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Las zonas francas de exportacin en Amrica Latina y el Caribe:

sus desafos en un mundo globalizado

Jaime Granados
Especialista en temas de comercio internacional, Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo,
Coordinador del Apoyo Tcnico que el Banco le brinda al proceso de negociacin del rea de Libre
Comercio de las Amricas.

Resumen
El rgimen de zona franca de exportacin (ZFE) fue concebido como un instrumento para
promover la insercin de los pases de Amrica Latina y el Caribe en la economa internacional
ante la presencia de un fuerte sesgo anti-exportador. A pesar de ciertas crticas, algunas bien
fundadas, las ZFE han cumplido un papel importante en la promocin y diversificacin de las
exportaciones, la atraccin de inversin extranjera y la generacin de empleo en muchos pases de
Amrica Latina y el Caribe. Este impacto positivo es bastante visible sobre todo en los pases
geogrficamente ms cercanos a los mercados de consumo masivo. Las obligaciones comerciales
multilaterales y regionales adquiridas recientemente por muchos pases en Amrica Latina y el
Caribe (ALC) eliminan los principales incentivos otorgados por las ZFEs y acentan su carcter
transitorio. Ante este panorama, es probable que las ZFEs pierdan alguna relevancia en el largo
plazo. No obstante lo anterior, su efectividad no est agotada todava, pero los pases deben
urgentemente mejorarlas a travs de la implementacin de incentivos suaves e infraestructurales
que les permita continuar atrayendo inversin. An tomando en cuenta lo anterior, los gobiernos
no deben creer que al hacer esto pueden desentenderse del resto de la economa como plataforma
de exportacin. Por el contrario, este anlisis sugiere que es esencial atender las necesidades de
infraestructura y entorno de negocios de todo el pas.

I. INTRODUCCIN
Al considerarse agotada la sustitucin de importaciones en Amrica Latina y el
Caribe (ALC) a inicios de la dcada de los aos ochenta, los pases adoptaron nuevas polticas para poder suplir la necesidad de divisas extranjeras que les permitiera pagar la factura
de importacin. La nueva estrategia, basada en la insercin en los mercados internacionales, tiene varios elementos principales: la apertura econmica unilateral, el ingreso al sistema multilateral de comercio, el remozamiento de la integracin regional, la negociacin de

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acuerdos de integracin Sur-Sur y Sur-Norte, y el establecimiento de polticas de atraccin


de inversin extranjera y de diversificacin de exportaciones a terceros mercados.
Cronolgicamente, este ltimo elemento fue con frecuencia el primero.
Las zonas francas de exportacin (ZFEs) fueron adoptadas por muchos pases
como piedra angular de lanzamiento de la nueva estrategia. Las ZFEs fueron concebidas
como un rgimen de excepcin, fundamentalmente transitorio, que permita aislar una
cierta circunscripcin geogrfica del fuerte sesgo anti-exportador que experimentaba el
resto de la economa nacional durante el perodo que existiera dicho sesgo. El rgimen
tpicamente ha concedido importantes incentivos a la inversin y a la exportacin. Su proliferacin ha sido considerada una muestra de su xito.
La insercin a la economa internacional contina a un ritmo veloz en ALC. Los
pases han sido proactivos en la participacin en negociaciones comerciales tendientes a
profundizar su nivel de compromiso con esa insercin. Por ello, resulta importante analizar hoy el papel actual y futuro de un instrumento que fue concebido como de naturaleza
transitoria. Para ello, este documento examinar algunos elementos conceptuales bsicos del mundo de las zonas libres, explorar el orden de magnitud que las ZFEs tienen
como fenmeno econmico, revisar la lgica econmica que siguen los acuerdos
multilaterales y regionales y aportar algunas ideas en cuando al futuro de las ZFEs, tanto
el inmediato como el mediato.1

II. EL MUNDO DE LAS ZONAS LIBRES: ALGUNOS ASPECTOS CONCEPTUALES


Uno de los primeros problemas que se encuentra quien analiza el tema de las
ZFEs es la diversidad terminolgica utilizada en los pases para abordar este instrumento y,
ms ampliamente, el mundo de las zonas libres, un concepto ms amplio que el de ZFE.2
Esta situacin se ve agravada an ms por el hecho que los pases con mucha frecuencia
utilizan, adems de las zonas libres, otros instrumentos de alcance considerablemente ms
limitado pero que tienen algunas similitudes, tales como los mecanismos de devolucin de
derechos (drawback), el depsito aduanero, la admisin y/o la importacin temporal, el
procesamiento activo, etc.3 Todos estos mecanismos caben dentro de lo que se podra
llamar en lenguaje aduanero, el sistema de importacin temporal, y en el lenguaje comercial, mecanismos de promocin de exportaciones no tradicionales.
Las zonas libres, en sus diferentes especies y denominaciones, tienen una raz
comn: todas ellas son zonas geogrficas determinadas que se consideran como fuera
del territorio aduanero y que, por ello, permiten la importacin y exportacin de mercancas en forma libre de aranceles y otros derechos de importacin y exportacin. A partir
de entonces las diferencias inician.4 No solo cada una tiene objetivos de poltica e instrumentos diferentes sino que los pases tienden a regularlas con bastante detalle en cuanto
a sus procedimientos aduaneros, plazos, tipos de beneficiarios, coberturas (en trminos
de mercancas o servicios que se pueden producir; en trminos de incentivos que conceden a los beneficiarios; y en trminos de las manipulaciones o transformaciones que pueden sufrir las mercancas dentro de la zona), etc.
Se puede hacer una clasificacin funcional de las zonas de la siguiente manera:
Por tipo de actividad econmica: comercializacin o procesamiento. Una primera clasificacin de las zonas libres se hace en funcin del tipo de actividad econmica
que se puede realizar en la misma. La principal divisin puede hacerse entre actividades de
comercializacin o de procesamiento (industriales). Algunas zonas libres se especializan en

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la comercializacin de mercancas o servicios, incluso, a veces puede haber una


subespecializacin en el tipo de mercancas o servicios que se pueden comercializar. Las
labores de comercializacin pueden abarcar actividades tales como almacenamiento, empaquetado, prueba, etiquetado, limpieza, mezcla, reacondicionamiento para el transporte
o para el procesamiento. En general, estos procesos mnimos excluyen la posibilidad de una
transformacin productiva importante. Las zonas libres de procesamiento o industriales
permiten, por el contrario, que las mercancas puedan ser sometidas a procesos industriales
de transformacin mediante el uso de insumos importados y/o nacionales.5 Esta divisin es
importante porque determina las condiciones y el tipo de controles que se emplean ante la
eventualidad que las mercancas o servicios producidos en la zona sean posteriormente
ingresados al territorio aduanero del pas donde est la zona. Cuando ha habido un proceso
de transformacin, normalmente se exigen mayores condicionamientos y controles tendientes a garantizar que, cuando la mercanca o servicio ingrese al territorio aduanero del
pas, la industria nacional de esas mercancas o servicios y los empleos asociados a la misma
no resulten afectados en forma adversa ante la presencia de tantas ventajas o beneficios
que reciben las empresas establecidas en la zona.6 El internamiento al mercado nacional de
mercancas o servicios producidos en cualquiera de los dos tipos de zonas est sujeto a
condiciones tales como el pago de los aranceles y otros impuestos de importacin y, con
frecuencia, a restricciones cuantitativas y a que no haya produccin local afectada.
Por sector econmico: mercancas o servicios. Esta divisin condiciona fuertemente el tipo de zona que se disea. Una zona libre dedicada al sector servicios tiene
normalmente un diseo muy diferente, ya que la intangibilidad propia de los servicios no se
presta al tipo de controles aduaneros propios del comercio de mercancas, sino a controles
muy diferentes. Existen pases, como en Colombia, donde hay zonas francas de servicios
tursticos. En otros pases existen zonas de servicios financieros que atraen bancos, firmas
de contabilidad, aseguradoras y reaseguradotas, etc.
Por destino de la produccin: mercado interno o externo. Esta divisin es clave
para efectos de entender su localizacin geogrfica, las condiciones y los instrumentos de
control que se utilizan en una zona libre. Cuando la zona libre est orientada hacia el
mercado de exportacin exclusivamente, se brindan facilidades aduaneras, tributarias, fiscales y de infraestructura adecuadas para la exportacin de las mercancas que se comercializan o que se procesan. Si el ingreso de mercancas al mercado domstico est restringido totalmente, la aprobacin de las operaciones de la zona libre sigue normalmente procedimientos ms sencillos dada la naturaleza insular de la zona, que no tendra un impacto
adverso sobre la industria nacional que produce mercancas idnticas, similares o directamente competidoras. Los pases de Amrica Latina y el Caribe utilizan mucho este tipo de
zonas de procesamiento de las exportaciones (objeto de este estudio). En muchos pases,
como en Honduras, Repblica Dominicana y Costa Rica, se efecta mucho procesamiento
para la exportacin. En otros pases, como Panam, se concibi originalmente la Zona Libre
de Coln como una zona de comercializacin internacional que buscaba aprovechar su
localizacin privilegiada adyacente a las principales rutas martimas que genera el Canal de
Panam. Por otro lado, en muchos casos de pases con un mercado interno muy grande, las
zonas libres estn diseadas para funcionar como plataformas de comercializacin y procesamiento de mercancas destinadas al mercado interno. Las zonas de comercio exterior
(foreign trade zones) de los Estados Unidos son un ejemplo de esto. Su diseo obedece,
fundamentalmente (aunque no exclusivamente) a atender el gigantesco mercado interno,
y de ah que sus ventajas aduaneras, arancelarias y tributarias tienen el propsito de aislar

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temporalmente el proceso de comercializacin y/o de produccin de toda la gama de requisitos exigidos si esa produccin fuera realizada en el mercado interno, con el propsito
de ponerlas en una supuesta igualdad con la produccin extranjera que entra al mismo
mercado.7 Una situacin similar se apunta respecto de la Zona Franca de Manaos, en Brasil,
la cual es a veces calificada como una zona franca de importacin ya que permite la venta
irrestricta de su produccin en el mercado interno.8
Por alcance de sus actividades: generales o subzonas. Cada vez con ms frecuencia se observa que las legislaciones contemplan el establecimiento de zonas libres generales en parques industriales donde radican mltiples empresas, as como la posibilidad
de autorizar que empresas individuales, geogrficamente separadas del parque, puedan
beneficiarse del estatus de empresa bajo zona libre como subzonas auspiciadas por una
zona libre madre. Esto obedece a razones fsicas: cierto tipo de empresas, tales como astilleros y grandes ensambladoras de vehculos normalmente no pueden, por razones obvias,
ubicarse fsicamente en los enclaves geogrficamente delimitados de una zona libre. Las
legislaciones tienden a conceder esta flexibilidad adicional, sobretodo a la luz de las nuevas
tecnologas de la informacin que facilitan el control y el intercambio de datos entre dos
puntos remotos. En otros pases, por ejemplo en Mxico, dadas las dificultades que se
perciben en materia de control aduanero en forma remota, actualmente se discute si adoptar esta flexibilidad resulta adecuado.
Tambin con frecuencia las legislaciones nacionales permiten que dentro de una
zona determinada se efecten simultneamente operaciones propias de ms de una especie de zona. Una zona de comercio exterior en Estados Unidos, por ejemplo, puede dedicarse a la comercializacin y al procesamiento, tanto para el mercado interno como para la
exportacin. Muchas zonas libres de exportacin en Amrica Latina y el Caribe permiten
actividades relacionadas con mercancas o con servicios simultneamente.
Este estudio no abarca todo el concepto genrico de "sistema de importacin
temporal. Ni siquiera abarca toda la especie "zonas libres". Tampoco abarca todos los
mecanis0mos de promocin o diversificacin de exportaciones. Este estudio se enfoca
hacia las zonas libres de procesamiento para la exportacin o, lo que es lo mismo, las
zonas francas de exportacin, en un mbito geogrfico delimitado: los pases de ALC.

III. ZFE EN AMRICA LATINA Y EL CARIBE: MAGNITUD DEL FENMENO.9


Muchos pases de ALC han establecido diferentes modalidades de zonas libres
en general, y de ZFE en particular. La estimacin precisa de la magnitud del fenmeno de
las ZFEs enfrenta, sin embargo, un problema estadstico importante. Los esfuerzos ms
serios de recopilacin de datos sobre las zonas no establecen una diferencia entre los tipos
de zonas, por lo que los datos existentes se refieren a todos los tipos de zonas que puede
haber en un pas en un momento especfico. Por eso, la aproximacin estadstica que ofrecemos aqu es capaz de discernir la magnitud de las ZFEs como fenmeno econmico solamente en el caso de los pases donde todas las zonas en ese territorio son ZFE. Dichosamente, esta particularidad sucede en aquellos pases donde las ZFEs tienen un peso relativo
mayor en su aparato exportador.
El Cuadro 1 demuestra el nmero total de zonas libres o francas en ciertos
pases de ALC. Los pases de ALC utilizan las ZFEs en forma extensa. De un total de 35
pases en el Hemisferio Occidental, por lo menos 24 pases utilizan actualmente las ZFEs en
forma activa, de los cuales 22 son pases de ALC (Cuadro 2).

