petrleo

Regimes Petrolferos
do Brasil e Angola

Por: RENATO PIMENTA DE AZEVEDO

Gelogo/Petrobras

No Brasil, constitui monoplio da Unio a

pesquisa, a lavra, a refinao, a importao
e exportao, bem como o transporte martimo e dutovirio de petrleo, gs natural e
derivados, de qualquer origem. O actual regime de concesses petrolferas brasileiro foi
viabilizado por uma emenda constitucional
- Emenda Constitucional n.o 9/95 - e pela
Lei do Petrleo - Lei n.o 9478/97. Ficou definido que as actividades no sector seriam exercidas por empresas estatais ou privadas, independente da origem do capital. Essas
mudanas objectivaram a atraco de investimentos na produo de energia e a
ampliao da competitividade do pas no
mercado internacional.
Entre 1954, data de criao da Petrobras
Petrleo Brasileiro S.A., a empresa estatal
brasileira do petrleo, e 1995, o monoplio da Unio era exercido integralmente pela
sua empresa estatal.
A primeira experincia com atraco de
investimentos privados no sector comeou ainda durante a vigncia do regime de monoplio sob exerccio da Petrobras, com os chamados Contratos de Servio com Clusula
de Risco, que estiveram em vigor entre 1976
e 1989. A Petrobras contratava servios de
explorao e produo mediante contratos
10 Revista ENERGIA N. 67 Abril 2004

ma anlise comparativa expedita entre caractersticas dos regimes de concesso petrolfera, angolano e brasileiro, pode revelar atributos que justificam a dinmica e a atractividade experimentada nesses dois importantes mercados e indicar possveis caminhos para avanos na sua regulao.
Esta anlise no exaustiva e focada nos regimes contratuais predominantes nos dois pases nos ltimos 10 a 15 anos, e que experimentam actividade febril na pesquisa e produo de hidrocarbonetos
em regies martimas de guas profundas a ultra - profundas.*

onde a remunerao do investidor, em caso

de sucesso, seria realizada atravs do
pagamento em moeda corrente e no em
produto. Durante esse perodo de 13 anos,
foram assinados 243 contratos, investidos cerca de US$ 1,7 bilho por 35 empresas
estrangeiras e nacionais, e perfurados 222
poos exploratrios em reas reservadas
pela Petrobras. Os resultados desse imenso
esforo foram pfios. No final desse perodo,
apenas dois contratos forneciam alguma produo de petrleo e gs natural em quantidades mnimas e a apropriao de reservas
foi insignificante.
Hoje, o regime de concesses em vigor no
Brasil ainda muito jovem e acumula experincia no processo de contratao, entregue
responsabilidade da Agncia Nacional do
Petrleo - ANP, rgo regulador da indstria
petrolfera, institudo formalmente em Janeiro de 1998, e que exerce, de maneira rela-

tivamente independente do Poder Executivo,

a regulao e fiscalizao das actividades
do sector. A ANP est vinculada ao Ministrio de Minas e Energia.
Desde instituio da ANP, todos os processos de outorga de concesses petrolferas no Brasil so conduzidos de forma sistmica, pblica e aberta, atravs de licitaes
internacionais, conforme os procedimentos
estabelecidos pela Lei do Petrleo. Por
essas caractersticas, e pelo facto de ser permitido o acompanhamento da apurao do
resultado pela internet em tempo real, os certames licitatrios da ANP j so considerados como uma referncia mundial.
As licitaes so realizadas uma vez por
__________________________________
* As ideias emitidas em relao ao regime angolano beneficiaram-se de uma reviso preliminar efectuada pelo Dr. Pessoa Vaz, a quem endereo o meu agradecimento. As eventuais incorreces devem, entretanto, ser atribudas exclusivamente ao autor.

