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ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL PROCESO

DE PRIVATIZACIN*
IVN ALONSO**

A mediados de 1991 el gobierno peruano inici un ambicioso plan de privatizaciones, que, tras algunos
grandes xitos iniciales, se convirti casi en un sinnimo de la apertura del pas al mundo y del creciente
inters que despertaba el Per para los inversionistas. D e pronto, en 1996, el proceso comenz a perder
impulso. Hoy, sin embargo, la privatizacin sigue en la agenda poltica del pas. Este artculo responde
a las preguntas para quprivatizar?y qu es lo que cabe esperar de la privatizacin, particularmente
en cuanto a precios y cobertura del mercado? Les siguen unas breves reflexiones sobre la vinculacin entre
privatizacin y regulacin y, finalmente, sobre las concesiones para la construccin y operacin de obras
de infraestructura, que hoy en da se suelen identificar como una segunda generacin de la
privatizacin.

Si este texto se hubiera escrito hace 25 aos, segura


mente habra tenido que comenzar explicando el sig
nificado de la palabra privatizacin. Por entonces
yo era un estudiante universitario que en sus ratos
libres funga de redactor de las pginas financiera y
editorial del desaparecido diario La Prensa, donde un
grupo de jvenes turcos -n o recuerdo quin nos
bautiz con ese n o m bre- tratbamos de difundir
algunas de las ideas liberales que bamos poco a poco
absorbiendo. Uno de nuestros temas recurrentes era
la privatizacin de las empresas pblicas, algo de lo
cual casi ni se hablaba en esos aos, y cuando se
hablaba de ello era casi siem pre con desdn.
Tratbamos de expresar nuestro punto de vista de
una m anera radical, sosteniendo que deban privatizarse todas las empresas pblicas, sin excepcin,
inclusive aquellas a las que m ucha gente, dentro y
fuera del gobierno, llam aba estratgicas.

Tratbamos, entre otras cosas, de exponer la falsedad


del concepto de una empresa estratgica.
Fue durante los primeros aos del gobierno de
M argaret Thatcher, en Inglaterra, que la idea de la
privatizacin comenz a hacerse moneda corriente
en el m undo. Inglaterra, como muchos otros pases
europeos occidentales, haba estatizado m uchas
empresas, especialmente las de servicios pblicos y la
industria pesada (siderrgica, aeronutica etctera),
en los aos posteriores a la Segunda G uerra
M undial. Parte im portante de la gestin del gobier
no conservador de M argaret Thatcher fue la privati
zacin de tales empresas pblicas. Digo de la
gestin, mas no del programa de gobierno, porque
inicialm ente la privatizacin era solamente un com
ponente menor del manifiesto electoral, como se le
llam a all al plan de gobierno que presenta un parti
do antes de las elecciones. Hace un par de aos, en

Revista d e Economa y D erecho, Vol. 2, N 7 (Invierno 2005). Copyright Sociedad de Economa y Derecho UPC. Todos los derechos
reservados.
* Basado en la conferencia pronunciada el 10 de agosto de 2004, en Ancn, Lima, durante el Primer Encuentro Nacional de Jvenes
Liberales, auspiciado por la Fundacin Friedrich Naumann. Las opiniones aqu expresadas son responsabilidad exclusiva del autor, y
no necesariamente reflejan aquellas de la fundacin o de cualquier otra institucin.
** Filsofo p orja Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP) y Ph.D. en Economa por la Universidad de California en Los ngeles
(UCLA). Ha sido vicepresidente del Citibank en el Per. En la actualidad, se desempea como consultor en temas de inversin privada,
concesiones y privatizaciones.