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En cuanto a otros pases del Hemisferio, cabe la pena mencionar brevemente la


situacin especial de los tres pases del NAFTA: Canad, Estados Unidos y Mxico. En primer lugar, Canad no tiene zonas libres, aunque s utiliza en forma activa otros instrumentos del sistema de importacin temporal, en particular sistemas de devolucin de derechos,
admisin temporal, depsitos, y reposicin en franquicia arancelaria. Estados Unidos, por
otro lado, tiene zonas de comercio exterior, las cuales representan un sector dinmico de la
economa. Estas zonas de comercio exterior, aunque tambin realizan actividades de exportacin, estn dirigidas fundamentalmente al mercado interno. Actualmente, existen en ese
pas 249 zonas de comercio exterior generales y 220 subzonas.10 Ms adelante se har ms
referencia a las zonas en Estados Unidos. En Mxico, el fenmeno se manifiesta a travs de
la maquila que, como se aprecia en el cuadro 5, emplea a millones de personas. El fenmeno de la maquila ha sido el elemento ms dinmico del eje comercial Mxico-Estados
Unidos, jugando un rol importante en el impresionante aumento de las exportaciones de
Mxico hacia Estados Unidos a partir de la entrada en vigor del NAFTA.11 El rgimen de
maquila, sin embargo, no calza dentro del esquema tpico de una ZFE. Es parte del sistema
de importacin temporal/mecanismos de promocin de exportaciones, pero no implica un
enclave geogrfico donde se concentran un conjunto de plantas de almacenamiento y/o
procesamiento. Las maquiladoras se asimilan ms fcilmente con el concepto de recintos
fiscalizados (in-bond factories) aunque tienen otras caractersticas propias que las hacen
singulares por s mismas.
En el resto del mundo tambin se utilizan las zonas libres. Segn datos recopilados por el Comit de Zonas Francas de las Amricas,12 en el ao 2002 haba un total de
1072 zonas libres en el mundo, con la siguiente distribucin geogrfica que enfatiza su uso
e importancia en el Hemisferio Occidental (Cuadro 3).
El impacto de la actividad econmica de las ZFEs -propiamente dichas- en
ALC sobre el comercio, el empleo y la inversin extranjera es muy importante. En algunos
casos, tales como la Repblica Dominicana, Costa Rica, Honduras, El Salvador y Bolivia las
ZFEs han sido esenciales para promover y diversificar exportaciones, generar empleo y
atraer inversin extranjera. Para estos pases, por ejemplo, las exportaciones desde las ZFEs
representan entre un 43% a un 81% de las exportaciones totales en el ao 2000 (ver
Cuadro 4). El Cuadro 5 da una visin del comercio internacional de las ZFEs y, a su vez, da
indicaciones sobre la orientacin interna o externa de las zonas.
En trminos de empleo, las ZFEs tambin juegan un papel importante en estos
pases. El Cuadro 6 muestra la evolucin del nmero de empleos que generan las ZFEs en
una muestra importante de pases de ALC.
En materia de atraccin de inversin extranjera, las ZFEs y las maquiladoras,
especialmente en Mxico y toda la cuenca del Caribe, incluida Centroamrica, constituyen
un elemento muy importante. Las ZFEs y las maquiladoras han sido elemento esencial,
junto con las condiciones de acceso al mercado de Estados Unidos, para promover el establecimiento de plantas de ensamble en esos pases. Las empresas de Estados Unidos han
decidido invertir en las zonas como parte de su estrategia para abordar la competencia de
los productos asiticos en su mercado (CEPAL [1998]). En la Repblica Dominicana, por
ejemplo, el 70% de las empresas establecidas en las ZFEs son extranjeras y, a 2001, aportaron el 70% del capital acumulado invertido en las zonas (57% proveniente de Estados
Unidos) (Consejo Nacional de Zonas Francas de Exportacin [2001]). En Honduras, al 2001,
el 74.8% de las empresas establecidas en zonas libres o zonas industriales eran de capital
extranjero y solamente 58 empresas eran de capital nacional.13

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Como conclusin parcial de las cifras anteriores, se puede deducir que hay una
tendencia clara hacia la proliferacin de las zonas libres y de las ZFEs en muchos pases de
ALC. Si bien hay variaciones importantes en cuanto a la importancia relativa de este sector
al compararlo con el resto de la economa en trminos de empleo y produccin para la
exportacin, se percibe claramente que las ZFEs son un fenmeno marcadamente ms
importante en pases con una economa interna pequea, con una proximidad geogrfica a
los grandes mercados de Estados Unidos y Canad, es decir, los pases de Centroamrica y
algunos pases del Caribe con la Repblica Dominicana a la cabeza. En otros pases del
Cono Sur las ZFEs tienen su importancia tambin, pero no tienen el peso sobre la economa
nacional como un todo como s lo tienen en Centroamrica y el Caribe. Tambin se deduce
de las cifras sobre exportaciones e importaciones desde y hacia la zona libre que hay ciertas
zonas, como la de Brasil (Manaos), que no estn funcionando como instrumentos de promocin de las exportaciones. Por otro lado, en otros pases las ZFEs han sido un elemento
clave en la promocin de exportaciones y la atraccin de inversin extranjera directa. La
siguiente seccin discute los objetivos de poltica ms ampliamente.

IV. OBJETIVOS DE POLTICA DE LAS ZFES EN ALC


Son varios los objetivos de poltica que los pases de ALC han buscado a la hora
de establecer un rgimen de ZFEs. Todos ellos deben entenderse en un contexto ms
amplio de promocin del desarrollo econmico, sobretodo durante los ltimos 20-30
aos. Debe tenerse claro que el conjunto de objetivos no son de igual aplicacin para
todos los pases ni para todas las zonas en un pas determinado. Igualmente, debe reconocerse que no todos los pases han logrado que todas sus ZFEs sean exitosas. Hay ejemplos de fracasos claros. Por otro lado, an las ZFEs exitosas desde un punto de vista han
sido objeto de crticas desde otros puntos de vista. De seguido se resumen los principales
argumentos en un sentido o en otro.
Existe consenso en torno a los siguientes objetivos de poltica que persiguen los
pases de ALC al establecer ZFEs:
a) Adquisicin de divisas extranjeras a travs de la ampliacin y diversificacin
de la base exportadora. Cuando la estrategia de sustitucin de importaciones empieza a
demostrar sus limitaciones, los pases inician esfuerzos por promover exportaciones de productos no tradicionales a terceros mercados como una frmula para obtener divisas extranjeras, sobretodo luego de las crisis de los aos ochenta. En vista del fuerte sesgo antiexportador imperante en la economa domstica, los pases de ALC utilizaron una serie de
instrumentos de poltica que le facilitara a la iniciativa privada sus esfuerzos por descubrir
nuevos productos de exportacin y explotar nuevos mercados. Entre los instrumentos utilizados se adopt el rgimen de ZFE que ha constituido un rgimen de excepcin que
establece enclaves geogrficos cuyo rgimen aduanal, comercial, tributario y regulatorio es
mucho ms liberal que el vigente en el resto del territorio nacional.
b) Atraccin de inversin extranjera directa. Como otra manera de atraer recursos financieros frescos y promover la industrializacin local y la transferencia de tecnologa
y conocimientos, muchas de las ZFEs en ALC fueron diseadas para facilitar y simplificar
notoriamente el establecimientos de firmas extranjeras. Los procedimientos simplificados
de establecimiento y operacin y sus facilidades infraestructurales (vas de acceso, cercana
a puertos y aeropuertos, disponibilidad de mano de obra, telecomunicaciones, energa y
agua) han hecho que algunas ZFE hayan sido exitosas en la atraccin de empresas manu-

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factureras extranjeras. Las facilidades otorgadas frecuentemente aslan a las empresas establecidas de los frecuentes altibajos en el ambiente de negocios de los pases en desarrollo.
Finalmente, se espera que la presencia del inversionista extranjero funcione como catalizador para que el empresariado nacional se involucre en la produccin de productos no tradicionales para la exportacin.
c) Generacin de empleo. El establecimiento de las ZFEs busca tambin generar
empleos o abordar problemas de subempleo. Las ZFEs son una herramienta para brindar
plazas de trabajo y empleos indirectos. Las ZFEs brindan empleo masivo a trabajadores con
niveles bajos o medios de capacitacin. Sin embargo, tambin buscan generar demanda de
profesionales y ciertos gerentes. Como se indicar adelante, es sta un rea donde las ZFEs
han sido muy efectivas.
d) Desarrollo de zonas de menor desarrollo relativo. Con alguna frecuencia se
han diseado ZFEs y otras zonas libres con el propsito deliberado de promover el desarrollo de ciertas reas marginales en un pas. Algunas legislaciones nacionales contemplan
incentivos especficos para promover el establecimiento de ZFEs.
Como se ha indicado en la seccin anterior, una primera impresin indica que las
ZFEs cumplen efectivamente un rol importante en ALC en trminos de promover exportaciones, atraer inversin extranjera y generar empleos. En otras palabras, muchos de los
objetivos de poltica se han logrado. Sin embargo, debe reconocerse que son muchas las
variables que intervienen en el xito de una ZFE especfica, muchas de ellas de naturaleza
macroeconmica y geogrfica. Entre esas mltiples variables se pueden citar su localizacin
geogrfica (no slo en la geografa nacional sino internacional), disponibilidad de mano de
obra adecuada (tanto especializada como no especializada), infraestructura apropiada, la
calidad y cantidad de los incentivos disponibles al inversionista, un marco regulatorio amigable, buenos servicios de administracin de la ZFE, la disponibilidad de otros servicios de
valor agregado, estabilidad y seguridad del pas, la capacidad de las empresas establecidas
en las ZFEs de responder adecuadamente a las necesidades del mercado, etc. Muchos de
estos elementos sern rescatados ms adelante al plantear la necesidad de redisear un
nuevo paradigma para el futuro xito de las ZFEs.
Como se indic arriba, las ZFEs no estn libres de detractores. Hay quienes empiezan a observar ciertas limitaciones en la capacidad de los pases de satisfacer los objetivos que buscaban a travs de la creacin de ZFEs. Entre las principales limitaciones se han
sugerido las siguientes:
- Ligmenes dbiles con el resto de la economa nacional. Un patrn que se
percibe en las ZFEs es la falta de interaccin comercial entre las firmas establecidas en la ZFE
y las firmas suplidoras fuera de la ZFE. En el caso de las ZFEs de los pases centroamricanos
existe evidencia emprica en el sentido que las empresas nacionales compran muy bajos
volmenes de materia prima local (Jenkins et. al. [2001]). Algunos estudios ms amplios
parecen indicar que hay una correlacin entre la base industrial de un pas y la posibilidad
de que la ZFE genere ligmenes ms slidos con el resto de la economa (Madani [1999]).
Sin embargo, an en pases latinoamericanos de una mucho mayor base industrial como
Mxico, la evidencia apunta a ligmenes muy dbiles entre las maquiladoras y el resto de la
economa domstica (Warden [2000]).
- Incapacidad de diversificar y generar actividades de mayor valor agregado.
Hay quienes argumentan que algunos pases no han coordinado adecuadamente las secuencias necesarias entre el nivel de desarrollo econmico de un pas y sus polticas pblicas, lo cual ha reducido sustancialmente el impacto de las ZFEs como catalizador de desarrollo industrial (Chen [1995]). En efecto, en un estudio sobre el desempeo de las ZFEs de

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la Repblica Dominicana elaborado en 1993, por ejemplo, se concluy que ese pas se
haba quedado atrapado en la produccin de manufacturas intensivas de mano de obra, sin
haber hecho una transicin a una produccin de mayor valor agregado (Kaplinsky [1993]).
Estudios ms recientes evidencian que en las ZFEs de la Repblica Dominicana se ha
incursionado en sectores de mayor valor agregado tales como el sector de la electrnica, sin
embargo, el estudio mismo reafirma la necesidad de incrementar el valor agregado producido localmente por unidad (Warden [2000]).14
- Problemas laborales y ambientales. Existen alegaciones de que en algunas
ZFEs en algunos pases hay firmas que no respetan los derechos ambientales y las normas
ambientales vigentes en los pases. No en vano la imagen de las sweat shops est ligada
en gran medida a las ZFEs, particularmente en los sectores de la confeccin. Estos problemas, sin embargo, no son consustanciales al esquema regulatorio de las ZFEs. Obedecen
fundamentalmente al dbil cumplimiento en el territorio nacional de la legislacin interna,
y en algunos casos a lo inadecuado de esa legislacin (Polaski [2003]).15 La Organizacin
Internacional del Trabajo ha observado que se han hecho progresos importantes en algunas reas en algunos pases de ALC (OIT [1998]).
- Efecto inhibitorio de refomas a nivel nacional. Las ZFEs pueden retardar e
inhibir reformas econmicas de alcance nacional. Para quienes visualizan a las ZFEs
como una vlvula de escape que genera empleo y divisas extranjeras, las ZFEs han sido
percibidas en ciertos casos como promotoras de enclaves que retardan la introduccin
de reformas econmicas de alcance nacional, tales como la liberalizacin comercial,
cambios importantes en la regulacin, y mejoramiento de la infraestructura fsica, etc
(Madani et. al. [1999]).16
- Costo/beneficio fiscal neto de las ZFEs: con frecuencia se sugiere que la
sumatoria de disear, construir, administrar y controlar una ZFE ms la prdida de ingresos
fiscales asociados a su operacin puede resultar mayor que los beneficios netos que la
economa nacional recibe. Byrnes intuitivamente observa que: "una zona franca proporciona la ilusin de un beneficio sin gasto fiscal. Pero la realidad es muy diferente. An en
pases donde las zonas francas son consideradas un xito, la prdida de rentas pblicas
puede ser inmensa. Controlar los abusos de las zonas requiere una atencin desproporcionada
de la administracin tributaria"(Byrne [2003]).
Hay consenso en que las ganancias netas que las ZFEs brindan a la mayora de
los pases se registran en materia de creacin de empleos y generacin de divisas (UNCTAD
[1993]). Sin embargo, a la luz de lo anterior, resulta imprescindible profundizar la investigacin sobre estos temas para efectos de determinar el grado efectivo de satisfaccin
de los objetivos de poltica perseguidos a travs del establecimiento de las ZFEs en ALC.17
No se debe perder de vista que las ZFEs buscan brindar una solucin transitoria a
un problema estructural de la economa cuya solucin no es fcil. La solucin ptima desde
un punto de vista terico consiste en la liberalizacin de la economa, el mejoramiento
global del ambiente de negocios y de los marcos regulatorios, y la disponibilidad de infraestructura adecuada. En la medida que se vaya avanzando hacia este modelo, el esquema de
las ZFEs se vuelve paulatinamente menos relevante. En pases como Taiwn, por ejemplo,
donde se ha avanzado considerablemente hacia el establecimiento de esas condiciones, las
ZFEs han perdido la relevancia que tuvieron en otro momento (Chen [1995]).
Sin embargo, an en las economas ms competitivas del mundo, como la de
Estados Unidos, ciertos tipos de zonas libres ganan popularidad paulatinamente. Como se
seal arriba, esta dicotoma genera perplejidad en el observador y es importante abordar-

