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Introduccin. ..................................................................................................................................... 3
1. El concepto transparencia, de qu estamos hablando?................................................................ 7
Un concepto nuevo? ......................................................................................................................... 7
Un concepto reciente, en construccin................................................................................................ 8
La transparencia desde la concepcin de CIMTRA: ideas para el debate. ........................................ 10
2. Contexto del origen y fundamentacin del programa CIMTRA. ................................................. 12
El contexto internacional.................................................................................................................. 12
Incremento de la participacin ciudadana. ....................................................................................... 13
La alternancia poltica. .................................................................................................................... 15
Antecedentes de CIMTRA: los primeros pasos. ................................................................................. 19
Justificacin y metodologa para evaluar la transparencia en los gobiernos locales. ........................ 21
3. Primeras evaluaciones y expansin de CIMTRA......................................................................... 27
3.1. Municipios pioneros: Zona Metropolitana de Monterrey, Nuevo Len. ...................................... 30
3.2. Municipios de Cuernavaca, Cuautla y Tepoztln, Morelos......................................................... 32
3.3. Municipio de Xalapa, Veracruz.................................................................................................. 33
3.4. Municipio de Chihuahua............................................................................................................ 34
3.5. Municipio de Zacatecas. ............................................................................................................ 36
3.6 Municipios del Estado de Mxico................................................................................................ 37
3.7 Delegaciones del Distrito Federal. ............................................................................................. 38
3.8 Municipios de Jalisco. ............................................................................................................... 40
3.9 Municipios del Estado de Baja California.................................................................................. 48
3.10 Municipios del Estado de Colima.............................................................................................. 48
3.11 Municipios de Tabasco. ........................................................................................................... 50
3.12 Municipios de Aguascalientes. .................................................................................................. 52
3.13 Municipios de Puebla. ............................................................................................................. 52
3.14 Municipios de Tlaxcala............................................................................................................. 55
3.15 Municipios de Quertaro. ......................................................................................................... 56
4. El programa CIMTRA: lo cuantitativo. ....................................................................................... 58
El CIMTRA Bsico. .......................................................................................................................... 58
CIMTRA Plus. .................................................................................................................................. 75
5 Incidencia en los gobiernos locales. ............................................................................................. 77
Contexto poltico municipal y reacciones de las autoridades frente a las evaluaciones de
transparencia. .................................................................................................................................. 77
El acercamiento con las administraciones municipales..................................................................... 79
Cambios generados en algunos gobiernos. ....................................................................................... 80
Aprendizajes para los grupos locales................................................................................................ 83
6. Transparencia y opacidad en los gobiernos locales. .................................................................... 84
Los claro - oscuros de las administraciones municipales. ................................................................. 85
Los resultados por campos e indicadores.......................................................................................... 86
7. Fortalezas, debilidades y retos del programa CIMTRA. .............................................................. 88
Las fortalezas del programa CIMTRA. ............................................................................................. 89
Debilidades de CIMTRA................................................................................................................... 90
Retos del programa CIMTRA. .......................................................................................................... 92
A manera de conclusin.................................................................................................................... 93
Bibliografa: .................................................................................................................................... 96
Anexos:............................................................................................................................................ 98
Introduccin.
Para la elaboracin del presente reporte de sistematizacin de la experiencia de los organismos que
participan en el Colectivo Ciudadanos por Municipios Transparentes (CIMTRA) comprende de
mediados de 2002 a finales de 2008, esto es seis aos. Para ello hemos tomado como base documentos
generados por los fundadores de este programa, as como los cuestionarios de sistematizacin
aplicados a los grupos de las diferentes entidades que participan o han colaborado dentro de CIMTRA
y entrevistas con miembros del consorcio de este organismo.
El propsito de este trabajo es conocer y hacer anlisis comparativo del proceso de evaluacin de
transparencia de los gobiernos locales y sus resultados, en trminos cuantitativos y cualitativos, as
como retroalimentar y difundir la experiencia. El eje de la sistematizacin se centr en dar cuenta de
lo que ha pasado en esta materia en los seis aos de experiencia de CIMTRA; identificar los factores
de xito de ste programa en trminos de apertura de las administraciones municipales y, hasta
donde, stos ejercicios pueden, potencialmente, constituirse en una herramienta que contribuya a la
rendicin de cuentas vertical (gobierno-sociedad) y ha innovar las prcticas de la administracin y
gestin municipal (coadyuvando a la efectiva rendicin de cuentas horizontal y transversal). Con ello
se busca tambin abonar al fortalecimiento de los grupos locales que participan dentro de CIMTRA.
La Repblica Mexicana1 est conformada por 31 Estados y un Distrito Federal, existen 2,4452
municipios y 16 delegaciones en el DF, todos con una gran diversidad econmica, poltica, social y
demogrfica. En las ltimas dcadas el nmero de municipios de la repblica federal mexicana se ha
mantenido relativamente estable: en 1970 haba 2,375; en 1980, 2,376; en 1990, 2386, 2,433 en 2000
y 2,445 en el ao 2007.
en julio de 2002,
transparencia aprobadas: Jalisco y Sinaloa. Al empezar sus operaciones (en noviembre de ese ao) se
sumaron otras tres entidades: Aguascalientes, Quertaro y Michoacn (ver tabla 1). Actualmente todos
los Estados y el DF cuentan con leyes de acceso a la informacin (LAI) y no slo eso, al menos 17
entidades han reformado sus leyes con el fin de adecuarla a sus contextos locales (ver tabla 2). Este
dato por mi mismo muestra el posicionamiento importante que ha tenido el derecho a la informacin
gubernamental en la agenda pblica, empero ello no significa que todos los gobiernos de nuestro pas
se conduzcan con transparencia y menos an, que rindan cuentas a los ciudadanos de sus decisiones y
sus actos.
Segn datos del censo de poblacin y vivienda de 2005 del INEGI, la Repblica Mexicana cuenta con 103263,388
habitantes.
2
Fuente: INAFED, 2007. No estamos incluyendo a los municipios autnomos que se rigen por el mtodo de usos y
costumbres de los Pueblos Indgenas.
Jalisco
Entidad
Reforma constitucional
Tabasco
Hidalgo
Chiapas
Oaxaca
Chihuahua
Guerrero
Baja California
Campeche
Sonora
Tamaulipas
Tlaxcala
Puebla
Zacatecas
03/03/04
15/01/04
26/12/06
11/10/07
06/12/06
28/02/07
11/05/06
13/06/07
13/06/07
28/12/06
18/12/06
11/10/06
28/08/07
14/08/07
29/06/07
10/05/07
31/01/07
19/12/06
20/03/07
12/04/07
04/05/06
08/09/06
10/10/05
29/09/05
28/07/05
30/06/05
23/02/05
22/02/05
24/11/04
05/08/04
22/07/04
29/06/04
27/05/04
21/05/04
15/05/04
13/05/04
18/03/04
08/10/03
11/08/03
18/07/03
18/03/03
13/03/03
28/02/03
25/02/03
20/12/02
09/08/02
08/08/02
30/07/02
30/04/02
23/04/02
20/12/01
Primeras versiones
Nayarit
Veracruz
Yucatn
Quintana Roo
Mxico
Coahuila
Morelos
Guanajuato
Distrito Federal
Colima
Durango
Nuevo Len
Michoacn
Quertaro
Aguascalientes
LFTAIPG
Sinaloa
9-Ago-02
13-Mar-03
18-Mar-03
Modificaciones
13/06/07
28-Dic-06
Reforma constitucional
18-Dic-06
Tabasco
11-Oct-06
Hidalgo
Chiapas
8-Sep-06
10-Oct-05
Oaxaca
29-Sep-05
Chihuahua
28-Jul-05
30-Jun-05
23-Feb-05
22-Feb-05
24-Nov-04
5-Ago-04
22-Jul-04
Guerrero
Baja California
Campeche
Sonora
Tamaulipas
Tlaxcala
Puebla
29-Jun-04
27-May-04
Zacatecas
21-May-04
Nayarit
15-May-04
13-May-04
Veracruz
Yucatn
Quintana Roo
18-Mar-04
8-Oct-03
Coahuila
Mxico
11-Ago-03
Morelos
18-Jul-03
28-Feb-03
Colima
Guanajuato
25-Feb-03
Durango
20-Dic-02
8-Ago-02
Michoacn
Nuevo Len
30-Jul-02
Quertaro
30-Abr-02
Aguascalientes
23-Abr-02
Sinaloa
20-Dic-01
LFTAIPG
Jalisco
Tabla 1. Fecha de aprobacin de leyes de transparencia por los Congresos de los Estados.
Entidad
Fuente: Guerrero, Eduardo y Ramrez, Leticia; La transparencia en Mxico en el mbito subnacional: una evaluacin
comparada de las leyes estatales, en DEMOCRACIA, TRASPARENCIA Y CONSTITUCIN. Propuestas para un
debate necesario, Lpez-Aylln, Sergio, coord., IFAI, UNAM, Mxico, 2006.
Este trabajo no habra sido posible sin la colaboracin de los grupos locales de las entidades citadas,
de manera especial se agradece la colaboracin de: Jos Zarco, de Colima; Francisco Pacheco de
Ciudad Jurez, Chih.; Jos ngel Ramn Lozano, de Nuevo Len; Jos Ojeda, Mara Tanivet Ramos
y Jorge Machuca de Puebla (que incluy tambin a Tlaxcala); Jos Manuel Arias de Tabasco,
Lourdes Valtierra del DF, as como de Ignacio Gonzlez, Lupita Medrano, Manuel Garca y Jos
Antonio Gonzlez de Jalisco, la participacin de quienes conforman el consorcio: , El Consorcio
CIMTRA actualmente est conformado por: Ricardo Jimnez del Centro de Servicios Municipales
Heriberto Jara, AC; Jaime N. Jimnez de Locallis, SC; Ignacio Gonzlez de Accin Ciudadana para la
Educacin, la democracia y el desarrollo, AC; Octavio Chvez y Jaime Villasana de International
City/County Management Association (ICMA), as como tambin de la Fundacin SOROS que ha
financiado
Si bien el uso del trmino transparencia es reciente hay quienes afirman que tiene una larga historia
intelectual dentro de la filosofa poltica, desde Platn, Aristteles, Kant, Bobbio, Habermas, hasta
John Rawls, y ms an, que en el siglo XVII se convirti en una pieza clave de la corriente liberal
recogidos en los Tratados de John Locke, para quin desde el ao de 1690 planteaba el derecho que
tienen los hombres a tener la vista en lo que ocurre al interior del Estado. Para Rodrguez Zepeda,
esta afirmacin es democrtica y plenamente moderna de la transparencia 3.
Segn Rodrguez (2004), el nacimiento de este concepto no ha sido fcil, por el contrario: ha sido
sujeto a una continua estira y afloja intelectual y poltica a lo largo de siglos, pues si para Platn el
conocimiento de las verdades de la poltica debe estar reservado al selecto club de los reyes, de los
aristcratas, del gobernante que est por encima de la plebe, dos mil aos despus, para Rawls ocurre
exactamente lo contrario: los polticos y gobernantes estn obligados a razonar pblicamente sus
acciones y decisiones, deben rendir cuentas a los gobernados 4.
Desde estas posiciones, puede afirmarse que la transparencia tiene su origen en la filosofa poltica y
se puede considerar como un derecho civil y poltico. Empero, para Rodrguez la transparencia y
publicidad no slo son derechos, son tambin piezas fundamentales para la justicia, pues quien
esconde, quin oculta, quien no surte informacin de los asuntos pblicos, difcilmente ostenta o
3
Rodrguez, Zepeda, Jess; Estado y transparencia: un paseo por la filosofa poltica; IFAI, cuadernos de transparencia
no. 4, Mxico, 2004, p. 5.
4
Op. Cit. p. 6.
representa intereses legtimos5. Esta afirmacin se apoya en lo planteado por Emmanuel Kant quien
aseguraba que son injustas todas las acciones que se refieren al derecho de otros hombres cuyos
principios no soportan ser publicados6. Ubicar a la transparencia no slo al terreno de los derechos
sino tambin al campo de la justicia es poco usual por parte de los acadmicos as como de instancias
oficiales- y refleja las mltiples acepciones que se tienen sobre este trmino. Y es justamente en este
campo, de la justicia, donde se presentan las mayores dificultades para generar incentivos a favor de la
transparencia en la
Cunill, plantea la hiptesis de que la revalorizacin del mercado y la globalizacin tambin han
contribuido a otorgarle una importancia notable a la transparencia. Y seala, Tal como lo reconoce
Manjarrez Riera (2003), la actividad industrial y comercial en un mundo cada vez ms globalizado
depende en buena medida de la honradez con que sean manejados los recursos pblicos 7. A este
respecto anota que la creacin de Transparencia Internacional, fue promovida por organismos
empresariales como una forma de combatir la corrupcin pblica, a partir de reconocer la conexin
de estas causas con las oportunidades de negocios lcitos8.
bidem, p. 6
Citado por Rodrguez, op. Cip. P. 6.
7
Cunill, Nuria; La transparencia en la gestin pblica Cmo construirle viabilida?, mimeo, octubre 2006.
8
Cunill, op. Cit., p. 1.
6
Cunill refiere que en una situacin lmite donde se adolece de canales de participacin social pero se
cuenta con acceso a la informacin pblica (significativa) puede generarse influencia de la ciudadana
a travs de la opinin pblica y la movilizacin social. Por el contrario, en caso de existir canales de
participacin social pero ausencia de informacin relevante, esto nulifica en la prctica a la
participacin como un recurso de influencia en las decisiones, y no slo eso, Tambin la competencia
pierde su eficacia como medio de crtica y control de la ciudadana sobre la gestin pblica, si es que
las elecciones de las personas no son visibles para otros11. Sobra decir que una participacin sin
informacin es inviable en trminos de influencia y de contrapeso efectiva en las decisiones pblicas a
favor de las causas ciudadanas. Esto lo saben muy bien los regmenes de gobierno autoritarios.
Desde la teora de las organizaciones, Merino (2005) subraya al menos tres seales de alarma con
relacin al tema de la transparencia: la primera alude a las capacidades limitadas de los individuos y
las organizaciones para procesar en la prctica toda la informacin generada por la administracin
pblica. Es el lmite de la racionalidad limitada advertida por el profesor Hebert Simon en los aos
cincuenta12. La segunda refiere a la relevancia de la informacin disponible, es decir, no basta tener
acceso a un cmulo de informacin, si sta se encuentra en desorden, sin un propsito definido y peor
an, de dudosa calidad. La tercera seal de alarma tiene que ver con la actitud asumida por el servidor
pblico en el ejercicio de sus funciones, esto es: no es lo mismo hacer el trabajo sin ninguna
conciencia sobre la importancia de las evidencias que se van generando, que hacerlo como si se
estuviera en una pecera. No es lo mismo escribir un oficio que solamente estar destinado a una
persona para un asunto especfico, que saber que su contenido puede ser revisado por muchos; no se
dice lo mismo en una reunin de trabajo que no dejar ninguna constancia, que otra con versiones
estenogrficas y minutas firmadas; no se toman las mismas decisiones cuando existe la obligacin de
documentarlas, paso a paso, que cuando se va al garete13. Es decir, la dinmica de trabajo de una
organizacin puede verse alterada significativamente si en ella se introduce la idea de la transparencia,
como de hecho est sucediendo ya en una buena parte de la administracin pblica (de los tres niveles
de gobierno) que estn dejando de documentar sus decisiones ante la posibilidad de que pueda ser
requerida, o peor an, el nmero de respuestas de inexistencia de la informacin por parte de las
instituciones gubernamentales, se ha visto incrementado notablemente en los ltimos aos, como una
forma de evadir la responsabilidad de publicar determinadas decisiones.
Lo anterior sirva para advertir que estamos frente a nuevos desafos en un tema que est lejos de ser
agotado como un recurso infalible en contra de la corrupcin y las malas decisiones gubernamentales
que atentan contra el inters pblico.
12
13
10
su acontecer cotidiano. De ah que importa no slo los aspectos normativos, sino tambin los
procedimientos y la voluntad poltica de los gobernantes de abrirse al escrutinio pblico y a las
demandas y exigencias de los ciudadanos.
a) No reducir la transparencia slo al acceso a la informacin como si fuera una simple vitrina o
aparador, -como ha sucedido en la prctica en la mayora de las legislaciones y operacin de los
gobiernos-, ya que ello no nos dice nada respecto a las razones o motivos en los cuales se sustenta una
decisin, ni permite activar recursos -de rendicin de cuentas- que permitan limitar la discrecionalidad
en la toma de decisiones.
b) Evitar que la apertura de los espacios gubernamentales que impactan a lo pblico se manejen en
trminos discrecionales o capricho de la autoridad en turno, sin reglas claras y precisas, de tal forma
que los ciudadanos queden impedidos de conocer las deliberaciones, los argumentos y razones que
anteceden a una decisin.
c) Terminar con la simulacin y la clientela poltica para dar paso a una genuina participacin
ciudadana -diversa, plural e incluyente- en
Desde la experiencia de las evaluaciones de transparencia a los gobiernos locales por parte de
CIMTRA, constatamos avances en ciertas reas del gobierno en la dimensin de la informacin, sobre
todo en ingresos y egresos, sueldos, obra pblica, entre otros, pero poco avance (en trminos
generales) en las dimensiones de apertura de espacios de decisin pblica y participacin ciudadana.
