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Polticas

pblicas
Para un Mxico prspero e incluyente

Para que las familias mexicanas puedan tener un


ingreso justo, es necesario que la economa crezca
de manera sostenida e incluyente, de modo que
cada trabajador, profesionista y empresario sea
partcipe de los beneficios que se alcancen.
Enrique Pea Nieto
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos

Csar Camacho
Presidente del Comit Ejecutivo Nacional
del Partido Revolucionario Institucional
Ivonne Ortega Pacheco
Secretaria General del Comit Ejecutivo Nacional del
Partido Revolucionario Institucional
Adrin Gallardo
Presidente de la Fundacin Colosio, A.C.
Luis Vega Aguilar
Secretario de Finanzas y Administracin
del Comit Ejecutivo Nacional
del Partido Revolucionario Institucional

Primera edicin, 2014

Polticas pblicas para un Mxico


prspero e incluyente
2014
Fundacin Colosio, A.C.
Julio Verne No. 51
Colonia Polanco
Delegacin Miguel Hidalgo
C.P. 11560, Mexico, D.F.
www.fundacioncolosio.mx
Derechos reservados conforme a la ley
Coordinador: Adrin Gallardo
Diseo editorial: Francisco Ortega Corral
Imagen de portada: Gunther Gerzso, Sin ttulo
(fragmento), Coleccin particular, 1967
Queda prohibida la reproduccin parcial o total,
directa o indirecta del contenido de la presente obra,
sin contar previamente con la autorizacin expresa y
por escrito de la Fundacin Colosio, A.C., en trminos
de lo as previsto por la Ley Federal de Derechos de
Autor y, en su caso, por los tratados internacionales
aplicables.

ndice
Polticas pblicas para un
Mxico prspero e incluyente
Presentacin

13

Captulo 1
Poltica industrial, competitividad y
productividad
Sesin de la Red de Polticas Pblicas para un Mxico
Prspero e Incluyente, en su captulo de poltica industrial,
competitividad y productividad
Fundacin Colosio, A.C.

51

Captulo 2
Un Mxico de oportunidades para las
nuevas generaciones
Hacia un Mxico de oportunidades para los jvenes que
no estudian y no trabajan: alternativas de educacin,
capacitacin y empleo
Fundacin Colosio, A.C.

199

Captulo 3
Salud de calidad para todos
Estudio comparado sobre las reformas a los sistemas de
salud para alcanzar la cobertura universal
Fundacin Colosio, A.C.

291

Captulo 4
Por una equidad sustantiva de gnero
El empoderamiento de la mujer
Rosario Robles Berlanga

301

Captulo 5
Por un Mxico en paz, con justicia
y desarrollo
Medidas por la paz, la unidad y la justicia
Jorge Carlos Hurtado Valdez

Presentacin
En 2014, el PRI, a travs de la Fundacin Colosio, A.C., puso en marcha
diversos programas con el objetivo de generar propuestas de poltica
pblica que potencien los alcances y beneficios de las reformas
transformadoras impulsadas por el Presidente de la Repblica, Enrique
Pea Nieto, y aprobadas por legisladores federales y locales. En
este volumen se recogen las aportaciones de expertos, acadmicos,
empresarios, funcionarios pblicos, legisladores federales y locales de
diversos partidos y representantes de organizaciones civiles en torno
a temas cruciales de poltica pblica para transitar de las reformas
legislativas a la implementacin eficaz de polticas pblicas.
Con esa conviccin, se presenta el libro Polticas Pblicas para
un Mxico Prspero e incluyente que contiene una seleccin de
investigaciones, ensayos y conferencias de especialistas y protagonistas
de las transformaciones que hoy vive nuestro pas.
El primer captulo de este volumen consta de una compilacin de
conferencias y ponencias dictadas por acadmicos, especialistas del
sector pblico y privado y legisladores federales, en el marco de la
Red de Polticas Pblicas, en su captulo de poltica industrial. En este
apartado se detallan propuestas de poltica pblica a partir de un anlisis
objetivo de la situacin actual en la que se encuentra Mxico en materia
de poltica industrial, productividad y competitividad.

En el segundo captulo se incluyen los resultados de la


investigacin Hacia un Mxico de oportunidades para los jvenes que
no estudian y no trabajan: alternativas de educacin, capacitacin y
empleo, coordinado por la Dra. Brenda Hernndez. En este trabajo
auspiciado por la Fundacin Colosio, se analiza la problemtica de
los jvenes sin oportunidades para estudiar y trabajar en Mxico,
posteriormente se realiza un estudio comparado sobre casos de
xito en la implementacin de polticas pblicas para atender este
fenmeno y finaliza con propuestas de lneas de accin para enfrentar
este gran reto.
El siguiente captulo contiene los hallazgos del Estudio comparado
sobre sistemas de salud universal a nivel internacional, para derivar
lecciones para Mxico, coordinado por la Dra. Luz Mara de la Mora.
Esta investigacin analiza las experiencias internacionales de reformas
a sistemas de salud orientadas a ofrecer una cobertura universal, con
el propsito de identificar experiencias y lecciones que pudieran ser
tiles para el proceso de reforma al sistema de salud en Mxico.
El cuarto captulo de esta publicacin presenta la participacin del
Lic. Jorge Carlos Hurtado, Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de
Seguridad Pblica de la Secretara de Gobernacin del Gobierno de la
Repblica, en el seminario Gobernar para transformar: fortalecimiento
institucional para un Estado de derecho eficaz, convocado por la
Fundacin Colosio en 2014, con la conferencia Declogo por un Mxico
en Paz con Justicia, Unidad y Desarrollo del Presidente Enrique Pea
Nieto. En este seminario se cont con la participacin de presidentes
municipales de todo el pas, funcionarios pblicos locales y federales,
acadmicos, expertos del sector pblico y privado, as como miembros
de la sociedad civil organizada, en torno a los retos y polticas pblicas
necesarias para alcanzar un Mxico en paz, a travs de un Estado de
derecho eficaz.

El quinto y ltimo captulo expone las reflexiones de la Lic. Rosario


Robles Berlanga, Secretaria de Desarrollo Social del Gobierno de la
Repblica en torno a la participacin de la mujer en la poltica, durante
su conferencia Mujeres e inclusin social, en el marco del seminario
El Empoderamiento de la Mujer para la Transformacin de Mxico,
organizado por la Fundacin Colosio en diciembre de 2014. Este
seminario reuni a lderes polticos, funcionarios y funcionarias del
ms alto nivel, titulares de tres secretaras de Estado, representantes
de organismos internacionales, legisladores y legisladoras federales,
mujeres lderes del mbito social y empresarial, acadmicas y
especialistas, quienes compartieron su visin con ms de 1000 mujeres
lderes de todo el pas sobre el empoderamiento de las mujeres, a
travs de conferencias magistrales, pneles de expertos y talleres en
los que se identificaron los retos y oportunidades en torno al acceso,
ejercicio y control del poder pblico de las mujeres en Mxico.
Por todo ello, la presente edicin pretende servir de referencia
para la construccin de estrategias y lneas de accin que contribuyan
a la elaboracin de propuestas de poltica pblica, en temas
fundamentales para el desarrollo de Mxico como lo son: la poltica
industrial, las oportunidades para los jvenes, la salud universal, la
equidad de gnero y la seguridad pblica.

Csar Camacho
Presidente del CEN del PRI
Adrin Gallardo
Presidente de la Fundacin Colosio, A.C.

Captulo 1
Poltica industrial, competitividad
y productividad
Sesin de la Red de Polticas Pblicas para un Mxico
Prspero e Incluyente, en su captulo de poltica industrial,
competitividad y productividad
Fundacin Colosio, A.C.

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Poltica industrial para


un crecimiento sostenido
e incluyente*
Adrin Gallardo
Presidente de la Fundacin Colosio, A.C.

Los queretanos tienen fundadas razones para sentirse orgullosos de sus logros. En
buena medida, esos logros son producto de que Quertaro cuenta con trabajadores bien
calificados, con empresarios visionarios y determinados a tomar riesgos y a ponerse a
la vanguardia frente a los retos de una economa global, pero tambin, y lo decimos
con el mayor de los reconocimientos, porque Quertaro cuenta, y as lo confirman
consistentemente todo los estudios de opinin, con uno de los Gobernadores mejor
evaluados de todo el pas. En todo ello, ustedes - los queretanos - son un autntico
ejemplo nacional a seguir. Por eso, para la Fundacin Colosio es un honor trabajar mano
con mano con dos polticos de resultados como lo son Tonatiuh Salinas, presidente
del PRI en Quertaro, y mi amigo Antonio Meja, Presidente de la Fundacin Colosio
en Quertaro, para instalar y arrancar hoy, precisamente aqu, la Red de Polticas
Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente, en su captulo de poltica industrial,
competitividad y productividad.
Como ustedes saben, la Fundacin Colosio es un espacio abierto y plural para el
anlisis, el debate informado y la formulacin de propuestas que contribuyan al desarrollo
de Mxico; en otras palabras, la misin central de la Fundacin Colosio es servir de
puente entre la poltica de ideas y la poltica de accin. Con esa conviccin ponemos
en marcha este ejercicio de la red de polticas, cuyo objetivo principal es convocar,
en torno a diversos temas de gran relevancia en la agenda nacional, a especialistas,
legisladores, funcionarios de los tres rdenes de gobierno, empresarios y actores de
la sociedad civil y de la clase poltica del ms diverso signo partidario, para identificar
juntos los consensos y construir una agenda comn hacia adelante en favor de Mxico,
por encima de cualquier color poltico.

*Exposicin de motivos pronunciada por Adrin Gallardo durante la instalacin de la Red de Polticas
Pblicas, en su captulo de poltica industrial, competitividad y productividad, el sbado 14 de junio de
2014, en el Centro de Congresos de Quertaro, Quertaro.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Hoy, bien sabemos, lo pblico es mucho ms que lo gubernamental, por ello el mejor
gobierno no basta para resolver problemas sociales complejos, requerimos ensanchar
los canales de participacin de una vigorosa sociedad civil organizada para incluir la voz
de los actores directamente responsables en el diseo, implementacin y evaluacin
de polticas pblicas. De eso se trata precisamente este ejercicio de la Red de Polticas
Pblicas, donde ms que un encuentro de especialistas, de empresarios, de legisladores
federales y locales de diversos partidos, de lo que se trata es que sea ste el punto de
partida de una agenda que juntos podamos enriquecer, y a travs de ella, involucrar a
ms actores con el mismo propsito.
Por qu iniciar con un captulo de poltica industrial? Durante muchos aos
la visin dominante en los crculos gubernamentales y acadmicos era que la mejor
poltica industrial era que no hubiera poltica industrial. La experiencia internacional y
el caso mismo de Mxico confirman que se trata de una visin equivocada. Basta ver
los resultados de las ltimas dcadas: en 30 aos, mientras que China creca a tasas en
promedio anual cercanas al 10 por ciento, o Corea del Sur a tasas por encima del 6 por
ciento, en Mxico apenas lo hicimos a tasas apenas superiores al 2 por ciento. Y la razn
principal de ese limitado crecimiento econmico es que nuestra productividad ha estado
frenada, de hecho tuvo un crecimiento negativo de 0.7 por ciento en los ltimos 30 aos.
Sin duda, una poltica industrial responsable orientada a la competitividad y con una
visin integral, puede favorecer que aumente la productividad; de ah la importancia de
contar en este encuentro con expertos de la mayor calidad, con representantes de los
ms diversos sectores productivos de muchas regiones del pas, por lo que a todos les
estamos agradecidos. En especial, quiero destacar la generosidad de actores polticos
de primera lnea que militan en distintas formaciones polticas y que hoy nos acompaan,
como el caso del diputado Carlos Garca, tamaulipeco distinguido, miembro del PAN y de
la Comisin de Economa y del diputado Adolfo Orive, del Partido del Trabajo, Presidente
de la Comisin de Competitividad. Tambin quiero agradecer al Secretario de Economa,
Ildefonso Guajardo; al diputado Pedro Pablo Trevio; a Rogelio Garza; a Luis de la Calle;
a Eduardo Represas y a Ren Villarreal, por mencionar a algunos.
En el PRI tenemos claro que ser la primera fuerza poltica no nos hace dueos de
la verdad, y por tanto tenemos que ser humildes para reconocer que si nuestra visin
vale, vale ms la visin amplia de todos. Por ello, nos importa mucho valorar todas las
propuestas, no en funcin del color poltico que las propone, sino en funcin de que le
sirvan a Mxico.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

De las reformas legislativas a


las polticas efectivas*
Csar Camacho
Presidente del CEN del PRI

Este encuentro no slo resulta importante y emblemtico, sino esperanzador. Se lleva a


cabo en un sitio donde el crecimiento y el desarrollo econmico parecen haber llegado
para quedarse, Quertaro. Hacerlo en un ambiente plural, con la participacin destacada
de gente respetable no slo por su filiacin partidaria, sino por su compromiso inequvoco
con el pas, resulta muy estimulante.
Quiero reconocer y apreciar la actitud abierta, el profesionalismo y la disposicin
para escuchar, no slo para ser escuchado, de Ildefonso Guajardo, que no slo es un
respetado miembro y parte esencial del Gabinete, sino un hombre que se ha ganado el
aprecio de la gente y el reconocimiento del sector empresarial de este pas, con el que
desde hace muchos aos est en contacto y que hoy lo escucharlos.
Quiero precisar que sta no es una reunin proselitista, sta no es una reunin
prista, sta es una reunin de mexicanos que queremos intercambiar impresiones a
propsito de temas de tanta actualidad que demandan la participacin de todos.
Les doy la bienvenida a la Red de Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e
Incluyente, en su captulo de poltica industrial, competitividad y productividad.
Tenemos presente todos que este ao se han cumplido 20 aos de la firma del
Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN). Sin desconocer rezagos y
tareas pendientes, el Tratado deton el potencial exportador de Mxico, favoreci la
atraccin de inversiones y permiti conformar importantes cadenas productivas en
sectores como el automotriz, el electrnico y, ms recientemente, el aeroespacial.

*Discurso pronunciado por Csar Camacho durante la instalacin de la Red de Polticas Pblicas, en
su captulo de poltica industrial, competitividad y productividad, el sbado 14 de junio de 2014, en el
Centro de Congresos de Quertaro, Quertaro.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Gracias al tratado, el valor de lo que hoy Mxico exporta diariamente equivale a la


derrama econmica de la industria de la construccin de Quertaro, en un ao.
Por ello, hoy nuestro pas destaca entre las diez economas exportadoras ms
grandes del mundo.
Frente a estos eminentes logros existen serios retos que nos llaman la atencin.
La fortaleza de nuestro sector externo est concentrada en grandes empresas con
un nivel insuficiente de integracin con nuestro mercado interno y, en especial, con las
pequeas y medianas empresas, que son responsables de seis de cada diez empleos
que existen en el pas.
Adicionalmente, durante dcadas hemos padecido altos niveles de concentracin y
mercados rgidos y poco competitivos en industrias de insumos claves para el crecimiento
econmico. Por ejemplo, el costo de la energa elctrica es 70 por ciento ms caro en
Mxico que en Estados Unidos y, en promedio, los mexicanos pagamos 40 por ciento
ms por los servicios de telecomunicaciones. Como consecuencia, la productividad
ha permanecido prcticamente estancada, dando lugar a un crecimiento francamente
mediocre del producto y del empleo.
Enrique Pea Nieto propuso reformar las instituciones econmicas y sociales con el
fin, dijo, de hacerlas ms justas y eficientes, especficamente plante la democratizacin
de la productividad y, por ello, es congruente con estos postulados para remover los
obstculos al crecimiento de la productividad y de la economa. El Presidente de la
Repblica, los legisladores y las dirigencias de los partidos polticos hemos impulsado
un ambicioso programa de reformas que estamos a punto de culminar.
Forman una compleja maquinaria que, interactuando, permitirn pasar del potencial
al hecho. Hoy sabemos que para capitalizar y potenciar los alcances de las reformas es
necesaria una poltica industrial que presente, entre otras cosas, los siguientes atributos:
Uno, que sea ms activa, ms responsable y orientada justamente a elevar la
competitividad y la productividad;

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Dos, que tenga una clara orientacin hacia el desarrollo regional, para moderar los
grandes desequilibrios que hoy existen y aprovechar el enorme potencial de nuestras
regiones;
Tres, que afiance la integracin de cadenas globales de valor, para tomar ventaja de
nuestras fortalezas;
Cuatro, que sea socialmente incluyente para reducir la pobreza y la desigualdad con
un enfoque productivo;
Cinco, que se construya e implemente con amplia participacin de todos los actores
involucrados, poniendo en prctica los modelos ms avanzados de la nueva gobernanza.
Con esta conviccin, quienes militamos en el PRI, y pido analizar estos puntos a
quienes militan en cualquier fuerza poltica, queremos respaldar la decisin del Gobierno
de la Repblica de otorgar a la poltica industrial un papel central en la estrategia de
desarrollo, y saludamos la exposicin y el compromiso de otros actores polticos para
seguir construyendo amplios acuerdos, con o sin lo que formalmente se ha llamado el
Pacto por Mxico.
Hoy se confirma en este encuentro, atendiendo pues a slidos principios y valores,
pero con un buen agregado de pragmatismo, que el Gobierno de la Repblica est
logrando entrar en el crculo virtuoso del fortalecimiento de la economa por medio de la
accin eficaz del Estado.
Mxico est demostrando que s es posible un diseo institucional y legal donde
la Nacin gane sin derrotar a nadie, liberalismo econmico con compromiso social y el
ejercicio democrtico del poder; ese es el rostro de Mxico, mucho ms que un pas,
una nacin solidaria y con aspiraciones de grandeza que, sin entrar en contradiccin,
reivindica lo mejor de nuestro pasado y se proyecta hacia el futuro asumindose liberal,
social y democrtica.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Acciones para una poltica


industrial eficaz*
Ildefonso Guajardo Villarreal
Secretario de Economa del Gobierno de la Repblica

Estar este da con ustedes, siendo convocado por nuestro partido y nuestro presidente
Csar Camacho, es un privilegio. Igual lo es atender la convocatoria que hace Adrin
Gallardo desde la Fundacin Colosio, A. C., que en algn momento me toc presidir en
Nuevo Len. Reconozco el valor de esta amplia convocatoria a todos los sectores de la
sociedad y de escuchar las voces de todas las expresiones polticas.
Agradezco y felicito a Jos Calzada, gobernador de Quertaro, pues es un estado
emblemtico justamente en el tema que hoy nos convoca, ya que ha sido parte de
la transformacin que el pas ha tenido a partir de su incorporacin inteligente en la
globalidad, de hecho, el gobernador comparta con un servidor algunas cifras que reflejan
el xito nacional. El PIB de Quertaro ha crecido 227 por ciento en los ltimos 13 aos;
sus exportaciones suman al da de hoy ms de 8 mil millones de dlares; los parques
industriales se han multiplicado de seis a treinta y la inversin extranjera directa se ha
multiplicado en 200 por ciento.
Reconozco la presencia de los diputados federales que nos acompaan el da de
hoy, en las personas de Pedro Pablo Trevio, Presidente de la Comisin de Presupuesto;
Adolfo Orive, quien preside la Comisin de Competitividad; y al Diputado Carlos Garca,
un elemento fundamental en la Comisin de Economa, gracias por acompaarnos y por
enriquecer este gran dilogo.
Saludo a representantes de organismos internacionales como Rodolfo Minzer,
Oficial de la Sede Subregional de la CEPAL en Mxico, representando a una gran
mexicana que preside este organismo desde Santiago de Chile, Alicia Brcenas; de
igual manera, al sector empresarial en las personas de Carlos Eduardo Represas y
de Jorge Kahwagi; tambin destaco la presencia de presidentes y expresidentes de
*Conferencia Magistral dicatada por Ildefonso Guajardo Villarreal durante la instalacin de la Red de
Polticas Pblicas, en su captulo de poltica industrial, competitividad y productividad, el sbado 14 de
junio de 2014, en el Centro de Congresos de Quertaro, Quertaro.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

organismos empresariales como Sergio Cervantes, ex presidente de la Cmara Nacional


de la Industria de la Transformacin (Canacintra) y de Fernando Ruiz, representante
del Consejo Empresarial Mexicano de Comercio Exterior, Inversin y Tecnologa, A.C.
(COMCE).
S que cometo probablemente la imprudencia de no mencionarlos a todos, pero
quien va a olvidar el trabajo que realiz al frente del Banco Nacional de Comercio Exterior
(BANCOMEXT) Alfredo Phillips Olmedo; tambin reconozco a Jos Luis de la Cruz,
Director del Centro de Investigacin en Economa y Negocios del Instituto Tecnolgico y
de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Estado de Mxico; Luis de la Calle quien
desde el sector pblico, desde la academia y desde el rea de la investigacin ha sido
un motor fundamental en estos temas.
Para complementar este gran grupo que se rene el da de hoy, quiero agradecer
la anfitrona de Quertaro, a travs su presidente municipal, Roberto Loyola. No podra
dejar de mencionar la presencia de mujeres en este evento, por una parte saludo a los
secretarios de Desarrollo Econmico que estarn en la mesa de discusin, a travs de
la figura de Adriana Moreno y a Narcedalia Ramrez, Directora General del Instituto
Nacional de la Economa Social. Finalmente, a los investigadores, en la persona de Ren
Villarreal.
Quisiera recordarles una cita muy breve, hace 20 aos Luis Donaldo Colosio, en
su discurso de toma de protesta, reflexion sobre la globalidad y la apertura, lo cito:
Estamos frente a nuevas oportunidades, queremos beneficios concretos para Mxico
en la globalizacin econmica. Los ganaremos compitiendo.
Sin duda, ingresamos a la globalidad en 1986 e iniciamos un proceso difcil
de adaptacin de la planta productiva nacional a las nuevas condiciones que
experimentbamos a nivel global.
El parteaguas fundamental llega en 1991 cuando se empiezan las primeras
discusiones con el gobierno norteamericano sobre la posibilidad de hacer un tratado
de libre comercio con los pases de Amrica del Norte y en ese cambio trascendental
haba muchas dudas, cmo es posible que pases de tan diferente tamao de economa
pudieran estar integrados en una misma zona de libre comercio.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Algunas voces en Mxico, que no estaban de acuerdo, decan que bamos a ser
totalmente destruidos porque las potencias que estn hacia el norte tenan una fortaleza
productiva, manufacturera e industrial superior a la mexicana. Sin duda, todos los
miedos estuvieron totalmente distorsionados y hoy nos damos cuenta, a 20 aos de esa
primera decisin, de lo que ha pasado en la conformacin de la estructura econmica
de este pas: hoy el comercio internacional de Mxico se ha multiplicado por siete, hoy
comerciamos 761,000 millones de dlares, pero lo ms importante de esta expansin es
que trae consigo una trasformacin profunda de la geografa econmica mexicana y de
las capacidades productivas nacionales.
Antes de 1994, el 65 por ciento de las exportaciones correspondan al petrleo y a
minerales y slo el 38 por ciento de las exportaciones eran manufacturas. A 20 aos
y 10 tratados despus, nuestras exportaciones se componen en un 83 por ciento de
manufacturas y slo 15 por ciento de minerales y petrleo.
Pero lo ms importante de esta trasformacin es la calidad de la inversin que se ha
centrado en el sector exportador de la economa mexicana.
Hoy, en el contexto del G20, somos la tercera economa mundial con mayor
sofisticacin en nuestras exportaciones del sector manufacturero, slo por debajo de
Alemania y Corea.
Esto quiere decir que cada da, desde hace 30 aos que iniciamos un modelo que
se llamaba maquila, el pas se ha transformado y, si bien, todava tenemos un espectro
amplio de incorporacin de valor en estas nuevas tendencias de cadenas globales de
valor donde, por un lado, tenemos una industria de televisores con muy poco grado de
integracin pero, por el otro lado, tenemos una industria automotriz con un grado de
integracin por encima del 60 por ciento.
En 20 aos hemos firmado 10 Tratados de Libre Comercio con 45 pases del
mundo y estn en proceso de aprobacin el de la Alianza del Pacifico, firmado por el
Presidente Pea Nieto el 10 de febrero, y el de Panam firmado recientemente. Estos
pases representan a ms de mil cien millones de consumidores en el mundo, lo que
nos permite integrarnos de una manera estratgica en el esquema global internacional.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Hoy, el comercio internacional de Mxico representa el 66 por ciento de su Producto


Interno Bruto, esto significa que cuando una empresa nacional o extranjera piensa hacer
planes de inversin en el pas, piensa en trminos no slo de la importancia del mercado
mexicano, sino de la facilidad con la que va a llegar a otros mercados.
Es la nica manera de entender cmo grandes inversiones en Quertaro, en
Aguascalientes o en Guanajuato, se han instalado con esa visin. Hay empresas
automotrices que estn produciendo, tan slo una de ellas cerca de un milln de autos
al ao; la nica manera en que esto se explica, es que la industria tiene la confianza de
que Mxico seguir con su poltica pblica de integracin a la globalidad, ya que desde
nuestro pas se puede exportar a ms de 100 pases en el mundo. Si no hubiera esa
certeza, esa conviccin y esa concurrencia en torno a la poltica pblica, esa inversin
no se realizara.
Pero lo ms impresionante es cuando uno visita las plantas no slo ensambladoras,
sino que producen autopartes, y saluda a los empleados que han sido capacitados
en institutos tecnolgicos estatales bien diseados y bien estructurados por los
gobernadores, al mismo tiempo que los mandan a especializarse a Alemania o a Japn;
y uno les pregunta a ellos su origen, y responden que vienen de las comunidades de
Quertaro o de Aguascalientes; y si les preguntan a ellos a qu se dedicaba su abuelo
y a qu se dedicaba su padre, dirn que tenan una pequea parcela de dos o tres
hectreas, eso no quiere decir que debemos de olvidarnos de nuestra gente del campo,
que es fundamental y estratgica, pero lo que nos est diciendo es que las nuevas
generaciones no siguen atadas al mismo futuro del minifundismo, ya que tienen nuevas
oportunidades de empleo y de capacitacin hacia el futuro.
Esto se ha consolidado simplemente con las cifras de inversin extranjera directa.
Antes de ese parteaguas de 1994, llegaban a Mxico 2,800 millones de dlares
en promedio anualmente, despus de eso han llegado en promedio cerca de 23 mil
millones de dlares. El ao pasado la inversin extranjera directa rompi rcord desde
que tenemos el identificador, ya que fueron 38,000 millones de dlares de inversin
extranjera en Mxico.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

En este contexto, tambin esta decisin fundamental nos ha llevado a una serie de
convergencias naturales, ejemplo de ello, hoy los consumidores mexicanos cuentan con
bienes y servicios de la calidad que pueden encontrar los consumidores en Amrica del
Norte.
Hoy, los procesos productivos que observan los gobernadores cuando visitan plantas
en el Bajo, en el Norte o en el Occidente, son los mismos procesos productivos de
alta tecnologa que se emplean en otras partes del mundo, pero lo ms importante es
que se est incorporando diseo, talento, e ingeniera mexicana en estos procesos, por
ejemplo, la industria en Quertaro est contratando a casi a 3 mil ingenieros mexicanos
dentro de la estructura de diseo de produccin de General Electric.
De esta manera, llegamos al punto en donde, y ustedes lo descubrirn ms adelante,
se cristaliza la importancia de la estrategia inteligente en materia de poltica exterior.
Hago dos comentarios sobre lo anterior y entro directo al tema de poltica industrial.
El presidente ha sido claro, hemos logrado materializar nuestra estrategia en
Amrica del Norte y hemos logrado relanzar la presencia de Mxico en Amrica Latina
con la Alianza del Pacfico. Esto es importante porque hay sectores de la economa
mexicana que han visto incrementar sus ventas de manera fenomenal en los mercados
latinoamericanos debido a los niveles de crecimiento de algunos de estos pases. Pero
cuando analizamos esa integracin haba una deficiencia, de los 45 pases slo uno,
Japn, era un pas asitico, Mxico haba descuidado una relacin estratgica con Asia
la cual se haba caracterizado por el conflicto ms que por una visin hacia el futuro.
Cuando analizamos a un slo miembro en Asia, por ejemplo China, tenemos una
relacin comercial de 67 mil millones de dlares, ya que les vendemos 7 mil y ellos nos
venden 60 mil. Pero cuando descomponemos esos 60 mil millones de dlares, vemos
que el 92 por ciento son insumos estratgicos que se incorporan en las exportaciones
de Mxico al mundo que nos hacen ms competitivos. Por eso, la importancia que
coment el presidente Csar Camacho sobre cadenas globales de valor. Hoy, aqullos
que somos economistas, cuando analizbamos la balanza de comercio exterior veamos
importaciones y exportaciones, y las importaciones eran malas y las exportaciones eran
buenas. Esa dinmica se ha trasformado en un anlisis global, por qu? porque lo

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

importante no es competir en bienes finales, lo importante es qu tanto se incorporan


los procesos productivos industriales mexicanos para aumentar valor en esos procesos
globales.
La manufactura no se puede entender sin el 30 por ciento de valor agregado
que le suman las tecnologas de la informacin y la innovacin y, por lo tanto, es
imposible desintegrar el inter-vnculo de stos con el sector manufacturero nacional. La
competencia de hoy en el sector textil no est en la base de la pirmide de los productos
textiles bsicos, est, por ejemplo, en una inauguracin que acabo de hacer de una
planta en el estado de Hidalgo, donde estn trabajando con textiles inteligentes para
los bomberos de Estados Unidos y Canad; de ropa que no se incendia en procesos de
rescate; estamos trabajando en ropa de secado para esquemas deportivos; y estamos
trabajando en ropa para los militares, donde simplemente el chip que lleva el textil puede
identificar el tipo de sangre del individuo y a que batalln pertenece. Esto es innovacin
y tecnologa, as es que el futuro no est simplemente en el desarrollo de productos
manufactureros tradicionales, sino de cmo integramos una visin hacia adelante.
Voy a tratar de ser lo ms breve posible, simplemente para dejar con ustedes dos
planteamientos en materia de poltica industrial.
El primero, las reformas que han analizado son un elemento fundamental de una deuda
que la clase poltica tena con la sociedad mexicana. Desde que decidimos integrarnos
inteligentemente en la globalidad, hace 20 aos, era necesario reformar nuestro
sector energtico, pues cmo bamos a pedirle a los empresarios mexicanos competir
globalmente, cuando no tenan acceso suficiente a la energa ni a precios competitivos;
cmo les podamos pedir a los empresarios mexicanos competir globalmente, cuando
en todo lo que se refiere a tecnologas de la informacin y la comunicacin pagaron
entre un 35 y un 40 por ciento ms de lo que pagaban sus competidores globalmente;
y cmo les bamos a pedir a los mismos empresarios integrarse a la competencia
internacional, si el sector financiero excluy a las pequeas y medianas empresas de
Mxico solicitando una serie de requisitos de garantas excesivos, que se tradujo en
dejar fuera al 82 por ciento de los pequeos y medianos empresarios de nuestro pas.
Los grandes no tienen problema porque recurren a mercados internacionales, por eso la
razn de ser de la reforma financiera. Y si analizan ustedes cada una de las reformas
presentadas, tienen como denominador comn el poder emparejar el terreno para todas
las empresas pequeas y medianas, ser ms competitivas e integrarse en las cadenas
de valor.
26

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Si el nombre del juego, a travs de una poltica industrial sana, es cmo mejorar la
integracin de valor, esa integracin de valor se va a materializar a travs de una serie
de efectos transversales de stas reformas.
Existen tres pilares que constituyen el resurgimiento de la manufactura en Amrica
del Norte y que le da una nueva plataforma al sector manufacturero nacional.
El primero es el gas shale o de lutitas a bajo costo, cuatro dlares o menos por
milln de BTU, esto es, 18 dlares por debajo de lo que cuesta en Asia y 16 dlares
por debajo de lo que cuesta en Europa. Lo anterior le da una ventaja comparativa sin
igual a la manufactura de Amrica del Norte sobre cualquier otra regin del mundo.
Hoy, el Secretario de Economa dedica el 20 por ciento de su tiempo a recibir empresas
extranjeras que estn pensando, y ya lo estn haciendo, en relocalizar sus procesos
productivos hacia Amrica del Norte.
En segundo lugar, tenemos el bono demogrfico. Mientras China est decreciendo
su poblacin en edad de trabajar de aqu al 2050 en aproximadamente 30 por ciento,
Mxico la est incrementado en un 31 por ciento, lo que favorece la integracin
productiva de Amrica del Norte.
Y finalmente, lo ms importante, el pilar de la innovacin. En las relaciones del
presidente Pea con el presidente Obama ha quedado como un eje fundamental
la integracin de los esfuerzos en materia de innovacin. En la base del futuro de la
competencia de la industria de la manufactura est presente justamente la innovacin
que, gracias a las nuevas tecnologas, no es nicho exclusivo de las grandes empresas.
De hecho, existe una gran cantidad de nuevos emprendedores que estamos apoyando
a travs del Instituto Nacional del Emprendedor, que est generando soluciones
productivas y de mercado de una manera eficiente y que permite exportar a ms
pequeas y medianas empresas manufactureras de Mxico. As que sobre esa base, el
futuro, sin duda, es brillante para la manufactura en Amrica del Norte y es un proceso
que podemos consolidar.