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la para poder entender el contexto ms amplio en el cual se deber redisear un nuevo


rgimen de ZFE en ALC. En primer lugar, la pregunta se empieza a dilucidar al observar la
naturaleza de la zona libre en cada pas, as como las caractersticas propias de ese pas.
Taiwn es un pas con vocacin exportadora por excelencia. Su mercado interno, por el
contrario, es limitado y su rgimen de negocios es de por s bastante abierto. Estados Unidos, por otro lado, tambin tiene un mercado relativamente abierto. No obstante, ese pas
conserva un sistema aduanero y arancelario complejo que -al tener un mercado interno tan
atractivo- hace que las zonas libres cumplan un papel de facilitacin del comercio, sobretodo el de importacin. Las zonas de comercio exterior en Estados Unidos, en definitiva, van
al encuentro de los problemas especficos del rgimen aduanero y arancelario y brindan
soluciones prcticas que le generan una ganancia al usuario de las mismas. Por ello, parece
advertirse la siguiente situacin: ante la presencia de grandes mercados de consumo y de
complejidades en los regmenes de comercio exterior, las zonas parecieran tener un rol que
jugar. Son promotoras claras del comercio, sobretodo cuando son establecidas al margen
de un mercado interno gigante al cual le buscan suplir su produccin. La pregunta es si este
tipo de zonas libres son un modelo hacia el cual deban transitar las ZFEs en ALC, con las
limitaciones de tamao de mercado interno que tienen esos pases. Una primera impresin
pareciera indicar que en la medida que las ZFEs se tranformen paulatinamente en zonas
francas de importacin que sirvan a un mercado de consumo muy amplio, su futuro est
asegurado si los pases negocian acuerdos de libre comercio entre s, porque ello ampliara
el tamao del mercado. Pero pronto veremos que esa no es una respuesta. El dilema actual
de las ZFEs consiste en que ese mercado de consumo pareciera tener que ser un mercado
nacional, no un mercado integrado por virtud del conjunto de mercados nacionales vinculados por un rea de libre comercio o una unin aduanera porque, como se ver inmediatamente, los esquemas de integracin regional repelen la idea de mantener ciertos incentivos consustanciales a las ZFEs: se puede importar un insumo desde terceros pases para
incorporarlo en un producto de exportacin destinado al mercado del otro socio comercial,
pero en ese caso, por lo general el producto se debe importar pagando el arancel de nacin
ms favorecida. Con ello, la lgica regional prevaleciente anula uno de los beneficios ms
importantes de la ZFE. La siguiente seccin discutir esa lgica.

V . TRATAMIENTO DE LAS ZFES EN LOS ACUERDOS DE INTEGRACIN EN LAS


AMRICAS 18
El tema de los tratamientos que los acuerdos de integracin dan a las ZFEs no es uno
que abunde en la literatura especializada, an a pesar de la actualidad del asunto. Luego de
analizar los contenidos especficos de muchos de estos acuerdos en el Hemisferio, se puede
concluir que los mismos tienen una cierta lgica que los informa. Sobre esto trata esta seccin.
En efecto, los acuerdos de integracin en ALC siguen una determinada lgica
econmica en su tratamiento de las mercancas producidas bajo el rgimen de ZFEs y otros
regmenes especiales.
Un acuerdo de libre comercio, al igual que una unin aduanera, procuran eliminar las barreras arancelarias y no arancelarias al comercio recproco de los pases miembros. En el caso de la unin aduanera, existe adicionalmente un rgimen de comercio
exterior armonizado hacia terceros pases. Uno de los elementos comunes de estos acuerdos
es el principio que, salvo muy pocas excepciones,19 solamente las mercancas originarias
de los pases miembros se benefician de las concesiones preferenciales negociadas en el

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acuerdo. En otras palabras, un acuerdo no se disea para que mercancas originarias de


terceros pases logren los beneficios comerciales del acuerdo. Esto se logra, en principio,
mediante dos dispositivos diferentes.
El primero es el rgimen de origen, mediante el cual se establecen los criterios
y las reglas para determinar el origen de las mercancas, permitiendo que solamente aquellas
mercancas producidas con insumos domsticos o preponderantemente domsticos puedan beneficiarse de las preferencias arancelarias negociadas. De otra forma, ocurrira el
fenmeno de la "deflexin" o "triangulacin" del comercio, que implica que mercancas
no originarias ilegtimamente se benefician de una situacin de libre comercio, ya sea que
ingresen a un pas pagando o no aranceles y luego se desplazan al pas socio con quien se
tiene libre comercio sin pagar el arancel.
El segundo dispositivo es la restriccin o eliminacin de cualquier mecanismo
por el cual un pas miembro del rea de libre comercio exima, suspenda o devuelva el
pago de aranceles y/o otros impuestos a la importacin de insumos extrarregionales.
Esto incluye a las zonas libres, las ZFEs y otros regmenes especiales. Esto es una consecuencia lgica de lo primero y tiene tambin el objetivo de evitar la deflexin del comercio. En este caso lo que se busca es que los insumos no originarios importados con el
propsito de ser incorporados en otros productos que luego son exportados al otro socio
en un rea de libre comercio no burlen la proteccin arancelaria en algn socio comercial,
entrando finalmente al pas de destino, incorporados en otros productos sin haber pagado el arancel de importacin al menos en un pas de la zona de libre comercio o unin
aduanera. Esto podra representar una amenaza a la integridad de la poltica arancelaria
del otro pas, al cual le estn entrando por la puerta trasera mercancas sin pagar aranceles por lo menos en uno de los pases socios en el acuerdo comercial.20
Ambos dispositivos son complementarios. El rgimen de origen determina
el contenido preciso de insumos extrarregionales que puede haber en un producto
para que califique como originario y pueda beneficiarse del libre comercio negociado.
Las restricciones sobre los mecanismos de exoneracin de insumos extrarregionales,
por su parte, controlan los niveles arancelarios que pagan esos insumos extrarregionales
para evitar la deflexin comercial.
No hay un tratamiento homogneo a los productos producidos en ZFEs o en
otros regmenes especiales en los acuerdos de libre comercio o uniones aduaneras vigentes en el Hemisferio. En algunos casos algunos acuerdos se refieren a las "zonas francas"
per se, en tanto que otros se refieren ms ampliamente a "regmenes especiales", a "programas de devolucin o diferimiento de aranceles" o a ciertos de estos regmenes especiales. Adicionalmente, por lo general, se hace referencia a otros instrumentos ms especficos, como por ejemplo la devolucin de derechos o duty drawback, las exoneraciones
arancelarias, el perfeccionamiento activo, la "maquila", la importacin temporal, etc. Las
zonas libres y las ZFEs utilizan algunos de estos instrumentos ms especficos. Los acuerdos tienen diferente terminologa en parte porque los pases miembros tienen diferentes
instrumentos de poltica en sus legislaciones y en parte porque el impacto comercial de
un acuerdo de integracin particular sobre el aparato productivo de los socios comerciales difiere de acuerdo en acuerdo. En otras palabras, un TLC puede restringir el comercio
desde las ZFEs, pero perfectamente puede mantener la posibilidad de los esquemas de
devolucin de derechos (drawback) como lo hace por ejemplo el TLC Costa Rica-Canad. Esto puede deberse a muchas razones: Canad podra querer otorgar trato especial y
diferenciado a Costa Rica, o bien porque el comercio que sale desde Costa Rica hacia

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Canad bajo el rgimen devolutivo de derechos no es comercialmente sensible para Canad, o bien porque -dado que Canad hace uso extenso del mecanismo de devolucin
de derechos -prefiere evitar crear antecedentes de eliminacin de estos mecanismos en
sus acuerdos, o una combinacin de estos y muchos otros factores.
En todo caso, para superar este escollo terminolgico, debe decirse que en esencia, lo que interesa controlar a los negociadores son todos aquellos regmenes que tengan
en comn el hecho de que ciertas mercancas, sean insumos o equipos, puedan ser internadas en el territorio de un pas exoneradas de aranceles y otros impuestos de importacin o
bien bajo un rgimen suspensivo o devolutivo de los mismos, y por lo general sujetas a que
se reexporten en un perodo definido o que se incorporen en mercancas procesadas que
deben ser luego objeto de exportacin, o que se utilicen en produccin para la exportacin.
Como se indic en el prrafo anterior, debe aclararse tambin que en algunos acuerdos la
restriccin en un acuerdo de integracin puede afectar nicamente ciertos regmenes aduaneros de carcter liberatorio de los aranceles, en tanto que puede permanecer con relacin
a los regmenes de naturaleza suspensiva o devolutiva.21 Igualmente, en algunos de estos
regmenes, sobre todo los ms amplios como las ZFEs, tambin se conceden otros beneficios no arancelarios como por ejemplo exoneraciones de impuestos directos, principalmente del impuesto sobre la renta. En muchos casos, tambin interesa a los negociadores eliminar estos otros beneficios, ya sea en las negociaciones de libre comercio o, fundamentalmente, en las multilaterales como se apreciar adelante.
En general, en el contexto de los acuerdos de integracin en el Hemisferio las
exportaciones procedentes de zonas francas pueden estar sujetas a tratamientos que varan desde una situacin muy restrictiva hasta una relativamente ms liberal.
En el Cuadro 7 se observa a groso modo el tratamiento concedido a las importaciones producidas bajo ZFEs y otros regmenes especiales en algunos acuerdos comerciales en las Amricas. Se puede observar la heterogeneidad en la denominacin, alcance
y tratamientos negociados.
En muchos casos, como en el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), la Comunidad del Caribe (Caribbean Community - CARICOM), y el Mercado Comn Centroamericano (MCCA), simplemente se ha convenido no conceder el tratamiento preferencial estipulado en el acuerdo a las mercancas producidas bajo estos regmenes. Es decir,
presumiblemente las mercancas producidas bajo esos regmenes deberan pagar el arancel de importacin normal si acaso quisieran ingresar en el mercado interno o de la zona
de libre comercio o de la unin aduanera. En la Comunidad Andina, en el acuerdo entre
la CARICOM y la Repblica Dominicana y en el acuerdo entre esta ltima con Panam no
hay reglas especficas al respecto, sin embargo queda muy claro en los textos que estos
pases guardan ciertas aprehensiones con relacin a la importacin de productos producidos en estos regmenes en los otros pases.
En el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) tambin se acord
rechazar el ingreso de aquellas mercancas producidas bajo estos regmenes gozando del
beneficio del libre comercio. Sin embargo, en este caso se concedi un plazo de siete aos
para implementar dicha restriccin, en principio para facilitar el ajuste de las industrias que se
veran afectadas por la medida. El Artculo 303 del TLCAN, que es el que regula este tema,
implcitamente relaciona la progresividad del programa de eliminacin arancelaria con la
progresividad en la eliminacin de los programas de devolucin y diferimiento de aranceles.22
En sus acuerdos, Canad sigue un enfoque formalmente diferente. Canad
haba acordado desde 1989 en su tratado de libre comercio con Estados Unidos un enfo-