Esta es la parte que registra mayor resistencia a la apertura por parte de las autoridades municipales,
como veremos ms adelante.
El contexto internacional.
Hace apenas unos cuantos aos atrs, a principios de la dcada de los noventa, el trmino de
corrupcin no figuraba dentro de los temas de atencin de la agenda internacional, entre otras cosas,
porque se le conceba como un problema de moral interna de los pases. Federico Reyes Heroles
(2006) refiere que incluso cuando el Banco Mundial, u otros organismos internacionales, se
encontraban evidencias fehacientes de corrupcin preferan referirse a sta como el factor C,
evadiendo el tema. Aunado a esto, las figuras presidenciales (al igual que altos funcionarios pblicos)
de Amrica Latina eran intocables, independientemente de sus conductas y excesos en el ejercicio del
poder.
En este contexto, en el mundo surgen varios pases con legislaciones de acceso a la informacin
(LAI). A principios de los aos 80 slo diez pases contaban con leyes de este tipo, actualmente se
reportan 67, de las cuales casi dos terceras partes fueron aprobadas en los ltimos nueve aos
(Ackerman y Sandoval, 2005). Este dato por si mismo nos refleja la importancia que ha cobrado el
tema en la agenda internacional.
14
Vargas, Edmundo, La lucha contra la corrupcin en la agenda regional e internacional en Revista Nueva Sociedad,
nm. 194, nov-dic 2004, p. 134. El autor alude tambin a un estudio del Departamento de Comercio estadounidense , de
abril de1994 a mayo de 1995, sobre la perdida de 100 contratos de firmas norteamericanas por un monto cercano a los
45.000 millones de dlares debido a la falta de penalizacin del soborno transnacional.
15
Citado por Vargas, Edmundo, op. cit. p. 140
13
agenda pblica nacional, que se registra a finales de la dcada de los 80 y principios de los 90
(Reygadas, 1998; Olvera, 1999; Isunza y Hevia, 2006)
Lo anterior, vinculado a un debilitamiento y crisis de los esquemas de control vertical del sistema
poltico mexicano, que se manifiestan en la irrupcin en el escenario pblico de nuevos actores
sociales (las llamadas ONGs, tambin denominadas organizaciones de la sociedad civil, o organismos
pblicos autnomos, etc.), as como en la divisin del partido hegemnico (PRI) en los aos 80, crean
las condiciones para impulsar reformas democrticas que abren nuevas vas de participacin
ciudadana en la esfera pblica.
Para algunos analistas la crisis de legitimidad del sistema poltico mexicano tuvo sus cimientos en el
movimiento estudiantil de 1968 que demandaba el reconocimiento de derechos civiles y polticos.
Ante la respuesta represiva del Estado y la imposibilidad de su democratizacin se inicia un largo
proceso de construccin de identidades colectivas por fuera del rgimen autoritario centrado en un
trabajo de organizacin independiente promovido por la izquierda social, por lo que queda del
movimiento estudiantil y por un sector de la iglesia catlica. Durante la dcada de los 70 y 80 se inicia
un largo proceso de asociacionismo autnomo en el pas que intentan reagruparse en torno diversos
temas que afectan la vida social del pas; as surgen agrupaciones de lo ms diverso, que abarcan
desde el mbito empresarial, hasta el campesino, obrero, urbano popular e indgena. Destacan tambin
las agrupaciones feministas, que reivindican los derechos de las mujeres, grupos ecologistas, de
vivienda, derechos humanos, entre otros.
14
Durante los noventa irrumpe en la escena poltica nacional el movimiento indgena armado a travs
del EZLN, en torno al cual se conforman y reactivan numerosos sectores de la poblacin no slo
indgenas y campesinos, sino tambin agrupaciones defensores de los derechos humanos, de gnero,
ecologistas, educacin popular,
La suma de los cambios polticos expresados en la reforma electoral de 1996, que da lugar a la
ciudadanizacin del rgano garante, as como el aumento y pluralizacin de los actores sociales y los
temas que promueven la multiplicacin de interfaces16 societales, como formas institucionalizadas de
una nueva relacin entre la sociedad y el estado, en diferentes mbitos y campos de la poltica
pblica (Isunza y Hebia, 2006, p. 22), van conformando las condiciones para la alternancia y
pluralidad poltica como parte de un nuevo rostro poltico en surgimiento.
La alternancia poltica.
Los municipios fueron los primeros niveles de gobierno que lograron la alternancia poltica en el pas,
le seguieron los Estados, Congresos locales, el Congreso de la Unin y finalmente el gobierno federal.
En los tiempos modernos, fue en el ao de 1958 el municipio de Mrida, Yucatn donde se registr la
primera alternancia a nivel municipal reconocido oficialmente (durante la campaa electoral, a nivel
federal de Gustavo Lpez Mateos). Treinta y un aos despus, Baja California, en 1989 (durante el
periodo de Carlos Salinas de Gortari) sera la primera entidad gobernada por el PAN. Ms
recientemente, en tan slo diez aos, de 1989 a 1999, la oposicin al PRI logr un total de once
16
El concepto de interfaz se entiende como un espacio de intercambio y conflicto en el que ciertos actores se
interrelacionan no casual sino intencionadamente. Un tipo especial de interfaz es el espacio donde acotres societales y
estatales se encuentran Isunza, Ernesto y Hevia, Felipe Relaciones sociedad civil-estado en Mxico. Un ensayo de
interpretacin, CIESAS y U. Veracruzana, 2006, p. 24.
15
gubernaturas a lo largo del pas; en el noroeste los Estados de Baja California y Baja California Sur; el
Distrito Federal, Tlaxcala y Quertaro en el Centro; Guanajuato y Aguascalientes en el Bajo; Jalisco
y Nayarit en Occidente; Zacatecas en el Centro norte y Nuevo Len en el noreste17.
Tomando en cuenta la poblacin que vive en los municipios del pas y relacionndolo con los partidos
gobernantes, se observa un cambio fundamental en las preferencias electorales de los ciudadanos en
donde el 54.09% de la poblacin total es gobernada por partidos los PAN, PRD, PVEM, PT,
Convergencia, entre otros y el 45.01% restante, es gobernada por el PRI.
En 1974 el sistema electoral mexicano pasa de ser mayoritario hacia sistemas mixtos. En este ao el
PRI abarcaba al 97.8% de todos los diputados locales en el pas. Era, sin lugar a dudar, un partido
hegemnico. A mediados de 1999, el PRI tena el 48.64% de los diputados locales, lo que significa
que en 25 aos perdi 48.16 puntos porcentuales de su peso en el sistema representativo en su
conjunto. Durante las dcadas de los ochenta y noventa, la creciente pluralidad poltica de los
congresos locales mexicanos llev a que el PRI, que contaba hacia 1987 con la mayora calificada
(dos tercios de los escaos, o ms) de todos los congresos locales, contara hacia mayo de 1999 con
mayora calificada en solamente dos congresos locales (Nayarit y Puebla). Hacia 2003, ningn partido
cuenta con mayora calificada de dos tercios en congreso local alguno del pas (Lujambio, 2004;
175).
En 1997, el PRI deja de obtener la mayora absoluta en el Congreso de la Unin. A partir de los aos
noventa, Mxico empez a tener gobiernos divididos. La pluralidad poltica expresa el nuevo rostro
poltico del pas que se expresa y mantiene hoy da.
Ver Lujambio, Alfonso; Los congresos locales: la precaria institucionalidad. Comentarios al Compendio Estadstico de
El Poder Legislativo estatal en Mxico. Anlisis y diagnstico; en El Poder Legislativo Estatal en Mxico. Anlisis y
diagnstico, Balkin, Robert, coord.; The State University of New York, ITAM, CIDE, U. Anahuac del Sur,..; Mxico,
2004.
16
No obstante que en 1977, durante el gobierno de Jos Lpez Portillo, se incorpor en el artculo sexto
de la Constitucin Mexicana la frase: El Derecho a la Informacin ser garantizado por el Estado,
adems de reconocerse por nuestro pas el derecho a la informacin como parte de los ordenamientos
internacionales en materia de derechos humanos desde 1980 18, no fue sino hasta el 11 de junio de
2002 veinticinco aos despus- que el presidente Fox firm el decreto de promulgacin de la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (LFTAIPG). Previo a
este decreto, en 2001 se presentaron tres iniciativas de ley sobre transparencia: la del diputado por el
PRD, Luis Miguel Barbosa Huerta (11/jul/2001), la del presidente Vicente Fox (30/nov/2001), y la del
Grupo Oaxaca (6/dic/2001) 19. Finalmente, la fraccin del PRD, as como los otros partidos, con
excepcin del PAN, decidieron hacer suya la iniciativa presentada por el Grupo Oaxaca (GO), con lo
cual al final quedaron dos iniciativas.
En opinin de Ramrez (2008; 68 y 69) ambos proyectos de ley coincidan en lo bsico: que los
ciudadanos accedieran a informacin en posesin del gobierno. Sin embargo, haba discrepancias
cruciales en torno a los siguientes temas: informacin reservada; el rgano garante del derecho a la
informacin; los plazos para acceder a informacin; negativa o afirmativa ficta?; los sujetos
obligados; la derogacin de leyes que limiten el nuevo derecho y las sanciones. Veamos brevemente
los planteamientos y crticas de algunos de estos puntos.
Me refiero a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos de 1969 y el Pacto Internacional de los Derechos
Civiles y Polticos de 1966, ratificados por Mxico en 1980.
19
Ver, Navarro, Fidela, op. Cit.
17
econmicas y la destitucin del cargo. Finalmente, la ley aprobada remite a otros ordenamientos
legales (Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin y Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Pblicos). En opinin de Hernndez (2003) el IFAI es un
organismo hbrido y literalmente sin dientes para operar.
No obstante las limitaciones citadas, lo relevante es la voluntad poltica de los diversos actores
polticos para alcanzar consensos y que los diferentes partidos con representacin en el Congreso
hicieron suya la propuesta de los ciudadanos, con lo cual se inaugur, por la va de los hechos, la
primera iniciativa de ley elaborada desde la esfera de la sociedad civil en el mbito federal, situacin
indita en el pas (Ramrez, 2008). Para varios analistas, la alternancia en el gobierno federal, la
pluralidad poltica del congreso y la independencia de los medios de comunicacin respecto del
gobierno, la conformacin de un grupo de ciudadanos diverso centrados en el derecho a la
informacin, entre otros factores, crearon las condiciones para que durante el gobierno de Fox se
aprobara una ley de esta naturaleza.
|Junto al inters del gobierno federal por crear una ley de transparencia, en el 2001 se dan a conocer
diversos estudios sobre el fenmeno de la corrupcin en Mxico, que advierten de la grave situacin
que esto representa para el desarrollo del pas y la gobernabilidad democrtica, dentro de los cuales
destaca el de Transparencia Internacional; Transparencia Mexicana y el de Instituto Tecnolgico de
Estudios Superiores de Monterrey. No obstante, estos estudios tienen la particularidad de ubicarse en
el plano nacional y estatal, dejando fuera el mbito municipal.
Con estos antecedentes y en este contexto, en Mxico a mediados de 2001 se renen representantes de
organizaciones civiles con trabajo en gobiernos locales interesados en esta temtica, entre los que
destacan: El Centro de Servicios Municipales Heriberto Jara (CESEM), AC; Alianza Cvica, AC;
Vertebra; Locallis, AC y la Asociacin Internacional de Administracin de Ciudades y Condados
(IGMA), con la idea de conjuntar esfuerzos en el diseo de una herramienta que identificara desde
una perspectiva ciudadana de transparencia, las acciones que las autoridades municipales realizan en
materia de rendicin de cuentas a la poblacin, de revisin y difusin procesos administrativos, de
19
atencin ciudadana y difusin de las buenas prcticas en finanzas pblicas. En las primeras reuniones
participaron tambin funcionarios de la Secretara de la Funcin Pblica del Gobierno Federal (SFP),
con quienes se trabajara en la publicacin de algunos documentos, a travs de ICMA-Mxico20.
La propuesta original consista en crear un Sistema de Evaluacin para la Transparencia Municipal
(SETRAMUN)21 y dentro del marco de justificacin de ste se aluda a tres factores: i) los efectos
perversos de la corrupcin en la sociedad y la administracin pblica; ii) la necesidad de transparentar
la funcin pblica para generar confianza en las relaciones gobierno-sociedad y iii) las experiencias de
apertura de gobiernos locales en varios estados en materia de transparencia, que daban pauta en
generar polticas pblicas en torno a este tema 22. De esta manera se propuso identificar, desde un
enfoque de transparencia, las acciones y actividades de las autoridades municipales en materia de
ciudadanizacin de los espacios de participacin, revisin y difusin procesos administrativos
susceptibles de corrupcin, atencin ciudadana y difusin de las buenas prcticas municipales, con el
objetivo de evaluarlos y calificarlos para alcanzar una mejor confianza ciudadana en el gobierno23.
El problema que se identific fue que haba mucho inters por el tema de la contralora social, pero se
careca de instrumentos concretos y contundentes para ejercerlos en el mbito municipal. De ah que
se propuso como alternativa de solucin el Proveer a la sociedad de un instrumento que le permita
realizar una auditora social en forma ordenada, e impulsar la cultura general de contralora social 24.
Dentro de los pilares que inspiran la creacin de CIMTRA se sealan:
1. Los diez criterios de mejores prcticas en gobiernos locales, derivados de la Conferencia
Habitat II de la ONU, celebrado en Estambul en 1996, dentro de los cuales destacan la
promocin de la responsabilidad y la transparencia.
2. La importancia estratgica del municipio como instancia de gobierno ms cercana a la gente y
su influencia en su vida cotidiana.
20
Dentro de los documentos publicados destacan: Municipios transparentes: 14 acciones bsicas para la transparenmcia,
ICMA SFP- SG- USAID, Proyecto Atlatl; Mxico, 2003 y Las contraloras gubernamentales y los caminos para una
funcin efectiva, ICMA SFP- USAID, Mxico, 2003.
21
Este fue el primer nombre que se propuso al programa.
22
Se citaban los casos de los municipios de: Monterrey, Nuevo Len; Apizaco, Tlaxcala; San Juan Teotihuacn y Texcoco
del Edo. de Mxico; Gmez Palacio, Durango; La Corregidora, Quertaro; Mexicali, Baja California y Mrida, Yucatn,
entre otros.
23
Ver documento 1, Desarrollo del marco conceptual y metodologa de calificacin del SETRAMUN, IGMA, s/f, p. 5.
24
Op. Cit. p. 7.
20
A diferencia de otras concepciones y del discurso oficial, para los fundadores de CIMTRA la
transparencia no se reduce simplemente al acceso a informacin pblica (esto es, colocar informacin
en una pgina de Internet), sino que abarca tambin el involucramiento de los ciudadanos en las
25
26
Ibidem, p. 9.
Ibidem, p. 10.
21
decisiones pblicas, lo que sin duda plantea una concepcin ms radical del trmino. Si la funcin
principal de las autoridades y servidores pblicos es tomar decisiones sobre bienes y recursos pblicos
para generar bienestar social, no se justifica la opacidad en la formulacin de stas.
a.
Hacia el interior:
habitantes en la planeacin y colaboracin conjunta con las autoridades y establece parmetros para
medir la apertura del gobierno municipal con relacin a indicadores claves.
b.
bidem, p. 14
bidem, p. 16.
22
c. Atencin ciudadana, cmo se atiende al ciudadano?, calidad de los servicios que se brindan a
la sociedad, calidad en la atencin de las demandas y necesidades ciudadanas y medios para su
atencin.
Definidos los campos y sus objetivos, se pas a determinar los indicadores. A este respecto,
Gabriel Tun y Oscar Castro, del CESEM, sealan que un buen indicador es aquel que registra y
da cuenta de hechos observables y que representa realmente los conceptos y variables que el
observador tiene en su marco de referencia29. Fue as como se definieron 16 indicadores y 31
elementos, formulados en preguntas y contenidos que dan forma a un cuestionario bsico para
evaluar la transparencia en los gobiernos locales (ver anexo 1). Los indicadores para cada campo
son los siguientes:
CAMPOS DE LA TRANSPARENCIA
Informacin a la ciudadana Comunicacin Gob-Soc.
1. Proveedores
2. Ingresos
3. Participaciones
y
aportaciones
4. Egresos
(comunicacin
y
viticos)
5. Deudas
6. Morosidad (predial y
otros)
7. Sueldos y asesoras
8. Obras
9. Reglamentos
10. Compras y licitaciones
11. Otros.
1. Consejos ciudadanos
- convocatoria
- mayora ciudadana
- reglamentos
- sesiones
2. Cabildo
- sesiones (abiertas)
- comisiones
3.
