UNIVERSIDAD NACIONAL DE PIURA

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIA

POLTICA PROGRAMA DE ACTUALIZACIN

PARA TITULACIN
TTULO DE LA TESINA:

PRESENTADA POR:

BR. RENZO GERARDO RUESTA RAMOS.

PARA OPTAR EL
TITULO DE
ABOGADO
PIURA PER

2015
UNIVERSIDAD NACIONAL DE
PIURA FACULTAD DE DERECHO Y
CIENCIA POLTICA
PROGRAMA DE ACTUALIZACIN PARA TITULACIN.

TESINA
PARA OPTAR EL TITULO DE
ABOGADO
BR. RENZO GERARDO RUESTA
RAMOS
APROBADA EN CONTENIDO Y ESTILO POR:

PRESIDENTE

MIEMBRO

MIEMBRO

DEDICATORIA

A Dios que me ha dado la vida y

la oportunidad de ir cumpliendo
una a una las metas que m eh
propuesto a pesar de toda
adversidad.
A mi familia que han sido el
sustento perfecto y el motivo que
me ha hecho seguir adelante y
pensar en conseguir nuevos retos
da a da.
A mi madre que ha sido la persona
que siempre y a pesar de todo ha
confiado en m y en mi
capacidad
de
vencer
los
obstculos para llegar a obtener
xito en lo que me propongo.
Renzo Gerardo Ruesta Ramos

AGRADECIMIENTO

A todas aquellas personas

importantes que siempre han
estado a mi lado motivndome Y
ayudndome en el arduo camino
que
ha
significado
ser
un
profesional.
Renzo Gerardo Ruesta Ramos.

INDICE.

INTRODUCCION.
La ley N 28094, Ley de Partidos Polticos define a estos como: "Los
partidos polticos expresan el pluralismo democrtico. Concurren a la
formacin y manifestacin de la voluntad popular, y a los procesos
electorales. Son instituciones fundamentales para la participacin
poltica de la ciudadana y base del sistema democrtico. Los partidos
polticos son asociaciones de ciudadanos que constituyen personas
jurdicas de derecho privado cuyo objeto es participar por medios lcitos,
democrticamente, en los asuntos pblicos del pas dentro del marco de
la Constitucin Poltica del Estado y de la presente ley. La denominacin
partido se reserva a los reconocidos como tales por el Registro de
Organizaciones Polticas. Salvo disposicin legal distinta, slo stos
gozan de las prerrogativas y derechos establecidos en la presente ley.
Los partidos polticos son reconocidos como instituciones fundamentales
de la democracia de las sociedades modernas. Ellos son una suerte de
bisagra de la poltica y la sociedad. En este sentido, uno de los
problemas centrales de un sistema poltico y social levantado sobre la
base de estas organizaciones es quin paga y cmo lo har.
Sin duda alguna la situacin de los partidos polticos y por ende de
nuestras autoridades no es la mejor, pues son innumerables los casos
de corrupcin que existen hoy en da. Es innegable que los partidos
polticos en el Per se encuentran en un estado de crisis como resultado
de una serie de shocks histricos que han afectado gravemente su
desarrollo. Esta no es slo una situacin que se presente a nivel del

sistema partidario el que claramente cuenta con bajos niveles de

institucionalizacin sino que tambin se presenta en las capacidades de
los partidos que conforman dicho sistema. La mayor parte de los
partidos polticos en el Per tienen cortas experiencias. Frecuentemente,
los partidos no cuentan con la capacidad de cumplir con su rol de
movilizar y representar a los ciudadanos. Lo que es ms, los partidos
existentes muchas veces no cumplen con brindar a los ciudadanos un
sentimiento de identidad poltica. Esta situacin ha creado un rechazo
hacia los partidos polticos, lo que se traduce en la proliferacin cada
vez mayor de movimientos personalistas que pretenden sustituir el rol
de los partidos polticos propiamente dichos. As, segn datos del
Proyecto de Opinin Pblica de Latinoamrica (2010), los partidos
polticos son la tercera institucin con el nivel ms bajo de confianza
entre los ciudadanos del pas
Son muchas las causas del estado en que se encuentran hoy en da los
partidos polticos, pero creo que una de las ms importantes es la falta
de financiamiento por parte del Estado el cual ayudara sin duda a las
agrupaciones polticas tener financiamiento legal y limpio, evitando que
reciban recursos provenientes del crimen organizado o el narcotrfico,
como sostiene Percy Medina, jefe de la misin para el Per de IDEA
Internacional.
Algunos sectores de la poblacin proponen que la sociedad debera
financiar a los partidos polticos a travs de los impuestos para que
estos puedan cumplir su rol como canalizadores de las demandas
sociales que se forman en ella. Esta propuesta no excluye la posibilidad
de

financiamiento

privado

bajo

determinadas

reglas

de

juego

(Financiamiento mixto). En contraste, los tericos liberales argumentan

que el financiamiento de un partido poltico debe depender nicamente
de los recursos provistos por sus militantes y por lo tanto deben
obligarse a ellos. Nadie debera estar obligado a financiar con sus
impuestos a partidos polticos con los cuales no comparte su ideologa.
No obstante, hay algunas cuestiones distintivas de nuestro pas que, en

mi opinin, en mi opinin hay situacin que hacen que la segunda

propuesta

se

haga

ya

inaplicable

en

nuestro

pas

llmense:

Informalidad, corrupcin y pobreza.

En esta tesina vamos a estudiar los beneficios que habran de lograr que
se financie a los partidos polticos a travs del Estado.

CAPITULO I
MARCO TEORICO
1.1 ORIGEN DE LOS PARTIDOS POLITCOS.
Es difcil hablar de democracia en los tiempos que corren sin considerar
a los partidos polticos, pues ellos son los principales articuladores y
aglutinadores de los intereses sociales. Para precisar su origen
PARTIDOS

POLTICOS

DEMOCRACIA

podemos

distinguir

dos

acepciones. Una concepcin amplia de partido nos dice que ste es

cualquier grupo de personas unidas por un mismo inters, y en tal
sentido el origen de los partidos se remonta a los comienzos de la
sociedad polticamente organizada. En Grecia encontramos grupos
integrados para obtener fines polticos, mientras en Roma la historia de
los hermanos Graco y la guerra civil entre Mario y Sila son ejemplos de
este tipo de ''partidos''. Si, en cambio, admitimos la expresin partido
poltico en su concepcin restringida, que lo define como una
agrupacin con nimo de permanencia temporal, que media entre los

grupos de la sociedad y el Estado y participa en la lucha por el poder

poltico y en la formacin de la voluntad poltica del pueblo,
principalmente

travs

de

los

procesos

electorales,

entonces

encontraremos su origen en un pasado ms reciente. Se discute, as, si

los partidos surgieron en el ltimo tercio del siglo XVIII o en la primera
mitad del XIX en Inglaterra y los Estados Unidos de Norteamrica. En
esta acepcin, por tanto, el origen de los partidos polticos tiene que ver
con el perfeccionamiento de los mecanismos de la democracia
representativa, principalmente con la legislacin parlamentaria o
electoral. Una de las opiniones con mayor aceptacin en la teora afirma
que los partidos modernos tuvieron su origen remoto en el siglo XVII,
evolucionaron durante el XVIII y se organizan, en el pleno sentido del
trmino, a partir del XIX y, concretamente, despus de las sucesivas
reformas electorales y parlamentarias iniciadas en Gran Bretaa en
1832. Los partidos modernos, aunque son producto de la peculiar
relacin de los grupos polticos con el parlamento, fueron condicionados
por los procesos de formacin de los Estados nacionales y por los de
modernizacin, que ocurrieron en el mundo occidental durante los siglos
XVIII y XIX. Los partidos polticos son el resultado de la quiebra de la
sociedad tradicional o feudal y su paso a la sociedad industrial. El
mundo burgus, posterior a las revoluciones en Inglaterra y Francia,
requera de formas de organizacin poltica que sustituyeran a las
estamentarias o corporativas por nuevos modos de organizacin,
dependientes de grupos polticos organizados en el parlamento, con
reglas claras para la circulacin de la clase poltica. Estas reglas seran
de carcter electoral y tendran un sentido distinto al llamado mandato
directo (y en ocasiones vitalicio) de los representantes respecto de sus
representados; tal mandato qued sustituido por el representativo, con
el cual el diputado ya no es considerado representante exclusivo de su
distrito, sino de toda la nacin, y deja de estar obligado a seguir
ciegamente el mandato imperativo de sus electores. La sociedad libre
que surgi despus de la quiebra de los estamentos y las corporaciones

precisaba de organizaciones que fueran funcionales en el nuevo estado

de cosas. La divisin entre la sociedad civil como mbito de la libertad
de la persona dotada de derechos inherentes - y la sociedad poltica o
Estado exiga canales de comunicacin que articularan intereses entre
una y otra. Los cauces de intercambio fueron el parlamento, los partidos
polticos y la opinin pblica. Los partidos fueron y son los articuladores
de la relacin entre la sociedad civil y el Estado, aunque su estatus
siempre ha estado en discusin por las crticas que desde la antigedad
lanzan contra ellos sus detractores. Los partidos permiten que se
expresen tanto intereses nacionales como particulares pero, al existir en
pluralidad, impiden que los intereses particulares dominen por entero
los nacionales. Su funcin es por tanto ambigua, pero indispensable en
una sociedad plural en la que los distintos grupos e intereses requieren
de participacin y representacin. Lo condenable siempre es el partido
nico, que generaliza artificialmente intereses particulares. Por el
contrario, los partidos polticos en plural y en condiciones de una lucha
poltica en igualdad de oportunidades son los mejores catalizadores,
propiciadores y garantes de la democracia. Por su carcter ambiguo, en
suma, los partidos polticos no siempre han sido bien aceptados, y
diramos que su inclusin en el pensamiento poltico se dio lentamente1.

1.2 CLASIFICACION DE LOS PARTIDOS POLITICOS EN

SU ORIGEN.
1.2.1 El origen parlamentario-electoral de los partidos polticos
La teora sobre el origen parlamentario-electoral de los partidos
polticos es sustentada principalmente por el clebre politlogo
1 Partidos Polticos y Financiamiento Poltico; Ral Desco Mauro. 2006. Pg. 3-4.

francs, Maurice Duverger, pionero mundial en el estudio cientfico de

los partidos polticos, quien establece que el partido poltico
moderno naci
consecuencias

a mediados del siglo XIX, como una de las

tanto

de

la

implantacin

de

las

prerrogativas

parlamentarias como del sufragio popular, innovaciones ambas que

propiciaron que las asambleas legislativas adquirieran una mayor
importancia y complejidad.2 De esta manera, al adquirir los miembros
de las asambleas legislativas fuerza

poltica e independencia,

comenzaron a formar como era de esperarse grupos parlamentarios

con diputados que sustentaban ideas e intereses afines. Por otro lado,
la ampliacin del sufragio a un mayor nmero de personas hizo
necesario organizar a estas ltimas con el fin de que conocieran mejor
a los futuros parlamentarios y, tambin, para que proyectaran mejor
su fuerza electoral.3 As, y dicho de manera simplificada, las clases
altas o pudientes formaron partidos polticos cuya finalidad

fue

responder a la amenaza que les significaba el voto universal y la

existencia de las masas organizadas que, precisamente en la unin
partidaria , encontraron una fuerza poltica inusitada y
formidable, una fuerza que antes del establecimiento de los
sistemas de financiamiento pblico de los partidos polticos,
inicialmente se haba nutrido de las cuotas de miles o

de

millones de miembros.
De esta manera, en un primer momento, nacieron los grupos
parlamentarios y, posteriormente, ya del propio electorado, surgieron
los comits electorales. Por ltimo, el citado proceso de gestacin de
los partidos polticos fue completado en una suerte de tercera fase,
cuando se form un puente de comunicacin entre el grupo
parlamentario y el comit electoral, lo cual dio origen al partido
2 Cfr. Duverger, Maurice, Los partidos polticos, Fondo de Cultura de
Econmica, Mxico, 1980, p. 15.
3 Ibdem, p. 16.

poltico en su concepcin moderna.

Algunos factores de afinidad que propiciaron la formacin de los
grupos parlamentarios y de los comits electorales
Una vez descrita de manera somera la obra de Duverger sobre el
origen parlamentario-electoral de los partidos polticos, es til para la
mejor comprensin del tema, referirnos a continuacin a algunos de
los factores de naturaleza diversa que motivaron la formacin de los
grupos parlamentarios y de los comits electorales. Respecto a este
punto podemos mencionar, en forma meramente enunciativa, factores
principales que facilitaron el nacimiento de los anteriores entes y, por
ende, de los partidos polticos, los siguientes: la ideologa poltica, la
procedencia

geogrfica,

el

inters

poltico

como

factores

estrechamente ligados al tema del financiamiento de los partidos la

clase social e incluso

hay quien habla de la corrupcin poltica como

uno de los elementos

que determinaron el desarrollo de algunos

grupos parlamentarios, verbigracia los ingleses del siglo XVIII, que

conformaron el llamado gobierno por corrupcin cuya caracterstica
principal era la compra sistemtica de votos por parte de los ministros
ingleses4, lo que cabe destacar nos ilustra sobre el hecho de que dicho
fenmeno no es privativo de Amrica Latina o de los pases en vas
de desarrollo.
1.2.2 El origen exterior de los partidos

polticos

El partido poltico de origen exterior nace, a diferencia del de origen

parlamentario-electoral,

de

una

institucin

preexistente

extra

parlamentaria cuya actividad propia se sita fuera de las elecciones y

del parlamento.5 Entre las principales entidades exteriores a los
parlamentos, que dan nacimiento a un partido poltico de este tipo
estn, entre otros, los sindicatos de trabajadores, las sociedades de
4 Ibdem, p. 18.
5 Ibdem, p. 22.

pensamiento, las iglesias, las asociaciones de antiguos combatientes,

las sociedades secretas, las agrupaciones clandestinas, los grupos
industriales y comerciales y tambin aquellos partidos polticos que
fusionndose entre s originan un nuevo partido.6

1.3 LOS PARTIDOS POLITICOS EN AMERICA LATINA.

La mitad de los partidos latinoamericanos relevantes durante la dcada
de 1990 se crearon hace ms de un cuarto de siglo. Tienen, por
consiguiente, una edad media respetable que se equipara a la de
muchos de los partidos europeos. Casi una decena de ellos incluso
hunde sus races en pleno siglo XIX. Se trata de partidos que, junto a
aquellos otros nacidos en el momento de gestacin del Estado populista,
de su desarrollo y de la adopcin de mecanismos modernizadores, han
sabido mantenerse a lo largo del tiempo, sustituir sus liderazgos y
adaptar sus estrategias tanto programticas como organizativas. Y todo
ello pese a las discontinuidades impuestas en la vida poltica
latinoamericana por las irrupciones del autoritarismo bajo sus diversas
formas. La gran cuestin para el anlisis politolgico de la historia de
alguno de estos casos radica en intentar comprender las razones de la
supervivencia de muchos de esos partidos, como sera el caso
arquetpico del Partido Aprista Peruano e incluso del Partido Justicialista,
en el seno de circunstancias extremadamente adversas de proscripcin,
represin y persecucin de sus militantes. De entre los partidos surgidos
ms recientemente cabe destacar su capacidad a la hora de saber
incorporar a grupos tradicionalmente marginados del escenario pblico
siendo vehculos de los sectores revolucionarios-populares (el Frente
Sandinista de Liberacin Nacional o el Frente Farabundo Mart para la
Liberacin Nacional) y de las comunidades indgenas (el Movimiento
Unidad

Plurinacional

habitualmente

Pachakutik-Nuevo

estaban

6 Ibdem, pp. 24-26.

presentes

Pas)

como

poda

de otros
ocurrir

que,
con

si
los

empresarios, solan canalizar su presencia a travs de otras instancias

como aconteca en El Salvador con el Partido de Conciliacin Nacional
antes de que la cpula empresarial apostara decisivamente por ARENA.
Asimismo, la mitad de los partidos relevantes se crearon ex novo. Lo
que

cuestiona

latinoamericanos

uno

de

que

los

se

grandes

refiere

su

mitos

sobre

habitual

los

partidos

tendencia

la

fragmentacin. Es posible que el nmero de movimientos secesionistas

sea alto, pero ello no es indicativo de que las divisiones generen
partidos con una alta capacidad de mantenerse en el sistema poltico
con niveles de viabilidad mnima. Tomemos como ejemplo el caso del
Partido Justicialista en Argentina, en el que se conoce el gran nmero de
escisiones que ha sufrido desde la dcada de 1960 hasta el presente,
pero que ninguna de ellas ha terminado fructificando. Bien es cierto que
en la posicin contraria se puede encontrar el caso de los partidos en
Guatemala, donde el Partido de Avanzada Nacional y el Frente
Democrtico Nueva Guatemala se hallan al borde de la desintegracin.
Sin embargo, la tendencia regional general es a contar con un escenario
en el que estn sobreprimados los partidos nuevos fruto de impulsos
originales, de liderazgos sin pasado partidista y de coyunturas
novedosas. Otro dato significativo y peculiar de la vida partidista
latinoamericana es la proclividad a la puesta en marcha de Frentes.
Acuciados por cierto imperativo para con la bsqueda de rentabilidad
electoral, los Frentes son agregados de partidos pequeos o de
escisiones de los partidos grandes que buscan acomodo para maximizar
sus

esfuerzos.

De

hecho,

media

docena

de

los

partidos

ms

significativos tiene esta condicin. Aunque el centralismo dominante en

la poltica latinoamericana durante dcadas haca de las capitales el
resorte fundamental de la misma, la potenciacin progresiva de otros
ncleos urbanos y el desarrollo de frmulas descentralizadoras propici
en los ltimos aos el tmido surgimiento de partidos de mbito
regional. Pases como Brasil, Ecuador y Venezuela dan cabida en su seno
a los principales esfuerzos partidistas de corte no centralista y, para los

dos ltimos casos, de mbito regional. El nacimiento de los partidos

latinoamericanos

se

debi

la

necesidad de

asegurar

que

el

funcionamiento del rgimen poltico fuera racional, circunstancia ya

anunciada en la literatura clsica (Ostrogorski, 1902: 619) y que
refuerza la idea que rechaza la excepcionalidad de la coyuntura
latinoamericana. La gran mayora de ellos emergi como consecuencia
del reto electoral. Si bien hubo circunstancias histricas que empujaron
al nacimiento de algunos partidos derivadas principalmente de procesos
revolucionarios

de

situaciones

de

contestacin

momentos

profundamente autoritarios y excluyentes, los partidos latinoamericanos

se crearon para responder a una cita electoral. La conquista del poder, o
de parcelas del mismo, mediante los comicios fue, y contina siendo, el
principal acicate existente detrs de la puesta en marcha de un partido
poltico. El paulatino incremento del grado de confianza en los procesos
electorales,

ms

limpios,

iguales,

libremente

competitivos

tcnicamente mejor implementados que nunca, ha sido un claro factor

determinante del asentamiento de las maquinarias partidistas que se
mueven

en

un

terreno

ms

seguro,

de

mayor

certidumbre

confiabilidad. Otro de los tpicos ms constantes acerca de los partidos

latinoamericanos se refiere a su origen caudillista, a su vinculacin a un
lder

posedo

de

caractersticas

muy

peculiares

referidas

su

dominacin personal, a la adscripcin de las voluntades de sus

partidarios por razones emotivas que responden al carisma de un lder,
al desarrollo de relaciones clientelares y patrimonialistas, y a la
bsqueda de su sucesin mediante el traspaso del poder a algn
miembro de su entorno familiar. Tambin ha sido un lugar comn
sostener que el origen de los partidos se ubicaba en los cuarteles como
consecuencia de una concepcin que consideraba a los ejrcitos las
columnas vertebradoras de la nacin y la institucin permanente por
excelencia del Estado. Un anlisis riguroso permite desmentir estas
ideas. Los partidos latinoamericanos fueron fundados en su mayora por
grupos de individuos, no caudillos, y, en una mayora an ms grande,

fueron creados fuera de los cuarteles. Lo que se ha denominado el

liderazgo civil-colectivo es el tipo de liderazgo dominante en el origen
de los partidos claramente superior en nmero de casos a las otras tres
categoras definidas de liderazgo civil-personal, armado-colectivo y
armado-personal. Adems, el desarrollo de la democracia ha ido
desdibujando los caracteres caudillistas y militaristas ms duros que
pudieran tener algunas de las formaciones ms slidamente ubicadas
en dichas clasificaciones. Ni el Partido Justicialista, ni el Partido
Democrtico

Revolucionario

panameo,

ni

la

Unin

Democrtica

Independiente chilena, entre otros, son hoy partidos con un liderazgo de

los denominados personalistas, ni el Frente Sandinista de Liberacin
Nacional o el Partido Revolucionario Institucional tienen nada que ver
con sus orgenes armados. Bien es cierto que en muchos casos la
presencia todopoderosa del lder fundador no se termina sino con su
muerte, pero el hecho de que tras la misma el partido busque cauces
institucionales de continuidad bajo formas no caudillistas es una
circunstancia que debe ser subrayada. El carcter antisistmico en el
momento del nacimiento de los partidos latinoamericanos es una nota
peculiar para la tercera parte de los que hoy son relevantes, aspecto
que, no obstante, debe matizarse por cuanto que est algo ms
vinculado a partidos cuya fecha de creacin es anterior a 1975 y que se
vieron inmersos en los momentos de quiebra del sistema. Los partidos
de entonces que hoy continan vigentes tuvieron en mayor medida
expresiones originarias revolucionarias como consecuencia de que su
aparicin se haca en un ambiente hostil. Sin embargo, los partidos con
carcter reactivo surgen a partir de dicha fecha mostrando una clara
relacin con los acontecimientos del proceso democratizador acaecido
en los diferentes pases y que enfatizaban desde la consolidacin en el
escenario poltico de grupos proscritos hasta entonces a la prdica de
valores que haban suscitado la repulsa histrica de los sectores que
ahora los ponan en marcha. Todo ello no debe ocultar que la mayora de
los partidos hoy relevantes tuvieron un origen de lealtad enmarcado en

las coordenadas del sistema poltico entonces vigente. Los partidos han
ido evolucionando de forma muy diferente de manera que, conforme
transcurre el tiempo, el peso de su origen se va diluyendo y su impacto
en su realidad contempornea tiene menor sentido. Las adaptaciones a
los cambios registrados en el entorno en el que se encuentran y las
dinmicas propias derivadas de las transformaciones en su liderazgo y
de las distintas opciones tomadas con relacin a sus estrategias
polticas, sus ofertas electorales y sus reacomodos organizativos tienen
efectos de hondo calado en el recuerdo de su origen. Sin embargo, los
partidos pueden clasificarse razonablemente de acuerdo con los citados
criterios.

1.4

LOS PARTIDOS POLITICOS EN EL PERU.

En el caso del Per, la relacin Estado-partidos polticos transit un largo

y no poco conflictivo recorrido: antagonismo, ignorancia, legalizacin e
incorporacin constitucional. Es recin la Constitucin de 1933 la
primera carta que incorpor a los partidos polticos 7. Cabe mencionar
que esta Constitucin surgi luego de un proceso de crisis del sistema
poltico y de la aparicin activa de las masas aunque incipientemente
organizadas en el escenario nacional. Los partidos que intentaron
canalizar sus demandas, con claro contenido antioligrquico, se
convirtieron, en un sentido, en partidos antisistema. En tal razn, la elite
oligrquica no slo reprimir al Partido Aprista Peruano (en adelante
PAP) y al Partido Comunista Peruano (en lo que sigue PCP), sino que en
virtud de lo expresamente establecido por el artculo 53 de la

7 Como antecedente histrico interesante pueden mencionarse los artculos 17

y 18 de la Ley Electoral de 1896, que a la letra dicen: Artculo 17. Cada uno de
los partidos existentes en la Repblica tendr derecho de designar un adjunto,
con voz pero sin voto, que asista a las deliberaciones de la Junta. Artculo 18.
Los partidos polticos, para tener derecho de enviar sus delegados a la Junta
Nacional, deben tener existencia en la Repblica, programa definido y jefe
conocido, individual o colectivo. Sin embargo, como puede apreciarse, no
exista un tratamiento especial sobre los partidos polticos.