27

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Terminar simplemente dicindoles algo que el subsecretario Rogelio Garza emplear


en la mesa de discusin. La Secretaria de Economa visualiza el impacto transversal de
las reformas del Presidente y trata de canalizarlo, de debatirlo y de aterrizarlo a la hora
de la aplicacin.
Siguiendo las metodologas, justamente de gente que lleva una gran cantidad de
aos analizando el sector industrial global, hemos seleccionado 25 sectores estratgicos
de la economa mexicana para los cuales hemos abierto una mesa de planeacin, uno
a uno, para poner en blanco y negro cules son los compromisos en poltica pblica que
nos van a ayudar a potencializar el desarrollo de estos sectores estratgicos.
Les doy un ejemplo de un sector que ha presentado altas tasas de crecimiento: el
sector automotriz. El total de la demanda nacional de automviles en los ltimos 10 aos
prcticamente ha estado estancado, porque hay una serie de condiciones sobre las que
tenemos que tomar el control para permitir un crecimiento del mercado interno que se
sume al xito internacional. Una de ellas viene en la solucin de la reforma financiera,
ya que era imposible recobrar un carro que no haba sido pagado, una empresa se poda
tardar hasta seis meses para recuperarlo y eso bajaba el incentivo al crdito en el sector,
haciendo que Mxico figure como uno de los pases que menos vende autos financiados
en Amrica Latina y Amrica del Norte. El cambio de la reforma financiera ayudar a
agilizar los procesos de recuperacin para poder incentivar el crdito en el consumo
interno de automviles en Mxico.
El segundo tema de la agenda construida para el sector automotriz es la importacin
masiva de autos chatarra al mercado nacional que no slo contaminan, sino que generan
un problema importante. Dentro de este anlisis tenemos que ponerle un hasta aqu
a las autorizaciones y a los amparos que se han llevado a cabo en algunos juzgados,
que han hecho una importacin masiva de automviles y que son una carga ambiental
para Mxico, no eliminando nuestro compromiso en el comercio de autos usados bajo
el TLCAN, pero regulando y ajustando las condiciones ambientales y fsico-mecnicas.
Ese es el tpico ejemplo de detalle de las agendas que estamos construyendo con cada
sector.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Con el sector textil estamos lanzando el Centro de Innovacin de Moda y, de la


misma manera, con el sector del vestido y del calzado.
La idea es no quedarnos en los grandes avances alcanzados por esta administracin
y por los partidos polticos de todas las vertientes y que se reflejan en las reformas, sino
construir agendas de poltica pblica aterrizadas a nivel de detalle con cada uno de los
sectores industriales estratgicos. El sector aeroespacial crece con xito, en Quertaro
lo hace a una tasa de 26 por ciento anualmente y el sector automotriz est creciendo al
13 por ciento anual. Por ello, debemos buscar la forma de facilitar ms los procesos de
construccin de una agenda de polticas pblicas.
La Secretara est al frente de la bsqueda de estos grandes acuerdos con los
sectores productivos para agregar valor pero, al mismo tiempo, estamos avanzando
en los ejes que el presidente nos ha trazado para fortalecer nuestra integracin a la
globalidad.
Estamos negociando la Alianza del Pacfico para tener una mejor integracin con
Asia. La relacin con China ha virado 180 grados, ya que, por primera vez en 10 aos,
estamos exportando cerdo y Tequila a ese pis. Estamos trabajando con todos los
sectores productivos, sobre todo con el sector de las frutas y hortalizas, para seguir
teniendo una presencia importante en ese mercado.
Les reitero que estar atento a las conclusiones a las que lleguen hoy y a las
recomendaciones que hagan en materia de poltica internacional. A aqullos que todava
consideran que es un riesgo la apertura, los tratados tienen sus propios instrumentos para
cuidar a la planta productiva nacional, ya que dentro de ellos podemos utilizar nuestras
unidades de prcticas comerciales internacionales para establecer investigaciones
antidumping y cuotas compensatorias a aquellos pases que estn compitiendo
deslealmente en el comercio, de hecho, en esta administracin hemos establecido 10
investigaciones y aplicado 6 cuotas compensatorias, lo que representa un record en los
ltimos 10 aos en el manejo de poltica de proteccin contra la competencia desleal.
Finalmente, les comento que estamos elaborando un gran proyecto, en conjunto con el
secretario Luis Videgaray, para defender a la industria textil, del vestido y del calzado en
contra la ilegalidad en el comercio.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Poltica industrial:
un enfoque sistmico*
Ren Villarreal Arrambide
Doctor en Economa por la Universidad de Yale

Ha sido muy grato estar en esta reunin, quiero agradecerle al Doctor Cesar Camacho y
especialmente a Adrin Gallardo. Ahora que vena platicando con el gobernador y viendo
la ciudad de Quertaro me record que en el ao de 1985 hicimos el Plan Industrial
y de Comercio Exterior. En este plan hablbamos de las 15 ciudades intermedias que
deban de apuntalar y ser factor en el crecimiento de Mxico adems de Monterrey,
Guadalajara y el Distrito Federal, entre ellas se encuentra Quertaro. Ver a esta ciudad
que ya est en el proceso de las mento-facturas (llamo mento-facturas a la industria
de conocimiento) ha sido muy grato.
Por qu la industria es fundamental para el desarrollo?
Porque es el detonador del crecimiento debido a todos los encadenamientos que
tiene, presenta economas de escala, genera la mayor dinmica de innovacin, crea
empleos de mayor calidad y propicia mejores salarios. Por eso, el motor industrial
manufacturero es fundamental, porque tiene todos estos elementos que estn presentes
en el desarrollo.
La estrategia para promover el desarrollo tiene que basarse en un modelo de
exportacin articulada por cadenas productivas que generen un mayor valor agregado.
Es necesario transitar de la manufactura de ensamble a la manufactura integral y a la
mento-factura. Por qu a la manufactura integral? Porque primero necesito integrar
lo que tengo y luego pasar a etapas ms avanzadas.

* Extracto de la ponencia impartida por Ren Villarreal Arrambide en el pnel Politica Industrial y
Competitividad, en el marco de la Red de Polticas Pblicas, en su captulo de poltica industrial,
competitividad y productividad, el sbado 14 de junio de 2014, en el Centro de Congresos de
Quertaro, Quertaro.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

La estrategia que llamo Modelo Abierto Tridimensional de Industrializacin, es una


estrategia de industrializacin de 3 pivotes: el portador; el de sustitucin competitiva,
para integrar las cadenas; y el endgeno, que tiene grandes multiplicadores internos. El
enfoque consiste en que pase lo que pase en la economa global, la inversin dentro del
pas contina creciendo.
Mxico con las reformas estructurales est avanzando en la direccin correcta,
crecer al cinco o seis por ciento requiere, adems de estrategias de fomento sectorial,
avanzar con una industria que retome el papel como motor de la economa y promover
una poltica de competitividad industrial con un empuje sistmico.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Democratizar la alta
productividad*
Luis de la Calle
Director General de De la Calle, Madrazo, Mancera, S.C.

Aprecio mucho que la Fundacin Colosio, A.C. me haya invitado para compartir con
ustedes algunas reflexiones sobre competitividad, poltica industrial, crecimiento y
posibilidades para Mxico.
Tonatiuh Salinas nos deca que el desarrollo es endgeno, en el fondo quiere decir
que es consecuencia de una decisin producto de la voluntad de desarrollarse; es decir,
no es exgeno, es como cuando nos dice un nio: mam se cay el florero, ste no
se cay slo, la cada es producto de que nosotros contribuyamos a que se den las
condiciones para que suceda. El desarrollo solamente se va a dar si nosotros estamos
dispuestos a asumir el costo que implica hacerlo, porque la otra caracterstica de la
endogeneidad del desarrollo es que cuesta. Si no estamos dispuestos a asumir el costo,
a invertir en l, entonces este no se va a dar.
Si Mxico hace lo correcto en los prximos 30 aos, la economa mexicana puede
ser una de las ms grandes del mundo, sin duda. Lo deca el Secretario Guajardo,
tenemos, quizs, el mejor perfil demogrfico para 2030 y 2040 con relacin los pases
de mayor tamao.
Si una empresa grande quisiera participar en el mercado mexicano, tendra que
tomar una decisin de dos formas, podra pensar valdr la pena participar en una de
las economas ms grandes del mundo y hacer un compromiso para hacerlo el ao 29 o
hacerlo hoy? Si lo hace en el ao 29, corre el riesgo de llegar demasiado tarde, si lo hace
hoy, corre el riesgo de llegar demasiado temprano.

* Extracto de la ponencia impartida por Luis de la Calle en el pnel Politica Industrial y Competitividad,
en el marco de la Red de Polticas Pblicas, en su captulo de poltica industrial, el sbado 14 de junio
de 2014, en el Centro de Congresos de Quertaro, Quertaro.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Entonces, nuestro trabajo es convencer a los actores econmicos, extranjeros por


supuesto, pero sobre todo nacionales. Tenemos que hacer hoy una apuesta por Mxico,
si lo hacemos, vamos a construir las condiciones, producto de la decisin y voluntad,
para convertirnos en una de las economas ms productivas y ms grandes del mundo,
que tenga como nico objetivo un mejor nivel de vida para los mexicanos.
Csar Camacho nos deca poltica industrial s, pero con el objetivo de aumentar
la competitividad y la productividad; el Presidente Pea Nieto haba dicho la
democratizacin de la productividad; yo le agregara la democratizacin de la alta
productividad, porque en Mxico el problema que tenemos es que hemos democratizado
la baja productividad.
Un empresario que escucha que en Mxico no ha crecido la productividad, se daria
cuenta que no es as, de hecho, la planta que tiene Bombardier en Quertaro es la
ms productiva del mundo. Otras empresas estn considerando venir a Mxico hacer
inversiones muy importantes en el sector automotriz para producir vehculos de altsimo
valor agregado, y no vienen a Mxico porque la productividad sea baja, vienen porque
la productividad es muy alta.
El problema es que el promedio de la productividad es relativamente bajo, pero si
nosotros consideramos que la poltica industrial tiene como objetivo la competitividad
y la democratizacin de la alta productividad, tenemos que tener una poltica industrial
que vea hacia adelante, la competitividad no es un concepto que mire hacia atrs.
Quertaro es competitivo porque ha estado viendo hacia adelante, de nada le sirve
a un inversionista saber que una regin, una empresa o un proyecto fue bueno, eso
desde el punto de vista econmico es interesante pero irrelevante, le interesa saber que
Tlaxcala va a ser el estado ms competitivo de Mxico y que Bombardier va a producir
los mejores aviones porque, si eso es cierto, entonces yo estoy dispuesto a invertir en
Tlaxcala y en Bombardier.
Por lo tanto, ser competitivo significa tener un futuro promisorio. La competitividad
de un pas tiene que ser la oferta de un conjunto de riesgo y de retorno a la inversin.
Un pas, una empresa, una regin, una ciudad o una persona competitiva, es aquella que
ofrece una buena combinacin de riesgo y rendimiento.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

La poltica industrial debe estar dirigida, entonces, a todo aquello que conlleve a un
incremento del rendimiento esperado y a una reduccin de los riesgos que enfrenta ese
proyecto de inversin. Si el rendimiento es simplemente la diferencia entre el valor y
el costo del producto, entonces la poltica industrial, desde mi punto de vista, debe ser
todo aquello que incremente el valor de lo que produzco, todo aquello que disminuya el
costo con que lo produzco y que contribuya a que exista un menor riesgo de operacin, a
fin de optimizar los costos y realizar con xito la venta del producto o del servicio final.
Finalmente, lo anterior tiene que basarse en la innovacin, entendida como el
desarrollo tecnolgico incorporado en los procesos productivos para satisfacer las
necesidades y preferencias del consumidor y no como el desarrollo tecnolgico per se.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Un modelo alternativo
para crecer*
Adolfo Orive Berlinguer
Diputado Federal por el Partido del Trabajo
y Presidente de la Comisin de Competitividad
de la Cmara de Diputados

Muchas gracias, buenas tardes a todas y todos ustedes. Muchas gracias, en particular,
a Cesar Camacho y Adrin Gallardo, por invitarme.
Lo que les voy a decir el da de hoy, es producto de lo que la Comisin de
Competitividad, que presido en la Sexagsima Segunda Legislatura, termin de elaborar
hace casi un ao. El 4 de julio del 2013, la iniciativa que presentbamos para reformar
los artculos 25 y 26 de la Constitucin fue entregada a la Mesa Directiva de la Comisin
Permanente del Congreso de la Unin, con el objeto de que pudiera ser dictaminada.
En la exposicin de motivos de la ley, decamos nosotros lo siguiente: no hay otra
manera ms que decir que el modelo econmico instrumentado en Mxico desde hace
venti tantos aos, casi 30 aos es un fracaso, ha crecido la economa anualmente a solo
2.4%, la productividad ha descendido anualmente a una tasa de -0.7 anual, es decir, la
productividad de la economa ahorita es inferior a lo que era en 1980, se ha incrementado
el desempleo, se ha incrementado la economa informal, se ha incrementado el nmero
de ninis, perdn, que use esa palabra pero ya todo el mundo la conoce, y obviamente
se ha incrementado la pobreza, no atendemos las necesidades del bono demogrfico
que es de un milln doscientas mil personas que buscan empleo cada ao.
Segundo punto, s, se quintuplic la exportacin pero nadie ha dicho que tambin
se quintuplic la importacin, les voy a poner un ejemplo del 2012: las 6257 empresas
maquiladoras manufactureras de exportacin, exportaron 195 mil millones de dlares,
de los cuales, 156 mil fueron importados, es decir, solo agregamos valor para las
maquiladoras en un 19%.
* Extracto de la ponencia impartida por Adolfo Orive Berlinguer en el pnel Productividad y Crecimiento
Econmico, en el marco de la Red de Polticas Pblicas, en su poltica industrial, competitividad y
productividad, el sbado 14 de junio de 2014, en el Centro de Congresos de Quertaro, Quertaro.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Tercer punto con el que no estamos de acuerdo en este modelo, el desplazamiento


de la inversin privada por la inversin pblica. La realidad es que en estos ltimos
30 aos quien ha echado para a fuera a la inversin pblica y a la inversin privada
nacionales es la inversin extranjera, les doy cifras, la inversin publica creci de 1940
a 1981 a una tasa de 7.2% anual, creci en cambio de 1982 a 2010 a una tasa de 0.1%
anual. La inversin privada creci de 1940 a 1981 a 8.7% anual, en cambio del 82 a la
fecha no ha crecido ms que a 2.1% anual.
Cuarto punto, el modelo no ha formado emprendedores. La inmensa mayora de los
5.1 millones de empresarios que existen en Mxico no son emprendedores, nosotros
entendemos como emprendedor a aquel que impulsa las capacidades tecnolgicas,
fsicas y humanas, nuevas capacidades organizacionales para que efectivamente
aumente el valor de esos bienes y servicios y, definitivamente, aumente las capacidades
innovadoras de su empresa para desarrollar las fuerzas productivas de un pas, es decir,
para que haya crecimiento, generacin de empleo y disminucin de la pobreza.
Quinto punto, la competitividad no se logra con reduccin de costos salariales, las
reformas a la Ley Federal del Trabajo planteadas en septiembre de 2012 planteaban una
falsedad, porque la reduccin de los costos salariales implica la reduccin del poder
adquisitivo de la economa interna, y por lo tanto, hacen que el crecimiento baje y que
aumente la desigualdad.
Nosotros, aprovechando la situacin de la Ley Federal del Trabajo, la reforma del
2012, como secretarios de la Comisin del Trabajo, promovimos el artculo 153 que
fue aprobado y en el que se constituye la Comisin Nacional de Productividad que el
Presidente de la Repblica instituy en mayo del ao pasado, y adems, la necesidad,
que no se ha cumplido ni a nivel federal ni a nivel de los estados, de que todas las
empresas constituyan comisiones paritarias de productividad, mitad trabajadores, mitad
empresa, con el objeto de que se incremente la productividad y se repartan de forma
negociada los beneficios de este incremento de la productividad, de esa manera, el
incremento salarial no genera inflacin.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) public en 2009 el libro La era de la


productividad, donde dice abiertamente y comprueba que el incremento de capital y
de trabajo no es lo que se requiere sobre todo, sino el incremento de la productividad.
El incremento de la productividad es responsable de la competitividad de una
empresa, de un sector y de una economa. La clave para la Comisin de Competitividad
de la Sexagsima Segunda Legislatura no es solamente la competitividad de los
mercados externos, que ya hemos demostrado que efectivamente funciona, sino la
competitividad del mercado interno nacional que ya es un mercado globalizado. Porque
tenemos un problema, no solamente han aumentado las exportaciones, sino que se
han incrementado las importaciones, lo que implica, que la elasticidad ingreso de la
demanda de las importaciones es mayor a la elasticidad ingreso de la demanda de las
exportaciones, es decir, nuestro dficit comercial va a crecer y, por lo tanto, el problema
que supuestamente gener el cambio de modelo en los ochenta no va a ser resuelto con
ese modelo.
En 2012, la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPPAL) pblico el
libro Cambio estructural para la igualdad, donde demuestra que ni el incremento de
la inversin ni el incremento de la productividad de la actual planta productiva haran
crecer a la economa suficiente y significativamente. Nuestro comercio exterior no ha
cambiado la estructura de la planta productiva, puedo demostrarles con cifras como
en Corea se cambi no solo la estructura del comercio exterior, sino la estructura de
la planta productiva. Nosotros cambiamos la estructura del comercio exterior pero no
hemos cambiado la estructura de la planta productiva.
Se requiere por lo tanto, trasladar a corto, mediano y largo plazos el peso especfico
de nuestra planta productiva hacia sectores con tecnologa dinmica y con elevada
elasticidad ingreso de la demanda de sus bienes y servicios.
Despus, vamos a hablar sobre los famosos 25 sectores estratgicos planteados hoy
en la maana, qu requieren estos planteamientos del BID y de la CEPPAL que hicimos
nuestros en la Comisin de Competitividad?

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Primero, como tambin efectivamente se modific el artculo 26, tenemos que


cambiar la ley de planeacin. Ninguna empresa hace una planeacin a un plazo de 6
aos, tenemos que hacer planeacin como pas a 10, 20 y 30 aos, es decir, tenemos la
obligacin y la posibilidad de cambiar la ley de planeacin en Mxico para que alncazar
este objetivo.
Segundo, tenemos que establecer como principal poltica pblica en materia
econmica una poltica industrial selectiva, la Comisin de Competitividad y yo estamos
de acuerdo en que s tiene que haber una poltica industrial que sea selectiva y que
transforme el actual modelo neoliberal en un modelo productivista.
Cules seran los ejes rectores de esta poltica industrial?
Primero, tenemos que fortalecer la economa interna, no es suficiente que seamos
competitivos hacia el exterior si no lo somos al interior porque, insisto, las importaciones
seguirn siendo mejor opcin que la produccin con empresas nacionales.
Segundo, tenemos que hacer crecer la productividad nacional en 2.4 por ciento al
ao para que la economa pueda crecer a tasas mayores al seis por ciento, como lo
demostr Corea del Sur de 1970 a 2010. Si en Mxico hacemos lo mismo, podremos
cerrar la brecha tecnolgica que tenemos respecto a los pases desarrollados.
Tercero, cmo incrementar sostenidamente la productividad de las micro, pequeas
y medianas empresas (MIPYMES)? Yo creo que, desagraciadamente, en los programas
existentes e instrumentados por algunas instituciones del gobierno federal se piensa
que con tan solo desarrollar la capacidad tecnolgica en las MIPYMES basta. Si no se
les apoya para que integren con grandes empresas formando cadenas de valor, no hay
manera de que por si solas sean competitivas en la globalizacin, es decir, tenemos que
formar clsteres y generar cadenas de valor con las grandes empresas.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Cuatro, tenemos que cambiar los incentivos que, desde hace 40 aos, enfrentan
las 3257 empresas maquiladoras para que generen sus cadenas de valor en territorio
nacional y trasladen sus proveedores a territorio nacional. Simplemente para darles
un ejemplo: 256 mil millones de dlares fueron en 2012 a los proveedores de estas
empresas, si se invirtieran en Mxico estaramos multiplicando por ocho veces el
promedio de inversin extranjera directa en nuestro pas, que es de 20 mil millones
de dlares. Cambiaramos totalmente la naturaleza de nuestra balanza comercial de
una deficitaria a una superavitaria y, sobre todo, desarrollaramos la economa interna,
generaramos empresas competitivas y exportaramos mucho mayor valor agregado
mexicano.
Cinco, hay que seleccionar sectores, pero hay que seleccionarlos con 2 criterios. Un
criterio es el temporal, es decir, seleccionarlos con base en suproductividad anual, por
ejemplo que sectores pueden incrementarla en plazos de 5,10, 20 o 30 aos. En segundo
lugar, debemos seleccionar sectores estratgicos que tengan una tecnologa dinmica y
una elasticidad ingreso de sus bienes y servicios elevada.
Sexto eje rector de esta iniciativa, la democratizacin del crecimiento de la
productividad regional. Se tiene que dividir al pas en 2 tipos de regiones, las regiones
donde se pueden instalar las empresas que van a impulsar la economa a corto plazo
y las regiones donde podemos encontrar polos de desarrollo que lo hagan a mediano y
largo plazo y, as, reduzcan la desigualdad no solo sectorial, sino regional que existe en
la productividad.
En ese sentido, con enorme respeto a la Secretara de Economa, yo le dije al
Presidente del Instituto Nacional del Emprendedor (INADEM) que tenamos que construir
regiones econmicas viables que puedan abarcar regiones de estados o estados
completos, para crear zonas estratgicas econmicas que les permitan ser competitivas
y aumentar su productividad.
Y como ya se dijo hace un momento, tenemos que crear sistemas sectoriales y
regionales de innovacin, pero la innovacin tiene que ser aplicada. El problema no slo
radica en dedicar 0.44 por ciento del PIB a la ciencia y tecnologa, el problema es a qu
dedicamos esos recursos, hay que hacerlo para incrementar la productividad.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Octavo, el fortalecimiento de la banca de desarrollo mucho ms all de la reforma


financiera. En la iniciativa de ley que nosotros planteamos, la reforma financiera se lleva
ms adelante de lo que ya fue aprobada para poder cumplir los planteamientos antes
expuestos.
Noveno, algo que se ha dicho parcialmente, tenemos que reformar la educacin
ms all de la reforma educativa. Tenemos que reformar al sistema educativo si es que
queremos tener salidas transversales, que podamos producir los tcnicos y ingenieros
que se requieren en funcin de los medios que se seleccionen.
Dcimo punto, obviamente tenemos que comenzar por que el Estado mismo sea
productivo: los funcionarios del gobierno federal, de los gobiernos estatales, y de los
gobiernos municipales, son todo menos productivos, perdn me estoy criticando a
m mismo, pero es un hecho, he sido funcionario pblico en varios niveles y nuestra
capacidad es insuficiente. En segundo lugar, tenemos que hacer que el sector pblico
tambin genere cadenas de valor, no es posible que, adems de la reforma del 2008,
PEMEX no tenga contenido nacional ni siquiera al 35%, la inmensa mayora de las
compras de PEMEX son hechas al extranjero y esto es as porque las MIPYMES no
podran producir 100 mil cuchufletas que se necesitan para las bombas, por poner
un ejemplo. Entonces si tomamos como criterio la situacin actual, obviamente lo
que tenemos que hacer es ayudar a crear MIPYMES y grandes empresas que puedan
abastecer en el futuro los insumos que PEMEX necesita.
Y para concluir, me da mucha pena porque soy el decano de la Cmara de Diputados
y llevo muchos aos ms luchando por Mxico, pero llevamos un ao y medio perdidos.
El ao pasado crecimos al 1.1 por ciento, este ao no creo que crezcamos a lo que el
Banco de Mxico plantea que es el 2.3 por ciento, desgraciadamente no creo que las
reformas estructurales ya acordadas nos den mas del 1.1 por ciento del crecimiento del
PIB .
Creo que al final de cuentas lo nico que soy, soy un mexicano que lleva 55 aos
luchando porque este pas sea diferente y la etiqueta poltica que tiene uno en diferentes
momentos depende de la coyuntura.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Finalmente, si la gobernanza por el Comit Nacional de Productividad va a estar


integrada por los 4 sectores, tiene que haber una matriz de compromisos de esos 4
sectores a corto, mediano y largo plazos, y tiene que haber indicadores de resultados
que se estn evaluando de igual manera, para identificar quien verdaderamente cumple
con sus compromisos .

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Poltica industrial estratgica*


Rogelio Garza Garza
Subsecretario de Industria y Comercio de la Secretara de Economa

No me queda la menor duda que el camino que Mxico ha seguido, desde que decidi
ir por la apertura del TLC hace 20 aos, ha sido totalmente productivo y ha llevado a
Mxico a otro nivel. Las exportaciones y las importaciones han aumentado, lo que ahora
debemos buscar es elevar el valor agregado en todos los sectores, como lo coment el
Secretario de Economa, desde la industria de los televisores, que tienen un 5% hasta
un 66% que tiene la industria automotriz, creo que ah hay un tema convergente en el
que tenemos que trabajar.
Respecto a lo que comenta el diputado de la Comisin de Productividad, creo que
ah es donde debemos de centrar la estrategia, porque como bien dice usted, un tema
en el que debemos trabajar es, precisamente, el alineamiento de la poltica pblica,
por ejemplo: formamos la Comisin Intersecretarial de Innovacin para alinear todos
los esfuerzos que las diversas dependencias del gobierno que venamos haciendo
en materia de innovacin. Identificamos 55 acciones en materia de innovacin en 15
dependencias. Qu es lo que hicimos? Formamos una Comisin donde nos sentamos
con esas dependencias, comentamos lo que estaba haciendo cada una en materia de
innovacin y alineamos las estrategias para que no duplicramos esfuerzos en esta rea.
Entonces, eso nos ha llevado a aplicar de manera ms efectiva los recursos pblicos en
esta materia.
Si tenemos que implementar en un rea una poltica de innovacin para el sector de
las PyMES, que ya lo vea la dependencia que le corresponda. Hay que alinear esfuerzos
y hacer polticas muy puntuales con mediciones, metas y objetivos de cmo podemos ir
incorporando la innovacin transversalmente en todos los sectores del gobierno.

* Extracto de la ponencia impartida por Rogelio Garza Garza en el pnel Politica Industrial y
Competitividad, en el marco de la Red de Polticas Pblicas, en su captulo de poltica industrial,
competitividad y productividad, el sbado 14 de junio de 2014, en el Centro de Congresos de
Quertaro, Quertaro.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Por poner un ejemplo, formamos el Comit de Compras de Gobierno, precisamente


para poder alinear los esfuerzos en materia de compras de gobierno e impulsar que
estas permitan a los emprendedores o a las emprendedoras acceder a la innovacin y
apoyarlos con crditos.
Coincido, hay que fortalecer al mercado interno. Entre ms fuerte tengamos nuestro
mercado interno, mejor vamos a poder competir en el exterior. Hablando, por ejemplo,
del sector de las tecnologas de la informacin, si queremos uno fuerte, que haga
competitivas a las empresas mexicanas, tenemos que fortalecerlo para poder salir al
exterior a competir y prestar servicios, como ahora lo hacemos en algunos casos. De
hecho, Mxico ocupa el lugar nmero cuatro en materia de exportacin de servicios de
tecnologas de la informacin, principalmente hacia Estados Unidos y Latinoamrica, por
lo tanto es necesario que crezca el mercado interno para poder ser ms fuertes, es decir,
contar con empresas ms robustas para poder competir afuera.
En el tema de crecer la productividad, totalmente de acuerdo, yo creo que no puede
haber, aqu en el saln, alguien que no coincida con nosotros en la necesidad de elevar
la productividad.
En este sentido, el Presidente de la Repblica cre la Comisin de Productividad
en la cual incorporamos una matriz de lineamientos. Una matriz de poltica industrial, a
travs de la cual vemos los sectores verticalmente con la intencin de generar polticas
pblicas distintas para cada uno de ellos.
Efectivamente, vamos a trabajar en un poltica selectiva, una poltica en la cual
impulsemos sectores estratgicos con polticas estratgicas. Esto no quiere decir que
para los dems no hagamos algo, pero hay algunos que detonan con mayor fuerza el
crecimiento como el energtico, el automotriz y el aeroespacial. Hay que identificar
quin puede ir creciendo la productividad al 2.5% en los primeros 5, en 10, en 15 o
en 20 aos. Tenemos que ser capaces de identificar esas velocidades con las que van
avanzando los sectores y poder generar polticas que les allanen al camino.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Con esta matriz de poltica industrial tambin vemos a los sectores de manera
horizontal. Son cuatro factores fundamentales en esta matriz que estamos
implementando. El primero es generar un programa de desarrollo de proveedura
nacional y de contenido nacional. Para todos los sectores, estamos implementando
en la Secretara de Economa, en especfico en la Subsecretara que yo encabezo, una
poltica de desarrollo de proveedura nacional a manera de tiros de precisin, creo que
todos los panelistas hemos coincidido en la necesidad de implementar polticas para
impulsar el contenido nacional. Estamos siendo selectivos, ya no es el programa de
desarrollo a proveedores para ver quin llega y se inscribe en el programa. Por ejemplo,
en la industria automotriz, yo voy con Ford, con Chrysler, con General Motors o con
Toyota y le digo, dime quin es tu tier one para poder trabajar directamente con l
hacia bajo de la cadena; por ejemplo, tu tier one es Bosch, a ver Bosch, por qu
no ests contratando empresas mexicanas? Ah, porque mira! S tengo vistas estas 15
empresas, pero esta es muy pequea, nada ms tiene capacidad para producir 1000
piezas y yo requiero 200 millones de piezas. Pues Bancomext, alineemonos, vamos a
darle un crdito a la empresa para que crezca, vamos a incorporar al CONACYT para
que le pongan doctores o maestros para que puedan crecer sus lneas de produccin y
de esa manera atacamos puntualmente a estas empresas que los tier one y los tier
two nos estn mandando. Tiros de precisin, a esta le falta certificacin, traemos a
quien lo certifique o le mandamos quien lo certifique. El cluster automotriz de Nuevo
Len quiere organizar un evento especializado para poder ir a vender piezas a tal lugar, lo
agarramos como cluster y lo organizamos. Ya no abrimos la convocatoria para que llegue
quien quiera ser proveedor de la industria automotriz, no, yo voy y lo busco y lo junto
con quienes ya estn comprando, con los que ya estn decidiendo y, juntos, la empresa
tier one con Economa, elaboramos un plan en el que podamos colaborar y podamos
hacer crecer puntualmente a las empresas que estn a punto de ser proveedoras de
este sector.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Segundo, la innovacin. Cmo podemos incorporar la innovacin en todos los


sectores? Si no lo hacemos junto con la tecnificacin, investigacin y desarrollo, y con
el impulso para elevar el valor agregado en las cadenas productivas, no vamos a poder
incrementar la productividad al nivel que queremos alcanzar.
Tercer punto, la regionalizacin o clusterizacin. Estamos implementando una
poltica con una perspectiva regional para saber cmo detonamos las distintas regiones
del pas de acuerdo a las capacidades y productividades que tiene cada una. Por ejemplo,
la semana pasada estuve con agroindustriales de pltano y pia en Tabasco, y veamos
cosas muy puntuales desde el tema del empaque, la logstica, la cadena de fro, para
poder hacer llegar la pia a los principales destinos tursticos. En este caso, un tema de
productividad es la cadena de fro, cmo ayudamos a que la cadena de fro, desde que
sale de Tabasco pueda llegar a los puertos adecuadamente y se contenga?
Igualmente, trabajamos en un caso muy exitoso de las berries, todas stas que
exportamos en gran cantidad a Asia. Primero, cmo hacer llegar las berries a Tijuana
para que de ah fueran embarcadas o transportadas en avin y pudieran llevarse en
contenedores fros a los destinos programados? Cmo generbamos la cadena de fro?
Para ello trabajamos puntualmente con Bancomext, con NAFIN y con CFE para ver las
tarifas que se ofrecan para los cuartos fros.
Finalmente, el cuarto tema, para mi fundamental y que creo antes no se haba
visualizado de la misma forma, es la generacin de capital humano como una herramienta
de poltica industrial para poder competir en la escala y con el valor agregado que
queremos. El capital humano es una herramienta de poltica industrial, eso no quiere
decir que lo vaya a generar la Secretara de Economa, lo tiene que generar la Secretara
de Educacin Pblica, pero lo tenemos que hacer en conjunto y desde la industria. Yo la
semana pasado me reun con las automotrices y con los de la iniciativa privada y la gran
parajoda es que me dicen estoy batallando mucho para conseguir gente y tenemos un
desempleo all afuera tremendo, qu es lo que pasa? Tenemos que empatar la triple
hlice que incluye a la industria, la academia y el gobierno juntos. Es indispensable y hay
casos muy exitosos del trabajo en conjunto de la triple hlice como el de Jalisco en el
rea de tecnologas de la infomacin. En conjunto, gobierno, industria y las universidades
estn generando planes de estudio y generando el capital humano adecuado para la
Ciudad Creativa Digital. Cmo empezar a generar ese capital humano como herramienta

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

de poltica industrial. para poder competir en las esferas del valor agregado en las que
queremos hacerlo? Este trabajo de la triple hlice es prioritario, y hay muchos ejemplos,
aqu mismo en Quertaro est la Universidad de la Industria Aeronutica para generar
el capital que requiere esta industria al ritmo que est creciendo. Poder generarlo nos
va a permitir que a la industria aeronutica no slo venga Bombardier, como ya vino,
sino que vengan todas las grandes y sigamos haciendo investigacin y desarrollo. El
diputado tambin hizo referencia a la innovacin aplicada,por ejemplo, Corea es uno de
los pases con mayor nmero de patentes por habitante, gracias a la implementacion del
Modelo de la Triple Hlice. En Mxico tenemos que hacerlo en conjunto para impulsar la
innovacin aplicada. Hemos platicado con el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa
(CONACYT) y con el Sistema Nacional de Investigadores (SNI), sobre la necesidad de
trabajar en proyectos de innovacin aplicada a la industria. La innovacin se tiene que
transformar en ahorros, en dinero, es decir, si no suena la caja, la innovacin no est
sirviendo. Es necesario aplicarla al mercado, tiene que ser un elemento de productividad
y competitividad, hacer que los investigadores hagan nuestras plantas ms eficientes,
ms rpidas, con mayor calidad y con menos mermas, eso es lo que queremos alcanzar
mediante la innovacin y la productividad.

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Captulo 2
Un Mxico de oportunidades para
las nuevas generaciones
Hacia un Mxico de oportunidades para los jvenes que
no estudian y no trabajan: alternativas de educacin,
capacitacin y empleo
Fundacin Colosio, A.C.