Reglamento
participacin ciudadana
Atencin ciudadana
1. Informacin de servicios:
- Licencias
de
construccin
- Pago
multas
de
trnsito.
- Registro de bienes en
catastro.
- Alcoholes.
- Permiso operacin de
negocios
de 2. Medios de atencin
Para recabar informacin sobre el fenmeno de la corrupcin con fines de estudio, generalmente los
investigadores utilizan dos tipos de instrumentos: a) documentos escritos, como informes de prensa,
registros, informes, reportes, etc. y b) el uso de datos proporcionados por encuestas. Ambos
instrumentos presentan ventajas y desventajas. Para el caso del programa CIMTRA se determin
utilizar los siguientes medios para evaluar la transparencia: a) la entrevista mediante un cuestionario a
29
bidem, p. 17-
23
los actores sociales relevantes del municipio. Alcalde, Regidores y Funcionarios Municipales30, y b)
documentos escritos: como las leyes orgnicas municipales, encuestas realizadas por la prensa,
escritos sobre procesos y procedimientos municipales, entre otros.
Previo a la implementacin del programa, se realizaron pruebas pilotos en algunos alcaldes (Texcoco,
Cuquo, Tepic, Pachuca y Tuxtla Gutirrez) con el fin de determinar la validez y pertinencia del
instrumento. Tambin se procedi a la elaboracin de manuales para la aplicacin y calificacin del
cuestionario, con preguntas y una gua metodolgica con ejemplos reales tomadas de algunos
municipios.
La cronologa que se sigui y que da cuenta del trabajo desarrollado por los organismos promotores
para el diseo e implementacin del SETRAMUN se presenta en la siguiente grfica.
LOGOTIPO ONG
Y/U ORGANISMO
TOMO I
-Diseo:
SETRAMUN
-Incorporacin:
ICMA
-Presentacin:
AMMAC-Acapulco
Agosto
Septiembre
Octubre
Noviembre
Diciembre
-Elaboracin:
1. Manual para la
Aplicacin del
Cuestionario
2. Manual para la
Calificacin del
Cuestionario
-Revisin:
Edicin del Manual 17
Acciones para la
Transparencia
Municipal
-Producto derivado
Declogo de la
Transparencia.
Aplicado en Oaxtepec
-Elaboracin:
Manual 17
Acciones para la
Transparencia
Municipal
-Incorporacin:
SETRAMUN a
Agenda XXI
Enero
Febrero
2001
-Reunin :
CEDEMUN,
Agenda XXI
-Presentacin:
1. AMMAC-Aguascalientes
2. Grupo de Alcaldes y
Regidores electos de
Chiapas
3. Alcaldes de Corregidora,
Qro. y Apizaco, Tlax.
4. Funcionarios de
Guanajuato, Gto.
-Reunin:
Despacho de consultora
Marzo
Abril
-Presentacin:
Medios de
comunicacin
-Implementacin:
Municipios
Etapa
Actual
Mayo
2002
1a. Reunin:
SECODAM
ICMA
FLACSO
CFN
CCE
CEDEMUN
CIDE
CONGRESO
CESEM
Alianza Ciudadana
VERTEBRA
2a. Reunin:
SECODAM
ICMA
CCE
VERTEBRA
Alianza Cvica
36
Fuente: ICMA
Es importante destacar que el instrumento y metodologa de CIMTRA, a diferencia de otros
mecanismos, requiere de evidencia fsica para validar la respuesta de cada una de las preguntas del
30
En un principio se consider pertinente aplicar el cuestionario tambin a otros actores relevantes: medios de
comunicacin, empresarios, representantes de organizaciones civiles, etc., sin embargo, la experiencia (y los escasos
recursos) dieron como resultado que las entrevistas se concentraran en los servidores pblicos municipales.
24
cuestionario, por lo que no es suficiente la informacin verbal proporcionada por los entrevistados. La
ponderacin para calificar el nivel de transparencia de un municipio va de cero (opacidad total) a cien
(transparencia total). Para ello a cada una de las preguntas se le asign un valor diferente, con base en
la relacin que guarda cada indicador con el fenmeno de la corrupcin. De esta manera se
establecieron los siguientes criterios:
i. Impacto: se refiere al efecto que tiene o puede tener el indicador para enfrentar y abatir el nivel de
corrupcin existente, adems de la voluntad poltica que requiere para llevarlo al cabo. A los
elementos que tienen estas caractersticas se les asign un valor de 5 puntos.
ii. Inhibe corrupcin: es el indicador que limita al funcionario pblico a realizar malos manejos y
malas prcticas por la exigencia a la transparencia en sus actividades. Estos tienen un valor de 3
puntos.
iii. Prcticas comunes: alude a aquellas acciones que son realizadas frecuentemente por la mayora de
los municipios, y que se ven reflejados en una buena calificacin en el indicador o pregunta. A estos
se les asigna un valor de 2 puntos.
En la tabla 1, se presentan la ponderacin general de cada indicador por pregunta, contenidos en los
campos y por criterios y valores utilizados en el programa CIMTRA hasta este momento:
25
Campo
No.
Indicador
1
2
Informacin a la Ciudadana
3
4
5
6
7
8
9
Espacios de Comunicacin
Gobierno-Sociedad
10
Atencin
Ciudadana
11
12
13
14
15
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
Pregunta
Proveedores
Ingresos Propios
Ingresos Particip.
Egresos Comunicacin
Egresos Represent.
Deuda Bancos
Deuda Proveedores
Deuda Otros
Morosidad Predial
Morosidad Otros
Sueldos (C y F)
Gastos en asesoras
Obras a realizar
Obras realizadas
Reglamentos
Procesos Compras, etc.
Lista de Integrantes
Listado Operaciones
Convocatoria Pblica Con.
Mayora Ciudadanos
Reglamentos Consejos
Continuidad en la Admn.
Sesiones Consejos Reg.
Sesiones Abiertas
Cabildo Abierto
Comisiones Cabildo
Comisiones Pblicas
Acuerdos de Cabildo
Participacin Vecinal
Informacin Servicios
Medios de Atencin
Ponderacin
por pregunta
TOTAL
5
2
2
3
3
2
2
2
2
2
5
5
2
2
2
5
5
3
3
5
5
3
3
5
5
2
5
2
3
3
2
100
Ponderacin
por campo
54
41
5
100
CRITERIOS Y VALORES
Prcticas
Inhibe
Impacto
Comunes Corrupcin
5
2
2
3
3
2
2
2
2
2
5
5
2
2
2
5
5
3
3
5
5
3
3
5
5
2
5
2
3
3
2
24
26
50
20
100
Si bien el programa CIMTRA se ha aplicado en 15 entidades del pas, en seis slo se evalu en una ocasin y en los
restantes se ha evaluado ms de una vez y se mantiene activo en ocho entidades: Baja California, Colima, Chihuahua,
Jalisco, Nuevo Len, Puebla, Tabasco y Tlaxcala.
27
Estado
1. Nuevo Len
2. Chihuahua
3. Morelos
4. Veracruz
5. Zacatecas
6. Distrito Federal
7. Jalisco
Municipios evaluados
Fecha inicio
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
sep/2002
oct/2002
nov/2002
1.
2.
3.
1.
2.
3.
1.
1.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
30.
31.
32.
33.
Cihuahua
Ciudad Jurez
Delicias
Cuernavaca
Cuatla
Tepostln
Xalapa
Guadalupe
Tlalpan
Magdalena Contreras
Iztapalapa
Cuajimalpa
Miguel Hidalgo
Milpa Alta
Tlhuac
Azcapotzalco
Benito Jurez
Cuauhtmoc
Iztacalco
Venustiano Carranza
lvaro Obregn
Coyoacn
Gustavo A. Madero
Xochimilco
Amacueca
Guadalajara
Sayula
Zapopan
Tlaquepaque
Tonal
El Salto
Cocula
Tlajomulco
San Gabriel
Tuxpan
Tuxcacuesco
Tapalpa
Tolimn
Zapotitln de Vadillo
Atemajac de Brizuela
Puerto Vallarta
nov/2002
ene/2004
abr/2003
abr/2003
abr/2003
Mar/2003
Abr/2003
Nov/2004
Dic/2004
Ene/2005
Feb/2005
Nov/2005
Nov/2003
Jun/2004
Sep/2004
Oct/2004
Nov/2004
28
34.
35.
36.
37.
38.
39.
40.
41.
42.
43.
44.
45.
46.
8. Estado de Mxico
9. Baja California
10. Colima
11. Tabasco
12. Aguascalientes
13. Puebla
14. Coahuila
15. Tlaxcala
Zapotln el Grande
Zapotiltic
Tamazula de Gordiano
Tecalitln
Caadas de Obregn
Cuquo
Ixtlahuacn del Ro
Santa Mara del Oro
Mazamitla
Mexticacn
Tepatitln
Valle de Jurez
Zacoalco de Torres
Jun/2005
Agt/2005
Nov/2005
1. Tlalnepantla de Baz
2. Metepec
1. Ensenada
2. Mexicali
3. Rosario
4. Tecate
5. Tijuana
1. Armeria
2. Colima
3. Comala
4. Coquimatln
5. Cuauhtmoc
6. Ixtlahuacn
7. Manzanillo.
8. Minatitln
9. Tecomn
10. Villa de lvarez
1. Balancn
2. Comalcalco
3. Huimanguillo
4. Jonuta
5. Tacotala
1. Aguascalientes
1. Amozoc
2. Atlixco
3. Puebla
4. San Andrs Cholula
5. San Pedro Cholula
6. Tehuacn
7. Izcar de Matamoros
8. San Martn
9. Texmelucan
10. San Gregorio Atzompa
11. Cuautlancingo
12. Coronango
13. Juan C. Bonilla
14. Ocoyucan
15. Ajalpan
16. Xoxtla
1. Ramos Arizpe
1. Apizaco
2. Huamantla
Nov/2003
Nov/2004
May/2004
Jul/2005
Nov/2006
29
Abr/2007
dic/2007
Jun/2008
Jun/2007
Feb/2008
3. Tlaxcala
Poblacin
(INEGI, 2005)
523,533
122,009
71,061
53,854
1'133,814
299,364
259,896
418,784
691,931
32
Fecha de
aplicacin
Oct-2002.
Oct-2002.
Nov-2002.
Nov-2002.
Oct-2002.
Oct-2002.
Oct-2002.
Oct-2002.
Oct-2002.
Calificacin Lugar
68.5
60.7
48.2
46.0
43.4
34.6
33.9
29.6
24.6
1
2
3
4
5
6
7
8
9
30
10. Allende
11. Garca
12. Jurez
Total
29,568
51,658
144,380
2666,038
Nov-2002.
Oct-2002.
Oct-2002.
Promedio
23.9
19.1
4.8
36.44
10
11
12
En junio de 2004 vuelven a ser evaluados pero slo nueve municipios; un dato interesante es que
todos incrementan su calificacin significativamente, de los nueve, seis obtienen calificaciones por
arriba de los sesenta puntos y slo tres se mantienen con nmeros inferiores a esa cifra (reprobados).
El promedio de calificacin se incrementa de 36.44 a 68.73 puntos (un incremento del 94.3%). En esta
ocasin el municipio de Apodaca se convierte en el municipio con ms alta calificacin y Jurez se
mantiene en el ltimo lugar.
31
1. vuelta
Municipio
Poblacin
2. vuelta
3. vuelta
4. vuelta
Fecha
Calif
Fecha
Calif.
Fecha
Calif.
Fecha
Calif.
Lugar
X/02.
X/02.
X/02.
X/02.
X/02.
X/02.
X/02.
XI/02.
XI/02.
X/02.
XI/02.
X/02.
Promd
60.7
43.4
68.5
24.6
29.6
33.9
34.6
48.2
46.0
19.1
23.9
4.8
36.44
VI/04
VI/04
VI/04
VI/04
X/06
VI/04
VI/04
90
66.48
86.98
76.48
97.98
53.98
67.23
IX/06
IX/06
IX/06
X/06
XI/07
X/06
X/06
98.5
70.93
83.48
78.18
94
60.73
76.23
XI/07
X/07
XI/07
XI/07
98.5
98.5
97
96
XI/07
XI/07
71.75
47.2
VI/04
40.13
VI/06
Promd.
39.32
68.73
X/06
Promd
7.82
71.23
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
Promd
84.82
(INEGI2005)
122,009
1'133,814
523,533
691,931
418,784
259,896
299,364
71,061
53,854
51,658
29,568
144,380
2666,038
respectivamente, esto es, ninguno obtuvo calificacin aprobatoria. Despus de esta evaluacin, la
asociacin que encabez estos ejercicios se desintegr por lo que a la fecha los municipios de esta
entidad no se han vuelto a evaluar.
34
35
32
Poblacin
Fecha
de Calificacin
(INEGI, 2005)
evaluacin
Cuautla
160,285
Abr/2003
37.8
Cuernavaca
349,102
Abr/2003
41.9
Tepoztln
36,145
Abr/2003
32.1
Total
545,532
En abril de 2003, el Centro de Servicios Municipales Heriberto Jara de Xalapa, Ver., se encarg de
evaluar por primera -y nica- vez el municipio Xalapa, Veracruz, cuya calificacin fue de 21.8/100,
muy por debajo de los estndares mnimos de transparencia (60) del programa CIMTRA.
Los municipios del Estado de Morelos, como el de Veracruz, se han evaluado slo una vez, en el
primer cado debido a que los grupos intentaron fusionarse para hacer este trabajo se desintegraron. En
el caso de Xalapa, se desconocen las razones, ya que la asociacin que realiz este ejercicio mantiene
el trabajo en esta regin.
33
Los integrantes del CEPAC sesionan una vez al mes, los temas que trabajan son: participacin
ciudadana y buen gobierno (donde incluyen transparencia). En la primera evaluacin del municipio
de Chihuahua, difundida en nov/ 2002, obtuvo una calificacin reprobatoria de 37.7/100 (ver tabla 4).
En el comunicado de prensa del citado Comit (16/nov/2002), resalta que el municipio evaluado
dispone de una pgina de Internet lo que facilit el trabajo de CIMTRA. Tambin se destacaron las
fortalezas y oportunidades de este municipio en la materia y exhortan a las autoridades a poner a
disposicin de los ciudadanos la informacin fundamental sin necesidad de que sta sea requerida.
Chihuahua fue el primer municipio en ser evaluado -con la metodologa de CIMTRA- por segunda
ocasin en septiembre de 2003, colocndose en el primer lugar de los 20 municipios en ese ao, con
una calificacin de 85.53/100 (ver rankin CIMTRA en la tabla 5). En el boletn de prensa dado a
conocer por el CEPAC, el 23 de sept./ 2003, se registran los avances (presentados como fortalezas) de
este municipio: a) el cumplimiento al cien por ciento del campo de informacin ciudadana, referida a
36
34
ingresos, egresos, proveedores, sueldos, viticos, obras realizadas, morosidad predial, licitaciones,
entre otras; b) dispone de un sistema inteligente para mostrar los avances de las obras con fotografas
del proyecto, mapa de localizacin, costo e impacto; c) a travs de Internet, los ciudadanos pueden
consultar una serie de datos (morosidad predial, reglamentos municipales y de los consejos
consultivos, acuerdos de cabildo, etc.) como realizar diversos trmites (licencias de uso de suelo y
construccin, compras y licitaciones, etc.). En cuanto a las reas de oportunidad (puntos de mejora) se
destacan: a) incorporar a un mayor nmero de ciudadanos en los consejos consultivos y que las
convocatorias a la conformacin de stos sean pblicas y abiertas; b) elaborar reglamentos de
participacin ciudadana, consejos consultivos y transparencia.
El municipio de Chihuahua ha sido evaluado en seis ocasiones, a diferencia de Ciudad Jurez, que se
ha hecho en tres y Delicias en dos. Esto se debe a que los grupos que se involucran en esta actividad
son diferentes y realizan un trabajo de manera independiente. En efecto, en Ciudad Jurez quin ha
efectuado las evaluaciones es la agrupacin Ciudadanos por una Mejor Administracin, AC
(CIMAD), integrada actualmente por 110 personas, empez su trabajo evaluando el perfil de los
funcionarios municipales de acuerdo al puesto de trabajo en el ao 2002 37; operan a travs de un
Consejo y Comits por rea (comunicacin, finanzas, etc.). Su propsito es impulsar mecanismos que
mejoren la efectividad del gobierno municipal para que sus habitantes incrementen su calidad de
vida. Su trabajo se ha centrado por el momento en Ciudad Jurez.
En el mes de enero de 2004 se evalu por primera vez los municipios de Ciudad Jurez y Delicias
(Coparmex Chihuahua con apoyo del Consejo de Participacin), el primero result con calificacin
de 43.82 y el segundo con 64.18 puntos (sobre 100). Llama la atencin que Delicias obtuvo una
calificacin ms alta (y aprobatoria) que Jurez, por ser un municipio con menos recursos
econmicos, y que en las subsecuentes evaluaciones haya alcanzado una nota ms alta. A partir de la
segunda evaluacin los tres municipios evaluados muestran una tendencia a incrementar la
calificacin en transparencia (ver tabla 4).
