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PARA APRENDER

POLTICAS
PBLICAS

UNIDADE II
O PROCESSO DE ELABORAO DE POLTICAS
PBLICAS NO ESTADO CAPITALISTAMODERNO

ma questo central anlise das polticas pblicas a relao entre as decises tomadas, a estrutura institucional que as origina, molda e sustenta e
a distribuio de poder no Estado e na sociedade. De fato, a elaborao das
polticas pblicas no ocorre em um vcuo institucional como mostra o debate
entre a abordagem estatocntrica e a policntrica , mas tem o Estado e a sociedade
como seus pilares. Muitas vezes, o discurso sobre as polticas pblicas e sobre as
relaes entre Estado e sociedade que as sustentam d a impresso de que no h
conflito, como se as decises fossem puramente tcnicas e os processos totalmente
racionais. Mas diversos estudos mostram que no assim: toda poltica pblica envolve, alm de diversos outros elementos, interesses e poder.
Entre as muitas polmicas tericas presentes no campo das polticas pblicas,
duas se destacam no que concerne s relaes de interesses e de poder entre o Estado e a sociedade. O primeiro ponto de divergncia terica, como mostram Merilee
GRINDLE e John THOMAS (1991), diz respeito esfera em que se situa o elemento
dinmico das polticas pblicas: na sociedade ou no Estado. Da se originam os modelos de anlise de polticas pblicas centrados nos interesses da sociedade versus
os modelos centrados nos interesses constitudos na rbita do Estado. A outra controvrsia que tem lugar entre os que defendem os modelos centrados nos interesses
da sociedade gira em torno da questo da determinao econmica dos resultados
polticos.
Os modelos centrados na sociedade compartilham o pressuposto de que a ao
do Estado sempre varivel dependente, resposta a estmulos vindos da sociedade,
qual caberia o status de elemento dinmico na relao Estado-sociedade. A despeito
de sua estrutura terica ser diferenciada e de sua posio ideolgica ser oposta, o
pluralismo e o marxismo cujos argumentos sero apresentados mais adiante tm
em comum a concepo de que o Estado no seria um ator, mas apenas um lcus,
no mximo um ente passivo, que apenas responde atividade dinmica originada na
sociedade. Existem diversas ressalvas a essa perspectiva, especialmente quanto ao
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fato de que elas no do conta do papel desempenhado por polticos e burocratas nas
polticas pblicas.
Como aponta Rebecca SUTTON (1999), a percepo dessa lacuna quanto
aos atores estatais resultou em um esforo no sentido de trazer o Estado de volta
anlise de polticas pblicas. Com isso, se desenvolveram os modelos centrados no
Estado, cujo axioma o de que as instituies pblicas so capazes de exibir uma
slida autonomia frente aos interesses e poderes da sociedade.
Os Modelos Centrados no Estado
Conforme expe Rebecca SUTTON (1999), h dois grupos de modelos centrados no Estado. O primeiro denominado modelo dos interesses burocrticos ou
modelo da poltica burocrtica enfatiza o conflito e a negociao entre os atores
internos ao Estado, especificamente suas burocracias e organizaes burocrticas.
O segundo intitulado modelo dos interesses do Estado focaliza os interesses
especficos que o Estado desenvolve e sustenta quanto a determinados resultados das
polticas pblicas. A autora exemplifica com as situaes nas quais as autoridades
polticas desejam permanecer no poder ou intentam manter sua prpria hegemonia
vis--vis os atores sociais. Esses interesses podem ou no coincidir com interesses de classes ou grupos especficos na sociedade. O aspecto relevante que o Estado
se mostra um poderoso ator em busca dos seus prprios interesses.
O Modelo dos Interesses Burocrticos ou Modelo da Poltica Burocrtica
O reconhecimento da capacidade de ao autnoma do Estado baseia-se na
ideia de que, uma vez que Estado e sociedade so esferas distintas, perfeitamente
possvel que venham a exibir predilees diferenciadas. Isso no implica supor que o
Estado paire acima da sociedade, nem que as suas preferncias sejam desvinculadas
do ambiente social. Esse vnculo existe e relevante para a formao do leque de
opes dos agentes pblicos. Porm, isso no equivale a afirmar que essas alternativas sejam determinadas pelos constrangimentos sociais (NORDLINGER, 1981).
As preferncias do Estado incluem todas as alternativas levadas em considerao pelos agentes pblicos, sejam elas ideologicamente coerentes ou no, amplas
ou restritas, durveis ou efmeras. So volies genunas, que no so determinadas
por percepes relativas necessidade de apoio ou por temor a sanes e oposies,
ou mesmo por presses ou tentativas de induo por parte dos atores sociais. Elas se
constituem a partir das caractersticas distintivas dos agentes do Estado, das condies e dos atributos que diferenciam a maioria dos atores pblicos da maior parte dos
atores privados. Esses agentes eleitos ou nomeados tm no Estado a sua vocao.
Trata-se, de acordo com Eric NORDLINGER, de uma concepo de autonomia
estrutural: os agentes pblicos passam a ver a si prprios como agentes do Estado
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uma estrutura dotada de poder e competncia para tomar e implementar decises


de longo prazo, por cujas consequncias eles so responsveis. Assim, as aes autnomas dos agentes pblicos no se apresentariam como adversas aos interesses dos
atores sociais, mas sim, situar-se-iam alm das preferncias parciais e imediatas da
sociedade (RUA, 1992).
Partindo, como NORDLINGER, da ideia geral da autonomia do Estado, Theda SKOCPOL (1985, p. 83) sustentou que o Estado que influenciaria permanentemente a sociedade civil, devendo este ser concebido como muito mais que um
simples foro em que os grupos sociais formulam demandas e empreendem lutas polticas ou estabelecem acordos. Para a autora, os Estados devem ser concebidos
como organizaes que, pelos seus recursos de poder, podem formular e perseguir
objetivos que no sejam um simples reflexo das demandas ou de interesses de grupos
ou classes sociais da sociedade (Ibidem, p. 86).
Em anlise posterior, SKOCPOL (1995) ressalta a autonomia que os funcionrios estatais possuem em relao aos outros interesses sociais. Esses servidores
trabalham no sentido de implementar polticas que atendam s suas ideias, s necessidades de suas carreiras e organizaes. Isso no quer dizer que possam ignorar os
outros interesses sociais, sendo que no raro buscam compatibilizar seus interesses
com esses ltimos. A capacidade que tm de buscar os seus objetivos depende das
caractersticas das organizaes polticas dentro das quais atuam.
O Modelo dos Interesses do Estado
Numa linha de raciocnio distinta da anterior, ALFORD & FRIEDLAND
(1985) sustentaram que tanto as organizaes, individualmente consideradas, como
as redes inter-organizacionais so partes constitutivas do Estado, dotadas de significativa autonomia frente sociedade, seus grupos de interesses e classes sociais. Tais
organizaes so conduzidas por elites diferenciadas, que possuem ideias, conhecimentos, prioridades e recursos de poder prprios, fazendo com que o prprio Estado
se apresente complexo e fragmentado.
Essa capacidade autnoma das organizaes estatais estaria no centro da concepo do corporativismo1, no qual fica claro que o Estado no subordinado a
nenhuma classe ou grupo econmico particular.
O corporativismo pode ser visto como um arranjo institucional de formulao
e de implementao de polticas pblicas, sobretudo na rea econmica, que articula
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Segundo Glauco ARBIX (1996, p. 137), O corporatismo estatal baseava sua ao na autoridade do Estado,
seja para submeter os grupos de interesse da sociedade, seja para cri-los de acordo com sua convenincia. Seu
modo de funcionamento assentava-se na busca da identificao do Estado com a sociedade, levando o privado a
expressar-se atravs do pblico. O corporatismo societal tinha origem em processo diverso, no qual a autonomia
dos grupos de interesse da sociedade se afirmava no relacionamento com o Estado. Ainda que este mantivesse
forte sua presena pois sem o Estado no h mecanismo corporatista as relaes entre os membros do arranjo
realam o carter de intercmbio e de troca recproca.

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os interesses do capital e do trabalho, tendo como rbitro o Estado; ou como um


sistema especfico de representao de interesses, que articula os interesses associativos organizados da sociedade civil com as estruturas de deciso do Estado2. Nas
palavras de Phillipe SCHMITTER (1974, p. 85), o corporativismo consiste em
Um sistema de representao de interesse no qual as unidades constituintes
so organizadas em um nmero limitado de categorias singulares, compulsrias,
no competitivas, hierarquicamente ordenadas e funcionalmente diferenciadas, reconhecidas ou licenciadas (se no criadas) pelo Estado, que lhes concede o monoplio de representao dentro de suas respectivas categorias em troca da observncia de certos controles sobre a seleo de suas lideranas e a articulao de suas
demandas e apoios.
Nessa perspectiva, o Estado mostra-se um mediador e rbitro, exercendo um
papel independente e dominante em seu relacionamento com elites econmicas
sejam elas associadas ao capital ou ao trabalho especialmente no que se refere s
polticas sociais e econmicas em geral.
Os Modelos Centrados na Sociedade
Vale recordar que, enquanto os modelos centrados no Estado assumem que
as organizaes do sistema poltico so capazes de constituir sua prpria agenda de
decises, sem depender dos inputs da sociedade, os modelos centrados na sociedade
consideram todas as atividades do Estado dependentes dos poderes situados no ambiente social.
Esses modelos divergem, entretanto, quanto disperso ou concentrao do
poder, quanto sua origem e quanto ao grau de determinao que as foras sociais
so capazes de exercer sobre o Estado.
O Pluralismo e o Neo-Pluralismo
Entre os modelos centrados na sociedade, o pluralismo que mantm uma intensa polmica tanto com o elitismo quanto com o marxismo percebe as sociedades
como compostas por diversos centros de poder, nenhum deles totalmente soberano.
Nesse modelo, a sociedade se organiza em grupos de interesse (no so classes sociais, nem elites), que so os principais atores no processo de decision-making. Para
o pluralismo, as agncias governamentais teriam natureza semelhante dos demais
grupos de interesse. A luta poltica tem como objeto questes diversas, como questes morais, religiosas, tnicas, de gnero e no somente interesses econmicos.
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O conceito de corporativismo societal, mais comumente designado pela expresso neocorporativismo, est
associado a diversos cenrios polticos da social-democracia (Estado de bem-estar social), distinguindo-se do
corporativismo estatal, associado aos regimes autoritrios.
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O poder dependeria de recursos diversos, em contextos fugazes ou persistentes, manifestando-se via coalizes entre grupos de interesse na busca de certos
objetivos. O pluralismo enfatiza as restries impostas ao Estado por um amplo espectro de grupos, diante dos quais ele assumiria um papel de neutralidade, a fim de
viabilizar a conciliao entre os diversos interesses da sociedade.
A fim de evitar qualquer dvida vale esclarecer que o pluralismo no sustenta
ingenuamente que o poder seja equitativamente distribudo, mas sim que os recursos
de poder esto dispersos, de forma ampla, entre indivduos e grupos, e no concentrados em qualquer classe ou grupo. Embora cada grupo tenha graus de influncia
distintos, em situaes distintas, mesmo os menos poderosos so capazes de se
fazer ouvir em algum estgio do processo de elaborao das polticas pblicas. Isso
ocorre porque os recursos de poder - dinheiro, informao, especializao, contatos,
capacidade de formar alianas, entre outros no so cumulativos e nenhum deles
prevalece sobre os demais.
O papel do Estado seria, ento, assegurar um campo para o jogo poltico dos
interesses sociais, que se expressariam segundo uma lgica de competio poltica
similar lgica do mercado. As polticas pblicas seriam resultantes do processamento dos inputs provenientes da sociedade.
Uma concepo alternativa encontrada em uma perspectiva crtica ao funcionamento das democracias liberais. Seu principal argumento originou-se da constatao de que, enquanto a grande massa era incapaz de influenciar significativamente as decises sobre polticas pblicas, pequenos grupos as controlavam em todos
os sistemas polticos, independentemente da sua orientao ideolgica. Esses pequenos grupos comporiam a elite do poder, ou seja: um ou mais grupos capazes de
exercer dominao devido ao seu controle dos recursos organizacionais e polticos.
O fato de que elites diferentes operam em reas temticas distintas seria uma
barreira contra a dominao por um nico grupo. A dinmica poltica admitiria tanto
a competio entre elites, como a sua circulao e substituio. Num ambiente democrtico, a combinao de eleies regulares baseadas na competio partidria,
com a participao das elites dos grupos de presso entre as eleies, alm da interao destas elites com suas contrapartes burocrticas, favoreceriam o protagonismo
do Estado nas polticas pblicas.
Essa linha de pensamento, compartilhada por pensadores como Elmer
SCHATTSCHNEIDER, T. LOWI, Peter BACHRACH & Morton BARATZ, Mancur OLSON3, entre vrios outros, desafiou as concepes pluralistas, levando a uma
relativizao de seus postulados, que veio a ser identificada como neopluralismo.
Talvez essa posio tenha a sua melhor expresso nas concepes de Charles LINDBLOM, segundo as quais, mesmo no sendo o Estado dominado por classes sociais, nas decises que envolvem os interesses do mercado, alguns atores tm um
peso privilegiado, especialmente as corporaes.
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Ver as referncias completas desses e de outros autores nas Referncias Bibliogrficas, ao final desse texto.