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una conferencia en Londres, sir Geoffrey Howe,


quien fue el primero de los ministros de Finanzas de
Thatcher, recordaba cmo el manifiesto electoral
inclua tm idam ente la propuesta de privatizar tres
empresas de menor importancia y que fue solam en
te ante el xito de estas privatizaciones, incluyendo la
falta de resistencia poltica, que M argaret T hatcher y
su gobierno decidieron emprender la privatizacin
en gran escala.
En el Per, el ejemplo de Inglaterra nos serva,
por lo menos, para desvirtuar las objeciones ms
banales, aquellas que fundamentaban su rechazo en
que eso no se ha hecho en ningn pas del m undo.
El gobierno m ilitar del general Velasco, de 1968 a
1975, la llam ada primera fase, haba estatizado
muchas empresas privadas, sobre todo extranjeras, y
creado un sinnmero de empresas pblicas. La
segunda fase, al mando del general M orales
Bermdez, no represent ningn cam bio en este
aspecto. A principios de la dcada de 1980, las
empresas pblicas haban llegado a ser unas 200. El
segundo gobierno de Fernando Belande, de 1980 a
1985 -p a ra nosotros, los aos de L a Prensa-,
comenz a darle vueltas a la idea de la privatizacin
y tuvo inclusive alguna ayud a de la A gencia
Internacional para el Desarrollo; pero, en realidad,
pareca ms interesado en encontrar razones para no
privatizar. En los aos siguientes, la privatizacin
cay en el olvido, como era de esperarse, para ser
desempolvada a principios de la dcada de 1990 por
el gobierno de Alberto Fujimori. No fue, sin em bar
go, Fujimori un entusiasta temprano de la privatiza
cin; ms bien se mostraba contrario a la idea en los
primeros meses de su mandato. Pero a principios de
1991, con la llegada de Carlos Boloa al M inisterio
de Economa y Finanzas, la privatizacin comienza a
plantearse como una poltica del gobierno.
El rgimen de Fujimori adopt la privatizacin
por razones puramente pragmticas: era una manera
expeditiva de reducir el dficit fiscal y aum entar la
liquidez del sector pblico. A nivel conceptual, no
parece que hubiera conviccin en las altas esferas del
gobierno, y hasta podra decirse que haba reparos
ideolgicos. Cuando la privatizacin fue lanzada for
malm ente, se cre una comisin a la que no se le
llam Com isin de Privatizacin, lo cual hubiera
expresado cabalmente su mandato, sino ms bien
Com isin de Promocin de la Inversin Privada
(conocida como la Copri).
Y as entramos en la m ateria de lo que quisiera
tratar aqu. En primer trmino, quisiera abordar la
pregunta para qu privatizar?. Se privatiza para
reducir el dficit fiscal? Se privatiza para promover

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la inversin privada? O quiz la razn esencial de la