Constitucin de 19338, constitucionalizar su exclusin del sistema

poltico. Dos aos antes, el PAP haba obtenido, en elecciones
parcialmente competitivas, alrededor de un tercio de los votos. As,
estos partidos no pudieron participar en las elecciones generales de
1936 (anuladas), 1939, 1945, 1950 y 1956. A pesar de que ambos
partidos participaron en las elecciones generales de 1962 y 1963, y en
las elecciones municipales de 1963 y 1966, el referido artculo 53 no fue
suprimido sino hasta la Constitucin de 1979. A fines de la dcada de
los setenta, y ante el retiro de los militares del poder, se present un
hito en la relacin entre el Estado y los partidos polticos. La transicin
democrtica coloc a los partidos como su soporte, permitiendo que
desapareciera de la Constitucin el anterior articulado excluyente, y que
se incorporasen de manera privilegiada con clara influencia de la
Constitucin espaola de 1978 a los partidos polticos como hacedores
de la voluntad popular y piezas fundamentales de la participacin
poltica ciudadana.
Si bien la Constitucin de 1993 mantuvo un articulado que trata sobre
partidos polticos, ste carece del nfasis que se les otorg en la carta
de 19799. Sin embargo, la Constitucin de 1979 no consideraba a los
8 Artculo 53. El Estado no reconoce la existencia legal de los partidos polticos
de organizacin internacional. Los que pertenecen a ellos no pueden
desempear ninguna funcin poltica
9 La Constitucin de 1979 sealaba: Artculo 68. Los partidos polticos
expresan el pluralismo democrtico. Concurren a la formacin y manifestacin
de la voluntad popular. Son instrumento fundamental para la participacin
poltica de la ciudadana. Su creacin y el ejercicio de su actividad son libres,
dentro del respeto a la Constitucin y la ley. Todos los ciudadanos con
capacidad de voto tienen derecho de asociarse en partidos polticos y de
participar democrticamente en ellos. Artculo 69. Corresponde a los partidos
polticos o alianzas de partidos postular candidatos en cualquier eleccin
popular. Para postular candidatos las agrupaciones no partidarias deben
cumplir con los requisitos de ley. Artculo 70. El Estado no da trato preferente a
partido poltico alguno. Proporciona a todos acceso gratuito a los medios de
comunicacin social de su propiedad, con tendencia a la proporcionalidad
resultante de las elecciones parlamentarias inmediatamente anteriores.
Artculo 71. Durance las campaas electorales, los partidos polticos inscritos

partidos como asociaciones al no inscribirlos en el libro respectivo de

personas jurdicas. En concreto, se les reservaba casi como nico fin la
participacin en las elecciones. Esto se volvi evidente cuando se
discuti el financiamiento de los partidos polticos, pues a nadie se le
ocurri solicitarlo en periodos no electorales. En otras palabras, eran
partidos polticos en la medida en que participaban en las elecciones. Se
trataba, pues, de un marco constitucional con ausencia de una norma
de desarrollo por ejemplo, una ley de partidos polticos. Es as que,
siendo la Constitucin una norma de alcance general, existan muchos
vacos al no haberse regulado la correspondiente ley sobre la materia,
pues, como es sabido, es en las leyes electorales donde se regulan los
temas referentes a los partidos polticos, vale decir, constitucin,
inscripcin, candidaturas, entre otros.

1.5 DEFINICION DE PARTIDOS POLITICOS.

Segn la ley N 28094, Ley de Partidos Polticos define a estos como:
"Los partidos polticos expresan el pluralismo democrtico.
Concurren a la formacin y manifestacin de la voluntad
popular, y a los procesos electorales.
Son instituciones fundamentales para la participacin poltica
de la ciudadana y base del sistema democrtico.
Los partidos polticos son asociaciones de ciudadanos que
constituyen personas jurdicas de derecho privado cuyo objeto
es participar por medios lcitos, democrticamente, en los
asuntos pblicos del pas dentro del marco de la Constitucin
Poltica del Estado y de la presente ley. La denominacin
partido se reserva a los reconocidos como tales por el
Registro de Organizaciones Polticas. Salvo disposicin legal

tienen acceso gratuito a los medios de comunicacin social de propiedad del

Estado.

distinta, slo stos gozan de las prerrogativas y derechos

establecidos en la presente ley10.
De acuerdo a la definicin de Antonio Mara Caldern, un partido poltico
es una organizacin estable que tiene como objetivo principal la
conquista y ejercicio del poder poltico, con el fin de organizar la
sociedad y el Estado, de acuerdo con la ideologa e intereses sociales
que representa.
Segn la famosa definicin de Weber el partido es la forma de
socializacin que, descansando en un reclutamiento libre, tiene como
fin, proporcionar poder a su dirigente dentro de una asociacin y
otorgar

por

ese

medio

sus

miembros

activos

determinadas

probabilidades ideales o materiales11.

Mientras que Giovanni Sartori precis que un partido poltico puede
llamrsele a cualquier grupo poltico que se presenta a competir en
elecciones y que puede colocar mediante ellas a sus candidatos en
cargos pblicos12.

1.5.1 Algunas Definicin.

1.5.1.1 Carl J. Friedrich
Para Friedrich, un partido poltico es un grupo de seres
humanos

que tiene una organizacin estable con el objetivo

de conseguir o mantener para sus lderes al control de un

10 Ley N 28094, Ley de Partidos Polticos.
11 Weber, Max, Economa y sociedad, p. 228. Fondo de Cultura Econmica, Mxico,
1969
12 Sartori, Giovanni, Partidos y sistemas de partidos. Alianza Editorial, Madrid, 1980,
(versin original 1976).

gobierno y con el objeto ulterior

de dar a los miembros del

partido, por medio de tal control, beneficios y ventajas ideales

y materiales13.
1.5.1.2

Max Weber

Para Weber, un partido es la forma de socializacin que,

descansando

en

un

reclutamiento

libre,

tiene

como

fin,

proporcionar poder a su dirigente dentro de una asociacin y

otorgar por ese medio a sus miembros activos

determinadas

probabilidades ideales o materiales14.

1.5.1.3

Hans Kelsen

Kelsen considera que los partidos polticos son formaciones que

agrupan a los hombres de la misma opinin para asegurarles
una

influencia

verdadera

en

la

gestin

de

los

asuntos

pblicos15.
1.5.1.4 Paolo Biscaretti di Ruffia
Paolo Biscaretti di Ruffia, el clebre constitucionalista italiano, sostiene
que

los

partidos

polticos

son

organizaciones

sociales

espontneas, caracterizadas por una comunidad de intereses o

concepciones polticas en sus propios adheridos, ya sean
inscritos

simpatizantes,

que

intenten

influir

en

la

determinacin de los principios generales del gobierno16.

1.5.1.4

Schumpeter

Segn Schumpeter, un partido no es... un grupo de hombres que

13 Cfr. Friedrich, Carl. J, Teora y realidad de la organizacin constitucional demo- crtica, Mxico, Fondo de Cultura
Econmica, p.

297.

14 Cfr. Weber, Max, Economa y sociedad, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1969, p. 228.
15 Idem.
16 Cfr. Aldo, Jos y Carballo, Luis David, Los partidos polticos , Anuario Jurdico IX, Mxico, 1982, p. 237.

buscan promover el bien comn basados en algn principio en

el que todos estn de acuerdo... Un partido es un grupo,
cuyos miembros se proponen actuar en concierto en la
competencia por el poder poltico17.
1.5.1.6

Epstein

Para Epstein, un partido es cualquier grupo que busca obtener

votos bajo un membrete18.
1.5.1.7

Kenneth Janda

Janda seala que los partidos, son organizaciones que tienen

como

meta

colocar

sus

representantes

en

puestos

gubernamentales19.
1.5.1.8

Joseph La Palombara

Para La Palombara, un partido es aquella organizacin formal

que tiene como meta primordial y consciente colocar y
mantener en un cargo pblico a personas que controlarn,
individualmente

en

coalicin,

la

maquinaria

gubernamental20.
1.5.1.9

Giovanni Sartori

Por ltimo, para Giovanni Sartori, un partido poltico es cualquier

grupo poltico identificable mediante un membrete oficial que
se presenta en las elecciones, y que es capaz de colocar a
travs de elecciones (libres o

no),

a candidatos para los

cargos pblicos21.

17 Idem.
18 Cfr. Sartori, Parties and Party Systems, cit., supra nota 4, p. 59.
19 Ibidem, p. 62.
20 Cfr. Palombara, Joseph la, Politics within Nations, cit., supra nota 16 p. 509.

1.6 FINALIDAD DE LOS PARTIDOS POLITICOS.

Los partidos surgen en toda poca y lugar en el que los seres humanos
se disputen el poder. Como el poder del estado, por su naturaleza,
siempre

es

objeto

de

disputa,

esta

lucha

va

necesariamente

acompaada de la formacin de "facciones" o "sectores" que se

organizan para conquistarlo.
En toda escena social del mundo surgen diversos conflictos (demandas,
obligaciones, necesidades, etc.) que deben solucionarse y es aqu
donde

aparecen los partidos polticos como intermediarios para

alcanzar dichas soluciones, esto se da a travs de la suma de opiniones

individuales que se refleja en la oferta electoral, es decir, en los
programas de gobiernos y las propuestas que hacen los partidos a la
poblacin.
Por lo tanto, la mediacin entre la sociedad y el Estado es la finalidad
primordial de los partidos polticos en los regmenes democrticos. Al
hablar de mediacin se refiere a: a) Representatividad (trasladar las
demandas de la sociedad al gobierno del estado) y b) Consenso
(generar el apoyo en la sociedad para imponer las decisiones del
gobierno).
Varios estudiosos del tema han enlistado las funciones que tienen los
partidos polticos. De acuerdo a Peter Merkl puede afirmarse que entre
las principales funciones u objetivos que buscan los partidos polticos
podemos encontrar22:
La estructuracin del voto:
Los votantes llegaron a basar sus preferencias electorales menos en las
cualidades de los candidatos individuales y ms en la imagen del
partido bajo cuyas siglas o postulados se presenta. En la actualidad, la
21 Cfr. Sartori, Parties and Party Systems, cit., supra nota 4, p. 63.
22 Kay Lawson, When parties fail. Emerging alternative organizations.
Princeton University Press, 1988.

mayora de los ciudadanos tienen una preferencia poltica definida.

La integracin y movilizacin de las masas:
La membresa en los partidos polticos y la participacin en sus
actividades

vinieron

involucramiento

cvico

representar
de

los

una

ciudadanos

importante
y

se

forma

les

de

considera

instrumentos de socializacin y motivacin poltica, ya que promueven

la participacin poltica de los ciudadanos, y no slo la electoral, sino
tambin la militancia, el asociacionismo.
El reclutamiento de lderes polticos:
La seleccin de los candidatos se hace en base a que los intereses e
ideales de la persona sean congruentes con los de la organizacin y, si
un partido llega al poder, dicha persona ser un lder poltico.
Bsqueda de lites:
Cuando un partido llega al poder, busca tener el monopolio del
personal representativo, para que sus intereses y polticas sean
aprobadas y aceptadas con la mayor facilidad posible.
Elaboracin de la poltica pblica:
Los departamentos de investigacin de los partidos polticos son una
fuente importante de propuestas que despus se convierten en
polticas de gobierno.
La suma o agregacin de intereses:
Con el propsito de ganar votos, los partidos se enfocan en ciertos
sectores para persuadirlos prometindoles satisfacer determinadas
necesidades o preocupaciones que se ha identificado que al sector le
preocupan convirtindolas en polticas generales.
Todas estas funciones se encaminan a logar el objetivo fundamental de
los partidos polticos, que es acceder al gobierno para tener influencia
en el poder poltico y as dictar las normas que de acuerdo a su
ideologa mejoraran y desarrollaran una mejor sociedad y calidad de
vida de la poblacin.

1.7 UBICACIN DE LOS PARTIDOS POLITICOS EN LA

LEGISLACION PERUANA.

1.7.1 Constitucin Poltica En 1993

Luego del autogolpe encabezado por Alberto Fujimori, se promulga la
Constitucin Poltica que mantiene el tema de los partidos polticos en
su articulado.
Sin embargo, adems de carecer del ya referido nfasis que les
otorgaba la Constitucin de 1979, otro aspecto a tener en consideracin
es que en la carta de 1993 los partidos polticos aparecen como un tipo
ms de organizacin dentro de un universo mayor al que se le acua el
trmino de organizaciones polticas, que comprende tambin a los
denominados movimientos o alianzas23. As, el trmino organizacin
poltica lleva a confusin: cules son las caractersticas particulares de
un llamado movimiento?, en qu se diferencia de un partido poltico?,
son permanentes o eventuales? Por lo dems, el artculo 35 hace
referencia a la inscripcin en un registro. Sin embargo, al mencionar el
financiamiento y el acceso a los medios de comunicacin alude a los
partidos polticos, mas no a los llamados movimientos. Lo expuesto lleva
a no saber si se trata de instituciones distintas o si, por el contrario, se
trata de sinnimos, lo que ha llevado a establecer un trmino
denominado organizaciones polticas, que crea an mayor confusin, y
que va a generar una serie de problemas, como se ver ms adelante al
analizar la Ley de Partidos Polticos. Sobre el particular, cabe referir que
quiz este problema terminolgico tiene que ver ms con el mundo de
la realidad del fujimorismo que con la confusin de los autores de la
carta magna. En efecto, a lo largo de la dcada de los noventa, el
23 El artculo 35 de la Constitucin de 1993 seala: Los ciudadanos pueden
ejercer sus derechos individualmente o a travs de organizaciones polticas
como partidos, movimientos o alianzas, conforme a la ley. Tales organizaciones
concurren a la formacin y manifestacin de la voluntad popular. Su inscripcin
en el registro correspondiente les concede personalidad jurdica. La ley
establece nminas orientadas a asegurar el funcionamiento democrtico de los
partidos polticos, y la transparencia en cuanto al origen de los recursos
econmicos y el acceso gratuito a los medios de comunicacin social de
propiedad del Estado en forma proporcional al ltimo resultado electoral
general.

discurso poltico estuvo dirigido a desacreditar a la poltica, a los

polticos y a los partidos polticos. Se trataba de crear a otros sujetos
portadores de prcticas y valores que superaran lo tradicional, sealaba
el fujimorismo. De esta manera, la mayor distancia de la poltica y de los
partidos era exaltada. Era la poltica de la antipoltica. Por eso no
extraa que la Constitucin ingresara un articulado que se resista a
reconocer

los

partidos

como

los

portadores

centrales

recin

la

de

la

participacin poltica.
1.7.2 Ley de Partidos Polticos.
Algunas

consideraciones

generales

Es

con

cada

del

fujimorismo que se retom la necesidad de discutir y promulgar una Ley

de Partidos Polticos, norma que por cierto estuvo precedida por un
nmero grande de iniciativas, que databan desde 1982, las cuales
nunca llegaron a prosperar. Exista, en realidad, una alta desconfianza
hacia el Estado y sobre todo a que cualquier gobierno pudiera manipular
la vida de los partidos polticos en un pas de escasa tradicin
democrtica. Es as que la primera Ley de Partidos Polticos fue
finalmente emitida mediante Ley nm. 28094, publicada el 1. de
noviembre de 2003. Es pertinente referir en primer lugar que, como
toda norma, antes de la promulgacin de la Ley de Partidos Polticos se
pas por una etapa de discusin de un proyecto que fue presentado
multipartidariamente a la Comisin de Constitucin, Reglamento y
Acusaciones

Constitucionales

del

Congreso

de

la

Repblica.

Posteriormente, de dicha Comisin sali emitido el dictamen de la Ley

de Partidos Polticos y luego el Pleno del Congreso debati y promulg la
ley, que se public finalmente el 10 de noviembre de 2003. Todo este
proceso llev a que se elaboraran tres versiones, por lo que a lo largo
del texto haremos algunas referencias a los textos anteriores. Estas
variaciones son el claro y natural resultado de negociaciones entre las
bancadas parlamentarias. Por otro lado, en general, se trata de una
norma que exige una presencia y vida real de los partidos polticos,

otorgndoles derechos de los que antes carecan, pero tambin

obligaciones que tampoco tenan antes. El objetivo es claro y declarado:
la

norma

debe

crear

las

condiciones

para

la

constitucin

fortalecimiento de un sistema democrtico de partidos. Cabe mencionar

al respecto que la normatividad que hasta antes de la dacin de esta ley
regulaba aspectos sobre partidos polticos formaba parte de las diversas
leyes electorales que no slo se caracterizaban por ser reglamentaristas
en su regulacin, sino tambin contradictorias entre s, con gruesos
vacos y una dispersin que no ayud a los propsitos armnicos que
exigen las normas de esta naturaleza. As, por ejemplo, la Ley Orgnica
de Elecciones (LOE) nm. 26859, publicada el 1. de octubre de 1997, se
ocup de los partidos polticos a propsito de las inscripciones,
indicando los requisitos y los procedimientos para su inscripcin; sin
embargo, no tocaba lo referido al reconocimiento o la conformacin de
partidos y/o agrupaciones polticas. De esta misma manera, leyes
especiales como la Ley de Elecciones Municipales (26864), la Ley de
Elecciones Regionales (27683) y la Ley de Elecciones Parlamento Andino
norman centralmente lo concerniente a la inscripcin de candidaturas.
Finalmente, respecto a estas consideraciones generales cabe mencionar
que, a travs de una disposicin transitoria 24, esta ley permiti a los
partidos polticos inscritos adecuarse a ella hasta el 2 de febrero de
2005, salvo el requisito de la presentacin de firmas de adherentes. Ms
adelante veremos cul fue su verdadero impacto. La Ley nm. 28094
consta de seis ttulos, desarrollados a travs de 41 artculos. Asimismo,
contiene tres disposiciones transitorias. Esta norma contempla los
principios generales de los partidos polticos y centra su atencin
bsicamente en tres temas fundamentales: la constitucin y el
reconocimiento de los partidos polticos, la democracia interna y,
finalmente, el financiamiento de los partidos y su acceso a los medios
de comunicacin.

24 Primera disposicin transitoria.

1.8 CARACTERISTICAS ESCENCIALES DE LOS PARTIDOS

POLITICOS.
Cabe sealar que para delimitar, en el presente captulo, cules
entidades consideramos que s son partidos polticos verdaderos, no es
suficiente

contar

con

una

definicin

minimalista.

Es

menester

complementar nuestro marco de elementos esenciales afinando el

concepto primario que nos da una definicin minimalista, con el apoyo
de las caractersticas esenciales que debe reunir un partido poltico25.
De esta manera, la doctrina contempornea imperante ha considerado
que las caractersticas esenciales de un partido poltico son: 1. Una
organizacin durable, por lo que quedan excluidos los clanes, facciones
o camarillas que desaparecen con su patrn o protector; 2. Una
organizacin estructuralmente completa. Esta caracterstica diferencia a
los partidos de los grupos parlamentarios que no tienen un esquema de
jerarquas, funciones y competencias claramente establecido; 3. Una
voluntad deliberada de ejercer directamente el poder , de manera
exclusiva o compartida, a nivel local o nacional, en el sistema poltico
vigente o en otro distinto. De esta manera, se distinguen los partidos de
los grupos de presin que slo buscan influir en el poder; 4. Una
voluntad de buscar el apoyo popular , lo que excluye a los clubes
polticos, y, por ltimo, 5. Nosotros aadiramos que debe de haber una
independencia orgnica y

funcional de los

partidos

respecto

del

propio Estado.

1.9 TIPOS DE PARTIDOS POLITICOS.

La clasificacin de los tipos de partidos polticos que se presenta a
continuacin fue tomada de las obras de tres autores clsicos. En su
libro Los partidos polticos Maurice Duverger (1957)3 clasifica a los
partidos segn sean stos de cuadros, masas o militantes. Aos
25

32 Carrillo Prieto, Ignacio, Reformas electorales y reforma poltica , Boletn Mexi- cano de Derecho Comparado,
Mxico, nueva serie, ao XIV, nm. 40, enero-abril de 1981, p. 49.

ms tarde, Panebianco aadi (1980) la categora de profesionales

electorales, recuperando la definicin que Otto Kirchheimmer hiciera
de algunos de ellos como partidos atrapa todo (catch-all party). Esta
clasificacin refleja la tipologa ms comn en la ciencia poltica, que se
hace a partir de su estructura organizativa.
1.9.1 De cuadros
Nacieron entre principios y mediados del siglo XIX en Europa, en los
regmenes

semidemocrticos

organizaciones

controladas

por

de
un

sufragio
pequeo

censitario.
grupo

de

Son

lderes,

usualmente al frente del grupo legislativo del partido, con poca

participacin, influencia o control por parte de la mayora de los
miembros, pero con apoyos ocasionales de stos. Sus estructuras
organizacionales eran dbiles, ya que se basaban principalmente en las
redes interpersonales. Se dividan en partidos clientelistas y de
notables. La actividad principal de estos partidos tena lugar en poca
de elecciones, tiempo durante el cual cada grupo luchaba primero por
las candidaturas al interior de su organizacin, y despus en la
competencia frente al partido oponente.
1.9.2 De masas
Durante la primera mitad del siglo XX la extensin del sufragio y la
llegada de las ideologas en los grupos sociales dieron origen a los
partidos de masas. A diferencia de los cuadros, los de masas fueron
organizados en secciones, estaban centralizados y eran fuertemente
articulados (Duverger 1957, 97). Tuvieron que transformarse en
estructuras rgidas que, desde una posicin central, tomaban decisiones
que ejecutaban las secciones en las que se encuadraban los leales al
partido. Los partidos de masas son un fenmeno moderno porque el
sufragio universal es una condicin del siglo XX (antes no haba una
cantidad importante de votantes). Con la expansin de la ciudadana
tambin aumentaron las demandas sociales. Los partidos de masas
tenan un origen socialista si lo constituan obreros, o uno revolucionario

si lo conformaban grupos armados de derecha y de izquierda que

buscaban combatir el status quo. La seccin fue la estructura de los
partidos socialistas, mientras que la clula lo fue de los partidos
comunistas y fascistas. Se caracterizan por tener una organizacin
slida y una amplia base de afiliados que aportan econmicamente al
partido. Su membresa es amplia, activa y comprometida. Mantienen
lazos fuertes con organizaciones externas como sindicatos, entidades
religiosas y medios de comunicacin.
1.9.3 De militantes
En el desarrollo de los partidos de masas la figura del cuadro poltico se
transform en fiel, leal o militante. Desde la dcada de 1950
Duverger (1957, 100) indicaba que exista una nueva figura: los
partidos de fieles, ms abiertos que los partidos de cuadros, pero ms
cerrados que los partidos de masasNo es ya la concepcin de un
partido de clase: es la concepcin de un partido de lite Los partidos
de militantes, al igual que sus antecesores, son producto del sufragio
universal, de la regularidad de las elecciones y de la profesionalizacin
del quehacer poltico. No obstante, los partidos de militantes son ms
abiertos que los de cuadros porque, en principio, todo el que se
presente puede convertirse en militante. Son ms cerrados que los
partidos de masas, porque los militantes tienen que demostrar su vala,
su importancia, inters y compromiso con la organizacin poltica; no
solamente deben acudir a votar por el partido, tienen que trabajar para
l.
1.9.4 Profesional electoral
El partido profesional electoral tiene su antecedente en el partido de
todo mundo o en el partido atrapa todo (catch-all party). A partir de
la dcada de 1960 los partidos se desideologizaron y concentraron su
propaganda en el mundo de los valores o en temas generales
compartidos, en principio, por grandes sectores del electorado. De esta
forma, el fortalecimiento del poder organizativo de los lderes comenz

a apoyarse ms en los grupos de inters que en los propios afiliados.