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O Marxismo e o Neo-Marxismo
To importante quanto o pluralismo, o marxismo explora as relaes entre a
economia, as classes sociais e o Estado, que so essencialmente relaes de poder
econmico e poltico. O poder poltico tem origem no poder econmico, ou seja: no
controle dos meios de produo econmica, que se expressa como poder de classe.
A classe economicamente dominante no capitalismo, a burguesia capaz de
exercer tambm a dominao poltica. O Estado, em si mesmo, visto como um comit executivo dos negcios comuns a toda a burguesia, um instrumento a seu servio. Isso significa que, numa sociedade capitalista, as decises do Estado serviro
aos interesses de classe da burguesia. Essa a posio predominante no marxismo
clssico: a determinao econmica da poltica e a concentrao do poder em uma
classe social especfica.
Tal posio veio a ser relativizada a partir de meados do sculo XX, quando o
pensamento neo-marxista procurou explicaes para a resistncia do modo de produo capitalista frente a uma grande crise do mercado, duas revolues socialistas,
duas guerra mundiais e a generalizao do Estado de Bem-Estar Social.

As hipteses explicativas so diversas. Uma dela, a teoria marxista do


instrumentalismo, enfatiza a funo do Estado capitalista de auxiliar o processo de acumulao de capital. Seria possvel apontar trs fatores que tornam
o Estado um instrumento da dominao burguesa na sociedade capitalista.
Primeiramente, h uma identidade de origem social entre a burguesia e os que
ocupam os cargos mais altos nas instituies estatais em geral. Em segundo, a burguesia capaz de exercer poder como grupo de presso, pelos seus
contatos pessoais e redes direcionando em seu beneficio as aes do Estado.
Por fim, os funcionrios do Estado sabem perfeitamente da sua dependncia
de uma base econmica que lhes garante sua sobrevivncia como funcionrios pblicos e, portanto, esto comprometidos com a acumulao de capital.
Para isso, as polticas pblicas se apresentariam como diferentes formas de
despesa: o investimento social, que aumenta a produtividade do trabalho
mediante a proviso de, por exemplo, infraestrutura e auxlio indstria; o
consumo social, que reduz o custo da reproduo da fora de trabalho como,
por exemplo, na proviso de seguro social; e os gastos sociais, destinados a
minimizar o conflito social mediante a proviso de servios como habitao e
sade a grupos da populao trabalhadora
Uma outra explicao recorre ao conceito da autonomia relativa para
defender a disjuno entre poder econmico e poder poltico. As classes sociais, inclusive a classe dominante, passaram a ser vistas como fragmentadas em
seus interesses imediatos e nem sempre capazes de exercer a hegemonia e dominar
o Estado. Esse, porm, mesmo no sendo o representante de uma classe, depende
estruturalmente do modo de produo capitalista. Nessa perspectiva, as decises do
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Estado nas polticas pblicas podem no ser regidas pelos interesses imediatos da
classe dominante, mas, certamente, so os interesses objetivos de longo prazo do
capitalismo. Ou seja, o Estado , em ltima instncia, um Estado Capitalista.
Num ambiente de fragmentao da classe dominante, esse Estado concebido
como dotado de uma autonomia relativa, sendo capaz de contrariar os interesses
imediatos da burguesia. Todavia, os limites dessa autonomia so dados, em ltima
instncia, pelos interesses do capital e do capitalismo. A fim de se manter enquanto
Estado e de assegurar a permanncia do modo de produo que o sustenta, o Estado
capitalista opera em busca de um equilbrio, mediante polticas pblicas diversas
que, a um s tempo favoream a acumulao do capital e assegurem a sua prpria
legitimao, bem como a legitimao do sistema da propriedade privada.
Na busca desse equilbrio, o Estado pode favorecer a classe trabalhadora e
contrariar algumas fraes da classe dominante exibindo certa autonomia. Suas
contradies se expressam como uma crise fiscal resultante dos imperativos de compatibilizar a acumulao com a legitimao. Em qualquer situao, no entanto, ainda
que expressando a autonomia relativa, as polticas pblicas sero, em ltima instncia, a forma concretamente assumida pelos interesses do capital e do capitalismo.
O Estado Capitalista Moderno
Todas as polmicas acima registradas significam que, como bem esclarece
Celina SOUZA (2006, p. 27), o Estado no reflete to somente as presses dos
grupos de interesse, como diria a verso mais simplificada do pluralismo, nem
que o Estado opta sempre por polticas definidas exclusivamente por aqueles que
esto no poder, como nas verses tambm simplificadas do elitismo, nem que servem
apenas aos interesses de determinadas classes sociais, como diriam as concepes
estruturalistas e funcionalistas do Estado. No processo de definio de polticas
pblicas, sociedades e Estados complexos como os constitudos no mundo moderno esto mais prximos da perspectiva terica daqueles que defendem que existe
uma autonomia relativa do Estado, o que faz com que o mesmo tenha um espao
prprio de atuao, embora permevel a influncias externas e internas (EVANS;
RUESCHMEYER; SKOCPOL, 1985). Essa autonomia relativa gera determinadas
capacidades, as quais, por sua vez, criam as condies para a implementao de
objetivos de polticas pblicas. A margem dessa autonomia e o desenvolvimento
dessas capacidades dependem, obviamente, de muitos fatores e dos diferentes momentos histricos de cada pas.
Essa ltima observao encontra ressonncia em SKOCPOL (1995), para
quem a simples referncia ao Estado capitalista no diz nada sobre a capacidade de
ao de qualquer Estado particular do mundo capitalista, sendo necessrio o exame
de cada situao emprica a fim de estabelecer a margem de autonomia do Estado.
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Bem a propsito, a literatura recente traz diversas teorias que debatem as Variedades de Capitalismo (Varieties of Capitalism VoC). Resumidas por DINIZ
(2010) como resultados de uma vertente que analisa os fundamentos institucionais
das diferenas nacionais no interior do sistema capitalista, tais teorias permitem desafiar as abordagens dominantes nos anos 1980 e 1990 que defendiam a convergncia das sociedades no sistema capitalista mundial , alm de levantar dvidas
consistentes sobre as interpretaes de que o processo de globalizao capitalista
exerceria um papel integrador e uniformizador entre os Estados capitalistas.
Segundo a autora, essas teorias tomam como ponto de partida o conceito de
regimes produtivos, que se referem aos processos pelos quais os microagentes estruturam suas relaes a partir de estruturas de incentivos e restries estabelecidas
por instituies de mercado, tais como os sistemas financeiros, de poltica industrial,
educacional e de treinamento de mo-de-obra ou ainda de pesquisa e desenvolvimento de relaes entre empresas (SOSKICE, 1999, p. 102 apud DINIZ, 2010).
Conforme HALL e SOSKICE (2001), o ponto de partida das teorias das Variedades de Capitalismo reside no reconhecimento das especificidades institucionais
de cada nao ou grupo de naes em cada um dos domnios que compem a estrutura da economia. Os autores entendem as instituies como agncias de socializao que definem padres de normas e atitudes associados a sistemas de sanes
e incentivos, aos quais os atores respondem racionalmente. Assim, por um lado, as
instituies operariam como fontes de poder para agentes especficos, por meio das
sanes formais; e, por outro lado, facilitariam as interaes por conferirem previsibilidade aos comportamentos.
HALL e SOSKICE sustentam que o modo de operao de cada variedade de
capitalismo ser resultante da forma de articulao entre cinco esferas de coordenao institucional: (a) a da barganha salarial, da produtividade e das condies de
trabalho (via sindicatos); (b) a dos sistemas de educao e qualificao profissional
dos trabalhadores e o investimento de cada firma; (c) a dos sistemas de governana
corporativa, especialmente referidos s formas de acesso aos financiamentos e s
garantias de retorno para os investimentos; (d) a dos mercados internos de trabalho, visando assegurar a aquisio de competncias adequadas e a cooperao dos
empregados nas suas atividades; e (e) a das formas de relacionamento interfirmas
(clientes, fornecedores e parceiros), visando assegurar alguma estabilidade da demanda, oferta apropriada de insumos e acesso tecnologia, para reduzir os riscos
associados repartio da informao e explorao em joint ventures.
A partir da, os autores identificam dois principais tipos de capitalismo nas
economias avanadas: (a) as economias liberais de mercado (LMEs); e (b) as economias de mercado coordenadas (CMEs).
Nas primeiras que so exemplificadas pelos EUA e a Inglaterra no presente
, a regulamentao mnima e a coordenao das atividades econmicas se realiza,
prioritariamente, mediante a hierarquia interna das empresas e os arranjos competitivos de mercado, nos quais as variaes de preos relativos assumiriam um papel
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central no equilbrio entre oferta e demanda. J nas EMC que tm na Alemanha


