Experiencias

9
www.alboan.org

Procesos participativos desde la sociedad

civil y las administraciones pblicas.
El caso de Per

Experiencias ALBOAN
...
4. Retos del voluntariado internacional hoy,
vistos desde el sur. (2007)
5. Voluntariado internacional: pistas para un encuentro. (2007)
6. El desarrollo alternativo por el que trabajamos.
Aprendizajes desde la experiencia. (2011)
7. Participacin, sociedad y democracia. (2015)
8. Tiene gnero la participacin? Rompiendo barreras
en la participacin de las mujeres. (2015)
9. Procesos participativos desde la sociedad civil
y las administraciones pblicas. El caso de Per. (2015)

Procesos participativos desde la sociedad

civil y las administraciones pblicas.
El caso de Per

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Fecha: Junio 2015
Diseo y Maquetacin: Marra, S.L.
Imprime: Lankopi S.A.
Depsito Legal: BI-1825-2015

Se autoriza la reproduccin parcial de esta obra, siempre que

sta no tenga fines comerciales y la fuente sea citada.

ndice
Introduccin

Los procesos participativos desde la sociedad civil y las administraciones

pblicas: una mira a la experiencia de la regin Piura-Per

Jos Luis Calle Sosa

Presentacin

1. Marco general de los procesos de participacin

en la regin Piura-Per

1.1. La participacin como derecho y como estrategia poltica

para el desarrollo regional

1.2. La participacin relacionada al gobierno

y la gerencia del desarrollo regional

1.3. La participacin y la generacin de valor pblico

10

1.4. Contexto poltico sobre el que se explaya la participacin

11

2. La participacin regional en el contexto del proceso de polticas

pblicas regionales (sub-nacional) en Piura

12

2.1. Procesos de participacin de agendacin de polticas regionales

13

2.2. Los procesos de participacin en la formulacin y aprobacin

de las polticas pblicas regionales

15

2.3. La participacin en el proceso de implementacin

de las polticas regionales

18

2.4. La participacin en el monitoreo y la evaluacin de la

implementacin de las polticas regionales

23

3. Institucionalidad y organizacin regional de los procesos

de participacin en la regin Piura

24
3

3.1. Institucionalidad de los procesos de participacin

en las polticas pblicas regionales

24

3.2. Organizacin de los procesos de participacin

26

3.3. La gestin de los procesos de participacin

30

4. Caractersticas del proceso de participacin a nivel regional

31

5. Desafos de la participacin y concertacin en el marco

del proceso de polticas pblicas

32

5.1. Desafos para el Estado

32

5.2. Desafos para la Sociedad Civil

33

5.3. Desafos para el Estado-Sociedad Civil en los espacios

de concertacin

35

Experiencia de participacin comunitaria para la mejora de la calidad

educativa en la Regin de Moquegua al Sur de Per

37

Asunta Anselma Flores. CEOP-Ilo

La participacin social en el Nuevo Modelo de Gestin Educativo de Piura

47

Mario Rufino Trelles & Joel Troncos Castro

1. Antecedentes y contexto de la descentralizacin
y la participacin educativa

47

1.1. El Estado controlista y gobierno autoritario de Fujimori.

1990-2000

47

1.2. La crisis de organizacin y participacin de la sociedad civil.

1990-2010

48

1.3. La descentralizacin educativa. Desde lo nacional a lo regional

49

2. El nuevo Modelo de Gestin del Sistema Educativo Regional Piura

50

3. La incidencia en la implementacin de polticas pblicas:

La experiencia Piura

58

4. Lecciones aprendidas y desafios futuros

67

Introduccin

La crisis econmica y social que estall en 2008 ha conllevado tambin una

importante crisis poltica. Los gritos del no nos representan en muchas plazas
del Estado espaol tuvieron su reflejo en otros pases, donde la ciudadana sala
a la calle para mostrar su rechazo ante un sistema que no tiene en cuenta las
necesidades y problemtica de la poblacin. Al mismo tiempo, desde hace aos
asistimos al discurso de diferentes instituciones pblicas que abogan por una
mayor participacin ciudadana en espacios de encuentro y concertacin con las
administraciones pblica. Cmo puede ser posible semejante paradoja?
Desde ALBOAN llevamos tiempo trabajando la cuestin de la participacin
ciudadana. En el ao 2007 publicamos una primera investigacin donde
sentbamos las bases de lo que entendemos como participacin, conectando
experiencias de organizaciones aliadas en el Sur con otras realizadas en el
Pas Vasco. La participacin por la que apostamos es aquella que construye
protagonistas y permite el fortalecimiento de las capacidades de las personas,
los grupos y las organizaciones. Es aquella que trasciende la visin utilitarista
que percibe a las personas como beneficiarias de servicios, y promueve el
protagonismo de ciudadanas y ciudadanos como sujetos de su propio desarrollo
y del de su entorno. De esta manera, los procesos participativos actan como
escuelas de formacin ciudadana bsica y son la base de posteriores cambios
personales y colectivos.
Pero la participacin no solo construye ciudadana, tambin cimienta la
democracia. En diferentes pases del Sur las experiencias de participacin
ciudadana han contribuido en gran medida a fortalecer los frgiles sistemas
democrticos con los que contaban, lo que ha permitido en algunos casos mejorar
las polticas pblicas y la generacin de resultados en trminos de desarrollo
humano. Para ello es necesario romper con la idea de que las personas en
5

condicin de pobreza son seres pasivos, receptivos y beneficiarios de las polticas

de desarrollo. La promocin de la participacin implica un cambio de mirada
sobre la poblacin, acentuando el carcter de construccin de ciudadana que
todo proceso participativo debe fomentar, lo cual conlleva generar condiciones
de acceso a oportunidades y al ejercicio de libertades.
Los grandes retos en la participacin ciudadana confluyen en torno a cmo
implicar a la sociedad para la deliberacin de los intereses comunes y en qu
espacios y mbitos se toman las decisiones. Otro aspecto clave es la forma en la
que esos intereses de la sociedad y de sus grupos organizados son entendidos
por las instituciones pblicas, sin caer en el clientelismo y en la cooptacin
de las propias organizaciones o de sus lderes. La promocin de diferentes
espacios de participacin nos debe encaminar a la creacin de una ciudadana
interesada en lo pblico, en lo social, en la poltica. Este inters puede ayudar a
los grupos formales de la sociedad civil y a la ciudadana en general a construir
condiciones de dilogo y negociacin con el Estado que realmente se orienten a
la consecucin del bien comn y al bienestar general de la poblacin, para lo cual
es imprescindible que los propios ciudadanos y ciudadanas quienes asuman el
protagonismo en la toma de decisiones sobre cuestiones que afectan a sus vidas.
Para ayudarnos a encontrar pistas y recomendaciones para el camino hemos
dirigido nuestra mirada al Per, pas en el que ALBOAN lleva trabajando desde su
fundacin, donde la participacin ciudadana para la gestin y la toma de decisiones
sobre polticas pblicas (salud, educacin, seguridad alimentaria, etc.) ha dado
lugar a diferentes y variadas formas, espacios y procedimientos. Una experiencia
que, con sus aciertos y errores, ofrece sin duda multitud de aprendizajes. Una de
estas experiencias son los llamados COPARE (Consejos Participativos Regionales
de Educacin) que ALBOAN apoya a travs de las organizaciones con las que
trabaja en Per. Presentamos la experiencia en esos espacios de concertacin a
travs de algunas organizaciones que han participado activamente en los mismos
exponiendo las dificultades, aprendizajes y lneas de avance futuras.

Los procesos participativos desde la sociedad civil

y las administraciones pblicas: una mira
a la experiencia de la regin Piura-Per
Jos Luis Calle Sosa. Desarrollo Social del gobierno regional de Piura

Presentacin
La participacin ciudadana en los mbitos de los gobiernos subnacionales en
el Per, como son los gobiernos regionales a nivel departamental, as como los
gobiernos locales a nivel distrital y provincial, adquiri una importancia clave
como parte del proceso de descentralizacin que se reinici en los primeros
aos de la dcada del ao 2000. En ese contexto, el presente documento tiene
como objetivo hacer una descripcin general de los procesos de participacin de
la sociedad civil y procesos de concertacin entre el Estado y la sociedad civil,
en el mbito regional entre los aos 2006-2015, teniendo como sujeto central
al Gobierno Regional Piura, as como las organizaciones de la sociedad civil que
tienen una intervencin regional. Adems en el presente documento se desarrolla
un ejercicio de anlisis y valoracin de manera sistmica y general de dichos
procesos; y partir de ah se plantean determinados desafos a tener en cuenta
para afianzar la participacin como la poltica de las polticas pblicas.
Para ello, el documento desarrolla cinco secciones. En la primera seccin se
presenta un marco general de los procesos de participacin en la regin Piura,
abordando de qu manera se concibe la participacin como derecho, la manera
como sta se desarrolla articulada al proceso poltico de gobierno y la gerencia
pblica del desarrollo regional y a qu valor pblico ha estado ligada, as como el
contexto poltico sobre el cual se han desarrollado los procesos.
En la segunda seccin, se describen, analizan y valoran los procesos de participacin y concertacin en cada ciclo de las polticas pblicas: agendacin, diseo,
7

aprobacin, implementacin, monitoreo y evaluacin. En cada momento se toman en consideracin los actores y espacios, los procesos desarrollados y los
productos alcanzados (efectividad) como elementos de anlisis; identificando las
limitaciones que tuvieron los espacios y procesos en relacin a cada ciclo de las
polticas pblicas regionales.
La tercera seccin aborda el tema de la institucionalidad y la organizacin de
los procesos de participacin regional. En el caso de la institucionalidad, se
abordan las dimensiones legales que los definen y el grado de legitimidad que
tienen desde la valoracin de la ciudadana, as como el uso de los espacios de
concertacin en relacin a las polticas pblicas. En cuanto a la organizacin, se
describen los diversos espacios que estructuran los procesos de participacin, y
la gestin de stos por parte del Gobierno Regional Piura de manera coordinada
con la sociedad civil.
La cuarta seccin identifica y describe las principales caractersticas que definen
los procesos de participacin a nivel regional. Y la quinta seccin plantea los
principales desafos que tienen el Estado y la sociedad civil para afianzar los
procesos de participacin y concertacin en relacin a la gobernabilidad regional
y la gestin pblica para desarrollar el proceso de polticas pblicas regionales,
teniendo como contexto mayor la descentralizacin del Estado a nivel nacional.

1. Marco general de los procesos de participacin

en la regin Piura-Per
1.1. La participacin como derecho y como estrategia poltica
para el desarrollo regional
La participacin ciudadana que se despliega en espacios territoriales regionales
(subnacionales-intermedios), como unidades administrativas de gobierno que
abarcan el territorio de un departamento, el cual agrupa diversos municipios de
mbito local provincial y local-distrital, se sustenta en el principio jurdico constitucional que estable la participacin como un derecho poltico de la ciudadana
de manera general, as como de manera organizada como sociedad civil. Este
derecho constitucional se concretiza en la Ley de Bases de Descentralizacin y la
Ley Orgnica de Gobierno Regional, en las que se establece que el desarrollo del
gobierno y la gerencia gubernamental se deben desplegar tomando en considera8

cin mecanismos institucionalizados de participacin y concertacin involucrando activamente a organizaciones de la sociedad del territorio.
Esta naturaleza jurdica de la participacin y la concertacin a nivel regional, genera el mandato y la obligatoriedad jurdica a los gobiernos regionales para disear,
aprobar e implementar los mecanismos legales de participacin y concertacin; por
lo que el Gobierno Regional est en la obligacin de gestionar los diversos espacios
y procesos de participacin y concertacin relacionados a determinados procesos
gubernamentales y gerenciales de las polticas pblicas regionales, para que stos
ganen valor pblico dando legitimidad poltica al actuar del Gobierno Regional frente a la sociedad civil y la poblacin regional, as como lograr resultados en la poblacin segn las polticas regionales previstas en trminos del ejercicio de derechos,
el desarrollo de capacidades y el acceso a las oportunidades.
A su vez, esta naturaleza jurdica de la participacin confiere a la ciudadana (en
general) y la sociedad civil (en particular) una herramienta jurdica de exigibilidad
y empoderamiento para demandar al Gobierno Regional el desarrollo de la
participacin como una poltica pblica regional; as como para el desarrollo
de determinadas decisiones polticas y procesos gerenciales (planificacin
territorial, diseo de polticas temticas regionales, gestin de inversiones,
desarrollo organizacional, gestin de programas, monitoreo y evaluacin de las
polticas), que incorporen mecanismos de participacin y concertacin regional
como elementos que impriman una carcter esencial a las polticas pblicas.

1.2. La participacin relacionada al gobierno

y la gerencia del desarrollo regional
La normatividad nacional y regional obliga al Gobierno Regional a que los procesos
de formulacin e implementacin de los instrumentos de polticas regionales
(Plan de Desarrollo Concertado Regional y planes regionales sectoriales/
temticos: niez, adolescencia, mujer, discapacidad, educacin, etc.) y la
priorizacin de los proyectos de inversin pblica, se realicen mediante procesos
participativos. Adems de estos instrumentos de polticas pblicas regionales
sealados por las normas, los procesos de participacin han incidido en el
diseo de otros instrumentos relacionado a la implementacin de las polticas
y el respectivo monitoreo de esta implementacin, tales como; i) propuestas de
cambios y/o fortalecimiento de organizacional; ii) diseo y gestin de programas
9

operativos; iii) informes de monitoreo participativo; y iv) articulacin intersectorial

e intergubernamental.
Del mismo modo, esta normatividad establece que estos instrumentos de poltica
deben ser formulados e implementados a travs de espacios de participacin y
concertacin. En el caso del Plan de Desarrollo Concertado Regional, el Consejo
de Coordinacin Regional (CCR) es el espacio responsable; los planes regionales
sectoriales/temticos son responsabilidad de los Consejos Regionales de
Concertacin; la priorizacin pblica de proyectos de inversin pblica es
realizado por los agentes participantes del Presupuesto Participativo Regional.
Los consejos regionales tienen una naturaleza de espacios de concertacin,
conformados por actores de la Sociedad Civil y del Estado. En el caso del CCR,
la sociedad civil inscrita para elegir a sus representantes en el CCR, se han
constituido en una Asamblea de Delegados y Delegadas de Sociedad CivilADESC que busca incidir en el devenir institucional, organizacional y operativo
del CCR, as como participar como Agentes Participantes en el Presupuesto
Participativo. En el caso de los Agentes Participantes del PPR, constituyen el
Comit Vigilancia para monitorear la ejecucin de los proyectos priorizados en
el PPR.

1.3. La participacin y la generacin de valor pblico

El desarrollo de los procesos de participacin en la regin Piura ejercidos como un
mandato jurdico y como estrategia poltica gerencial, tienen una alta incidencia
en la generacin de valor pblico, debido a que estos procesos estn configurados
por una agenda poltica que apunta al desarrollo regional y el fortalecimiento de
la gobernabilidad y la gobernanza regional. Este valor pblico est triangulado
por: i) los resultados alcanzados en la poblacin; ii) el fortalecimiento de la
legitimidad del Estado; y iii) y afianzamiento de la confianza y la cooperacin
entre el Estado, la Sociedad Civil y el sector privado.
Respecto a los resultados prioritarios que han dinamizado los procesos de
participacin, stos son:
Disminuir la desnutricin crnica y la anemia en nias y nios de 0 a 5 aos.
Disminuir la morbimortalidad materna.
Mejorar los logros de aprendizajes de estudiantes de Educacin Bsica.
10

 Mejorar el acceso de nias, nios y adolescentes a los servicios de Educacin

Bsica.
Disminuir el embarazo en adolescentes.
Disminuir la violencia de gnero, intergeneracional y entre pares, que afecta
a nias, nios, adolescentes y mujeres.
Disminuir las brechas de gnero existentes en el desarrollo social, econmico
y poltico.
Mejorar el acceso a oportunidades de empleo a mujeres y jvenes; entre otros.
Por otro lado, est claro que el ejercicio de la participacin como derecho poltico y
el desarrollo de los procesos de participacin como parte de la gestin de las polticas pblicas, confiere un valor poltico al ejercicio del gobierno y el desarrollo gerencial dado que afianza la legitimidad al Gobierno Regional como un gobierno subnacional. Esta ganancia poltica es clave para la gobernabilidad regional, as como
para afianzar al Gobierno Regional como una unidad administrativa gubernamental
de referencia regional-departamental para impulsar procesos de desarrollo territorial descentralizado e inclusivo, as como impulsar la descentralizacin y efectiva
reforma del Estado para que ste sea ms cercano a cada ciudadana y ciudadano.