Actualmente existen relaciones cada vez ms dbiles entre los partidos
y su electorado. Ante el adelgazamiento de las diferencias ideolgicas y
la

necesidad

de

ganar

elecciones,

los

partidos

cambiaron

sus

planteamientos de trabajo en ofertas de gobierno muy parecidas entre

s (Kirchheimmer 1968). En este contexto Panebianco (1995) ha
propuesto llamar a los partidos actuales como profesionales electorales,
porque han hecho de las tcnicas para campaas electorales una
especializacin en la que solamente unos cuantos pueden planear y
ejecutar estrategias que permiten el triunfo electoral. En el partido
profesional electoral, los militantes siguen siendo los cuadros polticos
que se encargan de difundir los planteamientos y convocar a los
potenciales electores a votar. El partido profesional electoral tiene en los
medios de comunicacin (radio y televisin principalmente) apoyos para
formular planteamientos generales que llegan a todos los votantes. Su
desempeo ms importante se da durante las campaas polticas, y su
punto culminante es la jornada electoral. Para el partido profesional
electoral lo importante es atrapar todos los votos que le sean necesarios
para ganar las elecciones. Este tipo de partido pretende escapar de la
paradoja de los partidos de militantes, pues si bien reconoce en stos
sus mejores hombres y mujeres, sabe que le son necesarios los votantes
para obtener el triunfo electoral. Por lo tanto procura construir una
oferta poltica que sea aceptable para todo tipo de votante.

1.10 SISTEMAS DE PARTIDOS POLITICOS.

Se hace evidente al anlisis el hecho de que los partidos, por definicin,
no actan solos en un medio aislado sino que estn en interaccin
permanente con las otras "partes" (partidos) del ambiente. En este
sentido, se diferencian de la burocracia y las dems instituciones
estatales porque, a ttulo individual, carecen de monopolio alguno de
representacin o funcin. Esta caracterstica excluye el caso de los
partidos nicos, pero como se ha visto, tal condicin distorsiona la idea

misma de partido (Bartolini 1986). En lugar de poseer en exclusividad

las atribuciones legales de representacin, cada partido compite en un
espacio ms o menos abierto, de acuerdo al marco general del rgimen
poltico, por la obtencin del voto popular que le otorgue mayor
capacidad de influir en la toma de decisiones pblicas vis vis los
adversarios electorales. En consecuencia, su accionar est condicionado
por las restricciones jurdicas, el ordenamiento social y las pautas
culturales, pero tambin por la presencia, fortaleza y estrategias de los
dems partidos. Las corrientes de interaccin que se determinan entre
ellos dan lugar a un conjunto interrelacionado, de tal modo que la
modificacin de cualquier de sus elementos provoca cambios en los
dems. Esto es lo que se conoce como sistema de partidos,
sintticamente definido por Pennings & Lane (1998) como una
estructura de cooperacin y competencia entre partidos. Esta estructura
funciona a su vez como parte de un subsistema mayor, el poltico, al
cual integra en combinacin con otros subsistemas como el electoral y
el jurdico-institucional. Las propiedades de un sistema de partidos se
desarrollan histricamente, y pueden cambiar a lo largo del tiempo.
Algunas de las ms relevantes son la volatilidad cambio agregado de
votos entre elecciones, la polarizacin distancia ideolgica entre los
partidos, por ejemplo en trminos de izquierdaderecha, el nmero
efectivo de partidos de acuerdo a sus bancas parlamentarias y no a sus
votos, la desproporcionalidad electoral diferencia entre nmero de
votos y nmero de bancas y la cantidad de dimensiones temticas
que define la estructura de clivaje del sistema (Lane & Ersson 1994). La
teora de los sistemas de partido ha estado dominada por tres grandes
enfoques: el de la competencia espacial, el gentico y el morfolgico
(Bartolini1998).

El

primero

fue

desarrollado

por

Downs

(1957),

abordando primariamente la interaccin competitiva entre partidos, y

entre partidos y votantes, en espacios ideolgicos. El segundo
evolucion a partir de la obra de Rokkan (1970), dando lugar a su ya
mencionada interpretacin de los partidos como producto de las

divisiones sociales y los conflictos de ellas derivados. El tercero se

concentr sobre las consecuencias del formato y la mecnica del
sistema de partidos en el rendimiento y estabilidad de la democracia,
con Sartori (1976) como principal referente. Aunque las polmicas
respecto de la clasificacin de los sistemas de partido estn todava
vigentes, desde que Sartori plante su innovadora tipologa la mayora
de los desarrollos posteriores gira alrededor de ella, sea para
complementarla o para corregirla. El politlogo florentino propuso
agregar a la variable clsica aqulla que considera al nmero de
partidos como criterio suficiente una variable de control: la ideolgica,
que evala bsicamente la medida en que un actor del sistema se
adecua a la dinmica de la competencia o pretende, por el contrario,
reducirla o eliminarla. En funcin de esta taxonoma compleja,
bidimensional, construye su teora respecto de la estabilidad o fragilidad
de los sistemas de partido. Antes de abordar la tipologa sartoriana, sin
embargo, es necesario mencionar las dos importantes taxonomas
postuladas por Duverger en la dcada de 1950 y por La Palombara y
Weiner en la del 1960 (Duverger 1951; La Palombara & Weiner 1966),
sobre o contra las que Sartori edific la propia. El primero caracteriz
todo

escenario

en

el

que

acten

partidos

como

un

continuo

unidimensional, cuyos extremos estn definidos por las posiciones

ideolgicas "derecha" e "izquierda". Entre ellas, y de acuerdo al tipo de
rgimen, se ubican uno, dos o ms partidos, dividiendo a travs de un
sencillo criterio cuantitativo al objeto de anlisis en tres categoras:
sistemas unipartidistas, bipartidistas y multipartidistas. Los primeros
seran propios de los pases totalitarios, como la Unin Sovitica y sus
satlites; los segundos son presentados como caractersticos de las
democracias estables, principalmente anglosajonas, de lo que se
deduce una superioridad funcional sobre los dems tipos; los ltimos, en
fin, manifiestan el grado de fragmentacin poltica existente en las
democracias ms inestables como la IV Repblica francesa, la Italia de
posguerra o la Alemania de Weimar. Este agrupamiento fue considerado

insuficiente para destacar las diferencias existentes entre casos que

calificaban en la misma categora, por lo que La Palombara y Weiner
propusieron para los sistemas competitivos una tipologa cudruple:
ideolgico hegemnico, pragmtico hegemnico, ideolgico turnante y
pragmtico turnante. El inconveniente fue que, al dejar de lado la
variable numrica considerando slo la intensidad de la ideologa y la
presencia de alternancia, el anlisis resultaba demasiado general y
perda informacin relevante. Finalmente, Sartori procedera a combinar
la dimensin cuantitativa (numrica) con una cualitativa (ideolgica)
que fungiera como variable de control, a fin de establecer cundo la
variacin en el nmero de partidos afecta a la dinmica de la
competencia, con efectos consecuentes sobre el sistema poltico.
Para este fin defini un formato hptuple, subdividiendo las categoras
de Duverger de modo que el unipartidismo se desdoblara en tres clases:
sistema a) de partido nico, b) de partido hegemnico y c) de partido
predominante; el d) bipartidismo permaneciera tal cual estaba, e) pero
el multipartidismo, en cambio, se desagregara en sistema f) de partidos
limitado, g) extremo y h) atomizado. De este modo, los casos donde
slo un partido est permitido (partido nico) se diferenciaran de
aqullos en los que, pese a la prohibicin legal o fctica de triunfar,
otros partidos pueden presentarse a elecciones (sistemas de partido
hegemnico). Estos ltimos contrastaran, a su vez, con los pases que
permiten la libre competencia pero en los que, sin embargo, gana casi
siempre

el

mismo

partido

(partido

predominante).

Tambin

es

fundamental la distincin entre los sistemas pluripartidarios segn

tengan ms (pluralismo extremo) o menos (pluralismo limitado) de cinco
partidos. Este nmero no es mgico, afirma Sartori, sino que alrededor
de l se produce un cambio en el sentido de la competencia que la
transforma de centrpeta en centrfuga considerando siempre un
continuo ideolgico unidimensional. En el cuadro anexo se compara la
clasificacin de Duverger con la tipologa de Sartori, y se observa el
reagrupamiento que el ltimo realiza de acuerdo a las caractersticas de

funcionamiento de los sistemas de partido y no slo con el nmero de

partidos.
Una cualidad del nuevo ordenamiento reside en que permite determinar
claramente la presencia o ausencia de competencia, hecho que el
modelo anterior no describa fielmente. Ello habilita subsecuentemente
a

evaluar

la

mecnica

de

los

casos

competitivos,

que

puede

desarrollarse en forma bipolar, moderada o centrpeta equilibrando el

sistema poltico o, por el contrario, de modo multipolar, polarizado y
centrfugo en el que los partidos antisistema acumulan votos y
radicalizan

la

lucha

electoral

parlamentaria,

hasta

provocar

generalmente el colapso del rgimen. En definitiva, lo fundamental de la

innovacin terica introducida por Sartori es que combina dos variables
relativamente ponderables para lograr una matriz de anlisis compleja,
con la que explica las causas de la estabilidad o inestabilidad de los
sistemas partidarios y permite predecir rupturas y prescribir soluciones
de ingeniera institucional para los regmenes democrticos (Sartori
1994). Dado que los condicionantes histricos y culturales son ms
estticos y menos manipulables que los polticos, el acento de los
proyectos

de

reforma

del

sistema

partidario

se

ha

colocado

tradicionalmente sobre la variable institucional, y en particular sobre los

sistemas electorales. stos estn constituidos por las regulaciones
jurdicas que estipulan quines ejercen el derecho al sufragio, de qu
manera lo efectan, cmo se cuentan los votos y cmo se traducen en
cargos. El primero en esbozar una teora sobre los efectos del sistema
electoral en los sistemas de partido fue Duverger, quien postul las
(luego mal llamadas) leyes conocidas con su nombre: una frmula
mayoritaria de simple pluralidad en distritos uninominales favorece
un sistema de dos partidos; una frmula proporcional en distritos
plurinominales tiende al multipartidismo; y un esquema de mayora
absoluta con doble vuelta promueve tambin la competencia entre
varios partidos (Duverger 1951). Siendo as, la decisin poltica de
implementar una u otra forma depende del objetivo buscado: si lo que

se pretende es maximizar la representacin de los diversos grupos

sociales conviene adoptar el criterio proporcional; si, en cambio, se
priorizan la ejecutividad y la elaboracin de mayoras de gobierno,
resulta ms apropiada la eleccin por simple mayora (plurality). La
polmica en torno a las leyes de Duverger aliment buena parte de la
bibliografa acadmica sobre el tema durante las cuatro dcadas
posteriores a su publicacin. Hoy en da, los trabajos de Dieter Nohlen
(1978) y Sartori (1992) han virtualmente acabado con las objeciones: las
relaciones percibidas por Duverger deben ser entendidas no como
determinantes, sino en tanto refuerzo o atenuacin de factores
estructurales ms estables (tales como el grado de fragmentacin social
y la cultura poltica) y en cuanto complemento de otras dimensiones
polticas (como la disciplina de los partidos, su fortaleza organizativa y
el diseo institucional de los poderes de gobierno). La influencia de los
sistemas

electorales

sobre

los

sistemas

de

partidos

fue

exhaustivamente estudiada por Arend Lijphart (1995). Los efectos de la

frmula de representacin, la magnitud de los distritos, el umbral
electoral y el tamao de la asamblea sobre el nmero efectivo de
partidos y su mecnica de interaccin son descriptos en otro captulo de
este libro. Baste aqu sealar que tambin el rgimen poltico, segn sea
presidencialista como en Amrica o parlamentario como en Europa,
ejerce un impacto decisivo sobre la cantidad de partidos relevante,
reduciendo su nmero en el primer caso (Shugart & Carey 1992). Otro
elemento que afecta la organizacin y desempeo partidario es el
federalismo, que obliga a los actores polticos a definir estrategias y
objetivos en dos niveles autnomos. Por ltimo, la posibilidad que
ofrecen algunos sistemas electorales de realizar acuerdos para sumar
sus votos, sea mediante una segunda vuelta electoral o a travs de la
cartelizacin o apareo de etiquetas partidarias diversas, ampla las
oportunidades de los partidos pequeos para acceder a escaos
legislativos y de los partidos mayores para llegar al ejecutivo (Lijphart
1995). Actualmente hay una nueva veta en el estudio de los sistemas de

partido, que ofrece un desarrollo promisorio. Se trata de los nuevos

escenarios generados por los procesos de integracin regional, los
cuales crean nuevas arenas de interaccin poltica y proponen a los
partidos nacionales originales espacios de crecimiento. Pese a que el
nico caso que ha alcanzado cierto estadio de madurez es el de la Unin
Europea (UE), la literatura sobre el tema se ha expandido sin pausa a lo
largo de la ltima dcada. La UE presenta dos caractersticas nicas a
este respecto: posee un Parlamento regional conformado mediante
elecciones peridicas en los quince pases miembros de la unin, y
ostenta una red de federaciones partidarias que renen a las familias de
partidos nacionales del continente. El sistema de partidos europeo
estara constituido, entonces, como un complejo mecanismo de tres
niveles:

los

partidos

nacionales,

los

bloques

legislativos

en

el

Parlamento Europeo y las federaciones transnacionales de partidos.

Mientras algunos observan escpticamente la posibilidad de constituir
un verdadero sistema transnacional de partidos (Bardi 1994), dados los
escasos poderes del Parlamento y la laxitud de las federaciones
partidarias, otros sostienen la existencia actual y real de tal sistema, y le
pronostican una mayor consolidacin en el futuro (Hix & Lord 1997).

1.10 SISTEMA DE PARTIDOS POLITICOS EN EL PERU.

Cuando en 1980 el Per volvi a un rgimen democrtico, despus de
doce aos de gobiernos militares (1968-1980), se establecieron como
cargos de eleccin popular la Presidencia y las dos vice-Presidencias de
la Repblica; los representantes del Poder Legislativo, distribuidos en
dos Cmaras: 60 senadores (elegidos en distrito electoral nico) y 180
diputados (elegidos por jurisdiccin departamental); y los concejos
municipales provinciales y distritales de todo el pas. Se fij que las
elecciones presidenciales y legislativas se realicen cada cinco aos,
siendo requisito que el ganador obtuviese el 50% ms uno de los votos
vlidamente obtenidos para ser electo Presidente. En caso el respaldo

de la urnas no alcanzara dicha suma, los dos candidatos ms votados

pasaran a una segunda vuelta electoral.2 En nuestra historia poltica, se
han producido cuatro procesos de ballotage, en las elecciones generales
de 1990, 2000, 2001 y 2006.
En 1993, el Congreso Constituyente Democrtico (CCD), elegido
despus de que el Presidente Alberto Fujimori disolviera el Poder
Legislativo en abril de 1992, constituy un Congreso unicameral de 120
representantes elegidos en distrito electoral nico, manteniendo una
periodicidad quinquenal a partir de 1995. Bajo este esquema fueron
elegidos los Congresos de 1995 y 2000. Posteriormente, la cada del
rgimen fujimorista abri la posibilidad de algunas reformas para
democratizar y descentralizar el sistema de representacin. De este
modo, el Parlamento elegido el ao 2000 estableci que, para las
elecciones adelantadas para el ao 2001 por Fujimori antes de
renunciar a la Presidencia, se eligiera un Congreso unicameral, cuyos
miembros fueran elegidos de acuerdo con las 25 circunscripciones
departamentales, que es el sistema vigente hasta la actualidad.3 En
abril de 2006, por primera vez, se eligen a los cinco representantes del
Per

en

el

Parlamento

Andino.

Con

respecto

las

elecciones

municipales, stas se han realizado de manera ininterrumpida desde

1980. Desde entonces, hasta 1998, el perodo de gestin haba sido de
3 aos, lapso modificado a 4 aos a partir de 1999. Cabe sealar que
desde el ao 2002 se eligen, adems de alcaldes provinciales y
distritales, presidentes, subpresidentes y consejos regionales en todo el
pas.

1.11 ESTRUCTURA ORGANIZATIVA.

Tal como hemos mencionado en el marco conceptual, los partidos
polticos suelen ser vistos como organizaciones complejas que persiguen
determinados fines. Si bien pueden tener facciones dentro de s o tener

grupos en conflicto, los caracteriza el inters de superar dichas

diferencias para lograr conseguir su meta mayor. En este sentido los
partidos polticos requieren organizarse y por ello establecen una
estructura que permitir su funcionamiento.
Nos referiremos a la estructura de los partidos polticos como la
organizacin establecida dentro del partido, la cual determina las reglas
y criterios para su funcionamiento. Esta estructura suele reflejar la
ideologa, objetivos, ideales, principios y mecanismos para recoger la
opinin de sus militantes, entre otros aspectos. Partiendo de ello, la
estructura muestra en parte lo que el partido es y lo que busca
conseguir al organizarse, pues ello permite maximizar el uso de los
recursos disponibles en el partido, generar mayores motivaciones a los
miembros y, de ser el caso, poder ampliar su base partidaria. Es la
estructura la que permite al partido generar una estrategia al momento
de competir electoralmente por puestos de representacin nacional, ya
que refleja el modo en el que se ha organizado a los afiliados y sus
relaciones con la lite. La estructura puede ser objeto de anlisis para
comprender

el

funcionamiento

interno,

pues

permite

determinar

quines participan en los procesos de toma de decisin y cun

influyentes son. En ese sentido, los partidos polticos se constituyen en
rganos que buscan estar articulados y formar un cuerpo nico. Sin
embargo, se trata de un sistema organizado de acuerdo con los
objetivos, fines e ideales del partido, lo cual impregna y determina la
estructura que lo conforma. Entonces, todos los partidos polticos, a
pesar del nmero de afiliados que tengan, requieren tener una
estructura y una serie de reglas que organicen a sus miembros y las
actividades que realizan. Adems de ser el marco en el cual se eligen a
los lderes internos y se toman decisiones. Por lo expuesto, existen
muchas vinculaciones entre la estructura partidaria y la democracia
interna, ya que esta se refiere a los diversos procesos que se llevan a
cabo a travs de la estructura partidaria. De tal modo, existe una
relacin directa entre ambos trminos ya que los procesos de toma de

decisiones y de seleccin de representantes se canalizan a travs de la

estructura partidaria. Alcntara y Freidenberg reconocen dos modos de
analizar a los partidos polticos: un mbito externo y un mbito interno 26.
Interesa para este captulo tener en cuenta lo referido al mbito interno,
que comprende a los individuos, grupos de personas y a las estructuras,
normas y organismos creados para la toma de decisiones, el gobierno y
la

direccin

de

la

organizacin.

Es

importante

observar

el

funcionamiento interno de los partidos polticos porque es all donde se

llevan a cabo los procesos de toma de decisin, cambios ideolgicos y
seleccin de candidatos. El funcionamiento interno se refiere a la forma
en la que se reflejan las necesidades, intereses y demandas del partido
poltico. Segn Ace Project, la estructura organizativa ms comn dentro
de los partidos polticos est conformada por un rgano mximo de
toma de decisiones, un rgano de gobierno que las adopta y lleva a
cabo,

oficinas

regionales

locales,

grupos

auxiliares

como

las

organizaciones de mujeres y jvenes y los grupos afiliados al partido

como sindicatos27.
En ese sentido, hemos seleccionado a los rganos mximos de toma de
decisiones; estos son mejor conocidos como Asambleas, Congresos o
Convenciones Nacionales. A su vez, se analiz al rgano que ejecuta las
decisiones tomadas; denominado Comit o Consejo Ejecutivo o Director.
No obstante, fue de carcter imperativo recoger dos elementos de la
estructura de los partidos polticos. El primero es el cargo mximo y
dirigente del partido: el presidente. ste es entendido como la autoridad
de mayor liderazgo y que mantiene la cohesin del partido. El segundo
elemento es el reconocimiento, en la estructura organizativa, de los

26 En opinin de Alcntara y Freidenberg (2003: 16): [...] el partido es tanto

un escenario donde diversos grupos participan (mbito interno) como tambin
es l el que participa en un escenario mayor (mbito externo).
27 Se describe sobre la base de la tipologa establecida en Ace Project.
Disponible en: (consultado el 26 de agosto de 2009).

rganos especializados. Dicha consideracin examina dos de ellos: el

rgano electoral y el de disciplina.

1.12 ESTRUCTURA ORGANIZATIVA DE LO PP EN EL

PERU.
La LPP determina condiciones bsicas para estas organizaciones
peruanas. Con respecto a su estructura organizativa interna, en el
artculo 9. Se determina que los partidos polticos deben tener por lo
menos un rgano deliberativo en el que se encuentre representada la
totalidad de los miembros y que se constituya como el mximo rgano
en la estructura partidaria. As, se ofrece libertad a los partidos polticos
para que puedan decidir sus mecanismos de organizacin y el modo en
el que establecen su estructura.
1.12.1 rganos deliberativos
Respondiendo a lo demandado por la ley, los estatutos de los doce
partidos peruanos analizados han hecho explcita la necesidad de
poseer rganos deliberativos que respondan a criterios bsicos de
democracia interna. En estos rganos, la totalidad de afiliados y
miembros se tendra que sentir representada, tanto en lo poltico como
en lo territorial. En el caso peruano, la mayora tiene un solo rgano
deliberativo y cinco de ellos cuentan, adems, con un segundo rgano
de este tipo. Pueden realizar dos tipos de reuniones: ordinarias o
extraordinarias, las cuales son convocadas con distintas agendas. La
diferencia entre ellas radica en las atribuciones y, por ende, en la
agenda correspondiente a cada sesin y no en cuanto a la composicin
de sus miembros. En los estatutos se establece la periodicidad prevista
de reuniones para las sesiones de carcter ordinario del mximo rgano
deliberativo. La duracin vara en cada partido que se est analizando.
En ningn caso se menciona la razn por la cual se ha escogido la
periodicidad de aos determinada, aunque se entiende que no puedan
extenderse ms de un perodo electoral. Lo que se presenta en el

cuadro 1 es la periodicidad de reuniones ordinarias establecidas por los

mximos rganos deliberativos. Cada reunin se puede dar como
mximo entre los intervalos indicados. Por ejemplo, en el estatuto del
Partido Accin Popular el tiempo mximo entre reuniones de este rgano
es de dos aos. Adems, en el cuadro, se presenta la periodicidad de
sesiones previstas para los segundos rganos deliberativos, que slo lo
tienen como ya se mencion cinco de los partidos analizados. La
diferencia entre los mximos y los segundos rganos deliberativos
radica principalmente en la representacin territorial. Mientras que los
mximos rganos deliberativos deciden sobre temas axiales en la
constitucin del partido, los segundos rganos, al poseer funciones
propias, deliberan y deciden sobre temas coyunturales.
Los

representantes

de

los

afiliados

en

los

rganos

mximos

deliberativos son distintos en cada partido. No obstante, se considera

que en todos tienen que haber representantes regionales y otras
autoridades

del

partido.