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ano, totalizando cinco rodadas j realizadas
entre 1999 e 2003, sendo que actualmente os trs critrios principais de competio
so: (i) bnus de assinatura (peso 30), (ii)
compromisso mnimo com aquisio de
bens e servios locais (peso 30) e (iii) programa exploratrio mnimo (peso 40).
As empresas vencedoras do leilo oficial
assinam contratos de concesso com a ANP,
que podem ser posteriormente cedidos a terceiros, aps aprovao da agncia.
Os modelos de contratos de concesso em
vigor so bastante detalhados, tendo em vista o pequeno nmero de dispositivos legais
existentes sobre essa actividade, embora a
ANP j tenha iniciado um exaustivo trabalho
regulador e desenvolvido muitos regulamentos tcnicos especficos para o sector.
A experincia brasileira com esses contratos de concesso na indstria do petrleo
ainda muito pequena, porm j fornece
indcios de estabilidade contratual que inclui
garantia de equilbrio econmico-financeiro,
caso o Poder Pblico promova alterao unilateral das condies pactuadas.

O REGIME DE PARTILHA
DE PRODUO ANGOLANO
Em Angola, de acordo com a Lei Geral das
Actividades Petrolferas - Lei n.o 13/78, de
26 de Agosto - os direitos mineiros sobre a
pesquisa e produo de petrleo e gs natural so outorgados empresa estatal
SONANGOL E.P., que autorizada a se
associar a companhias nacionais ou estrangeiras para a execuo das operaes petrolferas.
A associao da SONANGOL com as
empresas petrolferas atravs de Contratos de
Partilha de Produo (CPP) tem sido a frmula
adoptada em Angola para o desenvolvimento das actividades do sector a partir da
entrada em vigor da citada lei, particularmente nas reas de explorao e produo
em guas profundas.
Os CPPs em Angola so negociados pela
SONANGOL e submetidos aprovao do
Conselho de Ministros atravs do Ministrio
dos Petrleos. A atribuio dos direitos mineiros SONANGOL e a aprovao do CPP
por aquele rgo governativo processa-se
atravs de um DecretoLei de Concesso que
incide sobre uma rea geogrfica precisa.
O processo de associao da SONANGOL com investidores privados para execuo de CPPs no sistemtico e pode
incluir negociao directa ou concurso internacional. Um dos factores determinantes da
forma de contratao a atractividade econmica das reas onde os trabalhos so exe-

cutados. Embora o princpio estabelecido

pela prtica seja a do concurso pblico, existiram casos de negociao directa, os quais
incidiram em reas de menor atractividade.
Quando a associao ocorre atravs de
concurso, os critrios de seleco tm sido:
Programa de trabalho obrigatrio proposto
Partilha do petrleo lucro
Limite do petrleo para recuperao dos
custos
Bnus de assinatura
Recentemente, o governo angolano vem
intensificando as suas aces no sentido de
transferir parte da riqueza gerada pelo sector petrolfero para outros sectores da economia. Talvez, uma boa ideia fosse a incluso nos processos de contratao de novos
CPPs, seja via negociao directa ou concurso, do compromisso de aquisio de bens
e servios no pas, conferindo a este critrio
um peso elevado no contexto dos factores
de licitao, semelhana do que ocorre no
regime brasileiro.
A relativa simplicidade do arcabouo legal
especfico do sector petrolfero em Angola
demanda que os modelos de contratos de
partilha de produo sejam bastante detalhados em alguns aspectos, procurando superar as lacunas regulatrias.
A experincia angolana com a contratao de empresas privadas para execuo de
actividades na indstria do petrleo rica,
particularmente no segmento de pesquisa e
produo, sendo referncia mundial de
estabilidade contratual. Essa caracterstica
ainda mais notvel quando se observa a turbulncia do cenrio nacional durante o perodo em que essa experincia foi adquirida.

A NOVA LEI DOS PETRLEOS

DE ANGOLA
O projecto da nova lei dos petrleos de
Angola, em fase de tramitao pelo Conselho de Ministros da Repblica e pela Assembleia Nacional, reveste-se de capital importncia, uma vez que ir abranger toda a actividade de explorao e produo, substituindo a actual Lei Geral das Actividades
Petrolferas - Lei n.o 13/78. O projecto de
lei no contempla mudanas radicais no sistema em vigor, mas observa-se, que a legislao proposta mais ampla que a vigente, o que provavelmente resultar em contratos mais simples que os actualmente
empregados.
O projecto de lei refora princpios anteriormente adoptados, tais como: (i) a propriedade do Estado sobre petrleo, gs e
demais recursos minerais; (ii) o papel da