1.4. Contexto poltico sobre el que se explaya la participacin

Los procesos de participacin se desarrollan en un marco poltico complejo, que
los moderan y modulan, as como determinan los lmites polticos e institucionales
a la incidencia de la participacin. Entre los principales elementos del contexto,
se pueden resaltar:
Paralizacin del proceso de descentralizacin nacional. El Gobierno Nacional
desarrolla una tnica centralizada, relegando a los Gobierno Regional
como unidades administrativas implementadoras de las estrategias de los
Ministerios nacionales (Salud, Educacin, Agricultura, etc.), ms que como
Gobierno en el territorio departamental.
Movimiento poltico nacional y corriente de opinin que desvalora a los Gobiernos Regionales, debido a la conflictividad en regiones y la existencia de
casos de corrupcin pblica. En los medios de comunicacin nacional se denota una posicin contraria a los Gobierno Regionales, al punto que ponen
11

en cuestin su existencia misma, sealando que en ellos prevalen la corrupcin y la ineficacia; incluso son sealados como elementos que generan un
movimiento poltico contra la gran inversin minera. Sin embargo, el poder
poltico nacional no es capaz de generar una autocrtica sobre su actuar y
los casos emblemticos de corrupcin que se gestan a escala presidencial y
ministerial o en poderes del Estado como el Legislativo y Judicial.
Coexistencia de los procesos antagnicos: por un lado la implementacin de
reformas nacionales de modernizacin del Estado (presupuesto por resultados, servicio civil, gestin por procesos, etc.), que apunta a mejorar el Estado en trminos de eficiencia, eficacia y transparencia pblica; y por otro lado
fuerzas polticas que buscan mantener el status quo del Estado tradicional.
Contraccin de la participacin de organizaciones de la sociedad civil a
nivel regional. Prevalece una limitada a representatividad agregada de
los diversos sectores de la sociedad civil en los espacios y procesos de
participacin y concertacin. Del mismo modo, hay desgaste en las fuerzas
sociales con incidencia regional, que se refleja en la limitada participacin
en los procesos y espacios de participacin y concertacin. A la base de
estasproblemtica subyace los limitados liderazgos y la crisis organizacional
en la se encuentran las organizaciones regionales, que debilita la correlacin
de fuerzas con el gobierno, as como la generacin de procesos sociales y
poltica de incidencia en las polticas pblicas.
Debilidad del sistema de partidos polticos, la cual est a la base de la crisis
de representatividad a nivel de las instancias ejecutivas y legislativas del
Gobierno Nacional, los gobiernos regionales y los gobiernos locales. Por
otro lado, los partidos polticos estn totalmente ausentes de los procesos
de participacin y concertacin, por lo que su actuacin est limitada a los
procesos electorales, de espaldas a la dinmica y la agenda poltica que
generan la participacin y la concertacin.

2. La participacin regional en el contexto del proceso de polticas

pblicas regionales (sub-nacional) en Piura
Los procesos de participacin ciudadana y concertacin entre el Estado y la
sociedad civil, en el mbito del gobierno sub-nacional, como lo es un Gobierno
Regional, desarrollados en un contexto de descentralizacin, se han realizado
12

siguiendo un devenir institucional y poltico en el que se pueden distinguir

diversos momentos dentro del ciclo de las polticas pblicas.
En tal sentido, hay procesos de participacin que se encuadran en el momento
de la agendacin social y poltica de una poltica pblica; otros encuadran en el
ciclo de formulacin y aprobacin. Del mismo modo encontramos procesos que
corresponden propiamente al momento de la ejecucin; tambin identificamos
otros que se circunscriben dentro del monitoreo y la evaluacin.
Por otro lado, yendo ms all de las teoras, encontramos procesos que trascienden estos tpicos ciclos de las polticas pblicas; a los que podramos llamar procesos de participacin y concertacin para la mejora continua de las polticas pblicas en algn momento especfico, ya sea en la agendacin, en la formulacin y
aprobacin, o en la ejecucin, el monitoreo y la evaluacin. Esta mejora continua
implica una dinmica de retroalimentacin entre los diversos ciclos de las polticas pblicas regionales, generan un curso de accin sistmico en perspectiva de
mediano y largo plazo.
Cabe indicar que este devenir de acuerdo a cada ciclo no corresponde a una
dinmica continua ni integrada de manera planificada a todo el ciclo de las
polticas pblicas. En trminos de tiempo y espacio, los procesos dados se
yuxtaponen y entrecruzan, generando complejas dinmicas de participacin
y concertacin en el devenir de las polticas pblicas regionales en trminos
de espacio-tiempo; as como un complejo devenir institucional de polticas
pblicas de cara al quehacer administrativo y gerencial de la gestin pblica
sub-nacional.

2.1. Procesos de participacin de agendacin de polticas regionales

Estos procesos son propios de la sociedad civil, que se desarrollan de manera
autnoma diversos actores de la sociedad civil, ya sean productivos, sociales,
gremiales, sindicales, etc., quienes desarrollan estrategias de incidencia poltica
con una diversidad de estrategias. En este momento de agendacin se pueden
distinguir hasta tres tipos de procesos:
a) Socialmente abiertos sectoriales o especficos de incidencia que desarrollan actores de un determinado sector de la sociedad civil (productivo, econmico, social, ambiental, etc.). Son bsicamente procesos de movilizacin
13

social e incidencia poltica que levantan de manera pblica una agenda de

demandas y propuestas entorno a la resolucin de un problema pblico
sentido por el sector social. Como producto, stos concluyen en suscripcin de actas y acuerdos, por el cual la autoridad asume el compromiso de
tomar determinadas decisiones como polticas pblicas regionales.
La efectividad de este proceso de agendacin, en tanto pueda culminar en
la toma y ejecucin de una decisin gubernamental, va a depender mucho
de la relacin de fuerzas polticas que se generen entre el Gobernante y los
actores sociales sujetos de la incidencia. Mucho de estos cursos de accin
de agendacin terminan en declaraciones polticas que no se transforman
en acciones gubernamentales para resolver el problema pblico que dio origen al proceso de agendacin. Ello se debe a la poca capacidad poltica de
los actores de la sociedad civil para incidir en el decisor o los decisores; as
como a las limitadas capacidades tcnicas para plantear los problemas y sus
respectivas soluciones esperadas de manera concreta, viable y ejecutable.
b) Socialmente cerrados que desarrollan gremios y sindicatos. Son
procesos de incidencia poltica directa que emprende un determinado
gremio o sindicato frente al Gobierno, con el propsito de colocar en la
agenda del decisor gubernamental las demandas de sus representados y
representadas, las cuales son bsicamente demandas de mejoras en las
condiciones laborales y salariales. Cabe indicar que estos procesos son
cerrados dado que abren un canal de negociacin limitado a la participacin
de los sindicatos y gremios.
La efectividad de estas acciones de incidencia en la agendacin de polticas
pblicas es significativa; debido a que tienen la capacidad de modular
determinadas decisiones y el quehacer de los decisores; y generan
cursos de accin burocrticos que inciden en la implementacin de las
polticas pblicas. En la prctica los sindicatos, ms que los gremios de
profesionales, tienen una alta capacidad de presin poltica y el poder de
generar canales de negociacin directa que los mantiene bajo amenaza de
paralizacin y boicot de la gestin gubernamental.
c) Participacin intersectorial de la sociedad civil para incidir en la agendacin
de polticas en momentos electorales. En los ltimos procesos electorales
regionales se ha abierto una dinmica de incidencia electoral bastante
interesante, en el que diversos actores de la sociedad civil de diferentes
14

frentes, levantan una agenda electoral, que concluye con la suscripcin de

un Pacto Poltico, con las prioridades estratgicas para la gobernabilidad y
el desarrollo regional.
Esta participacin entraa el desarrollo de complejos mecanismos de
negociacin entre los propios actores de la sociedad civil para consensuar
y concertar la agenda; luego un proceso de negociacin entre el colectivo
de la sociedad civil y los candidatos al Gobierno Regional, para concluir con
la suscripcin del Pacto Poltico.
La eficacia de este proceso empieza con el diseo de la agenda misma,
dado que las propuestas que se plantean se articulan a los diversos
instrumentos de polticas regionales, tales como el Plan de Desarrollo
Concertado Regional, Planes regionales temticos (niez, adolescente,
mujer, educacin, etc.), Plan Estratgico Institucional del Gobierno
Regional. As como sobre dinmicas regionales de polticas pblicas en
marcha, como el Sistema Regional de Atencin Integral de la Primera
Infancia SIREPI, el Modelo de Gestin del Sistema Educativo Regional,
entre otros. Por otro lado, se asegura la eficacia poltica de este proceso
de agendacin con la ratificacin del Pacto Poltica por el Gobernador
Regional como autoridad elegida, as como por el Consejo Regional del
Gobierno Regional (autoridad legislativa y de fiscalizacin).
Sin embargo, la debilidad de estos Pactos Polticos ha estado en el diseo
de sus indicadores para su posterior monitoreo de su implementacin. En
este nuevo periodo de Gobierno Regional (2015-2018) se estn definiendo
y afinando los indicadores en dilogo con los funcionarios del Gobierno
Regional. Dado esto ltimo, se evidencian debilidades tcnicas y polticas
en el Colectivo por la Gobernabilidad (grupo de organizaciones que
proponen el Pacto) para negociar y afinar los indicadores del Pacto Poltico,
corriendo el riesgo que se disipe el tiempo y que la ejecucin de ste no se
pueda monitorear.

2.2. Los procesos de participacin en la formulacin y aprobacin

de las polticas pblicas regionales
Con el retorno de la descentralizacin, con esta nueva etapa de los Gobiernos Regionales (2003 hasta la fecha) como gobiernos sub-nacionales, en la regin Piura
15

se han desarrollado ricos y complejos procesos de formulacin de instrumentos

de polticas pblicas regionales, contando con una significativa participacin representativa de los diversos sectores de la sociedad civil. Estos esfuerzos han estado centrados en la formulacin de planes de polticas territoriales de desarrollo
regional, as como en planes temticos y sectoriales de poltica regional. Estos
procesos han tenido un alto sentido de participacin, as como de concertacin
para consensuar las polticas aprobadas. Veamos a continuacin el proceso de
participacin segn tipo de instrumento de poltica pblica regional sobre los
cuales se ha incidido.
a) Respecto al desarrollo territorial, los esfuerzos de participacin han estado puestos en la formulacin del Plan de Desarrollo Regional Concertado
PDRC, como el instrumento matriz de poltica regional. Este instrumento
de polticas tiene un peso institucional alto en la medida que incide luego
en la planificacin institucional del Gobierno Regional y en la definicin
participativa de las inversiones pblicas en el marco del Presupuesto
Participativo. La formulacin participativa del Plan se da en el marco del
Consejo de Coordinacin Regional, espacio en el cual la participacin de
la sociedad civil es limitada en relacin a la participacin de los actores
del Estado.
La eficacia del Plan de Desarrollo Regional Concertado est dada porque
es un instrumento con alto reconocimiento institucional y poltico. Es el
instrumento matriz que define luego el Plan Estratgico Institucional y
el Plan Operativo Institucional. Su matriz estratgica es la base para la
identificacin y la priorizacin de proyectos de inversin pblica que
realizan los actores de la sociedad civil en el Presupuesto Participativo. Sin
embargo, el diseo del Plan de Desarrollo Regional Concertado presenta
limitaciones en la medida que sigue un patrn dado por instancias
nacionales ya sea el Ministerio de Economa y Finanzas-MEF y el Centro
de Planeamiento Nacional (CEPLAN), que lo convierte en una matriz
contextualizada de las polticas nacionales, antes que en un instrumento
estratgico del desarrollo regional.
b) La formulacin de planes sectoriales y temticos: Tiene como objetivo formular de manera participativa Planes Regionales sectoriales, tales como:
Salud, Educacin, Agricultura, etc.; y Planes Regionales temticos, tales
como: Niez y Adolescencia, Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y
16

Varones, etc. Estos procesos de participacin se canalizan a travs de los

Consejos Regionales de Concertacin que existe para cada una de estos
sectores, tales como el Consejo de Participacin Regional de la Educacin-COPARE, el Consejo por los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes-COREDNNA, el Consejo Regional de la Mujer-COREM, entre otros.
La eficacia de la participacin en este momento se puede evidenciar en
el reconocimiento y legitimidad que tienen estos planes regionales como
instrumentos legales de polticas pblicas; adems tienen un alto valor
poltico puesto que son utilizados por los actores de la sociedad como
instrumentos legales para desarrollar procesos de incidencia poltica,
vigilancia social y de sensibilizacin social en torno a los derechos que
plantean cada una de los planes. Son instrumentos legales de exigibilidad
ciudadana al Gobierno Regional, para monitorear y exigirle cumplimiento
de polticas regionales.
Respecto a las limitaciones al diseo y aprobacin de las polticas pbicas
regionales, cabe indicar que ambos no estn articulados al diseo del
Plan de Desarrollo Regional Concertado, ni ste se articulada a los planes
sectoriales y temticos, por lo que el Plan Estratgico Institucional ni el Plan
Operativo Institucional del Gobierno Regional est dbilmente articulados
a dichos planes. De esta manera las polticas pblicas regionales que
levantan estos instrumentos a favor de la niez, adolescentes, mujer, etc.;
as como de educacin, salud, agricultura, etc.; ocupan un lugar marginal en
los instrumentos matriz de gobierno y gestin: Plan de Desarrollo Regional
Concertado, Plan Estratgico Institucional y Plan Operativo Institucional
del Gobierno Regional.
Por otro lado, en su procedimiento de diseo se ha desarrollado una lgica
inercial a las polticas nacionales. Las matrices lgicas y de contenido reflejan
de manera inercial las matrices lgicas y planteamientos operativos de los
planes nacionales sectoriales, a los cuales responden. Salvo el Plan Regional
por los Derechos de Nias, Nios y Adolescentes-PREDNNA que rompi
con el molde del Plan Nacional de Accin por la Infancia, los dems planes
sectoriales y temticos existentes son fieles reflejos de la lgica nacional.
Este proceso de diseo y aprobacin de las polticas pblicas regionales
presenta un mayor problema poltico e institucional debido a que no han ido a
la par con las reformas en la gestin presupuestal y la contraccin del proceso
17

de descentralizacin. El primer elemento ha hecho que los planes se conviertan

en una serie de aspiraciones estratgicas y operativas de polticas que no se
pueden traducir en estructuras presupuestales que configuran actualmente la
matriz funcional programtica del presupuesto en el marco del Presupuesto por
Resultados; por esa razn la mayora de acciones operativas no encuentran una
cadena presupuestal disponible, lo cual limita seriamente la ejecucin de los
planes y el cumplimiento de los objetivos.
Y respecto a la contraccin de la descentralizacin, se afianza con la implementacin
de las polticas nacionales a travs de los programas presupuestales y acciones
operativas (programas sociales, estrategias nacionales, etc.) impulsadas por
los ministerios del Gobierno Nacional, las cuales terminan produciendo la
marginacin de las polticas regionales. Desde los sectores nacionales, se estn
diseando las polticas tal y como deben ser implementadas por los Gobierno
Regionales; por lo que el proceso de diseo de las polticas pblicas regionales
corre el riesgo de convertirse en un mecanismo accesorio a nivel sub-nacional, lo
cual genera frustracin y conflictividad en las relaciones sociedad civil y Estado a
nivel regional, con el consecuente debilitamiento de la legitimidad del Gobierno
Regional.

2.3. La participacin en el proceso de implementacin

de las polticas regionales
Los diversos actores de la sociedad civil han acumulado importantes capacidades
y recursos para impulsar procesos de agendacin, formulacin y aprobacin de
las polticas pblicas regionales. Sin embargo, a partir del 2011 surge la necesidad
de iniciar procesos ms acotados al ciclo de la implementacin de las polticas
formuladas y aprobadas hasta ese entonces a nivel del Gobierno Regional.
La participacin ciudadana y la concertacin adquieren una connotacin ms
exigente hacia la implementacin efectiva de acciones y logros de resultados.
Frente a ello, hay cuatro escenarios preponderantes de incidencia en la implementacin: a) los consejos regionales de concertacin; b) el Presupuesto Participativo; c) la Asamblea de Delegados y Delegadas de la Sociedad Civil del Consejo Regional de Coordinacin; y d) el Colectivo por la Gobernabilidad Regional.
En cada una de estos escenarios, hay espacios que tienen su propia naturaleza
organizacional y comparte actores comunes; son espacios que desarrollan pro18

cesos diferenciados e inciden en instrumentos de polticas distintos aunque en

la prctica se complementan.
En el caso de los consejos, conformados por actores de la sociedad civil y del
Estado, tienen como instrumento su respectivo Plan Regional sectorial/temtico.
En el caso del Presupuesto Participativo y la Asamblea de Sociedad Civil del
Consejo Regional de Coordinacin, son espacios netamente de sociedad civil;
tienen como instrumento de polticas el Plan de Desarrollo Concertado Regional. Y
el Colectivo por la Gobernabilidad Regional, conformado por actores de sociedad
civil (la mayora de ellos miembros de los otros espacios), tiene como instrumento
de incidencia el Pacto Poltico por la Gobernabilidad Regional.
a) Logros alcanzado por la incidencia de la participacin y la concertacin
en la implementacin de polticas pblicas regionales
Respecto a lo ganado en la implementacin de las polticas pblicas desde los
mecanismos de participacin y concertacin, hay avances iniciales que son
necesarios relevar dado que demuestran la importancia poltica y gerencial de
estos procesos. Por ello es importante resaltar los siguientes logros:
El Pacto Poltico ha ganado un valor poltico y gubernamental, en la medida
que el Gobierno Regional ha asumido las prioridades como lneas polticas
transversales en el discurso poltico y en el ejercicio del gobierno. Se ha incidido en el levantamiento de indicadores de desempeo con sus respectivas metas, las cuales tiene valor poltico, en tanto que definieron la agenda
del Presidente Regional (ahora Gobernador Regional) en su relacin con la
sociedad civil; as como un valor gerencial, en la medida que diversos programas y acciones del Gobierno Regional se alinearon a la implementacin
del Pacto Poltico (tanto en la versin primaria presentada para el periodo
2011-2014 as como un documento mejorado con resultados e indicadores
para el 2015-2018), de manera especial en las acciones relacionadas a los
logros sealados en los prrafos siguientes.
En la implementacin del Proyecto Educativo Regional, es fundamental la
incidencia en la formulacin y aprobacin del Modelo de Gestin del Sistema
Educativo Regional, el cual se ha convertido en un importante instrumento de
poltica regional para iniciar mejoras en la institucionalidad y la organizacin
del sistema educativo regional. Ello se refleja en la actualidad en cambios
concretos, tales como: i) creacin e implementacin de Ncleos Distritales
19

de Gestin Educativa en ms de diez distritos de la regin Piura, como unidades tcnicas desconcentradas de las Unidades de Gestin Educativa Local-UGEL; ii) diseo y aprobacin de un nuevo Reglamento de Organizacin
y Funciones-ROF, de la Direccin Regional de Educacin-DREP; iii) diseo de
un ROF para las UGEL; iv) diseo y aprobacin de Mapas de Procesos de la
DREP y las UGEL; v) capacitacin a docentes y directivos de Instituciones
Educativas alineados al Modelo de Gestin; vi) alineamiento y articulacin
de los diversas intervenciones del Gobierno Regional, el Gobiernos Nacional
y los Gobiernos Locales, al Modelo de Gestin. Cabe agregar que el Modelo
de Gestin tiene el reconocimiento del Ministerio de Educacin, como una
importante iniciativa de un gobierno sub-nacional, de gestin territorial de
la educacin que afianza la descentralizacin educativa.
R
 especto a la implementacin de las polticas a favor de la primera infancia, lo
ms importante ha sido la incidencia en la formulacin, aprobacin e implementacin del Sistema Regional de Atencin Integral de la Primera Infancia SIREPI,
sistema por el cual el Gobierno Regional Piura ha sido reconocido por el Gobierno Nacional, diversos gobiernos regionales del pas, organismos nacionales de
concertacin y de la cooperacin internacional, as como como por los actores
de la sociedad civil regional y los gobiernos locales de Piura. El SIREPI es un sistema gubernamental funcional cuya razn de ser es gestionar de manera territorial la articulacin intergubernamental entre el Gobierno Regional, los Gobiernos
Locales y el Gobiernos Nacional, as como la concertacin entre el Estado y la
Sociedad Civil, para mejorar la atencin integral de la primera infancia, teniendo
como finalidad la disminucin de la desnutricin crnica, la anemia y la morbimortalidad materna neonatal, as como mejorar el desarrollo de las capacidad
tempranas de la niez, el acceso a la identidad y a la educacin inicial.
En relacin a las polticas a favor de niez y la adolescencia, se pueden resaltar los siguientes resultados como producto de la participacin y la concertacin: i) diseo y ejecucin concertada de los Centros de Formacin para
el Desarrollo Integral de Adolescentes-CEFODIA, para incidir en la reduccin
del embarazo en adolescentes, los cuales vienen siendo implementados en
quince distritos de la regin; iv) diseo y ejecucin de campaas para combatir la Trata de Personas y la violencia de gnero; v) diseo, aprobacin y
ejecucin concertada de los Consejos Consultivos de Nias, Nios y Adolescentes-CONNA, mediante los cuales se impulsa la participacin de nias, nios y adolescentes a nivel local y regional, as como nacional e internacional.
20