Los

estatutos

de los

partidos

polticos

analizados no especifican de manera precisa algn requisito o condicin

con respecto a la asistencia de los participantes en dichas reuniones. Si
bien se establece un qurum bsico para que se inicie la sesin, no se
seala si otros afiliados pueden participar con derecho a voz o slo
como espectadores. Sin embargo, es el rgano que cuenta con la mayor
cantidad de miembros al momento de tomar decisiones. La cantidad
vara de acuerdo con el partido y a la constitucin del mismo (vase
cuadro 2). Se podra decir que en la medida que sean partidos de
masas, la cantidad de representantes en este espacio va a ser mayor,
mientras que si estos se constituyen como partidos de cuadros, los
representantes territoriales van a ser menos en relacin con las
autoridades del partido.
1.12.2 rganos ejecutivos

En los rganos ejecutivos podemos distinguir dos tipos. El primero

consiste en el cargo mximo del rgano ejecutivo y el segundo es el
rgano ejecutivo central.
Los

presidentes

de

los

partidos

polticos

comparten

funciones

especficas con los secretarios generales, quienes ocupan el segundo

lugar

en

los

partidos

polticos.

Ambos

cargos

tienen

funciones

debidamente delimitadas que se pueden percibir directamente en las

reas de desenvolvimiento poltico. Los presidentes se encargan de
proyectar una imagen ante la ciudadana, representan los principios de
los partidos y muestran ante el electorado, las instituciones estatales y
los dems partidos, las pretensiones de ste en determinada coyuntura.
Los secretarios generales, por el contrario, cumplen funciones de
carcter organizativo y son los encargados de velar por los militantes y
hacer respetar las estructuras partidarias. En un partido la figura de
secretario general no existe. En efecto, en el Partido Nacionalista
Peruano

las

funciones

referentes

al

secretario

general

recaen

directamente sobre el presidente del partido o sobre los distintos

rganos ejecutivos. Asimismo, dos estatutos establecen funciones sui
gneris a un cargo en apariencia honorfico: Presidente Fundador. Si bien
tal cargo no se encuentra desvinculado a la designacin de presidente
se ubica con mayor jerarqua, pudiendo estos designar al mismo
presidente.
1.12.3 rgano ejecutivo central
El rgano ejecutivo central se encarga de cumplir y hacer cumplir los
acuerdos de los rganos deliberativos. Acata las directivas de estos y,
sobre la base de tales dictmenes, emite directivas para el resto de los
rganos. En la jerarqua de la organizacin est en lo ms elevado de la
estructura nacional, teniendo a su cargo una serie de oficinas
descentralizadas ubicadas por regiones o localidades. Al ser nacional, su
inters y campo de accin radican en la marcha general del partido y en
la coyuntura poltica del momento. Los partidos pueden tener un

segundo rgano, que fungira como una oficina dependiente a ste. A

diferencia del cargo de presidente, este rgano est compuesto por un
grupo de autoridades del partido previamente establecido. Como se
observa en el cuadro 6, los partidos polticos peruanos coinciden en la
nominacin de este rgano. Todos, menos Unin por el Per, lo designan
como Comit Ejecutivo Nacional. El Partido Unin por el Per lo nomina
Comit Directivo Nacional.
1.12.4 rganos especializados
La Lpp establece que todas estas agrupaciones deben poseer un
rgano central electoral con distintos rganos descentralizados.

1.13 DEMOCRACIA INTERNA.

Esta

definicin puede

complementarse

con la

expresada

en el

Diccionario de Ciencia Poltica (Catn 2006: 347). En ste se manifiesta

que el trmino se encuentra referido a la forma de organizacin interna
y la toma de decisiones de los partidos polticos. Este concepto se
relaciona con la seleccin de candidatos a cargos pblicos, la eleccin
de cargos del partido, las decisiones de contenido y la rendicin de
cuentas. Al adoptar una definicin amplia del tema, es posible revisar lo
expresado en la lpp. Esta aborda el tema principalmente en dos
secciones: en el artculo referido a lo que deben contener los estatutos
(art. 9.) y a travs del Ttulo V (que contiene diez artculos).
En el artculo 9. son tres los incisos que tratan el tema, los cuales
deben ser incluidos en los estatutos de los partidos:
La forma de eleccin, la duracin, los plazos y las facultades del
rgano deliberativo.
Los requisitos para tomar decisiones internas vlidas.
Los requisitos de afiliacin y desafiliacin.
Todos los miembros tendrn derecho a elegir y ser elegidos para los
cargos del partido poltico, conforme lo establezca el estatuto. No

pueden instituirse limitaciones adicionales a las previstas en la

Constitucin Poltica y en la LPP.
En el Ttulo v se demanda que la eleccin de las autoridades y
candidatos del partido poltico, en todos los niveles, debe regirse por las
normas de democracia interna establecidas en la ley y en el estatuto del
partido poltico. As, esta seccin contiene diversos aspectos que deben
ser atendidos por los partidos en sus procesos de democracia interna:
Sobre el rgano electoral: tiene a su cargo la realizacin de todas
las etapas de los procesos electorales. Est conformado por un
mnimo de tres miembros y cuenta con rganos descentralizados
que funcionan en comits partidarios.
Sobre la realizacin de las elecciones: sern entre los 180 das
(calendario) anteriores a la fecha de la eleccin y 21 das antes del
plazo para la inscripcin de candidatos.
Sobre las modalidades de eleccin: en el caso de autoridades
internas, la eleccin se realiza conforme lo establezca el estatuto;
en el caso de candidatos a cargos de representacin, un quinto
puede ser designado16 y el resto debe ser elegido mediante

elecciones abiertas, cerradas o indirectas.

Sobre las candidaturas: son sujeto de eleccin interna los cargos

de representacin nacional18 y de representacin interna.

Sobre la asistencia tcnica de la ONPE: es facultativa durante la
organizacin del proceso electoral. La ONPE emitir informes
sobre el proceso.

Adems, se contemplan aspectos sobre la representacin por gnero (al

menos 30% del total de candidatos) y sobre la presentacin de sus
planes de gobierno, en el caso que se presenten candidatos a las
elecciones generales, regionales o municipales.
1.14 FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLITICOS.
Hasta antes de la dcada de 1990, el tema del financiamiento de los
partidos polticos en nuestro pas era desconocido para la ciudadana.

Slo en pocas electorales los partidos polticos estaban obligados a

informar sobre sus gastos financieros como lo aclara el artculo 183.
de la Ley Orgnica de Elecciones n. 26859 que obliga a las
organizaciones polticas a presentar una relacin de gastos incurridos en
la campaa electoral hasta un plazo no mayor a sesenta das tras el
anuncio del resultado final, pero no exista una normatividad que
supervise, regule y fiscalice sus gastos tanto en la poca electoral como
en la no-electoral. Con la publicacin de la lpp, en el ao 2003, se
empezaron

establecer

algunos

criterios

bsicos

que

deban

contemplar los partidos con respecto a la administracin y el manejo de

sus fondos. As, en el artculo 9 los incisos g y h especifican aspectos
que deben ser incluidos en los estatutos partidarios: y El rgimen
patrimonial y financiero y La regulacin de la designacin de los
representantes legales y del tesorero. Entonces, la ley determina que los
estatutos deben incluir criterios bsicos con respecto al financiamiento.
Sin embargo, la falta de mayor especificidad del mencionado artculo
otorga libertad a las organizaciones polticas para establecer (u omitir)
en sus estatutos el total de criterios regidos por el Ttulo vi de la lpp. El
Ttulo vi de la lpp establece los tipos de financiamiento que reciben los
partidos

polticos

en

el

Per,22

as

como

los

mecanismos

de

administracin, control y transparencia.23 En ningn momento se

demanda la inclusin de algunos de estos aspectos dentro de los
estatutos partidarios; sin embargo, como veremos en los casos
analizados, existen coincidencias.

1.15 CONCEPTO DE FINANCIAMIENTO DE LOS

PARTIDOS POLITICOS.
Una

definicin

sencilla

de

financiamiento

en

general

sera:

conjunto de recursos monetarios financieros para llevar a cabo una

actividad econmica, con la caracterstica de que generalmente se
trata de sumas tomadas a prstamo que complementan los

recursos propios28.
El financiamiento existe en diversas organizaciones con diferentes
fines y diferentes caractersticas, y no es la excepcin de los
partidos

polticos

por

lo

que

aplicando

la

definicin

de

financiamiento a estas entidades resultara el conjunto de recursos

econmicos (pblicos o privados) para cumplir su propsito, llevar a
cabo

sus

operaciones

ordinarias

sus

actividades

en

aos

electorales.
En el sistema de partidos polticos todo sistema de financiamiento
debe escoger entre alguno de los tres escenarios principales: solo
financiacin pblica, nicamente financiacin privada o un sistema
mixto, resultado de la combinacin de las primeras dos opciones29.

1.16 FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLITICOS EN

EL PERU.
El financiamiento de los partidos ha sido siempre la caja negra de la
poltica. La historia muestra cmo en la azarosa vida de los partidos, el
tema del financiamiento tuvo una importancia especial, aun cuando era
un tema de secreto de Estado, circunscrito a la rbita de la dirigencia.
Por lo dems, el financiamiento era mayormente generado con las
contribuciones de sus miembros y, en algunos casos, negocios menores.
En las dos ltimas dcadas, los continuos procesos electorales, la mayor
competencia y la centralidad de la campaa en los medios, ha hecho
que los costos de la actividad poltica se incrementen sustantivamente.
En concreto, las campaas son ms frecuentes y costosas. En sentido
contrario, las militancias y sus aportes econmicos han disminuido en
28 http://www.definicion.org/financiamiento
29 Santiago Gonzlez-Varas, La financiacin de los partidos polticos, Madrid, Dykinson, 1995, pp. 21-23.

los partidos. Estos, a su vez, han perdido mucho crdito pblico y son
ms sensibles a la presin de la opinin pblica. En la regin, si las
normas especficas sobre los partidos polticos se han multiplicado en
las ltimas dcadas, las referidas al financiamiento son mucho ms
recientes. Una de ellas, la peruana, tuvo la virtud de discutirse en un
plazo extenso e inmediatamente posterior al inicio del periodo
parlamentario 2001-2006. La Ley de Partidos Polticos fue promulgada el
1. de noviembre de 2003. Como toda norma, es perfectible, pero su
aporte inicial es que incursiona en campos antes intocados de la vida
partidaria. Su debilidad ha sido ser sensible a las presiones de la opinin
pblica, no siempre compaera de las mejores respuestas y soluciones.

1.17 CARACTERISTICAS DEL SISTEMA DE

FINANCIAMIENTO PERUANO.
La regulacin jurdica de los partidos a travs de la Ley de Partidos
Polticos (LPP, nm. 28094), tiene un diseo institucional que apuesta
por un formato de financiamiento mixto. En consecuencia, la norma
prev la posibilidad de que los partidos reciban financiamiento pblico
(directo e indirecto) y privado. Cada una de estas formas tiene una
regulacin

especfica

orientada

fomentar

el

fortalecimiento

institucional de los partidos y la transparencia en el manejo de los

recursos. En esa direccin combinacin de financiamiento pblico y
privado se han encaminado la mayora de pases latinoamericanos,
que lo han consagrado a nivel normativo, como son los casos de
Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per,
Repblica Dominicana y Uruguay. Tan solo en Venezuela y Bolivia se
encuentra prohibido el financiamiento pblico de la actividad poltica por
mandato de la Constitucin. No obstante lo sealado, en Per el

financiamiento de los partidos polticos proviene fundamentalmente de

aportes privados, y el que corresponde al financiamiento pblico es
bsicamente indirecto, como veremos ms adelante. Asimismo, la LPP
ha determinado la existencia de un organismo fiscalizador o de control
de las finanzas partidarias, la Gerencia de Supervisin de Fondos
Partidarios (GSFP) de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE),
organismo constitucionalmente autnomo, responsable de manera
exclusiva de la verificacin y control externos de la actividad
econmico-financiera de los partidos polticos. Al marco normativo
sealado se le suma el Reglamento de Financiamiento y Supervisin de
Fondos Partidarios, expedido por la ONPE30. Ambos constituyen el marco
legal que se aplic a las elecciones de 2006, manifestndose serios
problemas de vacos que no permitieron alcanzar el objetivo para el que
fueron propuestas. La LPP, detallista en muchos artculos, lo es de
manera particular en la creacin de la Gerencia de Supervisin de
Fondos Partidarios (GSFP), al interior de la ONPE, no permitiendo que
sta adecue de la mejor manera una nueva unidad orgnica en su
organigrama funcional. Esta ley ha sido reglamentada por la ONPE,
donde

se

establecen

normas

que

regulan

la

asignacin

del

financiamiento pblico directo e indirecto, la recepcin, registro, lmites

y prohibiciones del financiamiento privado. Asimismo, el control sobre
los gastos financiados con recursos provenientes del financiamiento
pblico

extranjero,

de

los

gastos

en

campaas

electorales,

especialmente del gasto en publicidad electoral; de la actuacin de la

tesorera y el tesorero partidario; del alcance de las obligaciones de
informacin sobre sus cuentas de ingresos y gastos, los procedimientos
de verificacin y control externos de la actividad econmico financiera
del partido, y las infracciones que acarrean sancin y los procedimientos
para imponer dichas sanciones.

1.18 DOBLE FINANCIAMIENTO PBLICO.

30 Resolucin Jefatural nm. 060-2005-J-ONPE.

No est de ms recordar que tras la modalidad del financiamiento

pblico subyace la idea del fortalecimiento de la institucionalidad de los
partidos polticos, adems de disminuir la intervencin o injerencia de
intereses particulares en sus funciones. Tambin se busca promover la
equidad en la competencia electoral entre los partidos, al establecer el
financiamiento pblico, en principio, directo como indirecto.
En Per el financiamiento pblico directo ha sido como en otros pases
materia de una discusin apasionada, como equivocada. El desprestigio
de los partidos polticos y el Parlamento ha sido la base de apoyo para
quienes se oponen a este aporte financiero, a tal punto que la propia ley
estuvo en riesgo de ser aprobada, por lo que fue votada por partes,
correspondiendo al articulado sobre financiamiento pblico la que ms
baja votacin favorable tuvo.
Fueron, en gran parte, los medios de comunicacin quienes no slo
canalizaron

la

opinin,

sino

que

alentaron

la

eliminacin

del

financiamiento pblico. El debate no se tradujo en un intento por

conocer de dnde provendran los fondos, si stos son bsicamente
privados y qu riesgos se contraera si as fuera. El impacto ha sido un
financiamiento

pblico

de

montos

pequeos

condicionados

al

presupuesto. El financiamiento pblico directo que el Estado asigna a los

partidos, con representacin en el Congreso, est dirigido a su
funcionamiento permanente, no se financia ningn tipo de campaa
electoral. Salvo el caso de la franja electoral, en la que el Estado
proporciona a los partidos polticos un espacio libre en medios de
comunicacin pblicos durante la campaa electoral, siendo en todo
caso financiamiento pblico, pero indirecto. Como se recuerda, el
financiamiento pblico directo es la entrega de dinero que hace el
Estado a los partidos polticos para que los destinen a determinadas
actividades previamente establecidas en su normatividad interna. Entre
ellas se encuentran el financiamiento para campaas electorales,
funcionamiento partidario, para realizar actividades de capacitacin e

investigacin,

entre

otras.

Tal

como

lo

contempla

la

ley,

el

financiamiento pblico directo se asigna para los gastos ordinarios,

capacitacin e investigacin de los partidos polticos, por lo tanto no se
habla especficamente de financiamiento pblico para procesos de
democracia interna. Estas distintas modalidades de financiamiento no
son excluyentes, como lo muestran varios pases de la regin en los que
se contemplan ms de uno. La pregunta es qu cosa se puede financiar
y cundo se financia.
1.18.1 Condiciones para el financiamiento.
En Per el financiamiento pblico directo lo reconoce el artculo 29, al
destinar el Estado el 0.1% de la Unidad Impositiva Tributaria (UIT) por
cada voto emitido para el Congreso, en la ltima eleccin general. La
norma peruana se inclina por un financiamiento posterior, es decir, una
vez producida la eleccin. Por ese motivo, el referente para todo clculo
es el resultado de la eleccin general anterior, como por ejemplo la del
9 de abril de 2006, fecha en la que se llevaron a cabo elecciones para
elegir presidente y Congreso de la Repblica. En esa medida, la norma
no tiene el propsito de financiar la campaa electoral, sino solventar el
funcionamiento posterior del partido poltico. Pero la LPP establece
adems una modalidad restrictiva, pues la condicin esencial para
acceder a este tipo de financiamiento es que los partidos hayan
obtenido representacin en el Congreso. Sin embargo, la LPP fue
modificada

finales

de

2005,

introducindose

el

umbral

de

representacin como mecanismo para acceder al reparto de escaos. La

norma indicaba que ingresaban al reparto de escaos aquellos partidos
que hayan obtenido 4% del total de los votos vlidos al Congreso o
cinco escaos. Debido a esta doble posibilidad, Per Posible y
Restauracin Nacional, lograron ingresar al Congreso gracias a que
superaron el 4%, a pesar de que slo consiguieron 2 escaos cada
partido. Hecho significativo, pues con ese nmero de representantes no

pudieron constituir una bancada parlamentaria propia, cuyo nmero

mnimo es de seis miembros31.
De un total de 24 partidos que presentaron candidatos al Congreso de la
Repblica tan solo siete alcanzaron representacin parlamentaria y, por
lo tanto, se encontraban en condiciones de recibir financiamiento
pblico directo. Al inclinarse la norma por calcular el porcentaje de los
votos y no de los escaos como lo hacen otras normas, el resultado es
que algunos partidos podran recibir ms y otros menos dinero, en la
medida en que existe una desproporcin entre el porcentaje de los votos
obtenidos y el porcentaje de los escaos asignados, como consecuencia
de nuestro sistema electoral
1.18.2 El problema del monto y forma de distribucin del
financiamiento pblico.
De acuerdo a lo sealado en el artculo 29 de la LPP el Estado debera
destinar el 0.1% de la Unidad Impositiva Tributaria (UIT)5 por cada voto
emitido. La ley utiliza un trmino errneo, pues los votos emitidos
constituyen la suma de los votos vlidos (los que son dirigidos a los
partidos), ms los votos nulos y en blanco, no pudiendo compensar
econmicamente a los partidos con una referencia en la que aparecen
votos invlidos (nulos y blancos). En concreto, de acuerdo con los
resultados de las elecciones parlamentarias 2006, los votos emitidos
sumaron 14 624 880, considerando que el 0.1% de una UIT de aquel ao
era de S/. 3.4 nuevos soles, el monto a distribuir, entre los partidos,
ascenda a $ 15 072 179 dlares.6 Si, por el contrario, se asume que la
LPP al sealar votos emitidos, quiere referirse a votos vlidos, de
acuerdo con la definicin (errnea) que se hace en la Ley Orgnica de
Elecciones,7 la cifra sera 10 753 323 votos y, por tanto, el monto a
distribuir

entre

los

partidos

que

alcanzaron

representacin

parlamentaria, sera de $ 11 079 181 dlares. De esta manera, la

31 Para un estudio de las bancadas parlamentarias vase Campos, Milagros,
Las bancadas parlamentarias, tesis para optar el grado de Magister en Ciencia
Poltica, PUCP, septiembre de 2009

diferencia entre esta cifra y la anterior, es de aproximadamente 4

millones de dlares, siendo la segunda la correcta. No obstante lo
sealado, en abril de 2007, la ONPE defini por va reglamentaria que
los votos emitidos son el resultado de la suma de los votos vlidos, ms
los votos nulos o viciados, ms los votos en blanco9 y que para
determinar el monto total que el Estado debe destinar al financiamiento
pblico directo, con arreglo a lo establecido en la LPP, se multiplicar el
nmero total de votos emitidos para elegir representantes al Congreso
por la suma equivalente al 0.1% de la Unidad Impositiva Tributaria (UIT)
del ejercicio presupuestal del ao de la eleccin. Esta es una
interpretacin

literal

de

la

norma,

que

llevar

compensar

econmicamente a los partidos por su porcentaje ganado pero, adems,

a recibir dinero por votos de los partidos que no ingresaron al Congreso
ms los votos nulos y blancos.
Ms all de ello, la LPP seala que el financiamiento pblico directo se
distribuye asignando de manera igualitaria entre los siete partidos que
tienen representacin parlamentaria, el 40% del total, es decir, 4 431
672 de dlares para cada partido poltico. El 60% restante se distribuye
en forma proporcional a los votos obtenidos por cada uno en la eleccin
de representantes al Congreso. Finalmente, se puede sealar que la
norma peruana se inclina a atender preferentemente al criterio de
equidad sobre la eficiencia y desempeo electoral, como se aprecia en
el Cuadro 4. De esta manera, el partido con ms votos, UPP, quintuplica
en votos a RN, pero mientras ste ha conseguido tan solo dos escaos,
la organizacin que candidate a Humala logr 45 escaos, es decir,
ms de 22 veces. Sin embargo, el monto por voto obtenido de RN
supera en ms del doble a UPP. Es as que se establece una relacin
inversa, a menor votos obtenidos, mayor el valor del monto asignado
por voto.
1.18.3 Destino de los Fondos.

El caso peruano es singular pues es el nico pas que no destina los

fondos del financiamiento pblico directo a la campaa electoral y s al
funcionamiento partidario. La LPP seala que los fondos asignados a los
partidos debern ser utilizados exclusivamente en actividades de
formacin, capacitacin e investigacin, as como para los gastos de
funcionamiento ordinario. Son consideradas como actividades de
formacin aquellas que tienen como objetivo fomentar el conocimiento
y la asimilacin de los programas, propuestas, principios y valores del
partido32, como actividades de capacitacin aquellas dirigidas a los
afiliados y simpatizantes que tienen por objeto que stos adquieran
habilidades y destrezas para el desempeo de funciones vinculadas a
los fines y objetivos del partido poltico33; actividades de investigacin34
son los trabajos planificados de acopio y anlisis sistemtico de
informacin, relacionado con fines y objetivos del partido poltico, cuyos
resultados debern encontrarse a disposicin de los ciudadanos.
Finalmente, son considerados gastos de funcionamiento ordinario los
que se dediquen a costear los bienes y servicios relacionados a las
necesidades operativas y administrativas del partido 35. Sin embargo,
vale la pena llamar la atencin que la Tercera Disposicin Transitoria de
la LPP dispone que la distribucin de los fondos pblicos se aplicar a
partir de enero de 2007 y, de manera progresiva, de acuerdo a las
previsiones presupuestales. Es decir, los recursos para el financiamiento
pblico directo se encuentran condicionados por la propia norma, a la
voluntad

poltica

del

gobierno

para

asignar

el

correspondiente

32 Artculo 48 del Reglamento de Supervisin de Fondos Partidarios,

Resolucin Jefatural nm. 060-2005-J/ONPE
33 Idem.
34 Artculo 50 del Reglamento de Supervisin de Fondos Partidarios,
Resolucin Jefatural nm. 060-2005-J/ONPE
35 Artculo 46 del Reglamento de Supervisin de Fondos Partidarios,
Resolucin Jefatural nm. 060-2005-J/ONPE

presupuesto. El resultado ha sido que el gobierno del presidente Alan

Garca no ha asignado el presupuesto para el financiamiento directo,
desde 2007 en adelante. Por el contrario, se ha opuesto a l y ha
convertido esta asignacin econmica en una ley sin aplicacin efectiva.
Los partidos polticos han hecho poco para reclamar el dinero, pese a
sus necesidades, puesto que la opinin pblica rechaza todo lo que
tenga que ver con ellos. El resultado ha sido que a poco ms de un
lustro de aprobada la LPP, en la prctica, no existe financiamiento
pblico directo.
1.18.4 Financiamiento pblico indirecto.
El financiamiento pblico indirecto permite que el Estado proporcione a
los partidos beneficios no dinerarios de distinta naturaleza, pudiendo ser
subsidios, apoyo, concesiones o ventajas. La forma ms representativa y
frecuente de este tipo de financiamiento es el acceso a los medios de
comunicacin pblicos y privados. En algunos casos se presentan
tambin como exoneraciones de impuestos, uso de inmuebles del
Estado, entre otros. La poltica moderna se encuentra centrada
fuertemente en los medios, por lo que los partidos polticos destinan
grandes recursos a contratarlos, especialmente la televisin. Por esa
razn, la LPP ha previsto destinar el financiamiento pblico indirecto al
acceso de los partidos a los medios de comunicacin. Se establece que
este acceso debe proporcionarse tanto en poca no electoral con el
llamado espacio no electoral, como en poca electoral a travs de la
franja electoral. El Estado compensa seala la ley a los medios de
comunicacin a travs de la reduccin proporcional en el pago del canon
por el uso del espacio radioelctrico o electromagntico. Volveremos
sobre este tema, ms adelante.