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Introduccin*
La desigualdad social y la falta de oportunidades de educacin y empleo para los jvenes
en muchas sociedades y, en particular, en los pases en vas de desarrollo como Mxico,
ha dado lugar a un fenmeno de los adolescentes que consiste en la desvinculacin de
los jvenes de las principales instituciones sociales, es decir, se produce por no tener
acceso al sistema educativo y por la incapacidad de insercin en el mercado laboral
(Benjet et al., 2012). Entonces, para reducir la desigualdad social, es indispensable
priorizar la creacin de ms oportunidades de empleo para la sostenibilidad del
crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza. No obstante, la desigual
recuperacin econmica y las sucesivas revisiones a la baja de las previsiones del
crecimiento econmico han incidido en la situacin del empleo en el mundo. Se calcula
que en 2013 el nmero de personas desempleadas se situ cerca de los 202 millones,
un aumento de casi 5 millones respecto del ao anterior, lo que significa que el empleo
est creciendo a un ritmo ms lento que la fuerza de trabajo. El grueso del aumento del
desempleo mundial se registr en las regiones de Asia Oriental y Asia Meridional, que
sumaron el 45% de personas que buscaban empleo, seguidas por el frica Subsahariana
y Europa. En cambio, Amrica Latina solamente contribuy con el 1% del aumento
total del desempleo en 2013. Para este mismo perodo, Mxico registr una tasa de
desempleo del 4.9% anual, lo que signific cerca de 2.6 millones de desempleados,
mientras que al primer trimestre de 2014 la tasa de desempleo en este pas se ubic en
4.8%, lo que corresponde a 2.5 millones de personas. En conjunto, el dficit mundial de
empleo generado con la crisis desde el inicio de esta en 2008, agregado a un nmero
de por s considerable de buscadores de empleo, sigue aumentando. En 2013, el dficit
ascendi a 62 millones de empleos, incluidos 32 millones de personas que buscaban
trabajo, 23 millones que se desalentaron y haban dejado de buscar y 7 millones de
personas econmicamente inactivas que optaron por no participar en el mercado de
trabajo (OIT, 2014).
Sin embargo, la desigual recuperacin econmica contina afectando
desproporcionalmente a los jvenes. En 2013 alrededor de 74.5 millones de jvenes de
entre 15 y 24 aos de edad han estado desempleados, casi un milln ms que el ao
anterior (OIT, 2014). As, la tasa mundial de desempleo juvenil se ha incrementado hasta
el 13.1%, tasa tres veces superior a la proporcin de desempleo de los adultos.
*El presente estudio fue coordinado por Brenda Hernndez.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Para este mismo perodo, el desempleo juvenil en Mxico registr a 1.4 millones de
personas de 14 a 29 aos de edad, esto es, una tasa de desocupacin de los jvenes de
8.3%, en tanto en el primer trimestre de 2014 fueron 1.3 millones (8.3% de la poblacin
joven econmicamente activa) de jvenes desempleados, es decir, casi el doble a la tasa
estimada a nivel nacional para la poblacin de 14 aos y ms (4.8%).
Igualmente, la proporcin de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin ha
seguido aumentando desde que inici la crisis y, la existencia de este fenmeno social
no es exclusivo de Mxico. Por ejemplo, la proporcin de jvenes sin acceso al empleo y
a la educacin es igual o mayor a 20% en Chile (22.3%), Irlanda (21.1%), Italia (24.6%),
Mxico (22%), Espaa (25.8%), Turqua (29.2%) y Brasil (20%). Sin embargo, a diferencia
de otros pases de la OCDE, y pese a que se observ una disminucin de 2.9 puntos
porcentuales en esta poblacin por primera vez en los ltimos aos, la proporcin de
jvenes mexicanos sin acceso al empleo y a la educacin se ha mantenido por arriba del
20% durante ms de una dcada (24.6% en 2000, 24.9% en 2005, 22% en 2012, 21.4%
en 2013 y, 21.6% al primer trimestre de 2014) (OCDE, 2014b). Por ende, recientemente,
la prensa mexicana ha dedicado un sinfn de artculos a la existencia y problemtica
de los ms de 7 millones de jvenes que se encuentran sin acceso al empleo y a la
educacin.
La inactividad laboral y educativa en los jvenes es generada a partir de varios
factores, entre los que intervienen el de la familia, particularmente en relacin con el
desempleo, la desintegracin familiar, la falta de educacin, el narcotrfico, y la falta
de supervisin de los padres ante la necesidad de que ambos trabajen (Hernndez y
Benjet, 2012). Como es de esperarse, la inactividad juvenil origina efectos negativos
tanto en el individuo como en la sociedad. Para el estado, esta misma condicin de
los jvenes, ocasiona la prdida de capital humano en trminos de cualificaciones no
adquiridas a travs de la educacin o de la experiencia laboral, por lo tanto, incide en
el desarrollo econmico y social sostenible (Hong, 2011). De igual modo, otra de las
consecuencias de los jvenes que se encuentran en situacin de inactividad se refiere a
que tendrn lapsos de tiempo ms amplios para poder encontrar un puesto de trabajo,
futuras diferencias salariales y, adaptarse al nuevo entorno laboral, lo cual no es
propicio para la adecuada transicin social del joven, especialmente la transicin de la
escuela al trabajo (Sun, 2005). En esta misma lnea, el estudio de Benjet et al., (2012)
demuestra que la situacin de inactividad laboral y educativa de los jvenes se puede

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

reflejar en desrdenes mentales o pueden incrementar el riesgo de desarrollar sntomas


psicopatolgicos en el individuo, ya sea por no haberle proporcionado la estructura y las
experiencias de desarrollo necesarias, o bien por el aumento de exposicin con otros
individuos en la misma situacin. Estos sntomas en el individuo deterioran su capacidad
de atencin y son ms proclives a la impulsividad, lo que afecta directamente en el
nivel de contratacin para un puesto de trabajo. Estos hallazgos son consistentes con
investigaciones realizadas sobre la desercin escolar y la salud mental, y el desempleo y
la salud mental de los jvenes (por ejemplo, Fergusson et al., 2001; Isohanni et al., 2001;
Lee et al., 2009; Breslau et al., 2011; Waghorn et al., 2011).
La exclusin social que implica la inactividad laboral y educativa de los jvenes
conduce a sentimientos de desesperanza, a la insatisfaccin hacia la vida, el consumo
de sustancias nocivas, problemas conductuales y, a otros resultados concernientes a
la salud mental, tales como tendencias suicidas. As lo demuestran Fergusson et al.
(2001) en su estudio sobre el desempleo, en el que se asocia el factor de la inactividad
laboral con un mayor riesgo de pensamientos suicidas, abuso de sustancias nocivas, y
la delincuencia. Por lo anterior, en los ltimos aos ha habido una creciente atencin
hacia los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin. En Mxico, existe una gran
preocupacin por este grupo de jvenes, debido a que son particularmente vulnerables
al reclutamiento de los traficantes de drogas y del crimen organizado. De acuerdo con
un anlisis realizado por el Fondo de Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), en
el caso mexicano quienes entran en conflicto con la ley suelen ser hombres jvenes,
con poca escolaridad, que viven en zonas urbanas marginales, trabajan en actividades
informales, adems de que viven en entornos violentos y de desproteccin. Son personas
en situacin de vulnerabilidad, aquellas que sin oportunidades reales para desarrollarse
plenamente, con mayor frecuencia se ven involucradas en actos violentos y delictivos.
Para darnos una idea de la situacin actual de los jvenes en conflicto con la ley penal,
el Programa Nacional para la Prevencin de la Violencia y la Delincuencia 2014-2018
(Secretara de Gobernacin) refiere que en Mxico, el 60.5% de los delitos son cometidos
por jvenes (el 91.5% son hombres) y, de acuerdo al estudio realizado por el Centro de
Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS), en 2013 hubo
un total de 11,559 jvenes mexicanos de entre 14 y 18 aos de edad que fueron objeto
de diversas medidas por haber cometido infracciones a las leyes penales. De estos
adolescentes, 6,600 estn sujetos a algn proceso penal en los centros especializados
para justicia de adolescentes por delitos no graves, mientras que 4,959 se encuentran

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

detenidos por la comisin de delitos graves. Del total de adolescentes en conflicto con
la ley para el mismo ao, 93% fueron hombres y 7% mujeres. Las cifras son alarmantes,
por lo que se debe hacer nfasis en la prevencin de la delincuencia juvenil, ya que es
la parte esencial de la prevencin del delito en la sociedad. Si los jvenes se dedican a
actividades lcitas y son socialmente tiles, se orientan hacia la sociedad y enfocan su
vida al criterio humanista, pueden adquirir actitudes no crimingenas (UN, 2007).
Por otro lado, muchos jvenes ante la situacin de inactividad laboral y educativa
recurren al empleo informal. El empleo informal es un indicador que permite medir la
calidad del empleo de los jvenes e incluye a las personas ocupadas que, por ley o
en la prctica, no se encuentran sometidas a la legislacin laboral nacional o que no
tienen derecho a la proteccin social ni a los beneficios laborales y que se pueden
encontrar tanto en empresas del sector formal, empresas del sector informal o en los
hogares. No obstante, como se argument anteriormente, la situacin de crecimiento
econmico con empleo registrada en los ltimos aos en Amrica Latina no ha sido
suficiente para mejorar el panorama laboral de los jvenes, por esta razn, continan
enfrentando un escenario poco optimista en el cual persiste la asociacin desempleo
juvenil y la informalidad. En esta misma regin se calcula que el 55.6% de los jvenes
ocupados slo consiguen empleo en condiciones de informalidad, es decir que, casi 6
de cada 10 empleos generados para los jvenes son informales (OIT, 2013b). De igual
manera, el desafo abrumador en Mxico sigue siendo la informalidad, ya que al tercer
trimestre de 2014, todas las modalidades de empleo informal sumaron 28.9 millones de
personas, lo que represent 58.1% de la poblacin ocupada (INEGI, 2014a). En el caso de
los jvenes, al segundo trimestre de 2014 el 61.7% de los jvenes mexicanos ocupados
se dedicaban al trabajo informal, esta condicin laboral se hace ms notoria cuando su
escolaridad es baja (90.3% de los jvenes ocupados con primaria incompleta y 84.3%
con primaria completa son trabajadores informales); asimismo, existe una importante
proporcin de jvenes (44.8%) con estudios medio superior y superior que se ocupa
de manera informal (INEGI, 2014b). Cabe hacer mencin que los niveles ms altos de
informalidad laboral se presentan en jvenes de 14 a 24 aos de edad, alcanzando una
tasa de 69.4%, por lo que se puede deducir que estas cifras se deben a que muchos de
los jvenes en Mxico inician su vida laboral en ocupaciones de este tipo (Ortiz, 2014).
La vulnerabilidad de la poblacin que se ocupa de manera informal se manifiesta de
muchas maneras, principalmente se considera el ingreso que perciben por su trabajo: la
proporcin de jvenes que se ocupan de manera informal y que reciben hasta un salario
mnimo es de 17.7%; uno de cada tres (32.2%) recibe ms de uno y hasta dos salarios
mnimos; mientras que uno de cada seis (17.1%) no recibe remuneracin.
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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

El futuro inmediato de Mxico depende de los 32.4 millones de jvenes mexicanos


de entre 14 y 29 aos de edad, sin embargo, ms de 7 millones de jvenes no tienen
empleo ni estn integrados a ningn sistema educativo. Por este motivo, en la presente
investigacin nos centramos en el estudio de los jvenes sin acceso al empleo y a la
educacin, dado que este fenmeno social se ha convertido en uno de los grandes
problemas que aquejan al pas. Son muchos los desafos a los que se enfrentan los jvenes
mientras se embarcan hacia la vida adulta y, no hay que desestimar que esta generacin
vivir en una era de plena globalizacin y tendr que hacer frente con responsabilidad
a los cambios ocasionados por el envejecimiento de la poblacin. Por consiguiente, el
objetivo de esta investigacin consiste en analizar de manera exhaustiva la participacin
de los jvenes en el mercado laboral, con un enfoque especfico en el grupo categorizado
como jvenes sin acceso al empleo y a la educacin, como consecuencia de este grupo
social, disear polticas pblicas enfocadas a mejorar la calidad de vida de la poblacin
joven y de sus oportunidades cuya finalidad es el aprovechamiento del bono demogrfico
del que goza el pas, que representa una oportunidad histrica para la transformacin
de Mxico.
Con este estudio se pretende proporcionar la base terica fundamental para
comprender el significado del trmino jvenes sin acceso al empleo y a la educacin.
Asimismo, se tratarn de determinar las variables inherentes a los jvenes sin acceso
al empleo y a la educacin determinantes o de mayor influencia en el incremento de los
jvenes pertenecientes a este grupo social. Por lo tanto, es necesario, determinar en qu
proporcin el crecimiento econmico del pas ejerce influencia directa en la disminucin
de los jvenes sin actividad laboral y educativa, analizar cul es la relacin de asociacin
entre mayor cobertura educativa y disminucin de jvenes en la inactividad, conocer
cul es el papel de la rigidez del sistema educativo en los jvenes, analizar la relacin
mejor calidad y pertinencia del sistema educativo y jvenes sin acceso al empleo y a la
educacin, determinar si la implementacin de un sistema dual de formacin profesional
influye de manera positiva en la disminucin de los jvenes inactivos y, por ltimo,
conocer los efectos de la capacitacin laboral de las empresas sobre los jvenes.
Para desarrollar los objetivos, esta investigacin se estructura en los siguientes tres
captulos. En el primero, hacemos un anlisis de la participacin de los jvenes en el
mercado laboral en Mxico, as como, una descripcin del trmino jvenes sin acceso al
empleo y a la educacin, enfatizando en las diversas utilizaciones que de este concepto

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

se hace en distintos pases. Se identifican tambin, las caractersticas sociodemogrficas


que poseen los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin. En el segundo captulo,
se examinan los factores relacionados con el incremento de los jvenes sin acceso al
empleo y a la educacin. Dentro del entorno macroeconmico definimos el efecto que
produce el crecimiento econmico en la proporcin de jvenes sin acceso al empleo
y a la educacin. Para las vertientes educativas de formacin, definimos la influencia
que ejerce la cobertura educativa, la rigidez del sistema educativo y, la calidad y la
pertinencia de los planes de estudio sobre estos jvenes. Y, en cuanto al mercado laboral
se refiere, identificamos la relacin de un sistema dual de formacin profesional y la
capacitacin empresarial sobre los jvenes sin actividad laboral y educativa. Por ltimo,
en el tercer captulo, se realizan las propuestas de polticas pblicas que ayudarn a la
reintegracin de los jvenes al mercado laboral y a la educacin. En primera instancia
se realiza un anlisis de las polticas pblicas implementadas a nivel internacional, es
decir, tanto en Europa como en Amrica Latina. De igual manera, se expone un anlisis
descriptivo de los programas que impulsan el empleo en Mxico. Finalmente, del
estudio comparativo de las mejores prcticas internacionales y nacionales, se disean
propuestas de polticas pblicas que, de implementarse, lograrn promover el empleo
juvenil en Mxico y, en consecuencia, la disminucin del nmero de jvenes sin acceso
al empleo y a la educacin en Mxico.
1. La poblacin joven en el mercado laboral y los jvenes
sin acceso al empleo y a la educacin
La falta de empleo ha sido, por muchos aos, el problema social ms grave de Mxico.
El impacto de la crisis de 2008-2009 sobre el empleo y gasto social ha agravado el
desempleo juvenil en Mxico (Tuirn y vila, 2012), dificultando an ms el acceso al
empleo para muchos desafortunados jvenes que buscan trabajo. Y est dificultndolo
hasta tal punto que muchos estn renunciando a seguir buscando. Tambin ha obligado
a la generacin actual de jvenes a ser menos selectivos con los empleos que estn
dispuestos a aceptar, una tendencia que ya era evidente antes de la crisis. El nmero
de jvenes que est aceptando empleos temporales es cada vez mayor. Los empleos
seguros que en una poca eran lo habitual para generaciones anteriores, han pasado a
ser ms difciles de conseguir para los jvenes de hoy. Por lo que, las tasas de desempleo
juvenil han alcanzado niveles sin precedentes en Mxico y, se experimenta un acusado
crecimiento de las cifras de poblacin joven desocupada.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Hoy en da, en Mxico hay cerca de 32.4 millones de jvenes de edades comprendidas
entre los 14 y 29 aos, de los cuales solamente 14.8 millones cuentan con algn empleo.
El total de la poblacin econmicamente activa es de 51.7 millones de personas y la PEA
juvenil se ubica en los 16.2 millones. La tasa de desempleo general se registra en un
4.8%. Y, de los 1.3 millones de jvenes desempleados, 789 mil son hombres, mientras
que 958 mil son mujeres. Ahora bien, otro de los grandes problemas que aquejan al pas,
se refiere a la cobertura laboral. En el pas, cada ao se necesitan generar 1.2 millones
de nuevos empleos, sin embargo, anualmente se crean solamente un promedio de 584
mil empleos, esto implica un dficit anual de empleo del 51%. As, al segundo trimestre
del 2014 se han creado slo 403 mil empleos de los 600 mil que se requieren para hacer
frente a las necesidades del mercado laboral. Por lo que respecta a empleos a tiempo
parcial y a tiempo completo, de los 14.8 millones de jvenes empleados, el 27.3% est
contratado a tiempo parcial, mientras que el 72.7% lo hace a tiempo completo.
En particular, lo que se pretende discutir en el presente captulo de nuestra
investigacin consiste en proporcionar un panorama general de la situacin de los
jvenes en Mxico mediante los ltimos datos ofrecidos por el INEGI, debido a que
consideramos fundamental conocer ampliamente a los jvenes en cifras para que en
los temas siguientes se puedan comprender con precisin tanto los factores incidentes
en el incremento del nmero de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin, como
sus efectos econmicos y sociales. Por ello se ha estructurado de la siguiente forma. Se
divide en tres apartados. En el primero nos centramos en detallar el panorama general
en de la participacin de los jvenes en el mercado laboral. En el segundo apartado se
describe todo lo referente al trmino jvenes sin acceso al empleo y a la educacin y su
diferenciacin con el concepto desempleo juvenil. Por ltimo, se presentan la situacin y
caractersticas generales de los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Cabe hacer mencin que se realiza un anlisis coyuntural para el perodo 201020141, debido a que se intenta observar el comportamiento que ha tenido el fenmeno
de los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin a partir de la publicacin en el ao
20101 de la cifra de siete millones que desat un fuerte debate en Mxico en torno a
la inactividad juvenil (Arceo y Campos, 2011). Si bien, se ha reflejado una reduccin
marginal de 6% en la proporcin de los jvenes sin acceso y a la educacin durante el
perodo sealado, se necesita conocer la dinmica reciente de este fenmeno social
para disear polticas que sean puestas en la agenda pblica que ayuden a reducir este
problema que en Mxico es urgente atender.
1.1. Participacin de los jvenes en el mercado laboral
De acuerdo a la definicin estandarizada de las Naciones Unidas (UN, por sus siglas
en ingls)2 respecto a la juventud, son aquellas personas que se encuentran entre las
edades de 15 y 24 aos inclusive. Aun as, en la prctica esta definicin puede variar
segn las caractersticas sociales y culturales del contexto (OHiggins, 2001). Para
efectos del presente estudio y de acuerdo a la Ley Federal del Trabajo3 y a la Ley de las
y los jvenes del Distrito Federal4 examinaremos a los jvenes de edades entre los 14
y 29 aos.
1 Sin duda, la discusin sobre los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin la posicion en
Mxico el rector de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), Jos Narro Robles, en sus
declaraciones con motivo de la celebracin en Mxico del Da Internacional de la Juventud. Se recoge
aqu lo que consign el peridico El Universal, el 12 de agosto de 2010 bajo el encabezado Narro
pide centrar polticas en jvenes del que resalta el siguiente extracto: El rector de la UNAM calific
de una vergenza que 7.5 millones de jvenes mexicanos no estudien ni trabajen porque no hay
oportunidades para ellos. La declaracin caus, a su vez, una reaccin por parte de las secretaras
de Educacin Pblica y Gobernacin a la que le sucedi una enrgica contrarrplica del rector que
los medios, desde luego, no dejaron pasar: Existen siete millones de jvenes que no estudian y no
trabajan en Mxico, insiste Narro Robles ( peridico Milenio, 23 de agosto de 2010). La nota consigna
sus palabras: Las cifras que quisieron enmendar no son las correctas, desafortunadamente no puedo
venirles a decir que comet un error. Con las cifras en la mano [Narro] explic que la Encuesta Nacional
de la Juventud 2005, revelaba que 22% de los jvenes de 12 a 29 aos no estudia ni trabaja, es decir,
poco ms de 7 millones de jvenes (Negrete y Leyva, 2013).
2 El referente de 15 a 24 aos para delimitar la poblacin joven fue adoptado por la ONU a partir del
ao 2000, ver: United Nations Economic and Social Council (ECOSOC), World Programme of Action
for Youth to the Year 2000 and Beyond, NY, UN 2000.
3 En el artculo 22 de la Ley Federal del Trabajo se establece la edad legal mnima para trabajar
corresponde a los 14 aos de edad.
4 En la Ley de las y los jvenes del Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal
el 25 de julio del 2000, se seala en el artculo 2 que: para efectos de esta ley se entiende por: 1.
Joven. Sujeto de derecho cuya edad comprende: a) Mayor edad. El rango entre los 18 y los 29 aos de
edad cumplidos, identificado como un actor social estratgico para la transformacin y el mejoramiento
de la ciudad; b) Menor de edad. El rango entre los 14 aos cumplidos y los 18 incumplidos, identificado
como un actor social estratgico para la transformacin y el mejoramiento de la ciudad.

60

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Los jvenes son el activo fundamental de las economas y de las sociedades


(Eurofound, 2012a). En la actualidad, Mxico cuenta aproximadamente con 32.4 millones
de jvenes de edades comprendidas entre 14 y 29 aos, de los cuales ms de 23.7
millones son de 14 a 24 aos y ms de 8 millones son de 25 a 29 aos de edad. Estos
jvenes representan el 28.6% la poblacin total (119.2 millones). Lo anterior significa
un valioso recurso para nuestra sociedad, debido a que desempean un papel muy
importante tanto en el desarrollo social, como en el desarrollo econmico del pas y,
si la sociedad les brinda la orientacin adecuada y apropiada, as como tambin las
oportunidades de desarrollo en reas como educacin, salud, empleo y recreacin, los
jvenes podrn transitar a la edad adulta y contribuir significativamente en el desarrollo
de sus sociedades. Su participacin en el mundo del trabajo constituye una de las vas
principales de insercin en la sociedad. Adems de ser la fuente bsica de obtencin
de recursos para la sobrevivencia material de la mayora de la poblacin mexicana,
la actividad laboral ha sido, junto con la educacin, uno de los canales bsicos de
movilidad en integracin social, que posibilita no solo la obtencin de un ingreso, sino
el acceso a buena parte de los servicios pblicos y prestaciones sociales, a un estatus
o posicin social y a una identidad (Castel, 2010) siendo, en general, una fuente de
inclusin, autonoma, independencia, desarrollo y realizacin personal de los individuos.
Sin embargo, si se quiere capitalizar plenamente el potencial de los jvenes,
necesitan ser empleados productivamente e integrados a la sociedad. Mxico se
enfrenta al creciente desafo de absorber e integrar a los jvenes en el sistema
educativo y el mercado laboral. Mientras que las sociedades no sean beneficiadas en
su totalidad por los dividendos producidos por los jvenes, su exclusin del mercado
laboral tambin tiene serias consecuencias para estos jvenes. Por esta razn, el
empleo juvenil sigue siendo un concepto clave para el desarrollo econmico y social
sostenible, especialmente en un contexto de una demografa cambiante. Es as como
se espera que para el ao 2018 el bono demogrfico5 de los jvenes de 15 a 24 aos
de edad se incremente ms de medio punto porcentual durante el transcurso de los
prximos cuatro aos. Es decir, en la actualidad los jvenes de 15 a 24 aos ascienden
a los 21.8 millones, lo que representa el 18.2% del total de la poblacin, mientras que
en el 2018 sern 21.9 millones de jvenes, el 17.7% de la clase trabajadora en Mxico
(CONAPO, 2013). Sin embargo, son los jvenes los que han pagado los altos costos de la
5 El bono demogrfico es el fenmeno que se da dentro del proceso de transicin demogrfica en el
que la poblacin en edad de trabajar (econmicamente activa) es mayor que la dependiente (nios y
adultos mayores), y por tanto, el potencial productivo de la economa es superior.

61

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

crisis econmica global, por ello, hay un renovado sentido de urgencia para integrarlos al
mercado laboral y al sistema educativo. Abordar exitosamente este reto no es slo una
cuestin de satisfacer las aspiraciones de los jvenes hacia una vida mejor, sino tambin
una necesidad de mejoramiento del bienestar de las sociedades en general (OIT, 2012b).
El bajo nivel de participacin de los jvenes en el mercado laboral no es un tema
nuevo, la novedad es la escala que ha alcanzado. Segn las ms recientes cifras de la
Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo (ENOE) del INEGI para el primer trimestre
del 2014, la poblacin joven empleada en Mxico fue de 14.8 millones, as, la tasa de
empleo juvenil alcanz el 28.7% de los 51.7 millones de mexicanos que integran el total
de la PEA y, el 91.7% de los 16.2 millones de la PEA entre 14 y 29 aos. Tambin, durante
el primer trimestre del 2014 la tasa de empleo juvenil relacionada al total de la PEA
juvenil se mantuvo constante respecto al primer trimestre del ao anterior, a pesar de
ello, desciende en 1 punto porcentual con relacin al cuarto trimestre del 2013. Durante
el tercer trimestre del 2011 se registra el nivel ms bajo de empleo juvenil en Mxico,
de acuerdo a los datos obtenidos en correspondencia a la misma periodicidad desde el
2010. Asimismo, en comparacin con el ao 2010, hoy en da, el empleo juvenil se ha
incrementado en 63 mil empleos (Grfico 1).

Gr0ico 1. Empleo juvenil y tasa trimestral de empleo juvenil, 2010-2014


16
15.8

91.5 92.4 90.7 91.5 91.7 91.4 90.5 92.1 91.6 91.9 91.4 92.2 91.9 91.7 91.2 92.3 91.3

Empleo juvenil (millones)

60

15.2

46.2

47.5 47.4

46.2

47.9 48.5 47.6 46.0 47.3 47.4 47.9


48.7
46.2
45.8
45.8 46.8 47.0

14.8

50
40
30

14.6

14.2

Tasa de empleo juvenil (porcentajes)


70

15.4

14.82

15.53

15.37

15.34

14.93

15.45

15.82

15.63

15.06

15.84

15.29

15.16

14.75

14.92

15.31

15.31

20
14.82

14.4

90
80

15.6

15

100

T1
T2
T3
T4
T1
T2
T3
T4
T1
T2
T3
T4
T1
T2
T3
T4
T1
2010 2010 2010 2010 2011 2011 2011 2011 2012 2012 2012 2012 2013 2013 2013 2013 2014

Empleo juvenil

Tasa de empleo juvenil de la PEA juvenil

Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos de la ENOE.

62

10
0

Tasa de empleo juvenil del total de jvenes

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Las tasas de empleo y desempleo juvenil estn intrnsecamente relacionadas


a partir de la participacin de los jvenes en el mercado laboral (Dietrich, 2010). Lo
anterior se aplica principalmente en los jvenes por debajo de los 25 aos de edad, ya
que una proporcin significativa de ellos an no se encuentran inmersos en el mercado
laboral. Los patrones de entrada caracterizan a la transicin escuela-trabajo y la edad
promedio en los cuales se observan los distintos tipos de transiciones escuela-trabajo
dependiendo de las calificaciones y los sistemas nacionales de educacin general y/o
formacin (Dietrich y Gerner, 2003; OCDE, 2010). La expansin de la educacin en un pas
determinado incrementa el promedio de edad de los nuevos participantes del mercado
laboral con el tiempo (Dietrich, 2003). Por lo tanto, teniendo en cuenta la participacin
de los jvenes en el mercado laboral, el nivel y la dinmica del desempleo juvenil han
cambiado con el tiempo.
1.1.1. Desempleo juvenil
El problema del desempleo juvenil ha tenido un enfoque de especial atencin para las
polticas gubernamentales de la mayora de los pases en desarrollo (van den Berg y van
Ours, 1999; Riphahn, 2002; Barsoum, 2014) y ha llegado a ser un tpico fundamental en
las investigaciones del mercado laboral (Zimmerman, 1999). La definicin estndar de la
OIT para los desempleados consiste en aquellas personas que no han trabajado ms de
una hora durante la referencia de un breve perodo de tiempo, que suele ser la semana
o da anterior, pero que estn disponibles para trabajar o buscar activamente un trabajo
(OHiggins, 1997; 3).6 De manera similar, el INEGI define a la poblacin desocupada o
desempleados abiertos como las personas de 12 y ms aos que sin estar ocupadas
en la semana de referencia, buscaron incorporarse a alguna actividad econmica en el
mes previo a la semana del levantamiento, o entre uno y dos meses, aun cuando no lo
haya buscado en el ltimo mes por causas ligadas al mercado de trabajo, pero que estn
dispuestos a incorporarse de inmediato. Entonces, de acuerdo al informe preparado por
la OIT (2013a) la tasa mundial de desempleo juvenil, que haba disminuido del 12.7% en
2009 al 12.3% en 2011, aument de nuevo al 12.4% en 2012, y ha seguido hacindolo.
Se trata de un incremento de 1.1 puntos porcentuales por encima del nivel previo a la
crisis de 2007 (11.5%). Se calcula que en el 2013 hubo ms de 73.4 millones de jvenes
6 Para una discusin detallada de las implicaciones de la adopcin de esta definicin de desempleo juvenil en comparacin
con cualquier otra medida, tal como la tasa de No-Empleo y para una discusin de las diferencias entre el cociente de la tasa
de desempleo y el desempleo poblacional, consultar a OHiggins, 1997, pp. 3-5. Este autor ilustra estas diferencias con las
comparativas entre pases.

63

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

desempleados. Esto representa una tasa mundial de desempleo juvenil de 12.6% en


el 2013, la cual se acerc al nivel mximo registrado durante la crisis actual. A escala
mundial la relacin entre la tasa de desempleo de los jvenes y la de los adultos, de
un 2.7% en este mismo ao, apenas ha registrado variaciones en los ltimos aos. En
esta misma lnea, segn las cifras de la ENOE para el primer trimestre del 2014, Mxico
registr un 4.8% de desempleo del total de la PEA, lo que corresponde a 2.5 millones
de personas. Cabe hacer mencin que, segn la OCDE la tasa de desempleo en Mxico
es la cuarta ms baja entre los pases miembros, slo debajo de Japn, Corea y Austria.
Para este mismo perodo, el desempleo juvenil en Mxico fue de 1.3 millones de jvenes,
es decir, una tasa de 2.6% del total de 51.7 millones de la PEA y, el 8.3% del total
de los 16.2 millones de la PEA juvenil. De estos 1.3 millones de jvenes desocupados,
789 mil son hombres, mientras que 958 mil son mujeres, de modo que, el desempleo
juvenil es ms incidente en las mujeres. La tasa de desempleo juvenil con relacin al
total de la PEA juvenil en el primer trimestre del 2014 se mantuvo constante respecto
al primer trimestre del 2013, sin embargo, disminuye en medio punto porcentual en
correspondencia al cuarto trimestre del 2013. Adems, comparativamente con el ao
2010, el desempleo juvenil ha disminuido en un 1.5% (21 mil jvenes). Lo anterior indica
que, los jvenes mexicanos poseen ms del 55% de probabilidades que los adultos de
estar desempleados (Grfico 2).
Gr0ico 2. Desempleo juvenil y tasa trimestral de desempleo juvenil,
2010-2014
1.8

Desempleo juvenil (millones)

1.4

8.5

8.3

8.5

8.3

8.6

9.5
7.9

8.4

8.6

8.1

7.8

8.3

8.3

8.8

10
7.7

8.3

0.8
0.6

4.3

4.3

4.9

4.3

4.2

4.4

4.9

4.2

4.3

4.2

4.6

4.1

4.2

4.3

4.5

4.0

4.2

5
4
3

0.4
1.35

1.30

1.47

1.38

1.35

1.32

1.49

1.38

1.39

1.35

1.60

1.44

1.34

1.38

1.57

1.37

1.37

0.2

8
7

1.2
1

Tasa de desempleo juvenil (porcentajes)

1.6

9.3

T1
T2
T3
T4
T1
T2
T3
T4
T1
T2
T3
T4
T1
T2
T3
T4
T1
2010 2010 2010 2010 2011 2011 2011 2011 2012 2012 2012 2012 2013 2013 2013 2013 2014

Desempleo juvenil

Tasa de desempleo juvenil de la PEA juvenil

Tasa de desempleo juvenil del total de jvenes

Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos de la ENOE.

64

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

OHiggins (2001; 2010) ha observado que las tasas de desempleo juvenil son
habitualmente superiores a las tasas de desempleo de la poblacin adulta en todos
los pases para los cuales existen estas estadsticas. Asimismo, Freeman y Wise (1982)
argumentan que, tradicionalmente, las tasas de desempleo de los jvenes son ms
altas que los otros grupos de edad. Esto se debe a varias razones. En primer lugar, el
desempleo juvenil es ms sensible al ciclo de negocio que el desempleo en adultos. Esto
significa que, cuando el nivel agregado de la actividad econmica y el empleo de los
adultos es alto, el empleo juvenil es tambin alto. En perodos de recesin, sin embargo,
el desempleo juvenil se eleva en mayor medida que el de los otros grupos de edad.
Esta alta sensibilidad del desempleo juvenil en el ciclo de negocio es debido al hecho
de que los jvenes estn altamente concentrados en ciertas industrias cclicamente
sensibles, tales como la construccin y, se encuentran principalmente presentes
entre los puestos de trabajo a tiempo parcial y los contratos temporales (OCDE, 2010).
Por otra parte, los jvenes, en comparacin a otros grupos de edad, enfrentan una
serie de desafos al ingresar al mercado de trabajo debido a su falta de experiencia
laboral y a la falta de coincidencia entre las habilidades que tienen que ofrecer y
aquellas requeridas por los empleadores. En este sentido, su falta de experiencia y su
predisposicin a la experimentacin con su orientacin profesional puede operar en
contra de ellos (Christopoulou, 2008). Durante la crisis, los trabajadores jvenes son a
menudo los primeros en perder sus puestos de trabajo porque no les son renovados sus
contratos temporales, mientras que las perspectivas de empleo para jvenes graduados
en relacin con su ingreso al mercado laboral han disminuido. De hecho, los jvenes
ahora se encuentran compitiendo con los solicitantes de empleo con mayor experiencia
laboral en un mercado con menos puestos de trabajo ofertados (European Employment
Observatory, 2010).
1.1.2. Cobertura laboral
La probabilidad que poseen los jvenes de conseguir un empleo depende de la
disponibilidad de vacantes existentes en el mercado laboral. La obtencin de salarios
ms elevados durante mucho tiempo ha sido considerada como el objetivo principal de
los jvenes buscadores de trabajo. Sin embargo, otros aspectos atribuidos al trabajo
tales como las condiciones laborales, las perspectivas futuras de salario y, la cantidad
de tiempo invertido en el trabajo pueden influir en la bsqueda de empleo, ocasionando
un incremento en el periodo de tiempo en el que el joven permanece desempleado.