SONANGOL como companhia petrolfera

estatal e nica concessionria dos direitos de
explorao e produo; (iii) a obrigatoriedade associativa para as companhias de
petrleo interessadas em actuar em Angola;
e (iv) o regime contratual de partilha de produo. O projecto de lei afasta assim, de
maneira definitiva, a possibilidade de um
rgo regulador autrquico, com dotao
oramentria prpria, cuja misso principal,
em uma economia de mercado moderna,
constitui-se na defesa da concorrncia e proteco ao consumidor.
O projecto em discusso, que reproduz
matrias j cobertas pela lei e pelos contratos
em vigor, tambm introduz temas novos,
como a responsabilidade objectiva e condies mais rgidas sobre a obrigatoriedade
de aquisio de bens e a contratao de servios no mercado nacional.
Determina o Projecto de Lei que as operaes petrolferas s podem ser exercidas
atravs de licena de prospeco ou de uma
concesso petrolfera. A empresa que obtm
uma concesso petrolfera, j tem, automaticamente, direito licena de prospeco,
podendo, em caso de sucesso, alcanar
directamente o perodo de produo. No
caso da licena de prospeco ser obtida
sem que se obtenha simultaneamente uma
concesso petrolfera, tal facto acarretar
para a licenciada o risco de no lograr xito em associar-se com a SONANGOL para
obteno da concesso, uma vez que tal
associao depende de concurso pblico,
sem qualquer direito de preferncia.
Em relao s operaes petrolferas, o
projecto de lei prev uma mudana significativa no que se refere ao gs natural. Ele
estabelece que obrigatrio, com poucas
excepes, o aproveitamento do gs natural
produzido em qualquer jazida de petrleo,
sendo expressamente proibida a sua queima.
Em caso de campos marginais ou de pequena dimenso, o Ministrio da tutela poder
autorizar a queima de gs. O projecto de lei
ainda prev que sempre que a queima de
gs for autorizada, o Ministrio poder deterRevista ENERGIA N. 67 Abril 2004 11

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minar a aplicao de uma taxa em funo
da quantidade e qualidade do gs queimado
e da localizao da queima.
O projecto de lei introduz ainda o conceito
de contedo local mnimo, no que concerne
aquisio de bens e servios. Estabelece
que obrigatria a consulta s empresas
nacionais, para aquisio de bens e servios
para execuo das actividades do sector
petrolfero, nas mesmas condies da consulta ao mercado internacional, determinando
limites de tolerncia para acrscimos nos preos internos em relao aos correspondentes preos internacionais. A introduo deste dispositivo reflecte uma tendncia mundial,
mas o seu resultado prtico questionvel.

A DINMICA DOS REGIMES

Embora a rea geogrfica sujeita pesquisa petrolfera no Brasil - 6,4 milhes de
quilmetros quadrados - seja maior que aquela disponvel em Angola - 0,6 milho de quilmetros quadrados -, permitindo maior
acesso e uma dinmica mais acelerada na
contratao de novas concesses, algumas
caractersticas dos contratos de concesso
brasileiros e de partilha de produo angolano ainda podem ser analisadas em conjunto e contribuir para uma melhor compreenso da dinmica das actividades nesses dois mercados.
Os blocos que correspondem s concesses no offshore profundo angolano so de
grandes dimenses, possuindo em mdia,
uma rea de 5.000 km2. Esse tamanho mdio
de blocos, quando comparado com aquele
das concesses brasileiras - vide grfico abaixo -, em uma rea geogrfica muito maior,
parece sugerir que o tamanho das concesses em Angola no favorece a dinmica do
mercado, limitando o espao para a entrada de novos agentes.