1.19 FINANCIAMIENTO PRIVADO

La idea que subyace a este tipo de financiamiento es la posibilidad de
que

los

partidos

puedan

autosostenerse

por

tanto

reciban

contribuciones, en dinero o en especie, no slo de sus afiliados o

militantes, sino de simpatizantes que quieran aportar recursos. La
posibilidad de recibir aportes no se restringe a aquellos provenientes de
personas naturales, sino que se permite el aporte de personas jurdicas.
Casi todo el financiamiento de los partidos polticos proviene de fuentes
privadas, por esta razn la ley especifica que cada partido poltico
cuente con un tesorero y un rea contable, que se encargarn de
contabilizar sus fondos y gastos, ordinarios y de campaa. La GSFP
supervisa as la informacin que llega semestralmente de los aportes de
los partidos, e informacin anual de los balances y estados financieros,
cada ao. Sin embargo este tipo de financiamiento es el que a lo largo
de los aos ha evidenciado que sin tratamiento jurdico adecuado,
podra tener un efecto pernicioso en el sistema, permitiendo que los
partidos polticos representen los intereses privados o particulares de
quienes

contribuyen

su

sostenimiento.

No

es

ajena

esta

preocupacin la de crear mecanismos para evitar que dinero obtenido

con actividades ilcitas financien a los partidos. Es por estas razones que
se introducen lmites o prohibiciones a los aportes provenientes de
fondos privados. Lo que siempre ha existido en Per es el financiamiento
privado, pero con una regulacin deficiente y en la prctica no fue
observada por los partidos polticos. Es as que a partir de 1997 la Ley
Orgnica de Elecciones incorpor algunas normas orientadas a que el
Jurado Nacional de Elecciones (JNE) recibiera de los partidos polticos
proyecciones y rendiciones de cuentas de gastos de campaa. Esta
normativa, circunscrita a un solo artculo36, no fue observada. El JNE no
36 Artculo 183. Dentro de los sesenta (60) das anteriores a las elecciones, las
Organizaciones Polticas, Listas Independientes y Alianzas, presentan al JNE la
proyeccin de los fondos que sern invertidos durante el proceso electoral
correspondiente, as como su fuente de financiamiento. Dentro de los 60 das
posteriores a la proclamacin oficial electoral, los partidos, agrupaciones
independientes, alianzas y listas independientes presentan al JNE, con carcter
de declaracin jurada, la relacin de los gastos destinados a la campaa
electoral correspondiente, quedando el JNE facultado para efectuar las
indagaciones necesarias para establecer la exactitud del movimiento
econmico correspondiente a dicha campaa.

tena mecanismos establecidos en la ley para requerir con carcter

vinculante esta informacin ni se contemplaba un rgimen de sanciones
para aquellos que no observaran lo dispuesto. Es por ello que con la
aprobacin y entrada en vigencia de la LPP se ha mostrado un gran
avance en el tratamiento de este tema y en crear condiciones para la
transparencia de esa informacin, que era un secreto cuidadosamente
guardado por los partidos con los ms diversos argumentos. Este ltimo
elemento, la transparencia, proporciona la informacin que permite el
fortalecimiento del sistema de partidos y una ciudadana fiscalizadora.
Sin embargo, como se ver ms adelante, el incumplimiento de las
normas no ha sido debidamente acompaado de un adecuado
persuasivo y sancionador articulado de la LPP.
Fuentes de financiamiento permitidas: topes La LPP seala en su artculo
30 que son recursos privados, las cuotas y aportes de los afiliados, los
productos

de

las

actividades

del

partido,

los

rendimientos

del

patrimonio, los ingresos procedentes de otras aportaciones en los

trminos y condiciones previstos en la ley, los crditos que concierten,
los legados que reciban y, en general, cualquier prestacin en dinero o
especie que obtengan. En relacin a los ingresos por actividades, stos
no debern exceder de 30 UIT al ao en el caso que no se pueda
identificar a los aportantes, eso significaba US$ 30 000 dlares en 2005,
y US$ 30 909 dlares en 2006. Por otro lado, si bien se ha restringido el
aporte de una misma persona natural o jurdica, el lmite es alto, en este
caso 60 UIT al ao. Es decir, una misma persona podra aportar hasta
US$ 60 000 en 2005, y US$ 61 818 dlares en 2006. Cabe mencionar
que estos ingresos, de cualquier fuente, deben estar registrados en los
libros de contabilidad.
Los partidos polticos en cumplimiento de lo dispuesto por la LPP han
presentado en su gran mayora la informacin correspondiente a sus
ingresos a partir de 2005, 31 de los 36 partidos inscritos ofrecieron
informacin financiera, declarando ingresos totales en ese ao por US$

2 237 101. Sin embargo, varios de los partidos polticos, especialmente

aquellos que no ingresaron al parlamento y, en la prctica, se han
disuelto, no presentaron la informacin correspondiente. No exista en la
LPP mecanismo que obligara a los partidos polticos a responder a esta
obligacin legal.

1.20 FUENTES DE FINANCIAMIENTO PROHIBIDAS

Como ya sealamos las fuentes de financiamiento prohibidas, as como
los lmites a los aportes que establece la ley, tienen su origen en tratar
de evitar que los partidos polticos representen los intereses privados o
particulares de quienes contribuyen a su sostenimiento, as mismo que
el dinero obtenido con actividades ilcitas financie a los partidos. La LPP
ha reducido a tres los aportes prohibidos. Los partidos no pueden recibir
aportes de parte de alguna entidad de derecho pblico o empresa del
Estado, de alguna confesin religiosa y de partidos y agencias de
gobiernos extranjeros, excepto cuando los aportes estn destinados a
formacin, capacitacin e investigacin. En principio, los candidatos no
pueden recibir donacin directa de ningn tipo. Pero en el artculo 31 de
la ley aparece una excepcin que establece que los candidatos pueden
recibir, con conocimiento de su partido, aportaciones directas con los
lmites del artculo 30. Difcilmente un partido no toma conocimiento o le
va impedir, por ejemplo, a su candidato presidencial no recibir
donaciones directas por un equivalente a US$ 618 181. Sin embargo, los
aportes no declarados, se presume que son de fuente prohibida. A nivel
comparado, en la regin se han establecido prohibiciones para que los
partidos polticos puedan recibir aportes provenientes de fuentes
privadas, se orientan a impedir o limitar el financiamiento de fuente
extranjera, de organizaciones polticas, religiosas o sociales, en algunos
casos de personas jurdicas, de contratistas del Estado y aportes
annimos.

La

idea

que

subyace

estas

prohibiciones

es

fundamentalmente la transparencia en la informacin y la imposicin de

topes para evitar la injerencia de intereses privados en la poltica y en

las decisiones que han de tomar quienes nos gobiernen estn

orientadas al pago de favores y no al bienestar de los ciudadanos y al
buen gobierno. Una forma de contribucin privada que ha sido prohibida
por la mayora de las legislaciones, es aquella que proviene de fuente
extranjera, los aportes annimos y de contratistas del Estado.

1.21 REGULACIN SOBRE LOS MEDIOS DE

COMUNICACIN
Como hemos sealado lneas arriba, la LPP ha previsto destinar el
financiamiento pblico indirecto como acceso de los partidos a los
medios de comunicacin. Se establece que este acceso debe de
proporcionarse tanto en poca no electoral con el llamado espacio no
electoral, como en poca electoral a travs de la franja electoral. El
Estado compensa seala la ley a los medios de comunicacin a
travs de la reduccin proporcional en el pago del canon por el uso del
espacio radioelctrico o electromagntico.
Espacio en poca no electoral Los medios de comunicacin de
propiedad del Estado se encuentran obligados a otorgar a los partidos,
en poca no electoral, un espacio mensual de cinco minutos para la
difusin de sus propuestas y planteamientos. Estos espacios deben ser
programados en horarios estelares, tendiendo a la proximidad con los
noticieros principales, ya sea en apariciones diarias o en bloques iguales
una vez por semana. Cabe aadir que la norma establece que se
encuentra prohibido su uso para publicidad con fines electorales. Tienen
derecho a espacio no electoral los partidos polticos que hayan obtenido
representacin ante el Congreso de la Repblica en las elecciones
inmediatamente precedentes a la fecha de asignacin de dicho espacio.
Las propuestas y planteamientos de los partidos polticos con derecho al
espacio no electoral a travs de los medios de comunicacin del Estado,

se comenzaron a difundir por primera vez en Per, el 4 de junio de 2004.

El 3 de junio de 2005 se dio inicio al segundo ao de aplicacin del
espacio no electoral, el mismo que se prolong hasta la convocatoria
para las elecciones generales, el 5 de diciembre de 2005.
La proporcin de uso aumenta en la medida en que se aproxima a la
etapa electoral. Si bien se carece de informacin emprica, el pblico
tampoco acompa con su audiencia y sintona estas emisiones, que
tuvieron tan solo relevancia pblica cuando a travs de otros medios se
inform que Alberto Fujimori haba hecho uso del espacio otorgado a
Cambio 90/ Nueva Mayora, situacin que produjo una discusin sobre la
pertinencia del uso por parte del ex presidente, en ese momento,
prfugo en Japn.

1.21.1 Espacio en poca electoral: la franja electoral

A. En elecciones generales
La franja electoral es un mecanismo por el cual se emiten espacios de
propaganda electoral en todos los canales y al mismo tiempo. De esta
manera, la LPP a travs del artculo 37 establece la franja electoral en
los medios de radiodifusin y televisin de propiedad privada o del
Estado entre los 30 y hasta los dos das previos a la realizacin de las
elecciones. Por su lado, el Estado, compensa a los medios de
comunicacin a travs de la reduccin proporcional en el pago de canon
por el uso de espectro radioelctrico o electromagntico. La norma
seala adems que el Estado debe poner a disposicin de los partidos
su infraestructura de radio y televisin para la produccin de estos
espacios. En cuanto a la duracin y frecuencia, la franja electoral se
emite diferenciadamente en tres momentos bajo la duracin siguiente:
entre los 30 y 15 das anteriores al acto electoral, es de 10 minutos
diarios; entre los 14 y 6 das anteriores al acto, es de 20 minutos, y

entre los 5 y 2 das, es de 30 minutos. La distribucin del tiempo para

los partidos es del 50% del total en forma equitativa, y la otra mitad en
proporcin a la representacin del Congreso. Es la GSFP la que
determina el tiempo disponible. Los partidos que participan por primera
vez tienen un tiempo igual al partido al que se le ha asignado el menor
tiempo. Un agregado que hace la ley es que los espacios no utilizados
deben servir para que la ONPE difunda todo lo concerniente a educacin
electoral.
Para el proceso electoral general de 2006, la GSFP determin mediante
la correspondiente resolucin la relacin de 24 partidos con derecho a
acceder a la franja electoral y su orden de aparicin, la misma que se
observ tanto en radio como en televisin. Las estaciones de radio y
televisin

comprendidas

en

la

franja

electoral,

deban

remitir

semanalmente a la gerencia la informacin debidamente certificada por

una empresa supervisora de medios, con los datos sobre la transmisin
efectivamente realizada en los espacios asignados a cada partido de
acuerdo al cronograma aprobado y, de ser el caso, con las anotaciones
relativas a los casos de transmisiones no efectuadas y la justificacin de
los mismos. En las elecciones generales de 2006 el Estado destin US$
5 904 689 dlares para la franja electoral. En televisin se invirti entre
primera y segunda vuelta US$ 4 534 260 y en radio US$ 1 370 428. Esta
modalidad del financiamiento pblico indirecto es la que ms impacto
favorable ha tenido en las arcas de los partidos, en la medida en que los
costos de televisin y radio, particularmente el primero, encarecen
fuertemente los presupuestos partidarios.
B. En elecciones regionales
La Ley nm. 27683, de Elecciones Regionales en su Cuarta Disposicin
Transitoria y Complementaria ha establecido la existencia de la franja
electoral para las elecciones regionales, sealando que habr espacios
de seal abierta y estaciones de radio, pblicos y privados, de cobertura
nacional y regional. Estos espacios se otorgan gratuitamente entre los

partidos polticos, agrupaciones independientes o alianzas participantes

en el proceso electoral. Esta norma dispone que la ONPE efecte la
distribucin equitativa de los espacios mediante sorteo y que el JNE
dicte las normas necesarias para el cumplimiento de la disposicin.
Esta norma distorsiona el fundamento de la Ley de Partidos Polticos en
la parte concerniente a financiamiento. En la LPP no se sealan
derechos de financiamiento estatal, ni regulacin o limitaciones al
financiamiento privado, tampoco obligaciones de informacin y menos
sanciones sobre actuacin o infracciones en materia econmico
financiera para los movimientos regionales. Se crean, en este aspecto,
condiciones desiguales para quienes participan en un mismo proceso
electoral. El artculo 2o. del Reglamento precisa con claridad que sus
normas son de aplicacin para los partidos polticos y alianzas de
partidos, excluyendo as a los movimientos y a las organizaciones
polticas de alcance local. Por otro lado, es clara la transitoriedad de
estos movimientos que en la mayora se constituyen para participar en
un proceso determinado y luego no tienen ms actividad poltica. El JNE,
partir de la Ley de Elecciones Regionales, expidi la resolucin donde
aprueba el Reglamento de la Franja Electoral Regional sealando,
entre otros aspectos, que el periodo de difusin de la misma es desde
15 das y hasta 24 horas antes de la fecha fijada para las elecciones
regionales, hasta sumar en conjunto un espacio diario total no mayor de
10 minutos, transmitidos a una misma hora. Precisa adems que los
espacios no utilizados por las organizaciones polticas, as como los
tiempos excedentes sern destinados a temas de educacin electoral
que proponga el JNE. Un tema ms de la duplicidad de funciones entre
los organismos electorales. El resultado ha sido que para las ltimas
elecciones regionales de noviembre de 2006, la llamada Franja Electoral
Regional fue mal o poco utilizada. Esta situacin respondi al hecho que
la fragilidad y debilidad de la mayora de las agrupaciones en
competencia hizo que la propaganda se hiciera de mala calidad, por no
contar con recursos humanos y materiales como para entregar un video

de calidad o simplemente se dejara de usar, con el consiguiente gasto

del dinero pblico.
1.21.2 Publicidad contratada
Es conocido que los medios de comunicacin desempean un papel
fundamental en el desarrollo de una campaa electoral. Constituyen el
instrumento de mayor alcance para llegar a amplios sectores y
transmitir un mensaje con el objetivo de persuadir a los electores. En
Per, la experiencia de las elecciones de 2000 mostr como Fujimori
manipul (compr) a los medios de comunicacin, limitando el acceso a
muchos partidos de oposicin. Para la mayora no era posible contratar
espacios en televisin de seal abierta y difundir spots publicitarios. Por
ello, la LPP estableci que la contratacin de publicidad poltica debe
hacerse en igualdad de condiciones para todos los partidos polticos,
movimientos

polticos

organizaciones

polticas

locales.

Precisa,

asimismo, que las tarifas no pueden ser superiores a las tarifas

promedio

efectivamente

cobradas

por

la

difusin

de

publicidad

comercial y establece la obligacin de que dichas tarifas sean hechas

pblicas informando a la GSFP dos das despus de la convocatoria a
elecciones. Tambin se norm el periodo de tiempo en el que los
partidos pueden contratar publicidad con fines electorales, desde los 60
hasta los dos das previos al da de la jornada electoral. Cuando se trata
de una eleccin general, el partido se encuentra impedido de contratar
publicidad por un tiempo mayor de cinco minutos diarios en cada
estacin de radio y televisin. Esta publicidad slo puede ser contratada
por el tesorero del partido poltico, del movimiento poltico o de la
organizacin poltica local37. Para las elecciones generales de 2006, los
medios de comunicacin televisivos, radiales y la prensa escrita
pusieron en conocimiento de la SGFP las tarifas 38 correspondientes para
37 Artculos 39 y 40 de la LPP
38 http://200.48.60.72/partidospoliticos/SUPERVISION/tarifas.htm.

la contratacin de publicidad. Para aquella oportunidad los partidos

polticos podan contratar con 12 medios televisivos, 11 de prensa
escrita y 11 radios, cuyas tarifas se encontraban en la pgina web de la
ONPE. Para la primera vuelta de las elecciones generales de 2006, los
partidos polticos que participaron invirtieron poco menos de 4 millones
de

dlares

en

prensa

escrita

televisin.

La

mayor

inversin

correspondi a la televisin, alrededor del 80% del total.

1.22 LA VERIFICACIN Y CONTROL EXTERNO

El diseo de un sistema de financiamiento a los partidos polticos
conlleva necesariamente el diseo de un mecanismo de verificacin y
control externo de la actividad econmico financiera de los partidos. Se
determina, de esta manera, la existencia de un organismo encargado de
la tarea de controlar y fiscalizar el financiamiento de los partidos
polticos y campaas electorales. En la mayora de los casos es el
organismo

electoral

(Bolivia,

Brasil,

Colombia,

Chile,

Ecuador,

Guatemala, Honduras, Mxico, Paraguay, Per y Venezuela). Hay un solo

caso, El Salvador, en que la tarea est encomendada a la Contralora
General

de

la

Repblica.

En

Costa

Rica,

Panam

Repblica

Dominicana, donde la tarea est en manos tanto del organismo electoral

como de la Contralora General de la Repblica. En Argentina, la tarea
recae en manos de los jueces federales con competencia electoral, y en
Nicaragua

intervienen

varias

instancias

estatales

en

el

proceso

(organismos electorales, Contralora General de la Repblica y el

Ministerio de Hacienda y Crdito). En Per, la tarea de verificacin y
control de las finanzas partidarias es competencia de la ONPE a travs
de la Gerencia de Supervisin de Fondos Partidarios 39; tiene como
funcin realizar la verificacin y control externos de la actividad
econmica financiera de los partidos polticos. En Per, el jefe de la
ONPE es nombrado por el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM),
sin la participacin de los partidos polticos. Es ms, de acuerdo a ley no
39 Artculo 34 del Reglamento.

puede haber pertenecido en los cuatro aos anteriores a su postulacin

a ningn partido poltico, ni haber ejercido cargos directivos con
carcter nacional en los mismos. Tampoco puede haber sido postulado a
cargos de eleccin popular durante ese mismo periodo. Se trata, por lo
tanto, de una persona que puede (y debe) relacionarse con los partidos
de manera neutral e imparcial. Para el caso de la supervisin, con la
libertad de ejercer su funcin sin limitaciones que no sean propias de la
ley y obrar con independencia. En otras palabras, la poltica institucional
de supervisin de fondos, tiene un componente importante de voluntad
poltica, en el sentido de toma de decisiones, como las que exige, por
ejemplo, la sancin a los partidos polticos.

1.23 PRESENTACIN DE INFORMES

A travs de los informes, los partidos rinden cuentas econmicofinancieras de los recursos de fuente privada con los que han contado
durante un ejercicio anual. Esta rendicin de cuentas es fundamental
para la transparencia del origen y destino de los fondos con los que
cuentan los partidos. El desarrollo de las funciones de verificacin y
control externos de la actividad econmica financiera de los partidos
polticos, la realiza la GSFP de la ONPE fundamentalmente a travs de la
verificacin de la informacin presentada por los partidos en los
informes de distinta naturaleza que de acuerdo a LPP y su reglamento
deben presentar. Con esa informacin realiza tambin el control de los
topes establecidos en la norma. Sin embargo, la LPP slo seala la
obligacin de los partidos de presentar un informe financiero anual y
entregar, a pedido de la GSFP, una relacin de las aportaciones de
fuente privada. Es en el Reglamento donde se desarrollan de manera
ms detallada aspectos relacionados a la presentacin de informes y
donde se prev la presentacin de informes complementarios y
adicionales. En ese sentido, uno de los aportes fundamentales del
Reglamento es la exigencia de que la informacin econmico financiera
sea entregada en los formatos que aprueba la GSFP. Este detalle formal

es, sin embargo, importante pues busca la estandarizacin de la

informacin, que permite un mejor y ms fcil procesamiento de la
informacin y su posible inclusin en sistemas de auditora o control.
Facilita, adems, la labor de los partidos al momento de entregar su
informacin. Asimismo, puede resultar til para los necesarios cruces de
informacin interinstitucional mediante la importacin o exportacin de
data homognea y estandarizada40.
En 2006 fue la primera vez que los partidos polticos entregaron
informacin contable y financiera a un organismo del Estado. En un acto
de transparencia cualquier ciudadano pudo acceder a la informacin
consolidada que public la ONPE41 en su pgina web. Y es que, una vez
concluido el procedimiento de verificacin y control, los informes
aprobados se constituyen en pblicos, por lo que son puestos por la
GSFP de la ONPE a disposicin de los ciudadanos en su pgina web.

1.24 INFORME FINANCIERO ANUAL

La LPP seala que los partidos deben presentar de manera obligatoria
un informe financiero anual ante la GSFP, en un plazo de seis meses
contados a partir del cierre de cada ejercicio anual 42. Este informe, que
es el nico que exige la LPP, debe ser presentado el ltimo da til del
mes de junio de cada ao. Cabe precisar que este informe se limita a la
presentacin de los ingresos y gastos por financiamiento privado, en la
medida en que el pblico directo no se implementa hasta ahora. La
GSFP

tiene

ocho

meses

contados

desde

la

recepcin

de

la

documentacin para pronunciarse sobre la regularidad y adecuacin a lo

dispuesto en la LPP y aplicar, de ser el caso, las sanciones previstas en
la ley. De acuerdo a la ley, el rgimen tributario aplicable a los partidos
40 http://200.48.60.72/partidospoliticos/SUPERVISION/materiales.htm.
41 http://200.48.60.72/partidospoliticos/SUPERVISION/AE_AF.htm.
42 Artculo 34 del Reglamento.

polticos es el que la ley establece para las asociaciones. Por ello la

informacin solicitada por el Reglamento en este informe anual, son los
estados financieros que cualquier persona jurdica est obligada a llevar
como contabilidad completa por la Superintendencia de Administracin
Tributaria (Sunat)43. Estos, junto con las notas a estos estados
financieros,

sern

los

instrumentos

de

verificacin

control

fundamentales de la Gerencia de Supervisin de Fondos Partidarios.