65

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Estas condiciones influyen en el retraso de la bsqueda de empleo no solamente debido a


la capacidad de cobertura laboral del mercado, sino tambin a las preferencias laborales
de los jvenes. Adems, la cantidad de tiempo empleado en la bsqueda de trabajo o el
perodo en el que se encuentren desempleados depende de los niveles salariales que la
persona pretenda recibir por sus servicios en el mercado laboral, as que, si una persona
considera que sus conocimientos especializados o servicios son altamente valorados,
rechazar ofertas de trabajo que estn por debajo de sus expectativas salariales y
permanecern desempleadas (van Ophem, 1991). Segn un estudio de Clark y Lawrence
(1979) la capacidad de cobertura del mercado laboral es dbil cuando los jvenes toman
la decisin de realizar la bsqueda de empleo y no consiguen ninguna oferta laboral.
Esto se debe a que, el mercado de trabajo no puede absorber toda la fuerza laboral, o
lo que es peor, las oportunidades de trabajo disponibles han ido disminuyendo (Cheung
y Ngai, 2010).
En Mxico el mercado de trabajo no es capaz de generar fluidamente empleos de
calidad suficiente a la poblacin entrante al mercado. Para ilustrar el panorama y de
acuerdo a un modelo de anlisis que disearon un grupo de expertos en economa y
poltica pblica con base en las proyecciones del CONAPO en el que se determina que,
Mxico necesita generar 1.2 millones de nuevos empleos formales anuales (100 mil al
mes) para atender las necesidades de la demanda del mercado laboral.7 Estos empleos
son los exigidos por el aumento anual de la PEA. En cambio, desde el 2010 segn datos
del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) respecto al nmero de cotizantes que
se sumaron a su registro, el pas ha sido capaz de producir solamente 584 mil empleos
formales en promedio anual, esto implica un rezago del 51% anual. En promedio,
aproximadamente 616 mil nuevos integrantes al mercado laboral tienen que recurrir a la
economa informal e ilegal para el sustento propio y el de sus familiares. En el ao 2013
se registraron 463 mil cotizaciones adicionales en el IMSS, es decir, es el ao en que se
tiene el registro ms bajo de creacin de empleos desde el 2010, disminuyendo en 248
mil empleos respecto al 2012. Cabe sealar que, durante los dos primeros trimestres del
2014, se han creado 403 mil empleos formales. Por otra parte, debido a que se observ
7 La meta de 100 mil empleos mensuales se acota con base en el modelo de anlisis realizado por el grupo de expertos del
espacio: Mxico cmo vamos? Metas para transformar al pas (http://mexicocomovamos.com/). Para fijar la meta, se calcul
el incremento anual en el nmero de personas mayores de 14 aos que se espera tener en la poblacin mexicana de acuerdo
a las proyecciones de poblacin de CONAPO de 2010 a 2020, y se asumi que las tasas de participacin econmica seran
similares a la tasa de 2010. El clculo muestra que al ao, un total de 1,179,188 personas ingresarn a la fuerza laboral. No
todos los empleos formales cotizan en el IMSS, a 2014 se estima que slo el 75% de los formales lo hace. Aun as, la meta se
cerr en 1.2 millones de empleos anuales (100,000 al mes) debido a que Mxico necesita crear suficientes empleos no slo
para los jvenes que se incorporan a la PEA, sino para reducir la informalidad y el desempleo.

66

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

que, son los primeros trimestres anuales en los cuales se origina el mayor nmero de
registros en el IMSS, decidimos analizar de manera comparativa dichos perodos. As, en
el primer trimestre del 2014 se generaron 256 mil empleos formales, lo que constituye
un 63% del total de empleos creados hasta junio del mismo ao, de los cuales slo el
40% son permanentes, mientras que el resto fueron eventuales. Y, en relacin con el
primer trimestre del 2013 se crearon 219 mil empleos, correspondientes al 47% del total
del mismo ao, 128 mil permanentes y 90 mil eventuales. Por lo tanto, se observa un
decremento de 37 mil empleos formales conforme a los primeros trimestres del 2014
y 2013 respectivamente. Ahora bien, como se mencion anteriormente, se necesitan
generar 100 mil empleos mensuales, sin embargo, desde el ao 2010 se han generado
un promedio mensual de 42 mil empleos, lo que significa un dficit de empleo del 58%
mensual. Por ello, podemos inferir que, sin lugar a dudas, existe un dficit acumulado de
empleo, difcil de precisar, no obstante, los resultados del desempleo al primer trimestre
del 2014 referan a casi 2.5 millones de personas, el 4.8% de la PEA, de los cuales 1.3
millones son desempleados jvenes (Grfico 3).
Gr1ico 3. Empleos generados y d1icit o supervit de empleo, 2010-2014
400

19.0

-24.6

-24.9

-49.5

-60

16.2

151.4

147.2

-80

-94.6

76.3

219.0

28.9

226.3

111.2

-90.4
345.3

34.7

225.3

86.9

264.7

-88.4
37.3

139.2

-40

-50.9

-74.6

-87.6
334.7

-20

-62.9

-71.0

T1
T2
T3
T4
T1
T2
T3
T4
T1
T2
T3
T4
T1
T2
T3
T4
T1
T2
2010 2010 2010 2010 2011 2011 2011 2011 2012 2012 2012 2012 2013 2013 2013 2013 2014 2014

Empleos generados

Tasa de empleos generados

40

-27.0

-53.6

60

20

3.5

-14.6

-26.3

221.2

Empleos generados (millares)

4.1

15.1

100

16.5

15.6
5.7

-11.8

200

50

36.5

32.7

31.8

14.2
5.1

11.6
250

47.3

36.8

30.2

300

150

48.5

43.3

256.3

45.7

Tasa empleos generados y tasa d:icit o supervit de empleo


(porcentajes)

350

80

63.5

-100
-120

Tasa d:icit o superavit de empleo

Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos del IMSS y de la STPS (Secretara del Trabajo y Previsin
Social).

67

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

1.1.3. Empleo a tiempo parcial y a tiempo completo


Independientemente del estatus profesional, la mayora de los empleados jvenes tienen
un empleo a tiempo completo. Aunque el empleo a tiempo parcial es muy relevante para
esta categora de edad porque muchos jvenes podran decidir trabajar a tiempo parcial
mientras estudian, o bien, pueden participar en empleos a tiempo parcial durante sus
primeras incursiones en el mercado laboral. En Mxico, la proporcin de jvenes que
trabajan a tiempo parcial ha ido decreciendo desde el ao 2010 a la fecha, es decir,
de 4.2 millones paso a 4 millones al primer trimestre del 2014. Esta ltima cantidad
representa el 27% del total de empleo juvenil. No obstante, su mximo histrico lo
alcanz durante el segundo trimestre del 2012 con un total 4.7 millones de empleados
jvenes a tiempo parcial.
Por otra parte, al primer trimestre del 2014 existen 10.8 millones de jvenes
empleados a tiempo completo, esto representa un 73% del total de empleos bajo este
esquema. Este tipo de empleos se han incrementado en relacin con el primer trimestre
del 2010 en 200 mil, aunque tuvo su mayor registro en el tercer trimestre del 2013
alcanzando los 11.4 millones de jvenes trabajando a tiempo completo (Grfico 4).

Gr$ico 4. Empleo juvenil a tiempo parcial y a tiempo completo,


2010-2014
Tasa de empleo juvenil a tiempo parcial y a tiempo completo
(porcentajes)

80
70

70.7

68.4

71.8

71.1

72.8

69.0

69.9

71.0

72.2

74.0

72.9

73.0

29.7

28.8

28.4

27.6

T2
2012

T3
2012

T4
2012

T1
2013

68.5

72.5

74.3

74.6

72.7

60
50
40
30

28.4

29.1

T1
2010

T2
2010

27.3

25.7

25.6

T4
2010

T1
2011

28.6

26.3

29.8

27.2

29.7

25.7

27.1

27.3

T4
2013

T1
2014

20
10
0

T3
2010

T2
2011

T3
2011

T4
2011

Tasa de empleo juvenil a tiempo parcial

T1
2012

T3
2013

Tasa de empleo juvenil tiempo completo

Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos de la ENOE.

68

T2
2013

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

1.2. Definicin y clasificacin de los jvenes sin acceso


al empleo y a la educacin
El trmino NEET, acrnimo en ingls de la expresin not in employment, education or
training (ni estudia, ni trabaja, ni recibe capacitacin), inicialmente fue acuado en
el Reino Unido en la dcada de 1980 como una necesidad de establecer un indicador
adicional que identificara al grupo de jvenes que se encontraba en esta condicin
(Furlong, 2007). De manera siguiente en 1999, un nuevo trmino conceptualizado como
Unidad de Exclusin Social, fue formalmente introducido y definido por el gobierno
britnico como aquellos jvenes entre los 16 y 18 aos de edad que no se encontraban
estudiando, trabajando o formndose (por lo menos durante un perodo de seis meses)
despus de haber cursado la educacin bsica (Pemberton, 2008; Arnold y Baker, 2012;
Artner, 2013). Asimismo, el acrnimo en espaol nini (ni estudia ni trabaja) fue acuado
por socilogos espaoles para referirse a los jvenes de entre 18 y 34 aos cuyo rasgo
distintivo es que ni tienen acceso a la educacin ni al trabajo formal. Este vocablo
se public por primera vez en junio de 2009 en el diario El Pas en una nota titulada
Generacin ni-ni: ni estudia ni trabaja.
La revisin de la literatura referente a los ninis demuestra que el trmino es
relativamente reciente, sin embargo, tiene algunas coincidencias con los trminos
utilizados anteriormente para referirse a los jvenes, tales como: llegando a ninguna
parte (Bynner et al., 1997); status Zer0 (Williamson, 1997); jvenes sin universidad
categorizados como de alto riesgo (Worthington y Juntunen, 1997); generacin x (Pearce
y Hillman, 1998); registro apagado (Bentley y Gurumurphy, 1999); en riesgo (Conrad,
2005); y juventud desperdiciada, juventud desadaptada (DfES, 2007). Concretamente
en estos estudios, el trmino nini es utilizado colectivamente para identificar al grupo
de edad de entre 16 y 19 aos que, durante el perodo crtico de la adolescencia emplean
una cantidad considerable de tiempo alejados de la educacin, empleo o formacin
(Finlay et al., 2010).
Existen algunos problemas con el uso de la acepcin nini como una etiqueta
para describir un amplio grupo de jvenes, de ah que, una de las principales crticas
se refiere a que el trmino asume, o por lo menos aprueba, la idea de que todos los
jvenes que se encuentran en un momento dado sin educacin, empleo o formacin
podran ser considerados como un grupo homogneo de problemtica y riesgos similares

69

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

y ser susceptibles de formas iguales de injerencia o ayuda profesional. Lo anterior, no


obstante, es contrario a diversos estudios de investigacin (Bynner y Parsons, 2002;
Hopwood y Hunter, 2006; Spielhofer et al., 2006; Yates y Payne, 2006) que demuestran
la etiqueta nini a menudo la integran diferentes grupos de jvenes con caractersticas
distintas, con retos distintos, con riesgos distintos y, con necesidades potenciales
distintas para su intervencin. Entonces, la etiqueta nini puede ser cuestionada por su
uso universal. Como ejemplo podemos citar al gobierno escocs cuando en septiembre
de 2007 a travs de su ministra de educacin, rechaz el trmino nini argumentando que
las etiquetas para jvenes desempleados, deban referirse como los jvenes necesitan
ms opciones, ms oportunidades. Del mismo modo, para este estudio utilizaremos el
trmino operacional jvenes sin acceso al empleo y a la educacin, debido a que el
Consejo Nacional para Prevenir la Discriminacin (CONAPRED) reconoce la acepcin
nini como un acto discriminatorio y, a que por su solo significado permite ilustrar un
panorama ms amplio de la problemtica existente en el que se encuentran inmersos
ms de 7 millones de jvenes mexicanos.
En esta misma lnea, la situacin de los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin
ha sido considerada como un fenmeno en todo el mundo desde finales de los noventa
(Nakamura, 2004). Estos jvenes son identificados como de clases socio-econmicas
en mayor medida bajas y se les acusa de ser la principal fuente de una serie de
trastornos sociales, en particular, embarazos en adolescentes, uso indebido de drogas,
delincuencia y comportamiento antisocial (Simmons, 2008). Tambin, son vistos como
un problema econmico, que sirve para incentivar las presiones salariales y disminuir el
crecimiento econmico (Mizen, 2004). No obstante, no debe asumirse automticamente
que este grupo de jvenes pertenecen a un grupo social negativo o problemtico
intrnsecamente ligado a la desventaja o a la exclusin. La extensa literatura sobre el
tema, tanto en estudios de investigacin (Yates y Payne, 2006) como en documentos
de poltica (Scottish Executive, 2006) identifican a jvenes dentro del mismo grupo, por
ejemplo aquellos con responsabilidades o cuidados parentales, para los cuales estar sin
acceso al empleo y a la educacin no necesariamente significa una situacin negativa
o problemtica. Para estos grupos de jvenes la vinculacin conceptual de estar sin
acceso al empleo y a la educacin con la exclusin social o desventajas podra reflejar
situaciones problemticas que no lo son, de hecho, presentarlos como un problema
percibido sera incorrecto. Aunque tambin, la literatura reconoce que no existe la
circunstancia tal como todos son un grupo, los factores de riesgo que inciden en ser

70

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

joven sin acceso al empleo y a la educacin son: bajos ingresos econmicos, exclusin
financiera, bajas expectativas, dbil estabilidad familiar y, el estigma u otras actitudes
de los dems. De todos estos factores, los jvenes inconformes con la educacin en
forma de exclusin o intimidacin por parte de otros estudiantes, o bien, los que recurren
al ausentismo escolar, se encuentran en un mayor riesgo de pertenecer al grupo de
jvenes sin acceso al empleo y a la educacin (Maguire y Rennison, 2005).
Por otra parte, con el incremento de conocimientos acerca de los jvenes sin acceso
al empleo y a la educacin, a menudo, este trmino es confundido con la definicin
de desempleo juvenil porque son conceptos relacionados, pero hay disparidades
importantes entre los dos, de ah que, es fundamental establecer una diferenciacin de
los conceptos. La tasa de desempleo es una medida de aquellas personas que estn sin
trabajo, pero que han buscado trabajo en el ltimo mes y podrn comenzar a trabajar
en las prximas dos semanas las econmicamente activas. Esto puede incluir a las
personas que se encuentran estudiando. La tasa de desempleo juvenil puede ser inflada
artificialmente por un incremento en la cantidad de jvenes que estn estudiando y
son econmicamente inactivos. Por el contrario, la definicin de jvenes sin acceso al
empleo y a la educacin excluye a todas aquellas personas que estn estudiando o
formndose, pero incluye a las econmicamente inactivas.
Por esta razn, la tasa de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin es mayor
a la tasa de desempleo juvenil. Para los jvenes (quienes son mucho ms propensos
a estar estudiando a tiempo completo) la diferencia entre la tasa de los sin acceso al
empleo y a la educacin y la tasa de desempleo es mucho ms elevada.
Tambin, los investigadores y las organizaciones han admitido que hay una gran
diversidad de dimensiones de clasificacin para el grupo de jvenes sin acceso al empleo
y a la educacin que vara segn las caractersticas sociales y culturales del contexto,
y peor an, ms all de pertenecer al mismo grupo, no existe una definicin nica de
quines son ellos, todos refieren diferentes actores y la utilizacin de diferentes criterios
(The Stationery Office, 2010). No obstante, trataremos las definiciones ms relevantes
para nuestro estudio. Entonces, de acuerdo a los diversos estudios de investigacin, los
jvenes sin acceso al empleo y a la educacin son individuos de 15 a 34 aos de edad
que no se encuentran ni en la fuerza laboral, ni estudiando, ni realizando actividades del
cuidado del hogar y que, en su mayora dependen financieramente de sus padres (Inui,

71

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

2005). Furlong (2006) define cinco grupos de personas que conforman por separado la
definicin de este grupo de jvenes: 1) los que se ajustan al concepto de la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT) dentro de la definicin del desempleo (disponible para
los que buscan activamente trabajo), 2) los que no estn disponibles o no se encuentran
buscando trabajo, 3) los que estn enfermos durante un largo periodo o que tienen alguna
discapacidad, 4) los que tienen responsabilidades del cuidado de nios o cuidados de otra
persona a tiempo completo, y 5) los que no estn trabajando pero estn desarrollando
otras actividades, descansando o viajando. Croxford y Raffe (2000) definen dos trminos
que abarcan a estos cinco grupos y estas definiciones son etiquetadas como amplia y
corta. La definicin amplia incorpora todos los cinco grupos anteriores, mientras que
la definicin corta incluye a aquellos jvenes que no son capaces de ejercer una opcin
en relacin con su estatus de joven sin acceso al empleo y a la educacin, cubriendo
adems a aquellos que encajan con la definicin de desempleo de la OIT, los que estn
enfermos durante un largo periodo o que tienen alguna discapacidad y aquellos con
responsabilidades del cuidado de nios o cuidados de otra persona a tiempo completo.
Por su parte, Yates y Payne (2006) clasifican a este grupo en tres amplios pero distintos
grupos; 1) De transicin: quienes estn temporalmente sin acceso al empleo y a la
educacin debido a circunstancias individuales, pero que rpidamente se integraran
al trabajo, educacin o formacin, 2) De padres jvenes: quienes son padres jvenes
y toman una decisin consiente de liberarse del empleo, educacin o formacin para
dedicarse al cuidado de sus hijos, y 3) De situacin complicada: aquellos jvenes
que estn sin acceso al empleo y a la educacin y que, tambin muestran un amplio
nmero de riesgos en sus vidas que contribuyen a ser joven sin acceso al empleo y a
la educacin (es decir, se encuentran sin hogar, se involucran en actividades delictivas,
tienen problemas emocionales/conductuales, etc.). En esencia, las dos definiciones
anteriores ofrecen una misma categorizacin amplia de los diferentes subgrupos del
grupo en cuestin. De hecho, la nica diferencia real entre Croxford y Raffe (2000) y la
definicin proporcionada de Yates y Payne (2006) es que estos ltimos autores separan
a los padres jvenes de la anterior etiqueta corta del grupo. Por ltimo, el estudio de
Genda (2007) se enfoca en el grupo de jvenes que no asiste a cualquier tipo de escuela,
no reciben cualquier tipo de pago por trabajo y, que no estn casados.
De acuerdo a la aceptacin regionalizada internacionalmente del concepto, la
mayora de los pases europeos los identifican como individuos de edades comprendidas
entre 15 y 24 aos que no se encuentran trabajando, estudiando o formndose, tambin,

72

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

utilizan los datos nacionales de la Encuesta de la Poblacin Activa (LFS, por sus siglas
en ingls) para medir este fenmeno. Sin embargo, internacionalmente, se emplean
diferentes definiciones. Por ejemplo, en el Reino Unido (Coles et al., 2002; McGregor et
al., 2006) y en Nueva Zelanda (Hill, 2003), el concepto jvenes sin acceso al empleo y a
la educacin engloba principalmente a los adolescentes. En Japn y Corea, el concepto
tiende a estar asociado con un fenmeno social que afecta no solamente al mercado
laboral, sino tambin a la integracin de los jvenes en la sociedad. As, en Japn el
rango de edad para los jvenes es de 15 a 34 aos que no estn en la fuerza laboral,
no asisten a la escuela y no realizan trabajos de limpieza y labores del hogar (OCDE,
2008a). Del mismo modo, en Corea del Sur, los jvenes sin acceso al empleo y a la
educacin se definen como las personas de 15 a 34 aos que han abandonado sus
estudios, no se estn formando para su entrada al mercado laboral, no tienen un trabajo,
no tienen responsabilidades familiares y, no estn casados (OCDE, 2008b). En Taiwn,
los estudiantes concluyen su educacin bsica a los 15 aos y generalmente se gradan
de la universidad alrededor de los 22 y 24. Por lo tanto, encontramos que en Taiwn
se definen los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin como aquellos que su
edad oscila entre los 15 y 24 aos. Cabe hacer mencin que dicho rango de edad es
indicado en las estadsticas oficiales del mercado de trabajo.8 Por lo tanto, los pases
asiticos definen al grupo de jvenes objeto de nuestro estudio mediante una gama
ms amplia de edad. Por ltimo, en Amrica Latina, los jvenes sin acceso al empleo y
a la educacin son aquellos que tienen entre 15 y 29 aos, los cuales no se encuentran
insertos en el sistema educativo ni en el mercado laboral, adems algunos de ellos
realizan labores domsticas no remuneradas o tienen alguna discapacidad, mientras que
otros no realizan ninguna tarea determinada (CEPAL, 2011).
Una vez expuestos los trminos argumentados en las distintas investigaciones y,
debido a que el presente estudio se concreta especficamente al anlisis de los jvenes
sin acceso al empleo y a la educacin en Mxico, consideramos necesario establecer
una definicin propia del trmino basndonos en la literatura existente (Croxford y
Raffe, 2000; Coles et al., 2002; Inui, 2005; McGregor et al., 2006; Furlong, 2006; Yates y
8 En el contexto econmico y laboral es la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) la que establece una definicin de
juventud como un grupo de personas en edades comprendidas entre los 15 y los 24 aos de edad. Ahora bien, siguen existiendo
diferencias en la forma en que los programas de estadsticas nacionales definen y miden la juventud. Las definiciones de
joven se basan, en parte, en el uso final de la medicin. Si lo que se desea es, por ejemplo, medir la franja etaria en que se
prev que una persona ingrese al mercado de trabajo, entonces la definicin estadstica de 15 a 24 aos de edad puede ya
no ser vlida, dado que hoy en da ms y ms jvenes posponen la entrada al mercado de trabajo hasta mucho despus de
los 25 aos. Por otra parte, se dan varios casos, en especial en el mundo en desarrollo, donde la edad tpica de incorporacin
al mercado de trabajo puede ser inferior a los 15 aos, en cuyo caso el lmite entre trabajo y trabajo infantil deja de ser claro
(OIT, 2010).

73

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Payne, 2006; Genda, 2007; OCDE, 2008a; CEPAL, 2011). Entonces, como ya se mencion
al inicio del presente captulo y, de acuerdo a la legislacin9 en la que se establecen
las condiciones y lmites de edad para que una persona pueda ser considerada joven
en Mxico, estudiaremos a los jvenes de edades entre los 14 y 29 aos. Por lo tanto,
los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin son las personas cuyo rango de edad
oscila entre los 14 y 29 aos de edad que no estudian y no trabajan. Este es el grupo de
edad que se puede suponer adecuado, dadas las recomendaciones de la OIT, as como
las fuentes estadsticas de informacin disponible.
Lo anteriormente expuesto sirve como punto de reflexin respecto a las cuestiones
claves que se debaten alrededor del trmino, el cual nos permite desenmascarar la
complejidad del tema de estudio y nos conduce a una bsqueda de nuevas aportaciones,
que, al proporcionarnos perspectivas diferentes, se complementan mutuamente,
facilitando una mayor comprensin integral del mismo.
1.3. Caractersticas sociodemogrficas de los jvenes sin acceso al
empleo y a la educacin en Mxico
La elevada tasa de jvenes desvinculados del sistema educativo y del mercado laboral
ha sido un problema social desde finales de los noventa. Este problema ha desafiado
tanto a iniciativas de polticas, como a condiciones econmicas benevolentes (Bell
y Blanchflower, 2009; Hazenberg, 2012). De hecho, entre 1996 y 2001 a pesar de
un panorama econmico positivo en general para Mxico, donde el desempleo se
encontraba en un mnimo histrico de 2.6%, la tasa de los jvenes sin acceso al empleo
y a la educacin permaneci estable aproximadamente en 37% (9 millones). As, con
la importancia creciente del desempleo en el vocabulario de la poltica, es altamente
relevante entender el tamao del problema jvenes sin acceso al empleo y a la
educacin (Eurofound, 2012a) en Mxico.
Por lo anterior, desarrollaremos una panormica de la poblacin joven en el pas
haciendo uso de la riqueza de informacin de la ENOE, debido a que su instrumento de
captacin permite identificar a los individuos no solo en trminos de su condicin de

9 Ver la Ley Federal del Trabajo y la Ley de las y los jvenes del Distrito Federal.

74

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

actividad econmica, sino tambin en trminos de su actividad no econmica10. Si bien


en la actualidad a la ENOE se le identifica ms por lo primero que por lo segundo, la idea
aqu es combinar las dos aproximaciones sobre una misma poblacin, teniendo presente
tambin lo que esta hace ms all de la relacin que tenga con el mbito laboral. De
este modo, la forma de clasificar ms conocida de la ENOE es la que clasifica a los
individuos en trminos de la relacin que guardan con la actividad econmica, tanto
los que quieren insertarse como los que se apartan de ella a travs de los conceptos
de poblacin econmicamente activa (ocupados y desocupados) y no econmicamente
activa (no buscadores de empleo pero con disposicin para emplearse, conocidos como
disponibles, ms los no buscadores de empleo sin disposicin por el momento para
emplearse o no disponibles). Nuestro grupo de estudio est integrado por los clculos
obtenidos a partir de la utilizacin de los microdatos del cuestionario sociodemogrfico
de la encuesta antes mencionada. El perodo de tiempo de los microdatos analizados
se constituye desde el primer trimestre del 2010 hasta el primer trimestre del 2014. La
muestra del anlisis se restringe para el grupo de edad de 14 a 29 aos. Invariablemente,
el grupo de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin est compuesto por los
indicadores sobre si el individuo estudia y/o trabaja. El indicador estudia se obtiene de
la pregunta de si asiste a la escuela. El indicador trabaja se obtiene de la delimitacin
de la PEA que est desocupada y de la Poblacin No Econmicamente Activa (PNEA)
disponible y no disponible. Cabe hacer mencin que cada estadstico resulta de la
aplicacin del factor de expansin de la respectiva encuesta y, mediante la estratificacin
de los datos haciendo uso del Paquete Estadstico para las Ciencias Sociales (SPSS, por
sus siglas en ingls).
1.3.1. Situacin demogrfica
De acuerdo a nuestras recientes estimaciones para el primer trimestre del 2014, ms de
7 millones de jvenes de 14 a 29 aos no tienen empleo, ni estn integrados a ningn
sistema educativo en Mxico. Esto significa que el 21.6% de todos los jvenes de este
grupo de edad se encuentran dentro de la categora jvenes sin acceso al empleo y
a la educacin. Estos jvenes no estn confinados solamente en algunos territorios.
10 Actividad no econmica se refiere a todas las tareas que por no realizarse como transacciones no abonan al PIB, aunque
sean indispensables en el proceso de reproduccin social. Comprende las tareas del hogar, cuidados de terceros, estudiar,
mantenimiento de la vivienda y de las posesiones del hogar, realizar compras y tramites, as como la prestacin de servicios
bajo la modalidad de trabajo voluntario.

75

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Radican tanto en el sector urbano (69.5%), como en localidades rurales (30.5%). Es


decir, aproximadamente 70 de cada 100 jvenes viven en las ciudades, mientras que 30
de cada 100 pertenecen al sector rural. Asimismo, al analizar las tendencias histricas
sobre el nmero de este grupo de jvenes en los dos sectores antes mencionados,
observamos que desde el primer trimestre del 2010 a la fecha actual ha disminuido la
proporcin de su representacin en el sector urbano en un 5.9% (305 mil) y en el sector
rural en un 6.7% (152 mil). Es importante sealar que, el sector urbano registra su cifra
ms elevada en el tercer trimestre del 2010 acercndose a los 5.3 millones de jvenes,
mientras que en este mismo perodo se registraron 2.3 millones de jvenes viviendo en
localidades menores de 2500 habitantes (Grfico 5).
Grco 5. Jvenes sin acceso al empleo y a la educacin por
sector rural y urbano, 2010-2014
100

90

69.4

69.4

68.5

68.8

69.5

69.0

68.6

68.8

68.7

69.4

68.9

69.5

30.6

31.5

31.2

30.5

31.0

31.4

31.2

31.3

30.6

31.1

30.5

70.0
30.0

30.6

69.7
30.3

69.0

69.6
30.4

31.0

69.3

70

30.7

Tasa de poblacin rural y urbana (porcentajes)

80

60

50

40

30

20

10

T1 2010 T2 2010 T3 2010 T4 2010 T1 2011 T2 2011 T3 2011 T4 2011 T1 2012 T2 2012 T3 2012 T4 2012 T1 2013 T2 2013 T3 2013 T4 2013 T1 2014

Tasa de Poblacin Rural 0 0

Tasa de Poblacin Urbana 0 0

Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos de la ENOE.

Es interesante analizar la proporcin de este grupo de jvenes a nivel geogrfico,


ya que esta tasa vara sustancialmente entre las diferentes entidades federativas del
pas conforme se den las pautas de los asentamientos humanos. El Estado de Mxico
la entidad federativa ms poblada- registra el mayor nmero de jvenes sin acceso al
empleo y a la educacin (997 mil) acercndose al milln de jvenes desvinculados al
sistema educativo y al mercado laboral. Esto se debe a que, en el primer trimestre del

76

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

2014, el Estado de Mxico aport el 14.1% del total de jvenes que viven en el pas, el
cual es mayor a 32 millones de personas, esta cifra es 10.8 puntos porcentuales mayor
al promedio relativo nacional, el cual se sita en 3.3%. Por lo tanto, es el estado que
concentra el mayor nmero absoluto de personas consideradas en juventud en todo
Mxico. La entidad federativa con la menor cantidad de este grupo de jvenes es Colima,
con 33 mil. A su vez, desde el punto de vista de su peso relativo, existen diferencias
importantes: la proporcin de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin en 25
estados es superior al 56% (3.9 millones) del total con tasas que van desde el medio
punto porcentual hasta los 5 puntos porcentuales y, 5 estados representan ms del 29%
(2 millones) del total de jvenes de este grupo. Por ejemplo, entre las entidades con las
proporciones ms bajas con respecto al total de la poblacin sin acceso al empleo y a
la educacin destacan Baja California Sur (0.5%), Campeche (0.7%), Nayarit (0.8%) y,
Tlaxcala (1.1%). En contraste, los estados con los porcentajes ms altos son Veracruz
(6.8%), Jalisco (6.1%), Guanajuato (5.9%), Chiapas (5.5%) y, Puebla (5%) (Grfico 6).
Gr0ico 6. Jvenes sin acceso al empleo y a la educacin por
Entidad Federativa, 2014
1200

14.2

12

800

10

77

996.7

473.6

429.7

411.7

2
0

Mxico

:Veracruz

Jalisco

384.9

350.4

6.8

Chiapas

346.1

5.5

5.9 6.1

Puebla

307.6

4.9 5.0

Distrito Federal

273.2

Tasa Entidad Federativa

Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos de la ENOE.

4.4

Michoacn

249.3

232.5

3.9

:Guerrero

3.6

Oaxaca

192.5

181.4

3.1 3.3

Baja California

178.6

178.4

170.6

166.9

145.9

129.6

123.7

116.4

115.7

104.8

86.5

85.6

106.5

Entidad Federativa

2.7

:Coahuila

Tabasco

Hidalgo

San Luis Potos

Sinaloa

Quertaro

Sonora

Durango

Zacatecas

Morelos

Yucatn

Aguascalientes

58.0

52.6

35.1

75.4

:Tlaxcala

Nayarit

:Campeche

33.5

Colima

Baja California Sur

0.5 0.5 0.7 1.0 1.1

1.8 1.8
1.2 1.2 1.5 1.5 1.7 1.7

2.5 2.5 2.6


2.1 2.4 2.4

Chihuahua

400

214.9

600

200

14

Tasa de Entidad Federativa (porcentajes)

Distribucin por entidad federativa (millares)

1000

16

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Tambin, hay presencia de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin en todos


los estratos sociales. Sin embargo, los datos reflejan que la probabilidad de estar bajo
las condiciones sin acceso al empleo y a la educacin es significativamente mayor en los
hogares cuyas caractersticas sociodemogrficas de los habitantes de las viviendas y
las caractersticas fsicas y equipamiento de las mismas se encuentran clasificadas
dentro del estrato medio bajo de la poblacin. Es decir, el 53.8% (3.7 millones) de los
jvenes pertenecen al estrato medio bajo, 27.2% (1.9 millones) corresponde al estrato
bajo, 14.4% (un milln) al estrato medio alto y, por ltimo 4.6% (320 mil) al estrato alto.
1.3.2. Tendencia histrica y divisin por gnero
La tendencia del fenmeno jvenes sin acceso al empleo y a la educacin es a la
baja. La gran mayora de los jvenes (8 de cada 10) actualmente estudia y/o trabaja.
Ms an, a diferencia de lo que comnmente se cree y contrario a lo que se puede
inferir de lo publicado en los medios ltimamente, en Mxico hay menos jvenes que
pertenecen a este grupo que en dcadas pasadas. De acuerdo con los datos de muy
diversas fuentes, en 1960 el 59% de los jvenes sufra la doble exclusin. Con el avance
econmico y social de las dcadas siguientes, esa proporcin descendi hasta uno de
cada tres jvenes (33.1%) en 1990. La tendencia a la baja prosigui en las siguientes dos
dcadas aun cuando esta se moder significativamente y alcanz su mnimo en 2007 (en
alrededor de uno de cada cinco jvenes) (Tuirn y vila, 2012).
El anlisis de la tasa de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin revela que
desde el primer trimestre del 2010 al primer trimestre del 2014 la tasa promedio de
este grupo de jvenes ha estado disminuyendo en Mxico. En este sentido, de nuestro
anlisis se determina que, la tasa de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin
con relacin al total de la poblacin joven en el primer trimestre del 2014 se mantuvo
constante respecto al primer trimestre del 2013, no obstante, se incrementa en medio
punto porcentual de acuerdo al cuarto trimestre del 2013. La tasa ms elevada en este
grupo de jvenes se registr en el tercer trimestre del ao 2010. Esta tasa de 23.5%
corresponde a casi 7.6 millones de jvenes. Lo anterior, es coincidente con la tasa ms
elevada que se present en el desempleo juvenil correspondiente al mismo perodo.
Cabe hacer mencin que encontramos que desde el ao 2010 la proporcin en la tasa
del grupo de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin ha disminuido en 1.7%, es
decir, casi 500 mil jvenes menos.