o principal exemplo , a coordenao das relaes entre os agentes, bem como a
construo das competncias essenciais ao sucesso em suas respectivas atividades
econmicas esto muito mais associadas a outros mecanismos que no o mercado,
sendo o equilbrio alcanado decorrente da interao estratgica.
DINIZ (2010) sintetiza os principais avanos obtidos a partir da distino original HALL e SOSKICE: AMABLE (2003), que identifica o capitalismo de mercado, o social-democrata, o continental europeu, o mediterrneo e o asitico; BOYER
(2005), que inclui o papel do Estado e a insero na ordem global como variveischave, e diferencia economias orientadas para o mercado (equivalente s LMEs),
economias mesocorporativistas (Japo e Coria), capitalismo dirigido pelo Estado
(Europa Continental) e o modelo social-democrata (Escandinvia). Nessa mesma
linha, SCHNEIDER (2007, 2009) acrescenta uma nova modalidade: as economias
de mercado hierrquicas (HMEs), categoria correspondente ao capitalismo latino
-americano.
Por fim, DINIZ (2010) destaca a contribuio de Vivien SCHMIDT (2005,
2006), que retoma a tipologia inicial de HALL e SOSKICE, e inclui no seu argumento terico as dimenses do Estado e da poltica, mostrando situaes especificamente
distintas das LMEs e das CMEs, por conta do papel mais ativo e diferenciado do
Estado: as economias de mercado influenciadas pelo Estado (SIMEs), exemplificadas por pases como Frana, Itlia, Espanha, Portugal e Grcia.
Essa discusso revela, assim, que nas modernas sociedades, o tipo de capitalismo varia em funo dos arranjos institucionais que estruturam seus regimes produtivos, fazendo igualmente variar as polticas pblicas, tanto no seu processo de
elaborao quanto de implementao.
2.1 O Papel do Estado
Como foi visto anteriormente, o Estado capitalista moderno o ponto de referncia central, a partir do qual as polticas pblicas so elaboradas e devem ser
analisadas. Isso porque o Estado no somente proporciona o contexto para o processamento dos inputs que daro origem s polticas pblicas, mas porque o Estado
uma estrutura multi-organizacional que rene alguns dos mais importantes atores
que atuam na elaborao das policies, alm de proporcionar o poder extroverso que
define as polticas como pblicas.
Vale lembrar a observao de Renato DAGNINO (2009, p. 130): as polticas pblicas se constituem em objeto especfico e qualificado de disputa entre os
diferentes agrupamentos polticos com algum grau de interesse pelas questes que
tm no aparelho de Estado um lcus privilegiado de expresso.
Ento, preciso indagar: O que o Estado? Qual o seu papel nas polticas
pblicas? Para alm das definies formais e genricas, como um empreendimento
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que reivindica, com xito, o monoplio do uso da violncia sobre um povo em um


dado territrio (WEBER, 1999), o estudo das polticas pblicas demanda respostas
mais substantivas.
Segundo Christopher HAM e Michael HILL (1993), o Estado pode ser definido tanto a partir das instituies que o formam quanto das funes que essas
instituies desempenham. As instituies constitutivas do Estado so os rgos
encarregados de suas funes executivas, legislativas e judicirias: ministrios, secretarias e departamentos governamentais; assembleias parlamentares e instituies
subordinadas voltadas elaborao de leis; e todo o sistema de cortes judiciais e rgos associados, responsveis por obrigar ao cumprimento da lei e por aperfeio-la
por intermdio de suas decises.
Existem relevantes diferenas entre os sistemas polticos de um Estado tanto
no sentido horizontal como no vertical. O primeiro diz respeito ao grau de separao
e independncia, ou superposio e subordinao, das instituies legislativas, executivas e judicirias. H sistemas polticos nos quais todas essas instituies so inteiramente separadas e independentes. E h outros, nos quais as instituies legislativas predominam sobre as executivas e as instituies judicirias esto subsumidas
na funo executiva. J o sentido vertical refere-se ao nmero de nveis de governo
dotados de legitimao prpria: um ou vrios. Em outras palavras, se a organizao
poltico-territorial unitria ou federativa. A caracterizao das instituies do Estado em termos horizontais e verticais ter consequncias decisivas quanto ao nmero
de atores e s instncias envolvidos nas polticas pblicas e quanto s suas relaes
de poder.
Os rgos que compem o Estado cumprem diversas funes. O principal
papel dos rgos que compem o sistema de segurana pblica polcias com vrias
atribuies, sistemas penitencirios, foras armadas, defesa civil, etc. a manuteno da ordem interna e a defesa externa. Essas funes so fundamentais para a coexistncia coletiva nas sociedades modernas e constituem as responsabilidades mais
fundamentais do Estado4. papel do Estado capitalista, como parte da sua funo
de manuteno da ordem interna, a garantia do direito propriedade e aos contratos
livremente estabelecidos no mercado.
At o final do sculo XIX, as funes do Estado estavam restritas, em grande
parte, s suas atividades judiciais, regulatrias e de controle. A partir da segunda metade do sculo XIX, essas funes se expandiram at que, a partir da grande crise do
mercado de 1929-30, o Estado passa a operar como agente de controle da economia,
com objetivo de equilibrar a economia e promover o desenvolvimento econmico e
o pleno emprego. Um dos resultados da interveno do Estado na proviso de servios e na gesto econmica foi a necessidade de aumentar a cobrana de impostos
para financiar suas atividades.
De acordo com Christopher HAM e Michael HILL (1993), trs reas de interveno do Estado assumiram especial relevncia nas sociedades contemporneas.
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o que define a natureza do Estado: o monoplio legtimo do uso da violncia.

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Na primeira, o poder pblico encarrega-se da proviso de servios tais como educao, sade pblica, aposentadoria, seguro desemprego, habitao e outros, caracterizando o que se conhece genericamente como Estado de bem-estar. Na segunda
rea, a interveno estatal compreende desde incentivos ao desenvolvimento industrial, mediante subsdios e concesses tributrias, polticas protecionistas, etc., at o
envolvimento direto no processo produtivo mediante a propriedade pblica de certas
empresas. Nesse caso, o Estado pode operar no somente na regulao da economia,
mas at atuar (como no passado recente) como produtor direto de bens e servios
para o mercado. Por fim, a complexidade da vida social e econmica exige o envolvimento do Estado na regulao de diversas atividades privadas, a fim de limitar
as externalidades negativas dos comportamentos individuais legtimos: a proteo
ambiental, a proteo do consumidor e o controle de monoplios e cartis.
Do ponto de vista da anlise de polticas pblicas, como assinalado anteriormente, o Estado no cumpre essas funes de forma neutra, mas tambm no se
mostra rigorosamente subordinado aos interesses de atores especficos da sociedade,
como classes sociais e grupos de interesse.
Segundo NORDLINGER (1981), no processo de formulao e de implementao das polticas pblicas, as preferncias do Estado so no mnimo to importantes quanto as da sociedade civil. Para o autor (1981, p. 1), o Estado democrtico
no apenas frequentemente autnomo, na medida em que age regularmente sobre
suas prprias preferncias, mas tambm marcantemente autnomo ao faz-lo mesmo
quando suas preferncias divergem das pretenses dos grupos mais poderosos na
sociedade civil.
Esse argumento encontra ressonncia na proposio de Adam PRZEWORSKI
(1995), de que o Estado pode ser considerado autnomo quando os agentes pblicos formulam objetivos prprios e so capazes de implement-los, mesmo contra
interesses dos diversos grupos sociais. Posio semelhante assumida por Eduardo
MARQUES (1997), que, para explicar a capacidade de ao autnoma do Estado,
invoca o argumento de que a inrcia das agncias estatais, consolidadas em estruturas burocrticas pouco flexveis, dificilmente permitiria aos interesses dominantes na
sociedade adequar o Estado s suas preferncias.
Grande parte dessa discusso poderia dar a impresso de que, enquanto os atores sociais seriam fragmentados em grupos de interesse, classes e fraes de classe, o
Estado seria uma imensa estrutura monoltica. Mas no assim. Como mostra grande parte da literatura, o Estado no mais unitrio em seus interesses e preferncias
do que os demais participantes do processo poltico.
A fragmentao do Estado pode ser explicada tanto em termos da anlise marxista segundo a qual as agncias do Estado reproduziriam as lutas econmicas entre
classes e fraes de classe , como em termos dos postulados pluralistas segundo
os quais os diversos interesses competitivos dos grupos na sociedade conformariam
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alianas provisrias entre as vrias agncias pblicas. Porm, essas explicaes se


baseiam na antiga ideia de que o polo dinmico da relao estaria exclusivamente
na sociedade e nunca no Estado. Alternativamente, possvel pensar que o prprio
processo de racionalizao leva tanto fragmentao horizontal do Estado, conformando organizaes setorialmente especializadas, quanto fragmentao vertical,
entre diferentes nveis hierrquicos dentro de cada uma das organizaes do Estado.
2.1.1 A Burocracia e o Estado
Entender a natureza da burocracia pblica de grande importncia para o
entendimento do processo de elaborao e de implementao de polticas pblicas.
Consoante visto anteriormente, o Estado constitudo por rgos e organizaes que
processam inputs e produzem decises sobre como lidar com determinados problemas. Esses rgos e organizaes cumprem seus papis a partir dos procedimentos
realizados ou no por vrios indivduos, os quais se orientam por referenciais diversos: posies de classe, disputas por poder poltico, ambies de carreira, identificao com imagens e valores organizacionais, compromissos polticos, obedincia
hierrquica, cumprimento de rotinas, ideais profissionais, necessidade de lidar com
incertezas e com recursos incertos, entre outros. O que que caracteriza tais coletividades como burocracias?
Ao estudar as organizaes da sociedade moderna, Max WEBER, sistematizou
o tipo-ideal5 da burocracia como: uma organizao contnua, com uma ou mais funes especficas, cuja operao regida por normas objetivas; o registro documental
de todos os atos, regras e decises inerentes organizao garante a consistncia e a
continuidade das regras; seus funcionrios exibem as seguintes caractersticas:
a) so profissionais e atuam organizados conforme regras hierrquicas de diviso do trabalho, as quais definem o escopo da autoridade, no interior
dessa hierarquia, estabelecendo objetivamente os deveres e direitos, em
cada nvel;
b) os funcionrios no so eleitos, mas sim indicados com base em critrios
impessoais relativos ao domnio de conhecimentos especficos e so promovidos por mrito profissional;
c) so remunerados mediante salrios fixos, estabelecidos conforme atribuies e responsabilidades hierarquizadas, previamente definidas;
d) seu emprego permanente, sendo-lhes garantida uma certa estabilidade e
o pagamento de penses aps a aposentadoria;
5

Tipo ideal um conceito terico, uma abstrao, portanto, no existe no mundo da realidade concreta. Definese como ideal na medida em que, representando de forma pura as caractersticas definidoras de um objeto, s
existe como ideia na mente do estudioso. Ideal, aqui no tem conotao normativa (do que deve ser), nem teleolgica (do que dever vir a ser). Portanto, quando se menciona o tipo ideal weberiano ou o modelo weberiano
essas expresses no significam a proposio ou recomendao, pelo autor, de algo supostamente desejvel.