Nas concesses brasileiras, assim como

nos contratos de partilha em Angola, existem
dois perodos contratuais, um de pesquisa e
outro de produo. No Brasil, o perodo de
explorao normalmente dividido em trs
fases, sendo que a deciso de ingresso em
uma fase subsequente de competncia da
empresa concessionria. O primeiro perodo pode ter a durao de 3 ou 4 anos, com
12 Revista ENERGIA N. 67 Abril 2004

compromisso mnimo de ssmica 2D. Os

segundo e terceiro perodos so de dois a
trs anos e o compromisso de trabalho, em
geral, contm dois a trs poos exploratrios.
Actualmente o compromisso mnimo exploratrio passou a ser ofertado pelas companhias e se constitui em critrio para escolha
do vencedor da licitao.
J em Angola, um CPP tpico contempla no
seu perodo de pesquisa uma fase inicial de
quatro anos e uma fase adicional de trs
anos, podendo haver prorrogaes desse
perodo. O compromisso mnimo de trabalho estabelecido por concurso e em geral,
estabelece a ssmica 2D e 3D alm de poos
exploratrios. Na prtica, o perodo de pesquisa de um CPP pode se estender alm do
inicialmente estabelecido, por deciso do
Ministro dos Petrleos, a pedido da Concessionria e das suas associadas. A possibilidade de prorrogao da fase exploratria, usualmente exercida, tambm no contribui para acelerar a dinmica do mercado.

ATRACTIVIDADE SOB A PTICA

DO INVESTIDOR ESTRANGEIRO
De uma maneira geral, podemos dizer que
a atractividade de uma determinada rea
petrolfera dependente da combinao
favorvel de trs factores bsicos: (i) potencial petrolfero; (ii) regime fiscal do pas e (iii)
disponibilidade de acesso a dados e a reas
de concesso.
O potencial petrolfero tanto de Angola
como do Brasil inquestionvel. Os resultados obtidos nos dois lados do Oceano Atlntico, ao longo da ltima dcada, no deixam
margem a dvidas. Em conjunto, cerca de 20
bilies de barris de reservas recuperveis de
leo foram adicionadas ao portflio global,
apenas nas guas profundas dessas duas
regies.
Como consequncia de modelos regulatrios diferenciados, o regime fiscal aplicado s actividades da indstria petrolfera, em
ambos os pases, so bastante distintos. No
Brasil, a questo complexa, pois alm do
regime fiscal especfico para empresas
petrolferas - Decreto 2705 de 03/08/1998
-, todas elas so tambm enquadradas por
dispositivos tributrios nas esferas federal,
estadual e municipal. A carga fiscal total incidente sobre as empresas do sector, segundo estimativas recentes, deve estar compreendida entre 50 e 60%. A participao
governamental especfica do sector petrleo
constituda pelos (i) royalties, (ii) bnus de
assinatura, (iii) participao especial e (iv)
aluguel por reteno de rea.
O regime fiscal das concesses brasileiras

contempla ainda uma participao aos proprietrios de terras nas reas das concesses.
Essa participao contratualmente definida pela ANP e pode variar entre 0,5 a 1%
da produo fiscalizada. Essa pequena carga fiscal possui o interessante efeito de estimular a permisso de acesso s reas das
concesses terrestres, alm de capilarizar a
distribuio de renda nas comunidades
afectadas pela actividade petrolfera. Sugere-se que essa experincia possa ser adaptada e replicada nas concesses localizadas
nas bacias terrestres angolanas, incluindo
Cabinda, como forma de mitigar resistncias
das comunidades, ao tempo em que promove
a redistribuio de riqueza.
Em Angola, as empresas petrolferas sob
o regime do CPP so isentas de outros tributos
alm do Imposto de Rendimento do Petrleo
(IRP). O regime fiscal , portanto, simples na
sua concepo, mas exerce um impacto
importante na actividade, pois a carga fiscal,
correspondente participao governamental, seja em moeda corrente via IRP, seja
na partilha do petrleo bruto com a concessionria, pode chegar a 80% do resultado
lquido da actividade.
Um outro elemento que exerce grande
influncia na atractividade que o sector oferece a investimentos estrangeiros a possibilidade presente em Angola, mas ausente
no Brasil, de liberdade para exportao sem
obrigao de reingresso de divisas provenientes das exportaes de petrleo bruto.
Essa importncia se reflecte, de maneira aguda, nas cotaes de risco divulgadas por
agncias internacionais e que so determinantes na obteno de crditos no mercado
financeiro internacional.