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que restrictivo parecido al del posterior TLCAN. Sin embargo, en los acuerdos con Chile y
Costa Rica, Canad condiciona la vigencia de las categoras de eliminacin arancelaria a
que se le notifique a su satisfaccin que los beneficios de zona franca (en el caso de Costa
Rica) y del rgimen simplificado de devolucin de derechos (en el caso de Chile) no se
otorgan a las mercancas por exportar a Canad. Algo ms o menos parecido se hace
entre Chile y Costa Rica en su acuerdo.
Otros acuerdos de Mxico siguen, en apariencia, un esquema parecido al del
TLCAN. Una lectura cercana, sin embargo, revela diferencias muy importantes. En el
caso de los TLCs con Costa Rica y Nicaragua, hay restricciones sobre los programas de
devolucin o exoneracin de aranceles que entraran en vigor siete aos despus de la
entrada en vigor del Acuerdo. Esto es parecido al TLCAN. Dicho plazo es de ocho aos
en el caso del TLC con Bolivia. Sin embargo, en estos tres TLCs, las disciplinas no eliminan la posibilidad de mantener los programas de devolucin o exoneracin de aranceles. Simplemente regulan dichos programas para que los mismos no sean excesivos y
no constituyan, por ello mismo, un subsidio a la exportacin. El enfoque de Mxico es
ms flexible que el de Canad. Y lo es an ms en el TLC con el Tringulo Norte (Guatemala, Honduras y El Salvador). En este acuerdo los cuatro pases siguieron una tnica
diferente: los cuatro pases se reservaron sus derechos frente a la OMC en esta materia,
los cuales veremos ms adelante. Finalmente, en ciertos TLCs de Mxico se establecen
ciertas disciplinas transitorias de salvaguardia para prevenir cualquier perjuicio que pueda
ocasionar la importacin de mercancas producidas al amparo de los regmenes especiales durante el perodo de transicin.
Centroamrica y la Repblica Dominicana siguen un enfoque original al conceder una especie de trato nacional al internamiento de mercancas provenientes de
zonas francas. Es decir, se pueden importar mercancas producidas en zonas francas al
territorio de una Parte pero solamente en los trminos en que la legislacin nacional de
esa Parte permita el internamiento de mercancas de sus propias zonas francas. El internamiento de mercancas de las zonas francas propias, sin embargo, generalmente est
restringido del todo o sometido a restricciones cuantitativas y cualitativas, y condicionado al pago de los derechos de importacin.
El acuerdo de libre comercio suscrito entre Chile y Estados Unidos en junio de
2003 tambin adopta un rgimen restrictivo de los programas de devolucin, diferimiento
y exoneracin de aranceles para productos de ulterior exportacin. En un plazo de 12 aos,
como se aprecia en el Cuadro 1, los pases no podrn continuar estos programas.
El acuerdo de libre comercio entre Centroamrica, Repblica Dominicana y
Estados Unidos, que es el ms reciente (aunque no ha sido aprobado por los Congresos
de ninguno de los siete pases) tambin establece disciplinas que pueden tener efectos
sobre las ZFEs. Ese acuerdo se refiere a las exenciones arancelarias y no regula la devolucin ni suspensin de derechos. Las disposiciones del acuerdo, sin embargo, no son perfectamente claras. En discusiones del autor con algunos de sus negociadores, stos explican que el espritu de la negociacin corresponde a la tendencia que este documento
busca revelar: luego de corrido un plazo de transicin hasta el ao 2009, los pases no
podrn continuar otorgando exenciones arancelarias en el contexto de las ZFEs. El acuerdo tambin hace referencia expresa a los compromisos multilaterales suscritos en Doha,
que se explican ms abajo en este documento.
Se utilizan seis argumentos para explicar estos enfoques:

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1) Evitar deflexin o triangulacin del comercio. Desde el punto de vista de la


recoleccin arancelaria, permitir la deflexin implicara que entraran por la va del acuerdo
mercancas no originarias sin pagar aranceles de importacin.
2) Evitar perjuicio a la produccin local extra-zona. En el contexto de las reas
de libre comercio, donde cada pas conserva su poltica comercial externa y sus niveles
arancelarios de nacin ms favorecida (NMF) particulares, el objetivo de rechazar la posibilidad de importar productos producidos en ZFEs se debe al hecho que dicha posibilidad
pondra a los productores locales (localizados fuera de la ZFE) en situacin de desventaja
vis--vis sus colegas en el pas de exportacin que producen al amparo del rgimen de ZFEs
u otras zonas libres. Es decir, un productor establecido en zona franca podra importar
insumos de fuera de la regin sin pagar impuestos, incorporarlos en un producto especfico
y exportarlos hacia el territorio del otro pas. El productor en este otro pas que produce
para el mercado local, por su parte, no necesariamente tiene acceso a la importacin libre
de arancel de los insumos que requiere para producir, sino que tiene que pagar el arancel de
nacin ms favorecida para importar los insumos. Consecuentemente, se encuentra en una
situacin que podra atentar contra su competitividad, lo cual normalmente podra resultar
inaceptable. Tanto el punto (1) como el (2) son dos caras de una misma moneda, como se
seal, y buscan evitar que con ocasin de un acuerdo de libre comercio se establezcan
"plataformas de exportacin", es decir, mecanismos insulares a travs de los cuales se
aprovechan las condiciones preferenciales para internar en el otro mercado mercancas que
no ingresan al primero ni pagan aranceles ni impuestos.
3) Promocin de la integracin Inter-industrial. Es a travs de disciplinas como
sta que el esquema de integracin induce a sus productores a adquirir insumos y equipos
dentro de la zona de libre comercio, procurando con ello la integracin inter-industrial que
persigue el acuerdo en ltima instancia.
4) Compensacin de otros incentivos a la exportacin. Porque normalmente las
ZFEs conceden una serie de ventajas (adicionales a la arancelaria) a los productores que se
establecen en ellas. As, por ejemplo, frecuentemente estn sujetos a exoneraciones, totales o parciales, temporales o permanentes, de impuestos directos o indirectos. Igualmente,
con frecuencia estos productores se benefician de ciertos otros incentivos, a veces ligados a
los incentivos a la exportacin o a la atraccin de inversin extranjera, como por ejemplo
capacitacin, regmenes cambiarios especiales, bonificaciones y otras transferencias financieras. Al igual que en el caso de las exoneraciones de aranceles, estas condiciones no se le
otorgan al productor nacional que produce para el mercado nacional. Consecuentemente,
se podra encontrar, nuevamente, en una situacin desventajosa.
5) Atraccin de inversin extranjera. Aquellos proveedores extrarregionales que
vendan insumos a una empresa establecida dentro de la ZFE se veran compelidos a trasladarse al pas donde est su comprador ya que, de no hacerlo, podran perder al comprador
totalmente. Esto porque, si no se traslada, ahora tendrn que pagar aranceles e impuestos
de importacin para poderle vender al comprador tradicional. Los proveedores
extrarregionales tienen ante s razones de peso para querer localizarse en el otro pas y
beneficiarse as de las preferencias arancelarias.
6) Catalizador de apertura econmica de alcance nacional. La adopcin de este
tipo de tratamientos genera, en ltima instancia, presiones para la eliminacin de estos
regmenes transitorios de carcter excepcional y, por ello, inducen a generar polticas de
apertura y racionalizacin comercial y regulatoria de corte transversal en la economa. Con

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ello, se eliminan los regmenes excepcionales transitorios por resultar innecesarios: la excepcin se vuelve la regla.

VI. ZFES Y LA OMC


TRATAMIENTO DE LAS ZFES EN LAS DISCIPLINAS MULTILATERALES
La frase "zona franca" o "zona franca de exportacin" no es parte de la terminologa de la OMC. Sin embargo, algunas de las disciplinas de la OMC regulan algunos de
los aspectos medulares de las ZFEs, sobre todo cuando se analizan los incentivos fiscales
utilizados como parte de los mecanismos para promover la exportacin de mercancas,
tema debidamente regulado por el Acuerdo sobre Subvenciones y Medidas Compensatorias.
En efecto, el Acuerdo sobre Subvenciones cataloga los subsidios en tres clases:
los subsidios prohibidos, los subsidios permitidos y los subsidios recurribles. Los subsidios
prohibidos son bsicamente aquellos subsidios condicionados a la exportacin del producto (de promocin de exportaciones) o a la utilizacin de insumos nacionales con preferencia a los importados (de sustitucin de importaciones). Existe una lista ilustrativa de
subsidios a la exportacin prohibidos en el Anexo 1 del Acuerdo sobre Subvenciones.
Sobre esto haremos referencia ms adelante. Los subsidios permitidos son fundamentalmente ciertas polticas de proteccin ambiental, de asistencia a regiones desfavorecidas
de un pas y ciertas polticas para promover investigacin y desarrollo. Estas subvenciones se podan conceder en trminos muy limitados y slo durante un perodo de cinco
aos a partir de 1994. Finalmente, las subvenciones recurribles son cualquier otro tipo de
poltica oficial que implique una contribucin financiera especfica o mecanismos de sostenimiento de precios, que impliquen un beneficio para el productor. Son recurribles en la
medida que causen un dao a la rama de produccin nacional, una anulacin o menoscabo de las ventajas que el socio comercial espera de los Acuerdos de la OMC o un perjuicio
grave a los intereses de otro miembro. Su recurribilidad consiste en que los pases afectados tienen recursos legales que pueden iniciar para detener o compensar la importacin
de productos subsidiados. Estos recursos pueden ser el inicio de un procedimiento especfico y rpido para solucionar el conflicto con el otro socio comercial, o bien la interposicin de un derecho compensatorio.
Como se indic, en el Anexo 1 del Acuerdo sobre Subvenciones se incluye una
lista ilustrativa de subvenciones a las exportaciones que, por ser tales, estn prohibidas.
Entre estas subvenciones se incluyen:
El otorgamiento de subvenciones directas a una empresa o rama de produccin hacindolas depender de sus resultados de exportacin;
La exencin, remisin o aplazamiento total o parcial, relacionados especficamente
con las exportaciones, de los impuestos directos o cotizaciones de seguridad social que
deban pagar las empresas. Por impuestos directos se entiende impuestos sobre la renta,
sobre el salario, sobre los intereses, sobre los cnones, regalas y cualquier otra forma de
ingresos y los impuestos territoriales.
Cualquier deduccin especial que se conceda a los exportadores para efectos
del clculo de la base sobre la que se calculan los impuestos directos que sea ms ventajosa
que la que se otorga respecto de la produccin para el mercado interno.
La exencin o remisin de impuestos indirectos sobre la produccin y distribucin de productos exportados, por una cuanta que exceda de los impuestos percibidos
sobre la produccin y distribucin de productos similares cuando se venden en el mercado

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interno. Por impuestos indirectos se entiende el impuesto de ventas, consumo, valor agregado, volumen del negocio, franquicias, timbres, transmisiones y existencias y equipos,
ajustes fiscales en frontera, cualquier otro impuesto distinto a los directos, as como las
cargas a la importacin (arancel de aduanas, y cualquier otro derecho o carga que se perciba sobre las importaciones).
La remisin o devolucin de cargas a la importacin por una cuanta que
exceda de las percibidas sobre los insumos importados que se consuman en la produccin
del producto exportado.
Tarifas de transporte interior y de fletes para las exportaciones proporcionadas o impuestas por las autoridades, ms favorables que las aplicadas a los envos internos.
Suministro gubernamental de bienes y servicios para uso en la produccin
de bienes para la exportacin, en trminos ms favorables que el suministro para la
produccin interna.
Sistemas de garantas o seguro de crdito a la exportacin a tasas subsidiadas,
as como crditos subsidiados para la exportacin.
Como se observa, algunos de estos instrumentos son precisamente los utilizados en los regmenes de ZFE. Sobre todo, el ms popular y el ms claramente afectado
por estas regulaciones -aunque no el nico- es el que atae a las exoneraciones de impuestos sobre la renta y otros impuestos directos. La exoneracin del impuesto sobre la
renta es uno de los motivos ms importantes por los que muchas empresas se establecen
en una zona franca o de procesamiento para la exportacin. La devolucin o exoneracin
de aranceles de importacin solamente est prohibida multilateralmente cuando dicha
concesin excede el monto que se percibira por la produccin y distribucin de mercancas similares destinadas al mercado interno.
Durante la Ronda Uruguay se haba acordado, en trminos generales, que los
pases en desarrollo se comprometen a cumplir con la obligacin de abstenerse de otorgar subsidios a la exportacin a partir del 1 de enero de 2003 (Artculo 27 del Acuerdo
sobre Subvenciones), es decir, se les daba un plazo de transicin de ocho aos a partir de
1995. Sin embargo, como parte de las negociaciones tendientes al lanzamiento de la
Ronda Doha en noviembre de 2001, los pases renegociaron este compromiso y lograron
extenderlo, como se detalla inmediatamente, por cinco aos adicionales, ms una prrroga adicional de dos aos (siete en total).

LOS RESULTADOS DE LAS NEGOCIACIONES MULTILATERALES EN DOHA


El Artculo 27 del Acuerdo sobre Subvenciones establece un mecanismo para
que los pases en desarrollo puedan gestionar una extensin del perodo original de los
ocho aos para la eliminacin de los subsidios a la exportacin. Si un pas en desarrollo, por
razones econmicas, financieras, o de desarrollo estima que necesita estos subsidios, poda
solicitar la extensin del plazo para la eliminacin, si lo solicitaba antes del 1 de enero de
2002. El Comit de Subvenciones y Medidas Compensatorias de la OMC consideraba la
solicitud y aceptaba o rechazaba la misma. Si se conceda, el pas beneficiario deba sostener exmenes anuales para discutir la extensin o la eliminacin de la misma, sin sujecin a
un calendario fijo. En principio, si despus de esos exmenes anuales el Comit determina
que los subsidios a la exportacin estn plenamente justificados a la luz de las necesidades
econmicas, financieras o de desarrollo del pas, se pueden mantener en las condiciones
que seale el Comit. Si acaso el Comit no llega a un acuerdo al respecto, o bien si la
decisin es negativa, entonces el pas debe eliminar los subsidios en un plazo de dos aos.