37
En el 2002 evaluaron el perfil profesional siete cargos municipales: la secretara, servicios pblicos, obra pblica,
oficiala mayor, tesorera, desarrollo social y seguridad pblica. La evaluacin se centra en medir: preparacin acadmica,
experiencia, conocimiento de la problemtica, liderazgo, habilidades administrativas y capacidad de comunicacin. Los
resultados fueron: los tres primeros aprobados; la oficiala y tesorera, medianamente aprobados y los dos ltimos
reprobados; es decir, se no se cumple con el perfil que el puesto demanda.
35
Poblacin
2 vuelta
3 vuelta
4 vuelta
5 vuelta
6 vuelta
Fecha
Calif
Fecha
Calif
Fecha
Calif
Fecha
Calif
Fecha
Calif
Fecha
Calif.
09/04
97
09/05
97
09/06
97
09/07
97
05/05
85.93
(INEGI, 2005)
Chihuahua
758,791
XI/02
84.73
08/02
93.25
Delicias
121,211
I/04
64.18
09/04
89.18
Ciudad
1218,817
I/04
43.82
10/04
74.5
Jurez
Total
2098,819
Prom.
Prom.
Prom
64.24
85.64
91.46
Como veremos ms adelante, a partir de este caso y de otros ms, se observa una tendencia favorable
a la transparencia en las evaluaciones subsecuentes. A manera de hiptesis, esto se debe a varios
factores: a) un inters manifiesto de las autoridades de incrementar la transparencia en sus respectivos
municipios, que se traduce en asignar recursos y tomar decisiones concretas a este respecto; b) el
cuestionario CIMTRA se convierte en un instrumento que permite ubicar las reas de oportunidades
para transparentar la gestin municipal; y c) se genera un ambiente de competencia entre los
municipios por destacar en el tema de la transparencia (sobre todo en las coyunturas electorales), y d)
se da un contexto nacional favorable a legislar en materia de transparencia y derecho a la informacin,
lo que ayuda a colocar el tema en la agenda pblica local, estatal y nacional.
El municipio de Guadalupe tiene una poblacin de 129,387 habitantes (INEGI 2005) en marzo de
2003, fue evaluado por parte de la Asociacin para el Desarrollo Econmico Local de Zacatecas
(ADELZAC), organismo que tiene como objetivo contribuir al desarrollo econmico del Estado a
travs de la asesora a gobiernos locales y la promocin de vnculos con instituciones pblicas y
privadas nacionales e internacionales orientados a proyectos de desarrollo. ADELZAC se constituy
en abril de 2001 por parte de actores sociales y gubernamentales, est constituida como asociacin
civil y se autoconcibe como una instancia de apoyo y servicios a grupos sociales, dependencias
36
estatales, gobiernos municipales y otros actores que tengan como fin participar en procesos de
desarrollo econmico local38. En su primera y nica evaluacin el municipio de Guadalupe obtuvo la
calificacin de 30.5 puntos, de los 100 requerido, esto es, result reprobado. Se desconocen las
razones por las cuales ADELZAC dej de dar continuidad a las evaluaciones de transparencia en este
estado.
En esta entidad slo se han evaluado dos municipios: Tlalnepantla de Baz que tiene 683,808
habitantes y Metepec 206,005. Las evaluaciones de transparencia se llevaron a cabo en forma
diferenciada, en el primer caso se realiz en noviembre de 2003 y en el segundo en nov. De 2004.
Como se observa en la tabla 5, el municipio de Tlalnepantla de Baz slo se evalu en una ocasin y
obtuvo una calificacin reprobatoria, 21.46 puntos. En el caso de Metepec, se ha evaluado en tres
ocasiones, en la primera con un resultado adverso, 42.25, y en las subsecuentes con resultados
satisfactorios: de 69.48 en la segunda y de 83.73 en la tercera vuelta.
Poblacin
Calif.
(INEGI, 2005)
Fecha
1 vuelta
Tlalnepantla de Baz
683,808
21.46
Nov/2003
Metepec
206,005
42.25
Nov/2004
Total
889,813
38
Calif.
37
Fecha
Calif.
2 vuelta
69.48
Jul/2005
Fecha
3 vuelta
83.73
May/2005
Las primeras delegaciones evaluadas con la metodologa de CIMTRA fueron Tlalpan y Magdalena
Contreras, en marzo y abril de 2003, respectivamente. En el primer caso obtuvo 65.06 de calificacin
y en el segundo 39.00. El total de las delegaciones se han evaluados en dos ocasiones (a finales de
2004 y principios de 2005 la primera vez y finales de 2005 y principios de 2006 la segunda). A
diferencia de los municipios, en las delegaciones se observan datos nuevos interesantes:
39
38
En la primera evaluacin, de las 16 delegaciones slo una result con calificacin aprobatoria:
Tlalpan (el 6.25% del total). El promedio de calificacin del total de delegaciones es muy bajo,
apenas 32.09 puntos de 100.
En la segunda evaluacin aprueban 6 delegaciones (el 37.5% del total). Si bien el promedio se
A partir de la tercera evaluacin (slo dos delegaciones), Tlalpan sube de calificacin y se coloca
en el liderato del total y Magdalena Contreras desciende la calificacin de 61.88 a 57.05, esto es
reprobado.
Delegacin
Poblacin
2 vuelta
3 vuelta
Calif
Fecha
Calif.
Fecha
Calif.
Fecha
Lugar
65.06
55.63
22.95
18.75
51.08
41.99
17.16
26.42
39.0
11.08
30.11
18.75
10.80
34.09
26.70
43.41
03/03
11/04
01/05
12/04
01/05
12/04
01/05
12/04
04/03
01/05
02/05
02/05
12/04
01/05
02/05
12/04
23.86
80.11
71.59
68.75
66.48
65.85
59.09
58.75
61.88
52.27
45.68
42.84
42.27
40.34
35.45
33.75
12/04
11/05
11/05
12/05
11/05
11/05
12/05
11/05
12/04
11/05
12/05
11/05
11/05
12/05
12/05
12/05
84.09
11/05
57.05
12/05
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
(INEGI-05)
Tlalpan
Iztapalapa
Iztacalco
Milpa Alta
Azcapotzalco
Miguel Hidalgo
Venustiano Carranza
Cuajimalpa
Magdalena Contreras
Benito Jurez
lvaro Obregn
Coyoacn
Xochimilco
Cuauhtmoc
Gustavo A. Madero
Tlhuac
Total
Promedio
607,545
1820,888
395,025
115,895
425,298
353,534
447,459
173,625
228,927
355,017
706,567
628,063
404,458
521,348
1193,161
344,106
8720,916
32.09
53.06
A partir de la segunda evaluacin el grupo CITRA se reestructura, algunos miembros abandonan este
trabajo y los que quedan deciden un nuevo nombre a su agrupacin: Accin Ciudadana por la
Transparencia (ACTRA). En la rueda de prensa donde dan a conocer los resultados de la segunda
39
esfuerzo
El estado de Jalisco tiene una poblacin de 6322,002 habitantes est conformado por 125 municipios.
Su Zona Metropolitana es la segunda en importancia en el pas en trminos de poblacin; est
conformada por los municipios de: Guadalajara, El Salto, Tlaquepaque, Tonal, Zapopan y
Tlajomulco. Tanto a nivel del Estado como de los municipios de esta regin se ha registrado la
alternancia poltica, lo que refleja un incremento en la competencia poltica, principalmente entre el
PRI y el PAN. En 1995 por primera vez el PAN gan las elecciones a nivel del Estado y desde esa
fecha la ha mantenido por tres periodos consecutivos. En el caso de los municipios de la ZMG, ha
sucedido algo similar con Guadalajara, es decir, desde 1995, el PAN ha retenido la presidencia
municipal por cinco periodos seguidos, no as el resto de los municipios de esta zona que han
registrado mayor movilidad poltica, entre PRI y PAN, de manera constante en cada periodo electoral.
En la eleccin de 2006 el PAN triunf en todos los municipios de esta regin, con excepcin de El
Salto, que gan el PRI (antes en manos del PAN).
40
40
llevaron a cabo durante los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2003 con los siguientes
resultados: Guadalajara 68.28 (de cien); Amacueca 28.32 y Sayula 7.66.
El 28 de abril de 2004 en la ciudad de Guadalajara, se convoca a rueda de prensa para dar a conocer
los resultados del proyecto piloto y anunciar la conformacin del Colectivo CIMTRA-Jalisco,
integrada por: Poder Ciudadano Jalisco, Consejo Tcnico de ONGs de Jalisco, AC; Comisin
Diocesana de Pastoral Social; COPARMEX-Jalisco y el ITESO42.
y los
A diferencia de las evaluaciones de CIMTRA efectuada en los otros Estados, en Jalisco se incluyeron
preguntas relacionadas con el conocimiento y cumplimiento de la ley de transparencia y acceso a la
informacin pblica del Estado. Los resultados fueron reveladores, de los nueve municipios slo uno Guadalajara- cumpla los aspectos fundamentales de la ley, seguido por Zapopan y Tlaquepaque (ver
tabla 4).
42
41
Municipios
Conocen ley
Reglamento
Comit
Responsable de
aprobado
Instalado
solicitudes
1.Guadalajara
SI
SI
SI
SI
2. Zapopan
SI
SI
NO
SI
3. Tlaquepaque
SI
SI
NO
SI
4. Tonal
SI
SI
NO
NO
5. Amacueca
SI
NO
NO
NO
6.Cocula
SI
NO
NO
NO
7. El Salto
SI
NO
NO
NO
8. Sayula
SI
NO
NO
NO
9. Tlajomulco
SI
NO
NO
NO
atender
Lo anterior evidenci una de las principales debilidades de la primera ley de transparencia de Jalisco:
la ausencia de un rgano garante y de estmulos para que los sujetos obligados acaten la norma. Segn
datos del Congreso del Estado, de los 124 municipios que existan en el 2004, slo seis haban
elaborado sus respectivos reglamentos: Ayutla, Guadalajara, Puerto Vallarta, Tonal, Zapotln el
Grande y Zapopan43. Aunado a ello, bastaba que un servidor pblico asegurara que la informacin
solicitada era de tipo reservada, para obstaculizar y en la mayora de los casos impedir su entrega. Lo
anterior sirvi de base para fundamentar la necesidad de reformar la primera ley de transparencia de
Jalisco44.
En cuanto a los resultados obtenidos, de los diecisiete municipios slo dos aprobaron: Guadalajara,
con 89.68 puntos (de cien) y Zapopan, con 79.20 puntos; el resto se ubic con calificaciones inferiores
a 60 puntos; asimismo, por primera vez en las evaluaciones de CIMTRA se registraron municipios
con cero de calificacin: Tolimn, Tuxcacuesco y Zapotitln de Vadillo, de las regiones Sur y Sierra
de Amula. Los resultados de cada uno de los municipios se muestran en la tabla 5.
43
Ver declaracin del Diputado Jos Antonio Muoz Serrano, Peridico Pblico, 10/agt/2004.
Ver ponencia presentada por Bautista Jos en Foro de Consulta sobre la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica del Estado de Jalisco, convocada por la LVII Legislatura del Congreso de Jalisco, 29 de septiembre de 2004,
mimeo.
44
42
Poblacin
Fecha
1. Guadalajara
2. Zapopan
3. Tlaquepaque
4. Puerto Vallarta
5. Amacueca
6. Cocula
7. Tuxpan
8. Sayula
9. Tlajomulco
10. El Salto
11. Tonal
12. San Gabriel
13. Tapalpa
14. Atemajac de Bruzuela
15. Tolimn
16. Tuxcacuesco
17. Zapotitln de Vadillo
Total
1646,319
1001,021
474,178
184,728
5,494
26,460
33,162
30,995
123,619
83,453
337,149
13,736
15,480
5,958
7,277
4,024
6,533
4001,586
Dic/03
Jun/04
Nov/04
Oct/03
Jun/04
Sep/04
Nov/03
Jun/04
Sep/04
Oct/04
Sep/04
Calif.
1 vuelta
65.3
79.20
51.28
39
28.57
27.16
25.25
7.66
17.72
12.31
10.66
4.5
4.5
4
0
0
0
Fecha
Jun/04
Calif.
2 vuelta
89.68
Jun/04
34.82
Jun/04
18.37
Del 2004 al 2006, CIMTRA-Jalisco ha realizado cinco evaluaciones a gobiernos locales45, la ltima
fue elaborada de marzo a diciembre de 2006 a 30 municipios. A continuacin se expone la relacin
con ayuntamientos evaluados, su poblacin y nombres de los alcaldes correspondientes al ltimo
reporte de CIMTRA-Jalisco (tabla 6).
Presidente Municipal
poblacin
1. Amacueca
Jess Gonzlez
5,065
2. Atemajac de Brizuela
6,236
3. Caadas de Obregn
3,978
4. Cuquo
16,236
5. Cocula
Antonio Vzquez
25,119
6. El Salto
111,436
7. Guadalajara
1600,940
45
No se incluye la del proyecto piloto efectuada en noviembre de 2003, fecha en que an no se conformaba el Colectivo
CIMTRA-Jalisco.
43
8. Ixtlahuacn del Ro
18,157
9. Mazamitla
11,671
10 Mexticacn
6,084
220,368
13,378
2,653
14. Sayula
34,755
15.Tamazula de Gordiano
35,987
16. Tapalpa
16,057
17. Tepatitln de M
126,625
18. Tecalitln
16,042
220,630
20. Tlaquepaque
563,006
21. Tolimn
8,756
22. Tonal
408,729
23. Tuxcacuesco
3,770
24. Tuxpan
32,462
5,218
25,529
27. Zapopan
1155,790
28. Zapotiltic
Ral Snchez S.
27,290
6,345
96,050
La poblacin de estos treinta municipios equivalen a: 4824,362 personas, lo que representa el 71.45%
del total de habitantes de Jalisco, que asciende a la cantidad de 6752,113 (Censo de Poblacin y
Vivienda, INEGI, 2005). En cuanto al nmero de municipios, stos representan el 24% del total de
municipios en el Estado (125 ayuntamientos).
Para asegurar que las personas tengan acceso a la informacin la nueva LTAIPGEJ prev en el punto
sexto de transitorios dos aspectos bsicos: la elaboracin de un reglamento as como la integracin de
unidades de transparencia e informacin (UTI), previos a la entrada en vigor de la ley. Asimismo,
contempla la conformacin de comits de clasificacin de informacin pblica (Art. 84) y slo en el
caso de los municipios con menos de quince regidores, las atribuciones de dicho comit debern ser
44
ejercidas por el secretario del ayuntamiento (Art. 87, fraccin II). En el caso de CIMTRA-Jalisco,
adems de las ya sealadas, incluy los siguientes aspectos: el conocimiento de la nueva ley por parte
de los servidores pblicos, la disposicin de Internet y de un rgano de difusin: la gaceta municipal.
Los resultados sobre estos aspectos se muestran en la tabla 7.
Amacueca
2.
Atemajac
NO
NO
NO
NO
NO
NO
3.
Caadas.
SI
NO
NO
NO
SI
NO
4.
Cuquo
SI
NO
NO
NO
NO
SI
5.
Cocula
SI
NO
NO
NO
NO
NO
6.
El Salto
SI
NO
SI
NO
SI
SI
7.
Guadalajara SI
SI
SI
NO
SI
SI
8.
Ixtlahuacn SI
del R.
Mazamitla SI
NO
NO
NO
NO
SI
NO
NO
NO
SI
SI
10. Mexticacn SI
NO
NO
NO
NO
NO
NO
SI
SI
NO
SI
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
SI
14. Sayula
SI
NO
NO
NO
SI
NO
15. Tamazula
SI
SI
SI
SI
SI
SI
16. Tapalpa
NO
NO
NO
NO
NO
NO
17. Tepatitln
SI
SI
SI
SI
SI
SI
18. Tecalitln
SI
SI
SI
SI
SI
SI
19. Tlaquepaque SI
SI
SI
SI
SI
SI
20. Tlajomulco SI
SI
SI
SI
SI
SI
21. Tolimn
SI
NO
NO
NO
NO
NO
22. Tonal
SI
SI
SI
NO
SI
SI
23. Tuxcacuesco SI
NO
SI
NO
SI
SI
24. Tuxpn
NO
NO
NO
NO
NO
9.
SI
U. Transparencia Comit
de Internet
Clasificacin
NO
NO
NO
Gaceta
Municipal
SI
45
25. V. Jurez
NO
NO
NO
NO
NO
NO
26. Zacoalco
SI
NO
NO
NO
NO
NO
27. Zapopan
SI
SI
SI
SI
SI
SI
28. Zapotiltic
SI
NO
NO
NO
SI
SI
SI
NO
NO
NO
NO
SI
SI
SI
SI
29. Zapotitln V SI
30. Zapotln
SI
SI
Gde
Fuente: CIMTRA-Jalisco, 25/oct/2004.