AUMENTO DO CONTEDO
LOCAL
Nos pases onde investimentos estrangeiros so admitidos na indstria petrolfera,
observa-se uma tendncia generalizada dos
governos e agentes reguladores em estimularem fortemente o aumento da participao
de empresas indgenas no quadro de encomendas de equipamentos e servios. Essa
uma questo que preocupa autoridades e
executivos tanto no Brasil como em Angola,
embora os mecanismos aplicados sejam diferenciados.
Em Angola, as aces no sentido de
aumentar a participao de empresas nacionais se fazem via regulao do Ministrio dos
Petrleos e gestes da Concessionria. O
Ministrio dos Petrleos tem desempenhado
um papel relevante ao provocar debates
sobre o tema, incluindo-o na sua agenda per-

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Campos Marginais
Por: RENATO PIMENTA DE AZEVEDO
Gelogo/Petrobras

O negcio de Campos Marginais permite o incremento nas reservas e na produo

de leo e gs atravs da aplicao de novas
tcnicas de recuperao secundria, perfuraes adicionais nos campos, reentrada em
poos inactivos e recompletao de poos
em produo. Qualquer que seja a tecnologia empregue, o maior responsvel pelos
ganhos da actividade a agilidade operacional de pequenas organizaes dedicadas
e vocacionadas para esse negcio.

HISTRICO NO BRASIL
Na sequncia da promulgao da Nova
Lei do Petrleo de 1997, em 1998, a Petrobras abdicou dos direitos de produo sobre
62 campos de petrleo ou gs natural, tendo ainda retornado 10 outras reas concessionria, a Agncia Nacional do Petrleo ANP.
Em 2000, aps concurso pblico, a Petrobras celebrou contrato de operao de
Campos Marginais com uma empresa
independente. O contrato abrange a operao de 12 campos na Bacia do Recncavo e o operador remunerado, principalmente, com base na produo incremental (1). O sucesso do empreendimento
tem sido notvel. Dois anos aps o incio da
vigncia do contrato, aquele conjunto de
campos produzia 50% a mais em termos de
barris de leo equivalente dirios e 100%
acima do que seria obtido caso a operao
no tivesse sido adjudicada.
Em Janeiro de 2001 a Petrobras conduziu a sua primeira licitao para venda de
73 campos maduros, divididos em 11 grupos, nas bacias do Esprito Santo (11), Recncavo (33), Sergipe-Alagoas (15) e Potiguar
(14), localizados tanto em terra como em
zonas marinhas de guas rasas. Mais de 50
companhias, nacionais e estrangeiras, qualificaram-se para o concurso pblico internacional. A despeito do interesse inicialmente
despertado, apenas 13 campos pertencentes a dois grupos receberam propostas. As
razes para o insucesso foram atribudas a:
(a) preos mnimos considerados elevados;
(b) obrigaes mnimas de investimento por
parte da concessionria - ANP; (c) indisponibilidade de equipamentos e servios nas
reas licitadas e (d) ausncia de incentivos
aos pequenos empreendedores.

o Brasil, entende-se como Campos Marginais, aqueles campos

de petrleo e/ou gs natural, desenvolvidos ou no, que possuem capacidade de produo inferior a 500 barris por dia
de leo ou 70.000 metros cbicos dirios de gs natural. Podem ser
enquadrados como Campos Marginais tanto campos em avanado estgio de produo, campos maduros, como pequenos campos em estgio de desenvolvimento. No conceito de Campos Marginais ainda incluise a noo de resultado econmico, portanto possui uma dimenso
temporal, isto , um Campo Marginal pode deixar de ser visto como
tal em caso de alterao significativa do cenrio econmico, seja por
via do regime fiscal, seja por via do preo do produto. geralmente
um empreendimento de pequena rentabilidade, insuficiente para atrair
o interesse da maioria das grandes empresas petrolferas. Por essas
caractersticas, os Campos Marginais so objecto de actuao de pequenos empreendedores, que actuam com baixos custos fixos, grande flexibilidade operacional e so altamente focados no negcio.

Em Outubro de 2003, a ANP regulamentou a cesso de direitos de Campos

Marginais e introduziu um incentivo produo incremental obtida pelos concessionrios, que se baseia na reduo para at
5% dos royalties devidos sobre a produo
incremental. Actualmente, a taxa mdia de
royalties para todas as concesses petrolferas no Brasil situa-se em torno de 9,8%,
prximo ao limite legal que de 10%, ndice largamente praticado nas concesses
outorgadas durante a fase exploratria.