privatizacin es otra? En segundo lugar, como un
aspecto colateral de lo anterior, quisiera referirme a
lo que cabe esperar de la privatizacin, particular
mente en cuanto a precios y cobertura del mercado.
Com o tercer punto, quisiera reflexionar sobre la
estrecha vinculacin existente entre privatizacin y
regulacin. Finalm ente, quisiera decir algunas pala
bras sobre las concesiones para la construccin y
operacin de obras de infraestructura, que hoy en
da se suelen identificar como una segunda genera
cin de privatizaciones. Pero antes terminar con la
historia de la dcada de 1990.
A mediados de 1991 el gobierno de Fujimori ini
ci un ambicioso plan de privatizaciones. Se form
un equipo de destacados profesionales en la Copri y
en los distintos com its de privatizacin (los
Cepris), que eran los que dirigan la privatizacin
de las distintas empresas. Poco a poco el proceso
cobr vida, y alcanz su mxim o esplendor en febre
ro de 1994 con la venta de la participacin del
Estado en la C om paa Peruana de Telfonos y del
35 por ciento de las acciones de Entel Per por una
sum a superior a los dos m il millones de dlares. En
un lapso de cinco aos se recaud siete u ocho mil
millones de dlares por la venta de compaas elc
tricas, bancos, fbricas de cemento y de acero, una
aerolnea, compaas mineras, campos y refineras de
petrleo, etctera. Se anunciaban cientos y miles de
millones de dlares en compromisos de inversin
por parte de los nuevos accionistas, algunos de ellos
peruanos, pero mayorm ente extranjeros. La privati
zacin se convirti casi en un sinnim o de la apertu
ra del pas al m undo y del creciente inters que
despertaba el Per para los inversionistas. De pron
to, en 1996, un ao despus de la prim era reeleccin
de Fujimori, la privatizacin comenz a perder
impulso. El gobierno ya no pareca tan interesado en
acabarla. Algunos procesos, como el prim er intento
de privatizacin de la com paa elctrica Egasa, se
frustraron debido a iniciativas polticas tales como la
creacin de acciones doradas para que el gobierno
retuviera el control de decisiones trascendentales,
como la venta de activos y de participaciones mayoritarias, en ciertas empresas. El m undo comenz
tambin a cambiar, y los principales inversionistas ya
no tenan el mismo inters o la disponibilidad de
fondos para seguir comprando empresas pblicas en
el mundo. En total, el gobierno de Fujim ori no debe
haber vendido ms de la m itad de las empresas
pblicas que existan cuando se inici el proceso.
Algunas otras entraron en liquidacin. Pero aun hoy
son empresas pblicas las que controlan un tercio de

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la generacin de energa elctrica, una de las dos


grandes refineras de petrleo del pas y casi la tota
lidad del abastecimiento de agua potable, adems de
la gran m ayora de los puertos y aeropuertos.
La privatizacin sigue estando en la agenda polti
ca del pas. Ahora, para qu privatizar? Sobre esto
hay diversas opiniones. Para algunos, el objetivo prin
cipal de la privatizacin es (o era) reducir el dficit fis
cal. Para otros, la finalidad central es promover la
inversin privada, en el sentido de incentivar el creci
miento de la inversin privada. Para nosotros, la meta
fundam ental es que el Estado se lim ite a las tareas que
le son propias, entre las cuales no creemos que se
deba incluir ningn tipo de actividad empresarial.
En la m edida en que el dficit fiscal se ha reduci
do en los ltimos aos, son cada vez menos quienes
sostienen que la reduccin del dficit es el objetivo
de la privatizacin. La reduccin del dficit fiscal es
un fin deseable en s mismo. Las consecuencias de un
dficit persistente en el presupuesto del sector pbli
co son un mayor endeudam iento, que tarde o tem
prano lim ita la capacidad del gobierno para cum plir
adecuadam ente con las funciones que le correspon
den, o la inflacin, que adems de lo anterior altera
profundam ente el funcionam iento de la economa.
Si la privatizacin contribuye a reducir el dficit fis
cal, enhorabuena; pero no es esa la razn principal
por la que deberamos privatizar las empresas pbli
cas. Deberamos privatizar aun si el gobierno tuviera
un supervit y aun si la empresa pblica en cuestin
tuviera utilidades. U na de las objeciones ms fre
cuentes durante la dcada de 1990 a la privatizacin
de ciertas empresas pblicas era precisamente que no
tenan prdidas y, por lo tanto, no aum entaban el
dficit fiscal, sino ms bien tenan utilidades; y que
no era conveniente para el rgim en desprenderse jus
tam ente de una empresa que, con sus utilidades,
contribua a reducir el dficit. La falacia de este argu
mento es doble. Primero, al vender una empresa con
utilidades, el gobierno debera recibir un valor mayor
o igual al flujo de utilidades futuras esperadas (des
contadas a valor presente); y con esa sum a podra
reducir las deudas o crear un fondo para solventar los
gastos que son los que originan el dficit fiscal.
Segundo, el hecho de que una empresa pblica d
utilidades no significa que las actividades de esa
empresa (y los riesgos que toda empresa comercial
acarrea) sean parte de las atribuciones del Estado.
H ay otros que sostienen que el objetivo principal
de la privatizacin es la prom ocin de la inversin
privada. Avala la posicin de estos el hecho de que
las empresas privatizadas han invertido miles de
m illones de dlares en los ltim os 10 o 12 aos y