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e) os funcionrios so separados da propriedade dos meios de administrao


e produo;
f) so homens livres, estando sujeitos autoridade somente no que diz respeito a suas obrigaes oficiais, enquanto funcionrios de uma organizao;
g) no cumprimento dessas obrigaes oficiais, regem-se por uma tica de
obedincia e neutralidade poltica.
Segundo DAGNINO (2002), a anlise do papel da burocracia no Estado capitalista contemporneo pode ter como ponto de partida a concepo weberiana, a fim
de contemplar os desvios impostos pela realidade. Em cada situao especfica,
cabem, entre outras, as seguintes indagaes: Como atua a burocracia? Como se organiza? O que rege suas aes: seus interesses individuais, corporativos ou sociais?
Quem a controla? Est submetida apenas a controles internos? Que relaes mantm
com as diversas foras sociais?
C. HAM & M. HILL (1993) procuraram resumir as concepes das diferentes teorias quanto ao papel das burocracias pblicas nas sociedades capitalistas. De
acordo com os autores, o pluralismo as concebe como agncias que, simultaneamente, lutam por seus prprios interesses e procuram responder s demandas de indivduos e de grupos externos. O marxismo, em sua verso instrumentalista, define as
burocracias pblicas como parte do Estado enquanto comit executivo da burguesia; j o neo-marxismo identifica essas burocracias como componentes do aparelho
do Estado, o qual, em certos momentos, pode exibir certa autonomia em relao a
uma classe ou a uma frao de classe, mas no autnomo frente ao capitalismo. O
elitismo considera que as burocracias so importante fonte de poder para as elites
dirigentes, devido ao seu controle de recursos organizacionais. Somente a matriz de
pensamento corporativista reconheceria o papel central das burocracias pblicas no
processo de elaborao de polticas nas sociedades capitalistas modernas.
Evidentemente, essa discusso admite variadas dimenses. O tipo de relao
que se estabelece entre a burocracia pblica, os interesses e os poderes existentes
na sociedade uma delas. Nesse sentido, destaca-se a ideia de que a autonomia do
Estado se expressa pelo insulamento da sua burocracia, conforme mostra ROCHA
(2005, p. 14-15), com base nas proposies de SKOCPOL (1985):
A burocracia estatal, especialmente a de carreira, estabelece polticas de longo prazo diversas das demandadas pelos atores sociais. Suas aes buscam propor
vises abrangentes sobre os problemas com que se defrontam. A capacidade que a
burocracia tem de elaborar e implementar polticas , em parte, resultante do controle que ela exerce sobre um recurso de poder privilegiado, que o acesso diferenciado informao. Nessa perspectiva, as decises pblicas trazem, portanto, a
marca dos interesses e das percepes que a burocracia tem da realidade. O Estado
aparece como varivel independente, dotado de autonomia de ao, expresso do
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insulamento da burocracia. Porm, cada Estado tem sua capacidade dada por uma
srie de requisitos prprios. Esses requisitos so historicamente condicionados: os
instrumentos de polticas estatais no so criaes deliberadas de curto prazo, mas
sim dependem da histria de cada nao. (...) E s o exame de cada caso especfico
pode definir o grau de insulamento que cada Estado possui.
Esse mesmo tipo de relao foi explorado por Peter EVANS (1995) em seu
estudo sobre o papel do Estado no desenvolvimento econmico, quando elaborou
o conceito de autonomia imersa ou autonomia inserida. O autor assume a concepo weberiana de que o funcionamento da burocracia deve ser autnomo. Mas
tambm levou em considerao diversos estudos que mostraram a importncia de
projetos conjuntos entre o Estado e os atores sociais, na busca de objetivos de desenvolvimento. Na sua concepo, para conduzirem polticas de desenvolvimento,
as burocracias pblicas tm de ser autnomas, entretanto, no podem ser alheias
sociedade. Elas devem estar imersas ou inseridas na sociedade, contudo, no
podem ser capturadas por interesses privatistas. A questo torna-se, ento, que tipo
de insero que no signifique a captura da burocracia por interesses privados poder
ocorrer. Ou seja: como combinar o insulamento burocrtico weberiano com uma
intensa ligao com a estrutura social circundante... (p. 47-50).
Outra dimenso relevante na discusso sobre burocracia e Estado diz respeito
autonomia da prpria burocracia pblica, no diante dos interesses da sociedade,
mas frente aos polticos, ao reivindicar um espao de poder prprio, em vez de ficar
restrita ao campo da administrao. Nesse sentido, como indicam RUA e AGUIAR
(2006, p. 129),
os membros da burocracia pblica no so agentes neutros, mas sim dotados de interesses prprios, que tentam maximizar; alm disso, so atores capazes
de mobilizar recursos polticos, como informao e apoio de grupos de interesse
da sociedade; so dotados, tambm, de capacidade para desenvolver concepes
prprias sobre as polticas governamentais e sobre o seu prprio papel no jogo
poltico, independentemente de consideraes de natureza estritamente tcnica; por
fim, trata-se de atores capazes de competir com os polticos, no apenas visando a
decises favorveis s suas propostas quanto a policies especficas, mas at mesmo
pelo controle do processo poltico.
O comportamento poltico da burocracia examinado por Guy PETERS
(1981), que introduz a hiptese do governo burocrtico, isto , a possibilidade de
os agentes burocrticos assumirem de facto o controle do processo governamental,
esvaziando o poder dos polticos, no a fim de realizar o interesse de uma classe
social, de um grupo de interesse ou de uma elite da sociedade, mas em seu interesse
prprio. Nesse estudo, o autor enumera as condies para o desenvolvimento de um
governo burocrtico, avaliando o grau de autonomia poltica da burocracia. Segundo RUA e AGUIAR (2006, p. 130), alm de desmistificar a suposta neutralidade e
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passividade da burocracia orientada pela tica da obedincia , o autor explora


a dimenso poltica do comportamento desse ator, expressa na sua capacidade de
controlar o processo decisrio, assumindo, na direo do governo, responsabilidades e poderes usualmente atribudos aos polticos.
Uma terceira dimenso da discusso sobre burocracia e Estado tem como foco o
papel da burocracia pblica a partir da percepo das suas diferenas internas de atribuio e de status. claro que, mesmo que seja tratada, em geral, de forma indiferenciada, a
burocracia , intrinsecamente, estratificada. Quanto mais ampla for uma burocracia, mais
estratificada e hierarquizada possivelmente ser. Todavia, como o estudo de polticas
pblicas privilegiou, durante muito tempo, o processo de deciso poltica, grande parte
dos estudos da burocracia pblica enfatizou o papel dos agentes burocrticos dos seus
escales superiores. Porm, o que dizer da atuao dos servidores que operam os nveis
intermedirios e inferiores das organizaes pblicas?
Os estudos empricos de polticas pblicas iniciados na dcada de 1980 mostram
que, na realidade, uma boa parte da poltica (policy) feita ou modificada no processo
de implementao. Tais anlises vm formando uma tradio na qual o foco da ateno
se desloca para o papel dos servidores pblicos que operam nos escales mais baixos
do sistema poltico, atuando diretamente junto ao pblico (e no apenas beneficirios)
das polticas pblicas: so agentes de fiscalizao, policiais, bombeiros, professores e
diretores de escolas, atendentes de hospitais, etc. Esses atores, que a literatura denomina
burocracia de nvel de rua (street-level bureaucracy), no so neutros, e possuem
significativos recursos de poder poltico, j que sua atuao que define como a poltica
pblica (e, portanto, a ao governamental) se apresenta aos cidados.
Persiste, porm, uma enorme lacuna nos estudos, em geral, sobre os agentes
burocrticos de nvel intermedirio. No Brasil, a maioria das pesquisas centra-se na
burocracia de alto escalo e, mais especificamente, na burocracia federal e em como
esta atua no processo de produo de polticas pblicas. H apenas estudos iniciais
sobre a burocracia intermediria, situada entre a elite poltica que compe o alto
escalo e a burocracia do nvel da rua, que indagam como que a seleo desses
atores, os incentivos que recebem no cargo, sua relao com a alta burocracia e com
a burocracia no nvel da rua, bem como as distintas condies de trabalho afetam
as polticas pblicas6.
A relevncia do papel desses atores claramente definida em alguns poucos
trabalhos como o de Edward PAGE e Bill JENKINS (2006), que mostra como a
maior parte das polticas pblicas comea a ser implementada a partir de poucas instrues diretas e especficas de legisladores, ministros e altos funcionrios. Uma vez
que esses atores no do orientaes detalhadas sobre como cada uma das polticas
pblicas deve ser implementada, cabe burocracia de mdio escalo elaborar e at
negociar clusulas legais, regulamentos especficos e vrias formas de protocolos,
6

OLIVEIRA, Vanessa E. & ABRCIO, Fernando. Entre a Poltica e a Burocracia: a importncia dos burocratas de
nvel mdio para a produo de polticas pblicas em sade e educao. 2011, p. 2. Disponvel em: <http://www.
sigeventos.com.br/anpocs/inscricao/resumos/0004/TBR2707-1.DOC>. Acesso em: 30 mai. 2013.

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estabelecendo como ser a sua implementao na prtica. Esses atores atuam, simultaneamente, junto de seus superiores, produzindo minutas de documentos, etc.,
e conduzem os nveis inferiores, exercendo a gesto das polticas e orientando os
demais envolvidos no processo poltico.
Sem diferenciar os nveis intermedirios, C. HAM & M. HILL (1993) exploram trs questes tratadas na literatura sobre os escales inferiores da burocracia
pblica: (a) a dimenso negativa e, possivelmente conservadora, que as personalidades burocrticas marcadas pela rigidez das rotinas organizacionais do ao setor pblico; (b) as caractersticas e o papel da burocracia de nvel de rua na implementao das polticas pblicas e a sua importncia na interao com o pblico; (c)
o envolvimento de funcionrios profissionalizados na implementao das polticas e
a diferena que podem fazer para compensar o tratamento insatisfatrio dado pelos
burocratas aos cidados7.
Burocratas e Discricionariedade no Processo de Elaborao de Polticas Pblicas
Elemento essencial ao debate acerca da formulao e da implementao de
polticas pblicas, a discricionariedade da burocracia na tomada de decises e na
execuo de aes governamentais afeta profundamente as polticas pblicas e os
seus resultados. O conceito de discricionariedade, porm, pode admitir alguns enfoques distintos.
Num sentido amplo, a discricionariedade consiste na disponibilidade de um
espao de poder que permite ao agente pblico escolher entre diferentes alternativas
de ao ou no-ao. Contudo, tal amplitude compreende procedimentos e condies muito distintos, como (a) possveis arbitrariedades ou personalismos na atuao
dos agentes pblicos, (b) possvel margem de liberdade de movimentos que todo
agente pblico possui no exerccio de suas funes, e (c) margem de liberdade dos
agentes pblicos situados na periferia quando da aplicao das normas geradas pela
administrao central.
A discusso sobre a discricionariedade inclui situaes que vo desde o poder
discricionrio propriamente dito, que consiste na orientao legal que inclui a extenso da norma, o titular da sua competncia e a finalidade pretendida; passa pelos
conceitos jurdicos indeterminados que geram vazios legais a serem preenchidos por
interpretaes judiciais sempre luz da finalidade da norma; remete capacidade de
juzo ou julgamento, referindo-se flexibilidade do agente pblico para exercer uma
prtica criativa e positiva com relao norma, sem violao das suas finalidades; e
chega violao correspondente ao afastamento da finalidade da norma.
A falta de um consenso conceitual favorece definies imprecisas, tornando
difcil a compreenso do tema. C. HAM & M. HILL (1993) discutem, a partir das
7

Tendo em vista o objetivo desse texto, importa especialmente a questo (b), que ser tratada no Texto de Apoio
sobre implementao de polticas pblicas.