78

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Ahora bien, con respecto a la divisin por gnero, actualmente existen 1.5 millones
de hombres frente a 5.5 millones de mujeres categorizados como jvenes sin acceso al
empleo y a la educacin. Esto es, una menor proporcin de hombres en relacin con las
mujeres, es decir, por cada hombre sin acceso al empleo y a la educacin, existen cuatro
mujeres en esta misma categora. Este hecho puede deberse a mltiples factores, pero
parece incidir de mayor forma entre las mujeres que se encuentran en edad productiva
(Reyes y Elizarrars, 2013). Y, segn Arceo y Campos (2011) una de las razones por las
cuales la tasa en mujeres es considerablemente superior a la de los hombres radica en
la falta de servicios para el cuidado de los nios. Por lo que en el caso de las mujeres,
decisiones personales (como dedicarse a quehaceres domsticos) y falta de oferta del
cuidado a nios como guarderas, son las principales determinantes para pertenecer
al grupo de la poblacin de estudio. En este sentido, curiosamente y lejos de lo que
pudiera pensarse en cuanto a una disminucin de la brecha en las tendencias entre
las tasas de hombres y mujeres, no se ha reflejado en consonancia con la disminucin
de la tasa general de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin, sino que esta
brecha se ha incrementado en 2.4 puntos porcentuales durante el perodo 2010-2014.
As, mientras que en el primer trimestre del 2010 la tasa promedio para los hombres
oscilaba entre el 22.2%, la tasa promedio para las mujeres era del 77.8%, la brecha de
gnero corresponda al 55%. Y, para el primer trimestre del 2014 la tasa de jvenes sin
acceso al empleo y a la educacin entre los hombres fue de 21% frente al 79% de las
mujeres, con una diferencia de 58%. Entonces, la brecha de gnero se ha incrementado
en un 2.4%. El anlisis de las diferencias de gnero para el primer trimestre del 2010
en comparacin con el mismo perodo del 2014, revela un crecimiento para el grupo de
jvenes de nuestro estudio, en el caso de los hombres es de 11% y de 4.71% en el de las
mujeres, esto indica que el problema se acenta ms en el gnero masculino (Grfico 7).

79

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Grco 7. Jvenes sin acceso al empleo y a la educacin por


tendencia histrica y gnero, 2010-2014
90

7.8

77.8

78.4

77.7

78.2

77.8

7.59
7.52

78.1

78.2

79.2

77.8

79.3

79.6

78.8

79.1

78.8

80.0

79.0

80

7.55

7.47

70

7.46

7.43

7.4

7.38

60

7.25
7.2

7.19

50

7.13

7.10

7.01

7.03

6.99

6.98
6.85

6.8

22.2

21.6

22.3

21.8

22.2

21.9

21.8

20.8

22.2

20.7

20.4

20.1

21.2

20.9

21.2

30

6.81

20.0

21.0

6.6

6.4

40

20

Tasa de Hombres y Mujeres (porcentajes)

Jvenes sin acceso al empleo y a la educacin (millones)

7.6

79.9

10

T1 2010 T2 2010 T3 2010 T4 2010 T1 2011 T2 2011 T3 2011 T4 2011 T1 2012 T2 2012 T3 2012 T4 2012 T1 2013 T2 2013 T3 2013 T4 2013 T1 2014

Total de Jvenes sin acceso al empleo y a la educacin

Tasa de Hombres

Tasa de Mujeres

Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos de la ENOE.

1.3.3. Antecedentes educativos


Ser joven sin acceso al empleo y a la educacin afecta a la poblacin en general,
independientemente de su nivel educativo. No obstante, al analizar el nivel educativo
de los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin se demuestra que aquellos con un
menor nivel de escolaridad tienen mayor representatividad en este grupo de jvenes. El
anlisis de la informacin para el primer trimestre del 2014 muestra que en Mxico, los
jvenes con un logro educativo inferior (educacin bsica)11 constituyen el 62.1% (4.3
millones) de la poblacin joven sin acceso al empleo y a la educacin. Este resultado
puede derivarse a que existe un patrn de alto riesgo de desempleo en jvenes con
niveles educativos bajos, debido a su falta de cualificacin (Dietrich, 2012). En particular,
resulta sorprendente que desde el ao 2010, los jvenes que cuentan con estudios
de secundaria registran una proporcin ms significativa en la representatividad
de la poblacin joven sin acceso al empleo y a la educacin. Esta misma tendencia
significativa se ha originado desde 1990 (por ejemplo, Arceo y Campos, 2011; Reyes y
Elizarrars, 2013; OCDE). En la actualidad su proporcin de aportacin es de 42.8% (3
11 La educacin bsica comprende los estudios de preescolar, primaria y secundaria del Sistema Educativo Nacional (SEN).

80

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

millones), es decir, casi la mitad del total de nuestro grupo de estudio. El segundo grupo
en importancia, considerando la escolaridad, corresponde a quienes tienen estudios de
preparatoria o bachillerato, con una participacin de 20% (1.5 millones) para el primer
trimestre del 2010, contra el 24% (1.7 millones) en el primer trimestre de 2014. Lo
anterior infiere un incremento de 11.1% (187 mil) en la tasa de participacin del rubro
preparatoria o bachillerato en el total de la poblacin del grupo de jvenes. El tercer
grupo se sita entre quienes tienen un nivel de estudios de primaria, al representar
25.5% en el primer trimestre del 2010, frente a poco ms de 19% en el mismo perodo
del 2014. Cabe hacer mencin que en este rubro se presenta una disminucin bastante
significativa de 29% (554 mil) en el grupo jvenes sin acceso al empleo y a la educacin.
En trminos absolutos, se deduce que el porcentaje de los jvenes sin acceso
al empleo y a la educacin con niveles educativos ms bajos es mucho mayor que
el porcentaje de personas con un nivel de grado superior o profesional12 (Eurofound,
2012a). Sera interesante obtener informacin del anlisis de la proporcin de quienes
cursaron un grado superior y terminaron siendo jvenes sin acceso al empleo y a la
educacin, que, por razones de nuestro estudio, no entraremos en detalle sobre dicho
anlisis. En efecto, la proporcin de los que tienen educacin superior y terminaron en
la categora de jvenes desvinculados al mercado laboral y a la educacin es marginal.
As, los estudios superiores que tienen mayor representatividad en el grupo de jvenes
de estudio se refieren al rubro profesional, en los cuales la tasa de participacin es de
6.7% (503 mil) en el primer trimestre del 2010 y de 8.4% (586 mil) para el mismo perodo
del 2014. En estas proporciones se observa un crecimiento de 14% (82 mil) en la tasa
de participacin del contexto profesional para el grupo de jvenes sin acceso al empleo
y a la educacin. Lo anterior, permite constatar que el grado de escolaridad determina
la probabilidad en la que una persona estar vinculada al entorno laboral o educativo,
debido a que el nmero de individuos con estudios superiores no supera el 8.5% (593
mil) del total de la poblacin joven sin acceso al empleo y a la educacin. Ms an, el
nmero de personas con estudios de maestra y doctorado no llega a representar el 0.1%
(7 mil en el primer trimestre de 2014) del total de estos jvenes (Grfico 8).

12 Los estudios de nivel superior o profesional comprenden los grados escolares de licenciatura, maestra, doctorado, as
como los estudios tcnicos y de normal con antecedentes de preparatoria. Se refiere a las personas que aprobaron al menos
un ao acadmico o que concluyeron su instruccin profesional, independientemente de que hayan obtenido o no el ttulo
correspondiente.

81

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

8.2

8.1

8.4

24.7

24.4

24.0

42.4

42.6

42.8

19.3

19.3

8.1
23.3
42.4
20.2

18.9

7.9
22.8
43.0

7.8
22.0
42.5
21.6

20.1

7.2
21.7
43.3
21.9

7.8

7.0
21.3
42.8
23.0

22.6

7.6
21.9
41.3
23.3

42.3

7.3
20.8
42.2
23.7

21.3

7.1
21.0
41.7
23.9

7.9

7.3
21.0
42.0
23.2

23.4

7.2
20.9
40.9
23.9

41.6

6.3
19.7
41.7
25.0

20.9

6.7
20.0
40.4

100%

25.5

Grco 8. Jvenes sin acceso al empleo y a la educacin por


antecedentes educaBvos, 2010-2014

Tasa de distribucin por Antecedentes Educa>vos

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

T1 2010 T2 2010 T3 2010 T4 2010 T1 2011 T2 2011 T3 2011 T4 2011 T1 2012 T2 2012 T3 2012 T4 2012 T1 2013 T2 2013 T3 2013 T4 2013 T1 2014

Sin estudios/ns

Primaria

Secundaria

Preparatoria o bachillerato Escuela Normal

Carrera Tcnica

Estudios Profesionales

Doctorado

Maestra

Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos de la ENOE.

1.3.4. Antecedentes laborales


El anlisis de los microdatos de la ENOE demuestra que 13.7% (961 mil) de los jvenes
sin acceso al empleo y a la educacin cuentan con experiencia laboral, mientras que
2.7% (191 mil) no tienen ninguna experiencia de trabajo. De los cuales, 19.8% (191 mil)
de los jvenes de 14 a 19 aos de edad, tienen experiencia y, la mayor representatividad
la constituyen el grupo de 20 a 29 aos de edad con 80.2% (770 mil) de jvenes con
experiencia de trabajo. La serie de datos de mayor representatividad se incrementa en
75.2% (580 mil) frente a la serie de menor representatividad. Es importante sealar
que, en dicha encuesta la mayora de los jvenes (83.6%) de este grupo de estudio no
especificaron sus antecedentes laborales (Grfico 9).

82

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Grco 9. Jvenes sin acceso al empleo y a la educacin por


antecedentes laborales, 2010-2014
16

14.8

14.8
14.1

Tasa de de antecedentes laborales (porcentajes)

14

14.9

13.8

13.1

15.0

14.5
13.7

13.9

13.7

14.5
14.0

13.8

13.7

13.0

13.0

12

10

2.6
2.0

2.4

2.2

2.8

2.5
1.9

3.1
2.4

2.4

2.4

2.7

2.7
2.1

2.1

2.4

2.7

T1 2010 T2 2010 T3 2010 T4 2010 T1 2011 T2 2011 T3 2011 T4 2011 T1 2012 T2 2012 T3 2012 T4 2012 T1 2013 T2 2013 T3 2013 T4 2013 T1 2014

Tasa Con Experiencia

Tasa Sin Experiencia

Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos de la ENOE.

El crecimiento en el nmero de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin se


debe en gran medida a que si estas personas no adquieren experiencias a travs del
empleo estn especialmente expuestas a ser excluidas en el futuro tanto del mercado
de trabajo como de la sociedad en general, as como tambin, corren el riesgo de ir
perdiendo sus competencias profesionales. Pero, las empresas valoran mucho la
experiencia laboral, y el no tenerla supone un obstculo importante para los jvenes
que buscan su primer trabajo, muchos jvenes estn confinados en un crculo vicioso:
no pueden adquirir experiencia laboral porque no encuentran trabajo, y no encuentran
trabajo porque no tienen experiencia laboral. Los aprendizajes laborales son un sistema
de probada eficacia a gran escala para promover el empleo juvenil, y son una de las
razones que explican los bajos niveles de desempleo juvenil de algunos pases europeos
(OIT, 2013a), no obstante, este tema se discutir ampliamente en el siguiente captulo
de la presente investigacin.

83

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

1.3.5. Duracin del desempleo


El aumento masivo del nmero de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin tiene
que ver con la duracin del desempleo (OIT, 2013a), debido a que perodos largos de
bsqueda de empleo provocan que muchos jvenes se desanimen y desistan (Bell y
Blanchflower, 2011). Son varios los estudios que han demostrado que la duracin del
desempleo no es igualitaria para todas las edades de los jvenes (por ejemplo, Blau y
Kahn, 1997; Edin et al., 1996; Franz et al., 1997). En este sentido, para el primer trimestre
del 2010, 26.1% (120 mil) de todos los episodios de desempleo del grupo de jvenes
sin acceso al empleo y a la educacin de entre 14 y 19 aos de edad permaneci hasta
un mes desempleado (desempleo a corto plazo),13 mientras que 73.9% (340 mil) con
edades de 20 a 29 aos se mantuvieron desempleados durante el mismo perodo. Esto
significa un incremento de 64.7% (220 mil) en los jvenes de edades comprendidas
entre los 20 y 29 aos. Esta proporcin era de esperarse, debido a que el subgrupo
de jvenes desempleados de 20 a 29 aos es mucho ms sensible a los cambios en
los ciclos de negocios de negocios (Eurofound, 2013). El segundo perodo de tiempo
representativo est determinado por 6.3% (442 mil) de la poblacin joven sin acceso
al empleo y a la educacin que declar estar desempleada por un lapso de uno hasta
tres meses, siendo 24% (106 mil) de 14 a 29 aos y 76% (336 mil) de 20 a 29 aos de
edad. El resto de episodios se refieren a perodos de tres hasta ms de un ao en la
situacin de desempleo, los cuales infieren nicamente 2.5% (176 mil) de los jvenes en
el contexto de los dos factores de exclusin. No obstante, esto significa que la duracin
total de episodios de desempleo es de corto plazo. El desempleo por el perodo de hasta
un mes ha ido disminuyendo de manera marginal desde el primer trimestre del 2010,
sin embargo, alcanz su tasa mxima durante el tercer trimestre del 2011 donde su
proporcin era de 7.6% del total de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin. Por el
contrario, el desempleo por el ciclo de uno hasta tres meses se ha incrementado en 2.7%
(12 mil) desde el primer trimestre del 2010, alcanzando su proporcin ms elevada en
el tercer trimestre del 2010, representando 6.6% (502 mil) del total de jvenes. En esta
encuesta, el 1.1% (74 mil) de los jvenes no especificaron los episodios de desempleo.
Es importante sealar que, la pregunta duracin del desempleo solamente se realiza a
la PEA desocupada, por lo que el 83.6% (5.8 millones) de los jvenes objeto de nuestro
estudio pertenecen a la PNEA juvenil (Grfico 10).
13 Ver estudio de Dietrich (2012).

84

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Grco 10. Jvenes sin acceso al empleo y a la educacin por


duracin del desempleo, 2014
100

91.6

91.5

8.4

8.5

Ms de 6 meses hasta 1 ao


Ms de 1 ao

90

Tasa de Duracin del Desempleo (porcentajes)

80.6
80

73.9

76.0

70
60
50
40
30

26.1

24.0
19.4

20
10
0


Hasta 1 mes

Ms de 1 mes hasta 3 meses

Ms de 3 meses hasta 6
meses

De 14 a 19 aos

De 20 a 29 aos

Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos de la ENOE.

Segn un estudio de Lassibille et al. (2001), la duracin del desempleo se explica


mediante los siguientes atributos individuales: edad, sexo, nivel educativo alcanzado,
ocupacin del padre del individuo, y lugar de residencia.14 Los resultados demostraron
que, las mujeres son menos propensas a encontrar su primer empleo en un perodo
menor a 18 meses en comparacin con los hombres, observacin que indica claramente
una discriminacin hacia las mujeres en una etapa muy temprana de su vida.15 Como
lo formularon Rees y Gray (1982) la duracin del desempleo puede depender de los
contactos o la influencia de los padres en el mercado laboral. En este caso, los padres
influyen hacia perodos de desempleo ms cortos. En el anlisis, la ocupacin del
padre es vista como una proximidad de influencia sobre los perodos. Sin embargo, con
todos los factores anteriores constantes, los antecedentes de clase social o estrato
socioeconmicos no son estadsticamente significativos. En otras palabras, al principio
de su carrera profesional los jvenes con estrato socioeconmico bajo no se enfrentan
14 En el estudio de Lassibille et al. (2001) se determinan dos grupos de perodos de tiempo para la
duracin del desempleo, esto es, menor a 6 meses y de 6 a 18 meses.
15 En este mismo estudio referenciado, se hace un anlisis exhaustivo de las diferencias de gnero en
el mercado laboral espaol.

85

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

a accesos ms restringidos a las redes de reclutamiento de trabajo en comparacin con


sus homlogos de un grupo socioeconmico ms alto. En cuanto al nivel educativo, este
factor tiene un fuerte efecto sobre la duracin del desempleo. En comparacin con otras
personas, los jvenes que nicamente tienen un nivel educativo de secundaria o inferior,
su probabilidad de permanecer desempleados por ms de 18 meses es 42% ms alto
que aquellos que tienen un nivel profesional cursado. Finalmente, cuanto mayor sea la
tasa de desempleo en la regin, mayor ser la duracin del desempleo de los jvenes
un resultado comn en estudios sobre el desempleo de los jvenes.
1.3.6. Actividades domsticas y bsqueda de empleo
Una de las ventajas de la ENOE es que permite investigar las razones de la desocupacin
de los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin. El factor preponderante en la
clasificacin de desocupacin se refiere a las actividades del hogar o quehaceres
domsticos. La mayor parte de las mujeres que pertenecen al grupo de jvenes con
los dos factores de exclusin se dedican a quehaceres domsticos, es decir, 90.6%
(4.9 millones) frente a 9.4% (512 mil) de los hombres. Esto implica un incremento de
89.6% (4.4 millones) en la proporcin de las mujeres dedicadas a las actividades del
hogar. Estos jvenes ni contribuyen a la produccin econmica del pas ni invierten en
su capital humano a travs de educacin o formacin, aunque es importante sealar
la contribucin de la permanencia voluntaria en sus hogares para cuidar de sus hijos
y atender sus hogares. Adems, resulta interesante identificar la proporcin de los
jvenes desocupados que actualmente se encuentran en la situacin de bsqueda de
trabajo. Los hombres no se dedican en mayor medida a los quehaceres domsticos,
ms bien son buscadores de trabajo. Aproximadamente 58.8% (658 mil) de los hombres
buscan algn trabajo contra 41.2% (462 mil) de las mujeres, esto significa un incremento
de casi 30% (196 mil) en la tasa de representatividad masculina.
Los resultados anteriores han demostrado que los jvenes sin acceso al empleo
y a la educacin son un grupo muy heterogneo (Kostoris y Lupi, 2002; Raffe, 2003;
Popham, 2003; Chen, 2011; Kahraman, 2011; Hazenberg, 2012; Eurofound, 2012a;
Nelson y ODonnell, 2012). Diversas similitudes y diferencias en la poblacin de este
grupo de jvenes pueden encontrarse en las entidades federativas del pas. La tasa
de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin ha ido decreciendo con el tiempo. La
mayora de estos jvenes proviene del estrato medio bajo de la poblacin. En promedio,

86

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

la proporcin entre las mujeres es mayor que la de los hombres, y aquellos con bajos
niveles educativos tienen mayor representacin dentro de la categora sin acceso al
empleo y a la educacin. En su conjunto, los jvenes que cuentan con alguna experiencia
laboral presentan una representatividad ms significativa. Entre aquellos jvenes que
se encuentran desempleados solo el 16% se encuentran buscando trabajo, y el resto se
dedica a otras actividades (por ejemplo, actividades domsticas, apoyos al hogar, otras
actividades, etc.).
A manera de resumen del presente captulo concluimos que con los indicadores
tradicionales para determinar la participacin de los jvenes en el mercado laboral, los
investigadores, las autoridades y las organizaciones utilizan cada vez ms el concepto
jvenes sin acceso al empleo y a la educacin para describir y analizar la vulnerabilidad
de los jvenes en el mercado laboral. El trmino originalmente se acu en el Reino
Unido, sin embargo, dadas las caractersticas legales para ingresar al mercado laboral
en nuestro pas, describimos a los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin con
edades entre los 14 y 29 aos que no estudian ni trabajan. Los jvenes sin acceso al
empleo y a la educacin conforman un grupo muy heterogneo. Las caractersticas
comunes y las consecuencias de este fenmeno social pueden ser emblemticas. Estos
jvenes no estn acumulando capital humano a travs de los canales formales y, son
ms propensos a acumular desventajas y tener una pobre participacin en el mercado
laboral, lo que los ha llevado a estar constantemente en un foco de debate de las
polticas pblicas. No obstante, la entrada del concepto jvenes sin acceso al empleo
y a la educacin en el vocabulario de la poltica general no es sencilla, principalmente
debido a las limitaciones basadas en la heterogeneidad del concepto, que debe ser
tomado en cuenta al disear las polticas pblicas para la efectiva reinsercin de estos
jvenes en el mercado laboral o la educacin.
2. Factores relacionados con el incremento de los jvenes
sin acceso al empleo y a la educacin
Los factores que conllevan al incremento de los jvenes sin acceso al empleo y a la
educacin, al igual que otros fenmenos sociales, resulta complejo definirlas de manera
precisa, debido a que cada una de las investigaciones realizadas sobre el tema en
cuestin sugiere una poltica de enfoque diferente para abordar el problema.

87

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Entonces, Cules son los principales factores determinantes en las fluctuaciones


de la tasa de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin? Cualquier anlisis de las
causas del grupo de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin, fundamentalmente
se limita a la discusin de la importancia relativa de los siguientes tres factores: 1)
las condiciones estructurales del entorno macroeconmico, 2) las configuraciones
educativas y de formacin acadmica (como la existencia de sistemas de aprendizaje),
y 3) el mercado laboral (Ryan, 2001; Kogan y Mller, 2003; Mller y Gangl, 2003; Mller,
2005). Mientras que existen muchos otros indicadores institucionales y estructurales que
ocasionan variaciones en la tasa de los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin,
este captulo se centra en los factores relacionados con el incremento de los jvenes
inactivos, los cuales han sido identificados como los ms importantes respecto a estudios
comparativos sobre el desempleo juvenil. As, lo que se pretende examinar en el presente
captulo de nuestra investigacin consiste en determinar los elementos que inciden en el
aumento o la disminucin del nmero de jvenes que se encuentran sin actividad laboral
y educativa. Se determina la influencia que ejerce cada uno de los factores debido a que
consideramos fundamental conocer ampliamente este tipo de relaciones para que en
los captulos siguientes se puedan comprender con precisin las relaciones previstas
entre el impacto econmico y social y las polticas pblicas diseadas para atenuar el
problema. Por ello se ha estructurado de la siguiente forma. En primer lugar, dentro del
entorno macroeconmico definimos el efecto que produce el crecimiento econmico en
la proporcin de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin. En segundo lugar, para
las configuraciones educativas y de formacin, definimos la influencia que ejerce la
cobertura educativa, la rigidez del sistema educativo y, la calidad y la pertinencia de
los planes de estudio sobre estos jvenes. Por ltimo, en cuanto al mercado laboral
se refiere, identificamos la relacin de un sistema dual de formacin profesional y la
capacitacin empresarial sobre los jvenes sin actividad laboral y educativa.
2.1. El crecimiento econmico y sus limitaciones para la
generacin de empleos
En las ltimas dcadas, en las que gran parte del capitalismo avanzado se ha
caracterizado por el desempleo masivo, la principal motivacin consiste en establecer
polticas que den prioridad al pleno empleo (Yakita, 2014). Segn el apartado 2 del
Pacto por Mxico, el mejor instrumento para terminar con la pobreza es el empleo. Se
deben generar las condiciones que permitan el crecimiento econmico que resulte de

88

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

la creacin de empleos estables y bien remunerados. Mxico debe crecer por encima
del 5%, para lo cual se debe incrementar la inversin pblica y privada hasta alcanzar
ms del 25% del PIB en inversin e incrementar la productividad de la misma. Dado lo
anterior, es necesario definir el impacto que tiene el desempeo econmico sobre el
nivel de desempleo en los jvenes.
Segn el reporte generado por el FMI (2013) sobre las perspectivas econmicas,
la economa mundial ha presentado una notable desaceleracin de su actividad
econmica con consecuencias importantes en sus mercados, particularmente en el
mercado de trabajo. Ms an, son evidentes las dificultades de la actividad econmica
para generar niveles de empleo demandados por una poblacin creciente (Almonte y
Carbajal, 2011). Para el caso de Mxico se ha documentado que los ltimos 30 aos han
sido de lento crecimiento (Lora, 2009; Ros, 2010), con efectos en la tasa de desempleo.
En este sentido, al igual que en el primer captulo hacemos un anlisis coyuntural del
crecimiento econmico para el perodo 2010- 2014, debido a que nos interesa conocer
el comportamiento de la economa en Mxico despus de empezar a crecer y dejar atrs
la crisis que sostuvo durante 2008 y 2009. As, desde el ao 2010 al primer trimestre
del 2014, Mxico ha reducido su crecimiento ms de tres puntos porcentuales. El mayor
crecimiento econmico se registr en 2010 (5.1%) superando con ms de dos puntos
porcentuales el promedio de los pases miembros de la OCDE. Esto sucede de igual
manera para los aos 2011 y 2012, con un crecimiento de 4.0% y 3.9% respectivamente.
Sin embargo, a partir de 2010 ha disminuido la brecha de tendencias de desempeo
entre la OCDE y Mxico. En 2013 al igual que los pases miembros de la OCDE, la
economa mexicana creci apenas 1.1%, el cual representa su peor desempeo desde
la crisis financiera y, durante el primer trimestre del 2014 el desempeo fue de 1.83%.
Esta desaceleracin, particularmente brusca registrada en Mxico, se explica por una
disminucin del ritmo del ejercicio del gasto pblico y de la actividad en el sector de
la construccin, y por una menor demanda proveniente de Estados Unidos (FMI, 2014),
destino del 80% de las exportaciones mexicanas. Lo anterior, ha conducido a una
sostenida cada en la produccin industrial. Con el prolongado debilitamiento del sector
industrial se han limitado los incrementos salariales, se ha producido un alza en los
impuestos al consumo y, los consumidores han reducido sus niveles de gasto (OCDE,
2014a). En cuanto a lo que se refiere a la tasa de desempleo general, ha ido decreciendo
a partir del 2010 desde los 5.3 puntos porcentuales hasta llegar a 4.8% en el primer
trimestre del 2014.

89

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

No obstante, a pesar de la desaceleracin registrada, la OCDE se mantiene


optimista en estimar que Mxico crecer al 3.4% en 2014, mientras que las perspectivas
econmicas del Fondo Monetario Internacional (FMI) son ms reservadas y prev que
gracias a la recuperacin en Estados Unidos, el pas tendr un repunte y alcance de la
economa en un 3% para este mismo ao. Mxico experimentar un incremento de las
exportaciones de manufacturas y una continua recuperacin de la demanda interna, a
medida que siguen disipndose los factores temporales que frenaron la demanda de 2013
(Werner, 2014). Parte de los obstculos que enfrentaba el crecimiento ya comenzaron
a atenuarse: la poltica fiscal est pasando a ser menos contractiva mientras que la
demanda de Estados Unidos est en aumento, aunque la recuperacin del sector de la
construccin contina siendo dbil. A futuro, se espera que las reformas estructurales en
marcha en Mxico, en especial en los sectores de energa y telecomunicaciones, eleven
el crecimiento potencial a mediano plazo (FMI, 2014). Todava ms pesimistas son las
expectativas de los analistas econmicos consultados por el Banco de Mxico (Banxico),
donde refieren un crecimiento del 2.56% del PIB del pas para 2014, esto de acuerdo a la
Encuesta sobre las expectativas de los especialistas en economa del sector privado.
As, el proceso de lento crecimiento se puede explicar por el ritmo de acumulacin de
capital, principalmente por la reduccin de la inversin pblica, la eliminacin de las
polticas de promocin, la sobrevaluacin cambiaria y la insuficiencia del financiamiento
bancario (Ros, 2008).
En esta misma lnea de anlisis, se busca presentar evidencia de que existe una
correlacin estructural entre crecimiento y desempleo para el pas. Esta relacin
tambin la sostiene Roca (2001) en su estudio, en el cual seala que, si comparamos
diferentes pases o un mismo territorio a lo largo del tiempo, encontraremos una
importante correlacin entre las tasas de crecimiento econmico y los cambios en los
requerimientos de trabajo mercantil16. Se ha hablado mucho del crecimiento sin empleo
o jobless growth y es cierto que frecuentemente coexisten crecimiento econmico y
disminucin del empleo, pero el fenmeno no es nuevo y de l no puede deducirse
que exista una desconexin entre crecimiento econmico y empleo. A grandes rasgos
podemos referirnos a la ley de Okun17 en el sentido de que tasas de crecimiento
16 El trmino trabajo mercantil se refiere tanto al trabajo asalariado en el que la fuerza de trabajo es
una mercanca (contratada por el sector privado o el pblico) como al trabajo autnomo orientado a
vender bienes o servicios.
17 En 1962, Arthur Okun encontr una regularidad estadstica de gran relevancia para la economa de
Estados Unidos (1947-1960), que estableca que por cada punto porcentual de reduccin de la tasa de

90

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

muy bajas se asocian a prdida de empleo y solo a partir de determinadas tasas de


crecimiento el empleo aumenta.18 Segn el estudio de Ruiz (2014) sobre el anlisis
relacional del PIB y la variacin de la tasa de desempleo para el caso mexicano, lo
que se infiere de los resultados, son cuatro aspectos fundamentales. En primer lugar, el
crecimiento limitado del PIB contribuye en poca proporcin a la variacin de la tasa de
desempleo. Aproximadamente el 35% de la variacin de la tasa de desempleo depende
del PIB. En segundo lugar, no hay una alta correlacin lineal entre las dos variables
examinadas pero es suficiente para darnos una idea del grado de dependencia que la
tasa de desempleo tiene con respecto al PIB. En tercer lugar, la variacin de los ltimos
18 aos de la tasa de desempleo en Mxico es de +0.8%, es decir, el desempleo se ha
incrementado desde 1994. Por ltimo, para mantener una tasa de desempleo constante
(cero variacin), el crecimiento del PIB debe ser aproximadamente de 3.49%. Sin
embargo, la tasa promedio de crecimiento del PIB en Mxico desde 1994 a 2012 ha sido
de 3.27% anual.
Por otro lado, el futuro parece no tener buenas perspectivas en cuanto a reduccin
de la pobreza en Mxico si tomamos en cuenta el crecimiento del PIB de nuestro pas. El
nivel de pobreza en Mxico ha empeorado ao con ao y presenta una variacin de 0.8%
(aproximadamente) desde 1994. Asimismo, an si Mxico logra crecer en el futuro a tasa
superior al 4%, no es garanta que la tasa de desempleo baje en la misma proporcin
por el poco grado de contribucin que el PIB ejerce sobre el indicador. Resumiendo,
el crecimiento econmico no es condicin suficiente para afrontar el problema del
desempleo, aunque cuando la economa registra altas tasas de crecimiento se genera
empleo de forma automtica y, cuando ello no ocurre, las dificultades polticas para
concretar una estrategia de pleno empleo son sin duda mucho mayores (Roca, 2001).

desempleo, el PIB real crecera 3.3% (Okun, 1962); e inversamente, que por cada punto porcentual de
crecimiento de la produccin, el desempleo varia en -0.3 puntos. A esta regularidad se conoce como
ley de Okun y, es la consecuencia de relacionar el crecimiento del producto con la tasa de desempleo
en forma bidireccional, a partir de tres especificaciones: primeras diferencias, brechas y ajuste de
tendencia y elasticidad. La aportacin de Okun es de mucha riqueza para el anlisis macroeconmico
moderno, en virtud de tres factores: a) permite conocer la tasa de variacin del desempleo de largo
plazo, determinada por factores estructurales como los demogrficos, institucionales y tecnolgicos;
b) proporciona una proxy de la tasa natural de desempleo y; c) identifica que el crecimiento econmico
de largo plazo es el factor principal que contrarresta la reduccin de la capacidad de generar empleos
(Lora y Ramos, 2007).
18 En el caso espaol, como en otros pases, la correlacin entre empleo y PIB se ha reflejado en
la experiencia. Por ejemplo, el elevado aumento del empleo a finales de los ochenta coincide con un
crecimiento muy elevado del PIB (Recio y Roca, 1998, p.114).

91

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Podemos concluir entonces que el factor macroeconmico que influye en la creacin


de puestos de trabajo para los jvenes se refiere a la dimensin del crecimiento
econmico. Existe una cantidad considerable de bibliografa en la que se identifica
la actividad econmica como un factor determinante en la tasa de desempleo de los
jvenes sin acceso al empleo y a la educacin y, como se mencion anteriormente, el
desempleo juvenil en Mxico se ha mantenido relativamente alto respecto a la tasa
de desempleo general. En este sentido, la Fundacin Europea para la Mejora de las
Condiciones de Vida y de Trabajo (Eurofound, por sus siglas en ingls) (2012a) en su
estudio para los Estados miembros de la Unin Europea (UE), utilizando datos de la
Encuesta de la Poblacin Activa (LFS, por sus siglas en ingls) de la Oficina Estadstica de
la UE (Eurostat, por sus siglas en ingls), seala que existen pruebas significativas sobre
la disminucin en 0.18% del grupo de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin
cuando el PIB se incrementa en 1 punto porcentual. Es un efecto ms bien moderado.
Por lo que, promover el crecimiento econmico por s solo no estimular fuertemente la
demanda de mano de obra para los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin. La
necesidad de combinar el crecimiento con la creacin de puestos de trabajo puede ser
significativo cuando la tasa de desempleo adulto se utiliza como un indicador para medir
la rigidez del mercado laboral. Existe una fuerte asociacin entre la tasa de desempleo
adulto y la tasa de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin. Un incremento en 1
punto porcentual en la tasa de desempleo adulto coincide con el aumento de 0.7-0.83
puntos porcentuales de la tasa de los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin.
Este resultado confirma que la vulnerabilidad de los jvenes sin acceso al empleo y a la
educacin est fuertemente relacionada con el estancamiento de la demanda laboral.
Por lo tanto, promover el crecimiento econmico que crea puestos de trabajo es una
herramienta eficaz para combatir el problema de los jvenes sin acceso al empleo y a la
educacin (Tabla 1).
La demanda de trabajo de los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin es
Tabla 1
Crecimiento econmico y efectos en la tasa de los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin

Tasa de crecimiento econmico


Efectos jos por pas

Agrupacin MCO

Efectos aleatorios

Efectos jos

-0.07

-0.18***

-0.18***

(-0.64)

(-4.42)

(-4.54)

No

No

Notas: N=337 observaciones anuales de los pases miembros de la UE.