1.25 INFORMACIN SOBRE LAS APORTACIONES

PRIVADAS
Asimismo la LPP seala que la GSFP puede requerir a los partidos un
informe que contenga la relacin de las aportaciones provenientes del
financiamiento privado que contenga el importe de cada una de ellas y
en su caso los nombres y direcciones de las personas que los han
realizado. Aun cuando la ley ha dejado a criterio de la GSF el determinar
cundo pedir la relacin de aportes privados, el reglamento ha
establecido una periodicidad de seis meses para la entrega de esta
informacin, independientemente de que exista un proceso electoral
convocado o no. El Reglamento busca dejar definido un plazo de
cumplimiento y generar la regularidad de acciones de control interno y
organizacin y registro permanente de los aportes, que permita que los
partidos vayan desarrollando prcticas sanas de administracin, sin
estar sujetos a un pedido repentino de informacin.
De acuerdo a la informacin de la GSFP44, no todos los partidos polticos presentan este informe. Es importante el de 2005 ao anterior a la
eleccin, en donde los partidos hacen gastos para inscribirse. De los 32
partidos con inscripcin vigente a diciembre de ese ao, 30 cumplieron
43 La Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT) es la institucin
Pblica del Sector que Economa y Finanzas que administra, fiscaliza y recauda los
impuestos.
44 http://200.48.60.72/partidospoliticos/infofinanciera/2005/Aporte/2005-APCOMPARATIVO.pdf

con presentarlo, Fuerza Nacional y Partido Movimiento Humanista

Peruano no presentaron ese informe. Todos los partidos incrementaron
sus aportes privados, debido a la proximidad de las elecciones generales
de abril de 2006. En este informe se analizan: a) aspectos formales de la
presentacin; b) anlisis de contenido; c) verificacin de aportes
individuales, y d) comparacin de ingresos por aportaciones con gastos
de propaganda electoral. En lo que se refiere a los aspectos formales de
la presentacin, 27 de los 32 partidos polticos cumplieron en
presentarlo en la fecha sealada (16 de enero de 2006), posterior a esa
fecha tan solo un partido no entreg la informacin 45. En este aspecto, el
anlisis de la GSFP concluye que La ONPE se ha dirigido por escrito a
los referidos partidos, reiterndoles la obligacin de presentar los
citados informes, an en el caso de que no se haya producido ingreso
alguno46. En el aspecto relativo a la conformidad con los requerimientos
se incluy la conformidad de lo presentado con lo requerido. Lo
destacable en este aspecto es la presentacin de los informes en los
formatos aprobados por la GSFP, siendo esta una

herramienta

determinante para el anlisis de la informacin. En el anlisis de

contenido la GSFP determin que no existe ningn aportante persona
natural

jurdica,

que

haya

efectuado

durante

el

ao

2005,

aportaciones mayores a 60 unidades impositivas tributarias, lmite

establecido por la ley, para aportaciones anuales en efectivo y en
especie a un mismo partido poltico. Llama la atencin, sin embargo, lo
sealado puesto que se trata del anlisis de informacin semestral (1o.
de julio al 31 de diciembre de 2005), pero no del primer semestre, que
sumados podran ofrecer cifras ms cercanas a los lmites y topes
anuales.

45 El Movimiento Humanista Peruano.

46http://200.48.60.72/partidospoliticos/infofinanciera/2005/segundo_semestre/
InformeAnalisis2doSem200551.

En lo referente a los aportes annimos, se precisa que se identific que

algunos partidos declararon haber recibido aportes annimos sin
justificacin, entre ellos la Agrupacin Independiente S Cumple, el
Partido Justicia Nacional y el Movimiento Nueva Izquierda, dado que las
normas vigentes slo permiten el reconocimiento de aportes annimos,
siempre que provengan de actividades de financiamiento proselitista.
Cuando la GSFP realiz la verificacin de aportes individuales, tom una
muestra de aportantes con la finalidad de verificar la informacin
relacionada con los aportes. Para tal fin curs cartas a personas
naturales y jurdicas de los 32 partidos; no todos respondieron.
Finalmente cuando realiz la comparacin entre los ingresos por
aportaciones

con

consideracin el

gastos

de

hecho que

propaganda
algunos

electoral,

partidos

tomando

en

haban contratado

propaganda en diciembre, contrast los gastos en los que los partidos

habran podido incurrir tomando como base el informe presentado por
la central de medios sobre publicidad poltica contratada en el mes de
diciembre

las

tarifas

proporcionadas

por

los

medios

de

comunicacin47. Con este procedimiento se identific que en el caso de

dos partidos, los ingresos eran aparentemente insuficientes para asumir
los gastos de propaganda electoral. Muchos partidos no absolvieron la
carta

cursada

por

la

ONPE

solicitando

aclaracin.

Esto

resulta

preocupante porque la eficacia del sistema se encuentra casualmente

en el cumplimiento de los partidos de las normas y la atencin de los
requerimientos del rgano fiscalizador.

1.26 INFORMES DE APORTACIONES Y GASTOS DE

CAMPAA ELECTORAL
De acuerdo con lo dispuesto por el Reglamento, los partidos deben de
presentar, una vez convocado el proceso electoral, informes de

47http://200.48.60.72/partidospoliticos/infofinanciera/2005/segundo_semestre/
InformeAnalisis2doSem20051.pdf.

aportaciones y gastos de campaa electoral 48. Los de aportaciones se

presentan bimestralmente y los de gastos luego de 60 das, contados
desde la proclamacin de los resultados. Con relacin a los informes
bimestrales de aportaciones, 23 de los 24 partidos que participaron en
el proceso electoral de 2006 presentaron el primer informe. Con relacin
al segundo informe 19 de 24 cumplieron con presentarlo. En cuanto a
las alianzas de partidos cuatro de las cinco, presentaron. Llama la
atencin que la fujimorista Alianza por el Futuro, haya sido la nica que
no present ninguno de los dos informes de aportes de campa- a. De
los dos partidos que la conforman, Nueva Mayora tampoco present
informes y Cambio 90 report ingresos por este concepto. Alianza para
el Futuro obtuvo representacin parlamentaria, con 13 congresistas y
realiz campaa electoral, tanto en medios de comunicacin, prensa y
mediante afiches y paneles. La ONPE consign este hecho en el
resumen de los informes consolidados que public. Sin embargo, como
organismo electoral supervisor careci de un desempeo ms proactivo,
haciendo uso de otros mecanismos para conocer aquello que se quiere
evadir como informacin. Con relacin al informe de gastos de
campaa, de acuerdo al reglamento ste se debe presentar luego de 60
das de proclamados los resultados oficiales. Contrastar el grado de
cumplimiento de los partidos y alianzas de partidos con la entrega de
este informe, permiti a la ONPE evaluar la consistencia de la
informacin presentada. Delia Ferreira afirma con acierto lo siguiente:
Las rendiciones de cuentas, igualmente, deben reflejar, en
forma detallada los gastos de los partidos o candidatos. Tener
informacin sobre lo gastado es una va indirecta de verificar la
veracidad de los datos sobre los ingresos... Cuando se establece
la obligacin de reportar los gastos, se generan incentivos para
transparentar ms ingresos, a efectos de que la disparidad de
las cifras no sean muy llamativas49.
48 Artculo 71.

Otro aspecto importante para un eficiente control externo de las

finanzas partidarias es que el rgano encargado de la fiscalizacin y el
control pueda verificar la veracidad y consistencia de la informacin
presentada. Ello no se logra solamente con los presentados por los
partidos, sino que debe estar en la posibilidad de realizar cruces de
informacin con la que poseen otras entidades como por ejemplo la
SUNAT, la Superintendencia de Banca y Seguros, Comisin Nacional
Supervisora de Empresas y Valores (Conasev). Por eso, la ONPE celebr
un convenio de colaboracin con la Unidad de Inteligencia Financiera,
organismo adscrito al Ministerio de Justicia, encargado de recibir,
analizar, tratar, evaluar y transmitir informacin para la deteccin del
lavado de activos y/o del financiamiento del terrorismo, as como apoyar
la implementacin por parte de los sujetos obligados del sistema para
detectar

operaciones

sospechosas

de

lavado

de

activos

y/o

financiamiento del terrorismo.

1.27 SANCIONES.
Sanciones Para el caso de la rendicin de cuentas, la coercibilidad es
una de las caractersticas de la norma jurdica, que consiste en que
La norma jurdica necesariamente deber cumplirse, al margen
de la voluntad de los individuos cuyas conductas regula. Para
ello se establecen rganos y organismos, los procesos y
procedimientos, los agentes y funcionarios que se encargan de
aplicarla y hacerla cumplir, an en contra de la voluntad del
sujeto destinatario. Esta capacidad de coercin corresponde al
Estado, quien en el ejercicio de una coaccin legtima, est
facultado para el uso de la fuerza. En nuestro caso, se debe
asegurar de manera precisa la coercibilidad de las normas que
regulan el financiamiento poltico. Un efectivo rgimen de
controles y vigilancia, una autoridad dotada de los recursos
49 Ferreira Rubio, Delia, La rendicin de las cuentas partidarias, Elecciones,
ao 4, nm. 5, p. 25.

necesarios y unos procedimientos claros y sencillos podran ser

los elementos bsicos para esta garanta50.
En observancia al principio de legalidad 51, la LPP otorga a este
organismo electoral la potestad sancionadora administrativa y prev en
su artculo 36 cules son las conductas que constituyen infracciones a la
norma que son pasibles de sancin y cul es la sancin a imponerse.
Estas conductas sancionables administrativamente, no pueden ser
interpretadas de manera extensiva y el Reglamento slo puede
especificar o graduar lo previsto en la ley y en modo alguno establecer
nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente. Por ello el
reglamento contempla de manera complementaria un procedimiento de
sealamiento

de

inobservancias

las

disposiciones

legales

reglamentarias por parte de los partidos, estableciendo su difusin para

conocimiento
contribuyendo

de
as

los
al

ciudadanos
espritu

de

organizaciones

institucionalidad

interesadas
partidaria

transparencia del manejo econmico contenido en la ley52.

1.27.1 Prdida del Derecho a Percibir Financiamiento Pblico
Directo.
Los partidos polticos pierden el derecho al financiamiento pblico
directo cuando incumplen la obligacin de presentar la contabilidad
detallada de sus ingresos y gastos en el informe financiero anual de
acuerdo a lo establecido en la LPP el ltimo da til de junio de cada ao.
Sin embargo esta sancin no est vigente, debido a que no se ha
aplicado la distribucin de los fondos pblicos segn las previsiones
presupuestales. Esta sancin, sin embargo, slo es aplicable a los
50 Ulloa, Flix, Aplicacin Efectiva de las Normas, Elecciones, ao 4, nm. 5,
pp. 33 y 34
51 Las conductas sancionables y las sanciones deben estar expresamente
previstas en la ley.
52 Artculos 82 al 84

partidos o alianzas que han obtenido representacin parlamentaria,

dado que slo estos tienen el derecho a acceder a este tipo de
financiamiento. Aquellos partidos o alianzas que no se encuentran en
este supuesto y no presentan el informe financiero anual, en la prctica
no son pasibles de sancin. Para las elecciones generales de 2006, de
19 partidos polticos que presentaron listas al Congreso, slo 4
alcanzaron representacin parlamentaria,38 es decir a 15 de ellos no se
les aplic esta sancin. En el caso de las alianzas, de cinco que
presentaron

listas

al

Congreso

tres

alcanzaron

representacin

parlamentaria, es decir a dos de ellas no se les aplic la sancin. Podra

afirmarse entonces que 17 de las
participaron

en

ese

proceso

organizaciones polticas que

electoral,

no

fueron

sancionadas.

Definitivamente esta sancin estaba pensada en un escenario de un

sistema de pocos partidos de alcance nacional y con representacin
parlamentaria. Sin embargo, la modificacin que se hizo a la LPP
variando los plazos para la inscripcin y la inadecuada interpretacin de
la norma que realiz el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) en el sentido
que careca de facultades para verificar las firmas de los que suscriban
como militantes las actas de los Comits Partidarios, ocasion la dudosa
inscripcin de muchos partidos
1.27.2 Multas.
Por recibir financiamiento prohibido Los partidos polticos reciben una
multa no menor de 10 ni mayor de 50 veces el monto de la contribucin
recibida, omitida o adulterada, cuando: a) reciben financiamiento de
alguna entidad pblica o empresa de propiedad o con participacin del
Estado, b) reciben financiamiento de alguna confesin religiosa, c)
reciben financiamiento de partidos polticos o agencias de gobiernos
extranjeros y los destinan a actividades distintas a la capacitacin,
formacin o investigacin en el Reglamento, d) omiten registrar los
gastos generados por sus candidatos para financiar sus campaas, e)
omiten informacin de ingresos o gastos en sus informes anuales f)

adulteren informacin de ingresos o gastos en sus informes anuales, g)

se comprueba que existen ingresos que no han sido declarados por el
partido,

siendo

considerados

ingresos

prohibidos.

b.

Por

recibir

financiamiento por encima del tope permitido Los partidos reciben una
multa no menor de 10 ni mayor de 30 veces el monto de la contribucin
recibida, cuando: a) se acredite que han recibido de una misma persona
natural o jurdica aportes, bajo cualquier modalidad, que en un ao
superan a las 60 unidades impositivas tributarias; b) se acrediten
ingresos superiores a 30 unidades impositivas tributarias en un ao sin
que se pueda identificar a la persona natural o jurdica que realiz el
aporte. La ONPE est en posibilidad de imponer estas sanciones, multas,
a los partidos y alianzas de partidos luego de realizar el anlisis del
primer informe financiero anual. ste debe presentarse el ltimo da til
de junio. La ONPE, por su lado, tiene hasta 8 meses para realizar la
verificacin

de

lo

presentado

por

los

partidos

controlar

el

cumplimiento de topes establecidos en la norma. En el caso de las

alianzas de partidos53 que han participado en el ltimo proceso electoral
general, dado el tratamiento en materia de financiamiento que le otorga
el Reglamento, deja muchos aspectos sin resolver. Si una alianza de
partidos accede al financiamiento pblico directo y se disuelve, queda
por determinar quin lo debiera recibir. En el mismo escenario, si el
financiamiento es a la alianza de partidos qu sucede si ella
desaparece? a quin se sanciona si la alianza de partidos fuera pasible
de

una

multa?

El

Reglamento

ha

sealado

cules

constituyen

incumplimientos a la LPP y al Reglamento. En esta categora incluyen a

toda no observancia de lo dispuesto con carcter mandatario por estas

53 De acuerdo a la LPP el Registro de Organizaciones Polticas (OROP) el JNE

debe cancelar su inscripcin cuando concluye el proceso electoral, salvo que
sus integrantes decidiesen ampliar su plazo de vigencia y para ello debern
comunicarlo a ms tardar dentro de los 30 das naturales posteriores a la
conclusin del proceso electoral. En tal supuesto, la alianza tendr la vigencia
que sus integrantes hubiesen decidido o hasta que se convoque al siguiente
proceso electoral general.

normas y que no han sido considerados como materia de infraccin a la

LPP.

1.28 PRINCIPIOS QUE RIGEN EL FINANCIAMIENTO DE

LOS PARTIDOS POLITICOS.
1.28.1 El principio de equidad
El ejercicio de la poltica no ha sido siempre equitativo. La historia est
escrita con suficientes ejemplos de desigualdades y desequilibrios
-desde la justificacin de la esclavitud por Aristteles hasta el voto
censatario en los tiempos modernos- como para volver sobre ellos. En la
actualidad, su ejercicio significa la lucha por mantener vigentes los
intereses de las lites, frente a las crecientes demandas de los sectores
mayoritarios. En los modelos de democracias representativas, esa
confrontacin se realiza a travs de mltiples formas, aunque la ms
tpica la identificamos con la bsqueda de la representacin para ocupar
los puestos claves en el estado y desde ah orientar los modelos
socioeconmicos, polticos y culturales que seguirn el rumbo impuesto
por quienes ocupen esas posiciones. Para obtener tales cuotas de
representacin, es necesario participar en las contiendas electorales,
que son el mecanismo habilitado por los sistemas democrticos, a
efecto de alcanzar aquellos niveles de apoyo popular y delegacin de
soberana, que efecta el pueblo en esos procesos. El medio idneo
para

representar

los

intereses

de

los

distintos

sectores,

sean

mayoritarios o de las lites, han sido los partidos polticos. Mediante

estas instituciones, las clases, las fracciones de clase, los grupos y
estamentos sociales, exponen ante el pueblo sus programas y
plataformas de trabajo, demandando el apoyo mediante le sufragio,
para sus candidatos y programas.
Tradicionalmente, los partidos que representan los intereses de los
grupos econmicamente poderosos en la sociedad, son los que han
logrado mayor xito en sus campanas, dado los abundantes recursos

financieros, humanos y materiales que pueden poner a su servicio. Ello

ha generado un crculo vicioso por cuanto al llegar estos grupos al
poder, lo ejercen de tal manera que sus intereses estn protegidos, para
lo cual reproducen las formas de organizacin administrativa, legal,
econmica, poltica, social, cultural, etc., dentro de la sociedad,
impidiendo el acceso de otras fuerzas que propugnan por el cambio y la
representacin de otros intereses. Ha sido una batalla constante, que
poco a poco gana terreno en las sociedades democrticas, el pretender
establecer ciertas condiciones de equidad en la contienda electoral, a
fin de impedir que por el uso de recursos ilimitados de un sector, el
partido (o los partidos) que representa sus intereses, aplaste a los otros
partidos

polticos

representantes

de

intereses

de

sectores

econmicamente dbiles, pero no por ello menos representativos dentro

de la sociedad. Una de esas formas, que ha permitido mayor equidad en
la contienda electoral, ha sido el dotar por parte del estado, de recursos
financieros directa o indirectamente, a los partidos polticos. Igual
propsito tiene el regular el aporte de los individuos, grupos y entidades
privadas, sea limitando sus aportaciones, prohibiendo algunas de ellas o
publicitando sus nombres y monto de las contribuciones. Sin embargo,
no todo el mundo est de acuerdo en utilizar como herramienta para
promover la equidad, el financiamiento del estado a los partidos
polticos o la regulacin del financiamiento privado. De difundir este
punto de vista se encarga David Mason, comisionado de la Comisin
Federal Electoral (FEC por sus siglas en ingls) de los Estados Unidos,
cuando afirma: No estoy de acuerdo con que las reglas para el
financiamiento

de

las

campaas

deberan

utilizarse

para

fortalecer las posiciones de los partidos polticos pequeos y de

aquellos candidatos con menor apoyo popular, o para equilibrar
la influencia poltica entre diversos sectores e intereses dentro
de la sociedad. Desde mi perspectiva tales objetivos lo que
hacen es poner el dedo pulgar del gobierno en los parmetros
electorales,

que

al

final

termina

frustrando

ms

que

promoviendo, el genuino espritu de autogobierno de los

ciudadanos (Mason 102, 2001).
Pero a esta visin propia de los norteamericanos que siempre quieren
mantener al estado lo ms lejos posible de sus asuntos, se oponen otros
puntos de vista, como la visin europea, en la cual el principio de
equidad surge como uno de los principales argumentos para la
financiacin de los partidos. Ello lo confirma Ruud Koole, a la vez que
explica la permanente diferencia entre los ingleses y la visin
continental, El nfasis anglosajn en la libertad de expresin en el
financiamiento poltico es difcil de conciliar con el nfasis que se pone
en la Europa continental en el principio de igualdad de oportunidades.
(Koole 69-70, 2001) Igual conclusin podemos obtener de Giorgio
Lombardi cuando al explicar la Ley 51/93 de Italia, afirma que sta:
Permiti una distribucin de financiamiento pblico entre los
candidatos para los gastos de la campaa electoral y estableci
tambin un lmite de los gastos de cada candidato para
asegurar la paridad en la competencia electoral. (Lombardi 549,
1999). Los canadienses tampoco se quedan a la zaga en esta materia,
su concepcin del estado benefactor en campo social, parece llevarlos
tambin a la conclusin de que su sistema electoral debe basarse en
materia de financiamiento, en tres principio bsicos como los denomina
Jean-Pierre Kingsley: equidad, participacin y transparencia. Sobre el
principio de equidad nos dice que lo conciben como: La imposicin
de lmites al gasto electoral, de modo que ningn candidato,
partido o tercera parte pueda usar el dinero para derrotar
injustamente a sus oponentes54 (Kinsley, Jean Pierre, 2001).

54 KINSLEY, Jean-Pierre. Dinero y legitimidad en el financiamiento electoral

federal canadiense Versin CD en espaol. Seminario Internacional sobre
Dinero y Contienda Poltico-Electoral: Retos para la Democracia. IFES-IDEAElections Canada-Ministerio del Interior de Espaa- rganos Electorales
Federales de Mxico- Naciones Unidas. Mxico junio 2001.

Una dimensin tica de este tema la encontramos tanto en el declogo

propuesto por el jurista colombiano Humberto de la Calle en lo que l
llama un resumen axiolgico del tratamiento del tema Dinero y
Contienda Poltica, cuando en su segundo mandamiento establece La
ayuda estatal ser aplicada de manera que cree mayor equidad
en la contienda poltica. Ms adelante el Decano de la Facultad de
Leyes de la Universidad de Dakar, Senegal, tambin haciendo su
enfoque desde la perspectiva del deber ser, nos apunta: El aspecto
moral concierne a la justicia democrtica, que debe reducir las
inequidades

de

los

actores

electorales

ante

el

sufragio

universal. Hay partidos mejor dotados que otros en razn de

tener una militancia ms amplia y que aportan con regularidad
o porque ocupan algunos puestos en el aparato del estado que
les permiten disponer de los recursos polticos, materiales o
inmateriales. Al asignar recursos pblicos a los partidos que
estn en la oposicin o al prohibir a los partidos que estn en el
poder la utilizacin de los bienes pblicos para fines partidistas,
el financiamiento pblico contribuye a disminuir la inequidad y
a una mayor justicia en la bsqueda del voto de los ciudadanos
Aunque con mayor nfasis deja clara su posicin al afirmar: Por ello,
se

debe

poner

en

funcionamiento

un

mecanismo

de

financiamiento de los partidos polticos, que permita una mayor

efectividad del principio de igualdad entre los actores polticos
frente al sufragio universal (Mbodj 40, 2001).
1.28.2 El principio de publicidad
Se puede considerar que este principio est ms orientado hacia el
control de los aportes privados, ya que cuando se hacen pblicas las
fuentes

los

responsabilidad

montos
social

de

esas

poltica

aportaciones,
tanto

por

se

quienes

asume
realizan

una
las

donaciones, como por las instituciones receptoras de tales aportes. Los

escndalos surgidos a raz de financiamientos ilegales, ocultos a la

opinin pblica y a los organismos contralores del estado, no son

privativos

de

las

democracias

emergentes

en

desarrollo;

en

consolidadas democracias como la alemana, el caso Kohl estremeci los

cimientos del sistema. La falta de transparencia en esta materia ha sido
una de las metas no cumplidas por las democracias representativas. Las
buenas noticias llegan con las formas en que las democracias han
reaccionado ante esos fenmenos. Ruud Koole nos relata que Por
primera vez en la historia de Suecia, como resultado del affaire
Kohl se estableci una comisin estatal para informar sobre la
transparencia del financiamiento poltico. Tambin en Holanda
el caso Kohl ha conducido a una demanda de normas ms
estrictas en cuanto a la transparencia en las finanzas de los
partidos. Adems agrega: Pero la reaccin ms comn a los
escndalos es una exigencia de mayor transparencia. La nueva
ley del Reino Unido es un resultado directo de los alegatos de
financiamiento ilcito en contra tanto del partido Conservador
como del Laborista (Koole 67, 2001) En efecto, en ese pas, durante
el ao 2000 se aprob la Ley de Partidos Polticos, Elecciones y
Referndum, cuya vigencia se inici en Febrero del 2001 y, por primera
vez, siguiendo el ejemplo de la Comisin Federal Electoral (FEC) de
Estados Unidos, se ha creado una agencia igual de independiente
llamada

Comisin

Nacional

de

Elecciones.