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proposies de vrios outros autores, algumas acepes possveis para a discricionariedade. Mencionam, por exemplo, Kenneth DAVIS (1969, p. 4), que sustenta que
Um funcionrio pblico tem discricionariedade onde quer que os limites efetivos
de seu poder deixem-no livre para fazer uma escolha entre possveis cursos de ao
e inao. Ou seja, grosso modo, a discricionariedade abrangeria todos os graus
de liberdade dos funcionrios na tomada de deciso. J sob uma perspectiva mais
restritiva, outros autores assinalam a necessidade de se distinguir o julgamento que
os burocratas fazem quando tm apenas que interpretar as normas e a discricionariedade, entendida como a margem de autonomia de ocupantes de cargos especficos
para que, em determinadas situaes, tomem as decises que entenderem ser as mais
convenientes para o interesse pblico. Em qualquer dos conceitos que se adote,
preciso atentar para a influncia das regras do jogo poltico sobre os comportamentos dos atores em particular, os burocratas e, consequentemente, sobre o grau de
discricionariedade de que dispem.
O estudo da discricionariedade em sua conotao mais ampla impe, portanto, que se avalie tanto a obedincia como a desobedincia s normas, visto que as
fronteiras entre a deciso restrita aos limites da discricionariedade e a deciso que
desrespeita as normas so pouco claras. Tambm relevante investigar o papel da
discricionariedade na delegao de funes governamentais. C. HAM & M. HILL
(1993) chamam a ateno para a necessidade de se considerar a discricionariedade
sob algumas perspectivas trazidas pela literatura (a) o enfoque da Sociologia (sobretudo da Teoria das Organizaes), (b) o das polticas pblicas da rea social, (c)
o do Direito Administrativo, e (d) o do cumprimento da lei.
Sob a tica da Sociologia e da Teoria das Organizaes, a discricionariedade
permeia todos os processos e todas as atividades governamentais, at mesmo aqueles
mais controlados e supervisionados. Quando h delegao de atribuies e de responsabilidades como ocorre usualmente no mbito das decises pblicas , o nvel
de discricionariedade se eleva, porque h numerosos atores intermedirios operando
num ambiente poltico complexo.
Segundo a Teoria das Organizaes, essa margem de liberdade de escolha das
burocracias cria um potencial de conflito entre os que comandam as organizaes
e aqueles a quem as competncias so delegadas. J em 1947, SIMON apontou a
importncia do controle das condies ou premissas sobre as quais se assentam as
decises racionais, para a consecuo de certos objetivos; posteriormente, o autor reconhece que a suposio de controle completo sobre as circunstncias no encontra
amparo no mundo real. Uma vez que as organizaes so baseadas na autoridade e
na hierarquia, sendo rotineira a delegao de atividades e de responsabilidades, a discricionariedade produziria acentuados impactos sobre os sistemas organizacionais.
Um importante aspecto a ser tomado em considerao o de que as decises
pblicas tm status diferenciado. H decises ordinrias, que so tomadas na base da
pirmide hierrquica organizacional. Essas, por sua natureza, esto subordinadas s
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decises estruturantes, que so tomadas no topo da organizao. As primeiras podem


no ser executadas conforme os parmetros estruturantes, pois os agentes da base,
por sua discricionariedade, podem introduzir distores nas atividades e funes
organizacionais. Ou seja: ao implementar aes especficas de polticas pblicas,
as burocracias o fazem no nvel micro-institucional, tendo de lidar com tarefas e
problemas diferentes daqueles notados pelos polticos e que so percebidos mais
facilmente pela sociedade.
Assim, a comunicao, a coordenao e o controle dentro das organizaes
(e do governo) apresentam alcance limitado porque, embora a lgica do sistema
implique subordinao, na realidade, o que h interdependncia entre superiores e
subordinados, com os primeiros chegando at a ser dependentes dos segundos, sem
os quais ser invivel a implementao das polticas pblicas.
Ademais, as regras estabelecidas pelos polticos para o exerccio das atividades dos burocratas podem resultar em efeitos no apenas diferentes do pretendido,
mas at contrrios ao desejado, porquanto a burocracia pode operar defendendo seus
interesses e influenciando para que as regras do jogo restrinjam a liberdade discricionria dos polticos; porm, do mesmo modo, polticos podem responder a esse
movimento reduzindo a discricionariedade dos burocratas.
Discricionariedade e regras ocupam, ento, o centro das disputas e dos conflitos de poder relativos s polticas pblicas, sendo negociadas intensamente no interior das organizaes. C. HAM & M. HILL (1993) relatam estudos que enfatizam a
relevncia do nvel de confiana entre as partes nessas interaes, sendo que, quanto
mais hierrquicas forem as relaes e a imposio de regras, mais baixo ser o nvel
de confiana entre as partes. Esses autores apontam duas possibilidades: uma delas,
caracterizada por discricionariedade, ocorre quando o nvel de confiana alto e a
atividade dos agentes implementadores legitimada e reconhecida como importante
pelos polticos, o que se d frequentemente na Administrao Pblica; e outra, caracterizada por quebra de regulamentos, quando os implementadores so tidos como
pouco qualificados, o exerccio de suas funes no admite espao para decises legtimas, e eles assumem comportamentos que os polticos no conseguem controlar.
Outra abordagem ao problema da discricionariedade tem como foco no os
atores, mas a qualidade das normas: h situaes em que as normas so ambguas;
h outras nas quais so excessivas, impondo obstculos tomada de decises e ao
atendimento s demandas. Nessas circunstncias, a burocracia poder escolher entre
obedecer s regras ou desafiar o imperativo da obedincia. Na primeira hiptese, poder ocorrer a paralisao da organizao, caracterizando-se a disfuno de as regras
se tornarem o objetivo a ser alcanado e no o meio para realizar uma finalidade. A
adoo de um comportamento de conformidade extremada, com a aplicao da lei
risca, pode inviabilizar a tomada de decises e o atendimento s demandas da socie20

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dade8. Na hiptese alternativa, a burocracia negligencia os regulamentos que podem


atingir seus interesses mais diretamente (ou os de suas clientelas) e pode mascarar o
cumprimento dos objetivos da organizao, privilegiando o resultado e o desempenho organizacionais referentes quantidade (em vez de qualidade) na prestao de
servios pblicos.
A abordagem sociolgica da Teoria das Organizaes enxerga a burocracia
como um fenmeno onipresente e inerente ao controle administrativo, e destaca a
importncia do exame da atuao das burocracias para a anlise da discricionariedade. As organizaes so dinmicas, esto em constante mudana, afetadas por
acontecimentos dos ambientes interno e externo a elas. Nelas, ocorrem interaes
contnuas e conflitos diversos: entre o comportamento formal e o informal; o cumprimento e o descumprimento de normas; as antigas e as novas regras; a criao de
regras e o controle hierrquico; a ambiguidade das normas e a autonomia da burocracia. Tambm possvel examinar a discricionariedade no mbito das relaes
entre diferentes instncias de burocracias por exemplo: a burocracia central e as
que operam na esfera local.
A perspectiva das polticas sociais considera a natureza da discricionariedade
no contexto das polticas pblicas dessa rea, das normas e dos regulamentos, e das
burocracias. Parte da literatura entende que as decises cabveis burocracia nesse
campo podem ser de difcil normatizao e que as normas se mostram ambguas9.
Alm disso, as regras estabelecidas podem ter sido formuladas de maneira a reduzir
os custos governamentais nessa rea, levando a uma vasta gama de variaes na
prestao dos servios pblicos e, at mesmo, inconsistncia nas decises polticas.
Tem-se, desse modo, um desequilbrio entre a norma legal e a discricionariedade
administrativa, que pode levar at mesmo a conflitos entre diferentes escales da hierarquia organizacional como, por exemplo, quando supervisores atendem a pedidos
diretos de clientes, desautorizando decises tomadas pelos funcionrios encarregados do atendimento ao pblico. Tudo isso pode levar a um detalhamento excessivo
dos regulamentos que guiam a burocracia, a fim de reduzir ao mximo o seu espao
de discricionariedade e assegurar que a maioria das situaes esteja disciplinada em
lei.
Sob a mesma perspectiva, existem trabalhos que exploram os vrios tipos de
discricionariedade, caracterizando a que exercida por um burocrata individual8

Prevista por WEBER, a possibilidade de a burocracia cumprir estrita e minuciosamente as regras, pode acabar
inviabilizando o atendimento s necessidades da sociedade. Quando um comportamento escolhido como estratgia de enfrentamento, um exemplo encontra-se nas chamadas operao-tartaruga ou operao-padro,
realizadas no Brasil por policiais, agentes alfandegrios em aeroportos, etc., para mostrar como as regras so
irracionais e quais as consequncias, para o pblico, da sua rigorosa aplicao.
Por exemplo, como decidir se o melhor para o bem-estar das crianas em uma famlia de pais dependentes de
drogas ilcitas manter as crianas com os pais ou afast-las e coloc-las sob a assistncia pblica? Ou, ainda
mais concretamente, como decidir se uma famlia que no cumpre as condicionalidades do Bolsa-Famlia deve
ser desligada do Programa?

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mente (chamada de discricionariedade de funcionrio, que usa sua margem de


liberdade para, em circunstncias excepcionais, discordar das regras) e a que resulta
da atuao de uma agncia ou organizao que proporciona uma interpretao da lei
(discricionariedade de agncia).
De acordo com um dos autores citados por C. HAM & M. HILL, somente na
situao descrita como discricionariedade de funcionrio seria possvel defender
que h discricionariedade de fato. Quando o burocrata interpreta regras rgidas, toma
decises em reas nas quais as regras so inexistentes ou inadequadas, o que est
ocorrendo no poderia ser considerado discricionariedade, mas simples julgamento,
dentro das atribuies do servidor.
Essa interpretao conduz ao questionamento a respeito da margem de autonomia das agncias e dos burocratas que os legisladores devem fazer constar nas
normas jurdicas destinadas a reger os casos excepcionais e da limitao da autonomia dos agentes da burocracia que esto encarregados de proporcionar o servio
ou bem pblico ao cidado, com o qual se relacionam diretamente. A partir da,
possvel explorar outras linhas de estudo, como as causas de os poderes discricionrios surgirem e os processos que os favorecem.
O exame da discricionariedade segundo o enfoque do Direito Administrativo
(ou da lei administrativa) sublinha os elementos que compem a discricionariedade
administrativa, e no os conflitos polticos que ela pode vir a suscitar. A finalidade
constatar, por exemplo, se houve delegao expressa de poder discricionrio mediante lei; se os poderes discricionrios dos agentes pblicos respeitam os limites
de razoabilidade e de proporcionalidade impostos pela lei; e se a burocracia atua
realmente dentro dos limites da discricionariedade previstos na lei.
A concepo desse fenmeno pelo Direito Administrativo de que a norma
seria suficiente para manter a discricionariedade administrativa sob controle (principalmente, sob o controle dos parlamentares) e dentro de limites, pois a norma
defenderia o cidado do exerccio arbitrrio do poder (tanto por polticos quanto por
burocratas). Quando disputas sobre o exerccio da discricionariedade chegam aos
tribunais de justia, esses podem, utilizando, por sua vez, sua discricionariedade ao
julgar (o que caracteriza um comportamento poltico), intervir e restringir o uso do
poder discricionrio em determinados casos.
Sob a perspectiva do Direito Administrativo, existe uma dimenso de controle
e de restrio da discricionariedade pelas agncias governamentais sobre seus burocratas individualmente, com o intuito de assegurar que as decises deles no sejam
arbitrrias. Essa vertente considera tambm que, no momento de formao das leis,
regras bastante especficas j devem ser traadas se necessrio, com auxlio dos burocratas para identificar as situaes pontuais com as quais eles iro lidar. Contudo,
essa reduo da discricionariedade pela lei no constitui tarefa simples, haja vista
que as polticas pblicas implicam muita complexidade, o que torna difcil identificar todos os padres, os critrios e os fatos possveis de acontecer. Pelo mesmo mo22