*=p<0.10; **=p<0.05; ***=p<0.01.
T-estadsticas reportadas en parntesis.
MCO (Mnimos Cuadrados Ordinarios) con errores estndar de panel corregido.
Fuente: Adaptado de la Eurofound (2012a).

92

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

sumamente sensible a las condiciones econmicas generales. Como nuevos candidatos


a ingresar en el mercado de trabajo, este grupo en cuestin carece de formacin
especfica y de la antigedad que protege a los trabajadores de mayor edad de los
altibajos de las condiciones del mercado. Su empleo depende sobremanera de la
situacin econmica. Mxico ha sido incapaz de generar tasas de crecimiento del PIB
que generen oportunidades de trabajo e ingresos suficientes para absorber a la mayora
de los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin. El lento crecimiento de la economa
formal es particularmente responsable de la elevada tasa de desempleo para este grupo
de jvenes, sobre todo en los jvenes con mayores niveles educativos. Los estudios
indican que el crecimiento econmico no slo no ha sido suficiente en relacin con el
crecimiento de la fuerza laboral, sino que se ha mantenido tambin sumamente voltil.19
Pese a que se han logrado xitos en cuanto a la estabilidad econmica en lo que se
refiere a la reduccin de la inflacin y los dficits presupuestarios, sus efectos en la
inversin (que es un factor determinante del crecimiento econmico) han sido escasos.
A consecuencia de ello, las tasas generales de crecimiento en la produccin y el empleo
no han sido satisfactorias.
2.2. Cobertura del sistema educativo
La inversin en Mxico en educacin aument de forma considerable a principios de
la dcada de 2000 y casi no ha tenido cambios desde 2009. En 2011, el 6.2% del PIB
del pas se destin al gasto en instituciones educativas, cifra ligeramente mayor que el
promedio de la OCDE (6.1%), pero menor que en otros pases de Amrica Latina, como
Argentina (7.2%), Chile (6.9%) y Colombia (6.7%). Sin embargo, a pesar de la inversin
de Mxico destinada a la educacin, ha sido insuficiente para que las instituciones
puedan incrementar a la totalidad el nivel de cobertura de su formacin educativa,
debido a que el aumento de la cobertura y el acceso a la educacin constituyen dos
objetivos prioritarios en los compromisos de desarrollo educativo a nivel nacional e
internacional (CEPAL, 2010). La cobertura educativa se entiende como la garanta de
un cupo disponible para cada una de las personas en edad de asistir a la escuela,
representando la oferta bsica que el sector pblico puede comprometerse a otorgar.
Es decir, expresa la relacin cuantitativa entre la poblacin escolar total de un nivel
educativo determinado, independientemente de la edad de los individuos matriculados
19 En frica al sur del Sahara, por ejemplo, las medidas de estabilizacin y de ajuste estructural
aplicadas durante los decenios de 1980 y 1990 han resultado ineficaces en la mayora de los pases
para aumentar la inversin y el crecimiento econmico (OIT, 2005).

93

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

y la poblacin total que integra el grupo de edad al que tericamente corresponde ese
nivel. El indicador generalmente se expresa como un porcentaje y se interpreta en
trminos de la capacidad del sistema educativo para matricular alumnos en un nivel
especfico (Ordorika y Rodrguez, 2012).
Segn los datos de la Secretara de Educacin Pblica (SEP), la cobertura por nivel
educativo alcanz, en el ciclo 2012-2013, los siguientes valores relativos: 93.3% en
secundaria20, 66.3% en media superior, 29.1% en educacin superior. No obstante, a
pesar de que existe una tendencia creciente en el indicador de cobertura bruta para todos
los niveles escolares que integran el Sistema Educativo Nacional, Mxico an no ha
alcanzado un nivel de cobertura suficiente que pueda hacer frente a los requerimientos
demogrficos actuales. En comparativa internacional, Mxico tiene cobertura educativa
universal entre a poblacin de 5 a 14 aos, como en casi todos los pases de la OCDE.
No obstante, el pas tiene una de las menores proporciones de jvenes de 15 a 19
aos matriculados en educacin (53%), a pesar de tener la poblacin ms grande de
este rango de edad de su historia. Solo Colombia (43%) y China (34%) tienen tasas
de matriculacin ms bajas. Mientras que en Mxico esta proporcin aument en 11
puntos porcentuales desde 2000, sigue siendo ms baja que el promedio de la OCDE de
84% y que la proporcin observada en otros pases de Amrica Latina, como Argentina
(73%), Brasil (78%) y Chile (76%). Conforme avanza la edad, disminuye la cobertura
educativa. Aunque la cobertura de educacin superior en Mxico es de casi el 30%, lo
cual indica que ha ido creciendo desde el ciclo 1990-1991 (13.4%), sigue presentando
un rezago de 50% frente a Estados Unidos. Aun as, las generaciones ms jvenes
alcanzan niveles educativos ms altos que las generaciones mayores. El porcentaje de
personas de 25 a 34 aos que tiene un ttulo universitario o de educacin superior es
casi el doble (23%), al de las personas de 55 a 64 aos que tienen ese mismo nivel
(12%). El porcentaje de egresados universitarios ha aumentado, sin embargo, sigue
estando muy inferior a la media de pases de la OCDE (39%), de Venezuela (44%), de
Argentina (60%) y, de la media de los pases europeos (65%). La cantidad de jvenes
en la edad de cursar la educacin superior es una de las ms grandes en la historia de
20 Se omiten los datos de educacin preescolar y primaria, debido a que el grupo de jvenes sin
acceso al empleo y a la educacin comprende las edades de 14 a 29 aos. Tambin, es a partir del
nivel de enseanza secundaria cuando los jvenes tienen mayor incidencia a abandonar los estudios,
por lo que, son ms vulnerables a pertenecer al grupo de jvenes objeto de nuestro estudio. En suma,
la poblacin joven en el nivel de secundaria necesita mucho apoyo por parte del sistema escolar para
seguir integrados dentro del sistema educativo.

94

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Mxico, el bono demogrfico representa una importante ventana de oportunidad, pero


solamente 29 de cada 100 jvenes (19-23 aos) est matriculado en alguna institucin
de educacin superior, lo que indica que ms de 10 millones estn fuera del sistema y se
encuentran en una situacin de desigualdad de oportunidades para encontrar un empleo
(Garca y Martnez, 2014). Debido a lo anterior, el objetivo 3 de la Meta Nacional Mxico
con Educacin de Calidad del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 plantea asegurar
mayor cobertura, inclusin y equidad educativa entre todos los grupos de la poblacin
para la construccin de una sociedad ms justa. El desafo de ampliar la cobertura,
particularmente en la educacin media superior y superior, es significativo y requiere
de una adecuada planeacin del crecimiento de los servicios a fin de obtener el mayor
beneficio en el uso de los recursos disponibles. Tal como lo especifica el Compromiso
14 del Pacto por Mxico, se asegurarn los recursos presupuestales necesarios para
incrementar la calidad y garantizar en al menos al 80% la cobertura en educacin media
superior y en al menos 40% la educacin superior.
En esta misma lnea, tanto la matriculacin como los niveles de cobertura de la
educacin son inferiores en los estados con altos ndices de pobreza (Banco Mundial,
2005). Por lo tanto, existen enormes desigualdades regionales en el acceso a la
educacin y en la calidad de la educacin (Banco Mundial, 2005; 2008). Dificultades
como las distancias en las zonas rurales, la pobreza, la desnutricin, el trabajo infantil,
entre otros, pueden impedir el acceso de las personas al sistema educativo (CEPAL,
2010). Segn Ordorika y Rodrguez (2012), en Mxico la distribucin por estados de la
tasa de cobertura en los distintos niveles escolares muestra, en general, la persistencia
de brechas asociadas a la condicin socioeconmica prevaleciente en las distintas
regiones del territorio nacional. Sin embargo, las diferencias observadas entre los
niveles de educacin bsica y los de educacin media superior y superior muestran un
desempeo claramente diferenciado entre niveles. A partir de la educacin secundaria,
pero con claridad en los niveles de enseanza media superior y superior se manifiesta una
relacin entre la condicin socioeconmica de los estados y las capacidades de atencin
a la demanda educativa. En la media superior, los estados con los mayores ndices de
pobreza tienen niveles de cobertura consistentemente inferiores a la media nacional. En
el nivel de educacin superior esta pauta se repite aunque alcanza un nivel todava ms
agudo. Sin embargo, para demostrar empricamente lo anterior sealado, definimos en
este estudio un anlisis correlacional entre los niveles de cobertura educativa y el ndice
de pobreza en Mxico. As, los resultados de este anlisis comprueban que, elevados

95

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

ndices de pobreza estn relacionados en mayor medida con bajos niveles de cobertura
de educacin superior (Tabla 2).
Tabla 2
Tasa bruta de cobertura por nivel educativo e ndice de pobreza de las entidades federativas
Ciclo escolar 2012-2013
Entidad Federativa

TBC
Secundaria

Poblacin total en
Poblacin total en
Poblacin total en
TBC
TBC
TBC ndice de
edad de educacin
2 edad de educacin
3 edad de educacin
4
5
Media Superior
Superior
Media Pobreza
secundaria
media superior
superior

Aguascalientes

95.3

76 005

64.6

73 786

34.7

114 644

64.8

37.8

Baja California

94.3

192 271

69.5

190 657

30.7

304 170

64.9

30.2

Baja California Sur

90.7

38 235

73.0

37 695

29.4

62 894

64.4

30.1

Campeche

90.0

49 204

63.9

50 127

29.9

81 662

61.3

44.7

Chiapas

83.7

344 082

66.3

330 033

14.8

488 879

54.9

74.7

Chihuahua

92.0

204 301

67.5

198 956

34.0

310 180

64.5

35.3

Coahuila

93.3

164 598

63.4

160 663

32.4

249 979

63.0

27.9

Colima

86.0

37 244

68.1

37 836

32.6

62 745

62.2

34.4

Distrito Federal

113.8

416 016

101.8

426 688

60.1

737 032

91.9

28.9

Durango

91.8

105 613

73.8

102 189

26.0

156 365

63.9

50.1

Guanajuato

91.2

356 045

54.5

346 843

19.0

528 165

54.9

44.5

Guerrero

86.8

233 711

55.6

225 935

17.4

331 105

53.3

69.7

Hidalgo

99.0

161 780

71.0

159 529

29.5

247 787

66.5

52.8

Jalisco

92.3

438 234

61.4

434 053

28.1

700 547

60.6

39.8

Mxico

93.6

913 351

60.6

898 491

23.7

1 439 334

59.3

45.3

Michoacn

87.0

270 870

58.4

269 144

22.1

420 164

55.8

54.4

Morelos

94.6

103 725

69.0

104 842

27.9

167 859

63.8

45.5

Nayarit

92.4

65 346

69.4

64 817

29.2

103 161

63.7

47.6

Nuevo Len

98.4

259 706

62.5

254 928

38.8

413 987

66.6

23.2

Oaxaca

90.6

248 311

58.0

241 309

17.4

358 651

55.3

61.9

Puebla

90.8

371 648

69.1

367 553

32.4

558 822

64.1

64.5

Quertaro

94.2

113 882

62.2

112 620

29.3

180 206

61.9

36.9

Quintana Roo

87.1

79 408

65.1

80 651

19.0

140 482

57.1

38.8

San Luis Potos

94.0

164 814

62.5

160 689

26.0

244 174

60.8

50.5

Sinaloa

92.2

168 001

77.4

165 496

38.2

257 063

69.3

36.3

Sonora

96.5

158 177

71.8

154 959

38.6

246 133

69.0

29.1

Tabasco

97.3

135 718

73.4

134 446

30.5

215 952

67.1

49.7

Tamaulipas

91.2

187 326

66.2

182 848

34.8

293 870

64.1

38.4

Tlaxcala

95.6

73 808

72.6

72 241

24.6

112 868

64.3

57.9

Veracruz

90.6

457 712

61.8

456 164

22.9

701 282

58.4

52.6
48.9

Yucatn

91.2

112 181

64.2

114 635

30.8

189 237

62.1

Zacatecas

93.9

93 101

62.9

90 625

26.4

139 284

61.1

54.2

Nacional

93.3

6 794 424

66.3

6 701 446

29.1

10 558 684

62.9

45.5

Notas: 1/ De 13 a 15 aos de edad.


2/ Incluye Profesional Tcnico y Bachillerato (de 16 a 18 aos de edad).
3/ No Incluye Posgrado (de 19 a 23 aos de edad). La TBC Superior incluyendo Posgrado (de 19 a 24 aos de edad) es de 26.3%.
4/ Es la TBC promedio de Secundaria, Media superior y Superior (no incluye posgrado).
5/ Dato en porcentaje para ao 2012.
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos de la Secretara de Educacin Pblica, Reporte de indicadores educativos. Conapo, Proyecciones
de la poblacin de Mxico 2000-2050. INEGI, Censo de escuelas, maestros y alumnos de educacin bsica y especial. Atlas educativo. Coneval,
Evolucin de la pobreza en Mxico.

96

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Ahora bien, uno de los factores inherentes al incremento de los jvenes sin acceso
al empleo y a la educacin est definido por los niveles de cobertura educativa, lo cual
implica una mayor o menor escolaridad acumulada en los jvenes (Arceo y Campos,
2011; Pederzini, 2011). Esto es defendido por los argumentos expresados reiteradamente
por los empresarios y por algunos funcionarios, los cuales responsabilizan al sector
educativo en Mxico por la escasez de oportunidades educativas. Inequvocamente, la
oferta escolar de las instituciones educativas pblicas es ampliamente rebasada por
la demanda estudiantil, que no deja de crecer. Como se mencion anteriormente, este
fenmeno se refleja en mayor medida en las universidades pblicas mexicanas. El caso
de la UNAM ilustra esta ltima afirmacin. En el proceso de seleccin de mayo 2014
ms de 56 mil aspirantes se inscribieron, pero la UNAM slo acept a 7,890 jvenes,
menos de 14%. Entonces, los jvenes menos educados presentan mayores desventajas
laborales dentro del contexto de la desigualdad de oportunidades educativas. No
obstante, al analizar la cobertura educativa como factor que propicia la inactividad
laboral y educativa de los jvenes, es imposible dejar de lado las caractersticas del
lugar de residencia.
Tal como se demostr, en la relacin cobertura-condicin socioeconmica regional,
se observa que los jvenes que viven en reas rurales son ms proclives de pertenecer
al grupo sin acceso al empleo y a la educacin (Pederzini, 2011), pues las oportunidades
educativas y laborales que se ofrecen en el lugar de residencia son determinantes y la
posibilidad de encontrar un trabajo puede influir las aspiraciones educativas y laborales
de los jvenes. Para ejemplificar lo anterior referimos el estudio de Vargas y Cruz (2012)
enfocado hacia las regiones norte 21y pacfico sur22 de Mxico. Del anlisis de esta
investigacin concluimos que, la poblacin joven que no estudia y no trabaja es mayor
en las regiones donde se presentan menores ndices de cobertura educativa y donde
los niveles de desigualdad de oportunidades educativas son de mayor proporcin. As,
en el pacifico sur la cobertura educativa en el nivel medio superior y superior es muy
baja, pues solo existen en promedio 28.8 inmuebles escolares por entidad federativa
contra 47.6 inmuebles en el norte.23 Respecto a las variables relativas a los mercados
21 La regin norte comprende a las entidades Tamaulipas, Nuevo Len, Coahuila, Chihuahua, Sonora
y Baja California.
22 La regin pacfico sur comprende a los estados Chiapas, Guerrero y Oaxaca.

23 Observamos que en la regin pacfico sur existe una mayor cantidad escuelas e instituciones
educativas que en la regin norte. Sin embargo, un gran nmero de ellas corresponde a la educacin

97

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

laborales a nivel local, la tasa de empleo juvenil es, de igual manera, significativamente
superior en el norte (18.3%) que en el pacfico sur (10.6%); sin embargo, la proporcin
de la poblacin joven que trabaja por cuenta propia24 en el sur (17.4%) es casi una quinta
parte mayor que en el norte (13.9%), lo cual es un reflejo de la falta de oferta laboral
formal y la escasez de oportunidades educativas en el sur (Tabla 3).
Tabla 3
Caractersticas educativas y laborales de los estados donde viven los jvenes por regiones
2T 2014

Variables

Frontera norte

% TBC Media en MS y S1

Pacco sur

48.6

36.5

% Nmero de escuelas en MS y S

47.6

28.8

% Empleo juvenil3 (PEA juvenil ocupada)

18.3

10.6

% Empleo juvenil independiente4 (PEA juvenil ocupada independiente)

13.9

17.4

Total de municipios

276

769

Notas: 1/ Promedio de la tasa bruta de cobertura. Incluye los niveles: media superior y superior.
Ciclo escolar 2012-2013.
2/ Incluye escuelas e instituciones educativas.
3/ Clculo al segundo trimestre de la ENOE para los jvenes de 14 a 29 aos de edad.
Estimacin del total de la PEA juvenil ocupada.
4/ Clculo al segundo trimestre de la ENOE para los jvenes de 14 a 29 aos de edad.
Estimacin del total de la PEA juvenil ocupada e independiente.
Fuente: Adaptado de Vargas y Cruz (2012) a partir de los datos de la Secretara de Educacin Pblica, Reporte de indicadores
educativos. INEGI, ENOE 2T 2014.

2.3. Rigidez del sistema educativo


El sistema educativo en Mxico est caracterizado por su alto grado de rigidez. Daz
de Cosso (1998) seala que, la educacin en Mxico est regulada hasta la ms
pequea minucia y es difcil salirse de las normas, adems, los programas educativos
de la mayora de las instituciones de educacin son extraordinariamente rgidos y no
permiten la innovacin ni la libertad de eleccin de los planes de estudio. La rigidez del
sistema educativo explica que se cuente con tasas de desercin25 escolar tan altas en
este pas. Durante el ciclo 2012-2013, los niveles de desercin escolar fueron: 5.3% en
secundaria, 14.5% en media superior (20.8% profesional tcnico, 13.9% bachillerato) y,
bsica, no as, en el nivel medio superior y superior. Por lo que, como era de esperarse, en la regin
norte se tiene en consideracin la importancia que tiene para los jvenes la continuacin de sus
estudios a partir de la educacin bsica, ya que jvenes con niveles educativos ms altos tienen
mayores posibilidades de ingresar al mercado laboral.
24 Se refiere a las personas ocupadas que desempean su oficio o profesin, solas o asociadas
con otros; no tienen trabajadores remunerados a su cargo, pero pueden disponer de trabajadores
(familiares o no familiares) sin pago alguno.
25 Es el total de alumnos que abandonan las actividades escolares antes de concluir algn grado o
nivel educativo, expresado como porcentaje del total de alumnos inscritos en el ciclo escolar.

98

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

7.6% en educacin superior. Como puede observarse, los grandes problemas se originan
en el nivel de educacin media superior, ya que terminada la educacin obligatoria, nada
fuerza estrictamente a los jvenes a permanecer en el sistema educativo y se les abre la
posibilidad de abandonarlo en direccin al mercado de trabajo o simplemente al hogar
(Fernndez et al., 2010). Todo esto aunado a que, slo 29% de la poblacin en edad de
cursar el nivel profesional tiene acceso a l, lo cual no solamente se debe a cuestiones
econmicas, sino tambin al desnimo de los jvenes y al desinters de los tutores.
Un sistema educativo rgido contribuye al incremento del nmero de jvenes sin
acceso al empleo y a la educacin, debido a la desercin escolar. La rigidez educativa
est basada en los sistemas de administracin burocrticos, la inflexibilidad de los
planes de estudio y, en el estricto marco educativo sobre los criterios de desempeo
mnimo para los alumnos. En primer lugar, una de las reas ms crticas de la
educacin pblica en Mxico (especialmente en las universidades) es la que tiene
que ver con el trabajo administrativo, no solamente porque el sistema est constituido
fundamentalmente por instituciones grandes, sino tambin porque an se encuentra
creciendo sin una adecuada distribucin de matriculacin por reas de conocimiento
y por regiones geogrficas del pas. La relacin entre las instituciones educativas
y la orientacin gubernamental es ambigua. Las polticas oficiales reconocen que el
excesivo crecimiento sin planificacin no es el adecuado, y ha promovido la creacin
de nuevas instituciones para satisfacer la demanda educativa, como las Universidades
Tecnolgicas (Ruiz, 1993). Sin embargo, los estudiantes potenciales prefieren acceder
a las universidades pblicas, aunque la educacin tecnolgica parece ofrecer mejores
expectativas laborales que las universidades pblicas (dependiendo de la especializacin
estudiada). Esto probablemente sea asociado con la percepcin que se tiene sobre el
prestigio y mejores posibilidades de movilidad social de la enseanza universitaria, en
comparacin con otras reas de educacin superior, a pesar de que, las autoridades y
los expertos han advertido que algunas profesiones se encuentran saturadas con los
niveles actuales de egresados, por lo tanto, la oferta de trabajo para los egresados
ha decrecido (ANUIES, 2003). Para ello y otras circunstancias, muchas universidades
pblicas son organizaciones de gran tamao en cuanto al espacio fsico que ocupan, por
su dimensin demogrfica, por el nmero de personas empleadas, por la infraestructura
y, por los recursos econmicos que tienen. A pesar de que, en teora, la administracin
no debera ser el problema principal, las universidades pblicas han llegado a ser
estructuras altamente burocrticas (Casanova y Rodrguez, 1999; Cazs et al., 2000).

99

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Esto introduce tensiones adicionales a las relaciones entre actores los institucionales,
lo que induce a la discusin sobre la eficiencia del personal, las caractersticas de
sus contratos laborales, los sistemas de normas y sanciones, etc. Adems, debido a
la autonoma de las universidades pblicas mexicanas, el gobierno mantiene una
particular relacin indirecta con ellas, a travs del presupuesto o de las principales
directrices en materia de polticas educativas. Los acadmicos, aunque son parte de
la institucin, no se sienten parte del equipo laboral, por lo que, sus relaciones con la
burocracia universitaria presentan particularidades bastante negativas (Varela, 1988).
Estas universidades se han convertido en complejas organizaciones en donde la parte
administrativa a menudo se convierte en un objetivo por s mismo, lo que ocasiona, que
influya en el aumento del nmero de estudiantes que prefieren optar por la desercin del
sistema, o bien, en raras ocasiones, su ingreso en instituciones privadas (Varela, 2006).
En cuanto a la inflexibilidad de los planes de estudio, podemos mencionar que,
para lograr la modificacin de un plan de estudios, aunque sea una sola materia,
se dan procesos extraordinariamente laboriosos. Los primeros que deben reunirse
son los profesores de las asignaturas formados en cuerpos colegiados y comits de
especialidad, los que naturalmente necesitan de empleados asistentes para procesar
todo el papel que se produce. A veces como el trabajo es tan detallado, los profesores
tienen que ser relevados de sus clases mientras lo realizan. Este es un proceso que se
vuelve tenso porque cada profesor que interviene desea mayor tiempo para su materia.
Una vez que al nivel de escuela se tiene una propuesta de modificacin o creacin de
carrera y se aprueba por su Consejo Tcnico, tiene que someterse a cuerpos colegiados y
funcionarios, lo que le aade por lo menos otros dos aos, antes de autorizarse. Una vez
hecho el proyecto del plan de estudios, resulta en documentos que tienen que someterse
nuevamente a varios cuerpos colegiados porque deben hacer las observaciones en
cada etapa. Esta es una pequea muestra del grado de control de la organizacin que
se tiene en las universidades sobre sus escuelas o facultades. Un proceso que se ha
ido haciendo cada vez ms rgido con el paso de los aos, hasta dejar a las escuelas
sin ninguna posicin de tomar decisiones importantes en materia de docencia, que
puedan llevar a cabo por s mismas, sin autorizaciones oficiales previas. No se pueden
ir aadiendo asignaturas con profesores que traen nuevos conocimientos y enfoques,
porque las materias optativas estn rgidamente controladas en el plan de estudios de
instituciones educativas nacionales. Los alumnos no tienen ninguna libertad de eleccin.
En internet se pueden encontrar ms de cien mil cursos a distancia de las universidades

100

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

ms importantes del mundo que no se pueden tomar porque no estn descritos en el


plan de estudios. No se pueden tomar cursos en otra escuela, ni siquiera en otra carrera.
Cuando se estableci en Mxico el sistema de crditos, se pens que, como en otros
pases, ayudara al trnsito de los estudiantes de unos estudios a otros, porque llevaran
consigo sus crditos. Pero no fue as. El sistema de crditos solamente ha servido para
hacer ms rgida la armadura de los planes de estudios, evitar planes que se salgan
de los mnimos de crditos establecidos y aumentar el control organizacional (Daz de
Cosso, 1998). El proceso es tan lento que, al igual que con el sistema de administracin
educativa, los alumnos ante el cansancio por la espera de revalidacin de crditos en las
materias prefieren desertar y pasar a la inactividad educativa.
Por ltimo, un estricto marco educativo sobre los criterios de desempeo mnimo
para los alumnos en el que se considere la modalidad de reprobacin26, incentiva la
desercin escolar. Las tasas de reprobacin escolar, en el ciclo 2012-2013, alcanzaron
los siguientes valores relativos: 14.5% en secundaria y 31.9% en media superior (30.4%
profesional tcnico, 32.0% bachillerato). Pero, los repetidores acaban dejando los
estudios. Las repeticiones son la gran perversin del sistema educativo. En los mejores
pases de Europa no se repite curso salvo en los casos muy excepcionales. Es obvio que
el repetidor no gana nada y son muy pocos los que consiguen salir adelante despus de
un ciclo de repeticin. Los informes que miden el rendimiento escolar como el Programa
Internacional para la Evaluacin de Estudiantes (PISA, por sus siglas en ingls)27 de la
OCDE, detallan diferencias mnimas que entre desercin y reprobacin escolar se llegan
a hacer enormes. Es decir, son originados por problemas estructurales (Fernndez et al.,
2010).
A manera de resumen concluimos que una condicin necesaria aunque no suficiente
para que los jvenes obtengan un ttulo acadmico es que se mantengan escolarizados
los aos necesarios para hacerlo. Pero el hecho es que son pocos los jvenes que terminan

26 Es la proporcin de alumnos que finalizaron el ciclo escolar pero que no cumplieron los requisitos
para ser promovidos del grado o nivel educativo que finaliza.
27 La prueba PISA es un estudio realizado cada tres aos por 65 pases y coordinado por OCDE, que
busca evaluar la medida en que los alumnos de 15 aos cerca del final de la educacin secundaria
han adquirido los conocimientos y habilidades necesarias para la participacin acabada en sociedades
modernas. La OCDE aclara que la evaluacin no mide solamente si los alumnos pueden reproducir el
conocimiento, sino que examina tambin qu tan bien los alumnos pueden usar lo que han aprendido
y aplicarlo en contextos no familiares, tanto dentro como fuera de la escuela.

101

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

su ciclo educativo. Por ejemplo, la eficiencia terminal28 en secundaria (84.5%) indica que,
an en el ciclo bsico obligatorio, persisten grados de prdida escolar significativos. Es
decir, cuando menos, ms del 15% de los inscritos en el Sistema Educativo Nacional no
consigue concluir siquiera la educacin secundaria. La insuficiente eficiencia terminal
es, al igual que en los niveles de desercin, todava ms agudo en el nivel subsecuente,
esto es, en la educacin media superior (63.3%), en donde el nivel profesional tcnico
refleja un 50.0% y, para bachillerato un 64.8%. Hablamos entonces de que todos
estos jvenes que no obtuvieron su titulacin acadmica accedern a empleos no
cualificados29, debido a que no exigen una formacin obligatoria en su currculo; a la
informalidad y, en el peor de los casos a formar parte del grupo de jvenes sin acceso al
empleo y a la educacin.
2.4. Calidad y pertinencia del sistema educativo
La calidad del sistema educativo se entiende como la eficiencia de los procesos, la
eficacia en los resultados y la congruencia y relevancia de estos procesos y resultados
con las expectativas y demandas sociales. Es un ideal que nunca se alcanza plenamente,
pero se constituye en un punto de reflexin y bsqueda permanentes para las Instituciones
de Educacin Superior (IES) en la docencia, la investigacin y la difusin. No obstante,
la calidad del sistema educativo mexicano ha estado en el centro del debate nacional e
internacional. Prueba de ello son los resultados de 2012 del PISA que colocan a Mxico
como uno de los pases peor evaluados en educacin de los 65 que aplican este examen
(OCDE, 2013). Mxico se ubica en lugar 53 de 65 en el rea de Matemticas, con una
calificacin promedio de 413 puntos (en una escala de 0 a 1,000), superando a pases
latinoamericanos como Uruguay (409 puntos), Costa Rica (407), Brasil (391) y Per (368),
pero muy por debajo de las naciones y regiones asiticas que encabezan en el ranking,
como Shanghai, China (613 puntos), Singapur (573), Hong Kong (561), China Taipi (560)
y Corea del Sur (554 puntos). En cuanto a Comprensin de Lectura, Mxico se sita en
la posicin 52 de 65 con una calificacin promedio de 424 puntos, por encima de pases
de Amrica Latina como Uruguay (411 puntos) y Brasil (410), pero debajo de Chile y
Costa Rica (ambos con 441 puntos). En Ciencias, los estudiantes mexicanos evaluados
obtuvieron una calificacin promedio de 415 puntos, con lo que el pas se coloca en la
28 Corresponde al porcentaje de alumnos que concluyen oportunamente un nivel educativo de
acuerdo al nmero de aos programados.
29 Por ejemplo, entornos laborales como el turismo y la construccin.

102

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

posicin 55 de 65 en este rubro, superando a pases latinoamericanos como Argentina


(406 puntos), Brasil (405), Colombia (399) y Per (373 puntos). Sin embargo, se encuentra
165 puntos por debajo de Shanghai, China, que encabeza el ranking con 580 puntos, le
sigue Hong-Kong con 555 puntos, luego Singapur con 551, Japn con 547 y, Finlandia
con 545 puntos. Este examen fue aplicado a 33,806 estudiantes. No obstante, la calidad
del sistema educativo no puede entenderse desligada de la pertinencia de los planes o
programas de estudio, es decir, de la responsabilidad social como valor que sustenta
a la educacin superior. La ineludible referencia a la responsabilidad social de las IES
se expresa en su permanente compromiso con el desarrollo nacional y el bienestar de
la poblacin (ANUIES, 2006). En consecuencia, resulta adecuado reflexionar sobre el
sentido de la pertinencia de la educacin superior en el contexto actual.
La pertinencia debe nutrir la imagen de la educacin superior como factor de
generacin de conocimiento y mano de obra para el desarrollo econmico del pas (OCDE,
1997; Banco Mundial, 2000). Esta debe buscar nuevos esquemas en la organizacin del
mercado laboral, y por lo tanto de las profesiones (Malagn, 2006). Sin embargo, no
ha sido as, ya que la actual situacin del mercado laboral de profesionistas es tan
preocupante30 que ha logrado que la ANUIES (Asociacin Nacional de Universidades e
Instituciones de Educacin Superior) en su documento de planeacin de la educacin
superior, consiguiera establecer como uno de sus objetivos estratgicos lograr la
pertinencia de las carreras o planes de estudio, concepto que si bien abarca varios
mbitos, la adecuada insercin en el mercado laboral por parte de los egresados
universitarios es una de sus dimensiones ms importantes (ANUIES, 2006).
Para el anlisis del ndice de pertinencia de los planes o programas de estudios en
el mercado laboral, haremos referencia a la investigacin realizada en la Universidad de
Sonora, Mxico, por Burgos y Lpez (2010).31 En este estudio se construye un indicador
30 Adems del fenmeno del desempleo han aparecido una serie de distorsiones en el mercado
laboral de profesionistas, tales como: la ocupacin de puestos de trabajo que no requieren de estudios
universitarios (sobreeducacin), la baja coincidencia de los conocimientos y habilidades adquiridas en
las instituciones de educacin superior y las funciones desempeadas (desfase de conocimientos) y,
los correspondientes bajos niveles salariales, entre otros.
31 En este estudio se utilizan datos de una encuesta realizada a egresados de una universidad pblica
estatal de Mxico, la Universidad de Sonora. El cuestionario y en general la metodologa utilizada para
su realizacin sigue los lineamientos de la ANUIES (1998). Para efectos de la presente investigacin se
aadi un conjunto de preguntas al cuestionario para captar las diversas caractersticas del mercado
laboral de profesionistas tanto a nivel de conjunto como de carreras especficas. El universo de estudio
lo constituyeron 2,531 egresados.