 En relacin a las polticas de igualdad de gnero, se pueden resaltar los siguientes resultados: i) la priorizacin de la brechas de gnero en los que el
Gobierno Regional centra su gestin institucional; ii) incorporacin de las brechas de gnero en el Plan de Desarrollo Concertado y el Plan Estratgico Institucional del Gobierno Regional; iii) el diseo y aprobacin de los lineamiento
de transversalizacin de gnero; iv) diseo y aprobacin del Sistema Regional
de Prevencin y Atencin de la Violencia; v) diseo y ejecucin concertada de
programas de fortalecimiento de capacidades en igualdad de gnero y transversalizacin del enfoque de gnero en la gestin pblica regional y local.
Desde el Presupuesto Participativo Regional, se ha incidido en la priorizacin
de proyectos de inversin pblica alineados a resultados de las polticas
pblicas regionales prioritarias para los espacios de concertacin y el Pacto
Poltico. As mismo, los agentes participantes han levantado y aprobado
ideas de proyectos relacionados a la atencin de la primera infancia, la
mejora de los logros de aprendizajes y la implementacin del Modelo de
Gestin del Sistema Educativo Regional; las cuales han sido asumidos por
el Gobierno Regional para iniciar la identificacin y formulacin del perfil de
proyecto para cada una de estas ideas.
b) Debilidades de la participacin y la concertacin en la implementacin
de polticas pblicas regionales
En general los procesos de participacin en la implementacin de las polticas
pblicas regionales son emergentes y frgiles. Dados los resultados an
precarios, se puede afirmar que tienen ms debilidades que fortalezas. A
continuacin se presentan sus principales debilidades:
Incidencia a destiempo. Este es quiz un problema mayor: cada espacio de
participacin y concertacin busca incidir en la implementacin de acciones
en el mismo ao fiscal, ignorando que el proceso de planificacin operativa
y la formulacin presupuestal se desarrolla el ao fiscal anterior al ao
de implementacin. Es evidente que hay una brecha entre los tiempos de
actuacin de la sociedad civil en relacin a los tiempos burocrticos del
Gobierno Regional para implementar las polticas pblicas regionales, por lo
que se debilitan en su pertinencia y oportunidad.
Los procesos de participacin no centran su incidencia en los instrumentos
operativos anuales de implementacin de las polticas: el Plan Operativo
21

Institucional-POI y el Presupuesto Institucional de Apertura-PIA. Ms bien,

estos dos instrumentos son totalmente ignorados por los actores de la
Sociedad Civil en los procesos de participacin y concertacin. Ello significa
que la implementacin operativa de las polticas empiezan un ao antes de
su ejecucin efectiva; sin embargo los espacios no desarrollan mecanismos
de participacin que busquen incidir en la formulacin y aprobacin del
POI; as como tampoco en la programacin, formulacin y aprobacin del
PIA del Gobierno Regional. Si bien estos dos instrumentos operativos (junto
a la incorporacin de los proyectos de inversin en el PIA)son claves para
la implementacin de las polticas pblicas, sin embargo no son objeto de
debate pblico; por ello representan un gran desafo para las organizaciones
de la sociedad civil y para los espacios de concertacin, para incidir en ellos.
D
 esarticulacin de los procesos de participacin con los mecanismos burocrticos propios de la implementacin de las polticas. La ejecucin efectiva
de los programas, proyectos y actividades alineados a las polticas regionales
priorizadas por cada espacio de incidencia, implican diversos procesos burocrticos relacionados a los sistemas administrativos y financieros, a las contrataciones y adquisiciones, a la organizacin y la produccin de los servicios,
etc. Los mecanismos de participacin y concertacin que desarrollan los diversos espacios no estn diseados para incidir en estos procesos gerenciales, que por su naturaleza son cerrados, pero que tiene un alta incidencia en
la implementacin efectiva y oportuna de las acciones gubernamentales.
Limitado campo institucional de incidencia de los proceso de participacin.
Dada la complejidad de los procesos gerenciales que estn involucrados en
la implementacin de las polticas pblicas (planificacin y presupuesto,
administracin y contabilidad, adquisiciones y contrataciones, organizacin
y operaciones, etc.), los procesos de participacin no estn diseados para
involucrar y llegar (directa e indirectamente) a los diversos actores decisores
que estn detrs de cada proceso burocrtico, de manera especial en los
decisores relacionados a la planificacin operativa y la gestin presupuestal,
as como al desarrollo de inversiones (en las etapas de pre inversin e
inversin) y la gestin de programas.
El proceso de participacin que se desarrolla en el Presupuesto Participativo, presenta las siguientes limitaciones: i) identificacin y priorizacin de
proyectos de inversin que estn en el banco de proyectos; ii) priorizacin
de proyectos segn techo presupuestal, que es bastante limitado en relacin
22

al total de presupuesto de inversiones; y iii) priorizacin anual de proyectos.

Hay otros campos de la gestin de inversin pblica en los que el proceso
de Presupuesto Participativo no tiene incidencia, como la etapa de Pre-inversin, campo fundamental para determinar los proyectos de inversin que
se deben formular; as como en la definicin multianual de las inversiones
prioritarias para el desarrollo regional.
Esta ausencia de incidencia de la participacin en estos campos fundamentales
de la gestin de inversin para la implementacin de las polticas pblicas,
ha puesto un techo institucional al Presupuesto Participativo que lo limita
seriamente en la definicin de las inversiones con una mirada estratgica.

2.4. La participacin en el monitoreo y la evaluacin de la implementacin

de las polticas regionales
Los diversos espacios de sealados, a) los consejos regionales de concertacin;
b) el Comit de Vigilancia del Presupuesto Participativo; c) la Asamblea de
Delegados y Delegadas de la Sociedad Civil del Consejo Regional de Coordinacin;
y d) el Colectivo por la Gobernabilidad Regional, desarrollan diversos procesos
de vigilancia ciudadana a la implementacin de las polticas prioritarias que
promueven de cara a las instrumentos regionales de poltica pblica.
Los proceso de monitoreo social tienen la virtud de mantener en vigencia
poltica las polticas prioritarias y las acciones concretas de implementacin de
las mismas, generando que stas sean parte de la agenda gubernamental del
Gobernador Regional y sus equipos gerenciales. Esto se da en la medida en que
los actores de la sociedad civil generan una permanente interpelacin pblica al
Gobierno Regional respecto a la implementacin de las polticas.
Estos mecanismos de monitoreo adquieren un dinamismo significativo cuando el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica-INEI y los ministerios nacionales (Salud, Educacin, etc.), publican informacin respecto a los avances
en las metas de productos y resultados en el marco de la implementacin del
Presupuesto por Resultados, de manera especial en relacin a la desnutricin
crnica, la anemia, la morbilidad materna neonatal, el acceso a la identidad, los
logros de aprendizajes, el acceso a servicios de Educacin Bsica, el acceso a
servicios de saneamiento y agua, entre otros. Sobre la base de la informacin,
los actores de la sociedad civil generan procesos de debate regional y opinin
23

pblica que obliga al Gobierno Regional a dar cuenta del estado de la implementacin de las polticas pblicas.
Por otro lado, es importante sealar que el Pacto Poltico impulsado por el Colectivo
por la Gobernabilidad Regional, se ha convertido en un instrumento poltico que ha
ido modulando los procesos de Rendicin de Cuentas que desarrolla el Gobierno
Regional de manera semestral y anual. De manera especial hay que resaltar la
rendicin de cuentas que se ha generado en el espacio y la dinmica del Colectivo
Regional por la Gobernabilidad, el cual logr que el Gobierno Regional d cuenta
de la implementacin del Pacto Poltico a las organizaciones sociales que se
renen en la Convencin Regional de Sociedad Civil, la cual se desarrollado de
manera anual en los ltimos aos.
Este proceso de monitoreo social a la implementacin de las polticas pblicas
que se desarrollan desde los espacios de Sociedad Civil, presenta limitaciones y
debilidades institucionales y metodolgicas. La principal debilidad es que estos
procesos no son planificados de manera sistemtica y orgnica; adems no cuentan con los instrumentos que demandan el monitoreo de los diversos procesos
gerenciales de implementacin de las polticas. Por otro lado, se evidencia que
los actores sociales presentan limitadas capacidades y recursos para gestionar
informacin relevante respecto a implementacin de las acciones (programas, proyectos, actividades) que desarrolla el Gobierno Regional. Como consecuencia de
ello, los mecanismos de monitoreo social se centran dbilmente en los procesos
gerenciales claves que inciden en la implementacin de las polticas, perdiendo
fuerza para incidir con mayor en la eficiencia y eficacia de dicha implementacin.

3. Institucionalidad y organizacin regional de los procesos

de participacin en la regin Piura
3.1. Institucionalidad de los procesos de participacin
en las polticas pblicas regionales
a) Legalidad que sostiene los procesos de participacin
El marco normativo que sostiene la participacin y la concertacin, presenta
restricciones institucionales por el nfasis que le da a estos procesos. La
primera limitacin es que las normas le dan prevalencia a la participacin y la
24

concertacin al ciclo de la formulacin y la aprobacin de los instrumentos de

polticas regionales. El marco normativo regional presenta deficiencias en la
definicin de los roles de los consejos regionales de concertacin, teniendo en
cuenta los ciclos de las polticas pblicas, presentando de manera general las
funciones de stos consejos con un mayor acento hacia la planificacin de las
polticas y la vigilancia ciudadana.
Estas limitaciones han hecho evidente los vacos y restricciones institucionales de
los mecanismos de participacin y concertacin, para incidir en la implementacin
y el monitoreo de las polticas pblicas regionales; quedando en evidencia que
la manera como estn organizados los espacios de participacin y el diseo
predominante de los procesos de participacin presentan una limitada eficacia
para incidir en la implementacin de las polticas regionales.

b) Legitimidad poltica ganada por los procesos de participacin

Estos instrumentos de poltica pblica regional y sus respectivos espacios
de participacin cuentan con la legitimidad poltica, dado que lo actores de la
sociedad civil y del Gobierno Regional reconocen estos procesos participativos
como institucionalizados. Desde los actores de la sociedad civil se mantiene
una exigibilidad permanente al Gobierno Regional para que cumpla con estos
mecanismos; y los actores del Gobierno Regional reconocen que stos deben ser
incorporados en los procesos de gestin; adems se reconoce que la legitimidad
de los instrumentos de polticas regionales es dada en la medida que son
gestionados desde los espacios de concertacin y participacin.
Sin embargo, en la medida que en el ltimo periodo de gestin gubernamental
regional (2011-2014) se convirti en el periodo de la implementacin de las polticas regionales, los actores de los diversos espacios de participacin manifiestan
que los espacios de concertacin han experimentado un desgaste institucional
debido a que, en esta etapa de mayor demanda de implementacin de las polticas pblicas regionales, vienen demostrando una limitada eficiencia y eficacia.
Por ello, ha surgido un sector de Sociedad Civil con posiciones crticas y de cuestionamiento respecto a la utilidad y eficacia de los mecanismos de participacin,
buscando generar otros espacios y procesos de participacin de incidencia que
tiende a debilitar los espacios de concertacin, porque se ha demostrado que
desde fuera de ellos se pueden conseguir logros antes mencionados.
25

c) Uso y utilidad de los procesos de participacin

en el proceso de polticas pblicas
Se debe resaltar que los mecanismos de participacin y sus respectivos espacios,
son utilizados por los actores del Estado y la Sociedad Civil para impulsar los
procesos de polticas pblicas respecto a los instrumentos de polticas antes
indicados. Ello significa que a nivel de los actores se ha generado el hbito social
y poltico para impulsar las polticas pblicas regionales a travs de los medios
y espacios de participacin y concertacin; aunque este proceso ha tenido su
mayor nfasis en la formulacin y aprobacin de las polticas regionales; y en
menor medida en la implementacin y el monitorea de las mismas.
Debido a la experiencia y las lecciones aprendidas en la formulacin participativa
y concertada de las polticas regionales, los actores y los espacios de concertacin
han ganado un importante capital institucional para formular instrumentos de
polticas pblicas regionales, con conocimientos y habilidades de sus actores, as
como la generacin de redes interinstitucionales que sostienen los procesos de
diseo y aprobacin de los planes regionales de polticas pblicas.
Respecto al ciclo de la implementacin de las polticas, en general los actores
de la sociedad civil han desarrollado limitados mecanismos de incidencia en
esta etapa; por parte de los actores que conforman los consejos regionales de
concertacin y coordinacin, vienen haciendo esfuerzos para desarrollar procesos
que estn deviniendo en la identificacin, diseo y ejecucin de acciones
operativas y de reforma organizacional que efectivicen la implementacin
de polticas priorizadas en estos espacios. Sin embargo, la efectividad de la
participacin en la implementacin de las polticas pblicas an es incipiente y
en una dinmica emergente, que tiene un valor significativo como proceso inicial
que tiene el potencial de generar mayores cursos de accin poltica de incidencia
y efectividad.