han considerablemente aum entado su produccin o


extendido la cobertura de sus servicios. Sin embargo,
esas cuantiosas inversiones no han sido necesaria
mente consecuencia de los compromisos de inver
sin que el gobierno exiga a los compradores de las
empresas privatizadas, como creeran los partidarios
de esta tesis. M uchas empresas que fueron siempre
privadas tam bin han hecho grandes inversiones en
esos aos; muchas de las empresas privatizadas invir
tieron montos que exceden con largueza sus com
promisos de inversin porque las oportunidades del
mercado lo justificaban; y algunas otras no cum plie
ron dichos compromisos sencillam ente porque el
mercado no los justificaba, prefiriendo ser sanciona
das por tales incum plim ientos o renegociando sus
obligaciones contractuales. Pero aun si adm itiramos
que los compromisos de inversin son la causa expli
cativa de esas grandes inversiones, debemos aceptar
que el objetivo de la privatizacin sea el aumento de
la inversin privada? Indirectamente, creemos que el
aum ento de la inversin privada es una consecuencia
inevitable de la privatizacin, aunque el gobierno no
se lo propusiera como objetivo. M i objecin a esta
tesis es otra. Creo que la razn de ser de la privatiza
cin es justam ente retirar de las manos del Estado el
poder de decisin sobre inversiones de naturaleza
comercial. La privatizacin im plica el reconocimien
to de que el sector privado es el que debe tom ar esas
decisiones y asum ir esos riesgos comerciales. Es el
sector privado el que debe decidir cunto invertir en
un negocio particular. Todo compromiso de inver
sin establecido por el Estado es artificial. Acarrea,
sin duda, obligaciones legales de naturaleza contrac
tual, pero su cum plim iento est condicionado a un
clculo econmico de costos y beneficios; y est bien
que as sea, para la mejor asignacin de los recursos.
El objetivo de la privatizacin es retirar al Estado
de toda actividad empresarial, porque no es esa la
razn de ser del Estado. Creemos que el Estado se
funda para proteger los derechos individuales dentro
de una com unidad y facilitar la cooperacin de los
individuos que forman parte de esa com unidad. No
es parte de sus funciones em prender actividades de
tipo comercial. Por ms im portante o estratgica
que pueda ser una empresa, el cum plim iento de sus
objetivos im plica siempre una evaluacin de los
beneficios que la empresa provee sus consumidores
o usuarios frente a los costos en que hay que incurrir
para atender la dem anda. Las decisiones im plcitas
sobre cmo organizar la produccin de bienes y ser
vicios o, dicho de otra manera, sobre qu recursos
dedicar a la produccin de cuntos y cules bienes y
servicios son el resultado que se busca m ediante la