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tivo, pouco til o estabelecimento de um padro ou conceito nico a ser aplicado


a todas as situaes possveis. Outrossim, para que a norma elaborada tenha alguma
permanncia, indispensvel a flexibilidade e a previso de modificaes caso a realidade venha a se alterar. Nesse sentido, a discricionariedade pode ser mais forte
(o tomador de decises seleciona o critrio que deseja para agir) ou mais fraca (os
critrios esto determinados na lei, o tomador de decises apenas os interpreta).
No controle administrativo da discricionariedade, em lugar da dicotomia entre
regras e liberdade de atuao, possvel discutir a questo do grau de discricionariedade admissvel, admitindo-se que o grau de discricionariedade varia ao longo de um
continuum, do mais alto ao mais baixo. Esse aspecto resulta no exame dos processos
organizacionais internos e das atitudes e crenas daqueles encarregados de interpretar as regras. Tambm reconhecida a necessidade de examinar a discricionariedade
num contexto propriamente poltico, inclusive o papel da negociao que uma
forma importante de comportamento discricionrio no planejamento da implementao de polticas pblicas. Nesse caso, ser possvel observar que, em vez da funo
aparentemente neutra, as autoridades podem perseguir metas polticas mais amplas,
tendo em vista as negociaes que efetuaram.
O ltimo enfoque a ser descrito, o papel da discricionariedade no cumprimento da lei, originou-se do estudo da aplicao de leis criminais e das decises tomadas
nessa esfera por policiais. Os estudos mostram que, do mesmo modo que invivel
para os policiais prender todos aqueles que infringem as leis, por falta de recursos
para tanto (aparato policial, quantidade de tribunais e prises suficientes), impossvel aos burocratas adotar todas as medidas necessrias e agir na soluo de todos os
problemas da coletividade ao mesmo tempo. Por isso, eles precisam escolher em que
setor planejam atuar, com que intensidade devero faz-lo, e acumular esforos, pois
a ao governamental se torna mais eficiente se for concentrada da a significncia
da discricionariedade. Trata-se no da dificuldade de controlar a margem de liberdade da burocracia, e sim da rigidez da lei e da ao governamental no conduzirem
consecuo dos objetivos da poltica pblica.
Alguns autores evidenciam que, tipicamente, decises e aes de polticas
pblicas em um setor implicam negociaes sobre as decises e as aes de polticas
em setores distintos, prevalecendo os interesses do(s) grupo(s) que dispuser(em) de
mais recursos de poder. DAVIS (1969) sustenta que diferentes leis so elaboradas
e obedecidas de maneiras diferentes quando os legisladores disciplinam em mincias uma matria, na tentativa de regular e controlar o comportamento das burocracias que implementaro a poltica pblica, a resposta aparece em um efeito no
previsto pelos polticos: elas podem ter de ignorar boa parte da lei para que consigam
cumprir os objetivos maiores que a norma estabelece10. Dessa sorte, se as leis forem
mais consistentes com a realidade, muitas formas de discricionariedade nem chegam
a ser necessrias.
10

Situao equivalente seria a do policial que pune as violaes mais graves e permite que infraes menos graves
passem despercebidas.

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A contribuio da abordagem do cumprimento da lei para o estudo da discricionariedade abarca, ainda, o modo como o vis, ou seja, a ideologia, os valores e os
preconceitos dos burocratas influenciam a prpria obedincia lei e afetam a tomada
de decises, sendo perceptveis nas polticas voltadas para problemas relativos
classe social, ao gnero, etnia, etc. Esses vieses so definidos no somente pelas
crenas, como tambm pelas caractersticas da atividade a ser realizada pelo burocrata incumbido do cumprimento da lei. Ou seja: o tipo de relao existente entre
aquela organizao e a sociedade, e entre aquela burocracia e a sociedade; a forma
como o trabalho cotidiano do burocrata organizado; os pontos de tenso e conflito
na execuo das atividades; e o estmulo oferecido ao burocrata para solucionar os
problemas decorrentes da observncia lei.
Cabe sintetizar algumas consideraes sobre a discricionariedade e as regras
legais. Em primeiro plano, a discusso valorativa: se a discricionariedade algo
bom ou ruim para as polticas pblicas depende, em grande parte, da forma
como ela exercida e de suas consequncias para a sociedade. Cada uma das abordagens acima mencionadas possui suas preocupaes nesse aspecto: para a Teoria
das Organizaes, importa verificar como realizado o controle hierrquico da autonomia e como os subordinados em situao de baixa confiabilidade a exercem;
na perspectiva das polticas sociais, presta-se ateno s distores que a burocracia mais prxima ao cidado pode gerar; sob a tica do Direito Administrativo, a
questo significativa diz respeito flexibilidade das regras, que tem sido vista como
prefervel rigidez legal; e, no enfoque do cumprimento da lei, observa-se que os
vieses dos agentes do Estado podem alterar as polticas e discute-se em que medida
seria desejvel que esses atores fossem mais rigorosos, ou menos flexveis, frente
norma legal.
Embora essas correntes apreciem a discricionariedade como fenmeno isolado, HAM & HILL lembram e frisam que ela espelha fenmenos sociais, polticos e
econmicos mais abrangentes. Para os autores, a temtica pode ser estudada sob um
ponto de vista relativamente isento de valores, mediante a identificao dos fatores
que influenciam as leis a serem implementadas e a discricionariedade existente, segundo as caractersticas especficas de certo contexto e as foras polticas, sociais e
econmicas nele presentes; ou sob o ponto de vista de quem e do quanto se beneficia
com qual configurao especfica de regras e de discricionariedade, e se a circunstncia pode ser alterada. HAM & HILL (1993, p. 226) complementam que: As
questes de valores no resolvidas podem atormentar aqueles que implementam polticas e aqueles cujo bem-estar afetado por sua implementao, da mesma forma
que atormentaram os polticos.
Finalmente, os autores mostram que o contexto social e poltico no qual as policies tm lugar e as influncias de vrios atores polticos no processo afetam a forma
como a discricionariedade se manifesta, bem como as tentativas de control-la. Em
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suma, eles compreendem que: (a) a discricionariedade pode emergir das ambiguidades presentes na prpria poltica pblica; (b) ela surge como uma consequncia das
limitaes do controle (os incentivos para um agente obedecer sero to menos eficazes quanto mais difcil ou custoso for saber como ele se comporta e esse agente
souber disso); (c) a discricionariedade deve ser abordada por intermdio da quebra
de regulamentos nas organizaes e deve ser relacionada com questes sobre a complexidade organizacional, sistemas de gratificao, motivao e moral; (d) deve-se
investigar os interesses afetados pelos variados graus de discricionariedade; e (e)
preciso conhecer mais as estratgias de controle organizacional desenvolvidas para
se lidar com os problemas provenientes da autonomia das burocracias.
A Contribuio do Estudo das Organizaes para a Anlise do Processo de Elaborao de Polticas Pblicas
Como foi mencionado no incio desse texto, a elaborao das polticas pblicas no ocorre em um vcuo institucional, mas tem seus fundamentos no Estado
na sociedade, onde as organizaes desempenham um papel central. Nesse sentido,
HAM; HILL(1993) citam Richard ELMORE (1978) Uma vez que, virtualmente,
todas as polticas pblicas so executadas por grandes organizaes pblicas, somente atravs do entendimento de como funcionam tais organizaes que se pode
compreender como as polticas so lapidadas em seu processo de implementao.
Contribuies da Sociologia: Burocracia e Teoria das Organizaes
A primeira contribuio da Sociologia compreenso do funcionamento interno das organizaes proveniente da anlise weberiana da burocracia. Ao apresentar a teoria de Max WEBER sobre a temtica, C. HAM & M. HILL (1993, p. 157)
explicam que a expanso do modelo burocrtico11 de administrao se ampara em
sua racionalidade formal significa realizar clculos de maneira correta e lgica a
fim de alcanar os objetivos pretendidos. Max Weber sustentou que a razo decisiva
para o avano da organizao burocrtica sempre foi a sua superioridade puramente
tcnica sobre qualquer outra forma de organizao.
As principais caractersticas que definem o que burocracia para WEBER
podem ser resumidas como: (a) uma organizao com funes especficas, cuja operao subordinada a regras abstratas e impessoais; (b) todos atos, regras e decises
que dizem respeito organizao so documentados, por escrito (c) organizao
hierrquica12, com a determinao dos direitos e deveres dos funcionrios em cada
11

12

Vale lembrar que o pensamento de WEBER contempla a burocracia sob trs prismas distintos: como categoria
social (corpo de servidores pblicos), como modelo de organizao administrativa (Administrao Burocrtica) e
como fenmeno que expressa a racionalizao da vida social, aspecto em que o autor concentra suas reflexes.
Hierarquia consiste em um ordenamento ou graduao das diferentes categorias de funcionrios ou membros de
uma organizao, segundo a importncia das suas atribuies, capacidades, responsabilidades, status e/ou poder.

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nvel; (d) todos os funcionrios so sujeitos observncia da norma (disciplina,


conformidade) quanto a seus deveres enquanto agentes de uma organizao; (e) os
funcionrios so escolhidos por critrios impessoais (no eleitos) e promovidos por
mrito; e (f) os funcionrios so remunerados em salrios previamente fixos, que variam conforme a posio na hierarquia; h relativa estabilidade no emprego, sendo
previsto o pagamento de penses aps a aposentadoria.
A despeito de WEBER no ser o autor do conceito de organizao, nos termos
contemporneos, nem tenha considerado essas caractersticas pr-requisitos para definir organizao, vrios autores que o sucederam utilizaram-se desse legado para
sistematizar o que uma organizao. HAM & HILL (1993) citam, primeiramente,
Frederick TAYLOR, que props um conjunto de princpios para a administrao
exitosa (eficiente) das organizaes.
Com a crescente importncia das cincias sociais nas dcadas de 1940 e 1950,
sustentam os autores, desenvolveram-se duas vertentes da teoria das organizaes.
Uma delas, baseada na aplicao da teoria weberiana ao estudo das organizaes
pela Sociologia deu origem ao que hoje se conhece como Sociologia das Organizaes, que explorou diversos ngulos das relaes informais e dos conflitos entre
as necessidades humanas e as exigncias formais das organizaes. A outra vertente,
mais especificamente ancorada na Administrao, estava se desenvolvendo desde
Frederick TAYLOR e recebeu um decisivo impulso a partir dos experimentos de
Elton MAYO . Ambas as vertentes sero apresentada a seguir.
Autores que exploraram a abordagem sociolgica constataram algumas dificuldades na teoria burocrtica weberiana, especialmente entre a noo de hierarquia
e a necessidade de expertise (especializao tcnica). Como sintetizaram C. HAM&
M. HILL, Alvin GOULDNER (1955) argumentou que, quanto mais numerosas e
detalhadas so as funes em uma organizao, tanto mais a percia se concentra nos
nveis mais baixos da hierarquia. Da resulta uma inevitvel tendncia a conflitos
entre autoridades fundadas na expertise e autoridades baseadas na hierarquia das
organizaes burocrticas. Por isso, GOULDNER (idem) chega a afirmar que seria
precipitado afirmar que as burocracias se mantm somente por causa da sua eficincia. A partir dessa hiptese, desenvolveram-se vrios estudos relevantes a respeito
do conflito entre os especialistas e os administradores no interior das organizaes.
Tambm se desenvolveram anlises sobre as relaes entre a racionalidade e a
rigidez nas organizaes burocrticas. Nesse mbito, como mostram C. HAM & M.
HILL (1993, p. 164-165), destacou-se o estudo de Robert K. MERTON (1971) sobre
a estrutura e a personalidade burocrticas, cujo argumento central pode ser descrito
nos seguintes termos: (a)Uma burocracia eficiente exige confiana no desempenho
e rigorosa observncia das normas (disciplina); (b) esse cumprimento estrito das
normas tende a transform-las em absolutas; j no so consideradas instrumentos
em relao a uma srie de fins, mas tornam-se fins em si mesmas; (c) isso gera difi26