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Sin embargo, en Doha los Ministros acordaron un conjunto de procedimientos para la consideracin de las solicitudes de extensin del plazo (OMC [2001]). En
Doha se acord que solamente pueden solicitar la aplicacin de este mecanismo aquellos pases cuyo segmento de las exportaciones mundiales totales no sea superior a
0,10% en el perodo 1998-2000, y cuyos ingresos nacionales brutos no sean superiores
a los US$ 20 mil millones en el ao 2000. La OMC prepar una lista con los datos
relevantes de todos los pases, de los cuales ms de 30 pases en desarrollo en esa lista
resultaron elegibles para la extensin.
Los programas elegibles para la extensin son: (1) aquellos programas de subsidio a la exportacin; y (2) en la forma de exoneraciones totales o parciales de cargas a la
importacin e impuestos internos que se concedan antes del 1 de setiembre de 2001. El
Cuadro 8 da idea de la situacin de los pases de la regin:
De conformidad con el mecanismo, los pases deban enviar sus solicitudes de
extensin al Comit antes del 31 de diciembre de 2001. Durante el ao 2002, el Comit
emiti decisiones de extensin para cada pas para el ao calendario 2003. La decisin se
toma sobre la base del cumplimiento de los criterios de transparencia (alcance, cobertura y
su grado de intensidad o "favorabilidad") y elegibilidad de los programas. Segn los procedimientos acordados, se han programado exmenes anuales para determinar la extensin
o trminos del plazo para otorgar los subsidios para el siguiente ao calendario.23 Las decisiones de extender el plazo un ao ms se fundamentan en los criterios de elegibilidad del
programa, en la transparencia y en la no expansin del programa (stand-still, es decir, no
se pueden amplificar los beneficios del programa en ninguna forma). Las extensiones anuales
sern posibles hasta el ao 2007.
Luego de este plazo se vuelven a aplicar las disciplinas ordinarias del Artculo 27.
Es decir, cualquier pas en desarrollo puede solicitar una extensin del plazo sobre la base
de sus necesidades econmicas, financieras o de desarrollo. El Comit puede rechazar o
aprobar la solicitud. Si la rechaza o si no hubiere acuerdo en el Comit, el pas beneficiario
tendr un perodo de dos aos adicionales para eliminar los programas.
En total, 18 pases de Amrica Latina y el Caribe solicitaron la extensin al Comit de la OMC (Cuadro 8).24 Otro pas de Amrica Latina (Colombia) que no es elegible para
los procedimientos de extensin acordados por los Ministros en Doha, ha planteado su
solicitud de acuerdo a los procedimientos ordinarios del Artculo 27, prrafo 4. El simple
hecho de presentarla le "compr" a ese pas por lo menos dos aos ms, a partir de 2003,
para eliminar estos programas. El Salvador, Panam y Uruguay tambin presentaron solicitudes bajo estas disposiciones (OMC [2002]), pero en todo caso, haban calificado bajo los
procedimientos acordados en Doha.
Las concesiones obtenidas por los pases en desarrollo en esta negociacin en
Doha consisten, fundamentalmente, en que esos pases en desarrollo, pueden plantear
solicitudes anuales de extensin, las cuales estarn sujetas a una aprobacin sobre una base
cuasi-automtica. Es decir, solamente deben cumplir con los requisitos de transparencia,
elegibilidad y no amplificacin de los programas para que el Comit les deba conceder la
extensin anual, hasta que se cumplan los cinco perodos, ms la extensin final de dos
aos. En otras palabras, estos pases tienen una clara expectativa a que se les extienda el
perodo. Esta es una expectativa que no exista de previo a Doha, porque de conformidad
con el Artculo 27.4, haba que abogar en el Comit por la necesidad econmica, financiera
o de desarrollo del pas, y el Comit tena que aprobar la extensin en forma consensuada,
lo cual es ms complejo e impredecible.

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Esta decisin, nuevamente, tiene un impacto muy importante en la forma en que


operan actualmente las ZFEs as como aquellos otros regmenes que promueven la exportacin, el empleo, la atraccin de la inversin extranjera y que, para hacerlo, conceden subsidios a la exportacin. Como se aprecia, la frase "zona franca de exportacin" no aparece
por ningn lado, pero los principales componentes del rgimen -las exoneraciones de impuestos internos y cargas a la importacin que representen un subsidio a la exportacinresultan directamente afectados por la discusin y las decisiones adoptadas en Doha.
Este resultado final de Doha solamente se puede entender en el contexto mucho
ms amplio de los intercambios de concesiones (trade-offs) que se tuvieron que hacer en
Doha y durante su etapa preparatoria para poder acordar el lanzamiento de nuevas negociaciones comerciales multilaterales.
Una primera conclusin es que los marcos regulatorios de las ZFEs en ALC
estn prontos a sufrir ciertas transformaciones importantes. Por un lado, en vista que los
pases estn involucrados en las negociaciones de reas de libre comercio y uniones aduaneras, hemos visto cmo paulatinamente se identifica cierta incompatibilidad sistmica
entre las zonas francas y las reas de libre comercio en la medida que restringen las
exoneraciones arancelarias de insumos extrarregionales. Por otro lado, se aprecia cmo
la OMC tambin busca la eliminacin de subsidios a la exportacin considerando que
dichos subsidios tienen un efecto de distorsin en el comercio internacional. Por ello,
como resultado de las negociaciones multilaterales se ha acordado que las exoneraciones
de los impuestos internos (directos, especialmente renta) y de las cargas a la importacin
que representen un subsidio a la exportacin debern eliminarse en un futuro cercano. El
desafo de las ZFEs, entonces, es enorme.

VII. EL AJUSTE HACIA UN NUEVO AMBIENTE: LOS DESAFOS


Son pocos los pases que hasta este momento, por depender pesadamente de
ZFEs y de los otros regmenes especiales, se han visto forzados a introducir cambios
sustanciales en la forma en que operan los mismos. Por el momento la experiencia es
limitada y queda mucho por verse y hacerse en otros pases, especialmente los principales usuarios de las ZFEs.

MXICO
El caso de Mxico en el contexto del TLCAN es interesante. Las estadsticas informan que exportaciones de mercancas producidas bajo el rgimen de maquila han aumentado considerablemente en forma constante, en trminos absolutos y en relacin a las
exportaciones fuera del rgimen de maquila. As, por ejemplo, en 1980 las exportaciones
de maquila representaban un 14% del total, en tanto que en 1998 representaron un 41%
con un crecimiento anual del 18,5% (Karp y Snchez [1999]). Igualmente, el empleo en las
maquiladoras se duplic hasta alcanzar 1,3 millones en el perodo 1993-1998.25 Desde
2000 la maquila experimenta cierta desaceleracin imputable a varios factores, principalmente a la cada en el crecimiento econmico de los Estados Unidos, mayor competencia
internacional, falta de reformas laborales y energticas en Mxico y, en alguna medida al
impacto transitorio de las disciplinas del TLCAN (General Accounting Office [2003]).10
Han habido, en efecto, cambios en la forma de operar de las maquilas. Como se
seala arriba, el Artculo 303 del TLCAN establece disciplinas restrictivas con relacin a la

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importacin extrarregional de productos producidos bajo esquemas de devolucin y diferimiento de derechos. Debe recordarse que al entrar en vigor el TLCAN, en enero de 1994,
se acord conceder un plazo de 7 aos a las mercancas mexicanas que se beneficiaban de
devolucin o diferimiento de derechos, plazo que expir el 1 de enero de 2001. Como
parte de los preparativos para la implementacin de este compromiso, Mxico estableci el
"Programa de Promocin Sectorial" (PROSEC). Este programa consiste fundamentalmente
en la concesin de una preferencia respecto del arancel de nacin ms favorecida, a niveles
no mayores del 5% en la mayora de los casos, para una lista de ms de 5.000 insumos
utilizados en 22 ramas de la produccin.26 Sin embargo, para beneficiarse de esta reduccin
las empresas productoras que utilizan estos insumos tienen que registrarse en el programa.27 Pueden beneficiarse de este programa tanto las empresas que exportan como aquellas que producen para el mercado local. Incluso hoy Mxico contina en el proceso de
modificacin del marco regulatorio para brindar un entorno que facilite la recuperacin de
las exportaciones al mercado del TLCAN. Algunos opinan que las reformas que se busca
introducir equivalen en la prctica a la creacin virtual de ZFEs.

URUGUAY
A partir de la entrada en vigencia del MERCOSUR en 1995, las ZFEs uruguayas,
vieron limitada su actuacin a causa de la aprobacin en diciembre de 1994 de la Decisin
N 8 en el Protocolo de Ouro Preto. Dichas zonas haban sido incentivadas por el Estado
como forma de atraer inversin extranjera y desarrollar el empleo de mano de obra, a
travs de exenciones tributarias a nivel nacional, aprobando la instalacin de un gran nmero de zonas en todo el territorio. Sin embargo, a partir de la aprobacin de esta Decisin
del Grupo Mercado Comn,28 las mismas se vieron obligadas a reconvertir sus actividades
a efectos de salvar las inversiones realizadas. Las mercancas producidas o ingresadas a las
zonas no pudieron, a partir de 1994, obtener el certificado de origen MERCOSUR, debiendo desde el punto de vista tributario, pagar el AEC al ingresar a cualquiera de los pases
socios del Tratado. De esta forma, los establecimientos fabriles all instalados se vieron
obligados a transformarse en zonas francas de servicios y zonas logsticas para la distribucin de mercaderas en especial extrarregionales.

CANAD
En Canad, al suscribirse el acuerdo de libre comercio con Estados Unidos en
1996 que luego se convirti en el TLCAN, se haban acordado disciplinas semejantes al
artculo 303 del TLCAN que restringan la posibilidad de conceder exoneraciones a la
capacidad de devolver, suspender o eximir el pago de aranceles aduaneros a los insumos
extra-regionales. En Canad, como se indic, no hay ZFEs, pero s se utilizaban intensamente los mecanismos de devolucin de derechos (drawback) como herramienta de promocin de exportaciones. Como estrategia de ajuste a este nuevo ambiente, el Gobierno
canadiense opt por efectuar liberalizacin arancelarias competitivas especficas, es decir, la eliminacin del arancel de nacin ms favorecida que gravaba la importacin de
insumos extra-regionales necesarios en el proceso de produccin de bienes para la exportacin. Esta estrategia brinda un ejemplo de complementariedad entre la liberalizacin
comercial regional y la unilateral.
Que se puede decir respecto del futuro de las zonas francas y de los regimenes
especiales en general?

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No hay una respuesta precisa para una pregunta tan amplia. Por un lado, los
instrumentos que caen bajo el encabezado "zonas francas de exportacin y regmenes
especiales" son muy variados. Y para cada instrumento pueden haber diferentes obligaciones, tanto de naturaleza multilateral como actuales o potenciales obligaciones de
naturaleza regional o subregional. Por ello, dar prescripciones generales puede implicar
sobresimplificar imprudentemente la realidad. Es imprescindible hacer un anlisis caso
por caso, para ver cual es el impacto que tienen cada uno de los acuerdos comerciales
actuales o potenciales sobre cada uno de los regmenes especiales de cada pas. Como
se seal arriba, no hay seales claras en las negociaciones comerciales, por ejemplo,
en el tema de servicios. Las negociaciones sobre subsidios en servicios y sobre incentivos a la inversin estn todava en etapas muy incipientes. No es posible a estas alturas
percibir mensajes ms o menos claros sobre el tratamiento que se dara a una zona
franca exclusiva para servicios, o bien el tratamiento que se le dar a una firma proveedora de servicios en el contexto de una zona franca manufacturera. Sin embargo, no es
el rol de este documento hacer un anlisis casustico. Aqu solamente se llama la atencin sobre tendencias muy globales y generales.
La tendencia al cambio en las ZFEs o en otros regmenes especiales no necesariamente implica per se que habra un cambio radical en la dinmica productiva global a
que estn sujetas las empresas que hoy operan bajo ZFEs u otros regmenes especiales. Es
todava demasiado prematuro evaluar los resultados de la implementacin del Artculo
303 del TLCAN. Si bien, como se indic arriba, la maquila ha perdido parte del dinamismo que tuvo al entrar en vigor el TLCAN, es muy difcil imputarle esta situacin al TLCAN.
Hay estudios que han analizado en forma preliminar este tema y han concluido que la
lgica del TLCAN no ha prevalecido sobre la lgica y fuerza de las maquiladoras o zonas
de procesamiento para la exportacin en Mxico (Sargent y Matthews [2001]). Sin embargo, los cambios efectuados en el ao 2001 son todava muy recientes. En el mediano
plazo podra prevalece la lgica y la presin regionalista del TLCAN.
La dinmica actual de produccin global obedece a ajustes estratgicos realizados por las empresas que compiten a nivel internacional y que, en muchos casos, aprovechan ciertos factores productivos ms competitivos en los pases de Amrica Latina y el
Caribe. La mayora de las empresas que operan bajo estos regmenes son empresas que
han internacionalizado su produccin o bien multinacionales que realizan ciertas etapas
de su cadena productiva en estos pases. Esta dinmica, que ha contribuido a impulsar la
economa de los pases, sobre todo aquellos que bordean la cuenca del Caribe, ms bien
se podra acelerar mucho ms entre ms integradas estn las economas del rea. En la
medida que existan los elementos de fondo esenciales (bajos macro-costos de hacer negocios y proximidad con los grandes centros de consumo) las empresas seguiran operando, aunque sea en un esquema regulatorio transformado.
Con todos estos datos, se puede decir algo en torno a la fisionoma que podran tener las ZFEs del futuro inmediato, una vez que pierdan exoneraciones tributarias
importantes? Nuevamente, no hay respuestas precisas. En parte la respuesta depende de
como se hayan desarrollado las zonas a la fecha, su localizacin geogrfica, el perfil de las
empresas ah basadas, el tipo de incentivos que logren subsistir, el tipo de poltica de
promocin de inversiones que siga un gobierno, el tipo de poltica industrial que puedan
en el futuro ejecutar los pases, su costo-pas, su riesgo-pas, la presin o lobby que
hagan las empresas beneficiarias de los regmenes, etc. Igualmente, habr que establecer
qu impacto pudieran tener otros factores externos como la adhesin de China a la OMC,