SITUAO ACTUAL
A Petrobras anunciou em 2001 a realizao de uma nova rodada de licitao
para cesso de direitos em 31 campos marginais nas Bacias do Recncavo (26), Sergipe-Alagoas (4) e Paran (1), que foi sendo sucessivamente adiada at aprovao
da Portaria ANP n. 279 de 31/10/2003,

que regulamentou a cesso total de direitos de contratos de concesso de campos

marginais, quando o certame foi ento definitivamente cancelado.
A ANP ainda no promoveu nenhum certame oficial para outorga de concesses inerentes aos Campos Marginais libertados
desde 1997.
A actividade de pequenas e mdias
empresas na operao de Campos Marginais ou maduros possui um grande potencial para abertura de postos de trabalho
directos, sendo que no caso brasileiro, esse
potencial poder ser melhor aproveitado na
medida em que se desenvolva a oferta de
servios e equipamentos no segmento de servios da indstria.
__________________________________
(1) Produo Incremental Aquela que venha a ser obtida em decorrncia de projectos destinados revitalizao
do campo. a diferena entre a produo efectiva e aquela que seria obtida caso no ocorresse nenhum investimento
adicional (curva base).

Revista ENERGIA N. 67 Abril 2004 13

petrleo
manente. Essas aces, entretanto, tm derrapado no estgio ainda insipiente de desenvolvimento do empresariado nacional e do
seu pequeno conhecimento sobre as necessidades da indstria petrolfera. Por outro
lado, as regras as quais os operadores esto
submetidos ainda no so suficientemente claras e no h um sistema de consequncias
para correco dos desvios.
No Brasil, um dos mecanismos em utilizao mais efectivo no estmulo a contribuio

nacional ao desenvolvimento da indstria

petrolfera a obrigatoriedade contratual dessa participao. Sem dvida, um grande
incentivo ao aumento do contedo local foi
a introduo do percentual de compromisso
local, nas fases de explorao e desenvolvimento da produo, como critrios de seleco nas licitaes oficiais. Por ser um item
importante do contrato de concesso, os
detentores de direitos esto sujeitos a perda
das concesses, com encerramento do con-

trato, caso as metas de contedo local, propostas pelos mesmos investidores, no sejam
atendidas.
A figura abaixo apresenta a evoluo
quantitativa desse critrio nas cinco rodadas
de licitao j realizadas pela ANP. Observar que a oferta de contedo local pelas
empresas licitantes significativamente crescente, a despeito da localizao e das caractersticas fisiogrficas das reas das concesses.

COMENTRIOS FINAIS
Uma breve anlise da diversidade dos regimes petrolferos praticados no segmento de
pesquisa e produo (E&P) no Brasil e Angola permite sugerir que ambos os modelos
podem beneficiar-se da experincia acumulada em cada pas.
A dinmica do mercado e sua atractividade podem ser positivamente impactadas
por medidas tais como:
(i) Incluso do compromisso de aquisio
de bens e servios no mercado local como
critrio significativo de seleco de parceiros no processo de licitao (concurso) internacional para novas concesses;
(ii) Reduo do tamanho das reas de concesso (blocos) como forma de aumentar o
acesso s oportunidades de negcio e atrair
maior nmero de possveis investidores
estrangeiros;
(iii) Introduo de uma Participao aos
proprietrios de Terras em concesses terrestres, como frmula mitigadora de preocupaes comunitrias e incentivo redistribuio da riqueza gerada pelo petrleo;
(iv) Garantia de liberdade para exportar
petrleo bruto, sem obrigao de reingresso das receitas obtidas.
As indstrias petrolferas do Brasil e Angola, pela sua pujana, importncia geopoltica de seus mercados, afinidades culturais e
experincias regulatrias diversificadas, possuem um imenso potencial sinrgico, que ser
possvel apropriar em sua plenitude atravs
do fortalecimento dos laos comerciais e de
cooperao entre os dois pases, representados pelos seus principais agentes de mercado e regulao.
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