o bito do instituidor. Tudo, evidentemente, com
as devidas correes, dada a cessao do modelo, pela flagrante
inconstitucionalidade que o matiza.
70 E neste ltimo caso aplica-se ndice, a ser definido pelo
Ministrio da Fazenda, fixando-se a devoluo dos valores.
Ainda que tais contas exijam clculos apurados e demorados, sua
confeco necessria, por fora do ajuste que se espera das contas
pblicas, nesse pormenor.
71 Situaes j consolidadas, ainda que supervenientes a 5 de
outubro de 1988, devem ser acomodadas realidade oramentria
presente; tais supostos crditos devem ser honrados pela Unio.
Registre-se o altssimo risco que h de judicializao da questo,
com juzo de previsibilidade de resultado que poderia prejudicar a
negativa de futuras concesses de benefcios.
72 At porque, no limite, por parte de quem j efetivou a
inscrio j houve recolhimento, de joia, e de contribuies. Assim,
h situaes as quais, como homenagem segurana jurdica e ao
25 STF- ADI 248, Relatada pelo Ministro Celso de Mello, julgada em 18 de novembro de 1993.

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superior dogma da perfeio dos atos jurdicos que se desdobram

no tempo, tambm devem ser honradas pela Unio. o caso de
quem receba o benefcio desde tempos pretritos.
73 H situaes que apenas indicam expectativa de margem
mais ampla, e que decorrem de desembolsos ainda no feitos, e
que, portanto, no exigem nenhuma ao direta, por parte da
Unio. o caso do mero indeferimento dos pedidos de inscrio
protocolados no Ministrio da Fazenda.
74 Deve-se registrar, no entanto, que h vrios obter dicta em
tema de montepio civil. No se tem notcia de discusso objetiva
da questo, quanto natureza da prestao. Por exemplo, no MS
28061 AgR/DF, relatado pela Ministra Ellen Gracie, registrou-se
que o Tribunal de Contas da Unio considerou legal o ato de concesso
inicial de penso do montepio civil da Unio em favor da impetrante e
de sua irm (....). No se tem informao de que a questo tenha sido
judicializada no sentido de se discutir sua constitucionalidade ou
sua legalidade. Insista-se, as discusses que se tem at o presente
tm natureza meramente circunstancial, quanto a aspectos do
regime do montepio, que aqui se tem como contraditrio com a
Emenda Constitucional n 41, de 2003.
75 Conclusivamente, pode-se fixar entendimento no sentido
de que:
a) o montepio detm natureza de previdncia complementar, ainda
que ajustado como um contrato ou como uma poupana; por isso,
na essncia, deve ser tratado num contexto de relaes de natureza
previdenciria;
b) nada obstante as contribuies cobradas, o montepio atualmente
liquidado com parcela de recursos pblicos; so parcelas muito
substanciais; e no h justificativas constitucionais ou legais para
tais gastos;
c) o montepio outorga ao beneficirio uma renda vitalcia; clculos
feitos com base em estimativas do IBGE (especialmente com
projeo em torno de 85 anos de vida), do conta de gastos pblicos
de grande monta, sem contrapartida;

d) o montepio no se qualifica por uma relao atuarial;

resumidamente, a Unio quem arca com os pagamentos;
e) o montepio no se qualificaria como avena contratual celebrada
entre uma autoridade e a Administrao; trata-se apenas da
utilizao de normas antigas, no levadas a escrutnio em face do
texto constitucional vigente, e respectivas emendas;
f) no h equilbrio financeiro na concesso do benefcio;
g) no h razoabilidade na prestao contnua do benefcio;
h) o montepio modelo que pode promover a desigualdade;
concretamente, no se subsume vigorosa e seminal regra
isonmica;
i) o montepio no atende a parmetros de solidariedade, nos exatos
termos da compreenso constitucional que se tem do aludido
princpio;
j) no regime do montepio no h previso de tempo mnimo de
contribuio;
k) quando do veto do benefcio do montepio para o Ministrio
Pblico o Presidente da Repblica firmou-se entendimento de que
havia tratamento discriminatrio, aumento de responsabilidade
para o Tesouro Nacional, bem como contemplou a inexistncia de
fonte de recursos;
l) o montepio seria contrrio ao interesse pblico, no contexto do
veto regra do Ministrio Pblico, quando da discusso em torno
da lei orgnica daquela instituio;
m) no montepio no h captao solidria e coletiva que
exclusivamente sustente os beneficirios;
n) no h cotizao para superveniente recebimento de benefcios,
mediante clculos transparentes;
o) no h regime de capitalizao e nem de repartio, que so os
modelos que informam os regimes previdencirios que h no mundo;

Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy

389

p) no h acmulo de fundo para pagamento de benefcio futuro;

q) no h custeio direto para pagamento de benefcio atual; o
Tesouro Nacional quem arca com as diferenas;
r) poder haver discusses judiciais sobre direito adquirido, dada
eventual alegao sobre a idoneidade do fato;
s) no h contrato entre Administrao e interessado, i.e., pelo
menos na modalidade de contratos privados; ainda que firmados
entre a Administrao e o particular;
t) eventuais gastos do Errio com os benefcios no plasmariam
necessidade pblica justificativa da alocao de recursos
complementares contribuio paga;
u) o montepio da Unio no foi recepcionado pela Constituio de
1988; especialmente no que se refere Emenda Constitucional n
41, de 2003;
v) devem ser respeitadas situaes pretritas j consolidadas, entre
outros, porque a boa f nas relaes com a Administrao deve
prevalecer;
x) o entendimento aqui adotado surte efeitos a partir do recebimento
da presente consulta que, poca, suspendeu a apreciao de todos
os requerimentos relativos ao Montepio;
y) os pedidos de inscrio no montepio, encaminhados ou pendentes,
devem ser indeferidos, abrindo-se ao interessado prazo para
impugnao administrativa, respeitando-se, sempre, o devido
processo legal; respeitando-se, tambm, eventuais decises judiciais
em favor de interessados, que devero ser contestadas tambm
judicialmente;
z) instituidores ou interessados cujos benefcios no sero pagos,
devero ter os valores que recolheram como contribuio do
montepio devolvidos, em moldes, frmulas, ndices e critrios a serem
fixados pelo Ministrio da Fazenda; abrindo-se aos instituidores e
interessados prazo para impugnao administrativa, respeitandose, sempre, o devido processo legal.

Senhor Advogado-Geral da Unio, so estas as consideraes que

submeto ao altssimo crivo de Vossa Excelncia, para providncias que
Vossa Excelncia julgar adequadas, isto , se as razes aqui declinadas
merecerem v. placet.
Braslia, 5 de abril de 2012.
Arnaldo Sampaio de Moraes Godoy
Consultor-Geral da Unio