&

97

la integracin de los textiles al GATT en 2005, los esquemas de desgravacin y las reglas
de origen de un futuro ALCA, etc. Quizs algunas zonas se conviertan en centros logsticos
de comercio exterior. Otras quizs terminen especializndose en ser proveedoras internacionales de servicios. Otras quizs se especialicen en exportaciones hacia fuera de la
regin o simplemente desaparezcan porque la relacin costo-beneficio no es positiva. Sin
embargo, no se debe perder de vista que muchas empresas hoy beneficiarias de estos
regmenes especiales simplemente podran seguir operando beneficindose de las condiciones de libre mercado que llegaran con la integracin comercial que se promueve a
travs de las mltiples negociaciones de libre comercio que siguen los pases del Hemisferio Occidental. Todo depende, nuevamente, de muchas variables, una de las ms crticas
es el tratamiento de las ZFEs en los acuerdos futuros de libre comercio, incluyendo un
eventual ALCA, sus reglas de origen incluyendo las disposiciones sobre acumulacin,
disposiciones sobre el tratamiento para ciertas economas pequeas, etc. Lo importante
es que el potencial de los pases que hoy tienen ZFEs de continuar y aumentar su produccin seguir estando ah y no necesariamente desaparece simplemente porque haya una
transformacin del esquema regulatorio e impositivo de las ZFEs. Hay otros factores que
determinan la posicin competitiva internacional de la mayora de esas empresas. El rgimen de ZFE es apenas uno de ellos, y quizs no el ms importante.
Es probable que en el largo plazo y como resultado de estas fuerzas, mucha de la
produccin efectuada en las ZFEs y otros regmenes especiales se ir incorporando al aparato productivo nacional dando paso a una armonizacin de los regmenes comerciales y
tributarios aplicables a las empresas intra y extra-zona. Mientras tanto, se observar a las
ZFEs transitando desde un entorno en el que contaban con incentivos duros hacia uno
donde solamente puedan aplicar incentivos suaves. La integracin regional y multilateral
funcionarn muy probablemente como el motor de esta transicin. Las ZFEs podran perder
en el futuro mucha de su actual relevancia, simplemente por resultar innecesarias. Sin embargo, si no se profundiza la liberalizacin econmica, si no se racionalizan los marcos
regulatorios y no se mejora la infraestructura, en pocas palabras, si no se contina el proceso de reduccin del sesgo anti-exportador y si no se mejora an ms el clima de negocios,
los pases de ALC quedarn en una situacin difcil porque los compromisos internacionales
no les permitirn contar cmodamente con ese oasis que hasta hoy han implicado las ZFEsS.

VIII. OBSERVACIONES FINALES


Quizs las ZFEs no hayan funcionado a la perfeccin en ALC hasta la fecha,
pero es innegable que han cumplido un rol importante en muchos pases. Su incidencia es
ms importante en los pases de la Cuenca del Caribe en los cuales la diversificacin de la
base exportadora, la generacin de nuevos empleos y la atraccin de inversin extranjera
directa ha girado en torno a las ZFEs. La existencia de condiciones relativamente liberales
de acceso a los mercados de los pases ms desarrollados para muchos de los productos
manufacturados en las ZFEs han sido la otra cara de la moneda en este xito. Una ampliacin y mejoramiento de esas condiciones definitivamente pueden contribuir a aumentar
los niveles de xito alcanzados. El rol de las ZFEs en otros pases de ALC, en particular en
Amrica del Sur, no es tan intenso, pero cumple un papel importante como una herramienta ms de poltica industrial.

98

&

Las disciplinas multilaterales y regionales imponen presiones fuertes sobre el rgimen legal actual de las ZFEs, limitando la posibilidad de conceder varios de los incentivos
esenciales del rgimen. En ltima instancia, se espera que estas disciplinas funcionen como
un elemento cataltico de la apertura econmica, la reforma regulatoria y el mejoramiento
infraestructural en ALC. En el futuro inmediato, las ZFEs debern iniciar una transicin
hacia un rgimen con incentivos ms suaves. Si los pases quieren mantener y mejorar los
niveles de exportacin y atraccin de inversiones, probablemente no puedan contar con las
ZFEs en el futuro como lo han hecho hasta hoy. Esto pondr presin a los pases precisamente por adoptar reformas estructurales de alcance nacional que, a su vez, harn que las
ZFEs puedan llegar a tener menos relevancia en el largo plazo.
Algunos otros tipos de zonas libres, como las zonas enfocadas hacia la importacin o la simple comercializacin, no estn sujetas a estas mismas presiones porque sus
objetivos, funciones e instrumentos son diferentes: no cuentan con los incentivos a la exportacin que tanto la OMC como los acuerdos de integracin buscan desmantelar. La
posibilidad de convertir una ZFE en una zona de importacin puede resultar intil, no solo
porque los objetivos son muy distintos, sino porque las de importacin parecieran requerir
de un mercado local muy amplio para que se justifiquen.
La agenda de corto plazo de las ZFEs deber enfocarse hacia su supervivencia sin
los incentivos duros. Esto implicar introducir mejoras en su forma de operar para que
continen siendo una mejor opcin para el inversionista. Entre las principales tareas que
tienen los gobiernos estn la de continuar dotando una infraestructura adecuada para la
exportacin, brindar un clima de negocios estable y predecible y promover la educacin
tcnica y tecnolgica de su juventud. En las ZFEs se debern realizar reformas sustanciales
que apunten a mejorar la infraestructura de las zonas, el mejoramiento y racionalizacin de
los controles aduanales, y a brindar otros servicios de valor agregado al empresario. En las
zonas ms progresistas y exitosas, los administradores han ido ms all de los servicios
bsicos de seguridad, recoleccin de basura y tratamiento de aguas residuales para prestar
servicios de apoyo al empresario en reas tales como la contratacin de personal, servicios
mdicos y financieros, apoyo a la logstica del comercio internacional, manejo aduanal
integrado, manejo de inventarios, manejo y archivo de documentos, apoyo al control ambiental, capacitacin tcnica y tecnolgica especializada, y hasta servicios de hospedaje a
ejecutivos y a especialistas de corto plazo. Hay aqu todo un trabajo por delante si se quiere
sacar provecho a las ZFEs por un perodo ms.
Sin, embargo, muy a pesar de todo esto, los pases no deberan concentrar su
atencin exclusiva hacia el concepto de hacer las ZFEs ms exitosas en detrimento de la
atencin que requiere el resto del entorno de negocios del pas. Las ZFEs son un instrumento de excepcin y de naturaleza fundamentalmente transitoria. Las obligaciones internacionales, tanto de naturaleza multilateral como regional, estn forzando un cambio en el
rgimen legal actual de las ZFEs. Ese mensaje es claro y debe ser odo con mucha atencin
para iniciar, desde temprano, la transicin hacia un nuevo entorno. Retrasar esa discusin y
las reformas consiguientes simplemente implica comprar problemas para el futuro.

&

99

Notas
1
Se agradece profundamente la colaboracin del Comit de Zonas Francas de las
Amricas al facilitar algunos de los datos cuantitativos utilizados en este documento. El
Comit ha hecho un esfuerzo pionero por recopilar informacin que se encuentra muy
dispersa en el Hemisferio Occidental. Su trabajo ser clave en lograr un mejor entendimiento
del fenmeno de las zonas en las Amricas.
2

Entre las mltiples denominaciones utilizadas para las "zonas" y fenmenos similares
alrededor del mundo existen las siguientes: zonas francas, zonas libres, maquiladoras, zonas
econmicas especiales, recintos fiscalizados, zonas libres industriales, zonas de libre comercio,
zonas libres de exportacin, zonas especiales de procesamiento de exportaciones, zonas de
procesamiento de exportaciones, fbricas libres de aranceles, zonas fiscalizadas, zonas libres
econmicas, y zonas industriales. Ver los respectivos pases en Organizacin Internacional
del Trabajo, "Export Processing Zones: addressing the social and labour issues", 1988, en
http://www.transnationale.org/pays/epz.htm. Consultado por ltima vez el 15 de julio de 2004.
3
La principal diferencia entre las zonas libres y estos otros instrumentos radica en que
las zonas propenden a establecer un enclave geogrfico que aisla a la empresa del resto del
ambiente de negocios del pas, normalmente ms distorsionado, proveyndolo de un ambiente
de negocios diferenciado (en trminos regulatorios, aduaneros, cambiarios, arancelarios,
tributarios, infraestructurales y de seguridad) ms amigable para realizar su actividad econmica.
4

La raz comn empieza a desdibujarse desde antes ya que, como se indicar abajo,
en algunos pases se autoriza actualmente el establecimiento de zubsonas geogrficamente
separadas donde radica una nica empresa.
5

Algunos pases requieren autorizacin especial para efectuar labores de procesamiento


en una zona libre. En Estados Unidos, por ejemplo, las zonas de comercio exterior requieren
de una autorizacin especfica de la Junta de Zonas de Comercio Exterior para poder efectuar
labores de procesamiento. Para efectos de conceder la autorizacin, la Junta debe evaluar
el impacto de dichas labores de procesamiento en la industrial local y el empleo.
6

Los beneficios varan por tipo de zona y por pas. Por lo general son de naturaleza
arancelaria, tributaria, de facilitacin aduanera, infraestructural, seguridad fsica de las
mercancas, localizacin geogrfica, etc. En el caso de las zonas de comercio exterior de
Estados Unidos ver Pucinelli, Dennis, Foreign Trade Zones: US Customs Procedures and
Requirements. Visitado por ltima vez el 15 de julio de 2004. ltima consulta: febrero 2005.
7
Entre estos beneficios se citan los siguientes: diferimiento de aranceles, alivio
arancelario invertido (inverted tariff relief), almacenamiento, seguridad adicional,
procedimientos aduaneros simplificados y expeditos, entre otros. En un mercado tan
sofisticado y competitivo como el de Estados Unidos, donde la supervivencia depende de
mrgenes mnimos de diferencia en los precios y de la eficiencia en las entregas, la
disponibilidad de estas zonas con estos beneficios le permite a las compaas ser ms
competitivas por la va de, entre otras cosas, la mejora del flujo de caja, ahorros de dinero,
mejora de los tiempos de entrega, etc. Ver National Association of Foreign Trade Zones,
Benefits of FTZs, en http://www.naftz.org/body_benefits.htm, visitado por ltima vez el
15 de julio de 2004. ltima consulta: febrero 2005. Ver tambin Pucinelli, op.cit.

100

&

Para algunas visiones sobre las zonas libres en MERCOSUR, ver Bolin [1996].

9
Dadas las limitaciones en la disponibilidad de datos desagregados por rgimen, salvo
que se indique otra cosa, los datos aqu ofrecidos corresponden al fenmeno general de las
zonas libres o zonas francas, no a las zonas francas de exportacin en particular. En muchos
casos, el nmero de zonas libres o francas en general incluye a las zonas francas de exportacin.
10
Ver United States Foreign Trade Zones Board. Informe 64 al Congreso. Ao 2002.
Segn este informe, en el ao 2002 se importaron hacia las zonas $ 204,1 billones en
mercancas, de los cuales solamente $ 15,6 billones fueron exportados a otros pases, lo
cual demuestra claramente la orientacin hacia el mercado interno de estas zonas. Segn
el Informe, estas zonas acomodaron a 2.285 empresas con 319.000 empleos en ese ao.
Sus actividades principales se concentraron mayormente en las industrias de refinera,
vehculos, equipo informtico y de oficina, y electrnica. Ver el Informe completo en
http://ia.ita.doc.gov/ftzpage/ar-2002.pdf. Consultado por ltima vez el 15 de julio de 2004.
ltima consulta: febrero 2005.
11

Para un anlisis exhaustivo de la problemtica actual de las maquiladoras en Mxico


vase General Accounting Office [2003].
12
Con datos del Comit mismo, la Organizacin Internacional del Trabajo, la Comisin
de la Comunidad Econmica Europea y la Federacin Mundial de Zonas Francas.
13

Banco Central de Honduras, 2001.