3.2. Organizacin de los procesos de participacin

a) Sobre los espacios regionales de concertacin
Los consejos regionales de concertacin tienen una naturaleza de concertacin
entre el Estado y la sociedad civil, cuyas roles fundamentales son: i) concertar las
polticas regionales; ii) impulsar la articulacin intergubernamental e intersecto26

rial; iii) proponer acciones que incidan en la implementacin de las polticas; iv)
desarrollar el seguimiento concertado; y v) promover la participacin y vigilancia
ciudadana. Es importante sealar que la conduccin de estos espacios recae en
el Gobierno Regional.
Es importante tener en cuenta que el diseo institucional de los consejos regionales de concertacin ha sido bastante funcional para la gestin de la concertacin en
la construccin de las polticas pblicas, dado que tiene un carcter consultivo y de
rendicin de cuentas, por lo que su organizacin bsicamente se han constituido en
una asamblea. Sin embargo, para el desarrollo de la articulacin y el diseo de propuestas concertadas para la implementacin de las polticas y, as como su respectivo seguimiento este diseo ha demostrado poca funcionalidad dado que a nivel
de arreglos institucionales y la arquitectura organizacional limitan el desarrollo de
procesos sistemticos y la deliberacin tcnica y poltica permanente, que implica
el desarrollo de dichos acciones de concertacin articulados a las dinmicas gerenciales propias de la implementacin de las polticas pblicas regionales.
Por esa razn, es necesario que estos espacios de concertacin evolucionen
respecto a su diseo institucional, afianzando los arreglos interinstitucionales
respecto a los roles que deben desarrollar en relacin a los ciclos de las polticas
pblicas; roles que si bien se han ido consensuando en un determinado sector de
la sociedad civil ligados a los organismos no gubernamentales y funcionariado
pblico, an no estn debidamente institucionalizados (en trminos de legalidad,
legitimidad y uso), lo cual limita la gestin de los procesos que implican
estos roles. Por otro lado, amerita de mano con lo planteado redisear su
arquitectura organizacional y funcional, que vaya ms all del funcionamiento de
una asamblea consultiva y rendicin de cuentas, a la luz de los cursos de accin
que se han desarrollado para generar propuestas y concertacin de las acciones
de implementacin de las polticas pblicas arriba sealadas.
Respecto a la participacin de las organizaciones que conforman estos espacios
de concertacin, en trminos generales prevalece la participacin numrica
de los actores del Estado; en una proporcin menor aunque no por ello poco
significativa estn los actores de la sociedad civil. Sin embargo, el mayor
problema est en la representatividad de estos actores, de manera especial en
el Estado, dado que quienes participan con mayor frecuencia tienen una limitada
capacidad de toma de decisin y limitadas capacidades tcnicas en el manejo de
la temtica objeto de la deliberacin que se desarrolla en los espacios. Y por el
27

lado de la sociedad civil, sus limitaciones bsicamente son la desarticulacin de

su representantes con los sectores sociales a quienes representan, as como una
limitada participacin territorial de las provincias; del mismo modo, presentan
debilidades en el manejo tcnico y poltico de la temtica y de los procesos que
se desarrollan en el los espacios.
b) Los espacios regionales de sociedad civil
En el caso de la Asamblea de Delegados y Delegadas de la Sociedad Civil
del CCR y el Colectivo por la Gobernabilidad Regional, stos son espacios
estrictamente de sociedad civil, cuyo diseo les confiera el modelo de red
de organizaciones articuladas entre s para construir intereses y propuestas
agregadas, as como participar con mayor eficiencia y eficacia en los procesos
de polticas pblicas.
El devenir institucional de estos espacios es totalmente autnomo respecto al Estado; su funcionamiento es bastante tcnico en la construccin de sus propuestas, as como en el desarrollo de sus acciones de incidencia poltica, teniendo un
ncleo ejecutivo de organizaciones que dinamiza a todo el colectivo.
Las debilidades de estos colectivos respecto a su organizacin es la sobre
operatividad que tiene el ncleo ejecutivo de organizaciones, al cual muchas
veces el colectivo se reduce a este ncleo en trminos operativos y logsticos.
Ello genera una vulnerabilidad institucional que pone en riesgo su actora
poltica en el espacio regional, as como su eficiencia y eficacia de los procesos
de incidencia poltica que desarrollan.
c) El proceso de presupuesto participativo
El Presupuesto Participativo-PP es el mecanismo de participacin que gener
mayores expectativas en la ciudadana organizada y no organizada, en la medida
que ponen en juego la identificacin y priorizacin de los proyectos de inversin
pblica que deben ser ejecutados por el Gobierno Regional y los Gobiernos
Locales. El PP adems de ser un proceso, es un espacio pbico conformado por
los llamados Agentes Participantes, en calidad de representantes de diversas
organizaciones de la sociedad civil, aunque hay que tener en cuenta que tambin
hay actores del sector pblico que pueden ser parte de este espacio.
28

Desde sus inicios, el PP ha generado estructuras relacionales entre los gobernantes y diversos sectores de la sociedad civil y grupos poblacionales, que tienen como ncleo el acceso y la distribucin de las inversiones pblicas, lo cual
representa oportunidades que distribuye el Estado en la poblacin organizada
en el territorio. Desde el punto de vista positivo, este proceso ha significado
la apertura de mecanismos directos para acceder a las inversiones pblicas,
mejorando en cierta medida el grado de inclusin de las oportunidades de
inversin pblica, as como la distribucin de los beneficios en la mejora de la
oferta en cobertura y calidad de los servicios pblicos. Por otro lado, tambin
signific un estmulo que promovi el ejercicio de la participacin como un derecho de la ciudadana, as como la incorporacin de la participacin como un
mecanismo democrtico en la identificacin y priorizacin de los proyectos de
inversin pblica.
Sin embargo, este espacio-proceso est altamente reglamentado por normas
nacionales y regionales, que ponen lmites que en la prctica se convierten en
instituciones (reglas de juego) restrictivas, en relacin a:
Al acceso de las organizaciones a travs de sus representantes, en la medida
que se requieren una alta formalidad organizacional que en la prctica es
la principal debilidad de las organizaciones de la sociedad civil por lo que
muchas organizaciones quedan excluidas del proceso.
El presupuesto de inversiones accesible para la priorizacin participativa de
las proyectos, dado que el Gobierno es quien decide el techo presupuestal
que ponen a disposicin.
Los proyectos de inversin que se pueden identificar y priorizar, puesto
que este proceso se desarrolla sobre la base de banco de proyectos de
inversin que tienen calidad de viables, con lo cual el Gobierno tiene una
alta incidencia en influir en el tipo de proyectos que priorizan.
Los procedimiento de identificacin y priorizacin de los proyectos de
inversin, que tiene un carcter asamblesta, ponen en juego las correlaciones
de fuerza entre los propios Agentes Participantes, ms que criterios de
equidad, inclusin y programacin estratgica de desarrollo territorial.
El carcter no vinculante de los acuerdos respecto a los proyecto de inversin
pblica, lo cual deviene luego en la baja ejecucin efectiva de estos proyectos
priorizados en el PP.
29

3.3. La gestin de los procesos de participacin

Quien tiene el mandato legal de implementar las polticas de participacin
es el Estado, en este caso el Gobierno Regional. En los casos de los consejos
regionales de concertacin y el Presupuesto Participativo, es el Gobierno Regional
quien gestiona (a travs de sus diversas gerenciales de lnea y asesora, segn
corresponda) la organizacin y desarrollo de los mecanismos de participacin a
travs de los espacios de concertacin a los que estn adscritos. Es importante
tener en cuenta que en el caso de los consejos regionales de concertacin,
la gestin de su organizacin y funcionamiento es desarrollado de manera
concertada entre el Gobierno Regional y actores de la Sociedad Civil, a travs
de equipos tcnicos que actan como secretaras ejecutivas que planifican y
gestionan el devenir organizacional y operativo de los consejos regionales de
concertacin, de manera especial impulsando la participacin de los miembros
del Estado y la Sociedad Civil, con mayor nfasis en sta ltima.
El Gobierno Regional ha tenido un rol importante y significativo (de la mano con
la sociedad civil) en la gestin de los espacios y mecanismos de participacin,
en especial en los casos de los consejos regionales de concertacin que han
tenido un mayor dinamismo, tales como: COREM, COREDNNA, COPARE, CCR. Sin
embargo existen debilidades institucionales y organizacionales que debemos
tener en cuenta. A nivel institucional, se evidencia un limitado liderazgo poltico
en la conduccin de estrategias para movilizar los diversos actores; as como
una dbil legitimidad poltica que genera una limitada confianza en la eficiencia
y eficacia de los procesos de participacin y los espacios de concertacin en
relacin a su aporte en la generacin de valor pblico.
En el mbito organizacional, el Gobierno Regional tiene debilidades para: i) la
gestionar de la participacin efectiva y permanente de los actores que configuran
los espacios de concertacin; ii) gestionar el desarrollo organizacional de los
espacios de concertacin regional de acuerdo a la naturaleza de estos espacios;
iii) gestionar el desarrollo de los procesos que deben realizar los consejos
regionales de concertacin en relacin a sus objetivos y funciones; iv) desarrollar
(como proceso poltico y tcnico) la facilitacin de los procesos de participacin
en el marco de los espacios regionales de concertacin y coordinacin; y v)
gestionar el desarrolla de capacidades de los actores que conforman los espacios
regionales para que stos afiancen habilidades que demandan los espacios y
procesos de participacin y concertacin.
30

Estas debilidades institucionales y organizacionales del Gobierno Regional

para gestionar los procesos de participacin y concertacin a su jurisdiccin
regional, se debe a diversas causas, entre las se deben resaltar: i) limitaciones
en el diseo organizacional y funcional de las reas organizaciones; ii) equipos
tcnicos insuficientes y con limitadas capacidades gerenciales; y iii) limitada
disponibilidad de presupuesto y logstica.

4. Caractersticas del proceso de participacin a nivel regional

a) Comunidades de polticas pblicas: Los consejos regionales de concertacin y
los colectivos, se han constituido en comunidades de organizaciones que se han
agregado y cohesionado en torno a polticas pblicas temticas (igualdad de
gnero, niez y adolescencia, educacin, etc.), y que han desarrollado determinadas capacidades colectivas especializadas y aprehendido procesos institucionales para incidir en las polticas pblicas. Estas redes de polticas pblicas son
espacios de interseccin entre los procesos gubernamentales y los procesos
sociales, que generan dinmicas de retroalimentacin entre los actores pblicos y sociales, intercambiando informacin, propuestas, capacidades tcnicas,
recursos presupuestales y determinadas comprensiones de la realidad.
b) Prcticas de cooperacin Sociedad Civil Estado en la gestin de la participacin: En el ncleo de estas redes de polticas pblicas existen pequeas
redes de organizaciones del Estado y la sociedad civil, quienes actan como
equipos tcnicos de los espacios y procesos de participacin, que desarrollan
procesos de planificacin, organizacin, monitoreo, evaluacin y mejor continua para dinamizarlos. Es fundamental tener en cuenta que desde ncleos
de organizaciones se gestionan los espacios y procesos de participacin.
c) Institucionalidad de la participacin y la concertacin, tanto a nivel legal (marco normativo regional y nacional), legitimidad (reconocimiento pblico sobre la
necesidad y exigencia de la implementacin) y uso de los espacios y procesos
de concertacin por parte de los diversos actores del Estado y la Sociedad Civil.
Esta institucionalidad se concretiza y dinamiza por la existencia de las redes de
polticas pblicas antes sealadas; as como stas a su vez se configuran en
torno a la institucionalidad regional de los espacios y procesos de participacin.
d) Sociedad Civil que se acerca a las polticas pblicas y a la gestin pblica: Las
organizaciones que participan en los espacios y procesos de participacin,
31

ms all de demandar acciones (proyectos, programas), demandan polticas

pblicas regionales como procesos de accin gubernamental para resolver
un problema pblico y generen nuevas reglas de juego que contribuyan en la
construccin de desarrollo regional cada vez ms inclusivo y distributivo. Del
mismo modo, se acercan al manejo de los procesos gerenciales (los cuales
por su naturaleza tienden a ser cerrados y burocrticamente complejos) como
elementos claves para incidir en la implementacin de las polticas pblicas.
e) Lderes y funcionariado que apuesta por la participacin: Durante todos estos
aos han jugado un papel importante la existencia y actuacin de un sector de
funcionarias y funcionarios que apuestan por la participacin como un derecho, as como un proceso poltico gerencial que es un elemento intrnseco al
gobierno y al desarrollo de polticas pblicas. La actuacin de este funcionariado se desarrolla de manera articulado con actores de la sociedad civil, como
parte nuclear de las redes de polticas pblicas y el marco de la matriz institucional que configura los espacios y procesos de participacin y concertacin.
f ) Manejo de tensiones de manera democrtica: En el marco de elementos
sealados que han caracterizado los procesos de participacin y concertacin,
un aspecto clave que ha moderado todo el proceso ha sido la capacidad
que han tenido los actores del Estado y la Sociedad Civil para identificar y
procesar los conflictos y tensiones propias de los procesos polticos; que
incluso han transformado estos conflictos en oportunidades para afianzar la
institucionalidad regional, el fortalecimiento de las redes de polticas pblicas,
la cooperacin Estado Sociedad Civil y la generacin de mayores capacidades
individuales e institucionales en las organizaciones del Estado y la Sociedad
Civil; para dar vida a la participacin como un ejercicio de los derechos,
as como una estrategia esencial en los procesos polticos decisionales de
gobierno y de la gerencia en el desarrollo de las polticas pblicas.

5. Desafos de la participacin y concertacin

en el marco del proceso de polticas pblicas
5.1. Desafos para el Estado
Afianzar la institucionalizacin de la participacin como una poltica regional, hacindola previsible y establecindola como un sistema (actores, procesos, estructuras, reglas de juego). Ello podra concretarse mediante la for32

mulacin, aprobacin e implementacin de un plan regional de participacin

y concertacin. Esta poltica debe articular los diversos espacios y procesos
de participacin y concertacin.
Afianzar la organizacin gubernamental y flexibilizar sus estructuras orgnicas, hacindolas ergonmicas a los procesos abiertos de la participacin
y la concertacin. Es importante tener en cuenta que la participacin y la
concertacin es una poltica transversal a todas las reas (de direccin, de
lnea y de asesora) del Gobierno Regional.
Fortalecer las capacidades polticas y gerenciales del funcionariado pblico,
para que mejoren sus habilidades en la gestin de los mecanismos de
participacin articulados a los diversos procesos de decisin poltica y
gerencial que estn implicados en el desarrollo de las polticas pblicas.
Mejorar las capacidades de decisores polticos y tcnicos en el manejo
especializado de las polticas pblicas objeto de los procesos de participacin,
con una visin abierta a los procesos de participacin y concertacin.
Gerenciar los mecanismos de participacin y concertacin no slo como procesos tcnicos y formales para ganar legitimidad mnima, sino sobre todo
como cursos de accin polticos fundamentales para afianzar la gobernabilidad y la gobernanza regional, que definen el carcter del Gobierno Regional.

5.2. Desafos para la Sociedad Civil

Actuar como organizacin, con representacin y movilizando a las organizaciones. Ello significa mejorar la actuacin representativa pblica de las
dirigencias de las organizaciones de la sociedad civil, en los siguientes trminos: i) construir intereses agregados como organizacin; ii) mantener canales de comunicacin permanente con sus organizaciones; iii) mejorar sus
capacidades polticas de interlocucin frente al Gobierno Regional; iv) afianzar sus capacidades tcnicas y polticas para interactuar en los espacios de
concertacin y colectivos.
Afianzar las redes de colectivos de sociedad civil, teniendo una agenda que
agrega intereses de las diversas organizaciones que participan en los espacios y procesos de participacin regional. La actuacin de las organizaciones
33

de la sociedad civil en redes, requieren la construccin comn de la comprensin de la problemtica que pretenden agendar, as como un manejo
comn del marco referencial (conceptual, legal y poltico) sobre el abordaje
resolutivo de dicha problemtica desde las polticas pblicas. Y sobre base
de esta capital social, construir y consensuar una propuestas matriz comn
de polticas que se espera que el Gobierno deba implementar.
Desarrollar la participacin como un proceso poltico, buscando generar
pesos y contrapesos al ejercicio del poder del gobernante regional.
Es fundamental que los actores de la sociedad civil asuman que todo
proceso de participacin ponen en juego relaciones de fuerza con el poder
poltico gubernamental, quien si bien mantiene el monopolio del poder, va
definiendo sus procesos polticos de toma de decisiones tomando en cuenta
la configuracin de estructuras relacionadas entre los diversos actores
sociales (sociedad civil), privados (empresas) y gubernamentales (gobiernos
locales y Gobierno Nacional).
Modular la actuacin poltica teniendo en cuenta los tiempos polticos y
gerenciales propios del proceso de las polticas pblicas. Cada ao fiscal es
el escenario en que se acontecen procesos en tiple tiempo: i) la ejecucin
y monitoreo de las polticas; ii) la evaluacin respecto al impacto de las
polticas; y iii) la planificacin operativa y presupuestacin del prximo ao.
Por ello las organizaciones de la sociedad civil deben actuar sobre esta tripe
dimensin del tiempo pasado-presente-futuro que es parte de un mismo
proceso decisional poltico.
N
 o slo incidir en los resultados de la participacin y concertacin, sino,
sobre todo, incidir en la generacin de reglas de juego (instituciones) que
los modulen como procesos democrticos que afianzan la gobernabilidad
y la gobernanza regional. Estas reglas de juegos deben apuntar a que la
participacin y concertacin generen relaciones ms inclusivas, en tanto
incorporan a los diversos actores sociales locales y regionales que deben
participar en el proceso de las polticas pblicas; as como sean distributivos,
en tanto generan que los diversos actores accedan con mayor igualdad a las
oportunidades que se generan en los mbitos pblico, privado y social.
Desarrollar cierto grado de especializacin en los procesos de polticas
pblicas. En los diversos colectivos de la sociedad civil se requiere que un
ncleo de dirigentes y facilitadores de redes sociales, desarrollen habilidades
34

especializadas en el manejo de las polticas pblicas sobre las cuales se

busca incidir, as como de las dinmicas gerenciales gubernamentales que
estn implicados en el desarrollo de estas polticas, de manera especial en
el ciclo de su implementacin y monitoreo.

5.3. Desafos para el Estado-Sociedad Civil en los espacios de concertacin

Afianzar las redes de polticas pblicas, con cierto de grado de especializacin,
en el marco de los espacios regionales de concertacin y los espacios/
colectivos de organizaciones de la sociedad civil.
Definir arreglos institucionalizados sobre la razn de ser de los espacios
regionales de concertacin y diseo institucional, como espacios de espacios
mixtos Estado-Sociedad Civil; estableciendo los alcances y lmites de estos
consejos regionales, as como de los procesos que stos impulsan.
Del mismo modo, definir arreglos sobre la arquitectura organizacional de los
consejos regionales de concertacin, as como de los procesos tecnolgicos
(metodologa, estrategias, herramientas, etc.) que deben desarrollar para
incidir de manera efectiva en cada ciclo de las polticas pblicas regionales,
de manera especial en la implementacin y monitoreo de stas.
Desarrollar arreglos institucionales y capacidades para negociar, concertar,
dialogar, tomar acuerdos, procesar los conflictos.
Afianzar una cultura de relaciones de cooperacin Estado-Sociedad Civil,
en el marco de la institucionalidad regional que sostiene los procesos de
participacin y concertacin, as como de las redes de polticas pblicas que
se han generado en la regin.