Del total de los 30 municipios evaluados, 26 afirmaron conocer la nueva ley de transparencia
(86.66%) en tanto que 4 manifestaron desconocerla (13.33%); 10 disponen de reglamentos de la
nueva ley (33.33%) y 20 an no (66.66%); 12 cuentan con Unidades de Transparencia y Acceso a la
Informacin (40%), en tanto que 18 adolecen de stas (60%); 8 han instalado sus Comits de
Clasificacin (26.66%) y 22 an no (73.33%); 15 tienen sistemas de Internet (50%) y el resto no.
Finalmente, 18 cuentan con gacetas municipales (60%) en tanto que 12 no disponen de este medio
(40%).
Lo anterior, nos muestra las limitaciones que enfrentan algunos municipios (sobre todo que tienen
menos recursos) para dar cumplimiento a cuestiones bsicas de la ley; pero tambin nos muestra las
oportunidades que tienen estas entidades de potenciar el derecho a la informacin de las personas
haciendo uso adecuado de los recursos disponibles (gacetas municipales e Internet).
Finalmente, lo ms destacado de estos ejercicios del ao 2006- es que slo cinco municipios, de los
treinta evaluados, resultaron con calificaciones aprobatorias siendo stos: Guadalajara (96.98),
Zapopan (88.98), Tlaquepaque (66.73), Tonal (61.82) y Tamazula de Gordiano (61.23), ver tabla 8.
No obstante el incremento constante en los promedios de calificaciones de transparencia: de 17.83 en
la primera evaluacin a 24.39 en la segunda, 34.29 en la tercera, 43.13 en la cuarta, lo cual sin dunda
es un signo positivo, se advierte la precariedad y lo mucho que falta por avanzar en este tema dentro
de la administracin pblica del estado, en especial aunque no exclusivamente- la del mbito
municipal.
46
3 vuelta
Calif.
Fecha
Calif.
Calif.
Fecha
Fecha
4 vuelta
5 vuelta
Calif.
Calif.
Fecha
Guadalajara
65.28
Dic-03 89.68
Jun-04 92.23
May-05 95.25
Oct-05 96.98
Zapopan
79.2
Jun-04 83.5
Jun-05 85
Oct-05
88.98
Dic-06
Tlaquepaque
51.28
Jun-04 71
Jul-05
73.75
Oct-05
66.73
Mar-06
Tonal
10.66
Jun-04 23.52
Jul-05
60.82
Nov-05
61.82
Dic-06
de 18.48
Agt-05 41.73
Jul-05
61.23
Dic-06
de 17.96
Jun-04 32.7
Nov-05 58.68
Nov-06
el 23.98
Jun-05 32.48
Nov-05 46.73
May-06
Tamazula
Gordiano
Tlajomulco
Zuiga
Zapotln
Grande
El Salto
12.31
Jun-04 38.23
Agt-05 44.73
Nov-06
Tecalitln
37.75
Nov-05 40.73
Nov-06
10
Amacueca
28.32
Oct-03 34.82
Jun-04 32.5
Jul-05
28
Oct-05 36.5
11
Tuxpan
25.25
Sep-04 32.32
Jul-05
Nov-05
36.5
Dic-06
12
Sayula
7.66
Nov-03 18.37
Jun-04 26.12
Jul-05
46.75
Dic-06 33.25
13
Tepatitln
30.98
May-06
14
Puerto Vallarta
40.25
Nov-04 29.57
Nov-05 29.23
Mar-06
15
Nov-05 22.75
Nov-06
16
Zacoalco
Torres
Cuquo
Nov-05 20.5
Abr-06
17
Ixtlahuacn Ro
Nov-05 19
Abr-06
18
8.5
Nov-05 16.75
Abr-06
19
Zapotiltic
5.5
Jun-05 8.66
Abr-06 10.5
20
Mazamitla
Nov-05 10
Dic-06
21
Tuxcacuesco
Sep-04 13.25
Nov-05 9.5
Abr-06
22
San Gabriel
4.5
Sep-04 3
Sep-05 8
Nov-05
7.25
May-06
23
Cocula
27.16
Jun-04 7
Jun-05 6
Dic-06
24
Mexticacn
Nov-05 6
Abr-06
25
Tolimn
Sep-04 0
Nov-05 5.5
Nov-06
26
Zapotitln
Vadillo
Caadas
Obregn
de 0
Sep-04 2
Nov-05 5.5
Nov-06
de 3
Nov-05 3.5
Abr-06
6
7
27
de 8
29.72
47
May-06
Fecha
Dic-06
Sep-06
Mar-06
28
Valle de Jurez
15
Nov-05 3.25
Dic-06
29
Atemajac de B.
Oct-04 1.5
Agt-05 0
Nov-05
May-06
30
Tapalpa
4.5
Sep-04 1.5
May-05 0
Nov-05
Jun-06
Poblacin
Calif.
Fecha
(INEGI,
2005)
vuelta
Calif.
Fecha
2 vuelta
Tijuana
1,289,982
54.23
may/04
75.48
nov/04
Ensenada
397,024
57.23
72.48
Mexicali
808,466
45.73
51.48
Rosario
67,835
27.25
43
Tecate
86,455
32.25
28.75
Total
2649.762
Prom. 43.33
Prom. 54.23
alternancia poltica (el PRI se sostiene como partido hegemnico), lo que si ha ocurrido a nivel
municipal. En esta entidad, un grupo de veinte ciudadanos ligados a la iniciativa privada,
constituyeron la asociacin Colimenses por una Mejor Administracin (COLIMAP), en diciembre de
2004, con el fin de proporcionar a la sociedad elementos de evaluacin de eficiencia y transparencia
en los diversos niveles de gobierno, que permitan detectar reas de oportunidad de mejorar y
promuevan una cultura de contralora ciudadana.
Al igual que en Baja California, en Colima se ha evaluado a la totalidad de los municipios, debido
tambin a la poca cantidad de stos y a su extensin territorial. COLIMAP ha realizado cuatro
evaluaciones a los diez municipios del estado, las dos primeras en julio y diciembre de 2005, cuyos
resultados se entregaron a cada uno de los presidentes municipales y se hicieron pblicos el 9 de
marzo de 2006 en el marco del primer Foro Ciudadano de Transparencia en el Estado, ante la
presencia de los medios de comunicacin y funcionarios de la Comisin Estatal para el Acceso a la
Informacin Pblica y representantes de CITMRA.
reefectuaron durante el 2007 (mar. y nov.) los resultados fueron los siguientes: en la primera
evaluacin (jul/2005) ningn municipio aprob, la calificacin ms alta fue la de Comala, con apenas
37.82 (de cien) y la ms baja, Cuauhtmoc con 4.32, el promedio del total de los municipios se ubic
en 19.4, casi en la opacidad total. En la segunda vuelta, si bien se observa un leve incremento en el
promedio (que pasa de 19.4 a 36.0), slo un municipio logr calificacin aprobatoria, Colima con
64.68, el resto no alcanz los 60 puntos mnimos y Cuauhtmoc se mantuvo en el ltimo lugar con
11.82. En la tercera evaluacin (mar/2007) no hubo cambios significativos, las calificaciones
prcticamente quedaron igual, lo mismo que el promedio. En el ltimo ejercicio (nov/2007) , se
registran pocos cambios : el promedio de calificacin se incrementa apenas 1.84 puntos con relacin a
la tercera evaluacin; el dato ms significativo es que ningn municipio aprueba en transparencia y
Colima retrocede 11.75 puntos, con relacin a su tercera evaluacin (ver tabla 11) .
49
Municipios
Poblacin
Calificacin
1 vuelta
Jul/2005
Calificacin
2 vuelta
Dic/ 2005
Calificacin
3 vuelta
Mar/2007
Calificacin
4 vuelta
Nov/2007
1. Colima
2. Manzanillo
3. Tecomn
4. Armera
5. Coquimatln
6. Villa de lvarez
7. Comala
8. Cuauhtmoc
9. Minatitln
10. Ixtlahuacn
Total:
132,273
137,842
98,150
24,939
17,363
100,121
19,495
25,576
7,478
4,759
567,996
26.32
15.02
17.72
19.82
9.32
17.02
37.82
4.32
23.82
23.57
Prom.: 19.4
64.68
24.43
52.17
27.73
33.07
52.52
36.16
11.82
36.98
21.32
Prom.: 36.0
62.23
41.43
39.33
37.23
31.07
53.38
32.32
11.75
37.50
22.00
Prom.: 36.8
50.48
43.18
42.48
41.82
40.68
39.48
35.98
35.02
30.16
27.16
Prom.: 38.64
Lugar
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Los municipios de Colima, en general, ponen a disposicin del ciudadano poca informacin
pblica.
Los espacios de participacin gobierno-ciudadanos son casi nulos (no estn reglamentados y se
manejan a la discrecionalidad de la autoridad en turno).
El avance de la ltima evaluacin en comparacin con la penltima es mnima (de 1.84 puntos)
De los diez municipios del Estado ninguno aprob; y Colima (capital del Estado) que haba
superado los 60 puntos mnimos (para aprobar) en la ltima evaluacin retrocedi ms de once
puntos.
50
Por lo anterior, los resultados de transparencia no sorprendieron a los evaluadores, los cinco
municipios obtuvieron calificaciones reprobatorias, muy lejanas a los 60 puntos mnimos. Como se
muestra en la tabla 12, ningn municipio alcanz siquiera diez puntos de los cien requeridos y el
46
Tabasco fue la ltima entidad del pas en legislar sobre esta materia; el congreso aprob la Ley de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Tabasco el 28 de diciembre de 2006, misma entrara en vigor en septiembre
de 2008, por mandato de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (ya que el Congreso de Tabasco intent posponer, para
el ao 2009 -un ao ms- la entrada en vigor de dicha ley con el argumento de las inundaciones que sufrieron en 2008).
51
promedio de calificacin fue de 5.72, lo que significa una opacidad casi absoluta en los municipios
evaluados.
Presidente Municipal
Poblacin
Calif.
(INEGI-2005)
Inf.
Com. G-S
Atn.
(0 / 100)
1. Balancan
53,462
2. Comalcalco
173,773
2.8
7.8
3. Huimanguillo
163,462
1.3
9.3
4. Jonuta
28,403
5. Tacotalpa
42,833
3.5
5.5
Total
461,933
Prom.: 5.72
Las evaluaciones se efectuaron durante los meses de diciembre de 2007 y enero de 2008, empezando
por los municipios de la Zona Metropolitana de Puebla: Amozoc, Atlixco, Puebla, San Andrs
Cholula, San Pedro Cholula, Tehuacn, Izcur de Matamoros, San Martn Texmelucan y Acatln, y
posteriormente, en junio de 2008, este ejercicio incluy tambin a: San Gregorio Atzompa,
Cuautlancingo, Coronango, Juan C. Bonilla, Ocoyucan, Ajalpan y Xoxtla . En total se han evaluado
a 16 municipios de los 217, en stos se encuentra el 47.57 % de la poblacin de la entidad y en ellos
se concentra la mayor actividad econmica, poltica y social. Al igual que en Jalisco, en Puebla
incluyeron dentro de la evaluacin el conocimiento y aplicacin de la ley de transparencia y acceso a
la informacin de la entidad.
municipios
47
cinco manifestaron desconocerla; slo tres dispone de reglamento de dicha ley, pero de
stos slo uno lo tiene en vigor; ocho cuentan con Unidades de Transparencia (responsables de
atender las solicitudes de informacin); ningn municipio dispone de comits de clasificacin de la
informacin (los que determinan si sta es pblica, privada o reservada); once tienen Internet y nueve
Gacetas Municipales.
47
Se hace la observacin de que reunimos en esta tabla los resultados de las dos evaluaciones efectuadas en dic. de 2007 y
jun. de 2008, en virtud de que no se registraron diferencias entre la primera y segunda evaluacin, por lo que preferimos
concentrar en un solo cuadro para ofrecer una panormica ms completa sobre este punto.
53
1. Amozoc
U. Transparencia Comit
de Internet
Clasificacin
NO
NO
NO
Gaceta
Municipal
NO
2. Atlixco
SI
NO
SI
NO
SI
SI
3. Puebla
SI
SI
SI
NO
SI
SI
NO
NO
NO
SI
SI
NO
NO
NO
SI
SI
SI
SI
NO
SI
SI
(NO EN VIGOR)
4.
San
Andrs SI
Cholula
5.
San
Pedro SI
Cholula
6. Tehuacn
SI
(NO EN VIGOR)
7.
Izcar
de SI
Matamoros
8.
San
Martn SI
Texmelucan
9. Acatln
SI
NO
NO
NO
SI
SI
NO
NO
NO
SI
SI
NO
SI
NO
SI
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
NO
12. Cuautlancingo SI
NO
SI
NO
NO
SI
13. Ajalpan
NO
NO
NO
NO
NO
NO
14. Coronango
SI
SI
SI
NO
SI
SI
15. Ocoyucan
NO
SI
SI
NO
NO
SI
NO
SI
NO
54
1 vuelta
Calif.
2 vuelta
Lugar
Municipios
Poblacin
1. Puebla
1485,941 69.20
Dic/07
82.75
Jun/08
2. Tehuacn
260923
37.88
Dic/07
23.48
130316
7.98
Dic/07
4. Xoxtla
10543
6.5
Jun/08
113436
4.32
Dic/07
6. Atlixco
122149
19.98
Dic/07
3.48
7. Amozoc
78452
Dic/07
80118
12.98
Dic/07
9. Izcar de Matamoros
69413
14.98
Dic/07
6981
Jun/08
11. Cuautlancingo
55400
12. Coronango
32000
15000
14. Ocoyucan
22000
15. Ajalpan
45740
16. Acatln
32521
Total
2560,933
Fecha
Fecha
Prom.
Prom.
10.86
15.27
Dado la vecindad de esta entidad con Puebla, los organismos que participan en sta ltima evaluaron
tambin los municipios de: Apizaco, Huamantla y Tlaxcala, a principios de 2008. Apizaco cuenta con
55
una poblacin de 73, 097 habitantes; Huamantla con 77, 073 y Tlaxcala, 83, 748 (juntos representan el
21.89% del total de la poblacin del Estado). De acuerdo a los resultados de la evaluacin de
transparencia, estos municipios no cuentan con reglamento de la ley de transparencia, ni disponen de
unidades para la atencin de solicitudes ni de comits para la clasificacin de la informacin. En
cuanto a su calificacin, Apizaco obtuvo 19.48; Huamantla, 6.23 y Tlaxcala 4.82, esto sobre 100.
Llama la atencin que Tlaxcala, siendo la ciudad capital, obtiene cero puntos en el campo de
informacin ciudadana y la calificacin ms baja los municipios evaluados en esta entidad.
56
Poblacin
Calif.
(INEGI,
Fecha
1 vuelta
2005)
1. Quertaro
734,139
65.0
Abr_may/08
2. Tequisquiapan
54,929
47.5
3. Corregidora
104,218
47.0
4. Huimilpan
32,728
40.0
5. Amealco de Bonfil
56,457
35.5
6. Ezequiel Montes
79,743
20.0
Total
1,062,214
Prom. 42.5
De los seis municipios evaluados slo Quretaro (la capital) obtuvo una calificacin aprobatoria de 65
sobre 100. En el boletn de prensa que dio a conocer Locallis se expone que existe poca informacin
pblica accesible al ciudadano en temas de proveedores, gastos de comunicacin social, gastos en
viticos y viajes de autoridades y funcionarios, as como en las adquisiciones y obras realizadas. Se
seala adems que ningn municipio queretano desglosa sus gastos de representacin por viaje y por
funcionario o autoridad, como s lo hacen otros municipios (Monterrey, Chihuahua y Guadalajara, por
ejemplo).
57
Con el tiempo y trabajo desarrollado, se consider disear una herramienta ms exigente que la
anterior a la que se le denomin: CIMTRA-Plus (anexo 3). A diferencia de la anterior, este
cuestionario se aplicaba slo a los municipios que sobrepasaban la calificacin de 90 puntos sobre
cien; consta de 19 reactivos, conserva los mismos campos (informacin a la ciudadana, comunicacin
gobierno-sociedad y atencin a la ciudadana) pero incorpora nuevos indicadores que se supone son
ms difciles de cumplir para la mayora de los municipios mexicanos.
A continuacin se presentan los datos cuantitativos de los municipios evaluados con la herramienta
CIMTRA-Bsico.
En seis aos de trabajo, -de nov./2002 a nov./ 2008- el programa CIMTRA a evaluado a 98
municipios de 14 entidades del pas, adems de las 16 delegaciones del Distrito Federal. Del 2005 al
2008 el nmero de municipios evaluados pas de 38 a 98, lo que represent un incremento de 148%.
Del total de municipios evaluados por los organismos que participan en CIMTRA, casi el 50% se
han evaluado al menos en tres ocasiones o ms, lo que significa cierta constancia de los grupos que se
involucran. En la tabla 16 se presenta el concentrado de las evaluaciones realizadas hasta el 2007 (por
razones de espacio, los municipios evaluados en el 2008 se presentan aparte).
58
EDO.
1a.
2a.
3a.
4a.
5a.
Calif.
Fecha
Calif.
Fecha
Calif.
Fecha
Calif.
Fecha
Calif.
6a.
Fecha
Calif.