14

Entre las diversas causas que explicaban el bajo valor agregado, la autora identifica
el desincentivo por adquirir bienes localmente que tienen muchas firmas textileras de
Estados Unidos radicadas en las ZFEs en la Repblica Dominicana que operan bajo
esquemas "production-sharing" ya que el Programa 9802, especficamente 9802.00.8010
(807a) ha tenido una estructura de incentivos tal que promueve el mayor valor agregado
posible en Estados Unidos.
15

Sandra Polaski brinda una visin crtica del cumplimiento de los derechos laborales
en los pases de Amrica Central, sin referencia expresa a las ZFEs.
16

Madani [1999] p.17, seala el ejemplo de Tunisia. No se cuenta hasta la fecha con
evidencia en ALC. Stacy, op.cit (nota 19), p. 31, sugiere que este fenmeno no se evidencia
en Repblica Dominicana.
17

Uno de los pocos anlisis costo/beneficio fue ejecutado en Costa Rica (ver Monge
Gonzlez et al. [2005]). Este estudio parece indicar que la hiptesis de Byrnes no es
aplicable en Costa Rica.
18

Esta seccin y la siguiente constituyen una versin revisada y actualizada del


documento del autor (ver Granados [2003]).
19
Las excepciones normalmente se refieren a ciertas cuotas limitadas para ciertas
mercancas respecto de las cuales no se exige regla de origen durante un perodo de transicin,
o bien disposiciones de minimis en los regmenes de origen, o bien a disposiciones para
el internamiento temporal de ciertas mercancas, tales como equipajes de viajero, admisin

&

101

temporal, trnsito internacional y otros regmenes aduaneros especiales.


20

En una unin aduanera perfecta, sin embargo, esta lgica no opera. En una unin
aduanera en teora no deberan haber reglas de origen, en principio porque todas las
importaciones de insumos extrarregionales estn sujetas al mismo nivel arancelario (y esto
elimina la posibilidad de la deflexin del comercio), porque hay una caja comn de recoleccin
arancelaria y porque hay libertad de circulacin de cualquier mercanca una vez que entre y
pague el arancel externo comn (AEC).
21
El Acuerdo de Libre Comercio suscrito entre Estados Unidos y los 5 pases de Amrica
Central, como se ver adelante, es un ejemplo de acuerdo en donde los regmenes devolutivos
y suspensivos no resultaron afectados ya que las obligaciones se refieren bsicamente a los
regmenes que implican una exoneracin arancelaria.
22

El Artculo 303 establece que no se podrn hacer reducciones, devoluciones o


exenciones por un monto superior al menor entre: (1) el arancel que pagaran los insumos
extrarregionales cuando fueren importados al territorio nacional; y (2) los aranceles que
tendran que pagar los bienes al ser exportados a la otra Parte. En principio, esto quiere
decir que cuando el perodo de transicin se haya cumplido y las mercancas gocen de libre
comercio, el monto de las reducciones, devoluciones o exenciones arancelarias nunca podr
ser superior al 0%, es decir, quedan eliminadas.
23

Si en cualquier momento un producto exportado desde un pas beneficiario se


vuelve "competitivo a nivel mundial", es decir, acapara ms de un 3,25 del comercio
mundial total del mismo durante dos aos consecutivos, entonces los subsidios a la
exportacin debern eliminarse en un perodo de dos aos.
24
Antigua y Barbuda, Barbados, Belice, Bolivia, Costa Rica, Dominica, El Salvador,
Guatemala, Granada, Honduras, Jamaica, Panam, Repblica Dominicana, Saint Kitts y
Nevis, Santa Luca, San Vicente y las Granadinas, Surinam y Uruguay. Ver documento
OMC G/SCM/40/Rev.2.
25

Mxico, Presidencia de la Repblica, Sexto Informe de Gobierno, Apartado de


Indicadores Estadsticos.
26

Industrias elctrica, electrnica, del mueble, juguetes y artculos deportivos, calzado,


minera y metalrgica, bienes de capital, fotogrfica, maquinaria agrcola, industrias diversas,
qumica, caucho y plsticos, siderrgica, medicamentos y equipo mdico, transporte, automotriz
y autopartes, papel y cartn, madera, cuero y pieles, textil y confeccin, chocolates y dulces,
y caf. Ver NAFTA WORKS, enero de 2001 en http://www.naftaworks.org.
27
PROSEC est diseado para que solamente las empresas productoras, y no as el
importador o el comercializador, se beneficien de la preferencia. Esto explica por que
Mxico no opt simplemente por rebajar el arancel de nacin ms favorecida para los
ms de 5.000 productos. Algunas fuentes explican que haberlo hecho sobre una base
NMF hubiera lesionado ms fuertemente los intereses de los productores mexicanos de
estas mercancas y que a travs de PROSEC se alcanz un equilibrio entre los intereses de
stos y los de las maquiladoras.
28
Esta Decisin afect a todas las zonas francas del MERCOSUR, con excepcin de las
zonas especiales de Manaos (Brasil) y Tierra del Fuego (Argentina) que, por decisin poltica,
quedan fuera de la limitacin hasta el ao 2013.

102

&

Cuadro1

NMERO DE ZONAS LIBRES EN CIERTOS PASES DE ALC

Pas

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Argentina

24

Bahamas

2002
24
3

Belice
Bolivia

13

15

15

15

15

15

Chile

Colombia

10

10

12

12

Costa Rica

11

12

12

Cuba

Ecuador

14

14

Brasil

(*)

El Salvador

Hait

Jamaica

Panam

Guatemala

13

18

18

18

24

24

26

Honduras
Nicaragua

10

Peru

32

33

36

40

43

44

46

51

53

Repblica
Dominicana
San Cristbal
y Nevis

Trinidad y
Tobago

17

Uruguay

Venezuela

Total en 18 pases de ALC en 2002:

248

Nota: (*) En B r a s i l e x i s t e l a Z o n a F r a n c a d e M a n a o s , q u e , c o m o s e i n d i c , e s t r i c t amente no est


fundamentalmente orientada hacia la exportacin. Prueba de ello es que (a) se permite la internacin de
los productos en el mercado interno de Brasil, y (b) se exporta ms hacia el territorio de Brasil que hacia
el mercado internacional. Igualmente, existen 3 reas de libre comercio (de comercializacin, sin
procesamiento) orientadas hacia el desarrollo regional en el norte del pas: Tabatinga, Guajar-Mirn y
Macap-Santana. En operacin actualmente no hay ZFE en sentido estricto en Brasil, aunque estn
contempladas por ley.
Fuente: Comit de Zonas Francas de las Amricas.

&

103

Cuadro 2

PASES DE ALC

1. Argentina

CON

ZFES(*)

9. Ecuador

17. Paraguay

2. Bahamas

10. El Salvador

18. Per

3. Belice

11. Guatemala

19. Repblica Dominicana

4. Bolivia

12. Hait

20. Santa Luca

5. Colombia

13. Honduras

21. Uruguay

6. Chile

14. Jamaica

22. Venezuela

7. Costa Rica

15. Nicaragua

8. Cuba

16. Panam

Nota: (*) Obsrvese que hay diferencias entre el Cuadro 1 y el Cuadro 2. Ello se debe, como se explic, a
que hay pases que tienen zonas libres o francas que no necesariamente son ZFE.

Cuadro 3

DISTRIBUCIN GEOGRFICA DE ZONAS FRANCAS, 2002

Pas/Regin

N de zonas libres

Amrica del Norte y Amrica Central

Empresas

479

2.539.535

8.462

16

440.465

3.395

225

431.348

477

Ocano Indico

127.509

693

Oriente Medio

38

691.397

7.429

153

40.738.884

475.176

Amrica del Sur

68

205.225

7.465

Caribe

93

220.803

1.000

Europa Central y Este

93

245.619

5.622

Pacfico

14

13.590

96

Europa

67

50.830

5.363

1.072

45.705.205

515.178

frica del Norte


frica Sub-Sahara

Asia

Total Mundial

104

Empleos

&

Cuadro 4

MONTOS POR EXPORTACIONES DE ZFE Y % DE EXPORTACIONES TOTALES DE CIERTOS PASES DE ALC


(US$ millones, ao 2000)

Pas

Exportaciones desde las ZFEs

% de exportaciones totales

Repblica Dominicana

4.770

81,1

Costa Rica

2.986

51,1

Honduras

2.362

50,0

El Salvador

1.452

48,8

537

43,7

2.757

40,0

272

21,8

1.449

08,0

Guatemala

195

06,5

Colombia

601

04,3

Brasil

772

01,4

Bolivia
Per
Nicaragua
Chile

Fuente: Comit de Zonas Francas de las Amricas.

Cuadro 5

IMPORTACIONES Y EXPORTACIONES DE ZFES EN CIERTOS PASES DE ALC


(US$ millones)
2000

2001

2002

Balanza
perodo

Pas
Import.
Bolivia

Export.

Import.

Export.

Import.

Export.

431

537

461

575

483

594

+ 110

Brasil

3.228

773

3.277

770

3.315

1072

- 2.401

Costa Rica

1.776

2.986

1.992

2.377

2.197

2.657

+ 685

1.161

1.652

1.162

2.065

+ 697

El Salvador
Panam

4.432

5.145

4.604

5.323

4.173

4.880

+ 713

Nicaragua

198

273

227

296

267

343

+ 73

Per

120

2.595

128

2.757

170

3.863

+ 2.932

3.062

4.770

2.847

4.538

2.645

4.336

+ 1.696

Repblica
Dominicana

Fuente: Comit de Zonas Francas de las Amricas.

&

105

Cuadro 6

EMPLEO EN ZFES EN CIERTOS PASES DE ALC

Pas

Empleos directos

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Mxico
(maquila)

2000

2001

2002

1.243.115 1.350.000 1.350.000

Repbl.
176.311 165.571 164.639 182.174 195.193 189.458
Dominicana

195.262

175.078

170.833

Honduras

106.500

109.200

126.619

N.d 55.000

66.000

83.500

98.900 103.300

14.308 19.378

24.018

30.852

38.304

44.088

49.472

60.000

76.134

7.000

10.000

13.000

18.000

21.000

37.000

37.000

50.340

Brasil

41.477 48.760

48.494

50.674

49.575

43.095

48.879

48.500

47.893

Costa Rica

23.000 25.000

26.000

26.000

30.000

31.000

34.000

35.000

39.583

Per

10.000 11.000

13.500

12.500

10.500

11.500

13.500

15.230

16.317

Panam

12.674 13.421

12.152

16.639

14.178

14.413

14.600

15.300

16.300

N.d

N.d

N.d

N.d

12.307

12.220

13.000

13.000

10.090 11.267

13.399

12.637

10.629

11.383

13.419

12.355

12.843

N.d

N.d

N.d

9.975

10.503

10.300

10.300

El Salvador

Nicaragua

5.000

Guatemala

N.d

Colombia

Chile

N.d

N.d

Fuente: Comit de Zonas Francas de las Amricas.

106

&

&

TLC MxicoCosta Rica,


1995

TLC Mxico
Bolivia,
1995

CARICOM,
1973

Comunidad
Andina,
1991

Artculo 305

Art. 16. Tratado


Constitutivo
de la CARICOM
Artculo 304

Resolucin
CMC/DEC N.
8/94
Dec. 282 CAC y
Declaracin de
Santa Cruz de la
Sierra de enero
de 2002

MERCOSUR,
1994

Fuente

Artculo 303
y sus anexos

Acuerdo

Cuadro 7

TLCAN, 1994

107

Se refiere a programas de diferimiento o suspensin de aranceles definidos como zonas libres o francas, importaciones temporales bajo fianza,
importaciones temporales para la exportacin, almacenes de depsito fiscal, maquiladoras y otros programas de procesamiento para
exportacin. Se acord un plazo de transicin por 8 aos hasta el 1 de enero de 2003. Luego de ese plazo no se pueden devolver derechos
pagados, o reducir o exonerar derechos de aduana respecto de bienes que se van a exportar o a incorporar en otros bienes que se van a
exportar, o sustituir por otros bienes que se vayan a exportar, al territorio de otro pas que sea Parte del Acuerdo, en un monto que exceda
el total de aranceles aduaneros pagados o adeudados sobre aquella cantidad de ese bien importado que sea materialmente incorporada al
bien exportado a territorio de la otra Parte, o sustituida por bienes idnticos o similares incorporados materialmente al bien exportado a
territorio de la otra Parte, con el debido descuento por el desperdicio. Se acordaron disciplinas compensatorias en caso que la importacin
de productos producidos bajo estos regmenes ocasione un dao a la industria nacional.
Se refiere a programas de devolucin y diferimiento de derechos. Se acord un plazo de transicin por 7 aos hasta el 1 de enero de 2002.
Luego de ese plazo no se pueden devolver derechos pagados, o reducir o exonerar derechos de aduana respecto de bienes que se van a
exportar o a incorporar en otros bienes que se van a exportar, o sustituir por otros bienes que se vayan a exportar, al territorio de otro pas
que sea Parte del Acuerdo, en un monto que exceda el total de aranceles aduaneros pagados o adeudados sobre aquella cantidad de ese
bien importado que sea materialmente incorporada al bien exportado a territorio de la otra Parte, o sustituido por bienes idnticos o similares
incorporados materialmente al bien exportado a territorio de la otra Parte, con el debido descuento por el desperdicio. Se acordaron disciplinas
compensatorias en caso que la importacin de productos producidos bajo estos regmenes ocasione un dao a la industria nacional.