35

Experiencia de participacin comunitaria

para la mejora de la calidad educativa
en la Regin de Moquegua al Sur de Per
Asunta Anselma Flores.
Directora ejecutiva del Centro de Educacin,
Organizacin y Promocin del Desarrollo de Ilo (CEOP-Ilo)

La participacin ciudadana en el Per ha recorrido una larga trayectoria a lo largo

de nuestra historia, en concreto en la Regin de Moquegua se gest una de las
primeras experiencias del pas y de Latinoamrica, casi a la par con las existentes
en Brasil.
Por ello, para poder entender las experiencias actuales de concertacin de
polticas pblicas en nuestra regin es necesario comenzar sealando que la
participacin es un proceso complejo que depende de muchos factores, entre
ellos el punto de partida de la ciudadana, el contexto y la cultura que les rodean,
as como el desarrollo de capacidades locales para la participacin democrtica y
para el fortalecimiento de la gobernabilidad regional.
El proceso de descentralizacin iniciado por el Estado peruano como respuesta a
las demandas regionales abri la puerta a un proceso de distribucin ms equitativa del poder poltico entre los diferentes niveles de gobierno (mediante transferencia de funciones, competencias y recursos econmicos) y a la aprobacin
de una poltica explicita de participacin ciudadana. A travs de la aprobacin de
una serie de medidas legislativas se fue regulando los cauces de participacin de
la sociedad civil y en las decisiones polticas que deban responder a los problemas y desafos presentados a nivel regional.
En el contexto regional de Moquegua ya se haban iniciado experiencias de
participacin efectiva de la ciudadana en la toma de decisiones pblicas, incluso
37

antes de su regulacin legal a nivel estatal, a travs de diferentes mecanismos

generados desde las organizaciones vecinales.
La experiencia de concertacin en polticas pblicas que queremos compartir
parte de la conviccin de que no es posible construir una democracia real
sin educacin, ni participacin. Para garantizar una educacin de calidad es
necesario la participacin de la ciudadana pero adems, del mismo modo, la
educacin juega un rol esencial para impulsar la participacin. Por eso mismo
desde el Centro de Educacin Organizacin y Promocin del Desarrollo-Ilo (CEOPIlo) tenemos como misin institucional el desarrollo de las capacidades de
los actores sociales, polticos y econmicos y fomenta polticas pblicas para
construir una sociedad justa, equitativa y solidaria en la regin Moquegua y para
ello desde nuestra intervencin buscamos contribuir al desarrollo inclusivo, a una
mayor institucionalidad democrtica y a la implementacin de polticas pblicas
a favor de la poblacin ms vulnerable, contribuyendo a la calidad educativa,
fortaleciendo emprendimientos econmicos solidarios y la concertacin para el
desarrollo econmico y social, teniendo como ejes vertebradores los enfoques de
equidad de gnero, derechos e interculturalidad.
Partiendo de esta base, desde el CEOP Ilo y en coordinacin con una serie de
actores sociales y polticos se ha venido trabajando a lo largo de los aos en el
fortalecimiento de la participacin ciudadana y de la gobernabilidad democrtica
de la Regin de Moquegua. La experiencia que queremos compartir trata de
la implementacin de la Poltica Pblica Regional referida al impulso de la
participacin ciudadana en educacin en Moquegua.
En un contexto educativo sin precedentes en la Regin donde por cuarto ao
consecutivo se ubica en el primer lugar en comprensin lectora y matemtica a
nivel nacional; autoridades regionales, empresas y ciudadana en general estn
sensibilizadas sobre la importancia de la educacin para el desarrollo regional, y
cada vez son ms los recursos pblicos y privados destinados a ello.
Pero a pesar de estos datos alentadores,la Evaluacin Censal de Estudiantes
(ECE), que mide el avance en los aprendizajes de los estudiantes en el pas,
indica que el 36,3% de los nios/as de segundo grado no logran los aprendizajes
esperados en comprensin lectora y el 56,7% en Matemtica (ECE 2013); sin
haberse realizado hasta el momento evaluaciones que permitan conocer el
desarrollo de otras competencias, como podran ser las ciudadanas, que son la
38

base para la participacin, convivencia y compromiso de los y las estudiantes con

la sociedad en la que viven.
Entre los factores que influyen en esta situacin, se encuentra la carencia en las
instancias de gestin educativa regional y local, de una oficina de participacin
ciudadana con recursos institucionales, humanos, econmicos y materiales
destinados a promover la articulacin de esfuerzos desde diversas modalidades
de participacin, limitando el derecho de los ciudadanos a involucrarse
(comprometerse) en la gestin educativa para vigilar la calidad del servicio y el
cumplimiento de las normas del sistema educativo, as como de contribuir en la
definicin e implementacin de los planes educativos.
Ante esta realidad, un Grupo Impulsor conformado por Lderes de Organizaciones
de la Sociedad Civil de la regin Moquegua, participantes en un proceso de
formacin y fortalecimiento de capacidades a travs de talleres con temticas de
liderazgo democrtico y organizacional, polticas pblicas y desarrollo regional y
sobre incidencia poltica, concretaron como uno de los productos finales de este
proceso de formacin, el Plan de Incidencia para la implementacin de la poltica
pblica regional referida al impulso de la participacin ciudadana en educacin
en Moquegua.
Se parti del convencimiento de que los logros educativos dependen del compromiso y de la participacin y cooperacin entre la comunidad, familia y escuela y
que por lo tanto si espacios de participacin, concertacin y vigilancia creados por
ley (Consejo Participativo Regional de Educacin (COPARE), Consejos Participativos Locales de Educacin (COPALE), Consejos Educativos Institucionales (CONEI)
APAFAS (Asociaciones de Padres de Familia) tienen un deficiente funcionamiento
y estn desarticulados de los procesos pedaggicos, nunca se lograra cerrar las
grandes brechas educativas existentes ni mejorara la calidad educativa.
Por ello se plantearon como objetivo de la incidencia Implementar en la DRE
Moquegua y las 4 UGEL de la regin, una Oficina de Participacin Ciudadana con
recursos materiales y humanos suficientes, con el propsito de brindar asistencia
tcnica a las II.EE. y articular con ellas acciones en favor de involucrar en mayor
medida a los padres de familia y otros actores sociales, econmicos y polticos
de la localidad, para mejorar los aprendizajes y construir progresivamente una
sociedad educadora y participativa local y regional.
39

Esta propuesta se basa en un Proyecto Educativo Regional (PER) de la regin

Moquegua, que define 6 objetivos estratgicos y 32 polticas. Dos objetivos
estratgicos se enmarcan dentro de la poltica orientada a una gestin
educativa participativa, a saber: Objetivo Estratgico 4 II.EE. e instancias de
la Administracin de la educacin financiadas aplican modelos de gestin
democrtica y equitativa, fomentando la relacin escuela-familia-comunidad; y
Objetivo Estratgico 6 Familia y sociedad fortalecen su identidad y su capacidad
educadora, participando en el diseo, implementacin y vigilancia de proyectos
y polticas educativas y contribuyendo al fortalecimiento de procesos de
aprendizaje. Para avanzar en su concrecin, el PER define tres polticas en esa
misma direccin: Poltica N 24: Promover procesos de desarrollo organizacional
y modelos de gestin basados en la participacin de la familia y comunidad en el
proceso educativo, Poltica N 26: Fortalecer los mecanismos de transparencia
y participacin de la comunidad en el proceso educativo para dar seguimiento
a sus resultados e impacto; y la Poltica N 29: Promover el cumplimiento de
funciones de los gobiernos locales y gobierno regional y la participacin activa
de la familia, empresas, medios de comunicacin, en el proceso educativo y
propuestas pedaggicas, en forma sostenible.
El Grupo Impulsor present la propuesta al Consejo Participativo Regional
de Educacin de Moquegua (COPARE), para su conocimiento y aprobacin, y
para que de esta manera se apropiara de la propuesta y que, como espacio de
concertacin, la presentara a la Direccin Regional de Educacin (DRE), logrando
de esta manera que el COPARE sea parte del Grupo Impulsor y emprendiera una
labor de seguimiento a la propuesta que fue presentada por la DRE en septiembre
del 2014 para su aprobacin e implementacin.
Para posicionar la propuesta se realizaron eventos pblicos como programas radiales, conferencia de prensa, frum panel, reuniones de Directivos del COPARE con
funcionarios de la DRE, logrando que las autoridades de entonces manifestaran su
apoyo y opinin favorable para que fuera implementada, aunque no se lograron
concretar en hechos, teniendo como uno de los factores de limitacin y distraccin
para la concrecin de la misma, el hecho de estar pasando un periodo de cierre de
funciones de un gobierno regional que culminaba su vigencia en diciembre del 2014,
quienes estuvieron ms abocados en las actividades de transferencia de gobierno.
Con el nuevo Gobierno Regional el Grupo Impulsor de la propuesta junto a la
Directiva del COPARE tuvieron que replantear las estrategias de incidencia para
40

lograr que las autoridades entrantes la entendieran y aprobaran su implementacin. Finalmente se logr que el nuevo Director Regional de Educacin la asumiera y la considerara incorporando en la nueva reestructuracin de la DRE en
Gerencia Regional una Oficina de Participacin en Educacin.
Este proceso de incidencia supuso en primer lugar el fortalecimiento de las
capacidades de miembros de la Sociedad Civil para actuar en el espacio pblico
desde una accin planificada, manejando la informacin de forma pertinente, y
trabajando de forma coordinada entre diversos actores muy diversos,provenientes
de sectores distintos, con diferencias intergeneracionales y visiones del
desarrollo de Moquegua diferentes; a travs del proceso de formacin se logr
un mayor dialogo, la elaboracin de propuestas conjuntas, el fortalecimiento de
sus habilidades comunicativas en la interlocucin con medios de comunicacin,
la alianza con dichos medios, a travs de la Red de Comunicadores de Moquegua,
y la participacin activa de algunos de ellos en el Grupo Impulsor.
Tambin supuso un reto lograr que los miembros del Consejo Participativo de
Educacin Regional interiorizaran la propuesta y participaran activamente en el
proceso de incidencia. Al ser el COPARE el espacio de concertacin de referencia
era necesario el debate acerca de la importancia de promover la participacin
activa de la familia, la comunidad y la escuela en el proceso educativo y las
estrategias ms pertinentes para ello.
La renovacin de autoridades a nivel regional y local podan haber frenado la
propuesta, dado que uno de las debilidades de los espacios de concertacin
supone la inestabilidad de los representantes, en parte motivados por los
cambios de gobierno, haciendo necesaria una nueva inmersin en el mismo para
poder seguir con los procesos iniciados anteriormente, del mismo modo, en el
caso del COPARE de Moquegua, supona el cambio de las autoridades educativas,
siendo el Director Regional de Educacin el Presidente del COPARE.
El hecho de que la Directiva del COPARE contemple la representacin del Estado
y de la Sociedad Civil hizo posible que la propuesta siguiera su curso debido a
que los miembros de las organizaciones sociales que asumieron sus cargos
haban participado en la elaboracin de la propuesta as como en el COPARE en
la anterior legislatura.

41

En el proceso de incidencia surgieron algunas debilidades que afectaron el impulso

y la participacin que se pretenda lograr. A travs del Programa de Formacin
anteriormente descrito se pretenda que los miembros de los diferentes espacios
de la Sociedad Civil (Presupuesto Participativo Regional y Local, Comits de
Vigilancia, organizaciones sociales, etc.) construyeran juntos sus planes de
Incidencia Poltica y del mismo modo todos pudieran apoyar en el proceso.
Un Grupo Impulsor conformado por diversos representantes de la sociedad civil
formul la propuesta que despus present al conjunto de participantes del
Programa de Formacin, quienes la conocieron pero no por ello interiorizaron.
La realidad muestra que cada uno de los actores participantes estn abocados
a sus propios espacios y les cuesta salir de su campo de accin para aportar a
iniciativas que no estn directamente vinculadas al mismo, a pesar de ser temas
sociales prioritarios; por ello es necesario, al presentar una propuesta para la
implementacin de una poltica pblica, conseguir transmitirles la importancia de
la misma conectndola a su vida cotidiana, familiar y comunitaria para lograr que
se identifiquen y comprometan.
De igual modo en el Consejo Participativo Regional de Educacin (COPARE), la
Propuesta de Incidencia fue presentada y asumida por la Asamblea de COPARE,
pero las exigencias de participacin por parte de sus miembros no fueron
suficientemente satisfechas, entre los factores que influyeron pesa que un 80%
de sus miembros son parte del Estado y el restante miembros de la Sociedad
Civil. La experiencia dice que quienes ms involucran y comprometen con las
propuestas son los representantes de las organizaciones sociales, pero su
limitada representacin dificulta el impulso de las mismas, al ser reducidos los
esfuerzos para llevarlas adelante.
A este hecho hay que agregar el limitado tiempo del que disponen los participantes
en los Espacios de concertacin, suponiendo en la mayora de los casos la
asuncin de responsabilidades adicionales a las que poseen habitualmente y por
lo tanto consideradas como un incremento a su carga de trabajo, siendo este uno
de los motivos por los cuales les cuestan asumir compromisos concretos ms all
de la participacin en las Asambleas.
Ante esta realidad en la que la mayora de miembros del COPARE no se involucran
activamente en la vigilancia en la implementacin de las polticas pblicas fue
necesario potenciar las Comisiones de Trabajo a su interior de tal forma que
42

aquellos actores ms identificados con la propuesta, llevaran a cabo el grueso

de la accin y que, a travs de las Asambleas y de las acciones planificadas de
incidencia, el resto de miembros se vieran involucrados aunque no con la misma
carga de trabajo.
Para lograr sacar a delante la implementacin de la poltica fue necesario
preparar muy bien a los miembros del grupo impulsor para defender la propuesta,
recogiendo aportes de expertos en el tema y analizando las necesidades propias
de la Direccin Regional de Educacin, para que la entendieran como un aporte
realizado desde la sociedad civil para ayudar en la mejora de la calidad educativa
facilitando el trabajo de las autoridades educativas, y no como un proceso de
exigencia confrontativa con el Estado.
Por lo tanto, esta experiencia nos deja como aprendizaje que los procesos de
construccin participativa de polticas pblicas permiten una mayor coherencia
entre las necesidades reales y las estrategias determinadas para su satisfaccin
y una mayor identificacin de la poblacin con las mismas, favoreciendo su
compromiso en la vigilancia de su implementacin.
Adems la existencia de espacios de concertacin especializados permiten un
mayor impacto de la incidencia, al tratarse temas directamente vinculados al
sector y por lo tanto respondiendo a los intereses de los actores vinculados al
tema. Los espacios de concertacin deben ser realmente participativos, no solo
informativos, si se logra dar ese paso hacia la construccin real de propuesta
e involucramiento en acciones de vigilancia concretas, los actores lo reconocen
como un espacio productivo y en el cual realmente se consideran sus aportes y
por ende como una oportunidad real de transformar la realidad.
En estas condiciones se puede garantizar una participacin de mayor calidad y
efectividad, siendo un aporte a su vez para el mismo Estado quien podr ver estos
espacios como fuentes de oportunidad para mejorar su accin y no como lugares
de confrontacin y ralentizacin de procesos.
Para que la Incidencia en la implementacin de una poltica pblica sea efectiva
hay que considerar tambin los factores humanos, es decir, las relaciones
interpersonales existentes entre los actores de la incidencia y las autoridades
decisoras. La experiencia indica que para que una propuesta llegue a ser aceptada
es necesario que los miembros del grupo impulsor que asuman la presentacin
43

pblica de la propuesta, sean aquellos que son reconocidos y mantienen buenas

relaciones con la mayora de funcionarios pblicos y autoridades vinculados a
la poltica a implementar, y que puedan contribuir a posicionar la propuesta,
de lo contrario si son actores confrontativos y con problemas personales con
algunas personas vinculadas al blanco de la accin, pueden llegar a bloquear una
propuesta.
La participacin efectiva de la ciudadana en la concertacin de polticas pblicas
debe enfrentar grandes retos en la actualidad que pasan por: fomentar la introduccin de mecanismos efectivos que favorezcan la insercin de actores habitualmente invisibilizados y que no llegan a estar representados en los espacios, como
son los nios, nias, adolescentes y jvenes, as como pueblos originarios o los
ancianos; dotar de los recursos necesarios a los espacios de concertacin para
poder realizar una labor ms efectiva; fortalecer las capacidades de los miembros
de la sociedad civil para analizar los problemas sociales en profundidad y elaborar propuestas fundamentadas y coherentes que respondan a necesidades del
desarrollo regional con atencin a los sectores ms vulnerables, y no a intereses
particulares; incorporar estrategias que permitan facilitar la participacin sostenida de los representantes acreditados de la sociedad civil y del Estado ante los
espacios de concertacin, garantizando mayor sostenibilidad de la participacin,
delimitacin adecuada de roles y equilibrio en las responsabilidades asumidas;
y ante todo seguir sensibilizando a la ciudadana en general sobre la importancia
de la participacin para lograr una transformacin social que garantice una igualdad de oportunidades de desarrollo integral para todos y todas.
La experiencia vivida a lo largo de los aos de participacin ciudadana en la
Regin de Moquegua ha permitido, en un primer momento, institucionalizar
mecanismos de participacin a nivel estatal y avanzar hacia la construccin de
espacios de concertacin participativos donde sociedad civil y Estado puedan
debatir y aportar para la satisfaccin de necesidades de la comunidad; en la
actualidad al seguir potenciando estos espacios estamos logrando generar en la
ciudadana la conciencia de que los problemas sociales deben ser abordados con
la ayuda de todas y todas y que ello pasa por aportar, proponer, construir y vigilar
la accin del Estado para la solucin de los mismos.
Los espacios de concertacin estn favoreciendo a su vez dinmicas de coordinacin intersectorial logrando un mayor alcance de la accin y por lo tanto resultados con mayor impacto a mediano y largo plazo. Desde diferentes sectores se
44

estn abordando problemas comunes, incorporando estrategias que abordan las

causas y establecen mecanismos para abordarlas de forma integral, entre las diversas instancias del Estado, las empresas, organizaciones sociales y ciudadana
en general, desde sus posibilidades y roles asumidos.
La experiencia de participacin ciudadana para la incidencia en la Poltica
para la implementacin de la poltica pblica regional referida al impulso de
la participacin ciudadana en educacin en Moquegua nos ha convencido
una vez ms del poder transformador que tiene la participacin ciudadana. La
participacin comunitaria permite que las personas se agrupen para responder
a un inters colectivo y dar solucin a necesidades del entorno inmediato como
es la mejora de la calidad educativa; pero tambin la experiencia nos ha hecho
conscientes de los grandes desafos que hay que abordar para hacerla efectiva y
la importancia de sumar esfuerzos para logarlo.
Si queremos seguir avanzando hacia sociedades ms democrticas que garanticen
oportunidades iguales para el desarrollo integral de sus ciudadanos, tendremos
que seguir apostando por fortalecer la participacin activa de sus miembros como
elemento indisociable del fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica.