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culdades pronta adaptao quando ocorrem mudanas na situao que no so claramente percebidas por aqueles que formulam as normas; (d) assim a conformidade
s regras (disciplina), inicialmente fundamental para eficincia, em geral, torna-se a
causa da ineficcia em situaes especficas. Os membros da organizao que no
se distanciaram do significado que para eles tm as normas, raras vezes percebem a
sua inadequao.
Essa interpretao bastante consistente com os problemas de expertise nas
organizaes, acima descritos. As proposies de MERTON levaram anlise das
relaes entre estruturas e tarefas organizacionais, trazendo a indagao sobre a capacidade de adaptao das estruturas racionais s diferentes tarefas organizacionais.
Nesse tema se destacam as contribuies de Tom BURNS e G. M. STALKER
(1961), que enunciaram as distines entre sistemas de gerenciamento mecnicos
e orgnicos13. Os primeiros, similares ao modelo burocrtico weberiano, so mais
apropriadas a condies ambientais estveis e estticas. J os sistemas orgnicos so
adaptveis a condies ambientais instveis, quando problemas e necessidades de
ao no podem ser segmentados e distribudos entre funes especficas em uma
estrutura hierrquica claramente definida.
Os trabalhos de BURNS & STALKER, segundo HAM & HILL (1993), suscitaram o desenvolvimento de diversos estudos de caso que tinham em comum o
questionamento sobre a adaptao de determinadas tarefas s estruturas organizacionais, numa perspectiva sistmica. Esses estudos convergiram para o que se intitulou inicialmente Teoria da Contingncia, na qual se examinam as relaes entre
variveis contingenciais (ou acidentais) e estruturais14. H uma relao funcional
entre as condies do ambiente e as estruturas apropriadas para o alcance eficaz
dos objetivos da organizao. Nessa relao, as condies ambientais so vari13

14

As organizaes mecnicas apresentam as seguintes caractersticas: Estrutura organizacional burocrtica, permanente, rgida e definida. Autoridade baseada na hierarquia e no comando nico. Os cargos e tarefas so estveis ocupados por especialistas e bem definidos. As decises esto centralizadas na cpula da organizao. As
comunicaes so quase sempre verticais. A confiabilidade se baseia em regras e regulamentos formalizados
por escrito e impostos pela empresa. Pressupem que o ambiente estvel e permanente. As organizaes orgnicas apresentam caractersticas bem diferentes: Estrutura organizacional flexvel, adaptativa. A autoridade
baseada no conhecimento e na consulta. Os cargos e tarefas so provisrios, mutveis e definidos constantemente.
As decises so descentralizadas ad hoc (aqui e agora), delegadas aos nveis inferiores. As comunicaes so
quase sempre horizontais. H uma maior confiabilidade nas comunicaes informais. E o ambiente instvel e
dinmico. BURNS & STALKER concluram que a forma mecnica de organizao apropriada para condies
ambientais estveis, enquanto a forma orgnica apropriada para condies ambientais de mudana e inovao.
o ambiente que determina a estrutura e o funcionamento das organizaes.
Contingncia significa algo incerto, que pode suceder ou no, dependendo das circunstncias. A abordagem contingencial sustenta que, como o ambiente variado, incerto, no existe uma forma nica e melhor para perseguir
os objetivos das organizaes. Diferentes ambientes requerem diferentes desenhos organizacionais para obter
eficcia, tornando-se necessrio um modelo apropriado para cada situao. Por outro lado, diferentes tecnologias
conduzem a diferentes desenhos organizacionais, bem como as variaes no ambiente ou na prpria tecnologia
conduzem a variaes na estrutura organizacional.

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veis independentes, enquanto as tcnicas administrativas so variveis dependentes.


A Teoria da Contingncia estabelece que as caractersticas ambientais condicionam
as estruturas organizacionais.
Tambm com base na concepo sistmica, Michel CROZIER (1964), props
a denominada Teoria das Contingncias Estratgicas. As organizaes so vistas
como poderosos sistemas compostos de subunidades funcionais interdependentes.
Alguns dos seus elementos especficos possuem mais influncia que outros, por serem indispensveis, a exemplo dos servios de manuteno, ou por serem menos dependentes dos demais. As organizaes so afetadas por fatores que fazem com que
esses elementos mais poderosos possam dominar e influenciar uma dada estrutura
por sua indispensabilidade e capacidade de sobreviver numa situao de incerteza
sistmica.
Portanto, segundo C. HAM & M. HILL (1993), alm de ser indispensvel
estudar os aspectos prprios do ambiente em que as organizaes operam, igualmente necessrio examinar as relaes entre diferentes organizaes, o seu ambiente
e os indivduos que participam das suas atividades. Os autores chamaram a ateno
para a importncia de explorar as relaes entre as estruturas organizacionais internas e a estrutura de poder externa ou pr-existente, e de indagar em que medida as
organizaes so desenhadas com a finalidade de expressar e reforar essa estrutura
de poder. Nessa perspectiva, diversos autores enfatizaram a importncia do poder
nas organizaes relacionando-o com o poder na sociedade capitalista, o que passou
a ser chamado de Teoria da Organizao Radical.
Essas contribuies dos estudos da Administrao e da Sociologia se aproximaram da Cincia Poltica ao contemplar as relaes de poder e de conflito de
interesses entre os atores. E tornaram-se ainda mais instigantes quando se desenvolveram estudos com foco no poder interno das organizaes e seu contexto externo
em outras palavras: burocracia e Estado.
Nessa rea, segundo HAM & HILL (1993), a Teoria das Organizaes exibiu variadas teses, destacando-se entre elas a de Philip SELZNICK, o qual aponta
a necessidade de tratar as organizaes como instituies, uma vez que O termo
organizao sugere uma certa exposio, um desvio inconsciente do sistema de atividades conscientemente coordenadas. Refere-se a uma ferramenta expansvel, um
instrumento racional projetado para executar um trabalho. Em contrapartida, uma
instituio est mais prxima de um produto natural de necessidades e presses
sociais um organismo adaptvel de respostas (SELZNICK, 1957 apud HAM;
HILL, 1993, p. 169).
Dessa sorte, no somente o autor inaugura a concepo mais atual de organizao como instituio, mas focaliza as organizaes tanto sob o ngulo das suas
interaes com o ambiente externo, como das suas relaes com os sistemas sociais
informais desenvolvidos em seu interior. Ele sustenta que os indivduos que operam
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as organizaes cultivam crenas, costumes e preconceitos, de maneira que esses


elementos estaro presentes, implcita ou explicitamente, na tomada das decises
que afetaro o interesse pblico. SELZNICK acentua as interaes das organizaes
com suas clientelas, que podem ser indivduos ou outras organizaes, dotados de
maior ou menor poder de barganha, com os quais se estabelecem, ao longo do tempo,
certos padres de relaes. Ademais, o autor afirma que cada membro de uma organizao interage com seus equivalentes em outras organizaes15.
HAM & HILL (1993) afirmam que as questes levantadas sobre a influncia
das relaes inter-organizacionais sobre as aes organizacionais individuais tm
grande importncia, na medida em que as atividades governamentais abrangem extensos conjuntos de organizaes. Essas indagaes remeteram a esforos para ligar
as anlises inter-organizacionais a alguns dos argumentos enfocando a relao entre
burocracia e a estrutura social, tanto na perspectiva do corporativismo como do neo
-marxismo.
Os autores destacam, igualmente, a importncia dos estudos de Administrao
nos setores no governamentais, nos quais so exploradas hipteses de uma abordagem ecolgica anlise da dimenso em que as organizaes se adaptam ao seu
ambiente. O escopo desses estudos foi influenciado pelas pesquisas sobre os padres
pelos quais as empresas procuraram se adaptar ao mercado mediante mudanas estruturais.
Entre essas teorias, HAM & HILL destacam o trabalho de Oliver WILLIAMSON (1975; 1981), que aplica conceitos da economia s anlises de organizaes16.
Para o autor, algumas instituies como as organizaes empresariais tm como finalidade a produo e troca de bens. Podem ser diferenciados dois tipos de instituies : as regras do mercado e as regras que regulam as transaes que ocorrem fora
do mercado, ou seja, dentro das empresas (hierarquias). Conforme WILLIAMSON
(1975), as transaes hierrquicas so aquelas onde uma nica entidade administrativa engloba ambos os lados da transao, de propriedade comum e envolve alguma
forma de subordinao.
Esse autor parte de algumas perguntas : Porque uma grande empresa no
capaz de fazer tudo que uma coleo de pequenas empresas pode fazer e ainda mais?
O que limita o tamanho de uma empresa? Por que no organizar tudo em uma nica
15

16

Vale comentar mais um trecho de SELZNICK (1949, p. 251 apud HAM; HILL, 1993, p. 170) Todas as organizaes formais so moldadas por foras tangenciais a suas estruturas racionalmente ordenadas e metas propostas. Toda organizao formal - unio comercial, partido poltico, exrcito, corporao etc. tenta mobilizar
recursos tcnicos e humanos como meio de alcanar seus objetivos. No entanto, os indivduos componentes do
sistema resistem a essa concepo de meio de produo. Eles interagem como um todo, tentando conferir suporte
a seus problemas e propsitos particulares; alm disso, a organizao est submersa em uma matriz institucional
e ento sujeita a presses de seu prprio ambiente e para suport-las so necessrios alguns ajustes. Como
resultado, a organizao pode ser vista como uma estrutura social adaptada, enfrentando problemas que surgem
meramente por sua existncia como uma organizao num ambiente institucional, independentemente dos objetivos especiais (econmicos, militares, polticos) associados a seu propsito.
Oliver WILLIAMSON veio a ser considerado, junto com Elinor OSTROM, o fundador da Nova Economia Institucional (NEI).

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grande empresa? Por que uma transao se d no mbito de uma empresa e no no


mercado? Por que que relaes entre pequenas organizaes, regidas pelo mercado, acabam se tornando relaes hierarquizadas, o que surpreendente, pois mercados so economicamente superiores a hierarquias.
WILLIAMSON entendeu que o crescimento de uma empresa implica necessariamente na criao de novos nveis hierrquicos e a transmisso de informao
de um nvel para o outro faz com que as perdas oriundas do repasse da informao
excedam os ganhos que se obtm com o crescimento da empresa17. O autor procura
esponder a essas perguntas tomando como base a anlise de falhas de mercado18, nas
quais a limitada racionalidade humana conduz a decises irracionais.
Em outra frente de estudo, os socilogos tentam explicar o comportamento
informal dos atores nas organizaes. C. HAM & M. HILL detalham algumas ideias
defendidas por outros pensadores referentes a esse aspecto: os atores envolvidos em
uma organizao podem desobedecer s regras com o intuito de executar suas tarefas
mais eficientemente; os modelos de clientelismo que surgem nas organizaes podem gerar uma estrutura informal paralela estrutura formal e com funcionamento
distinto dela; as disputas internas pelo poder comuns s organizaes fazem com
que as regras sejam facilmente manipuladas em todos os nveis hierrquicos; a estrutura informal, percebida medida que os indivduos consideram seus problemas
e interesses, complementa a estrutura formal (SELZNICK, 1957); os conceitos de
estrutura formal e informal no devem ser tratados como dicotomias, pois interagem
continuamente; preciso notar que as prticas formais das organizaes possuem
relevncia e significados distintos para os atores, a depender de sua proximidade e
de seu envolvimento na operao delas; e a Teoria da Organizao mais tradicional
trata os funcionrios como os nicos componentes de destaque nas organizaes do
setor pblico.
Contribuies da Administrao: relaes humanas, motivao e
liderana
Como foi dito no incio desse captulo, alm da Sociologia, a Administrao
apresentou importantes contribuies tericas para a elucidao do significado das
organizaes, seja a partir do ambiente em que operam, ou das suas estruturas internas e das relaes que se estabelecem entre os indivduos que nelas atuam.
17

18

O autor sustenta que os custos estudados pela economia neoclssica referemse apenas aos custos de produo, pois no existem custos para negociar em quaisquer que sejam os mercados. Mas existem, sim, os
custos de transao: aqueles com os quais os agentes se defrontam toda vez que necessitam recorrer ao mercado, e estes custos seriam, do modo mais formal, os custos de negociar, redigir e garantir que um contrato ser cumprido. Para que os custos de transao possam ser includos na anlise econmica, fazse necessrio o abandono de alguns dos pressupostos neoclssicos,e a incluso de novos conceitos: racionalidade limitada, incerteza, oportunismo e especificidade de ativos.
Falha de mercado pode ser definida como a situao em que a alocao de bens e servios pelo mercado livre no
eficiente, ou seja: o mercado deixa de cumprir a sua finalidade. As falhas mais comuns so: concorrncia imperfeita, informaes assimtricas, imobilidade de recursos, externalidades, mercados incompletos. Essas falhas
ocorrem tanto pelo lado da procura como da oferta no mercado.