Se refiere a programas de devolucin y diferimiento de derechos. Se acord un plazo de transicin por 7 aos hasta el 1 de enero de 2001.
Luego de ese plazo no se pueden devolver derechos pagados, o reducir o exonerar derechos de aduana respecto de bienes que se van a
exportar o a incorporar en otros bienes que se van a exportar, o sustituir por otros bienes que se vayan a exportar, al territorio de otro
pas que sea Parte del Acuerdo, en un monto que exceda al menor entre el monto total de aranceles aduaneros pagados o adeudados
sobre la importacin del bien a su territorio, y el monto total de aranceles aduaneros pagados a otra Parte en relacin con el bien que se
haya posteriormente exportado al territorio de esa otra Parte.
Se refiere a zonas francas comerciales, industriales, zonas de procesamiento de exportaciones y reas aduaneras especiales. Las mercancas
provenientes de estos regmenes estarn sujetas al pago del arancel externo comn o al arancel nacional segn corresponda. Estn exceptuadas
de estas disposiciones las reas aduaneras especiales de Manaos y Tierra del Fuego, por su localizacin geogrfica, hasta el ao 2013.
Se refiere a las franquicias arancelarias, entendiendo como tales a los regmenes que permiten el despacho a consumo con la exencin,
rebaja o devolucin de los gravmenes arancelarios respectivos. Se acord no otorgar nuevas franquicias arancelarias a partir del 31 de
marzo de 1991 en reconocimiento a que las mismas vulneran los compromisos arancelarios subregionales. Se establecen algunas
excepciones, pero requieren el concepto favorable de la Junta sobre su compatibilidad con los propsitos de esta Decisin. Con relacin
a regmenes aduaneros especiales segn las definiciones del Convenio de Kioto de 1973 se acord hacer una labor de armonizacin. En
la Declaracin de Santa Cruz de la Sierra del 30 de enero de 2002, los cinco Presidentes renuevan dicho compromiso de armonizar los
regmenes de importacin temporal y otros regmenes especiales para el comercio intrasubregional. Se reconoce que se deber establecer
un rgimen de reglas de origen apropiado para evitar distorsiones al comercio intracomunitario.
Se refiere a devoluciones o remisiones, parciales o totales, de impuestos a la importacin. Cada Estado Miembro puede negar el tratamiento
de producto originario del Mercado Comn a las mercancas que se beneficien de estas devoluciones o remisiones.

Tratamiento

REGMENES ESPECIALES DE IMPORTACIN EN ALGUNOS ACUERDOS COMERCIALES EN LAS AMRICAS

108

&

Fuente

Lista de
desgravacin
de Canad

Plan de Accin,
iii)

TLC Repblica
Dominicana
y CARICOM,
1998

Artculo C-03
y Listas
de desgravacin
de Canad

TLC CanadChile,
1997

TLC CanadCosta Rica,


2001

Anexo 3.04(2)

Artculo 305

Artculo 305

TLC ChileMCCA,
2001

MCCA

TLC Mxico
Guatemala,
Honduras y El
Salvador, 2000

TLC MxicoNicaragua,
1998

Acuerdo

Cuadro 7 (continuacin)

Se refiere a las zonas francas. Si bien no hay disciplinas legales acordadas, hay un plan de accin para negociar dichas disciplinas y se
han acordado una serie de principios. Tales principios incluyen lo siguiente: (1) los productos provenientes de zonas francas no deben
gozar de ventajas adicionales a aquellas de las que ya gozan en los diferentes territorios aduaneros, y (2) darles un tratamiento no
menos favorable que el que ya gozan en el comercio recproco.

Se refiere a exoneraciones de impuestos y otros subsidios a la exportacin otorgados al amparo del rgimen de zona franca. La
implementacin de las diferentes categoras de desgravacin del Acuerdo entrarn en vigor despus de 120 das luego que el Gobierno
de Costa Rica le notifique satisfactoriamente al Gobierno de Canad que ha eliminado todas las referidas exoneraciones y subsidios.

Se refiere, en primer lugar a la exoneracin de derechos arancelarios condicionados a requisitos de desempeo. En principio ninguno de
los dos pases puede otorgar dichas exoneraciones. En segundo lugar, algunas de las listas de desgravacin de Canad estn condicionadas
a que el Gobierno de Chile le notifique al Gobierno de Canad que el producto por exportar no se beneficia del programa de reintegro
de derechos.

Mercancas exportadas de Chile a Costa Rica no pueden beneficiarse del Programa de Reintegro a los Exportadores de Chile. El exportador
hacia Costa Rica debe renunciar al beneficio.

No existen disposiciones legales especficas al respecto. Sin embargo, la prctica adoptada en los cinco pases del MCCA es que no se
concede libre comercio intrarregional a las mercancas producidas en zonas francas. (Ver, por ejemplo, artculo del Gobierno de Costa Rica
en el peridico La Nacin de ese pas, 28 de febrero de 2002, p. 25A). Sin embargo, dada la multilateralidad de las obligaciones contradas
en el TLC Amrica Central Estados Unidos, los efectos de las obligaciones de ese TLC en materia de ZFE se hacen efectivos tambin a lo
interno de los pases centroamericanos.

Se refiere a programas de devolucin y diferimiento de derechos. Las Partes conservaron sus derechos y obligaciones de conformidad con
su legislacin y el Acuerdo de la OMC. Puede haber consultas si una Parte resulta afectada por la aplicacin de estos programas.

Se refiere a programas de devolucin y diferimiento de derechos. Se acord un plazo de transicin por 7 aos hasta el 1 de julio de 2005.
Luego de ese plazo no se pueden devolver derechos pagados, o reducir o exonerar derechos de aduana respecto de bienes que se van a
exportar o a incorporar en otros bienes que se van a exportar, o sustituir por otros bienes que se vayan a exportar, al territorio de otro
pas que sea Parte del Acuerdo, en un monto que exceda el total de aranceles aduaneros pagados o adeudados sobre aquella cantidad
de ese bien importado, con el debido descuento por el desperdicio. Se acordaron disciplinas compensatorias en caso que la importacin
de productos producidos bajo estos regmenes ocasione un dao a la industria nacional.

Tratamiento

REGMENES ESPECIALES DE IMPORTACIN EN ALGUNOS ACUERDOS COMERCIALES EN LAS AMRICAS

&

109

Fuente

Art. 3.8

Artculo 3.05 y
Protocolo al
Tratado

Artculo V

MCCA

TLC Amrica
Arts. 3.4 y 3.31
Central,
Repblica
Dominicana
y Estados Unidos

TLC Chile
Estados Unidos

Tratado
Comercial entre
Repblica
Dominicana
y Panam, 1985
TLC MCCA
Repblica
Dominicana,
1998

Acuerdo

Cuadro 7 (continuacin)

Se refiere a programas de devolucin y diferimiento de aranceles aduaneros. Salvo en ciertas situaciones muy especficas, ninguna Parte puede
reembolsar el monto de aranceles aduaneros pagados, ni eximir o reducir el monto de aranceles aduaneros adeudados, en relacin con una
mercanca importada a su territorio, a condicin de que la mercanca sea posteriormente exportada al territorio de la otra Parte, utilizada
como material en la produccin de otra mercanca que posteriormente sea exportada al territorio de la otra Parte, o sustituida por una
mercanca idntica o similar utilizada como material en la produccin de otra mercanca sea posteriormente exportada al territorio de la otra
Parte. Estas disciplinas entran en vigor 8 aos despus de la entrada en vigencia del Acuerdo, y estn sujetas a un desmantelamiento peridico
en un plazo de 12 aos de manera que el reembolso o exoneracin no puede superar ciertos lmites: no ms del 75 por ciento en el ao
nueve; no ms del 50 por ciento en el ao 10; no ms del 25 por ciento en el ao 11; y cero por ciento en el ao 12 y en lo sucesivo.
Se refiere a exenciones de aranceles aduaneros. Ninguna Parte podr adoptar nuevas exenciones o ampliar las existentes, cuando la
misma est condicionada al cumplimiento de un requisito de desempeo. Tampoco condicionar la continuacin de una exencin
arancelaria al cumplimiento de un requisito de desempeo. Como requisitos de desempeo se incluyen, entre otros, el requisito de exportar
un determinado volumen o porcentaje de mercancas o servicios. Sin embargo, dentro de la definicin de requisitos de desempeo se
excluyen expresamente los requisitos de que una mercanca importada sea posteriormente exportada o que una mercanca importada sea
utilizada como material en la produccin de otra mercanca que posteriormente es exportada. Costa Rica, El Salvador y Guatemala podrn
mantener cada uno medidas existentes que sean inconsistentes con los enunciados anteriores a condicin que mantengan dichas medidas
de conformidad con el Artculo 27.4 del Acuerdo SMC. Costa Rica, El Salvador y Guatemala no podrn mantener cualesquiera de esas
medidas despus del 31 de diciembre del 2009. Nicaragua y Honduras podrn mantener cada uno medidas inconsistentes con los
enunciados anteriores durante el perodo en que sean pases del Anexo VII para efectos del Acuerdo SMC. En lo sucesivo, Nicaragua y
Honduras deben mantener cualesquiera de esas medidas de conformidad con el Artculo 27.4 del Acuerdo SMC.
No existen disposiciones legales especficas al respecto. Sin embargo, la prctica adoptada en los cinco pases del MCCA es que no se
concede libre comercio intrarregional a las mercancas producidas en zonas francas. (Ver, por ejemplo, artculo del Gobierno de Costa Rica
en el peridico La Nacin de ese pas, 28 de febrero de 2002, p. 25A). Sin embargo, dada la multilateralidad de las obligaciones contradas
en el TLC Amrica Central Estados Unidos, los efectos de las obligaciones de ese TLC en materia de ZFE se hacen efectivos tambin a lo
interno de los pases centroamericanos.

Se refiere, por un lado, a programas de devolucin y diferimiento de derechos. En esta materia las Partes conservaron sus derechos y
obligaciones de conformidad con el Acuerdo de la OMC. Por otro lado, sin embargo, el tratado hace referencia expresa a las zonas francas
y los regmenes fiscales y aduaneros especiales. Al respecto, el Protocolo al Tratado, Artculo 4.1, establece que los bienes producidos bajo
esos regmenes podrn ser admitidos al territorio de la otra Parte en condiciones no menos favorables que aquellas que se apliquen a los
bienes de una Parte producidos en sus propias zonas francas u otros regmenes especiales.

Se refiere a zonas libres o zonas francas. Establece que los artculos producidos en dichas zonas de las Partes Contratantes podran,
excepcionalmente, acogerse a los beneficios del presente Tratado cuando la Comisin Mixta Permanente as lo acordare.

Tratamiento

REGMENES ESPECIALES DE IMPORTACIN EN ALGUNOS ACUERDOS COMERCIALES EN LAS AMRICAS

Cuadro 8

AMRICA LATINA Y EL CARIBE Y LOS PROCEDIMIENTOS DE EXTENSIN OMC

% de exportaciones Ingreso Nacional Bruto


mundiales
(US$ mil millones, 1999,
1998-2000
Banco Mundial)

Pas

Beneficiario de los
procedimientos de
extensin acordados?

Antigua y Barbuda

0,00

0,6

Saint Kitts y Nevis

0,00

0,3

Granada

0,00

0,4

San Vicente y Granaditas

0,00

0,3

Dominica

0,00

0,2

Santa Luca

0,00

0,6

Belice

0,00

0,7

Hait

0,00

4,0

No est en lista OMC (*)

Barbados

0,00

2,6

Surinam

0,01

0,8

Guyana

0,01

0,7

No est en lista OMC (*)

Nicaragua

0,01

2,1

No est en lista OMC (*)

Panam

0,01

8,7

Paraguay

0,02

7,7

No est en lista OMC (*)

Bahamas

0,02

4,8

No est en lista OMC (*)

Bolivia

0,02

8,4

Jamaica

0,02

7,7

Honduras

0,02

4,8

Uruguay

0,04

19,0

Guatemala

0,04

18,6

El Salvador

0,05

11,8

Trinidad y Tobago

0,05

8,1

No est en lista OMC (*)


No est en lista OMC (*)

Ecuador

0,08

15,0

Repblica Dominicana

0,09

16,1

Costa Rica

0,10

12,0

Per

0,11

53,7

No

Colombia

0,20

90,0

No

Chile

0,28

69,6

No

Venezuela

0,39

87,3

No

Argentina

0,44

276,1

No

Brasil

0,88

730,4

No

Mxico

2,39

428,9

No

Nota: (*) OMC [2002] establece la lista de los pases que solicitaron la extensin de conformidad con los
plazos y procedimientos establecidos en Doha. Algunos pases quizs no presentaron su solicitud, a pesar
de calificar segn los parmetros acordados. Tomar en cuenta que los pases cuyo ingreso per cpita anual
es menor a $ 1.000 estn exentos de eliminar los subsidios a la exportacin segn el Acuerdo de Subvenciones
y Medidas Compensatorias.
Fuente: Datos obtenidos del documento OMC, G/SCM/38 del 26/10/2001 y del Banco Mundial.

110

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