45

La participacin social en el Nuevo Modelo

de Gestin Educativo de Piura
Mario Rufino Trelles & Joel Troncos Castro1

1. Antecedentes y contexto de la descentralizacin y la participacin

educativa1
1.1. El Estado controlista y gobierno autoritario de Fujimori.
1990-2000
En 1989, en el marco de lo que Bruno Revesz llama una experiencia incipiente
de regionalizacin se crea la Regin Grau (Departamentos de Piura y Tumbes),
en el extremo Noroeste del Per, y se instalan en 1990 las primeras autoridades
regionales electas democrticamente2.
En ese intento de proceso de regionalizacin, las Direcciones Regionales de
Educacin (DRE) haban pasado a los gobiernos regionales, quedndose el
Ministerio de Educacin (MINEDU) con la conduccin de las polticas referidas a:
diseo curricular, material educativo, capacitacin docente y la carrera pblica
del magisterio. Al interior de las regiones, a escala provincial y local se contaba
con las Unidades de Servicios Educativos (USE), para brindar soporte pedaggico
y de gestin a las escuelas. Tanto las DRE y las USE eran rganos de gestin
1 I ntegrantes del rea de Investigacin y Proyeccin Regional del Centro de Investigacin y
Promocin del Campesinado-CIPCA, institucin que ejecuta el Programa Gobernabilidad:
De la propuesta a la implementacin en el marco del Consorcio Gobernabilidad,
Descentralizacin y Desarrollo Regional.
2 E
 l territorio del Per se divide en regiones, departamentos, provincias y distritos, en donde
se ejerce el gobierno unitario de manera descentralizada y desconcentrada.

47

educativa con funcionarios designados por el rgano superior sin niveles de

participacin. Si bien haba un avance por el lado de desconcentrar el poder sobre
la gestin de las escuelas, el modelo de gestionar la educacin de ese entonces
adoleca de niveles de participacin y vigilancia de estas instancias de gestin.
Sin embargo, el 05 de abril de 1992 el golpe de Estado del Alberto Fujimori, la
convierte en instancia dependiente del Gobierno central como Consejo Transitorio
de Administracin Regional (CTAR), cuyos responsables eran designados
directamente por el Presidente de la Repblica. El sector educacin se concentr
en el Gobierno Central, propio de gobiernos autoritarios3.

1.2. La crisis de organizacin y participacin de la sociedad civil. 1990-2010

En el Per de los aos 1970 y 1980 se haba generado una importante dinmica
de organizacin y participacin social y poltica. En el sector educacin se haba
consolidado un sindicato unitario del magisterio peruano (SUTEP), que se
movilizaba por mejores condiciones de vida para los maestros y maestras, pero
tambin tena capacidad para hacer propuesta educativa y poltica a los gobiernos
nacionales de turno.
A esa etapa gloriosa del tejido social y poltico del pas le sigue una muy
complicada y desastrosa por la presencia de grupos polticos terroristas (Sendero
Luminoso y Movimiento Revolucionario Tpac Amaru), y la respuesta errada del
Estado. Ello debilita la legitimidad a las luchas sociales por el intento de ambas
en el control poltico de las organizaciones. El gobierno autoritario de Fujimori
hizo todo lo posible por descalificar las justas demandas y movilizaciones del
pueblo, confundiendo a la poblacin con un discurso que ubicaba a los lderes
populares como violentos y terroristas. Por otro lado, la izquierda atomizada
segua disputando sus pequeas burbujas de poder. En estas condiciones las
organizaciones sociales perdieron capacidad de indignacin, organizacin,
propuesta y movilizacin. Como resultado de ello, la sociedad peruana se
3 El denominado golpe de estado condujo a disolver el Parlamento de la Repblica y a
suspender la Constitucin Poltica del Per de 1979. Los gobiernos regionales elegidos
democrticamente se desactivaron y se convirtieron en dependencias administrativas del
gobierno central. Por otro lado las Direcciones Regionales de Educacin pasaron a depender exclusivamente del Ministerio de Educacin y las Unidades de Servicios Educativos
(USE) fueron desactivadas.

48

desestructura y las organizaciones polticas tambin. Haba poca capacidad de

respuesta para enfrentar el gobierno autoritario y populista.
La participacin social en la educacin fue venida a menos, el SUTEP perdi
capacidad de movilizacin y propuesta. El partido de izquierda que controlaba el
sindicato prefiri salvar el control econmico de un pequeo banco organizado
con fondos de los maestros, sacrificando su rol poltico y gremial.
La participacin en la escuela no fue promovida por el Ministerio de Educacin,
pero si hubieron importantes iniciativas aisladas acompaadas con mucho
compromiso de ONG, con el apoyo de la Cooperacin internacional, impulsando
Municipios Escolares con estudiantes, para que elaboren propuestas y desarrollen
actividades en las escuelas. Esta apuesta por la formacin de lderes estudiantiles
fue una forma de construir ciudadana y de ir forjando de a poco un nuevo tejido
social.

1.3. La descentralizacin educativa. Desde lo nacional a lo regional

El ltimo proceso de descentralizacin educativa, en el marco de la regionalizacin
del pas, generado entre los aos 2001-20034, culmin con la transferencia (y
retorno) de la gestin de las Direcciones Regionales de Educacin a los Gobiernos
Regionales del pas.
En el actual contexto, la descentralizacin educativa en el Per se ha visto como
la desconcentracin de funciones y competencias de Lima a las provincias
con limitada autonoma, especialmente econmica-financiera. Es as, que ha
permitido a los gobiernos regionales avanzar en algunos aspectos como en la
designacin de funcionarios, gestin del pago de remuneraciones al personal
docente y administrativo, elaboracin de polticas educativas regionales y locales,
generacin de espacios de concertacin (entre representantes de organizaciones
de la sociedad civil y Estado) y vigilancia educativa. Asimismo, ha permitido que
los gobiernos regionales orienten prioridades de inversin en educacin con sus
4 Segn el actual ordenamiento jurdico peruano, son circunscripciones, los departamentos,
los cuales cuentan con un Gobierno Regional. En la actualidad, el pas est dividido en 24
departamentos y la Provincia Constitucional del Callao (que tiene un Gobierno Regional),
herencia del antiguo modelo de organizacin territorial, que se prev conformen regiones
mediante fusin de las mismas aprobadas va referndum.

49

limitados recursos econmicos, pues la dependencia del Ministerio de Economa

y Finanzas (MEF), es muy alta.
Aun as, el MINEDU continua controlando importantes lneas de accin o polticas
como la seleccin del personal docente, seleccin de directores, gestin de
recursos para mantenimiento escolar, capacitacin docente, acompaamiento
pedaggico, entre otros, lo cual genera algunas interrogantes vlidas a realizar:
Cul es el lmite de la rectora educativa del MINEDU? Cul es el nivel de
autonoma regional (en concreto, de los gobiernos regionales) para dirigir la
educacin, frente al MINEDU y Ministerio de Economa y Finanzas? Las nuevas
polticas educativas del MINEDU, referidas a la gestin, fortalecen el proceso de
descentralizacin de la educacin con autonoma y participacin?

2. El nuevo Modelo de Gestin del Sistema Educativo Regional Piura

La desconcentracin de funciones y competencias de Lima a las provincias, ha
propiciado la generacin de propuestas regionales del interior del pas con el
afn de impulsar y garantizar la provisin de mejores servicios educativos a los
nios y nias. En este caso, hablamos de una descentralizacin de Lima a la regin
Piura que tuvo como primer hito importante el estudio corto de investigacin
Marco de Referencia para el Diseo del Modelo de Gestin Descentralizada de
la Educacin en la Regin Piura, liderado por la Direccin Regional de Educacin
Piura-DREP y el Consejo Participativo Regional de Educacin Piura-COPAREP, con
el apoyo del CIPCA y el Consorcio Gobernabilidad, Descentralizacin y Desarrollo
Regional. El citado estudio ofrece una mirada exhaustiva de cmo y desde qu
condiciones es posible disear un nuevo modelo de gestin para la regin Piura,
cul es la posible ruta y basada en qu enfoques es viable implementarla, quines
deben participar, qu resultados se pueden alcanzar y cmo llegar a ellos5.
Precisamente, esta breve investigacin permiti plantear al Gobierno Regional
Piura el hoy conocido como Modelo de Gestin del Sistema Educativo Regional

5 GARGUREVICH, Jos Luis. Marco de Referencia para el Diseo del Modelo de Gestin
Descentralizada de la Educacin en la Regin Piura. Piura. CIPCA y Consorcio Gobernabilidad,
Descentralizacin y Desarrollo Regional y Direccin Regional de Educacin Piura-DREP.
Mayo 2011, pp. 5-6.

50

Piura6, aprobado por Ordenanza Regional 272-2013/GRP-CR7, que permite contar

con una estructura funcional a la organizacin social, poltica y geogrfica de la
regin, para poner a la institucin educativa (escuela) como centro de la gestin
escolar con soporte tcnico distrital, de las Unidades de Gestin Educativa LocalUGEL8 y de la Direccin Regional de Educacin Piura-DREP9.
Adems, promueve la generacin de espacios de articulacin institucional entre
representantes del aparato gubernamental y organizaciones de la sociedad civil,
entre la comunidad y la escuela. Tambin, otorga un nuevo rol del gobierno local
(municipalidad distrital) en el liderazgo de la educacin, orientada al desarrollo de
la persona y comunidad a travs de los Ncleos Distritales de Gestin Educativa.
Complementariamente, recoge la experiencia de redes educativas para el
trabajo cooperativo de las escuelas, principalmente las que tienen problemas de
dispersin en el mbito rural.

6 Ver en: <www.consorciogobernabilidad.org/documento/modelo-de-gesti%C3%B3n-del-sist

ema-educativo-de-la-regi%C3%B3n-piura>.
7 Ver en: <www.regionpiura.gob.pe/documentos/ord0272_2013.pdf>.
8 Las Unidades de Gestin Educativa Local son instancias de ejecucin descentralizadas
del Gobierno Regional y dependen administrativamente y normativamente de la Direccin
Regional de Educacin de Piura, como rgano desconcentrado, con autonoma en el mbito
de su competencia y por ende son responsables del servicio educativo y de proporcionar
el soporte tcnico a las Instituciones y Programas Educativos, para asegurar un servicio
educativo de calidad y equidad. Estn a cargo de un Director designado por el Director
Regional, previo concurso. En Artculo 25 del Reglamento de Organizacin y Funciones de
la Direccin Regional de Educacin Piura aprobado por Ordenanza Regional 304-2014/GRPCR. 29 de diciembre de 2014.
9 La Direccin Regional de Educacin de Piura es un rgano de lnea de la Gerencia Regional
de Desarrollo Social, especializado y desconcentrado del Gobierno Regional, responsable
de promover la educacin, el deporte y la recreacin, a fin de asegurar los servicios educativos y los programas de atencin integral con calidad y equidad en los centros y programas educativos, y en las instituciones de educacin superior no universitaria del mbito
regional. Depende presupuestal y administrativamente del Gobierno Regional de Piura;
tiene relacin tcnico normativa con el Ministerio de Educacin. Supervisa a las Unidades
de Gestin Educativa Local de su mbito y Unidad de Gestin de Educacin Superior. Est
a cargo de un Director Regiona. En Artculo 1 del Reglamento de Organizacin y Funciones
de la Direccin Regional de Educacin Piura aprobado por Ordenanza Regional 304-2014/
GRP-CR. 29 de diciembre de 2014.

51

a) La gestin del servicio en la institucin educativa

El nuevo Modelo de Gestin de la educacin regional propone la necesidad
de mejorar la gobernabilidad escolar mediante una gestin participativa,
eficaz y transparente, que garantice una adecuada convivencia escolar, con
igualdad de gnero e inclusin. Otro eje del servicio educativo es la gestin
del currculo y para ello propone que las instituciones educativas deben
gestionar el desarrollo del currculo de manera innovadora, eficaz, orientado
al logro de aprendizajes10.
El Modelo tambin considera la importancia de las Instituciones Educativas en
la gestin de una adecuada oferta de los servicios con igualdad de gnero e
inclusin. En este punto, es importante poner nfasis en que las condiciones
del servicio no slo deben asegurar la calidad de la oferta sino el acceso
inclusivo.
Finalmente, el otro eje propuesto en el modelo es lo referente a la interrelacin
entre escuela y comunidad, de tal manera, que la Institucin Educativa aporte
al desarrollo comunal y local. Los procesos de mejora de la gestin necesitan
un adecuado marco organizacional, pertinente planificacin educativa y
capacidades humanas comprometidas.
b) La participacin en la institucin educativa
Tradicionalmente, la participacin de actores educativos en la gestin de la
escuela estaba concentrada en la Asociacin de Madres y Padres de Familia
(AMAPAFAS), cuya labor principal era cooperar con el mejoramiento de la
infraestructura y mantenimiento escolar.
Otro espacio de participacin que fue impulsado desde organizaciones de
sociedad civil son los Municipios escolares, que han permitido la participacin
de estudiantes en la vida institucional de la escuela. Tambin fueron pensados
para la formacin ciudadana desde la escuela, en poca del modelo de
gobierno autoritario y de debilitamiento de la participacin de la ciudadana.

10 CALLE, Jos Luis; VILLAR, Pedro; MOSCOL, Elmer (integrantes del Equipo Tcnico Conductor).
Modelo de Gestin del Sistema Educativo de la Regin Piura. Gobierno Regional Piura.
Piura. Octubre de 2013, p. 47.

52

Entre los aos 2001 al 2003, junto con el proceso de descentralizacin educativo,
el MINEDU gener normatividad y actividades concretas para impulsar un modelo participativo de las instituciones educativas. El centro de la participacin es
el Consejo Educativo Institucional-CONEI, representado por el director, docentes,
asociacin de madres y padres de familia, estudiantes y comunidad. El CONEI, es
alimentado por las AMAPAFAS, el Municipio Escolar y la organizacin de docentes. Este espacio de participacin debe ayudar a generar un buen clima escolar,
promover la organizacin y planificacin de la institucin, en general apoyar los
procesos de mejora institucional para la calidad de los aprendizajes.
El nuevo Modelo de Gestin del Sistema Educativo Regional Piura fortalece
el rol de los CONEI. La propuesta es que el CONEI gestione la articulacin,
concertacin y participacin de diversos actores de la IE y la comunidad para
que contribuyan con la mejora de la calidad educativa y la reduccin de las
brechas de acceso a los servicios educativos11. En tal sentido, se entiende que
el CONEI tiene representantes de la comunidad, los cuales deben ser de los
Comits Comunales o Juntas de Desarrollo. En conclusin: el Nuevo Modelo
precisa mejor la participacin de la comunidad en el CONEI y en la gestin de
la Institucin Educativa
c) Las Redes Educativas12
El MINEDU, entre los aos 2000 al 2003 inici un proceso de validacin de la
Redes Educativas Rurales, como estrategia de articulacin de escuelas rurales
dispersas para generar cooperacin en planificacin educativa, materiales y
equipos, capacitacin docente y articulacin con otras instancias del estado y
comunidad. La designacin de coordinadores/as y soporte tcnico es realizada por los propios docentes.
Esta experiencia se fue masificando por impulso de los y las docentes y se incorpor en la nueva Ley General de Educacin N 28044 del ao 2003, por lo
que se extendi a nivel nacional. El nuevo Modelo de Gestin, considera el aporte de las Redes Educativas para el trabajo educativo de diversas Instituciones
Educativas articuladas en un territorio, con acompaamiento y soporte tcnico
pedaggico. Las Redes cuentan con su Consejo Comunitario de Red Educativa.
11 Ibd., p. 48.
12 Ibd., pp. 49-50.

53

d) Los ncleos educativos distritales

El Ncleo Distrital de Gestin Educativa13, para el Nuevo Modelo de Gestin,
es una instancia participativa que busca acercar la asesora tcnica y recursos
pedaggicos a las escuelas de su distrito.
El Ncleo:
G
 enera procesos de concertacin local para la mejora de la calidad y la
inclusin educativa.
C
 uenta con un Consejo Participativo, liderado por el Gobierno Local
(municipalidad distrital), que orienta las polticas y planes de trabajo.
El proceso de descentralizacin, facilit la participacin de la sociedad civil
en la gestin pblica, y en educacin muchos gobiernos locales, comenzaron
a articular a la sociedad civil en una propuesta concertada de las prioridades
locales de educacin. A nivel local, los gobiernos municipales, muchos de ellos
acompaados por CIPCA, han impulsado en los ltimos diez aos la elaboracin
de Proyectos Educativos Locales-PEL14, para contar con polticas y estrategias
educativas para impulsar el desarrollo local. En el nivel regional la sociedad
civil a travs del Consejo Participativo Regional-COPARE en concertacin con
el Gobierno Regional elaboraron el Proyecto Educativo Regional (PER). Ambos
procesos de elaboracin participativa en el nivel local y regional favorecieron
este nuevo rol en la educacin de los gobiernos subnacionales en Piura.
La elaboracin de los proyectos educativos locales es un proceso, por lo general, participativo, y se asignan recursos para la formulacin y ejecucin,
ejemplo de ello es la experiencia pionera de Santo Domingo (auspiciada por
el Ayuntamiento de Eibar y la ONG Egoaizia), que sirvi de rplica para desarrollar esta experiencia en otros distritos altoandinos como Pacaipamba, San
Miguel de El Faique (Provincia de Huancabamba) y Santa Catalina de Mossa
(Provincia de Morropn). Adems, el PEL se articula al Plan de Desarrollo Local, formulado de manera concertada. Este marco es una buena oportunidad
13 Ibd., p. 53.
14 El Proyecto Educativo Local-PEL, es un instrumento de planificacin concertada del sistema
educativo. Su propsito es la definicin de objetivos de largo plazo para la gestin educativa en el espacio local.