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Nesse campo disciplinar, C. HAM & M. HILL (1993) apontam, primeiramente, as contribuies de Elton MAYO (1933), que, numa crtica radical s concepes
de TAYLOR, transformaram o modo como as organizaes eram entendidas. A elaborao terica mais conhecida de MAYO o experimento de Hawthorne Works,
em Chicago, entre as dcadas de 1920 e 1930. HAM & HILL (Ibidem, p. 161) explicam que os resultados dessa experincia deslocaram a nfase dos estudos organizacionais de uma abordagem mecnica para uma perspectiva humanista, na medida
em que (...) reconheciam a importncia das relaes humanas para um melhor
desempenho organizacional. Embora diversas outras contribuies, nessa mesma
dimenso, tenham sido essenciais para o prprio experimento, os resultados representaram um avano substantivo na interpretao do comportamento humano no
ambiente de trabalho e influenciaram fortemente as pesquisas posteriores dessa rea.
Segundo os autores, as pesquisas de MAYO revelaram a necessidade de enxergar as
organizaes como estruturas de interao social, o que permite entender mais sobre
o comportamento dos atores nelas envolvidos e analisar problemas como motivao
e realizao pessoal no cumprimento das atividades organizacionais.
Entre as contribuies provenientes do campo da Administrao que exploram a dimenso das relaes humanas e da realizao pessoal, HAM & HILL citam
o estudo de Abraham MASLOW (1954), que discute as necessidades bsicas dos
indivduos e as conecta s caractersticas das atividades de trabalho comuns desses
indivduos nas organizaes. A hiptese a da existncia de uma hierarquia das necessidades dos indivduos, conforme a qual as necessidades inferiores (fisiolgicas)
necessitam ser satisfeitas. Mas, medida que essa satisfao ocorre, as necessidades
superiores (como realizao pessoal) precisam ser atendidas. Essa seria a causa da
insatisfao com a execuo rotineira de atividades no trabalho dentro das organizaes.
Os autores mencionam tambm a contribuio de Douglas MCGREGOR
(1960), que, em seus estudos a respeito do comportamento dos indivduos nas organizaes, contrastou dois modelos antagnicos de administrar pessoas, com base
nas chamadas teoria x com a teoria y. Alguns dos postulados centrais da teoria
x so: o trabalho em si mesmo desagradvel para a maioria das pessoas; a
criatividade e a iniciativa no so o forte da maioria das pessoas na resoluo dos
problemas das organizaes;a motivao ocorre apenas ao nvel das necessidades
bsicas, sobretudo de segurana;as pessoas em sua maioria no so ambiciosas,
evitam correr riscos, assumir responsabilidades e preferem ser dirigidas;a maioria
das pessoas deve ser rigorosamente controlada e induzida a realizar os objetivos da
organizao.
Em contraposio, a teoria y sustenta, entre outras coisas, que: o trabalho to natural como o lazer, se as condies forem favorveis; a criatividade e a
iniciativa so a tnica encontrada nas pessoas efetivamente envolvidas na resoluo
dos problemas;o autocontrole, freqentemente solicitado no ambiente organizaUnidade II O Processo de Elaborao de Polticas Pblicas no Estado Capitalista Moderno

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cional, se torna indispensvel consecuo dos objetivos da empresa; a motivao


ocorre tanto ao nvel das necessidades bsicas quanto ao nvel das necessidades sociais, de auto-afirmao e de auto-realizao; as pessoas podem ser criativas e se
autodirigirem no trabalho, se adequadamente motivadas.
Outra corrente de estudos administrativos envolve, conforme C. HAM & M.
HILL (1993), pesquisas acerca do papel das lideranas e sua influncia no comportamento dos indivduos. Os autores indicam alguns pontos a serem observados:
indivduos e grupos diferentes demandam tipos distintos de liderana; a mudana de
objetivos de um grupo requer novos tipos de liderana; a funo de lder exige diferentes capacidades; e as pessoas esperam ser lideradas de modos distintos a depender
do comportamento, da orientao e da cultura organizacionais. Eles consideram que
os achados sociolgicos sobre o indivduo na organizao so menos discutidos pela
literatura que os estudos administrativos de motivao e liderana, pois aqueles se
encontram mais ligados ao comportamento informal dos atores nas organizaes.
Para C. HAM & M. HILL (1993), diversas crticas so dirigidas tanto s teorias da realizao pessoal como aos estudos sobre liderana, iniciando-se pelo fato
de que essas abordagens ignoram as assimetrias de poder e autoridade e o interesse
em privilgios nas organizaes. Outro problema, que se expressa como um dos dilemas da nfase weberiana na racionalidade, o sucesso organizacional, que conduz
alta produtividade e a grandes recompensas monetrias devido participao, e
que encontra limites nas hierarquias e modelos organizacionais autoritrios. Outro
problema, particularmente relevante nas organizaes pblicas, que o controle hierrquico implica a subservincia dos burocratas aos polticos.
Porm, a mais dura crtica s teorias das relaes humanas nas organizaes
vem dos marxistas, que acusam os autores dessas teorias de ignorar o mais significativo de todos os fatos: o de que as organizaes e as relaes humanas no trabalho
tm de ser analisadas no contexto do capitalismo e do Estado capitalista, baseado,
portanto, na propriedade privada dos meios de produo.
A Renovada Importncia do Estado e das Polticas Pblicas
Em magistral texto introdutrio ao Dicionrio de Polticas Pblicas, recentemente publicado pela Fundao de Desenvolvimento Administrativo do Estado
de So Paulo FUNDAP , Geraldo DI GIOVANNI e Marco Aurlio NOGUEIRA
(2013) discutem a conceituao de polticas pblicas e apontam as causas da grande disseminao dessa expresso nos anos recentes. Os autores mostram como a
compreenso, amplamente generalizada, das polticas pblicas como intervenes
planejadas do poder pblico com a finalidade de resolver situaes sociais problemticas (Ibidem, p. 26) torna-se insuficiente diante das complexas dinmicas que, a
partir da segunda metade do sculo XX, impuseram mudanas nos trs termos-chave
desse conceito: intervenes planejadas, poder pblico e situaes sociais problemticas.
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Perante as mencionadas transformaes da vida econmica, poltica e social,


as polticas pblicas passam a ser tratadas como uma forma de exerccio do poder
em sociedades democrticas, resultante de uma complexa interao entre Estado e
sociedade (Ibidem, p. 27). E que, segundo os autores, coexistem com outras configuraes das relaes de poder, historicamente situadas, como, por exemplo, o corporativismo, o clientelismo, o populismo e, mais recentemente, a responsabilidade
social e o voluntariado.
Os autores esclarecem que as polticas pblicas acabaram se tornando cada
vez mais presentes na vida das sociedades democrticas em decorrncia de um conjunto de fatores histricos, entre os quais trs (o fator macroeconmico, o poltico
e o sociocultural) assumiram maior relevncia no processo de transformao das
sociedades capitalistas no ps-Guerra, na qual cresceu o volume e a importncia
estratgica das intervenes do Estado na vida econmica e social.
O primeiro desses fatores, de natureza macroeconmica, pode ser descrito
como os imperativos de ao do Estado diante das grandes crises polticas e econmicas que marcaram a primeira metade do sculo XX. Esses fenmenos fizeram
com que os Estados capitalistas, at ento regidos por preceitos do liberalismo econmico, passassem a ampliar sua interveno tanto na regulamentao e na produo
de bens e servios na economia, quanto nos aspectos sociais da vida coletiva. Tudo
isso levou a uma nfase no planejamento estatal que vigorou at o final da dcada de
1970. A partir da dcada de 1980, com o fim da polarizao poltico-ideolgica entre
o capitalismo e o socialismo e com o agravamento das crises fiscais dos Estados
nacionais, as ideias neoliberais tornam-se hegemnicas, entre elas a de reduo do
papel do Estado. Com isso, como mostra SARAVIA (2006, p. 26), a nfase no planejamento foi substituda por uma concepo mais gil da atividade governamental,
favorecendo a ideia de polticas pblicas.
O segundo fator apontado por DI GIOVANNI e NOGUEIRA de natureza
poltica foi a tenso entre o capitalismo e o socialismo, que, na segunda metade
do sculo XX, trouxe novos arranjos e princpios s relaes entre o capital e o
trabalho, com crescente presena ativa do Estado (Ibidem, p. 30). A configurao
institucional assentada sobre os princpios da economia capitalista, a consolidao
das instituies democrticas e a ampliao da participao poltica levou a significativas mudanas do papel do Estado. Esse deixa de ser apenas a instncia da representao formal de interesses e passa a atuar respondendo s demandas da sociedade.
Como assinalam os autores, as polticas pblicas se expandiram no somente porque
cresceu a interveno do Estado, mas principalmente porque cresceu e se fortaleceu
a mobilizao da sociedade.
Por ltimo, como registram os autores, no mesmo perodo ocorreu um forte entrelaamento de crescimento demogrfico, urbanizao, mudana tecnolgica
e comunicacional, diferenciao e ampliao das clivagens sociais e de processos
Unidade II O Processo de Elaborao de Polticas Pblicas no Estado Capitalista Moderno

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culturais entre os quais se destacam o estabelecimento do padro de sociedade de


consumo de massas e a chamada revoluo das expectativas. Essa profunda e
complexa mudana sociocultural passou a exigir do Estado no apenas ao para
soluo de problemas, mas para a gesto de conflitos, cujo potencial ampliou-se
exponencialmente (Ibidem, p. 31).
Os autores chamam a ateno para o novo contexto de atuao do Estado no
capitalismo globalizado, regido pelo policentrismo, de tal modo que, nele, o poder
decisrio no pertence necessariamente ao mercado, ao capital ou ao Estado mais
forte, ainda que tudo isso desempenhe funes precpuas (Ibidem, p. 33). Sem
dvida, na dinmica do capital que se encontra o impulso do processo de transnacionalizao, que impele os Estados a se ajustar e a se recompor.
Contudo, uma vez encerrado o perodo de recuo do Estado diante das foras
do mercado19, o poder pblico volta posio central, com o mesmo papel estratgico anteriormente exercido. Nesse ambiente, as polticas pblicas recuperam a sua
importncia e vigor em decorrncia das novas modalidades de atuao, novas estruturas organizacionais e novas formas de relacionamento com a sociedade. Ainda
mais relevantes se tornam diante da exploso de demandas e reivindicaes complexas, prprias da modernidade radicalizada. O desafio de responder a essa situao
exige dos gestores pblicos, entre outras qualidades, uma inesgotvel capacidade de
inovar na formulao e na implementao das polticas pblicas e uma ampla abertura participao democrtica da sociedade.

19

Denominado por BRESSER PEREIRA (2011) de os 30 anos dourados do neoliberalismo, que se iniciaram em
1979, com o governo Tatcher, na Inglaterra, e se encerraram com a crise da economia norte-americana em 2008.

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