M i
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mi
cooperacin de los miembros de la com unidad. La
tarea del Estado es facilitar esa cooperacin, no sus
tituirla ni forzarla. Adems, la experiencia indica que
la evaluacin de costos y beneficios es ms cuidado
sa y generalmente ms acertada cuando esta se hace
en trminos monetarios -cunto est dispuesto a
pagar el consumidor?, cunto tiene que desembol
sar el productor?- y especialmente cuando las perso
nas que hacen la evaluacin tienen en juego su
propio patrim onio y su propio futuro.
La segunda cuestin que quera abordar es una
cuestin colateral a lo que acabamos de decir.
Privatizar significa retirarle al Estado el poder de
decisin sobre asuntos de naturaleza com ercial,
entre ellos los que se refieren a las cantidades y los
precios de los bienes y servicios que se transan da a
da en una economa de mercado. Por eso, me pare
ce absurdo el uso ms o menos extendido de las
series temporales de precios para evaluar el xito o el
fracaso de una privatizacin. En efecto, muchos
observadores han defendido o atacado las privatiza
ciones basndose en que los servicios prestados por
las empresas privatizadas sean hoy ms baratos o
ms caros, segn sea el caso, que antes de la privati
zacin. Creo que ambas posiciones son equivocadas,
porque las comparaciones de los precios antes de la
privatizacin o despus de ella no son indicadores
relevantes del xito o el fracaso de la mism a. Lina
privatizacin puede ser buena aun cuando los pre
cios que cobra la empresa privatizada hayan subido.
Pensemos, por ejemplo, en el caso de una empresa
pblica que vende sus servicios a prdida o que reci
be un subsidio del Estado. El nuevo propietario
subir los precios porque obviamente no ha com pra
do la empresa para incurrir en prdidas, sino para
obtener utilidades. Lo mismo ocurrir si el subsidio
se elim ina. En ambos casos, es de esperarse que los
precios para el consumidor suban despus de la pri
vatizacin, pero aun este puede considerarse un
resultado exitoso porque es deseable que los precios
que paga el consum idor cubran los costos de los bie
nes y servicios que dem anda. El aum ento de los pre
cios que sigue a la privatizacin y a la concom itante
elim inacin del subsidio contribuye, adems, a
reducir el dficit fiscal y da los incentivos correctos
para que el nuevo propietario invierta en la expan
sin de la produccin. El caso contrario dem uestra
de m anera ms patente lo absurdo que resulta juzgar
la privatizacin solamente por las variaciones de los
precios. Si una empresa privatizada reduce los pre
cios porque recibe un subsidio del Estado, difcil
m ente podramos considerar que se trata de una
privatizacin exitosa, porque ese subsidio significara

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que el Estado sigue involucrado en una actividad


em presarial, que es justam ente lo contrario de lo que
se busca con la privatizacin.
Decamos hace un momento que la razn de ser
de la privatizacin es, en nuestra opinin, retirar de
las manos del Estado el poder de decisin sobre
inversiones de naturaleza com ercial. En el caso
de los servicios pblicos, sin embargo, la intervencin
del Estado difcilmente cesa con la privatizacin. El
gobierno ha traspasado la propiedad (o, al menos,
una parte importante de la propiedad) de las compa
as de servicios pblicos al sector privado, pero para
lelam ente ha extendido la regulacin de dichos
servicios. Este es el tercer tema que quera tratar.
El trmino servicios pblicos se usa extensa
mente, sin tener, creo, una definicin precisa. El tr
m ino alude a servicios como el abastecim iento de
agua potable, de electricidad, de telefona y, prxi
m am ente en nuestro medio, de gas natural para uso
domstico. U na caracterstica com n de estos servi
cios es que su prestacin se realiza m ayorm ente a tra
vs de redes de infraestructura fija. Resulta costoso
duplicar tales redes o, dicho de otra manera, cons
truir redes paralelas que puedan com petir entre s.
Por eso, se les considera monopolios naturales, y se
llega a la conclusin de que su prestacin debe estar
regulada por el Estado, porque de otra m anera los
usuarios estaran expuestos a una conducta monopolstica que, por un lado, restringira el acceso y, por
otro, aum entara los precios o dism inuir la calidad
o ambas cosas a la vez. Lo que se regula, por tanto,
es principalm ente las condiciones de acceso al servi
cio, los precios y la calidad del servicio. Pero, ms
all de que consideremos que la regulacin de las
condiciones de acceso, los precios y la calidad sea
deseable, la regulacin de estas variables inevitable
m ente influye en las decisiones de inversin en el
m antenim iento y la expansin de dichos servicios.
No quiero extenderme ms en este tema, que es
sum am ente amplio. Solamente quisiera hacer notar
que la premisa fundamental de la regulacin de los
servicios pblicos -q u e son prestados necesariamen
te a travs de costosas redes de infraestructura fija no es una condicin inherente a la naturaleza de los
servicios pblicos, sino ms bien una caracterstica
de la tecnologa prevaleciente en cada uno de ellos.
Dos ejem plos sirven para ilustrar este punto.
Primero, en el campo de las telecomunicaciones,
desde hace ms o menos 20 aos la tecnologa celu
lar o inalm brica ha venido aproximndose en costos
a la telefona fija y, en esa m edida, ganndole terre
no. No es impensable que en un futuro cercano
la telefona celular desplace com pletam ente a la