54

que debe ser aprovechada por el Ncleo Distrital de Gestin Educativa, pues
de esta manera cuenta con una propuesta planificada a mediano y largo plazo
y con recursos del presupuesto participativo15. Es importante, por tanto, que
las actividades del Ncleo estn articuladas al PEL y presupuesto del Gobierno
Local.
Cabe resaltar que los gobiernos locales distritales desarrollan sus propios
programas educativos, hay quienes lo hacen en el marco del Proyecto Educativo
Local. En algunos distritos como La Matanza (Provincia de Morropn), para
el desarrollo del PEL se cuenta con una Secretara tcnica educativa que
desarrolla programas de capacitacin con municipios escolares y AMAPAFAS
y otros. Esta Secretara trabaja de manera concertada con la Red Educativa
Distrital y la UGEL de Chulucanas.
Es fundamental el rol del Consejo Participativo Distrital de Educacin en la
gestin del Ncleo para lograr acuerdos tcnicos y polticos cuyos compromisos
futuros del Gobierno Local no se vean afectados por el cambio del alcalde
o alcaldesa. En el caso de la experiencia de San Miguel de El Faique, es el
Consejo Participativo quin ha designado al Coordinador del Ncleo, lo cual
favorece su empoderamiento en el cargo.
De otro lado, es fundamental considerar la sostenibilidad a los procesos
iniciados por el Ncleo Distrital para no afectar su liderazgo educativo e
institucionalidad, garantizando los recursos y soportes tcnicos que necesita.
e) Rol del gobierno local en la educacin16
Tradicionalmente el gobierno local tena solamente una participacin econmica en la educacin local. Esta participacin ha sido reflejada en la inversin
15 En Ministerio de Economa y Finanzas: el presupuesto participativo es un Instrumento de
poltica y de gestin, a travs del cual las autoridades regionales y locales, as como las
organizaciones de la poblacin debidamente representadas, definen en conjunto, cmo y
a qu se van a orientar los recursos, los cuales estn directamente vinculados a la visin y
objetivos del Plan de Desarrollo Concertado.
Para mayor informacin ver: <www.mef.gob.pe>.
16 En CALLE, Jos Luis; VILLAR, Pedro; MOSCOL, Elmer (integrantes del Equipo Tcnico
Conductor). Modelo de Gestin del Sistema Educativo de la Regin Piura. Gobierno
Regional Piura. Piura. Octubre de 2013, p. 52.

55

efectuada en infraestructura, equipamiento, mantenimiento de locales y pago

a los y las docentes.
El proceso democrtico del 2001 abri nuevos rutas de participacin en temas
de poltica educativa local a travs de los Proyectos Educativos Locales-PEL
y los Consejos de Participacin Educativa Local-COPALE. El Nuevo Modelo de
Gestin del Sistema Educativo de la Regin Piura, con un enfoque territorial y
participativo, promueve los Ncleos Distritales de Gestin Educativa, conceptualizado como un rgano desconcentrado de la UGEL con una instancia de
participacin que es el Consejo Participativo Distrital de Educacin.
El Gobierno Local, segn el Modelo de gestin de la educacin regional, asume
el rol de:
Articular las necesidades educativas de la comunidad para mejorar las
condiciones de educabilidad.
Formular la poltica educativa local, promoviendo comunidades educadoras en el marco del desarrollo local.
Cooperar con la mejora de la oferta del servicio educativo.
Monitorear la implementacin del servicio educativo.

56

Grfico 1: Comparacin entre el Modelo Tradicional y el Nuevo Modelo de

Gestin Educativo del Sistema Educativo de la Regin Piura
Modelo tradicional de la gestin educativa en la regin Piura
Gobierno Regional Piura
(Gerencia de Desarrollo Social)

Redes de
Instituciones
Educativas

Articulacin institucional

Direccin Regional
de Educacin
Piura DREP

Consejo Participativo
Regional de Educacin
COPARE

Unidad de Gestin
Educativa
Local-UGEL

Consejo Participativo
Distrital de Educacin

Instituciones
Educativas

Consejo Educativo
Institucional-CONEI

Niveles de gestin

Niveles de participacin

Modelo de gestin del sistema educativo de la regin Piura

Gobierno Regional Piura
(Gerencia de Desarrollo Social)

Direccin Regional
de Educacin
Piura DREP

Consejo Participativo
Regional de Educacin
COPARE

Municipalidad
Provincial

Unidad de Gestin
Educativa
Local-UGEL

Consejo Educativo
Intergubernamental
de UGEL

Municipalidad
Distrital

Ncleo Distrital
de Gestin Educativa

Consejo Participativo
Distrital de Educacin

Redes de Instituciones Educativas

Consejo Comunitario de Red Educativa
Comits Comunales de Desarrollo
u otros espacios de participacin
a nivel sectorial

Articulacin institucional

Instituciones Educativas

Niveles de gestin

Consejo Educativo
Institucional-CONEI

Niveles de participacin

57

3. La incidencia en la implementacin de polticas pblicas:

La experiencia Piura
a) PRIMER HITO: La agendacin en las elecciones regionales 2010
y la propuesta de un marco de referencia.
Considerar la modernizacin del sistema educativo regional en Piura como
una necesidad no es reciente. Durante el proceso de elecciones regionales
de 2010, el (en ese entonces) Colectivo Regional de Incidencia Electoral
plante a los candidatos a la presidencia regional (hoy, el cargo se denomina
Gobernador Regional) una serie de prioridades17 contenidas en el Pacto
Poltico por la Gobernabilidad Regional 2011-2014. Uno de los indicadores del
lineamiento tres (3) del citado Pacto haca referencia a Mejorar la calidad de
la gestin educativa regional (pedaggica, institucional y administrativa) de
manera descentralizada (Institucin Educativa, Unidad de Gestin Educativa
Local-UGEL, Direccin Regional de Educacin-DREP).
La suscripcin de estas prioridades, de parte del candidato ganador Javier
Atkins Lerggios (as como de los otros ocho candidatos a la presidencia regional)
permiti colocar en la agenda del gobierno de turno la discusin de un modelo
de gestin que facilite la mejora en la provisin de los servicios educativos con
el propsito de conseguir aprendizajes ptimos en los nios y nias. En ese
sentido, la Direccin Regional de Educacin de Piura-DREP y con participacin
de integrantes del Consejo Participativo Regional de Educacin-COPARE
asumieron el liderazgo para la formulacin del estudio Marco de Referencia
para el Diseo del Modelo de Gestin Descentralizada de la Educacin en la
Regin Piura (2011). Este proceso cont con la facilitacin, asesora tcnica y
apoyo del CIPCA y el Consorcio Gobernabilidad, Descentralizacin y Desarrollo
Regional18.

17 Las prioridades contenidas en el Pacto Poltico fueron alineadas al Acuerdo Regional Piura al 2021.
18 C
 IPCA y el Consorcio trabajaron esta propuesta en la Fase I de intervencin del Programa
Empoderamiento de la Sociedad Civil para la Gobernanza Democrtica en el marco del
Proceso de Descentralizacin en Piura, Moquegua y Cusco, financiado con el apoyo de la
Fundacin Alboan y la Agencia Vasca de Cooperacin al Desarrollo.

58

El estudio19 revel que:

El diseo y la implementacin de un Modelo de Gestin Descentralizada de
la Educacin pone en evidencia que lo que se intenta reformar es la manera
de concebir, de gobernar y de garantizar la educacin en un territorio, con
muchos actores y niveles de gobierno y no slo atae el hecho de gestionar
un servicio.
Los deseables escenarios de gobernanza a nivel regional y local (la
comunidad y la sociedad organizada en el Consejo Educativo Institucional
(CONEI), los COPALE, los COPARE, y otros mecanismos de participacin)
ponen en la agenda pblica la necesidad de replantear la democracia
deliberativa y llevarla al nivel comunal, el nivel ms cercano a la poblacin y
desde donde es posible hacer poltica pblica, compartiendo la formulacin
y la implementacin de la misma con la sociedad, en nuevas relaciones,
redes y coaliciones.
b) SEGUNDO HITO: El COPAREP y su incidencia
para la implementacin del Modelo de Gestin
El Consejo Participativo Regional de Educacin Piura (COPAREP), de acuerdo a la
Ley General de Educacin (Art. 78), es una instancia de participacin, concertacin
y vigilancia en la elaboracin, seguimiento y evaluacin del Proyecto Educativo
Regional (PER). Basado en esta Ley, fue creado a fines de 2003, como rgano
participativo de la Direccin Regional de Educacin Piura (DREP).
Durante el perodo 2003-2006, tuvo liderazgo en la conduccin del proceso de
elaboracin participativa del PER de Piura, el que fue aprobado en diciembre
de 2006. Es decir, tuvo un rol protagnico en la definicin participativa de este
documento de gestin que contiene 31 polticas pblicas.

19 GARGUREVICH, Jos Luis. Marco de Referencia para el Diseo del Modelo de Gestin
Descentralizada de la Educacin en la Regin Piura. Piura. CIPCA y Consorcio Gobernabilidad,
Descentralizacin y Desarrollo Regional y Direccin Regional de Educacin Piura-DREP.
Mayo 2011, p. 82.

59

En contraste a este perodo de intensa actividad, segn Marlene Castillo

(2013)20, diversos balances enfatizan que el rol del COPAREP decay en el
proceso de implementacin del Proyecto Educativo Regional, que no se lleg a
hacer realidad como tal, ms all de iniciativas puntuales y casi desarticuladas
y se caracteriza ms bien por una fragmentaria implementacin hasta la
fecha. Sin duda, la implementacin sigue siendo una deuda por saldar
de parte del Gobierno Regional Piura, en cuanto a sus responsabilidades
refieren, as como del COPAREP en torno a las acciones de seguimiento y
vigilancia que le competen. En ese contexto, la incidencia de la sociedad civil
ha tenido diferentes dinmicas de avance, muchas de ellas condicionadas por
que estos procesos son polticos, tienen que ver con cambios de actitudes
de los decisores, con relaciones de poder. En ese marco, desde el Consorcio
Gobernabilidad21 (con el apoyo de la Fundacin Alboan y la Agencia Vasca de
Cooperacin para el Desarrollo) se ha promovido capacidades para que la
sociedad civil mantenga un dialogo crtico, pero tambin constructivo, sin caer
en la confrontacin con el Estado. Procesos de relacionamiento entre estado
y sociedad civil los cuales muchas veces no son fciles. Abrir estos espacios
de encuentro entre el Gobierno Regional y la sociedad civil para el dialogo y la
propuesta, han sido lentos, pero han permitido progresivamente ir cambiando
la actitud de los gobernantes y funcionariado.
Sin embargo, en el segundo semestre de 2013, la Asamblea del COPAREP
decidi, en aras de contribuir a mejorar la gestin del servicio educativo en
la regin de Piura, realizar el seguimiento concertado a la implementacin de
tres polticas prioritarias que vena impulsando el Gobierno Regional Piura.
Estas son: el Sistema Regional de Atencin Integral a la Primera Infancia;
Programas y proyectos de inversin pblicas destinados a la mejora de los
aprendizajes; y el Modelo de Gestin del Sistema Educativo Regional. La
intencin, segn dijeron sus integrantes en conferencia de prensa (noviembre
2013), era generar, al interior del espacio de concertacin, propuestas de
mejora que permitan asegurar un mayor impacto de las polticas en ejecucin

20 CASTILLO, Marlene. Balance de la participacin de las organizaciones de la sociedad civil

en los espacios del Gobierno Regional-Piura. Piura. CIPCA y Consorcio Gobernabilidad,
Descentralizacin y Desarrollo Regional. Junio 2013, pp. 71-72.
21 Las acciones descritas corresponden a la Fase II de intervencin del Consorcio a travs del
Programa Gobernabilidad: De la propuesta a la implementacin ejecutada entre 2012- a la
fecha.

60

en los aprendizajes de nios y nias de la regin Piura22. Cabe destacar que

para definir la priorizacin de las citadas polticas para su seguimiento, se
tom en cuenta el Plan de Mediano Plazo 2013-2016 del Proyecto Educativo
Regional, documento elaborado y publicado por la Direccin Regional de
Educacin Piura-DREP.
Grfico 2: Matriz de Polticas Educativas Priorizadas, 2013-2016
Eje Temtico

Poltica Regional

1. Aprendizajes
de calidad
con equidad,
atencin a
la infancia y
educacin rural

1. L os y las estudiantes logran aprendizajes de calidad

con nfasis en comunicacin, matemticas, ciudadana
y capacidades cientficas y tcnicas productivas, con
enfoque de equidad, intercultural y ambiental.
2. Atencin integral con calidad y equidad para nios y
nias menores de 6 aos.
3. Poblaciones de zonas rurales y de rontera acceden a
una Educacin Bsica con calidad y equidad.

2. Desempeo
docente

4. Los y las docentes de la regin, reciben adecuada

formacin en servicio con enfoque inclusivo para
garantizar aprendizajes de calidad.

3. Gestin
descentralizada

5. Instancias descentralizadas de gestin educativa con

capacidades para la gestin y administracin de los
recursos de manera tica y transparente, con enfoque
de resultados.

4. Educacin
superior
tecnolgica

6. Los y las jvenes acceden a una formacin profesional

tcnico productiva y superior tecnolgica de calidad
con equidad acorde con los requerimientos de los
sectores productivos y de servicios.

Precisamente, a ms de un ao de la aprobacin del Nuevo Modelo de Gestin

(Octubre 2013), a finales de 2014 el COPAREP decidi concentrar sus esfuerzos
entre otros temas tambin de coyuntura en brindar aportes para la mejora en la
implementacin del Nuevo Modelo. Para ello, ha trabajado la siguiente ruta:
22 CIPCAINFORMA. Nota Informativa COPAREP reinicia acciones y anuncia el seguimiento a
polticas educativas regionales en marcha. 4 de noviembre de 2013.

61

Grfico 3: Metodologa de trabajo del COPAREP

Documentos base

Planes de incidencia

Determina los
principales obstculos,
nudos crticos o
cuellos de botella en
la implementacin de
la poltica pblica as
como las probables
propuestas en la
intervencin de la
incidencia.

Identificacin de: problema,

propuesta, aliados, opositores,
indecisos, estrategias y actividades.
Los planes son formulados por las
personas representantes del sector
de sociedad civil en el espacio de
concertacin, y lo implementan
con las entidades aliadas que
identifiquen, incluyendo autoridades
y funcionariado del mismo espacio.

Metodologa de trabajo del COPAREP

Por qu el COPAREP, y sobre todo el sector de sociedad civil en este espacio de
concertacin, consideran importante la implementacin del Modelo de Gestin?
Segn el Documento Base, Aportes para el desarrollo del Modelo de Gestin
de La Educacin de Piura23, validado con otros colectivos y organizaciones de
la sociedad civil y aprobado por el COPAREP en abril de 2014, existen evidentes
razones para apostar por la incidencia en la implementacin de la referida poltica
pblica con el objetivo de disminuir las siguientes brechas:
a) Escuela primaria unidocente y multigrado incompleta en el mbito
rural. Las sociedades rurales de Piura en particular, como las del Per
en general han ocupado el territorio de manera dispersa, situacin que
genera dificultades para el acceso a los servicios pblicos, entre ellos el
educativo. Las escuelas primarias unidocentes y multigrado con dos o tres
docentes representan ms del 80% en el mbito rural. La concentracin de
actividades pedaggicas, de gestin y administrativas captura en exceso el
tiempo de los docentes.
23 TRONCOS, Castro. Aportes para el desarrollo del Modelo de Gestin de La Educacin de
Piura. Consejo Participativo Regional de Educacin Piura. Abril 2014, pp. 5-7.