103

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

que incluye seis variables32 que reflejan de manera completa la situacin del mercado
laboral de profesionistas. Los resultados reflejan que la tasa de ocupacin a nivel conjunto
ascendi a 91.4%, pero solo es un reflejo parcial de la situacin del mercado laboral,
pues implica que la gran mayora de los profesionistas se encuentran empleados, no
obstante, no establece las condiciones en las que se desarrolla laboralmente: slo una
parte de ellos tiene salarios adecuados (53.8%),33 uno de cada cinco egresados realiza
actividades laborales de baja coincidencia con su carrera estudiada y ocupa puestos que
no son de tipo profesional, 26.2% tiene un nivel educativo superior al que requiere el
puesto que desempea y, alrededor del 16% no utiliza plenamente los conocimientos y
habilidades adquiridos en la universidad.
Ahora bien, el ndice de pertinencia en el mercado laboral refleja una gran
heterogeneidad por carrera, cuyo ndice va desde 95.19 a 52.06. Por un lado las
carreras con mejor situacin dentro del mercado laboral son Arquitectura, Medicina,
Ingeniero Civil, Ingeniero Minero, Agronoma, Tecnologa Electrnica, Enfermera y
Ciencias de la Computacin. Por otra parte, las carreras cuyo ndice de pertinencia en
el mercado laboral fue bajo fueron: Sociologa, Ciencias de la Comunicacin, Trabajo
Social, Matemticas, Licenciado en Desarrollo Regional y Administracin de Recursos
Naturales, Administracin Pblica y Literaturas Hispnicas (Tabla 4).
En este sentido, para comprobar empricamente la manera en que incide el ndice de
pertinencia de los planes o programas de estudios de la Universidad de Sonora,
Mxico, en las variables del mercado laboral expuestas en la Tabla 4, definimos en el
presente estudio un modelo de anlisis de correlacin. Los resultados de dicho anlisis
demuestran que, tal como se mencion anteriormente, la pertinencia en los planes o
programas de estudios est ms relacionada con los niveles salariales y los tipos de
puestos profesionales, no as, con el incremento en el nivel de empleabilidad de los
jvenes en el mercado laboral como suponamos al inicio de esta investigacin. Entonces,
deducimos que las IES no estn formando un capital humano que posea los requisitos
32 Estas variables son: tasa de empleo, nivel salarial, tipo de puestos ocupados, nivel de coincidencia
entre el grado educativo y el empleo, nivel de coincidencia de la carrera profesional con el empleo y,
nivel de coincidencia entre conocimientos y empleo.
33 El estudio contempla cuatro grupos salariales. En el primer grupo estn los que ganan hasta $4,787
mensuales, en el segundo los que ganan ms de $4,787 hasta $7,979, en el tercer grupo los que
ganan ms de $7,979 hasta $15,957 y, en el ltimo los que devengan ms de $15,957 mensuales.

104

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Tabla 4
ndice de pertinencia de los planes o programas de estudios en el mercado laboral
Porcentaje de profesionistas
Programa

Licenciado en Arquitectura
Licenciado en Medicina
Ingeniero Civil

Ocupados

Con nivel
salarial alto *

En puestos
profesionales

Con alta coincidencia entre el empleo y:


El grado
educativo

La carrera

Los
conocimientos

ndice de
pertinencia
laboral

100.0

86.2

93.1

96.6

93.1

100.0

95.19

95.2

85.0

100.0

90.0

100.0

95.0

94.56

91.1

97.6

92.7

90.2

95.1

97.6

94.45

100.0

63.6

90.9

81.8

90.9

100.0

88.14

83.3

80.0

90.0

80.0

90.0

100.0

87.56

Ingeniero en Tecnologa
Electrnica

100.0

77.8

88.9

88.9

66.7

100.0

87.36

Licenciado en Enfermera

100.0

43.2

94.6

86.5

100.0

97.3

87.12

Licenciado en Ciencias de la
Computacin

89.5

47.1

88.2

100.0

100.0

94.1

86.68

Ingeniero Qumico

81.3

69.2

76.9

92.3

92.3

100.0

85.63

Licenciado en Enseanza del Ingls

100.0

48.0

100.0

64.0

96.0

100.0

84.87

Licenciado en Geologa

Ingeniero Minero
Ingeniero Agrnomo

100.0

66.7

100.0

83.3

66.7

83.3

83.61

Licenciado en Economa

83.3

60.0

93.3

100.0

73.3

86.7

83.03

Licenciado en Contadura Pblica

94.0

55.1

76.9

80.8

85.9

92.3

81.06

Ingeniero Industrial y de Sistemas

88.5

69.6

88.0

66.3

78.3

81.5

78.98

Licenciado en Derecho

92.6

56.3

82.1

70.5

75.9

78.6

76.23

Licenciado en Psicologa

95.5

40.5

81.0

76.2

81.0

81.0

76.00

Licenciado en Historia

85.7

50.0

83.3

66.7

83.3

83.3

75.61

Licenciado en Artes
Qumico Bilogo

100.0

36.8

84.2

52.6

84.2

84.2

73.84

91.3

23.8

81.0

82.5

77.8

81.0

72.99
72.09

Licenciado en Administracin

85.8

52.6

66.0

62.9

78.4

85.6

Licenciado en Sociologa

92.9

46.2

84.6

53.8

69.2

76.9

70.80

Licenciado en Ciencias de
Comunicacin

85.5

44.7

70.2

59.6

66.0

76.6

67.27

Licenciado en Trabajo Social

93.1

29.6

81.5

70.4

59.3

66.7

66.88

Licenciado en Matemticas

92.9

7.7

84.6

76.9

69.2

53.8

64.23

Licenciado en Desarrollo Regional


y Admn. de Recursos Naturales
Licenciado en Administracin
Pblica
Licenciado en Literaturas
Hispnicas

88.9

50.0

75.0

50.0

50.0

62.5

62.94

92.9

38.5

57.7

57.7

61.5

61.5

61.79

84.6

18.2

45.5

45.5

54.5

63.6

52.06

Total Institucional

91.4

81.5

73.8

80.2

84.4

53.8

* En el primer grupo estn los que ganan hasta $4,787 mensuales, en el segundo los que ganan ms de $4,787 hasta $7,979, en el tercer grupo los que
ganan ms de $7,979 hasta $15,957 y, en el ltimo los que devengan ms de $15,957 mensuales.
Fuente: Burgos y Lpez (2010).

en trminos de conocimientos y experiencia profesional de los perfiles demandados por


las empresas para realizar las tareas con mayor productividad, en consecuencia, los
ingresos de los egresados universitarios no corresponden a su alto nivel educativo. Las
instituciones de educacin no han logrado adoptar un modelo nico de desarrollo, lo
que se ha traducido en una relacin diferenciada con el mercado laboral. Tambin, la
heterogeneidad de los mercados laborales configuran una amplia gama de demandas
que no estn todas expresadas en las polticas pblicas hacia la educacin superior,

105

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

particularmente aquellas de las pequeas y medianas industrias, empresas familiares,


artesanales y, del sector informal, con escasa capacidad para establecer un mecanismo
de vinculacin con las IES y que constituyen por mucho la principal fuente generadora
de empleos. Esa es quiz una razn por la cual el sistema de educacin superior, no ha
sabido reorientar la matrcula en correspondencia con el mercado moderno de trabajo
segn las lneas de poltica educativa.
2.5. El sistema dual de formacin profesional
Las economas avanzadas difieren sustancialmente en la medida en que la coordinacin
entre el sistema educativo y el mercado laboral han sido institucionalizadas (Culpepper
y Thelen, 2008). Para establecer esta coordinacin se define un sistema dual en el que
se combinan la formacin profesional con la formacin en el lugar de trabajo. Algunos
estudios demuestran que, en los pases en los cuales se han aplicado estos sistemas de
aprendizaje, los jvenes enfrentan menores riesgos de desempleo (por ejemplo, Shavit y
Mller, 1998; Gangl, 2001; Breen, 2005), adems de una ms suave transicin escuela
al trabajo (por ejemplo, Wolbers, 2007). En cuanto al problema de los jvenes sin acceso
al empleo y a la educacin, se puede esperar que la aplicacin de estos programas
evite la desercin de los alumnos del sistema educativo, proporcionando una alternativa
atractiva respecto a la orientacin acadmica a partir de la educacin secundaria. En
esta misma lnea, esta coordinacin puede garantizar que los planes de estudio sean
regularmente el reflejo de la actual demanda de los empleadores, incrementando la
fiabilidad de las credenciales educativas, adems de facilitar el flujo de informacin
entre el sistema educativo y el mercado laboral, y lograr bajar los costos de la rotacin
laboral (Shavit y Mller, 1998).
La participacin de las empresas en la formacin debe ser visualizada como una
alternativa preferente para la educacin continua de los jvenes. Los jvenes formados
son observados de cerca y seleccionados, esto crea una oportunidad de proyeccin para
los empleadores (Ryan, 1998). Al observar a los jvenes en el trabajo, los empleadores
pueden obtener una indicacin fidedigna del nivel de productividad de los estudiantes
y, por consiguiente, estar mejor informados a la hora de decidir la contratacin de la
persona (Acemoglu y Pischke, 1998; Breen, 2005). En suma, se espera que el sistema
dual de formacin profesional reduzca el riesgo de los jvenes de pertenecer al grupo
sin acceso al empleo y a la educacin. Esto debido a que, fortalece la integracin de los

106

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

jvenes en el sistema educativo y de formacin, facilita la transicin de los mismos de la


escuela al trabajo y, estabiliza su carrera inicial en el mercado de trabajo.
Segn el estudio de la Eurofound (2012a, 2014) para los Estados miembros de la UE
con datos de la Eurostat, la escala del sistema dual de formacin profesional es medida
como la proporcin de alumnos matriculados al finalizar la educacin secundaria,
combinando programas profesionales y tcnicos, basados en el trabajo (OCDE, 2012).
Los resultados se fundamentan en la operacin de la agrupacin de datos y de efectos
aleatorios. En el Tabla 5 se confirman los estudios comparativos de los pases que
consideran que el sistema dual tiene un efecto positivo en la integracin de los jvenes en
el mercado laboral. Si controlamos los efectos fijos en cada pas, la relacin del sistema
dual persiste en niveles marginales de significatividad. No obstante, los resultados de los
dos efectos fijos deben ser interpretados con precaucin porque el tamao del sistema
dual no vara mucho a travs del tiempo: el sistema dual, habitualmente es de tamao
especfico y de caractersticas fijas. Los coeficientes estimados indican que, el aumento
en la tasa de los estudiantes al finalizar la educacin secundaria que asisten al sistema
dual de formacin, disminuye en 1 punto porcentual la tasa de jvenes sin acceso al
empleo y a la educacin, esto es, aproximadamente 0.04-0.09 puntos porcentuales.
Tabla 5
Sistema dual de formacin profesional y efectos en la tasa de los jvenes sin acceso al empleo
y a la educacin

Tamao del sistema dual

Agrupacin MCO

Efectos aleatorios

Efectos jos

Efectos jos con


covariantes

-0.09***

-0.07**

-0.07*

-0.04
(-1.42)

(-3.87)

(-2.05)

(-1.86)

Efectos jos por pas

No

No

Tasa de desempleo adulto

No

No

No

Notas: N=206 observaciones anuales de los paises miembros de la UE.


*=p<0.10; **=p<0.05; ***=p<0.01.
T-estadsticas reportadas en parntesis.
MCO (Mnimos Cuadrados Ordinarios) con errores estndar de panel corregido.
Fuente: Adaptado de la Eurofound (2012a, 2014).

107

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

2.6. El papel de las empresas en la capacitacin laboral


Actualmente, el 43% de las empresas mexicanas no encuentran los trabajadores
calificados que requieren y en algunos sectores este porcentaje supera el 80% (BID,
2014). Asimismo, solamente uno de cada 10 empleadores reconoce que existen
profesionistas cualificados, debido a que prevalece una marcada desconexin entre los
requerimientos del mercado laboral y el sistema de desarrollo de habilidades. Es una
realidad que cada vez los jvenes tienen niveles educativos ms altos, sin embargo,
esto no quiere decir que a su vez sean ms productivos. Muestra de ello es que, en
Mxico la escolaridad promedio creci casi 33%, al pasar de 6.7 a 8.9 aos, pero, la
productividad per cpita apenas se increment en un 10%. Aunado a lo anterior, las
oportunidades de capacitacin en el sector productivo son reducidas y desiguales, al
tiempo que no logran cubrir las lagunas de todo el sistema educativo, pues el 63% de
los trabajadores no participan en programas formales de capacitacin y, nicamente el
37% de los trabajadores ha tomado cursos de capacitacin en los ltimos meses (Tuirn,
2014). Tal como lo seala Martnez (2014), en Mxico slo el 0.01% del PIB se destina a
la capacitacin para el trabajo.
Para enfrentar el inconveniente de la falta de capacitacin, hoy en da muchas
empresas estn capacitando a los jvenes que contratan ante la escasez de capital
humano en la que se encuentran los egresados universitarios. Segn el estudio de
Garca y Martnez (2014), el 62% de un total de 499 empresas encuestadas para el
anlisis de su investigacin, manifestaron que cuentan con programas estructurados
y bien armados para capacitar a sus empleados jvenes.34 Estos programas son ms
que simples orientaciones o inducciones a los valores de la empresa; son sesiones de
trabajo, talleres, certificaciones y, simuladores en los que se busca inculcar habilidades
suaves y duras.35 Sin embargo, las IES no pueden darlo todo, sino que, cada empresa
es diferente y podr tener necesidades de capital humano nicas y cambiantes a lo
34 Ver la Encuesta Nacional de Competencias 2014: Lo que las empresas buscan y no encuentran en
los jvenes universitarios, Centro de Investigacin para el Desarrollo, A.C. (CIDAC).
35 Las capacidades suaves son intrapersonales e interpersonales, es decir, son aquellas capacidades
actitudinales requeridas para retener una buena interrelacin con los dems, habilidades de
escuchar activamente, de comunicacin, de liderazgo, de negociacin, de anlisis y, de llegar a
acuerdos. Estas capacidades son competencias transversales e incluyen el pensamiento crtico, la
tica y, la capacidad de adaptacin al cambio. Las capacidades duras se definen como las destrezas
tcnicas requeridas o adquiridas para desempear determinadas tareas o funciones y que se alcanzan
y desarrollan por medio de la formacin, capacitacin, entrenamiento y, en ocasiones en el mismo
ejercicio de las funciones desempeadas.

108

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

largo de la vida productiva de sus trabajadores. Adems, la capacitacin continua es


uno de los factores ms importantes en la satisfaccin de los empleados y la creacin
y mantenimiento de una cultura organizacional innovadora y competitiva. Pero cuando
la capacitacin se ve obligada a cubrir competencias como escritura en espaol,
matemticas, ingls o pensamiento lgico, de lo que estamos hablando es de una
subsanacin injusta, tarda y onerosa a fallas en el sistema educativo del pas; en otras
palabras es una especie de doble impuesto.36 Es injusto, ya que no recae en el actor
designado socialmente para ello, tardo porque consiste en inyectarle ortografa a un
joven que ya acumul durante 15 aos los efectos nocivos de no poder leer o escribir
bien, y oneroso porque, adems de costarle dinero a las empresas, les quita un recurso
an ms escaso: el tiempo. En resumen, ningn pas puede darse el lujo de que sus
jvenes ms educados no encuentren oportunidades laborales atractivas y de calidad.
Las consecuencias del desempleo, subempleo y mal empleo37 son ms destructivas en
los jvenes que en cualquier otro grupo social, ya que los afecta en una etapa crtica de
su formacin como profesionistas, ciudadanos, contribuyentes fiscales (tan importantes
para solventar la seguridad social de los dems miembros de la sociedad). Adems,
la inapropiada formacin en competencias de los jvenes tambin pone un cuello de
botella a las empresas en su bsqueda de talento. Cuando ambas cosas ocurren de
forma simultnea, es porque existe una evidente falta de coordinacin entre lo que el
sector privado necesita y lo que el sistema educativo est ofreciendo. El precio de esa
descoordinacin se har cada vez ms alto e indudable para la sociedad.
Sin embargo, a pesar de la importancia que representan para los jvenes los
programas de capacitacin laboral en las empresas, an no existen datos especficos y
concluyentes que demuestren que las personas que han participado en estos programas
de capacitacin tengan un menor riesgo de pertenecer al grupo de jvenes sin acceso al
empleo y a la educacin (Lunsing, 2007).
36 Competencias que deben tener los jvenes segn seis reas de las empresas: capacidad de
negociacin y resolucin de conflictos, comunicacin oral en espaol, toma de decisiones de forma
acertada y gil, conocimientos bsicos sobre uso de equipo y maquinaria y, comunicacin oral en
ingls.
37 El trmino mal empleo se refiere a la precariedad laboral. Esta se caracteriza por jornadas
superiores a las de la ley, ausencia de prestaciones, carencia de organizacin sindical, de contrato
legal y de seguridad social, los empleos son eventuales, no calificados y quedan al margen de las
contrataciones colectivas (Aranda, 2005; De Oliveira, 2006; Mora, 2006 y 2010). Adems, la OIT
(2002) concibe al empleo precario como la relacin laboral donde falta la seguridad, uno de los
elementos principales del contrato de trabajo, trmino que comprende al temporal, ocasional, a corto
plazo, estacional, a tiempo fijo, trabajo a domicilio y la subcontratacin.

109

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

A modo de conclusin de este captulo podemos decir que, solamente para algunos
de los factores estudiados existe evidencia emprica que fundamente su influencia
en las fluctuaciones de la tasa de los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin.
Concretamente, para los Estados miembros de la UE, existe una slida evidencia de
que un crecimiento econmico adecuado resulta ser un elemento central en la lucha
contra el fenmeno jvenes sin acceso al empleo y a la educacin. Sin embargo, la
creacin de empleos tambin es fundamental, pues el crecimiento econmico por s
solo ejerce una dbil influencia hacia el problema. Ahora bien, los resultados de los
factores educativos deben ser interpretados con prudencia, ya que la evidencia
emprica es menos significativa para todas las especificaciones de esta categora.
Entonces, existen pruebas concluyentes que indican que un nivel de cobertura educativa
deficiente, limitado por una condicin socioeconmica regional desfavorable, influye en
el incremento de la proporcin de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin, ya que
las oportunidades educativas y laborales que se ofrecen en el lugar de residencia son
determinantes y la posibilidad de encontrar un trabajo puede influir las aspiraciones
educativas y laborales de los jvenes. Con respecto a la rigidez del sistema educativo,
damos por hecho el supuesto que un sistema educativo rgido aumenta la tasa de jvenes
sin actividad laboral y educativa, pero, para este factor no existe evidencia emprica
determinante. Adems, sorprendentemente en un estudio realizado para la Universidad
de Sonora, Mxico, encontramos evidencia emprica referente a que la pertinencia
en los planes de estudio no se encuentra relacionada con el incremento en el nivel
de empleabilidad de los jvenes en el mercado laboral, puesto que dicha pertinencia
est ms bien relacionada con los tipos de puestos y las condiciones laborales (niveles
salariales) de los jvenes. Por otra parte, en lo que se refiere al factor laboral, asimismo
para los pases miembros de la UE, se demuestra empricamente que la implementacin
de un sistema dual de formacin profesional en el sistema educativo tiene un efecto
positivo en la integracin de los jvenes en el mercado laboral. Y, por ltimo, an no hay
datos concluyentes que demuestren que los programas de capacitacin laboral pueden
funcionar ante el fenmeno de los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin.

110

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

3. Reintegracin de los jvenes al mercado laboral


y a la educacin
De acuerdo a lo analizado en el presente estudio, claramente se identifica que el desafo
del dficit de empleo juvenil es de una gran magnitud y de una amplia heterogeneidad.
El diagnstico de la situacin del empleo demuestra que son ms de 7 millones
de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin en Mxico, por lo que existe una
necesidad de desarrollar polticas pblicas diferenciadas. Por un lado, polticas a nivel
macro que deben ser circunstanciales a cualquier poltica de empleo, tambin otras
centradas en las condiciones efectivas para el acceso y ejercicio de derechos, dirigidas
al total de jvenes y, finalmente, polticas con mayor grado de focalizacin, dirigidas a
los diferentes colectivos con altos niveles de exclusin que deben ser priorizados.
Este captulo se desarrolla en primera instancia a travs de un anlisis exhaustivo
de las polticas pblicas implementadas a nivel internacional, esto es, tanto en Europa
como en Amrica Latina. De este modo, se ilustra un modelo integral que comprende las
polticas que tienen mayor alcance para los jvenes. En segundo lugar, debido a que en
Mxico existen diversas polticas pblicas federales que atienden tanto la problemtica
general de los jvenes como la promocin del empleo, se expone un anlisis descriptivo
de los programas que impulsan la promocin del empleo en Mxico, aun cuando no
todos estos programas definen a los jvenes como poblacin objetivo nica, sin
embargo, consideramos necesario ejemplificarlos, ya que muchos de estos programas
son utilizados por los jvenes. Finalmente, del estudio comparativo de las polticas
pblicas internacionales y nacionales, se disean propuestas de polticas pblicas que,
de implementarse, lograrn promover el empleo juvenil en Mxico, en consecuencia, la
disminucin del nmero de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin en Mxico.
3.1. Mejores prcticas internacionales
Para que mejoren los resultados del mercado laboral de los jvenes es preciso un
conocimiento profundo de las cuestiones relativas al empleo y al mercado laboral tanto
en el plano mundial como a nivel de cada pas. Adems, para determinar las necesidades
concretas de cada pas, as como para formular polticas e intervenciones programticas,
es de fundamental importancia hacer anlisis de los mercados laborales de los jvenes,
en particular, de los aspectos que caracterizan las transiciones de los jvenes al trabajo.

111

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Es notable que cada vez son ms elevadas las tasas de desempleo entre los jvenes
y sus consecuencias econmicas y sociales asociadas al estado de inactividad laboral
y educativa. Sin embargo, no existe un enfoque nico que sirva para abordar todos
los aspectos que afectan al grupo de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin.
Aun as, hay un renovado sentido de urgencia con el fin de desarrollar e implementar
polticas para la integracin de los jvenes en el mercado laboral, el sistema educativo
o la formacin.
En respuesta a la tendencia cada vez ms negativa del mercado laboral para los
jvenes, en la ltima dcada ha adquirido especial relevancia en la agenda de los
principales organismos internacionales. A manera de ejemplo, se destaca que en 1995
la Asamblea General de las Naciones Unidas cre el Programa de Accin Mundial para
los Jvenes, para orientar la poltica y acciones en la materia. En 2000 se incluye el
tema del desempleo juvenil en la Declaracin del Milenio de las Naciones Unidas.
En la Declaracin de Medelln (agosto, 2008) suscrita por los Estados miembros de
la Organizacin de Estados Americanos (OEA), se seala como prioridad incorporar
temas de juventud como un eje transversal en las polticas sectoriales y se adopta el
compromiso de promover programas que mejoren la empleabilidad, incrementen la
igualdad de oportunidades, la capacidad emprendedora y la creacin de empleo juvenil.
En el marco de las reuniones preparatorias de la XVIII Cumbre Iberoamericana Juventud
y Desarrollo celebradas en El Salvador, los Ministros de Trabajo firmaron la Declaracin
de Sonsonate (septiembre, 2008),38 la cual contiene diversos compromisos para promover
el trabajo decente38 de los jvenes. El Pacto Mundial para el Empleo, adoptado en la 98
Conferencia Internacional del Trabajo, celebrada en junio de 2009, convoca a los Estados
miembros de la OIT a implementar programas dirigidos a la juventud. Asimismo, a partir
del 12 de agosto de 2010, por resolucin a la Asamblea General de las Naciones Unidas
inicio el Ao Internacional de la Juventud para el Dialogo y Mutuo Entendimiento, en
conmemoracin a los 25 aos del primer Ao Internacional de la Juventud (1985), durante
el cual se desarrollaron diversos eventos y conferencias. De tal modo que, los programas
de empleo juvenil se han vuelto populares en los ltimos aos y para organismos como la
38 El concepto de Trabajo Decente fue formulado por los mandantes de la OIT gobiernos y
organizaciones de empleadores y trabajadores como una manera de identificar las prioridades de
la Organizacin. Se basa en el reconocimiento de que el trabajo es fuente de dignidad personal,
estabilidad familiar, paz en la comunidad, democracias que actan en beneficio de todos, y
crecimiento econmico, que aumenta las oportunidades de trabajo productivo y el desarrollo de las
empresas.

112

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

OIT constituyen una oportunidad real para los jvenes. Sin embargo, existe controversia
respecto a si este tipo de programas deban o no estar dirigidos a todos los jvenes o
solo a aquellos grupos concretos de jvenes en situaciones desfavorables. Aunque son
escasas las evaluaciones rigurosas de estos programas, hay un relativo consenso en
que el xito de este tipo de iniciativas depende de acciones de largo plazo que alienten
desde el sistema educativo la vocacin hacia el empleo y reduzcan la aversin al riesgo
del emprendimiento de los jvenes, al igual que acciones de corto y mediano plazo que
lleguen a ofrecer un paquete integrado de servicios a los jvenes para la formulacin
de su proyecto, para lo cual lo ms recomendable es la conjuncin de esfuerzos del
Gobierno y de los sectores privado y social (Sierra, 2012).
Como seala Rodrguez (2010), si bien se ha avanzado en la instalacin de
instituciones gubernamentales especializadas en el tema de juventud y en la construccin
de algunas herramientas clave (encuestas, observatorios, centros de informacin, etc.),
los esfuerzos destinados a impulsar enfoques integrados en el campo de las polticas de
juventud no han avanzado, notndose incluso en los ltimos aos signos evidentes de
estancamiento y hasta ciertos retrocesos al respecto. Tal como se analiza en el ltimo
apartado de este captulo para el caso mexicano, no basta con incorporar el carcter
transversal de la temtica de juventud como requisito normativo en los programas del
Gobierno Federal, la integralidad y transversalidad de las polticas de juventud se debe
construir al interior de la estructura institucional y en la operacin cotidiana de las
organizaciones gubernamentales en los tres niveles de gobierno.
Diversos organismos de las Naciones Unidas y fuera de esta han apoyado la
elaboracin de estudios en materia de empleo [por ejemplo, la OIT, Programa de Empleo
Juvenil; el Instituto Internacional de Planificacin de la Educacin de la Organizacin
de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (IIPE-UNESCO), Red
de Educacin, Trabajo, Insercin Social Amrica Latina; la Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL); la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmicos (OCDE); el Banco Mundial (BM); el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID)]. Tambin, el Consejo Europeo crea la Fundacin Europea para la Mejora de las
Condiciones de Vida y de Trabajo (Eurofound) para contribuir a proyectar e instaurar
mejores condiciones de vida y de trabajo en Europa.

113

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Por su propia naturaleza, la OIT constituye la organizacin internacional con mayor


actividad en la generacin de recomendaciones para atender los problemas del empleo.
De ah que, los representantes de los gobiernos y las organizaciones de empleadores y
de trabajadores de los 185 Estados miembros de la OIT adoptaron en la reunin de junio
de 2012 de la Conferencia Internacional del Trabajo la resolucin del documento: La
crisis de empleo de los jvenes: Un llamado a la accin. En este documento se subraya la
importancia de emprender una accin inmediata y especfica dirigida a abordar la crisis
sin precedentes del desempleo juvenil que est afectando a la mayora de los pases en
todas las regiones. Del mismo modo, los Estados miembros de la Unin Europea (UE)
han manifestado recientemente su compromiso activo con el diseo y la aplicacin de
medidas polticas para aumentar la empleabilidad de los jvenes y promover su mayor
participacin en dicho mercado. As, bajo el anlisis exhaustivo de la Eurofound se crea
la estrategia de crecimiento Europa 2020, con cinco ambiciosos objetivos que debern
alcanzarse en 2020 en materia de empleo, innovacin, educacin, inclusin social y
clima y energa.39
Por lo tanto, para efectos de nuestro anlisis sobre las experiencias internacionales
en trminos de empleo juvenil, consideramos necesario establecer un marco general
que constituya una visin integral de las polticas pblicas identificadas por los dos
organismos antes mencionados, tanto en Amrica Latina (OIT, 2013a, 2013b), como en la
UE (Eurofound, 2012a; 2014). En este marco se configuran las estrategias internacionales
basadas en un enfoque dimensional y equilibrado y abarca ocho mbitos principales de
poltica pblica: 1) estimulacin del crecimiento econmico, 2) medidas para prevenir
la desercin escolar, 3) medidas para la reintegracin de los jvenes que optan por la
desercin escolar, 4) polticas de la transicin de la escuela al trabajo, 5) fomento a la
empleabilidad de los jvenes, 6) medidas para la eliminacin de las barreras prcticas y
logsticas en el empleo, 7) legislacin laboral y promocin del trabajo decente juvenil y,
por ltimo, 8) la proteccin social de los jvenes (Figura 1).

39 Para este estudio, nos centraremos en el empleo, el cual hace mencin al rubro juventud en
movimiento que se refiere al incremento de las oportunidades de los jvenes para encontrar trabajo
ayudando a estudiantes y becarios a obtener experiencia en otros pases y mejorando la calidad y el
atractivo de la educacin y la formacin en Europa.

114

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Figura 1
Modelo integral de las mejores prcticas internacionales

- Subsidio de primas de entrada


'suave' al sistema de seguridad
social
- Solidaridad intergeneracional
- Esquemas alternativos para
trabajadores jvenes no
asalariados

- Las normas deben conformar un


cuerpo integrado
- Coherencia con la normativa
sobre juventud, empleo y
erradicacin del trabajo infantil
- Legislar sobre la realidad de
grupos juveniles, en educacin
desde la insercin laboral, etc.

- Atender las necesidades


especiales de ayuda
- Facilitar la movilidad y el apoyo
nanciero
- Incentivos para los empleadores
y subsidios

- Diversicacin econmica
- Reducir la inestabilidad
macroeconmica
Flexibilizar las restricciones que
obstaculizan el crecimiento
- Intervenciones orientadas a la
demanda
- Garantizar la nanciacin

Proteccin social
de los jvenes

Estimulacin del
crecimiento
econmico

Legislacin laboral y
promocin del
trabajo decente
juvenil

Eliminacin de
barreras e
incentivos a los
empleadores

Medidas para
prevenir la
desercin escolar

Medidas para la
reintegracin
escolar

Fomento a la
empleabilidad de
los jvenes

- Aprendizaje y formacin
profesional
- Capacitacin laboral
- Prcticas / Pasantas

Apoyo para las


transiciones de la
escuela al trabajo

- Diagnstico
- Zonas geogrcas vulnerables
- Entornos de aprendizaje
alternativos
- Orientacin profesional y
asistencia educativa
- Incentivos nancieros y
participacin de los padres

- Seguimiento
- Segundas oportunidades y
formatos alternativos de
enseanza
- Tratamiento de problemas
personales ms complejos

- Prestacin de servicios y
garanta para los jvenes
- Informacin, orientacin y
asesoramiento
- Oportunidades de experiencia
laboral y desarrollo de
habilidades
- Apoyo al emprendimiento

Fuente: Elaboracin propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2014).

3.1.1. Estimulacin del crecimiento econmico


Para superar la crisis del empleo son necesarios esfuerzos coordinados en materia de
poltica, destinados a apoyar la demanda agregada a travs de polticas macroeconmicas
favorables al empleo y a estimular los motores de crecimiento a travs de un equilibro
adecuado entre el crecimiento impulsado por las exportaciones y la expansin de
economas nacionales (OIT, 2013a).
Las polticas que promueven el crecimiento sostenible centrado en el empleo son de
vital importancia si se quiere dar a los jvenes la oportunidad de acceder a un empleo.
Los resultados del mercado de trabajo de los jvenes estn estrechamente relacionados
con las tendencias generales del empleo, pero son ms sensibles a los efectos del
ciclo econmico. Un impulso en la demanda agregada es la clave para abordar la crisis

115

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

del empleo juvenil, puesto que crear ms oportunidades de trabajo para los jvenes.
En el captulo anterior se demostr que las polticas macroeconmicas pueden incidir
en el empleo de los jvenes. Entonces, existe una necesidad urgente de desarrollar
estrategias integradas para el crecimiento y la creacin de empleo que establezcan
claramente las prioridades en materia de empleo juvenil, es decir: 1) promover la
diversificacin econmica y la transformacin productiva, 2) reducir la inestabilidad
macroeconmica, a travs de polticas anticclicas puntuales y orientadas, 3) flexibilizar
las restricciones que obstaculizan el crecimiento del sector privado, con especial nfasis
en el acceso al financiamiento para las micro, pequeas y medianas empresas, 4)
centrarse en intervenciones orientadas a la demanda, que incidan especialmente en
el empleo juvenil (obras de infraestructura intensivas en empleo, programas de empleo
pblico, subsidios salariales y de formacin, entre otras) y, 5) garantizar una financiacin
suficiente y previsible para las intervenciones orientadas a promover el empleo juvenil.
3.1.2. Medidas para prevenir la desercin escolar
El mejor punto para abordar cualquier problema es antes de que este evoluciona. El
modelo del empleo inicia con la educacin y, como se seal anteriormente, existe un
acuerdo generalizado de que el nivel educativo es un fuerte predictor de los resultados
futuros en el mercado laboral (OHiggins, 2010). La educacin es a menudo descrita
como un escudo contra el desempleo (OIT, 2012a).
Un sistema educativo que ayuda a nios y jvenes de todos los orgenes a realizar
todo su potencial es vital para la continua prosperidad y la reduccin de la exclusin del
mercado laboral entre las personas jvenes (OCDE, 2010). Existen varias medidas de
poltica pblica que tienen un enfoque preventivo para la desercin escolar temprana.
La desercin escolar ya no es vista como un problema particularmente individual
ocasionada por el joven o su entorno. En su lugar, se reconoce que las razones que
llevan a los jvenes a abandonar prematuramente el sistema escolar son mltiples y
acumulativas; habitualmente se trata de una combinacin de problemas que tienen que
ver con la educacin convencional existente y necesidades personales complejas. Por lo
tanto, es un tema que se puede evitar mediante un esfuerzo colectivo que involucra al
sistema educativo, a las escuelas y a la sociedad (Eurofound, 2012a).