Fecha
Pedro
1
N.L.
60.43
Sep-02
90
Jun-04
98.5
Sep-06
98.5
Nov-07
2. Monterrey
N.L.
43.36
Oct-02
66.48
Jun-04
70.93
Sep-06
98.5
Oct-07
3. Chihuahua
Chih.
36.13
Nov-02
84.73
Ago-03
93.25
Sep-04
97
Sep-05
97.00
Sep-06
4. Guadalajara
5. San Nicols
G.
Jal.
65.28
Dic-03
89.68
Jun-04
92.23
May-05
95.23
Dic-05
97.00
Dic-06
N.L.
68.21
Sep-02
86.98
Jul-04
83.48
Oct-06
97
Oct-07
6. Guadalupe
N.L.
24.13
Oct-02
76.48
Jun-04
78.18
Oct-06
96
Nov-07
7. Apodaca
N.L.
29.39
Oct-02
87.98
Oct-06
94
Nov-07
8. Delicias
Chih.
64.18
Ene-04
89.18
Sep-04
9. Zapopan
Jal.
E.
Mex.
79.2
Jun-04
83.5
Jun-05
85
Dic-05
42.25
Nov-04
69.48
Jul-05
83.73
Dic-05
Ags
66.8
Abr-07
80.75
Nov-07
11
10. Metepec
11.
Aguascalientes
12. Tijuana
2
97.00
Sep-07
3
4
7
8
89
Dic-06
10
B.C.
54.23
May-04
75.48
Nov-04
12
13. Ensenada
14.
Santa
Catarina
B.C.
57.23
May-04
72.48
Nov-04
13
N.L.
32.63
Oct-02
53.98
Jul-04
60.73
Oct-06
15. Puebla
Pue.
64.68
Jul-07
69.2
Ene-08
82.72
Jun-08
16. Tlaquepaque
Jal.
51.28
Jun-04
71
Jul-05
73.75
Dic-05
66.73
Mar-06
17. Quertaro
Qro
65
May-08
18. Tonal
Jal.
10.66
Jun-04
23.52
Jul-05
60.82
Dic-05
61.82
Dic-06
19. Tamazula
Jal.
18.48
Jun-05
41.73
Dic-05
61.23
Dic-06
20. Tlajomulco
21.
Ciudad
Jurez
Jal.
17.72
Jun-04
32.7
Dic-05
58.68
Nov-06
Chih.
43.82
Ene-04
74.5
Oct-04
85.93
May-05
88.9
Dic-05
22. Mexicali
B.C.
45.73
May-04
51.48
Nov-04
23. Colima
Col.
26.32
Jul-05
64.68
Dic-05
62.23
Mar-07
50.48
Nov-07
24.
Tequisquiapan
Qro
47.5
May-08
25. Escobedo
N.L.
34.55
Oct-02
67.23
Jun-04
76.23
Oct-06
47.2
Nov-07
26. Corregidora
Qro
47
May-08
26
27. Linares
28. Zapotln el
Gde.
29
Montemorelos
N.L.
46.98
Nov-02
27
Jal.
23.98
Jun-05
N.L.
45.96
Nov-02
30. El Salto
Jal.
12.31
31. Manzanillo
Col.
32. Rosarito
B.C.
33. Huimilpan
71.75
14
Nov-07
15
16
17
18
19
20
48.23
Dic-06
57.98
Sep-07
21
22
23
24
25
28
32.48
Dic-05
46.73
May-06
Jun-04
38.23
Ago-05
44.32
Nov-06
15.02
Jul-05
24.43
Dic-05
41.43
Mar-07
27.25
May-04
43
Nov-04
Qro
43
May-08
34. Tecomn
Col.
17.72
Jul-05
52.17
Dic-05
39.33
Mar-07
42.48
Nov-07
34
35. Armera
Col.
19.82
Jul-05
27.73
Dic-05
37.23
Mar-07
41.82
Nov-07
35
36. Cuernavaca
Mor.
41.65
Abr-03
37. Tecalitln
Jal.
37.75
Dic-05
40.73
Nov-06
38. Coquimatln
Col.
9.32
Jul-05
33.07
Dic-05
39. Garca
N.L.
19.06
Oct-02
40.13
Jun-04
40.
Villa
lvarez
29
30
43.18
Nov-07
31
32
33
36
37
31.07
Mar-07
40.68
Nov-07
38
39
de
Col.
17.02
Jul-05
52.52
Dic-05
53.38
Mar-07
41. Tehuacn
Pue.
42.63
Jul-07
37.88
Ene-08
23.48
Jun-08
42. Cuautla
Mor.
37.54
Abr-03
39.48
Nov-07
40
41
42
59
43
43. Tuxpan
Jal.
25.25
Sep-04
32.32
Jul-05
43.32
Dic-05
36.5
Dic-06
44. Amacueca
Jal.
28.32
Nov-03
34.82
Jun-04
32.5
Jul-05
28
Dic-05
45. Comala
Col.
37.82
Jul-05
36.16
Dic-05
32.32
Mar-07
35.98
Nov-07
46. Amealco
Qro
35.5
47. Cuauhtmoc
Col.
4.32
Jul-05
11.82
Dic-05
11.75
Mar-07
35.02
Nov-07
48. Sayula
Jal.
7.66
Nov-03
18.07
Jun-04
26.12
Jul-05
46.75
Dic-05
49. Tepatitlan
Jal.
30.98
May-06
49
50. Tepoztln
Mor.
30.88
Abr-03
50
51. Guadalupe
Zac.
30.48
Mar-03
51
52. Minatitln
53.
Puerto
Vallarta
Col.
23.82
Jul-05
36.98
Dic-05
37.5
Mar-07
Jal.
40.25
Nov-04
29.57
Nov-05
29.23
Mar-06
54. Tecate
B.C.
32.25
May-04
28.75
Nov-04
55. Ixtlahuacn
Col.
23.57
Jul-05
21.32
Dic-05
56. Allende
57. Zacoalco de
T.
N.L.
23.63
Nov-02
Jal.
Dic-05
58. Xalapa
59. Tlalnepantla
de B.
Ver.
E.
Mex.
21.82
Abr-03
21.46
Nov-03
60. Cuquo
61.
Ezequiel
Montes
Jal.
Dic-05
Qro
20
May-08
62. Apizaco
Tlax.
19.48
63. Atlixco
64. Ixtlahuacn
Ro
65. Sta. Ma. Del
Oro
Pue.
36.50
Sep-06
44
45
46
30.16
Nov-07
47
33.25
Mar-06
48
52
53
54
Mar-07
27.16
Nov-07
55
56
22.75
57
Nov-06
58
59
60
20.5
Abr-06
Ene-08
10.48
Jun-08
15.73
Jul-07
19.98
Ene-08
Jal.
Dic-05
19
Abr-06
64
Jal.
8.5
Dic-05
16.75
Abr-06
65
66. Izcar
67. San Andrs
Cholula
Pue.
14.98
Ene-08
Ene-08
Pue.
11.48
Jul-07
12.98
Ene-08
Jun-08
67
68. Zapoltitic
Jal.
5.5
Jun-05
8.66
Dic-05
10.5
May-06
68
69. Mazamitla
Jal.
Dic-05
10
Dic-06
70. Tuxcacuesco
Jal.
Sep-04
13.25
Nov-05
9.5
Abr-06
71. Huimanguillo
72. San Martn
Texmelucan
Tab
9.3
Nov-06
Pue.
7.98
Ene-08
Ene-08
73. Jurez
N.L.
4.83
Oct-02
39.32
Jun-04
74. Comalcalco
Tab.
7.82
Nov-06
Jal.
4.5
Sep-04
Sep-05
Dic-05
76. Cocula
Jal.
27.16
Jun-04
Jun-05
Dic-06
77. Mexticacan
Jal.
Dic-05
Abr-06
77
78. Humantla
Tlax.
6.23
Ene-08
6.23
Jun-08
78
79. Tacotalpa
Tab.
5.5
Nov-06
80. Tlaxcala
81. Zapotitlan de
V.
Tlax.
4.82
Ene-08
4.82
Jun-08
Jal.
Sep-04
Nov-05
5.5
Nov-06
81
82. Tolimn
83. San Pedro
Cholula
Jal.
Sep-04
Nov-05
5.5
Nov-06
82
Pue.
4.32
Jul-07
4.32
Ene-08
Jun-08
83
84. Balancn
Tab.
Nov-06
85. Xoltla
86. Caadas de
O.
87. Valle de
Jurez
Pue
Jun-08
Jal.
Dic-05
3.5
Abr-06
86
Jal.
1.5
Dic-05
3.25
Dic-06
87
88. Jonuta
Tab.
Nov-06
89. Tapalpa
Jal.
4.5
Sep-04
90. Acatln
Pue.
Ene-98
91. Amozoc
Pue.
Jul-07
61
62
3.48
63
Jun-08
66
69
70
71
72
7.82
73
Oct-06
74
7.25
May-06
75
76
79
80
84
85
88
1.5
May-05
Dic-05
Ene-08
Jun-08
Jun-06
89
90
91
60
92. Atemajac de
Brizuela
93. San Gregorio
Atzompa
94.
Cuautlancingo
95. Coronango
96.
Juan
C.
Bonilla
97. Ocoyucan
1.5
Ago-05
Dic-05
92
Jal.
Oct-04
May-06
Pue.
Jun-08
93
Pueb.
Jun-08
94
Pub.
Jun-08
95
Pue.
Jun-08
96
Pue.
Jun-08
97
Pue
Jun-08
98
98. Ajalpan
PROMEDIO
25.74
38.92
46.34
54.02
62.40
77.49
En la tabla 17 se registran el nmero de veces que se han evaluado los municipios, destacndose que
poco menos de una cuarta parte (el 24.48%), slo se han evaluado en una vez; esto se debe a que el
grupo y/o las personas de la localidad que realizaba estos trabajos se desintegraron (caso de: Morelos,
Aguascalientes, Zacatecas, etc.) o a que van iniciando con este trabajo (Tabasco y Quertaro, por
ejemplo).
No.
De
No. De aplicaciones
municipios
24
Con una aplicacin
27
Con dos aplicaciones
19
Con tres aplicaciones
23
Con cuatro aplicaciones
3
Con cinco aplicaciones
2
Con seis aplicaciones
Porcentaje
24.48 %
27.55 %
19.38 %
23.46 %
3.06 %
2.04 %
Sin duda la aprobacin de leyes de acceso a la informacin en las 32 entidades del pas ha contribuido
a despertar el inters de los ciudadanos y gobiernos por el tema 48, lo que ha favorecido el incremento
de la participacin en programas como el de CIMTRA en los estados, sin embargo, esto no significa
que los gobiernos (del estado y municipales) sean ms transparentes en su actuacin. En trminos de
participacin persistente en las evaluaciones de transparencia, destacan los organismos ciudadanos del
estado de Chihuahua que han evaluado hasta en seis ocasiones a los municipios de Chihuahua y
Ciudad Jurez, alcanzando el primero, el tercer lugar del Ranking nacional de CIMTRA (ver tabla
18).
48
En algunas entidades organismos ciudadanos presentaron propuestas de contenido a las leyes de acceso a la informacin
tales son los casos de: Veracruz y Tabasco, con pobres resultados en cuanto a la apertura de los diputados para
considerarlas.
61
Tabla 18
EDO.
Chihuahua
TOTAL
MUNICIPIOS
POR ESTADO
MUNICIPIO
EVALUADO
No.
DE CALIFICACIN LUGAR
APLICACIONES PROMEDIO
67
Chihuahua
Ciudad Jurez
Delicias
6
6
2
84.19
66.56
76.78
3
21
8
De igual manera los organismos del estado de Jalisco han evaluado a tres municipios en cinco
ocasiones, de los que sobresale Guadalajara con el cuarto lugar, con un promedio de calificacin de
87.88 puntos, de cien. Muy lejos de esa posicin, se encuentran los municipios de Amacueca y
Sayula, ambos de la regin Sur del Estado, con una calificacin promedio de 32.02 y 26.43, ocupando
los lugares 44 y 48 respectivamente, del Ranking nacional.
Tabla 19
EDO.
TOTAL
MUNICIPIOS
POR ESTADO
MUNICIPIO
EVALUADO
No.
DE CALIFICACIN LUGAR
APLICACIONES PROMEDIO
Jalisco
125
Guadalajara
Amacueca
Sayula
5
5
5
87.88
32.02
26.43
4
44
48
Los organismos ciudadanos de Nuevo Len, Colima y (nuevamente) Jalisco han dado continuidad en
aplicaciones del instrumento. Al respecto destaca el estado de Nuevo Len por tener a cuatro de los
seis municipios evaluados entre los primeros lugares en el ranking de calificaciones (Tabla 20). Como
veremos ms adelante (tablas 18, 19 y 20) Colima y Jalisco tambin han mantenido constancia en los
ejercicios de evaluacin, pero ms lejanos de los primeros lugares (con excepcin de Zapopan que
logr colocarse en el noveno lugar).
62
Tabla 20
EDO.
Nuevo Len
TOTAL
MUNICIPIOS
POR ESTADO
51
MUNICIPIO
EVALUADO
No.
DE
CALIFICACIN
APLICACIONES
PROMEDIO
LUGAR
86.86
Monterrey
69
San Nicols G.
83.92
Guadalupe
68.70
Santa Catarina
54.77
14
Escobedo
56.30
25
Tabla 21
EDO.
Jalisco
TOTAL
MUNICIPIOS
POR ESTADO
125
MUNICIPIO EVALUADO
No.
DE
CALIFICACIN
APLICACIONES
PROMEDIO
LUGAR
Zapopan
84.18
Tlaquepaque
65.69
16
Tonala
39.20
18
Tuxpan
34.35
43
San Gabriel
5.69
74
Tapalpa
1.50
85
Atemajac de Brizuela
1.38
88
Tabla 22
EDO.
Colima
TOTAL
MUNICIPIOS
POR ESTADO
10
MUNICIPIO EVALUADO
No.
DE
CALIFICACIN
APLICACIONES
PROMEDIO
LUGAR
Colima
50.9275
23
Manzanillo
31.015
31
Tecomn
37.925
34
Armera
31.65
35
Coquimatln
28.535
38
Villa de Alvarez
40.6
40
Comala
35.57
45
Cuauhtmoc
15.7275
47
Minatitln
32.115
52
Ixtlahuacan
23.5125
55
63
El resto de las entidades y municipios evaluados en transparencia a travs del programa CIMTRA slo
se han realizado tres aplicaciones, algunos de stos comenzaron a evaluarse desde el 2002, como es el
caso de algunos municipios de Nuevo Len.
En otra lectura, encontramos que el estado que ha logrado una mayor cobertura de municipios es
Jalisco (con 30 municipios), seguido por Nuevo len (con 12) y Puebla (con 9) en tanto que Colima y
Baja California ha logrado cobertura a todos los municipios (Colima con 10 y Baja California con 5)
64
Tabla 23. Calificacin promedio de transparencia por entidades y lugar dentro del Ranking.
ESTADO
TOTAL
MUNICIPIOS MUNICIPIO
POR
EVALUADO
ESTADO
Aguascalientes
No.
DE CALIFICACIN
LUGAR
APLICACIONES PROMEDIO
Aguascalientes
11
Baja California
Chihuahua
Colima
67
10
Estado de Mxico
125
Jalisco
125
73.78
11
Tijuana
64.86
12
Ensenada
64.86
13
Mexicali
48.61
22
Rosarito
35.13
32
Tecate
Chihuahua
2
6
30.50
54
84.19
Delicias
76.68
Ciudad Jurez
Colima
66.56
21
50.93
23
Manzanillo
31.02
31
Tecomn
37.93
34
Armera
31.65
35
Coquimatln
Villa de Alvarez
28.54
38
40.60
40
Comala
35.57
45
Cuauhtmoc
15.73
47
Minatitln
32.12
52
Ixtlahuacan
23.51
55
Metepec
65.15
10
Tlalnepantla de Baz
21.46
59
Guadalajara
87.88
Zapopan
84.18
Tlaquepaque
65.69
16
Tonala
39.21
18
Tamazula
40.48
19
Tlajomulco
36.37
20
Zapotln el Grande
34.40
28
65
ESTADO
Morelos
Nuevo Len
TOTAL
MUNICIPIOS MUNICIPIO
POR
EVALUADO
ESTADO
No.
DE CALIFICACIN
LUGAR
APLICACIONES PROMEDIO
El Salto
31.62
30
Tecalitln
39.24
37
Tuxpan
34.35
43
Amacueca
32.03
44
Sayula
26.37
48
Tepatitln
30.98
49
Puerto Vallarta
33.02
53
Zacoalco de Torres
15.38
57
Cuquo
13.25
60
Ixtlahuacan Ro
11.00
63
12.63
64
Zapoltitic
8.22
67
Mazamitla
8.50
68
Tuxcacuesco
7.58
69
San Gabriel
5.69
74
Cocula
13.39
75
Mexticacan
4.50
76
Zapotitlan de V.