62

b) La escuela urbana privada. La crisis de la escuela pblica sumado a mayores

ingresos de las familias y oferta diversa del servicio educativo privado
en cuanto a calidad y precio, ha generado que la matrcula educativa
en escuelas privadas representen casi el 50% del total de matrculas de
la poblacin escolar en las principales ciudades de la regin. En este
segmento destacan tres tipos de escuela:
b.1. Escuelas de gestin mixta de buena calidad gestionadas por el
Consorcio de la iglesia catlica con precios accesibles, en las que el
Estado asume una parte del equipo docente mediante el pago de su
remuneracin. Estn ubicadas en urbanizaciones populares y cuentan
con supervisin educativa desde el propio Consorcio.
b.2. Escuelas privadas de prestigio con soporte institucional de universidades, iglesias, grupos empresariales y emprendimientos bien organizados, que dan servicio de calidad reconocida. Este segmento se est
incrementando con el modelo escuela-academia pre universitaria.
b.3. Una diversidad de escuelas que funcionan en locales poco adecuados,
con docentes mal pagados, sin soporte institucional y asesora pedaggica de calidad, en la cual la propia DREP no cuenta con personal suficiente para el monitoreo. Este ltimo segmento de escuelas del nivel
de educacin inicial, primaria y secundaria se siguen incrementando
por la propia demanda del mercado y la oportunidad del negocio, pero
falta los controles necesarios para asegurar la calidad de los procesos
de gestin de estas escuelas, considerando adems que estas instituciones educativas albergan una gran cantidad de estudiantes.
c) La crisis de la escuela pblica urbana. La prdida de calidad y la oferta
variada de la escuela privada ha generado un importante desplazamiento
de estudiantes a la educacin privada. Si bien se realizan esfuerzos en
mejora de infraestructura en colegios tradicionalmente reconocidos como
emblemticos, lo cierto es que en el nivel secundario algunas escuelas
trabajan con la mitad de su capacidad de atencin.
El Ministerio de Educacin todava no tiene una estrategia clara para
enfrentar esta crisis, tampoco se han levantado propuestas consistentes
desde las regiones. De no tener estrategias claras en el corto tiempo
el problema se puede reducir a qu hacer con los docentes excedentes
63

nombrados, los que difcilmente pueden ir a las zonas rurales porque se

vulneran sus derechos. La sugerencia es prever o planificar bien la poltica
de nombramientos y reasignaciones; si un docente se jubila en el mbito
urbano se debe pensar bien si esa plaza debe ser cubierta por un nuevo
nombramiento.
d) Acceso a la educacin inicial o al sistema de primera infancia. La educacin
inicial en las ciudades es ms privada que pblica. En las zonas rurales
existe una baja cobertura a nivel de todo el sistema de primera infancia: en el
2013, en Piura slo el 3.3% de nios y nias de 0-3 aos accedi a educacin
temprana, mientras que an existe una brecha de 25% de estudiantes de
3-5 aos que no accede a la educacin inicial24. Los programas municipales
no se articulan adecuadamente a las instancias educativas actuales. Esta
tarea es fundamental a fin de generar condiciones para la calidad desde la
base del primer piso del sistema educativo.
e) La educacin secundaria rural. La cobertura de la educacin primaria
en zonas rurales de Piura es alta, pero en la educacin secundaria no
es lo mismo. Es complicado instalar una escuela secundaria en cada
primaria rural, sobre todo por la gran cantidad de escuelas unidocentes y
multigrados. De las diversas estrategias que prob el MINEDU, la Educacin
Bsica Alternativa es una buena opcin para incrementar el acceso, sobre
todo con la modalidad de los centros perifricos. La tarea con los CEBA
es mejorar la calidad y contar con soporte pedaggico necesario desde la
UGEL, REL o Ncleo Educativo Local. En zonas rurales existen comunidades
que llevan aos solicitando una escuela secundaria en su pueblo o casero,
una de ellas es la comunidad de Huabal en el distrito de Sapillica, la
escuela secundaria ms cercana est a tres horas caminando, haciendo
imposible que puedan asistir los alumnos. Es necesario crear los CEBA en
sectores estratgicos y a partir de un Centro Base, los Centros perifricos
para atender la gran demanda potencial. Con la finalidad de orientar la
ubicacin de los potenciales Centros Perifricos se puede tomar en cuenta
el plan de ordenamiento territorial.
f ) La educacin tcnica en zonas rurales estratgicas. El acceso a la formacin tcnica es muy limitado en zonas estratgicas y distritos de la
24 Los datos son recogidos de Estadstica de la Calidad Educativa (ESCALE) del Ministerio de
Educacin (MINEDU). Ver: <http://escale.minedu.gob.pe>.

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regin, especialmente en zonas rurales y de frontera como es el caso de

distritos de provincias de sierra como Ayabaca (Pacaipampa, Sapillica,
Suyo) y Huancabamaba (Carmen de la Frontera). Los CETPROS son buenas alternativas por la flexibilidad de sus programas en cuanto a temtica
como a horarios. Un tema central en la formacin tcnica es la calidad,
por tanto la ampliacin de cobertura debe darse sobre la base del servicio de calidad.
c) TERCER HITO: Incidencia en niveles presupuestal y tcnico.
La incidencia planteada por organizaciones e instituciones que participan en el
Consejo Participativo Regional de Educacin Piura (COPAREP), fue a dos niveles:
presupuestal y tcnico-poltico.
A nivel presupuestal, las organizaciones del citado espacio de concertacin
participaron propositivamente en el Presupuesto Participativo Regional Ao Fiscal
2015 (PPR 2015), donde por argumentacin de la sociedad civil se concert con el
Gobierno Regional Piura la necesidad de formular proyectos de inversin pblica
de impacto regional, acorde con el mbito y la competencia de esta entidad, ya
que en los ltimos aos se priorizaron proyectos viables (previa autorizacin del
Sistema Nacional de Inversin Pblica-SNIP) pero de ndole distrital o muy local.
Sin embargo, esta condicin del SNIP de priorizar solo proyectos que tienen la
viabilidad de la Oficina de Proyectos de Inversin del Gobierno Regional-OPI, era
excluyente para la sociedad civil, cuyas propuestas, aun cuando eran prioritarias,
no eran tomadas en cuenta en el proceso de presupuesto participativo por
no cumplir esta condicin. El Gobierno Regional terminaba presentando sus
proyectos que tenan viabilidad y la sociedad civil aprobando dicha decisin.
El Consorcio de Gobernabilidad se plante como reto Cmo desentrabar este
proceso que exclua a la sociedad civil de las decisiones de inversin? Cmo las
decisiones de la sociedad civil apostaban por proyectos de impacto regional?
La estrategia utilizada fue acompaar a la sociedad civil en la elaboracin
de fichas de proyectos de inversin que justificarn sus propuestas. En
este proceso importantes instituciones regionales con representantividad
y reconocimiento como el Colegio de Ingenieros, el Colegio de Economistas,
Radio Cutival acompaaron a las organizaciones de base de la sociedad civil
en esta elaboracin.

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En ese sentido, en el marco del PPR 2015 las organizaciones de la sociedad civil
presentaron diez fichas con Informacin Mnima para Proyectos de Inversin
Pblica, de las cuales dos (de las cuatro aprobadas) estn en estrecha relacin
con el Nuevo Modelo de Gestin: 1. Fortalecimiento de la gestin educativa de
las UGEL de la regin Piura orientado a mejorar los logros de aprendizajes de las y
los estudiantes de Educacin Bsica Regular, en el marco de la implementacin del
Modelo de Gestin del Sistema Educativo de la Regin Piura; y, 2. Fortalecimiento de
capacidades a los docentes para la mejora del servicio educativo a en las provincias
rurales de Ayabaca, Huancabamba y Morropn en la departamento Piura.
A nivel tcnico, las organizaciones de la sociedad civil que integran el COPAREP se
concentraron en desarrollar un conjunto de estrategias (cabildeo, eventos pblicos
y socializacin y difusin) con la finalidad de promover cambios en la estructura
orgnica de la DREP a travs del nuevo Reglamento de Organizacin y Funciones
(ROF); promocin e impulso del Nuevo Modelo de Gestin; y conformacin de Equipo Tcnico Regional que lidere la implementacin de esta poltica pblica.
d) CUARTO HITO: Priorizacin en nuevo Pacto Poltico con candidatos.
Uno de los aspectos a destacar en el incidencia del Nuevo Modelo de Gestin es
la priorizacin de esta poltica pblica, a nivel de resultados e indicadores, en el
Pacto Poltico por la Gobernabilidad Regional Piura 2015-2018, iniciativa promovida por el Colectivo por la Gobernabilidad Regional (antes Colectivo Regional de
Incidencia Electoral).
El reformulado Pacto Poltico, a comparacin de la experiencia de 2010, contribuy a posicionar (entre otras polticas) al Modelo de Gestin en la coyuntura
electoral de 2014 y se convirti en la hoja de ruta a seguir de parte del Gobernador Regional electo, Reynaldo Hilbck Guzmn. Del mismo modo, abon en la
continuidad de polticas regionales al margen del partido poltico que asuma la
gestin regional de turno.
e) Resumen de los principales logros alcanzados con las acciones de incidencia.
Incorporacin de prioridades en la presupuestacin: La presentacin y priorizacin de dos fichas de proyectos, de parte de la sociedad civil, con un monto de
inversin de 100 mil soles cada una, es un hecho importante a destacar porque
permite garantizar la implementacin del Nuevo Modelo de Gestin.
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 Impulso de espacios de discusin: El Consejo Participativo Regional de

Educacin Piura (COPAREP), con especial nfasis en los y las representantes
de organizaciones de la sociedad civil, han generado espacios de socializacin
y difusin, que permitieron la aceptacin del Nuevo Modelo por otros actores
y colectivos institucionales, tales como Agenda Educativa Regional (AER),
Colegio de Profesores del Per-Regin Piura, Mesa de Formacin Tcnica, Mesa
de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza, entre otros.
En la agenda pblica: El Pacto Poltico por la Gobernabilidad Regional Piura
2015-2018, tiene como resultado el fortalecimiento del Nuevo Modelo de Gestin y ha sido ratificado por el Gobernador Regional (antes Presidente Regional)
en febrero de 2015 en un acto pblico organizado por el Colectivo por la Gobernabilidad Regional.
Gestin pblica regional incorpora propuestas de sociedad civil:
- Reglamento de Organizacin y Funciones de la Direccin Regional de
Educacin Piura, de acuerdo al Modelo de Gestin del Sistema Educativo de
la Regin Piura, aprobado por Ordenanza Regional 304-2014/GRP-CR del 29
de diciembre de 2014.
- Conformacin de Comisin Regional y Equipo Tcnico Regional encargado
de la implementacin del Modelo de Gestin mediante Resolucin Ejecutiva
Regional 831 del 29 de diciembre de 2014.
- Conformacin de Comisin encargada de implementar nueva estructura
orgnica de la Direccin Regional de Educacin de acuerdo al Reglamento
de Organizacin y Funciones (ROF) mediante Resolucin Directoral Regional
2866 del 11 de marzo de 2015.

4. Lecciones aprendidas y desafos futuros

a) Principales aprendizajes de la experiencia
En primer lugar, las organizaciones de la sociedad civil debemos comprender que:
La incidencia poltica es un proceso organizado por la cual un colectivo
de ciudadanos, afectados (de manera directa o indirecta) por un problema deciden de manera concertada realizar un conjunto de acciones
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orientadas a influir en aquellos que tienen poder y capacidad de decisin, para que sus demandas y prioridades, debidamente organizadas
y sustentadas, sean tomadas en cuenta y atendidas, beneficiando a
amplios sectores de la poblacin o sectores especficos involucrados
en el proceso. Por tal razn, la incidencia, para que sea efectiva, debe
entenderse como un proceso comunitario que tiene como centro la
persona.
La incidencia no es una relacin de confrontacin. Todo lo contrario. Es una
relacin entre sociedad civil y los centros de poder, para exigir la solucin
a los problemas, en un dialogo crtico pero tambin constructivo, cuyo
objetivo es persuadir en los decisores sobre la manera de implementar
una poltica pblica y llegar a soluciones concertadas.
La incidencia supone un esfuerzo de anlisis, debate y reflexin profunda
con el colectivo de ciudadanos, que culmina en un estudio/investigacin
base que sustente la propuesta de solucin, para tener claro el diagnstico del problema, el propsito y las alternativas de solucin.
La incidencia consiste en la identificacin de nudos crticos, la seleccin
de alguno (s) de acuerdo a las posibilidades para promover su solucin y
su culminacin en un plan operativo de incidencia que seale las acciones
a realizar, garantizar la no dispersin de esfuerzos de parte del espacio,
colectivo y/o grupo que desarrolle la incidencia.
La incidencia supone posicionar en la sociedad regional la importancia
del problema y de la propuesta de solucin a este, generando una opinin
favorable a la propuesta, realizando eventos de debate y reflexin y
difundiendo en la prensa las conclusiones.
En segundo lugar, el fortalecimiento del COPAREP es necesario para la generacin de consenso en la formulacin de polticas educativas regionales y
el seguimiento en su cumplimiento. En diez aos, el COPARE ha tenido pocas de mayor actividad, sobre todo en la primera etapa en la formulacin del
Proyecto Educativo Regional-PER. Sin embargo, para que la dinmica del
espacio de concertacin sea permanente es necesario concretar un plan de
accin anual en el cual se defina roles de propuesta, vigilancia y concertacin, a fin de tener productos concretos y que las instituciones participantes
se comprometan. El Nuevo Modelo de Gestin considera al COPAREP como
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el principal espacio de concertacin y participacin a nivel regional, siendo

su misin: Gestionar la articulacin intergubernamental e intersectorial,
as como la concertacin entre el Estado y la Sociedad Civil, para la mejora
de la calidad educativa, incidiendo en la ampliacin de la cobertura de educacin y en la mejora de los logros de aprendizaje a nivel regional.
En tercer lugar, las polticas pblicas requieren presupuesto, de lo contrario sern letra muerta. Por tanto la sociedad civil, debe tambin movilizarse en los espacios donde se decide la inversin regional. Presentar
fichas para la elaboracin de proyectos de inversin pblica ha sido un
paso importante.
En cuarto lugar, la incorporacin del Nuevo Modelo de Gestin, de parte de
la sociedad civil, en el Pacto Poltico por la Gobernabilidad Regional Piura
2015-2018, debe ser entendida:
Como un proceso poltico, como la oportunidad de garantizar el
cumplimiento de lo acordado y promover la continuidad de polticas
que trasciende los periodos de gobierno.
Es un referente porque refleja:
a. Un Consenso poltico/social: Es posible un acuerdo entre candidatos
a un cargo pblico de eleccin universal y sociedad civil.
b. Un Control social: Existe una sociedad civil que se moviliza y hace
seguimiento.
c. La posibilidad de rendicin de cuentas: Pocas veces los gobernantes,
como sucedi en noviembre de 2012 con el anterior Pacto Poltico
2011-2014, toman en cuenta este documento que constituye una
hoja de ruta y rinden cuenta de sus avances.
En quinto lugar, la presentacin de propuestas debidamente documentadas y argumentadas ante funcionarios del Gobierno Regional, genera reconocimiento y alienta a una nueva forma de relacin entre Estado Sociedad
Civil, que va ms all de mirarse el uno al otro como una especie de demandado versus demandante. Se orienta en la frmula: propuesta -discusin
toma de decisiones concertadas.
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b) Aspectos negativos y enseanzas de la experiencia

La participacin de las organizaciones de la sociedad civil de Piura en los
espacios de concertacin, muestra las potencialidades y los lmites de la
incidencia poltica regional de la sociedad civil.
Por un lado, positivamente las potenciales son enormes debido a la
capacidad que tiene el espacio de aglutinar esfuerzos, consensuar, agendar
e inmiscuir a diversas organizaciones de la sociedad civil en el seguimiento
a la implementacin de polticas pblicas. Sin embargo, es necesario
resaltar que las limitaciones de ndole poltico (el control de la presidencia
del espacio usualmente corresponde al Director Regional de Educacin, lo
cual deja a su libre disposicin la convocatoria o no del espacio) y econmico
(la implementacin de polticas pblicas depende exclusivamente de la
decisin de la autoridad poltica) no avizoran un panorama favorable para
proyectar la incidencia desde el espacio de concertacin. Todo lo contrario.
La incidencia (segn la experiencia) nos lleva a pensar en otro tipo de
estrategias, una de ellas es el trabajo desde fuera del COPAREP con las
organizaciones convencidas en la propuesta de mejora. Es decir, cmo la
sociedad civil que integra el COPAREP se autoconvoca para consensuar
las prioridades de la educacin y las demandas a la Direccin Regional de
Educacin para que exigir el funcionamiento del espacio de concertacin.
Ello significa dotar de mayor informacin y capacidades de la sociedad civil
para la incidencia y la movilizacin en el seguimiento al cumplimiento de
las polticas concertadas.
1. Desafos futuros del proceso de descentralizacin y participacin:
Seguimiento a lo priorizado. La dos fichas de proyectos de inversin pblica
regional aprobadas, de acuerdo al Nuevo Modelo de Gestin y la inclusin
de esta poltica en el Pacto Poltico por la Gobernabilidad Regional atribuye
una mayor responsabilidad a las organizaciones de la sociedad civil proponentes. Por tal razn, urge la conformacin de Comisiones de Trabajo representantes del Estado con la finalidad de desarrollar acciones de seguimiento
que garanticen la elaboracin de los estudios de preinversin a los proyectos
priorizados y el cumplimiento de los acuerdos del Pacto, respectivamente.
Consolidar y tejer redes. Para masificar la socializacin del Nuevo Modelo de
Gestin se necesita contar con aliados estratgicos. En ese sentido, Agenda
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Educativa Regional-AER, el Colegio de Profesores del Per Regin Piura y

la Mesa de Formacin Tcnica, constituyen tres organizaciones que podran
colaborar en afianzar la discusin y apropiacin de esta poltica pblica.
El Grupo AER, es un equipo de ciudadanos cuyo propsito es contribuir a
posicionar en la sociedad civil y, especialmente, en el Gobierno Regional, a la
educacin como uno de los asuntos ms importantes para la vida de Piura.
En cambio, el Colegio de Profesores, es una gremio profesional relativamente nuevo y ha tenido un rpido incremento de afiliados, cuenta con ms de
26.000 docentes afiliados en la regin de Piura. La mayora de afiliados son
docentes que trabajan o quieren trabajar para el Estado y para instituciones
particulares. Las principales actividades que desarrolla el Colegio son capacitacin docente, asesora legal, concertacin educativa, revaloracin del ejercicio docente, propuestas e innovaciones educativas. Complementariamente
el Colegio necesita ser representado a nivel de provincia o UGEL para procesos de concertacin, planificacin y vigilancia de las polticas educativas.
Finalmente, la Mesa de Formacin Tcnica Regional es un colectivo de
representantes pblicos y privados de instituciones de formacin tcnica
de la regin Piura. Los participantes tienen que ver con la formacin tcnica
a nivel de Institucin de Educacin Superior Tecnolgica-IEST y Centro de
Educacin Tcnico Productiva-CETPRO. La Mesa se constituy en el 2012 y
ha venido impulsando la inclusin de la temtica de su especial inters en el
Nuevo Modelo de Gestin y en la nueva estructura de la DREP.
Desarrollo de capacidades. Contribuir al seguimiento en la implementacin
de la poltica del Nuevo Modelo de Gestin implica desarrollar capacidades
en los integrantes del COPAREP y aliados en temas como: formulacin y seguimiento a indicadores de gestin pblica, presupuesto por resultados,
entre otros.

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