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telefona fija y nos enfrentemos a un mercado com


puesto exclusivamente por operadores de redes ina
lm bricas, con costos de inversin y operacin
sustancialm ente menores que los de la telefona fija;
un mercado donde la competencia sea tan efectiva
como en los mercados de otros bienes y servicios, y
donde la regulacin basada en el concepto de mono
polio natural se vuelva irrelevante. El segundo ejem
plo se refiere al abastecimiento de agua potable. La
tecnologa de distribucin a travs de redes de tube
ra es posiblemente la ms eficiente que conocemos,
pero no es la nica disponible. Cientos de miles de
personas solamente en Lim a compran el agua de los
camiones cisterna que la reparten dos o tres veces por
sem ana en distintas zonas de la ciudad. La calidad no
es la misma, por cierto, y el precio es muchsimo ms
alto que el que pagan los clientes de la com paa de
agua, sobre todo si se incluye el precio no monetario
de acarrear los baldes cuesta arriba hasta la casa del
usuario. En este caso, hay una com petencia real o
potencial entre el servicio pblico y la tecnologa
alternativa. La com binacin de precio y calidad que
ofrece la tecnologa alternativa se nos presenta a
muchos de nosotros como una com binacin inferior,
pero no lo es para m ucha gente que opta por ella,
quiz porque la regulacin vigente (o la falta de pri
vatizacin) no permite que se haga la inversin nece
saria para extender la red de tubera, la tecnologa
superior, hasta donde estn esos consumidores.
El cuarto y ltim o punto que quera tratar, tam
bin de manera m u y breve, es el de la llam ada
segunda generacin de privatizaciones, es decir, la
idea de fom entar la inversin privada m ediante la
concesin de proyectos de infraestructura. Los con
tratos m ediante los cuales el sector privado constru
ye y opera un proyecto y luego entrega los activos al
Estado al final de la vida de la concesin se han uti
lizado con xito, hasta ahora, para la construccin de
redes de energa, una planta de agua, la am pliacin
del aeropuerto, conductos para el transporte y la dis
tribucin de gas y carreteras. Los contratos de con
cesin aseguran al inversionista un periodo
suficientem ente largo para la recuperacin de su
inversin y regulan los precios y otras condiciones
del servicio. Es m uy posible que, sin tener asegura
das esas condiciones, esas inversiones no se habran
hecho. Lo que me pregunto, ms bien, es si acaso no
habr un nfasis desmedido en el otorgam iento de
nuevas concesiones, en desmedro de la privatizacin
de activos ya existentes. Es cierto, por un lado, que
las concesiones im plican la construccin de nuevos
activos y, en esa m edida, una expansin de la capaci
dad productiva del pas. Pero no es menos cierto que

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la privatizacin de activos existentes puede tambin


significar una expansin de la capacidad productiva
si el nuevo propietario introduce mejoras en la ope
racin y el m antenim iento de esos activos, de tal
manera que efectivamente estn en capacidad de
producir ms de lo que hoy producen.
El tema de la privatizacin es, como pueden ver,
m uy amplio. He tocado rpidam ente una variedad
de puntos que considero importantes para una dis
cusin seria de la experiencia de la privatizacin, una
discusin que lam entablem ente no se ha producido.
No, al menos, con la serenidad y la profundidad que
el tema am erita.

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