2.50
78
Tolimn
1.83
79
Caadas de Obregn
3.25
82
Valle de Jurez
2.38
83
Tapalpa
1.50
85
Atemajac de Brizuela 4
1.38
88
Cuernavaca
41.65
36
33
Cuautla
37.54
42
30.88
50
51
Tepoztln
San Pedro Garza G.
86.86
Monterrey
69.82
San Nicols G.
83.92
Guadalupe
68.70
Apodaca
70.46
66
ESTADO
Puebla
Quertaro
Tabasco
TOTAL
MUNICIPIOS MUNICIPIO
POR
EVALUADO
ESTADO
Santa Catarina
217
18
17
No.
DE CALIFICACIN
LUGAR
APLICACIONES PROMEDIO
4
54.77
14
Escobedo
56.30
25
Linares
46.98
27
Montemorelos
Garca
45.96
29
29.60
39
Allende
Jurez
23.63
56
17.32
72
Puebla
66.94
15
Tehuacn
40.26
41
Atlixco
17.86
62
Izcar
14.98
65
12.23
66
7.98
71
4.32
80
Acatln
0.00
86
Amozoc
0.00
87
Quertaro
Tequisquiapan
65.00
17
47.50
24
Corregidora
47.00
26
Huimilpan
43.00
33
Amealco
35.50
46
Ezequiel Montes
20.00
61
Huimanguillo
9.30
70
Comalcalco
7.82
73
Tacotalpa
5.50
77
Jonuta
2.00
84
Balancn
4.00
81
Veracruz
212
Xalapa
21.82
58
Zacatecas
57
Guadalupe
30.48
51
67
49
El Congreso de Colima aprob la Ley de Transparencia el 28 de febrero de 2003, en tanto que Baja California lo hizo el
30 de junio de 2005.
68
69
Tambin destaca el hecho de que en ambientes pre-electorales, los presidentes municipales con
aspiraciones polticas, intentarn utilizar los resultados de las evaluaciones con tintes polticos para
70
posicionarse en la esfera pblica; tal fue el caso de Jalisco, en donde tanto el PRI como el PAN sus
candidatos a la gubernatura- empezaron a competir en este campo desde que eran alcaldes por
Zapopan y Guadalajara respectivamente.
En los siguientes grficos puede observarse la obtencin de calificaciones por vuelta de aplicacin del
instrumento CIMTRA, los estados y municipios que lograron la mayor calificacin de donde habra
que ubicar un anlisis ms all de los datos numricos, sumando criterios como las condiciones del
contexto local y nacional en el momento de la evaluacin; los recursos de que disponen para
implementar polticas de transparencia; la manera en que los grupos locales se acercan a
las
regulares con espacios de doce meses en las ltimas tres aplicaciones (grfica 5 y 6), esto se puede
explicar por el hecho de que estos municipios son evaluados por agrupaciones diferentes (a pesar de
ser la misma entidad), los ritmos de participacin y organizacin varan entre ellos y al hecho de que
esta participacin es voluntaria, esto es, sin recursos y sin una planeacin fija de actividades.
RESULTADOS
EDO.
Chih.
N.L.
N.L.
N.L.
N.L.
N.L.
Pue.
Ags
N.L.
Qro
ULTIMO
RESULTADO
99,50
98,5
98,5
97
96
94
82,75
80,75
71,75
65
ULTIMA
EVALUACIN
oct-08
nov-07
oct-07
oct-07
nov-07
nov-07
jun-08
nov-07
nov-07
may-08
LUGAR
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
* Slo se presenta el resultado de la ltima evaluacin para aquellos municipios que fueron evaluados en dos
ocasiones. El total de evaluaciones realizadas en este periodo fue de 56, es decir, 11 municipios fueron
evaluados dos veces.
www.cimtra.org.mx
ULTIMO
RESULTADO
ULTIMA
EVALUACIN
LUGAR
Ciudad Jurez
Colima
Chih.
57,98
sep-07
11
Col.
50,48
nov-07
12
Tequisquiapan
Qro.
47.50
may-08
13
General Escobedo
N.L.
47.20
nov-07
14
Corregidora
Qro.
47.00
may-08
15
Manzanillo
Col.
43.18
nov-07
16
Tecomn
Col.
42.48
nov-07
17
Armera
Col.
41.82
nov-07
18
Coquimatln
Col.
40.68
nov-07
19
Huimilpan
Qro.
40.00
may-08
20
Villa de lvarez
Col.
39.48
nov-07
21
Comala
Col.
35.98
nov-07
22
Amealco
Qro.
35.50
may-08
23
Cuauhtmoc
Col.
35.02
nov-07
24
Minatitln
Col.
30.16
nov-07
25
Ixtlahuacn
Col.
27.16
nov-07
26
Tehuacan
Pue.
23.48
jun-08
27
Ezequiel Montes
Qro.
20.00
may-08
28
Apizaco
Tlax.
10.48
jun-08
29
MUNICIPIO
73
www.cimtra.org.mx
ULTIMO
RESULTADO
ULTIMA
EVALUACIN
LUGAR
Pue.
9.00
jun-08
30
Xoxtla
Pue.
6.50
jun-08
31
Huamantla
Tlax.
6.23
jun-08
32
Tlaxcala
Tlax.
4.82
jun-08
33
Pue.
4.00
jun-08
34
Atlixco
Pue.
3.48
jun-08
35
Acatln
Pue.
0.00
ene-08
36
Ajalpan
Pue.
0.00
jun-08
37
Amozoc
Pue.
0.00
jun-08
38
Atzompa
Pue.
0.00
jun-08
39
Cuautlancingo
Pue.
0.00
jun-08
40
Izcar
Pue.
0.00
jun-08
41
Juan C. Bonilla
Pue.
0.00
jun-08
42
Ocoyucan
Pue.
0.00
jun-08
43
oronango
Pue.
0.00
jun-08
44
Pue.
0.00
jun-08
45
MUNICIPIO
Promedio 45 municipios
36.30
7
En resumen: en seis aos de trabajo los grupos que participan dentro del programa CIMTRA han
evaluado un total de 98 municipios del pas en 14 estados de la Repblica Mexicana, adems de las 16
delegaciones del Distrito Federal.
COBERTURA A 2008
Aplicado en municipios de:
1. Chihuahua
2. Nuevo Len
3. Zacatecas
4. Morelos
5. Veracruz
6. Estado de Mxico
7. Jalisco
8. Baja California
9. Tabasco
10. Colima
11. Puebla
12. Tlaxcala
13. Aguascalientes (1 vez)
14. Quertaro (1vez)
15. Delegaciones D.F.
74
Del total de municipios evaluados, la calificacin promedio en la primera aplicacin fue de 23.4
puntos, en la segunda aplicacin se increment al 36.5 puntos y en la tercera a 42.8 puntos. El nmero
de municipios que mejoraron la calificacin en la segunda aplicacin fueron 54 de 69 evaluados, lo
que representa un 78%. El municipio con ms alta calificacin (y con mayor nmero de aplicaciones)
es Chihuahua, con 99.5 puntos de cien. En la tabla 25 se presenta un resumen con datos significativos
en torno a los promedios de calificacin por aplicaciones realizadas.
Datos
98
14
23.4 puntos
16
53.06 pts.
CIMTRA Plus.
Ante el avance de algunos municipios en materia de transparencia, sobre todo los municipios de los
Estados de Chihuahua y Nuevo Len (y Jalisco), se dise e instrument un nuevo cuestionario
denominado CIMTRA-Plus, que pretenda ser ms exigente que el CIMTRA Bsico, para ser
aplicado a municipios que alcanzaban la calificacin superior a 90 puntos. Se pens en una
herramienta con menos preguntas (un total de 19) que incluyera por supuestos aspectos no
considerados en el bsico, como por ejemplo: informacin sobre los registros de bienes muebles e
75
El CIMTRA Plus, slo se aplic a dos municipios (durante 2006 y 2008): Chihuahua, Chih. y
Monterrey, Nuevo Len, con resultados satisfactorios: ambos lograron los 100 puntos requeridos, esto
es: transparencia total (ver tabla 26).
Tabla 26. Resultados de CIMTRA-Plus en municipios de Monterrey y Chihuahua (sep. 2006 a 2008)
Concepto
Dato
Municipios evaluados
100 pts.
100 pts.
98 pts.
Es poltica de CIMTRA buscar el acercamiento con las autoridades municipales para informar de los
resultados as como de los puntos de mejora y ofrecer propuestas que ayuden a incrementar los niveles
de transparencia. En algunas ocasiones esto ha dado pie para hacer cambios a los procedimientos
administrativos, establecer lineamientos y elaborar reglamentos, es decir, para incidir en procesos
administrativos y de gestin municipal. En el siguiente captulo se abordan algunos que se estiman
significativos.
76
establece
que stos dependen de las leyes que los Congresos que cada entidad aprueban ex profeso, quines
adems aprueban las leyes de ingresos, fiscalizan el ejercicio presupuestal autorizado y estn
facultados para suspender o desaparecer el Ayuntamiento y suspender o revocar el mandato de alguno
de sus miembros por causas graves previstas en la ley una vez desahogadas las pruebas y alegatos-.
Las legislaturas de los Estados tambin estn facultados para aprobar los bandos de polica y
gobierno, los reglamentos y disposiciones administrativas de observancia general, en los casos que lo
ameriten.
Los Ayuntamientos disponen de autonoma para el manejo de su hacienda; estn facultados para
celebrar convenios con el Estado para hacerse cargo de funciones relacionadas con la administracin
de ciertas contribuciones y en el mbito de su competencia pueden proponer a las legislaturas estatales
las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras as como los valores
unitarios de suelo y construcciones sobre propiedad inmobiliaria. Los municipios tienen a su cargo
las siguientes funciones y servicios: agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de
aguas residuales, alumbrado pblico; limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de
residuos; mercados y centrales de abasto, panteones; rastro; calles, parques y jardines; seguridad
pblica preventiva y transito; adems de lo que dispongan las legislaturas de cada entidad.
50
77
De acuerdo con Bazdresch Miguel (2007) el diseo del municipio en Mxico presenta algunas
limitaciones:
a. En primer trmino se encuentra el lmite de su definicin: como territorio, sin mencionar finalidad
y tipo de relaciones con otros rdenes de gobierno. Esta situacin no explicita la pertenencia legal de
los municipios a la federacin y se conciben como un mero recurso para los gobiernos estatales. Ello
impide atender y aprovechar la gran diversidad territorial, econmica, social, cultura que los define.
b. Otra limitante alude a la figura gubernativa del Ayuntamiento. Si bien retoma la forma de gobierno
colegiado, ste se detiene ah y deja de lado otros instrumentos jurdicos para operarlo La
votacin por planillas cerradas presentadas por los partidos polticos no garantiza un gobierno
representativo. Ni siquiera los regidores de minora o de oposicin ha resuelto la efectiva
representacin de las muy diversas comunidades que conviven en el territorio de un municipio. 51. El
marco electoral impide por ejemplo, las candidaturas independientes, fuera de los partidos polticos,
situacin que obliga a las agrupaciones locales con representatividad y trayectoria en la regin- a
buscar forzosamente la alianza con un partido poltico para ocupar cargos de eleccin popular, an
cuando stos no tengan presencia a nivel local.
c. Otra limitante tiene que ver con la fuerte dependencia frente a los gobiernos estatales. No obstante
las facultades que se le otorgan al municipio por ley, los congresos locales son los que aprueban la
ley de ingresos, fiscalizan y auditan las cuentas pblicas y pueden destituir o suspender el mandato
de alguno de sus miembro, mediante procedimientos poco claros. Si bien, son necesarios los
contrapesos de poder, en el caso que nos ocupa la historia -y la prctica cotidiana- nos documenta un
excesivo control y abusos de parte de los gobiernos de los estados sobre las autoridades municipales;
no slo en los casos de gobiernos de diferente signo poltico, sino an en los del mismo partido pero
diferente corriente poltica.
d. Finalmente, est el asunto de la participacin social y ciudadana como uno de los lmites ms
severos. Sencillamente es un asunto ausente (en la mayora de las legislaciones). Slo precisa que
el ayuntamiento debe reglamentar para que ...aseguren la participacin ciudadana y vecinal. Nada
que obligue a los gobiernos municipales a fundamentar y compartir sus decisiones con base en
51
78
En resumen, el diseo institucional del municipio necesita re-definirse no slo en trminos de una
mayor autonoma econmica, sino fundamentalmente poltica para promover una participacin real
de los ciudadanos, desde una perspectiva sectorial y territorial, que garantice la pluralidad, la
inclusin y deliberacin de los temas que les conciernen, con mayor transparencia y rendicin de
cuentas. El rediseo del municipio debe formar parte de una reforma democrtica del Estado que
sigue pendiente en la agenda pblica, tanto por el gobierno como por la sociedad.
La va formal ha sido la ms utilizada en la mayora de los casos, no slo por recomendarse dentro de
la metodologa de aplicacin, sino tambin para asegurar la atencin de las autoridades. Sin
embargo, en algunas ocasiones tambin se ha recurrido a las entrevistas sin previa cita, sobre todo en
aquellos casos en donde por primera vez se solicitaba audiencia y se tardaban en otorgarla o
simplemente no la daban (por ejemplo el municipio El Salto en Jalisco, gestin 2004-2006).
La relacin con los servidores municipales se da en dos momentos: al ser entrevistado para obtener la
informacin con base en el cuestionario CIMTRA-Bsico y al momento en que se presentan los
resultados a las autoridades. La experiencia de trabajo ha llevado a recomendar al interior de
CIMTRA que las entrevistas se realicen con los responsables directos de las reas evaluadas:
52
bidem, p. 6.
79
tesorera, obras pblicas, sndico, comunicacin social, secretara, etc. ms que al presidente
municipal, ya que stos al sentirse evaluados (y en cierta medida expuesto) adoptan una actitud
defensiva y tienden a justificar el porqu no tienen la informacin a la vista de los ciudadanos,
situacin que no se evala en el cuestionario de CIMTRA.
b) comunicacin gobierno-
sociedad y c) atencin ciudadana y la calificacin final (de 0 al 100). Por supuesto que a las
autoridades municipales no les gusta reprobar en temas que ocupan relevancia a nivel de la opinin
pblica (mxime su tienen inters por mantenerse activos en la poltica); por consiguiente cuando la
nota es baja (no aprobatoria) hay molestia en algunos casos, rechazo en otros, pero tambin aceptacin
y acciones de mejora en la materia.
Tabla 27. Tendencias de transparencia en los municipios evaluados por CIMTRA de entidad.
Entidad
Nmero
de Calif. promedio
Calif. Promedio
Calif. Promedio
Municipios*
1. vuelta
2. Vuelta.
3. Vuelta
Nuevo Len
12
36.44
68.73
71.23
Chihuahua
64.24
85.64
91.46
Jalisco
30
17.83
24.39
34.29
Colima
10
19.4
36.0
36.8
DF
16
32.09
53.06
80
Tabla 28. Tendencias de transparencia en municipios evaluados a nivel nacional por CIMTRA.
Nm.
de Calif. promedio
Nm.
de Calif. Promedio
Nm.
De Calif. Promedio
municipios * 1. vuelta
municipios
2. Vuelta.
municipios
3. Vuelta
98
76
38.92
46
46.34
25.74
* Nota: El nmero de municipios evaluados no es constante en las subsecuentes revisiones, por lo general tiende a
modificarse dependiendo de los recursos de los grupos locales. En cuanto a las evaluaciones a escala nacional, el nmero
de municipios revisados ao con ao tambin vara considerablemente debido a la incorporacin paulatina de grupos
ciudadanos en cada entidad y la falta de continuidad en algunos casos. En el caso del DF slo se evalu en dos ocasiones
con el CIMTRA Bsico.
A partir de esta constatacin en la variacin de las calificaciones, conviene indagar sobre los cambios
que se han generado en los gobiernos locales en torno a la transparencia, qu reacciones ha
provocado en los presidentes municipales las evaluaciones en transparencia?, en qu reas de la
administracin pblica se ha influido por parte de los grupos locales de CIMTRA?, qu otras
81
instancias del estado se han visto afectadas? Con base en las entrevistas efectuadas con los grupos que
participan en CIMTRA, en trminos generales, las respuestas podran agruparse en torno a los
siguientes aspectos:
a) Sobre los cambios en los gobiernos locales en materia de transparencia, lo ms sobresaliente es:
-
Se ha tomado como base para subir la informacin en las pginas web el cuestionario de
CIMTRA-Bsico.
b) En cuanto a las reacciones de los presidentes municipales frente a las evaluaciones: estas han sido
diversas, dependiendo del resultado favorable o desfavorable a la administracin en turno, que
van desde: no aceptacin y manifestaciones de sorpresa y descalificacin del trabajo realizado
por CIMTRA, hasta poco conocimiento de los regidores y alcalde sobre el tema e inters por
conocer cmo mejorar en este rubro. En algunas ocasiones han solicitado apoyo a los grupos de
CIMTRA para establecer polticas de mejora en este campo.
d) Otras reas. En los casos de Jalisco, Veracruz, Puebla, Tabasco y Quertaro se ha buscado influir
en el poder legislativo al momento de elaborar y/o reformar leyes de transparencia y acceso a la
informacin de diversas maneras: presentando iniciativas de ley, participando en foros
organizado por los congresos locales, organizando foros de debate. Tambin se han realizado
82
acciones de defensa a los marcos normativos en los casos en que se ha intentado retrocesos en
las leyes vigentes (caso Jalisco). Los resultados no siempre han sido satisfactorios en materia de
transparencia: los congresos locales responden ms a los intereses polticos del gobernante en
turno y sus partidos que a los ciudadanos.