Desde

luego

que

la

intervencin del estado en esta materia, juega un papel determinante

en mantener abierta al pblico la informacin relativa a las finazas de
los partidos, sobre todo cuando se trata de dineros pblicos, aunque en
los Estados Unidos es obligacin a nivel federal que todos los comits de
campaa y quienes les aportan, includos los partidos y los comits de
accin poltica (PACS por sus siglas en ingls) presenten sus reportes de
ingresos y egresos a la FEC, trimestralmente. Dicha informacin queda a
disposicin pblica por cuarenta y ocho horas. Adems, como indica
David Mason, La legislacin federal de los Estados Unidos demanda
revelar los nombres de cualquier persona que a ttulo individual haga

contribuciones por el monto de 200 dlares o ms a cualquier candidato

o partido poltico. Pero el verdadero sentido en cuanto a la transparencia
y publicidad de las finanzas partidarias, es que el pblico, la sociedad,
los electores, puedan saber de dnde provienen los fondos que los
partidos y/o los candidatos utilizan en las campaas electorales, quienes
son los donantes de los mismos y en qu cuanta participan tales
donantes. Tal es la concepcin canadiense sobre este principio, como
nos lo define Kinsley : El derecho del pblico a conocer, mediante
la obligacin de revelar gastos y contribuciones, reforzado por
medidas estrictas para imponer su cumplimiento, de manera
que la confianza pblica en la justicia intrnseca del sistema
confiera legitimidad a la empresa en su totalidad. (Kinsley, Jean
Pierre, 2001) El caso de las donaciones annimas, que es una forma
subrepticia de eludir la transparencia, debe ser erradicado o llevado a su
mnima expresin como es el caso del estado de Kentucky, Estados
Unidos, donde el mximo permitido como aporte annimo individual es
de cincuenta dlares, que contrasta con los lmites millonarios permitido
en Espaa donde segn Flix Marn Leiva comentando la ley 3/1987 nos
dice: Los partidos no podrn aceptar o recibir directa o indirectamente
a) Aportaciones annimas, cuando la cuanta total de las recibidas en un
ejercicio econmico anual sobrepase el 5 por 100 de la cantidad
asignada en los Presupuestos Generales del Estado en ese ejercicio para
atender la subvencin pblica a los partidos polticos prevista en el
artculo anterior, es decir, una cantidad equivalente a 2,5 millones de
dlares, (475 millones de pesetas). (Marn Leiva 47, 2001) Son las
instituciones de la sociedad civil, los movimientos ciudadanos, de
electores, los que en algunos pases se encargan de exigir la
informacin, de analizar los gastos de los partidos durante las campaas
electorales y dar su veredicto, que aunque no es vinculante ni genera
consecuencias polticas, tiene un peso moral incuestionable al seno de
la

sociedad.

Movimientos

como

Poder

Ciudadano

de

Argentina,

Participacin Ciudadana de Repblica Dominicana o Transparencia de

Per, han logrado niveles altamente tecnificados para auditar esta

actividad partidaria, que las han vuelto un referente inevitable y una voz
calificada al momento de emitir opiniones sobre este tema.

1.29 EL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLITICOS

EN EL DERECHO COMPARADO.
1.29.1 Argentina.
En la Repblica de Argentina, al igual que la mayora de los pases de
Amrica Latina, los partidos polticos reciben financiamiento pblico
debido a que son considerados como agrupaciones sociales que
representan las distintas ideas y valores de la sociedad, y por
consiguiente, son los ciudadanos integrantes de la misma los que
contribuyen a su sostenimiento a travs del presupuesto del Estado.
Adems, el financiamiento pblico per- sigue como finalidad evitar que
los partidos polticos dependan financieramente de las aportaciones
privadas y con ello, adquieran compromisos que los aparten de sus
funciones.
El sistema de financiamiento electoral vigente en Argentina funciona de
la siguiente manera: los partidos polticos reciben aproximadamente un
peso por cada voto obtenido en la eleccin anterior. Adicionalmente, los
partidos reconocidos en el orden nacional tienen derecho a recibir una
suma de dinero cuyo monto vara dependiendo de que el partido
poltico en cuestin tenga representacin parlamentaria o no.
El financiamiento pblico comprende dos partidas: una destinada al
sostenimiento y desenvolvimiento del partido poltico como institucin,
y otra destinada a cubrir los gastos realizados con motivo de las
campa- as electorales.
Los recursos pblicos destinados al sostenimiento de los partidos

polticos se distribuirn: 20% en forma igualitaria entre todos los

partidos polticos reconocidos, y 80% en forma proporcional a la
cantidad de votos que el partido haya obtenido en la ltima eleccin de
diputados nacionales, es decir, de acuerdo con su fuerza electoral.
De la cantidad total que reciba un partido poltico por financiamiento
ordinario, deber destinar por lo menos el 20% al financiamiento de
actividades de capacitacin para la funcin pblica, formacin de
dirigentes e investigacin.
Por su parte, el financiamiento para las campaas electorales
generales se distribuir entre aquellos partidos y alianzas que hayan
presentado una lista oficial de candidatos, y su distribucin ser de la
siguiente manera: 30% del monto ser asignado en forma igualitaria
entre todos los partidos; y 70% de dicho monto en forma proporcional a
la cantidad de votos obte- nidos en la ltima eleccin de diputados
nacionales.
En Argentina tambin existe el financiamiento pblico indirecto, ya que
el Estado contribuye con los usos gratuitos de espacios para los
partidos polticos, en las emisoras de radiodifusin, tanto estatales
como privados.
Finalmente, encontramos a las aportaciones privadas que pueden
destinarse al Fondo Partidario Permanente o directamente al partido
poltico y que de ninguna manera pueden ser annimas.
1.29.2 Brasil.
En Brasil, el sistema de financiamiento de partidos polticos es
diferente al comn de los pases latinoamericanos. En primer lugar,
encontramos que no existe financiamiento pblico directo para
campaas electorales, sin embargo, s encontramos financiamiento
pblico indirecto, ya que se prev la posibilidad de que los partidos y
candidatos tengan acceso a los medios de comunicacin masiva. En
este caso, la ley regula especficamente todo lo relativo a la
propaganda electoral en radio y televisin, la cual se encuentra

restringida a los horarios gratuitos establecidos por la propia ley,

adems de encontrarse prohibida la insercin de propaganda pagada.
En

el

sistema

brasileo

para

el

financiamiento

de

campaas

electorales, Corresponde a los partidos polticos la facultad de

establecer los lmites mximos de gastos de sus candidatos para cada
una de las elecciones. Sus Fuentes de recursos financieros son:
De personas fsicas.
Recursos propios del candidato.
Donativos y contribuciones de personas jurdicas.
Contribuciones de electores a favor de su candidato preferido.
Montos del fondo partidario.
Recursos propios de cada partido poltico55.
Cualquier elector se encuentra facultado para realizar gastos a favor
del candidato de su preferencia, pero esos gastos tienen un tope
mximo establecido en la ley. Aunque tambin debemos mencionar que
existen donaciones prohibidas, por ejemplo, aquellas realizadas por
entidades o gobiernos extranjeros, as como por rganos del Estado,
servidores pblicos, etctera.
1.29.3 Canad.
El sistema de financiamiento electoral de Canad busca garantizar que
todos los canadienses tengan la oportunidad de ser escuchados y
elegidos, es decir, de ejercitar su derecho al voto tanto activo como
pasivo.
En Canad son tres los protagonistas principales del sistema de
financiamiento electoral:
Los candidatos individuales.
Los partidos polticos registrados.
Las terceras partes, que son: cualquier persona o agrupacin que
no es candidato ni partido registrado y efecta publicidad
electoral durante una campaa.
55 Vieira, Tarcisio, Brasil, en Carrillo, Manuel et al., Dinero y contienda poltico- electoral. Reto de la democracia,
Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2003, p. 425.

Existen

fondos

tanto

pblicos

como

privados

para

los

gastos

electorales de los candidatos y de los partidos polticos registrados; y,

para el caso de las terceras partes, slo se contempla el financiamiento
privado. Lo que significa que el sistema de financiamiento de partidos
polticos en Canad es mixto.
El financiamiento pblico directo se otorga a travs del reembolso
parcial de los gastos electorales, con exclusin de los gastos
personales. En el caso del financiamiento pblico indirecto, ste se
realiza en forma de crditos a los impuestos por las contribuciones
monetarias a cualquier candidato o partido poltico registrado.
1.29.4 Estados Unidos.
El sistema de financiamiento poltico en Estados Unidos es nico
debido a su forma de gobierno presidencial-congresal que produce un
sistema electoral particular, ya que la poltica se centra en los
candidatos y no en los partidos polticos, de manera que el dinero se da
como una contribucin a los candidatos y a sus comits de campaa,
razn por la cual, los partidos polticos deben competir con los
candidatos para la obtencin de recursos.
El sistema que regula el financiamiento poltico estadounidense
contempla, por una parte, una estructura de campaa presidencial en
la que los candidatos, tanto en campaas preelectorales como en
elecciones generales, reciben financiamiento pblico a cambio de
aceptar voluntariamente los lmites y restricciones al uso de sus
recursos personales. Por otra parte, contempla un rgimen en el que
los candidatos se encuentran obligados a revelar los ingresos y
egresos, adems de respetar los lmites impuestos a las contribuciones
de particulares, los comits de accin poltica y los partidos polticos.
Esto

quiere

decir

que

en

las

campaas

presidenciales

hay

financiamiento pblico y lmite de gastos, mientras que en las

campaas del Senado y del Congreso no hay financiamiento pblico ni
lmite al gasto.
Cabe mencionar que Estados Unidos no tiene un sistema electoral

unitario, sino cincuenta sistemas estatales independientes. De hecho,

para las elecciones estatales y locales cuenta con 50 cdigos
electorales.
Tampoco existe un organismo nacional responsable de con conducir y
administrar las elecciones, y ni siquiera hay un cuerpo significativo de
normatividad federal para dirigir elecciones.
La Comisin Federal Electoral de Estados Unidos establece estndares
tcnicos para equipos de votos, pero los estados pueden o no
adoptarlos voluntariamente. Esta Comisin no cuenta votos ni emite
declaraciones de validez, lo que hace es regular el financiamiento de
elecciones para el Congreso y administrar el sistema de financiamiento
pblico para elecciones presidenciales.
En resumen, en Estados Unidos prevalece la idea de que los partidos
polticos son entidades de carcter privado, razn por la cual, el
financia- miento es preferentemente privado y eventualmente pblico.
Adems, el financiamiento se encuentra dirigido a sufragar los gastos
de las campaas electorales y no al sostenimiento de los partidos
polticos. Del mismo modo, el dinero se entrega a los candidatos y no a
los partidos.
Finalmente, cabe aclarar que la gran participacin de particulares en el
financiamiento a partidos polticos tiene una explicacin: el sistema
norte- americano ofrece importantes beneficios a los contribuyentes
mediante estmulos fiscales para que stos realicen contribuciones a
los candidatos o a los partidos.

1.29.5 Alemania.
La Repblica Federal Alemana otorg, desde la Constitucin de l949,
rango constitucional a los partidos polticos, pero la regulacin del
financiamiento pblico a los mismos se dio diez aos despus, en l959,

ao en que dichas organizaciones polticas comenzaron a recibir ciertas

subvenciones por parte del Estado.
A mediados de la dcada de los cincuenta se otorg un privilegio fiscal
a los partidos polticos, consistente en que las donaciones hechas a
stos eran deducibles de impuestos por ciertas cantidades, lo que dio
lugar al establecimiento del financiamiento privado.
Estos son los orgenes del financiamiento tanto pblico como privado
en Alemania, los cuales, adquirieron gran relevancia en la dcada de
los

noventa,

dando

paso

la

formacin

de

un

sistema

de

financiamiento poltico mixto que se fundament en tres principios:

supervivencia de los partidos polticos, igualdad de oportunidades y
combate a la financiacin ilcita.
Aunque en un principio el financiamiento pblico se limitaba al
reembolso de los gastos de campaa, despus se determin que dicho
financia- miento deba ser permanente, pero sin exceder el monto del
financiamiento privado que recibiera cada partido poltico, esto, con la
finalidad de evitar que los partidos perdieran sus lazos y vnculos con la
sociedad.
El financiamiento pblico en Alemania es tanto directo como indirecto.
Ejemplo de este ltimo es la transmisin gratuita de mensajes polticos
en radio y televisin.
En el caso del financiamiento privado, ste se favorece a travs de
incentivos fiscales para las aportaciones de particulares, por ejemplo,
la deducibilidad de impuestos a las contribuciones y donaciones hechas
a los partidos polticos.
La base para el otorgamiento de financiamiento pblico es el resultado
de las elecciones inmediatas anteriores, es decir, el porcentaje de
votacin

obtenida

por

cada

partido

poltico.

En

el

caso

del

financiamiento privado, no existe lmite al gasto de los recursos

provenientes del mismo para sufragar campaas electorales u otras
actividades. Sin embargo, los partidos polticos tienen la obligacin de
hacer del conocimiento pblico las contribuciones recibidas y los gastos

realizados.
1.29.6 Espaa.
El modelo de financiamiento de los partidos polticos en Espaa descansa sobre la premisa de que los partidos polticos desempean
funciones de trascendencia pblica, en consecuencia, el Estado
contribuye a su sostenimiento a travs de recursos provenientes de
fondos estatales. De ah que el sistema de financiamiento poltico sea
fundamentalmente pblico.
Con estos fondos provenientes del erario, se financian tanto los gastos
de actividades electorales que se efectan con motivo de los procesos
electorales

mediante

las

llamadas

subvenciones

por

gastos

electorales, como las actividades ordinarias de los partidos polticos

que tengan representacin en el Congreso de los Diputados, a travs
de las subvenciones estatales anuales.
Tambin existe financiamiento privado, ya que los partidos polticos
pueden recibir donaciones de particulares dentro de los lmites y con
arreglo a los requisitos y condiciones establecidos en la ley. Del mismo
modo, pueden solicitar crditos bancarios para sufragar sus gastos.
La ley espaola en materia electoral establece que existe un lmite
mximo de gastos que puede efectuar cada partido poltico, del mismo
modo, regula minuciosamente el acceso de los partidos a los medios de
comunicacin masiva, tanto pblicos como privados.
1.29.7 Gran Bretaa.
El sistema de financiamiento poltico en Gran Bretaa es mixto: contempla

la

existencia

de

recursos

pblicos

privados

para

el

sostenimiento de partidos y la financiacin de campaas electorales.

En comparacin con la mayora de los pases europeos, el monto de
financiamiento a partidos polticos que se cubre con

recursos

provenientes de los fondos pblicos en Gran Bretaa es pequeo;

situacin que es con- secuencia de la cautela con que la ley britnica
aborda el tema del uso del dinero de los contribuyentes para beneficio

de los partidos polticos. Sin embargo, no podemos ignorar el hecho de

que existen fuentes de dinero pblico que constituyen formas de
financiamiento para los partidos, aun- que no son reconocidas
oficialmente como tales.
En lo que se refiere al financiamiento privado, existen reglamentaciones
relativas a los lmites de gastos de campaa permitidos para los
candidatos, as como a los fondos provenientes de los sindicatos y a las
donaciones realizadas por las corporaciones.
Las reglas sobre la transmisin de mensajes polticos en los medios de
comunicacin masiva se establecieron en Gran Bretaa hace mucho
tiempo y han desempeado un papel importante al limitar los gastos
de campa- a y al asegurar un importante elemento de equidad entre
los partidos polticos.

CAPITULO II.
DISEO METODOLOGICO.
2.1 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.
Fundamentalmente

el

problema

que

pretendo

analizar

en

esta

investigacin es la inexistente aplicacin del artculo 29 de la Ley

28094, Ley de Partidos Polticos; en lo referente al Financiamiento
Pblico Directo que debe otorgar el Estado a los Partidos Polticos, pues
esta se encuentra condicionada a lo que diga o manifieste el Ministerio
de Economa y Finanzas en el presupuesto.
Es

decir

segn

el

artculo

29

Financiamiento pblico directo.obtienen

representacin

en

el

de

la

Ley

28094

establece:

Slo los partidos polticos que

Congreso

reciben

del

Estado

financiamiento pblico directo. Con tal fin, el Estado destinar el

equivalente al 0.1% de la Unidad Impositiva Tributaria por cada voto
emitido para elegir representantes al Congreso. Dichos fondos se
otorgan con cargo al Presupuesto General de la Repblica y son
recibidos por los partidos polticos para ser utilizados en actividades de
formacin, capacitacin e investigacin durante el quinquenio posterior
a la mencionada eleccin, as como para sus gastos de funcionamiento
ordinario. La transferencia de los fondos a cada partido poltico se
realiza a razn de un quinto por ao, distribuyndose un cuarenta por
ciento en forma igualitaria entre todos los partidos polticos con
representacin en el Congreso y un sesenta por ciento en forma
proporcional a los votos obtenidos por cada partido poltico en la

eleccin de representantes al Congreso.

Ahora bien la ley establece que este financiamiento va correlacionado
con la economa del pas y en el Reglamento de la Ley de Partidos
Polticos seala que la ONPE debe pasar una vez terminadas las
elecciones y entregados los resultados por el JNE un informe al
Ministerio de Economa y Finanzas y al Congreso de la Republica para
que estos de acuerdo a la ley y al presupuesto nacional destinen el
financiamiento pblico directo a las organizaciones polticas pero esto se
hace inaplicable que el MENFIS no tiene presupuesto haciendo que esta
ley caiga en letra muerta y sea inaplicable en la prctica, deteriorando
an ms el estado de los Partidos Polticos organizaciones pilares de la
Democracia del Pas.
Para Fernando Tuesta Soldevilla, el desprestigio de los partidos polticos
en el Per ha hecho que muchos se opongan al financiamiento pblico.
Segn Integracin, el 70% de los peruanos desconfa de los partidos
polticos, mientras que una encuesta de Protica realizada en el 2012
encontr que el 84% de los peruanos cree que los partidos son
corruptos.

Al

respecto,

Gerardo

Tvara,

secretario

general

de

Transparencia, afirma que hoy la poblacin desconfa de los partidos ya

que

los

denuncias

sienten distantes
y

casos

de

y, adems, constantemente aparecen

corrupcin

protagonizados

por

cuadros

importantes de cada agrupacin. La ENAHO 2013, encontr que la mitad

de los peruanos considera que la democracia funciona mal. De este
grupo, el 81% lo atribuye a los partidos polticos. Esto explicara por qu
la poblacin casi no apoya el financiamiento pblico de los partidos
polticos. Si bien existe una desconfianza generalizada de la poblacin
hacia la dinmica de los partidos, el Estado debe ser necesariamente
ajeno a sus actividades? Tomando en cuenta que en el Per se han dado
casos de corrupcin dentro de los mismos partidos, la ventaja del
financiamiento pblico es que permite a las agrupaciones polticas tener
financiamiento

legal

limpio,

evitando

que

reciban

recursos

provenientes del crimen organizado o el narcotrfico, como sostiene

Percy Medina, jefe de la misin para el Per de IDEA Internacional. Por

su parte, Gerardo Tvara aade que es necesario informar a la poblacin
que el dinero pblico que reciben los partidos solo puede ser utilizado
para actividades especficas que seala la ley y no est a libre
disposicin de sus miembros. Eso permitira disminuir la desconfianza
hacia el financiamiento pblico para las agrupaciones polticas.
En el Per la Ley de Partidos Polticos (N28094) establece que los
partidos pueden recibir financiamiento mixto, es decir aportes pblicos y
privados para que cumplan con las actividades establecidas en su
estatuto, financiar sus campaas electorales y otros gastos de
funcionamiento bsicos. En el caso del financiamiento pblico, existen
dos mecanismos para que los partidos reciban fondos: un aporte
monetario directo anual en funcin al nivel de representacin que
alcanz el grupo en las ltimas elecciones congresales, y un aporte
indirecto

en

espacios

publicitarios

en

medios

de

comunicacin

(denominada la franja electoral) para que los partidos puedan anunciar

sus propuestas durante la poca de elecciones. Sin embargo, el
financiamiento directo del Estado est suspendido por disposicin del
MEF; pues el reglamento indica que deben haber recursos monetarios
disponibles

para

este

propsito.

De

aplicarse

esta

medida,

las

agrupaciones polticas solo podran utilizar los fondos para la formacin

y capacitacin de cuadros, la investigacin y el funcionamiento de la
agrupacin, pero en ningn caso en gastos de campaa. Debido a la
suspensin del financiamiento pblico directo, hoy por hoy los partidos
se sostienen principalmente con los aportes privados que reciben de
distintas fuentes. Segn la ley, este capital puede utilizarse tanto para
las

campaas

electorales

como

para

solventar

los

gastos

de

funcionamiento de la agrupacin. Virgilio Hurtado, asesor de la

presidencia del Jurado Nacional de Elecciones (JNE), indica que en este
caso, la norma prev que cada empresa o persona jurdica puede
aportar hasta un tope de 60 UIT al ao, sin que ello signifique un lmite
en el monto que recibe cada agrupacin anualmente. Los partidos

pueden recibir dinero de organizaciones, fundaciones y empresas

extranjeras, pero en ningn modo de alguna institucin estatal
internacional y organizaciones religiosas. Fernando Tuesta Soldevilla
indica que estas restricciones tienen la finalidad de promover la
transparencia en la informacin y la imposicin de topes para evitar la
injerencia de intereses privados en la poltica y que las decisiones que
han de tomar quienes nos gobiernen no estn orientadas al pago de
favores En Amrica Latina existen distintos sistemas de financiamiento
partidario que se ajustan a la realidad de cada pas; de all que no exista
un sistema perfecto, segn Gerardo Tvara. Sin embargo, las prcticas
partidarias en otros pases pueden ser modelos a considerar en el Per.
Por ejemplo, en todos los pases sudamericanos menos en Venezuela y
Bolivia se aplica el financiamiento pblico directo, figura que en el Per
se

encuentra

autonoma

de

suspendida.
los

El

partidos,

financiamiento
fortalece

su

estatal

favorece

institucionalidad

la
su

representacin permanente a nivel nacional, lo cual permite contar con

una democracia ms slida. Por otro lado, en pases como Chile,
Argentina, Colombia, Ecuador y Mxico se aplican lmites a los gastos de
cada partido con el fin de promover la competencia electoral en
igualdad de condiciones. Esta figura no est contemplada en la ley
peruana; sin embargo, cuando no existen lmites es ms probable que
los partidos con mayores recursos se vean favorecidos ya que tienen la
posibilidad

de

incrementar

los

mensajes

sesgar

al

elector.

Adicionalmente, en la regin existen pases que promueven la equidad

en la esfera poltica. En Colombia, por ejemplo, de los fondos pblicos
que recibe cada partido, el 15% se debe destinar a la formacin y la
inclusin de las mujeres, los jvenes y las minoras tnicas. En Mxico,
de los fondos pblicos destinados a actividades regulares, al menos 2%
se debe utilizar en acciones que promocionen el liderazgo de las
mujeres. Si bien en el Per el financiamiento pblico se destinara
bsicamente para solventar el funcionamiento de la institucin, parte de
los fondos tambin se podra invertir en programas de promocin y

participacin poltica de las mujeres y las minoras en la esfera

partidaria.
Si el Estado peruano logra una regulacin eficaz de las fuentes de
financiamiento y el gasto partidario, se podra reducir gradualmente la
desconfianza ciudadana hacia los partidos polticos. En consecuencia,
quiz sera ms viable que el MEF active la aplicacin del financiamiento
pblico directo en el Per. Queda pendiente entonces mejorar los
mecanismos para verificar que los recursos y aportes que reciben las
agrupaciones polticas en todo el pas sean utilizados para lograr una
poltica digna, constructiva y transparente.
No obstante, el aporte directo del Estado est suspendido por decisin
del Ministerio de Economa y Finanzas. El reglamento sostiene que el
MEF tiene que tener los recursos monetarios suficientes para poder
hacer efectivo este propsito. Por eso la eliminacin de esta condicin
en el Reglamento podr hacer efectivo el artculo 29 de la Ley 28094 y
podremos tener Partidos Polticos ms transparentes.