Cabe hacer notar que esa tendencia de mejora en las calificaciones en transparencia a partir de las
segundas, terceras y cuartas vueltas no es una regla constante; hay casos incluso de retroceso o
estancamiento, dependiendo no slo del poco o nulo inters de la autoridad en turno sobre el tema,
sino tambin de factores coyunturales: cambios de administracin municipal, procesos electorales, etc.
o tambin a factores que tienen que ver con la desorganizacin administrativa, falta de recursos
especializados y desinters de ciertas reas a transparentarse (sobre todo la financiera, compras y los
espacios donde se toman decisiones).
No obstante que los resultados no siempre son favorables, el trabajo realizado a nivel local ha dejado
aprendizajes importantes, no slo para los municipios, sino tambin para los grupos de la sociedad
civil involucrados en el tema. En este sentido, un saldo importante es que los grupos (y sus
integrantes) empiezan a ser reconocidos por su liderazgo en el tema a nivel del local.
a) La presencia en espacios pblicos: uno de los aprendizajes ms significativos es que los grupos
locales que participan en CIMTRA han desarrollado habilidades de presencia pblica a travs de los
medios de comunicacin, no slo en la presentacin de los resultados de las evaluaciones, sino
tambin en la discusin de estos temas, junto con otros actores, en diversos espacios: acadmicos,
gubernamentales y sociales. Tambin han capacitado a otras organizaciones civiles y ciudadanos en el
ejercicio de su derecho a la informacin.
En el caso de este manual se edit en dos ocasiones (en la primera con dos mil ejemplares y en la segunda diez mil) y ha
tenido una amplia difusin a nivel nacional en medios impresos y electrnicos.
84
1, pag. 25). Cules son las reas ms transparentes y opacas de los municipios en Mxico, de acuerdo
a las mediciones de CIMTRA?, qu tendencias se observan en cada uno de los campos evaluados? A
continuacin se ofrece un panorama general de lo observado en seis aos de trabajo.
A continuacin hacemos una presentacin de los temas que ms se informa por parte de las
administraciones municipales, a nivel global, de acuerdo con las evaluaciones aplicadas por CIMTRA,
considerando slo las primeras vueltas o aplicaciones por ser las ms representativas en cuanto al
nmero de municipios evaluados54.
municipios
(lo transparente)
(lo opaco)
98
Nm. de
Nm.
vuelta
1
de
54
El nmero de municipios evaluados una vez es de 98, por segunda ocasin baja a 76 y por tercera desciende a 46.
Nota: slo se consider del 50 porciento en adelante. En informacin no disponible se tomaron en cuenta los porcentajes
ms altos de opacidad.
85
Nm.
vuelta
1
de
municipios
(lo transparente)
(lo opaco)
98
Nm.
de
municipios
98
inversin. Lo que significa que la informacin es deficiente y se utiliza ms para la promocin poltica
(imagen pblica) del gobernante en turno. En el rubro de ingresos, el 64% de los municipios reporta
sobre ingresos propios y el 72% de ingresos por aportaciones y participaciones (recursos estatales y
federales); el 52% informa sobre sueldos del cabildo y funcionarios de primer nivel y el 72% da a
conocer sus reglamentos aprobados.
En contraste, los rubros ms opacos, del campo Informacin a la Ciudadana, se ubican en: gastos de
representacin, esto es, viticos (para viajes, transporte, alimentacin, etc.), donde el 96% de los
municipios no desglosa la informacin por individuo (lo hace en trminos generales); le sigue en
importancia los Comits de compras y licitaciones en donde el 92% se integran sin representacin de
la sociedad civil (en su mayora son servidores pblicos); el 84% de los gobiernos locales no informa
sobre deuda a proveedores, ni sobre la morosidad (falta de pago) en diversos rubros (multas, licencias,
etc.); el 80% no informa sobre datos de los proveedores (monto de ventas ni productos o servicios); el
76% no reporta de la deuda a otros; el 72% no informa sobre gastos en comunicacin social, deuda a
bancos, morosidad predial ni sobre el listado de compras y licitaciones realizadas; el 48% de los
municipios no informa sobre sueldos del cabildo y funcionarios de primer nivel.
las
comisiones de hacienda y compras, as como las sesiones del cabildo. Lo que se evala es que los
consejos se integren y operen con procedimientos claros, reglamentados y transparentes; que su
conformacin se lleve a cabo a travs de una convocatoria pblica, que sus sesiones sean peridicas y
pblicas, etc. Con respecto a las comisiones de Hacienda y Compras se evala que estn conformadas
por regidores de un partido diferente al gobernante y que hagan pblicas sus sesiones y acuerdos, etc.
Sobre los cabildos, se verifica que sus sesiones ordinarias y extraordinarias sean pblicas, que se
difunda su agenda, previo a stas, as como los acuerdos, entre otros aspectos. Los aspectos ms
transparentes referidos a este campo fueron los siguientes: el 84% de los municipios report que sus
comisiones de hacienda estn a cargo de un regidor de oposicin; el 72% que sus sesiones ordinarias
55
Los consejos ciudadanos que se evalan son cinco: planeacin, seguridad pblica, desarrollo urbano, medio ambiente y
agua potable. Si los municipios tienen un nmero menor de consejos se calcula sobre lo que exista.
87
del cabildo son pblicas, el 64% dispone de reglamentos de participacin ciudadana; el 50% de las
comisiones de compras est a cargo de un regidor de oposicin.
De lo anterior se desprende que los Consejos Ciudadanos municipales tienen una fragilidad
institucional, ya que aspectos fundamentales en cuanto a su integracin y funcionamiento, no estn
debidamente reglamentados, por lo que operan mediante criterios discrecionales del gobernante en
turno. A esta situacin hay que agregar que en un 36% de los municipios no dispone de reglamentos
que norme la participacin de los ciudadanos en sus municipios ( a travs de las juntas o comits
vecinales, ni otras formas de intervencin ciudadana en la vida pblica).
Si existiera una continuidad del trabajo en los municipios evaluados, se podran obtener las tendencias
por campo e indicador, as como las constantes en cuanto a la transparencia y opacidad. Este es un
trabajo que queda pendiente por realizar debido a que las diferencias en el nmero de municipios
evaluados por vuelta son considerables (y a que falta mayor rigurosidad en la aplicacin de la
metodologa en algunos casos).
iv. El costo de operacin relativamente bajo. La inversin de recursos es mnima dado que implica:
imprimir (fotocopiar) los cuestionarios; disponer de tiempo para capacitarse, aplicar el
cuestionario, recopilar y analizar la informacin (el tiempo varia dependiendo de la cantidad de
informacin disponible a revisar, su accesibilidad y la distancia entre el grupo evaluador y la
localidad); presentar y difundir la informacin; recursos econmicos para los traslados (viticos
para gastos de alimentacin, transporte). Esto contribuye tambin a que sea un proyecto fcilmente
transferible y apropiable. No obstante, la procuracin de recursos pblicos y privados es central
para la consolidacin y ampliacin de este programa.
89
v. Ofrece resultados tangibles en corto plazo. Cuando la metodologa lleva a cabo puntualmente y se
dispone de los recursos humanos, materiales y financieros, los resultados se obtienen a muy corto
plazo, en promedio un par de meses, desde el momento en que se proporciona la capacitacin a un
grupo local y se difunde la calificacin obtenida. Este tiempo puede variar dependiendo de las
distancias y condiciones geogrficas de los municipios, el nivel de escolaridad de los grupos
locales involucrados, la organizacin y disponibilidad de informacin de los gobiernos y de los
recursos econmicos para apoyar los traslados, reproduccin de materiales y difusin de
resultados.
vi. Incide en la transparencia de los gobiernos locales. El dato ms contundente de esto es que hay
registros de una tendencia a incrementar los niveles de transparencia (disponibilidad de
informacin pblica sin ser requerida) por parte de los municipios en las evaluaciones
subsecuentes.
vii. Involucra a sociedad civil y gobiernos locales. Finalmente otra de las fortalezas de CIMTRA es
que involucra tanto a organismos de la sociedad civil como a las autoridades locales en acciones
de corresponsabilidad en materia de transparencia y eventualmente en acciones de rendicin de
cuentas. Esto posibilita el que los ciudadanos conozcan ms el funcionamiento de los gobiernos y
el comportamiento de sus autoridades y que stos se sientan vigilados y expuestos por la sociedad.
Debilidades de CIMTRA.
i.
Depende del trabajo voluntario. CIMTRA es un movimiento que se sostiene por el apoyo
de sus miembros de manera voluntaria. Esto si bien puede considerarse como una fortaleza
(dado que limita la manipulacin de actores externos), tambin es una debilidad en la
medida en que no se garantiza la presentacin de resultados en periodos determinados, ni la
continuidad del trabajo.
ii.
No hay garanta de continuidad del trabajo. El reto de CIMTRA no es evaluar una vez,
sino mantener el trabajo de manera constante, peridica, de tal forma que los gobiernos
locales sean evaluados mnimo una vez al ao. Sin recursos estables como est el
programa- no es posible asegurar la continuidad, con lo que se pierde no slo el
90
iii.
iv.
v.
vi.
56
Ver lineamientos para la organizacin de archivos del programa CIMTRA, 6 de junio de 2008.
91
Difusin de resultados.
Gestin de recursos.
Paralelo a los puntos mencionados, los grupos tambin demandan respaldo poltico en la defensa
tanto del programa, como aspectos coyunturales relacionados con la transparencia, el derecho a la
informacin y rendicin de cuentas (por ejemplo: defensa de marcos normativos, rganos garantes
de informacin y promotores del derecho a la informacin, etc.). Este respaldo se traduce en
comunicados a diversos actores polticos, acadmicos, medios de comunicacin pblica,
organizaciones civiles; as como en la organizacin de foros de discusin, recoleccin de firmas,
la participacin en consultas y debates pblicos, entre otros.
92
Adems de lo anterior, CIMTRA requiere operar con un sistema de comunicacin gil y accesible
a los grupos involucrados en este programa con el fin de favorecer una mayor coordinacin del
trabajo y apoyar adecuadamente los procesos organizativos locales. Esta necesidad se est
atendiendo a travs de la pgina Web y del Blog CIMTRA que empieza a ser utilizado por los
grupos de los diferentes estados.
CIMTRA no puede ir slo a una batalla que es de todos, necesita definir y operar una alianza con
actores estratgicos pro-democrticos que hagan contrapeso a los actores polticos que aoran el
pasado autoritario y trabajan a favor de la opacidad. En esta alianza son importantes los
periodistas, los acadmicos, las organizaciones civiles, los empresarios, los organismos de gnero,
los jvenes, los nios, etc.
A partir de 2008, CIMTRA empez a operar una nueva herramienta denominado: CIMTRAMunicipal (es una combinacin del CIMTRA Bsico y el Plus, as como la incorporacin de
nuevos indicadores). El CIMTRA Municipal se aplic ya en municipios de Chihuahua y Jalisco;
falta hacerlo en el resto de las entidades adheridas al programa. La implementacin de este
programa requiere de capacitacin y asesora puntual a los grupos locales, as como la utilizacin
de material de apoyo didctico que facilite los procesos formativos.
A manera de conclusin
En seis aos de trabajo CIMTRA ha logrado abrir brecha en un campo todava rido y complejo:
la transparencia en los gobiernos locales. En esta labor no siempre se ha contado con el con el
reconocimiento y respaldo de las autoridades evaluadas, sino que en ocasiones se ha enfrentado a
un abierto rechazo de stas, sobre todo cuando los resultados le son adversos y esto se advierte
como una amenaza para sus aspiraciones polticas.
93
Si bien, los gobiernos locales, en trminos generales, han respondido con cierta sensibilidad frente
al tema de la transparencia y algunos han tomado decisiones e implementado acciones para
mejorar su calificacin, esto no quita que deba bajarse la guardia, pues se CIMTRA ha constatado
que as como hay tendencias a incrementar la calificacin en transparencia, tambin hay retrocesos
en esta materia.
Las reas ms opacas de la administracin pblica municipal con base en los ejercicios de
CIMTRA en 98 municipios de 14 entidades federativas de Mxico- en el campo de informacin a
la ciudadana son: los gastos de representacin por individuo; las compras y licitaciones; la deuda
a proveedores, la morosidad a otros y el predial, los proveedores, comunicacin social, deuda a
bancos, entre otros. En el campo de comunicacin gobierno-sociedad, destacan por su opacidad:
las cesiones cerradas de las comisiones de hacienda y compras; la integracin de consejos
ciudadanos sin convocatoria pblica y sin una reglamentacin que norme su funcionamiento; la
no publicidad de las agendas de las cesiones del cabildo, entre otros. En contraste, las reas ms
transparentes se ubican en el campo de atencin a la ciudadana referida a: informacin sobre
trmites y costos de diversos servicios, as como a mecanismos de atencin ciudadana (ventanilla,
lnea telefnica e Internet). En el campo de informacin a la ciudadana destacan: las obras (de los
ltimos dos aos y por realizar), los reglamentos municipales, los ingresos por participaciones y
propios, as como los sueldos.
De acuerdo a los registros de CIMTRA de 2002 a 2007 se evaluaron 79 municipios, de los cuales
20 (25% de un total de 79 municipios) obtuvieron calificaciones superiores a 60 puntos, esto es,
94
aprobados. La mayora de stos haban sido evaluados en ms de una ocasin. De 2007 a 2008 se
evaluaron 45 municipios, algunos en dos ocasiones, de stos, slo aprobaron 10 (el 22% de un
total de 45 municipios). Los municipios con mayor puntuacin resultaron: Chihuahua (Chih.) con
99.5 puntos (de cien), San Pedro Garza y Monterrey con 98.5 puntos, respectivamente, San
Nicols Garza 97; Guadalupe 96, Apodaca 94 (todos de NL), Puebla (Pue) 82, Aguascalientes
(Ags) 80, Santa Catarina (NL) 71 y Quertaro (Qro) 65 puntos. Los municipios con ms baja
calificacin, de cero sobre cien (es decir, opacidad total) fueron: Acatln, Ajalpan, Amozoc,
Atzompa, Cuautlancingo, Izcar, Juan C. Bonilla, Ocoyucan, Oronango y San Andrs Cholula,
todos del estado de Puebla.
el promedio global de los 98 municipios evaluados por primera vez fue de 25.74 sobre cien; en la
segunda vuelta, aplicada a 76 municipios se increment a 38.92 y en la tercera pas a 46.34
puntos, de 46 municipios evaluados; esto es, el promedio es una calificacin reprobatoria (el
mnimo requerido para aprobar es de 60 puntos), muy distante de la calificacin mxima de 100.
Lo anterior pone en evidencia lo mucho que falta por avanzar en este tema a nivel municipal en
Mxico, pero tambin las enormes variaciones en esta materia que existe entre los municipios
ubicados al norte del pas, en comparacin con los municipios del Centro y Sur del pas. Tambin
refleja las limitaciones (y temores) de la clase poltica frente a este tema en donde el discurso a
favor de la transparencia no corresponde con la realidad que viven los ciudadanos en su
cotidianidad.
95
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Folletos:
96
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Las contraloras gubernamentales y los caminos para una funcin efectiva, ICMA SFPUSAID, Mxico, 2003
97
Anexos:
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
Distrito Federal*
Durango
Estado de Mxico
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
Territorio
(miles de Km2)
5.589
70.113
73.677
51.833
73.887
247.087
151.571
5.455
1.499
119.648
21.461
30.589
63.794
20.987
80.137
59.864
4.941
27.621
64.555
95.364
33.919
11.769
50.35
62.848
58.092
184.934
24.6679.829
3.914
72.815
39.34
75.04
Poblacin
(miles
habitantes)
944.285
2487.367
424.041
690.689
3920.892
3052.907
2298.07
542.627
8605.239
1448.661
13096.686
4663.032
3079.649
2235.591
6322.002
3985.667
1555.296
920.185
3834.141
3438.765
5076.686
1404.306
874.963
2299.36
2536.844
2216.969
1891.829
2753.222
962.646
6908.975
1658.21
1353.61
de
Densidad
de Poblacin
(hab/km2)
169
35
6
13
53
12
15
99
5714
12
610
152
48
107
79
67
315
33
59
36
150
119
17
37
44
12
77
34
246
95
42
18
Nmero
de
Municipios
11
5
5
11
118
67
38
10
16
39
125
46
79
84
125
113
33
20
51
570
217
18
8
58
18
72
17
43
60
210
106
57
98
Nmero
de
Municipios
(INAFED)2005
11
5
67
10
16
125
46
125
33
51
217
17
212
58