2.2 OBJETIVOS.
2.2.1. Objetivo General.
Analizar y determinar la eliminacin de la condicin establecida
en el Reglamento de la Lay 28094, Ley de Partidos Polticos para
la aplicacin del artculo 29 de la Ley 28094 sobre el
financiamiento a los partidos polticos.
2.2.2. Objetivos Especficos.
Determinar los beneficios que puede brindar la aplicacin
efectiva del financiamiento pblico directo en las organizaciones
polticas.
Mostrar la realidad de nuestro sistema de partidos polticos y
promover una cambio donde exista ms transparencia y justicia.
Demostrar que es posible el financiamiento pblico directo y

mostrar su eficiencia comparndolo con otras experiencias.

2.3 HIPOTESIS GENERAL.

2.3.1. Hiptesis de Investigacin.
En la medida que se elimine la condicin establecida en el
Reglamento de la Ley de Partidos Polticos en base al
financiamiento que seala que el MEF debe

aprobar el

presupuesto para el financiamiento de los partidos polticos, se

dar la aplicacin eficaz del artculo 29 de la Ley 28094, LPP, y
se conseguir la transparencia y mejor desarrollo de los Partido
Polticos y por ende de la Democracia del Pas. Artculo 29.Financiamiento pblico directo Slo los partidos polticos que
obtienen representacin en el Congreso reciben del Estado
financiamiento pblico directo.
Con tal fin, el Estado destinar el equivalente al 0.1% de la
Unidad Impositiva Tributaria por cada voto emitido para elegir
representantes al Congreso.
Dichos fondos se otorgan con cargo al Presupuesto General de
la Repblica y son recibidos por los partidos polticos para ser
utilizados

en

actividades

de

formacin,

capacitacin

investigacin durante el quinquenio posterior a la mencionada

eleccin, as como para sus gastos de funcionamiento ordinario.
La transferencia de los fondos a cada partido poltico se realiza
a razn de un quinto por ao, distribuyndose un cuarenta por
ciento en forma igualitaria entre todos los partidos polticos con
representacin en el Congreso y un sesenta por ciento en forma
proporcional a los votos obtenidos por cada partido poltico en
la eleccin de representantes al Congreso.

2.3.2 Hiptesis nula.

En la medida que no se elimine la condicin establecida en el
Reglamento de la Ley 28094, LPP, que seala que el MEF debe
establecer que existen fondos del presupuesto para dicho
financiamiento no se podr dar aplicacin efectiva al artculo
29 de la ley 28094, LPP y por lo tanto los Partidos Polticos
seguirn en la crisis en la que se encuentran y la Transparencia
se debilitara. Artculo 29.- Financiamiento pblico directo Slo
los partidos polticos que obtienen representacin en el
Congreso reciben del Estado financiamiento pblico directo.
Con tal fin, el Estado destinar el equivalente al 0.1% de la
Unidad Impositiva Tributaria por cada voto emitido para elegir
representantes al Congreso.
Dichos fondos se otorgan con cargo al Presupuesto General de
la Repblica y son recibidos por los partidos polticos para ser
utilizados

en

actividades

de

formacin,

capacitacin

investigacin durante el quinquenio posterior a la mencionada

eleccin, as como para sus gastos de funcionamiento ordinario.
La transferencia de los fondos a cada partido poltico se realiza
a razn de un quinto por ao, distribuyndose un cuarenta por
ciento en forma igualitaria entre todos los partidos polticos con
representacin en el Congreso y un sesenta por ciento en forma
proporcional a los votos obtenidos por cada partido poltico en
la eleccin de representantes al Congreso.

2.4 VARIABLES.
2.4.1 Variable Independiente.

Eliminacin de la condicin del Reglamento para la eficaz

aplicacin del financiamiento pblico directo. (Artculo 29 de la
Ley 28094)
2.4.2 Variable Dependiente.
Reforma del Reglamento de la Ley de Partidos Polticos.
Establecimiento del presupuesto conforme a Ley por parte del
MEF.
Mejoramiento en la funciones de la ONPE como organismo de
control.
2.4.3 Conceptualizacin de las Variables.
Norma: Principio que se impone o se adopta para dirigir la
conducta o la correcta realizacin de una accin o el correcto
desarrollo de una actividad.
Financiamiento: Se designa con el trmino de Financiamiento
al conjunto de recursos monetarios y de crdito que se
destinarn a una empresa, actividad, organizacin o individuo
para que los mismos lleven a cabo una determinada actividad
o concreten algn proyecto, siendo uno de los ms habituales
la apertura de un nuevo negocio.
Reglamento: Por reglamento se entiende toda disposicin
jurdica de carcter general y con valor subordinado a la Ley
dictada por la Administracin, en virtud de su competencia
propia. Lo que significa que la norma reglamentaria, al estar
sometida jerrquicamente a la Ley, aunque sea posterior no
puede derogar o modificar el contenido de las normas con
rango de ley y, por el contrario, stas tienen fuerza derogatoria
sobre cualquier reglamento.
Ley: Regla o norma establecida por una autoridad superior
para regular, de acuerdo con la justicia, algn aspecto de las
relaciones sociales.

 Reforma: Modificacin de una cosa con el fin de mejorarla.

Presupuesto: Conjunto de los gastos e ingresos previstos para un
determinado perodo de tiempo.

MEF: Ministerio de Economa y Finanzas.

2.4.4 Operacionalizacin de Variables:
Variable

Independiente:

Eliminacin

de

la

condicin

del

Reglamento para la eficaz aplicacin del financiamiento pblico

directo. (Artculo 29 de la Ley 28094)
Reforma Legislativa.
Financiamiento Pblico Directo para los Partidos Polticos.

2.4.5 Variable Dependiente.

Reforma del Reglamento de la Ley de Partidos Polticos.
Aprobacin por parte del congreso de la reforma
Establecimiento del presupuesto conforme a Ley por parte del
MEF.
Fijacin del presupuesto destinado para los partidos polticos por
parte del MEF.
Buenos rditos econmicos del pas.
Mejoramiento en la funciones de la ONPE como organismo de
control.
Capacitacin a los miembros de la ONPE.
Aumento del presupuesto.
Mayores funciones y facultades.

2.5 INDICADORES.
Para la probanza Jurdico-Doctrinal.

Ley 28094 Ley de Partidos Polticos.

Artculo 29.- Financiamiento pblico directo Slo los partidos
polticos que obtienen representacin en el Congreso reciben del
Estado financiamiento pblico directo.
Con tal fin, el Estado destinar el equivalente al 0.1% de la Unidad
Impositiva

Tributaria

por

cada

voto

emitido

para

elegir

representantes al Congreso.
Dichos fondos se otorgan con cargo al Presupuesto General de la
Repblica y son recibidos por los partidos polticos para ser
utilizados en actividades de formacin, capacitacin e investigacin
durante el quinquenio posterior a la mencionada eleccin, as como
para sus gastos de funcionamiento ordinario. La transferencia de
los fondos a cada partido poltico se realiza a razn de un quinto
por ao, distribuyndose un cuarenta por ciento en forma
igualitaria entre todos los partidos polticos con representacin en
el Congreso y un sesenta por ciento en forma proporcional a los
votos obtenidos por cada partido poltico en la eleccin de
representantes al Congreso.
Reglamento.
Artculo 5.- Programacin y disponibilidad presupuestal Una vez
que haya sido emitida la Resolucin del JNE que proclama los
resultados de las elecciones para el Congreso de la Repblica, la
ONPE realiza los clculos de los montos correspondientes al
financiamiento pblico directo y presenta un informe al Ministerio
de Economa y Finanzas y al Congreso de la Repblica, sealando
el monto total y el monto que corresponde distribuir por cada uno
de los cinco aos posteriores a la eleccin. Presenta junto con su
presupuesto ordinario, el presupuesto correspondiente al monto

que debe ser distribuido entre los partidos polticos con derecho al
financiamiento pblico directo establecido en la Ley.

2.6 DISEO O CRITERIO METODOLOGICO A EMPLEAR

PARA LA PROBANZA DE LA HIPOTESIS.

Para la Probanza jurdico doctrinaria:

El criterio metodolgico a emplear en la presente investigacin es el

Bsico, pues me remitir a analizar el contenido y caractersticas de los
Artculos pertinentes a las Garantas Mobiliarias Pre-Constituidas en la
legislacin nacional vigentes; a tener en cuenta la Ley De Garantas
Mobiliarias

(Ley

28677)

el

correspondiente

Reglamento

de

Inscripciones del Registro Mobiliario de Contratos y su vinculacin con

los Registros Jurdicos de Bienes Muebles.
Tipo de investigacin.
Es

cuantitativo,

porque

la

investigacin

ha

partido

del

planteamiento de un problema delimitado y concreto; versa sobre

aspectos especficos externos del objeto de estudio, y el marco
terico que gua el estudio ha sido elaborado sobre la base de la
revisin de la literatura actual nacional y comparada.

Nivel de investigacin.
Exploratorio descriptivo. Exploratorio, porque el objetivo ha sido
examinar una variable poco estudiada; no se han hallado estudios
similares realizados, con una propuesta metodolgica similar. Se
orienta a familiarizarse con la variable y tiene como base la revisin
de

la

literatura

que

contribuye

resolver

el

problema

de

investigacin. Descriptivo, porque el procedimiento aplicado ha

permitido recoger informacin de manera independiente y conjunta,
su propsito ha sido identificar las propiedades o caractersticas de la
variable en estudio.
Diseo de investigacin.
No

experimental,

transversal,

retrospectivo.

No

experimental;

porque no existe manipulacin de la variable; sino observacin del

fenmeno

tal

como

se

dan

en

su

contexto

natural,

para

posteriormente analizarlos. Los datos reflejan la evolucin natural de

los eventos, ajeno a la voluntad del investigador. Retrospectivo,
porque la planificacin de la toma de datos se han efectuado de
registro donde el investigador no tiene participacin. Transversal,
porque el nmero de ocasiones en que se ha medido la variable es
una vez; lo que significa que el recojo de datos se ha realizado en un
momento exacto del transcurso del tiempo.

Interpretacin sistemtica.
Se intenta analizar de manera sistemtica y analtica la Ley de
Garantas Mobiliarias (Ley 28677) y su correspondiente Reglamento de
Inscripciones del Registro Mobiliario de Contratos y su vinculacin con
los Registros Jurdicos de Bienes Muebles.
Interpretacin Normativa.
Se hace un estudio detallado de la evolucin histrica de la garanta
mobiliaria, desde sus orgenes en el comercio romano hasta la
actualidad.

CAPITULO III
PROBANZA DE LA HIPOTESIS.

La presente investigacin tiene como hiptesis la siguiente:

En la medida que se elimine la condicin establecida en el Reglamento
de la Ley de Partidos Polticos en base al financiamiento que seala que
el MEF debe

aprobar el presupuesto para el financiamiento de los

partidos polticos, se dar la aplicacin eficaz del artculo 29 de la Ley

28094, LPP, y se conseguir la transparencia y mejor desarrollo de los
Partido Polticos y por ende de la Democracia del Pas. Artculo 29.Financiamiento pblico directo Slo los partidos polticos que obtienen
representacin en el Congreso reciben del Estado financiamiento
pblico directo.
Con tal fin, el Estado destinar el equivalente al 0.1% de la Unidad
Impositiva Tributaria por cada voto emitido para elegir representantes
al Congreso.
Dichos fondos se otorgan con cargo al Presupuesto General de la
Repblica y son recibidos por los partidos polticos para ser utilizados en
actividades de formacin, capacitacin e investigacin durante el
quinquenio posterior a la mencionada eleccin, as como para sus
gastos de funcionamiento ordinario. La transferencia de los fondos a
cada partido poltico se realiza a razn de un quinto por ao,
distribuyndose un cuarenta por ciento en forma igualitaria entre todos
los partidos polticos con representacin en el Congreso y un sesenta
por ciento en forma proporcional a los votos obtenidos por cada partido
poltico en la eleccin de representantes al Congreso.

3.1 PROBANZA JURIDICO NORMATIVA.

Suele considerarse que los grandes males de la representacin poltica
deben resolverse a travs de mayores normas. Si bien esto no es cierto,
tampoco se puede negar que las normas colaboran y permiten mayores
grados de institucionalizacin, particularmente si stas son aplicadas de
manera adecuada. La experiencia peruana muestra que una norma
como la LPP no debe ser reglamentarista, es decir que contemple de

manera pormenorizada todas las opciones o supuestos que pudieran

presentarse.

Una

ley

debe

normar

aquello

que

es

esencial

fundamental al objetivo que se propone de manera clara y precisa. Le

debe corresponder al rgano supervisor el normar va reglamentaria los
aspectos que desarrollen la ley. Uno de los componentes importante de
una LPP en el aspecto del financiamiento es la inclusin de disposiciones
que abonen a la transparencia en la informacin, tanto de lo que se
asigna o percibe, como del destino de los recursos, sean pblicos o
privados, es determinante que sea de conocimiento de los ciudadanos el
uso que hacen los partidos de los recursos que perciben por toda fuente.
Debe de tomar en consideracin la totalidad de las normas del sistema
jurdico que pudieran relacionarse, a manera de ser coherente con el
sistema

incorporar

en

su

regulacin

principios

garantas

consustanciales al sistema. Principios como el de legalidad, debido

proceso, tipicidad, predictibilidad, celeridad, entre otros, que hagan de
la ley una norma aplicable, eficiente y coherente. La coercibilidad es una
de las caractersticas de la norma jurdica, por lo que deben incluirse
sanciones a los incumplimientos a la norma que se consideran
sustanciales para alcanzar los objetivos propuestos. Es recomendable
que los partidos cuenten con financiamiento pblico, ello es uno de los
componentes que colaboran en su fortalecimiento institucional. Por otro
lado, disminuye la intervencin o injerencia de intereses particulares en
las funciones partidarias. Para la GSFP no han existido situaciones
irregulares o que tengan que ver con escndalos vinculados al
financiamiento de los partidos con actividades ilcitas. Si llam la
atencin de los medios y la opinin pblica las acusaciones referidas a
supuestos recursos provenientes de Venezuela en el caso del candidato
Ollanta Humala, destinados a financiar su campaa poltica en 2006. Sin
embargo, estas acusaciones no fueron probadas. El financiamiento
pblico directo debe ser viable para el Estado, por un lado y por otro
debe ser asignado a los partidos que cuenten con representatividad, por
lo

que

las

condiciones

que

se

establezcan

para

acceder

al

financiamiento deben tomar en consideracin esta variable. El monto y

la forma de distribucin son componentes importantes de la ley. Una de
las formas de determinar de manera objetiva la representatividad es
introducir

variables

relacionadas

con

el

nivel

de

representacin

alcanzado en elecciones congresales y no por el nmero de escaos

conseguidos, pues hay sistemas electorales distorsionadores. Las
formas de financiamiento pblico indirecto que se incluyan deben tomar
en consideracin que se estn utilizando recursos del Estado y por ello
deben establecerse mecanismos que permitan la transparencia para el
acceso a la informacin. En relacin al financiamiento privado, en la
medida que ste es una forma que permite el autosostenimiento de los
partidos y el que ha evidenciado que puede tener un efecto pernicioso
en el sistema, permitiendo que los partidos polticos representen los
intereses

privados

particulares

de

quienes

contribuyen

su

sostenimiento, deben introducirse lmites (topes) a las aportaciones

privadas. Una misma persona natural o jurdica debe poder aportar
anualmente a un partido hasta un monto mximo establecido en la
norma. El sistema electoral peruano que incorpora el voto preferencial,
hace casi imposible el control, pues se trata de un financiamiento al
candidato de manera directa, que no necesariamente debe ser de
conocimiento del partido poltico.
De otro lado, cuando la norma contemple la posibilidad de constituir
alianzas con fines electorales, los aportes que se realicen deben ser a
las alianzas y no a los partidos que las integran. La ley debe contemplar
con claridad las fuentes de financiamiento que son permitidas y
establecer aquellas que no lo son. No es conveniente incluir frmulas de
regulacin ambigua o que se presten a una interpretacin distinta. En
relacin al organismo supervisor, debe contar con los recursos
financieros y humanos que le permitan ser eficiente en el cumplimiento
de sus funciones, de otro modo el propio diseo del sistema se debilita y
la norma resulta en la prctica inaplicable. Debe establecerse a nivel
normativo la obligacin de las entidades de brindar informacin a este

organismo a efectos de que pueda realizar cruces de informacin y

verificar la veracidad de la informacin proporcionada por los partidos.
Ello fortalecer al propio organismo y crear mayores y mejores
condiciones para la transparencia del dinero en la poltica. Resulta
igualmente conveniente el diseo y aprobacin por parte de este
organismo de formatos que permitan a los partidos la presentacin de
los diversos informes de manera estandarizada. Facilita la labor de los
partidos y del propio organismo y hace ms eficiente el proceso. Debe
establecerse un rgimen efectivo de sanciones, de otra manera la
norma gradualmente ir perdiendo legitimidad, los partidos en la
medida que no se encuentran en una situacin de ser sujetos de una
sancin ante eventuales incumplimientos, no se sentirn obligados a
cumplir con sus preceptos. Las sanciones que se contemplen deben ser
efectivas, multas, prdida de financiamiento pblico, prdida de la
inscripcin, no participacin en procesos electorales, etctera. Las
sanciones

declarativas

aquellas

consideradas

morales

no

son

recomendables dado que su grado de efectividad depende de diversas

variables y en la prctica deslegitiman al organismo facultado para
imponerlas. Resulta importante que se establezcan sanciones tanto a
aquellos incumplimientos formales como sustantivos. La presentacin
oportuna de informes es el punto de partida para iniciar un trabajo de
supervisin, por ello este es un incumplimiento que debiera ser
sancionado de manera drstica. La norma debe establecer requisitos
mnimos de control interno que deben ser incorporados por los partidos,
que si bien son aspectos de organizacin interna del partido deben ser
coherentes con el diseo del control externo. Estos mecanismos deben
permitir orden y transparencia de la contabilidad y adems hacer
eficiente y viable el control externo El actual sistema de financiamiento
partidario descrito en la LPP ha incentivado y promovido en los partidos
polticos

una

mayor

preocupacin

por

la

transparencia

en

sus

movimientos financieros. Existe adems en la actualidad la posibilidad

de que la ciudadana est informada sobre la transparencia en los

gastos partidarios y el manejo de sus respectivos fondos. De esta

manera se genera un clima de confianza favorable para los partidos
polticos.
En fin considero que de acuerdo con el director de la Escuela de
Gobierno de la PUCP, Carlos Alza, que el Estado en la prctica financie a
las

organizaciones

polticas podra

ayudar

evitar

que

el

narcotrfico y la corrupcin se infiltren en los partidos a travs de la

entrega de dinero.

CONCLUSIONES.
1. Debe existir Transparencia en el manejo de los dineros de los
partidos polticos, esto significa que la sociedad tenga acceso a la
informacin financiera de los partidos.
2. Que el Estado otorgue financiamiento, adems de los propios
miembros del partido y otras fuentes, ayudara a un mayor nivel de
transparencia y a facilitar la rendicin de cuentas, factor muy
sensible, sobre todo si tenemos en cuenta que en las ltimas
elecciones

presidenciales

(2011) cinco

de

trece

partidos

polticos no declararon sus ingresos y gastos de campaa.

3. La aprobacin del financiamiento pblico para los partidos polticos
y mayores

atribuciones

la

Oficina

Nacional de Procesos

Electorales (ONPE) son fundamental para una mayor transparencia

y calidad de los procesos electorales.
4. Se propone la eliminacin de la condicin segn la cual el
financiamiento pblico de los partidos polticos nacionales se
encuentra sujeto a disponibilidad presupuestal. El financiamiento
pblico deber hacerse efectivo de manera permanente de
acuerdo con los parmetros previstos en la Ley de partidos
polticos vigente.
5. Los Partidos Polticos son la base de toda democracia es por esto
que debemos buscar las formas y regulaciones que permitan el
mejor estado de estas organizaciones.
6. Si el Estado peruano logra una regulacin eficaz de las fuentes de
financiamiento
gradualmente

y
la

el

gasto

desconfianza

partidario,
ciudadana

se

podra

hacia

los

reducir
partidos

polticos. En consecuencia, quiz sera ms viable que el MEF

active la aplicacin del financiamiento pblico directo en el Per.
Queda pendiente entonces mejorar los mecanismos para verificar
que los recursos y aportes que reciben las agrupaciones polticas
en todo el pas sean utilizados para lograr una poltica digna,
constructiva y transparente.

RECOMENDACIONES Y APORTE.
1. En relacin al organismo supervisor, debe contar con los recursos
financieros y humanos que le permitan ser eficiente en el
cumplimiento de sus funciones, de otro modo, el propio diseo del
sistema se debilita y la norma resulta en la prctica inaplicable.
Deben establecerse a nivel normativo la obligacin de las
entidades de brindar informacin a este organismo a efectos de

que pueda realizar cruces de informacin y verificar la veracidad

de la informacin proporcionada por los partidos. Ello fortalecer
al propio organismo y crear mayores y mejores condiciones para
la transparencia del dinero en la poltica.
2. Debe establecerse un rgimen efectivo de sanciones, de otra
manera la norma gradualmente ir perdiendo legitimidad, los
partidos en la medida que no se encuentran en una situacin de
ser sujetos de una sancin ante eventuales incumplimientos, no
se sentirn obligados a cumplir con sus preceptos. Las sanciones
que se contemplen deben ser efectivas, multas, prdida de
financiamiento pblico, prdida de la inscripcin, no participacin
en procesos electorales, etctera.
3. En relacin al financiamiento privado, en la medida que sta es
una forma que permite el autosostenimiento de los partidos

y el

que ha evidenciado que puede tener un efecto pernicioso en el

sistema, permitiendo que los partidos polticos representen los
intereses privados o particulares de quienes contribuyen a su
sostenimiento,

deben

introducirse

lmites

(topes)

las

aportaciones privadas. Una misma persona natural o jurdica debe

poder aportar anualmente a un partido hasta un monto mximo
establecido en la norma.
4. De otro lado, cuando la norma contemple la posibilidad de
constituir alianzas con fines electorales, los aportes que se
realicen deben ser a las alianzas y no a los partidos que las
integran. La ley debe contemplar con claridad las fuentes de
financiamiento que son permitidas y establecer aquellas que no lo
son.
5. El sistema electoral peruano que incorpora el voto preferencial,
hace casi imposible el control, pues se trata de un financiamiento al candidato de manera directa, que no necesariamente
debe ser de conocimiento del partido poltico por lo que se
recomienda la eliminacin del voto preferencial.

6. Asimismo, se propone el establecimiento de potestades de

fiscalizacin para los organismos electorales a fin de que stos
puedan fiscalizar el uso debido de estos recursos. En caso los
partidos no cumplan con tales parmetros, seran sancionados
con la prdida de la inscripcin en el Registro de organizaciones
polticas del JNE.