116

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

No existe un nico enfoque para evitar que los jvenes deserten de manera temprana
la escuela. Este estudio encuentra diversas medidas de prevencin, incluidas las medidas
encaminadas a la identificacin de estudiantes potenciales para la desercin escolar,
las polticas centradas en zonas geogrficas vulnerables, la provisin de entornos
de aprendizaje alternativos y el incremento de orientacin profesional y asistencia
educativa. Tambin se han creado mecanismos de ayuda financiera e involucramiento
de una mayor participacin de los padres.
Medidas de diagnstico

La investigacin demuestra que las seales inequvocas de que alguien est


perdiendo el inters en la escuela suelen estar presentes alrededor de uno a tres aos
antes de que el joven se retira (Bridgeland et al., 2006). Por lo tanto, el primer paso
importante en la prevencin de la desercin escolar consiste en identificar qu jvenes
estn en riesgo de abandonar la escuela y por qu razones (Dynarki et al., 2008). As,
una forma eficaz de garantizar la oportuna intervencin es la creacin de un sistema de
monitoreo de alerta temprana. Estos sistemas no slo proporcionan informacin a las
autoridades escolares, sobre cuntos estudiantes han optado por la desercin escolar y
por qu, sino que tambin ayudan a identificar a los estudiantes que estn en riesgo de
hacerlo. Las medidas de diagnstico permiten a las autoridades recopilar informacin
sobre los signos de alerta temprana de la vida del estudiante en la escuela, tales como
algunos datos sobre sus ausencias o logros acadmicos.
Polticas centradas en zonas geogrficas vulnerables

La identificacin de los estudiantes con mayor riesgo de desvincularse de manera


temprana del sistema, son polticas estrechamente vinculadas a las polticas realizadas
para la identificacin de los estudiantes que se encuentran del mismo modo en mayor
riesgo de desercin escolar, debido a que radican en zonas geogrficas desfavorecidas.
Proporcin de entornos de aprendizaje alternativos y mtodos de enseanza
innovadores

La caracterstica ms importante de los entornos alternativos de aprendizaje consiste en


que los estudiantes continen perteneciendo a la misma institucin educativa pblica,

117

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

pero se encuentran fsicamente en un lugar separado de dicha institucin o del aula


de clases, realizando sus actividades en un aula alternativa por un periodo de tiempo
especfico. Estos programas suelen utilizar mtodos de enseanza innovadores y con
frecuencia implican que, la enseanza ocurra en entornos no presenciales para aumentar
la motivacin de aprendizaje hacia los jvenes.
Orientacin profesional y asistencia educativa

Los servicios eficaces de orientacin profesional son esenciales para ayudar a los
alumnos durante perodos de transicin, especialmente en el transcurso de su educacin.
Los estudiantes son relativamente vulnerables en los puntos de transicin. Por ejemplo,
la transicin a un nivel educativo ms alto trae consigo cambios significativos, tanto en
trminos de su currculo como en trminos del entorno escolar. Lo anterior expuesto,
puede ponerlos en riesgo de desercin escolar.
Incentivos financieros y participacin de los padres

En algunos pases, la desercin escolar temprana tiende a estar asociada con el nivel
de pobreza de los hogares, con una gran cantidad de jvenes que deciden abandonar
la escuela debido a dificultades financieras. En estos pases, los mecanismos de ayuda
financiera se introducen en forma de subsidios en libros, comidas escolares gratuitas,
becas escolares, etc. (Tabla 6).
3.1.3. Medidas para la reintegracin escolar
Inclusive cuando existen polticas de prevencin de la desercin escolar, siempre
habr jvenes que abandonen el sistema de enseanza de manera prematura. Algunos
estudiantes pueden no haber aprovechado los tipos de medidas antes sealadas,
mientras que otros pueden tener necesidades muy complejas para ser abordadas en
entornos educativos normales. Esto puede ser muy problemtico, debido a que estos
jvenes carecern de cualificaciones bsicas necesarias para acceder al mercado
laboral. La reintegracin escolar es vista como un paso esencial en la lucha contra la
desercin escolar y, dicha desercin no tiene por qu ser un callejn sin salida en el
camino hacia el empleo. Muchas de las polticas implementadas actualmente, tienen
como objetivo ofrecer una segunda oportunidad para quienes han desertado de las
instituciones educativas y, con ello reinsertar a los jvenes en el sistema educativo con
el fin de que adquieran las competencias y cualificaciones del empleo en el futuro.
118

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Tabla 6
Medidas para prevenir la desercin escolar
Tipo de poltica

Pas

Nombre del programa

Objetivo

Uruguay

Programa Compromiso
Educativo

Prevenir la desercin y mejorar los niveles de


desempeo educativo de los estudiantes de
educacin media superior pertenecientes a
sectores desfavorecidos. Potenciar las trayectorias
educativas de todos los estudiantes de educacin
media superior.

Lituania

Your School (Tu Escuela)

Compartir informacin acerca de la vida escolar


del estudiante y para informar a los padres sobre
el progreso de sus hijos en las escuelas (incluyendo
los ttulos obtenidos y sus ndices de ausentismo).

Amrica Latina

Zonas geogrcas
vulnerables

Unin Europea

Medidas de diagnstico

Grecia
Zonas geogrcas
vulnerables
Francia

Educational Priority Zones


Conceder fondos adicionales a las escuelas de
EPZs, (Escuelas de Zonas
zonas prioritarias.
Prioritarias)
Ayudar a los estudiantes de las zonas ms
vulnerables
tanto
socialmente
como
Priority Education
econmicamente, para que con ello, logren el
(Educacin Prioritaria)
xito
dentro
del
sistema
educativo
proporcionndoles un mayor apoyo pedaggico.

Provisin de entornos
de aprendizaje
alternativos y mtodos Luxemburgo
de enseanza
innovadores

Classes mosaque
(Clases de mosaico)

Ofrecen a las escuelas la oportunidad de remover


temporalmente a los estudiantes en riesgo de
desercin escolar temprana de sus clases regulares
por un periodo de 6 a 12 meses. As, durante las
clases de mosaico, los estudiantes pueden
obtener ayuda personalizada.

Orientacin profesional
y asistencia educativa

Career start
(Inicio de la carrera
profesional)

Ofrece a los jvenes que no estn seguros acerca


de su trayectoria educativa y la direccin de su
carrera profesional un programa alternativo en el
cual se puede encontrar informacin sobre las
diferentes ocupaciones.

Finlandia

Eslovaquia
Incentivos nancieros y
participacin de los
padres

Irlanda

Rgimen de comidas
gratuitas en las escuelas y Incentivar la asistencia de los jvenes a la escuela.
libros gratuitos
Busca reducir la desercin escolar mediante el
Home School Liaison
establecimiento de alianzas entre padres y
Scheme
profesores en el inters del aprendizaje de los
(Plan de enlace escolar)
jvenes.

Fuente: Elaboracin propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2014).

Las razones para que se produzca la desercin escolar son variadas y diferentes
para cada subgrupo, en tanto, tendrn polticas distintas. Las medidas de reintegracin
tienden a ofrecer flexibilidad en los modelos rgidos y usualmente se adaptan de
acuerdo a las necesidades de los participantes. Para aquellos jvenes que simplemente
necesitan una segunda oportunidad de adquirir una cualificacin formal, estas polticas
ofrecen alternativas educativas generales. Los jvenes con mayores necesidades de
ayuda y cuestiones personales complejas, de manera habitual reciben servicios de
asesoramiento integral y ayuda de una amplia gama de especialistas que facilitan la
reintegracin (Eurofound, 2012a).
119

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Seguimiento

Para que los programas de reintegracin escolar puedan ser efectivos, debe haber una
identificacin y un seguimiento de los jvenes que se encuentran bajo la circunstancia
de desercin.
Segundas oportunidades y formatos alternativos de enseanza

Una vez que han sido identificados los jvenes que abandonaron las instituciones
educativas, muchas polticas ofrecen formas no convencionales para adquirir una
cualificacin formalizada. Por ejemplo, incluyen el otorgamiento de segundas
oportunidades y la creacin de un entorno de enseanza ms motivante, las cuales
presentan una tendencia a la orientacin prctica e incluyen elementos de enseanza
no formal. Son muchos los pases europeos y latinoamericanos que han establecido
iniciativas para dar a los jvenes la oportunidad de reincorporarse al sistema educativo
con la opcin combinada de la formacin prctica.
Tratamiento de problemas personales ms complejos

Algunos jvenes que desertan del sistema escolar necesitan ms ayuda que simplemente
un otorgamiento de una segunda oportunidad para sus estudios. Un enfoque todo-joven
para la reintegracin resulta adecuado para la mayora de los jvenes con problemas
personales o sociales complejos. Su objetivo es identificar y direccionar una completa
gama de barreras y problemas a los que habitualmente se enfrentan los jvenes (Tabla
7).
3.1.4. Apoyo para las transiciones de la escuela al trabajo
Es un buen resultado que muchos jvenes concluyan sus estudios con una cualificacin
formal. Desafortunadamente, en los mercados laborales de hoy en da, incluso para
aquellos que han tenido xito al terminar con sus estudios, la transicin de la escuela al
trabajo no siempre es fcil. El primer trabajo, es muy importante en la vida laboral de una
persona joven, pero puede ser difcil de encontrar. Numerosos factores pueden hacer que
las transiciones sean difciles: en algunas ocasiones los jvenes no tienen decidido qu
carrera elegirn cursar, los jvenes pueden carecer de experiencia laboral, o bien pueden

120

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Tabla 7
Medidas para la reintegracin escolar
Tipo de poltica

Seguimiento

Segundas
oportunidades y
formatos
alternativos de
enseanza

Pas

Nombre del programa

Regional Registration and


Coordination Institutes
(Registro Regional y
Pases Bajos
Coordinacin de
Instituciones Educativas)

Objetivo
Llevar un registro de los jvenes que no tienen
cualicaciones bsicas y asegurar que aquellos que se
encuentran en la inactividad sean contactados y apoyados
en sus esfuerzos por encontrar un puesto de trabajo o
accedan a la formacin educativa.

Espaa

Opcin para los jvenes de 16 aos o ms que hayan


abandonado la escuela de manera prematura. Ofrecen la
Programas de
oportunidad de inscribirse en cursos de formacin con el
Cualicacin Profesional n de obtener un diploma de habilidades profesionales o
Inicial (PCPI)
una cualicacin de educacin secundaria, despus de
esto, los jvenes pueden inscribirse en un curso regular de
FP (Formacin Profesional).

Estonia

Accreditation of Prior and


Experimental Learning Permite a una persona adquirir su experiencia en los
APEAL, (Acreditacin del estudios y en el trabajo y, convertirlos en crditos para sus
estudios cuando decida reingresar al sistema educativo.
aprendizaje previo y
prctico)

Hungra

Springboard

Otorgar tan pronto como sea legalmente posible, una


segunda oportunidad a los jvenes que desertaron del
sistema educativo o que no terminaron con sus estudios de
manera exitosa. Este programa crea un entorno de
enseanza motivador y elimina los vacos en la formacin
que puedan obstaculizar el rendimiento de los estudiantes
cuando sean reingresados al sistema educativo.

Francia

tablissements de
rinsertion scolaire ERS
(Establecimientos de
reintegracin escolar)

Youth Workshops
Las medidas de reintegracin de esta categora estn
(Talleres para los jvenes) basadas en un amplio universo de ayuda ofrecida por los
profesionales de los sectores educativos, sociales y de
Youth Schools (Escuelas
salud. Dichos profesionales comienzan con lo bsico, sobre
Lituania
para los jvenes)
cmo ayudar a los jvenes a volver a descubrir un inters
Lcole de la deuxime
por el aprendizaje y a aprender sobre cmo vivir una vida
Luxemburgo chance (La escuela de
estructurada con lmites.
segunda oportunidad)
Finlandia

Tratamiento de
problemas
personales ms
complejos

Rumania

The Second Chance


programme (El programa
segunda oportunidad)

Fuente: Elaboracin propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2014).

tener un bajo nivel de cualificacin (Eurofound, 2012a; 2014). No debe haber desajustes
entre sus habilidades y las requeridas por los empleadores. Tambin, es normal que la
transicin entre los estudios y el primer empleo tome un poco de tiempo. No obstante,
si ese perodo se prolonga en demasa, puede ejercer influencia de manera negativa
a largo plazo sobre el futuro de la carrera del individuo. Esto puede llevar a algunos

121

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

jvenes al peligro de perderse en la transicin, con el riesgo de presentar cicatrices40


permanentes respecto a sus resultados futuros en el mercado laboral.
Se deben aplicar una serie de polticas para que esta fase de transicin sea tan corta
como sea posible y, por ende limitar el peligro de los efectos de las cicatrices en los
individuos. Existen cuatro tipos de polticas que intervienen en las etapas del modelo
del empleo. La primera categora incorpora las tendencias que permitan acortar la fase
de transicin mediante la mejora de los servicios pblicos disponibles para los jvenes
que buscan empleo. Su objetivo es la simplificacin de la prestacin de servicios, por
ejemplo a travs de la puesta en marcha de una ventanilla nica para los jvenes
solicitantes de empleo, o mediante la garanta de su trabajo, la colocacin en algn
centro educativo para su formacin, u otras medidas de activacin en un corto perodo
de tiempo. La segunda categora incluye polticas cuyo objetivo considere ofrecer
informacin y orientacin a los jvenes con el fin de que los jvenes tomen decisiones
acertadas sobre su carrera. La tercera categora incluye las polticas que proporcionan
oportunidades para la adquisicin de experiencia laboral y desarrollen habilidades que
les permitan a los jvenes suavizar la transicin de la escuela al trabajo. Por ltimo,
la cuarta categora incluye polticas que tengan como objetivo impulsar el autoempleo
en los jvenes mediante la capacitacin o la financiacin inicial en apoyo a sus sueos
empresariales.

40 A la cicatriz del desempleo juvenil en la literatura tambin se le conoce como efecto cicatriz o
scarring effect. Se refiere a la correlacin entre la experiencia del desempleo de una persona joven
con sus patrones de empleo cuando sea adulta. Segn los resultados de Gregg (2001), aquellos
individuos que padecen periodos de desempleo siendo jvenes, experimentaran un mayor desempleo
cuando sean adultos: cada 3 meses de desempleo antes de los 23 aos, equivale a 2 meses de
desempleo en edades entre los 28 y los 33 aos. Otros estudios han concluido que las dificultades que
enfrentan los jvenes para acceder a empleos de calidad no slo tienen impactos inmediatos en su
bienestar, sino tambin costos medibles a largo plazo. Existe evidencia de que las condiciones al inicio
de la trayectoria laboral tienen efectos persistentes en el tiempo. Un estudio sobre el desempleo juvenil
en Argentina y Brasil muestra que estos efectos negativos se dan tanto en las posibilidades futuras
de empleo, como en los salarios y los niveles de informalidad. Por ejemplo, en Brasil, los jvenes que
empezaron su vida laboral con empleos informales acabaron teniendo salarios un 1% ms bajos. Y en
otros pases, como Argentina, las diferencias an se acentan ms en el caso de las mujeres. Es decir,
si un joven comienza su vida laboral en un empleo informal, le ser difcil encontrar un empleo estable
y bien pagado en el futuro. Asimismo, comenzar la carrera sin encontrar un empleo por mucho tiempo,
llamando sin xito a una y mil puestas, tambin afecta los resultados a lo largo de la vida laboral.
En esta misma lnea por explicar los efectos del desempleo juvenil en los salarios, Gregg y Tominey
(2004) encontraron que dichos efectos se pueden reflejar en el individuo hasta 20 aos despus de
experimentarlo, entonces, aquellos que padecen perodos de desempleo a los 23 aos, tienen el costo
de una reduccin en sus salarios de entre el 12% y el 15% a los 42 aos.

122

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Mejoramiento en la prestacin de servicios y el otorgamiento de garantas para


los jvenes

Una medida importante para simplificar la prestacin de servicios a los jvenes se


refiere a la puesta en marcha de una ventanilla nica, en la cual se abordan las diversas
necesidades de los jvenes en una sola agencia. Lo anterior se debe a que muchos
jvenes son incapaces de poner en relacin las competencias y la experiencia que han
adquirido con las necesidades de las empresas. A travs de orientacin profesional
individualizada, la preparacin de un currculo funcional y el apoyo al desarrollo de planes
de empleo, los expertos en servicios de empleo ayudan a las personas que buscan trabajo
a ajustar eficazmente sus cualificaciones a las demandas del mercado de trabajo. Estos
servicios pueden colaborar con los centros de educacin, proporcionando informacin
importante relacionada con las necesidades actuales y futuras del mercado laboral a su
personal de orientacin profesional. Al proporcionar informacin profesional detallada,
inclusive indicaciones claras sobre tareas principales, factores medioambientales y
diversos puntos de entrada asociados a las ocupaciones, la red de oficinas de trabajo
ayuda a que los jvenes conozcan mejor el campo profesional para el que se estn
preparando. Contar con informacin adicional relacionada con las condiciones de trabajo
y las escalas salariales de los distintos puntos de acceso de una ocupacin tambin
puede ayudar a evitar futuras decepciones en las carreras profesionales escogidas. A
travs de su colaboracin con las empresas, los servicios de empleo pueden ayudar a los
centros de formacin a combinar la formacin formal en el aula con experiencia prctica
en el lugar de trabajo. As, un estudio reciente de la OIT sobre los Servicios Pblicos de
Empleo (SPE) extrae las siguientes enseanzas de las intervenciones para facilitar la
transicin de la escuela al trabajo.
1. Los enfoques de la asesora y la orientacin centrados en la persona parecen
ms eficaces que los enfoques estndar. Adems, la asesora individualizada
y el establecimiento de un plan de empleo personalizado al inicio del perodo
de desempleo resulta eficaz para la aplicacin de estrategias de activacin para
los jvenes. Los enfoques de gestin de casos y de tutora tambin dan buenos
resultados.
2. Los sistemas de elaboracin de perfiles que se basan en informacin del mercado
laboral puntual y fiable y tienen en cuenta la situacin personal de los clientes
jvenes hacen que las estrategias e integracin en el mercado laboral sean ms
eficaces.

123

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

3. Las actividades de divulgacin necesitan centrarse en los empleadores


potencialmente dispuestos a emplear a jvenes desfavorecidos o a ofrecerles
oportunidades de formacin basadas en el empleo. Ello incluye relaciones con
las empresas locales y con los empleadores, las empresas sociales y el sector de
voluntariado.
4. En el caso de los jvenes que han abandonado la escuela, es posible que un
aprendizaje no formal tenga ms xito que una formacin formal por si sola. La
interaccin de formacin en el aula y en el lugar de trabajo aumenta las posibilidades
de obtener buenos resultados en el mercado laboral. Si se combina con otros
servicios, la probabilidad de obtener un resultado positivo es an mayor.
5. Bien orientados, los subsidios de formacin para las empresas que contratan a
jvenes con pocas cualificaciones pueden ampliar el nmero de plazas de formacin
en el lugar de trabajo para los jvenes desfavorecidos. Su eficacia depende de su
concepcin y orientacin: ambas deben minimizar los efectos de distorsin (es decir,
las inercias de la sustitucin (Duell y Vogler-Ludwing, 2011; OIT, 2013b).
Otras medidas relacionadas estn enfocadas a disminuir el perodo de tiempo en que
un joven se encuentra desempleado. El Parlamento Europeo propuso, en una resolucin
aprobada en 2010, que el Consejo y la Comisin Europea elaborara un programa
llamado garanta juvenil. Este programa est basado en iniciativas de garantas
juveniles que ya existan en algunos de los pases de la UE (por ejemplo, Finlandia o
Suecia). La garanta juvenil dara a todos los jvenes de la UE el derecho a un empleo,
al aprendizaje, a la formacin adicional o a un trabajo combinado con formacin si han
estado desempleados durante cuatro meses (European Parliament, 2010). Adems, en
su paquete de medidas para el empleo de 2012, la Comisin Europea hizo nfasis en
la necesidad de proporcionar apoyo oportuno a los jvenes, lo que atribuye que todos
tendrn garantizado un espacio dentro del sistema educativo, en la formacin adicional,
o bien en empleo a partir de los cuatro meses de que culminen con sus estudios. As, los
principales objetivos de la garanta juvenil son promover la integracin de los jvenes
en el mercado laboral y prevenir el desempleo de larga duracin y el desnimo entre los
jvenes. En trminos generales, los objetivos se asemejan de un pas a otro, aunque
se observan algunas diferencias en relacin con el diseo de los programas nacionales
de garantas, como los tipos de medidas, los criterios de elegibilidad, la duracin de la
intervencin y la compensacin.

124

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

En esta misma lnea, aunque es preciso seguir investigando, un anlisis de los


datos y la informacin disponibles sobre la garanta juvenil realizado por la OIT expone
que dicho programa puede desempear una funcin importante en la reducacin de
cicatrices provocadas por el desempleo de larga duracin y el desnimo en los hombres
y las mujeres jvenes (OIT, 2013c). Del mismo anlisis se extraen enseanzas sobre
los requisitos necesarios para que la garanta juvenil funcione bien y se analizan
los costos relacionados con la aplicacin de este programa. Aplicar intervenciones
puntuales orientadas a grupos concretos de jvenes desfavorecidos, poseer una
capacidad administrativa y una flexibilidad presupuestaria bien establecidas y contar
con un sistema de educacin y formacin slido son factores clave para el xito de la
garanta juvenil. Las estimaciones de los costos realizadas por la OIT apuntan a que
la garanta juvenil puede aplicarse a un costo anual medio de entre el 0.5 y el 1.5 por
ciento del PIB, en funcin de la disponibilidad de la infraestructura administrativa para
aplicarlas a una mayor escala y del volumen de la poblacin a la que va destinada. Para
la posible transferencia de la garanta a otros pases que tienen infraestructuras menos
desarrolladas y menos experiencia, as como su ampliacin a grupos beneficiarios
mayores, deberan tomarse en consideracin los recursos adicionales necesarios
relacionados con las caractersticas especficas de cada pas (OIT, 2012c, 2013c).
Suministro de informacin, orientacin y asesoramiento

En muchos pases, el enfoque de medidas de transicin de la escuela al trabajo


corresponde al suministro de informacin, orientacin y asesoramiento para ayudar a
los jvenes a identificar el siguiente paso a seguir de sus carreras profesionales. El
enfoque de estas medidas tiende a servir de apoyo para los jvenes en sus esfuerzos
de bsqueda de empleo, que podra ser a travs de la prestacin de servicios de
orientacin o de opciones de empleo. La orientacin profesional ayuda a los jvenes a
definir mejor sus expectativas y a comprender sus opciones en el mercado laboral. Les
permite obtener informacin sobre las oportunidades de estudio y les otorga un mejor
conocimiento sobre el proceso de bsqueda de empleo, ya que les puede proporcionar
consejos sobre cmo comportarse en entrevistas de trabajo y cmo escribir currculos y
cartas motivacionales. Algunos de estos servicios de orientacin y asesoramiento son
ofrecidos dentro del mismo entorno escolar.

125

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Oportunidades de experiencia laboral y desarrollo de habilidades

Otra medida que puede ayudar a los jvenes a la toma de decisiones sobre su futuro
profesional y desarrollar habilidades tiles para el mercado laboral es el suministro de
oportunidades de experiencia laboral. La experiencia laboral otorga a los estudiantes una
visin amplia del mercado laboral y les permite aprender sobre dicho mercado mediante
prcticas. En algunos pases de la UE (por ejemplo, Alemania, Austria, Dinamarca,
Suiza), el bajo desempleo juvenil se atribuye a la eficacia de este tipo de polticas,
ya que proporciona un gran nmero de jvenes con educacin y formacin de calidad
en las cualificaciones reconocidas que solicitan las empresas. La participacin de los
interlocutores sociales en el diseo y la aplicacin de los programas de aprendizaje
garantizan su sincronizacin con las necesidades del mercado laboral. El sistema alemn
tiene las siguientes caractersticas fundamentales: 1) el contenido de la formacin en
la empresa se determina conjuntamente entre el gobierno, los representantes de las
organizaciones de empleadores y los sindicatos (a nivel federal), 2) las empresas escogen
sus propios mtodos de formacin, 3) los costos de formacin se comparten entre el
gobierno y los empleadores (el gobierno asume la educacin en el centro, y el empleador
la formacin en la empresa), 4) las condiciones en las que se desarrolla el aprendizaje se
establecen a travs de convenios colectivos que especifican el salario mnimo aplicable,
5) las cualificaciones se otorgan tras los exmenes escritos y prcticos preparados
y evaluados por examinadores externos, 6) los rganos competentes (cmaras de
comercio, industria) emiten los certificados reconocidos en todo el pas y, 7) tras obtener
el ttulo, los trabajadores pueden solicitar empleo a su empleadores o a otra empresa.
Apoyo al emprendimiento

La motivacin de emprendedores puede estar fundamentada tanto por la oportunidad


como por la necesidad. En este marco se constata que entre los jvenes de Amrica
Latina y el Caribe existe una mayora de emprendedores que se orienta por la necesidad.
Es este un primer punto esencial al momento de analizar la temtica del emprendimiento
en la regin y conocer hasta donde llega su aporte al trabajo de los jvenes.

126

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

La mayora de los grupos juveniles latinoamericanos que optan por el autoempleo


proceden de los quintiles de ms bajos ingresos y de los sectores ms pobres.41 En este
caso, resulta ms adecuado recurrir al trmino jvenes emprendedores orientados por
la necesidad42, pues denota estrategias de sobrevivencia. Una de las cuestiones clave
son las fuertes barreras de acceso a los servicios de desarrollo empresarial que afectan
singularmente a los jvenes de sectores pobres.43
A lo expuesto se agrega la existencia de valores culturales que destacan la
insercin laboral de los jvenes en el empleo dependientes: desde la enseanza, que
simblicamente se transmite con supremaca la relacin de dependencia laboral, hasta
las investigaciones sobre la situacin de la juventud en torno al mercado laboral. Lo
anterior, condiciona que en muchos casos, luego de varios intentos y experiencias
como asalariados, los jvenes comiencen a contemplar la posibilidad de realizar un
emprendimiento.
Las redes y el capital social son factores determinantes.44 Un cambio en el mbito
educativo, que posibilite la conformacin de un capital social slido y que tienda a una
distribucin ms equitativa del conocimiento, aminorando las brechas actualmente
existentes, es lo que potenciar una mayor equidad e igualdad de oportunidades.
41 No deben confundirse los grupos juveniles que proceden de los quintiles de ms bajos ingresos con
sectores ms pobres. Sin bien, son acepciones que estn muy relacionadas, no refieren lo mismo. Los
grupos juveniles que proceden de los quintiles de ms bajos ingresos estn integrados por jvenes
que proceden de hogares cuya percepcin de ingresos se encuentra determinada como baja, es decir,
pertenecientes al quintil I y II de la poblacin, en la cual se concentra el 40% de los hogares con
menores ingresos. Pero, de ingresos bajos no significa que sus ingresos sean inferiores al mnimo
establecido como para satisfacer las necesidades bsicas de sus miembros, esto es, la situacin de
pobreza.
42 Es importante hacer mencin que, tambin existe un ncleo ms reducido de jvenes que adoptan
el autoempleo por oportunidad. Se trata de aquellos jvenes que provienen de estratos sociales ms
privilegiados y que gozan de mejores niveles educativos, de familias con mayores recursos para
apoyar sus opciones empresariales, contactos sociales que les permiten un mayor acceso a recursos
crticos para la consolidacin de sus emprendimientos y de otros elementos que configuran mejores
oportunidades para el desarrollo de la opcin empresarial que las que poseen los jvenes provenientes
de estratos pobres (Diez de Medina, 2001). Este grupo es el que logra constituir en gran parte de los
casos, las opciones empresariales juveniles ms dinmicas, y el que aporta la mayor generacin de
empleo e ingresos.
43 Lo cual explica, en gran parte, el origen de los emprendedores jvenes en Amrica Latina.
44 Las redes interpersonales o la colaboracin social de las personas se estn convirtiendo en un factor
determinante de competitividad para las empresas, al grado de llegar a ser un activo esencial, es decir,
el capital social entendido como el valor intrnseco de las redes interpersonales de la empresa y su
potencial para generar acciones. Tambin definido por la CEPAL (2001), como el conjunto de normas,
instituciones y organizaciones que promueven la confianza y la cooperacin entre las personas, en las
comunidades y en la sociedad en su conjunto.

127

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Evidentemente, un punto central es que el diseo de estos programas debe considerar


cmo conseguir que el emprendimiento juvenil se transforme en una herramienta que
facilite la igualdad de oportunidades y no derive en una fuente de empleo informal y en
la precariedad.
Si bien el autoempleo en los jvenes puede ser visto como resultado de la incapacidad
del empleo formal para absorber la oferta laboral -se tratara entonces de una opcin
a la que se recurre por necesidad y constituir una etapa para el posterior trnsito al
empleo dependiente-, por otro lado existe una corriente que percibe el autoempleo como
una alternativa superior y ms tentadora que aquella del trabajo asalariado, pues esta
supone bajos salarios y condiciones de empleo. Desde esta perspectiva, el autoempleo
constituya la opcin en la cual los jvenes pueden ganar ms dinero o bien la nica
opcin para juventudes desempleadas en situacin de pobreza.
Los Programas para Jvenes Empresarios (PJE) se fundamentan, por una parte,
en el hecho de que los jvenes tienen mayor facilidad que los adultos para aprender
habilidades y, por otra, en el hecho de que los jvenes tienen peores indicadores de
desempleo y subempleo. No existen, sin embargo, argumentos empricos slidos de que
los jvenes tengan mayor inclinacin al emprendimiento. Ms aun, el porcentaje de
autoempleados es mayor entre adultos que entre los jvenes (Cuadro 1).
A nivel general, los Programas para el Emprendimiento Juvenil (PEJ) tienen las
siguientes caractersticas: 1) buscan desarrollar habilidades para autoemplearse y no
depender de otros, 2) nacen asociados a los programas de fomento de la pequea y
mediana empresa, que son sus antecedentes, 3) tericamente tienen mayor impacto
potencial en la generacin de empleo y, 4) no traen desplazamientos de otros
trabajadores. Los PEJ apuestan al poder del individuo y su base est en lo que cada
joven pueda crear y hacer surgir en sus propios medios.
Por otra parte, el emprendimiento es una lnea relativamente reciente en la
regin latinoamericana, dicho de otra forma, no cuenta con la acumulacin de otras
estrategias que buscan generar inserciones laborales para los jvenes. De ah que, el
tema de polticas pblicas tambin sea escaso. Es posible afirmar que en la regin no se
constatan polticas pblicas de emprendimiento juvenil que lo apoyen y promuevan. Sin
embargo, la temtica del emprendimiento ocupa un lugar en la literatura especializada

128

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Cuadro 1. Conozca su negocio (Code):


El enfoque de la OIT en la educacin para el emprendimiento
Conozca su Negocio Code (Conozca de Empresa) en espaol o KAB (Know About Business) en
ingls. Es un programa de educacin para el emprendimiento que tiene como propsito iniciar a las
mujeres y hombres jvenes en el mundo de los negocios y el emprendimiento. Saber de negocios
es comprender el rol de estos en la sociedad, as como el importante papel que desempean las
empresas en la consecucin de un desarrollo social, econmico y medioambiental sostenible. Tener
conocimiento sobre el emprendimiento significa tambin comprender que este supone el
reconocimiento de una oportunidad para crear valor, tanto social como econmico, y el consecuente
proceso de tomar accin sobre dicha oportunidad, ya sea que involucre o no la formacin de una
nueva empresa comercial.
El programa Code, por lo tanto, promueve el emprendimiento en un sentido general, e incluye el
desarrollo de emprendedores sociales, quienes aplican soluciones de emprendimiento orientadas a
los negocios y a los desafos que impone el desarrollo de la sociedad. La OIT observa el
emprendimiento como un medio para crear trabajo decente y productivo, reconociendo que,
especialmente para la juventud, el desarrollo de habilidades para los negocios puede contribuir a su
capacidad de acceso a las oportunidades de empleo.
El objetivo general del programa Code es ayudar a crear una cultura empresarial entre los jvenes,
alentando cualidades tales como la iniciativa, la innovacin, la creatividad y la asuncin de riesgos.
El programa tiene como meta concienciar a los jvenes sobre las oportunidades y desafos del
emprendimiento y el trabajo autnomo, y darles una mejor comprensin del rol que la juventud puede
desempear para forjar su propio futuro, as como el de sus pases, siendo emprendedores en sus
vidas y en sus carreras profesionales. Los objetivos Code se pueden sintetizas como sigue:
Desarrollar actitudes positivas con relacin a la empresa sostenible, el trabajo autnomo y el
emprendimiento social.
Crear conciencia sobre la empresa y el trabajo autnomo como una opcin profesional para las
personas jvenes.
Proporcionar conocimientos y prcticas sobre los atributos que son convenientes para iniciar y operar
una empresa exitosa.
Preparar a los estudiantes para que se conviertan en mejores empleados mediante la mejora del
conocimiento del negocio.
El paquete Code est dirigido a profesores y estudiantes de educacin secundaria general pblica y
privada, instituciones de formacin tcnica profesional, y educacin superior. El programa Code ha
sido presentado en ms de 55 pases de Amrica Latina, frica, los Estados rabes, y en Asia
Central, Oriental y Sudoriental. En 18 pases, Code ha sido integrado al currculo nacional, mientras
que en otros se ha integrado al currculo de determinadas instituciones y colegios. Cualquier decisin
de los gobiernos respecto de la introduccin de la educacin para el emprendimiento y el programa
Code en el currculo educativo nacional as como el nivel en el que debe introducirse suele estar
precedida por pruebas piloto que se aplican en varias instituciones pre-seleccionadas. Hasta el ao
2010, se calcula que ms de 11,700 profesores de ms de 4,500 instituciones educativas han sido
capacitados para ensear la educacin para el emprendimiento, y ms de medio milln de personas
han tomado el curso Code. Se espera que el nmero se incremente de forma exponencial en los
prximos aos, a medida que los pases integren Code en su currculo educativa y continen
desplegando el programa dentro del sistema educativo. El programa es dictado por un equipo de
facilitadores nacionales, regionales e internacionales acreditados por la OIT.
Fuente: OIT (2013b).

y es una de las lneas planteadas a lo largo de la acumulacin terica del empleo


juvenil. Entonces, no existe correspondencia entre el desarrollo prctico y la importancia
que le concede la teora como uno de los101
ejes para la generacin del empleo juvenil.
Probablemente es por ello que todos los planes y polticas de empleo juvenil en la regin
le otorgan a la temtica un lugar privilegiado, contemplando un eje de emprendimiento,
a pesar del bajo desarrollo a nivel de programas e iniciativas. A pesar de ello, en varios
pases latinoamericanos se han establecido viveros empresariales, destinados a
desarrollar nuevas empresas, a veces en polgonos industriales o tecnolgicos. Algunas

129

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

instituciones de formacin profesional han establecido tales viveros en Colombia (SENA)


y en Brasil (SENAI). Esos viveros proporcionan un entorno relativamente protegido que,
adems, permite compartir los gastos de servicios comunes tales como comunicaciones,
secretarias, administracin y comercializacin. Por otra parte, la inscripcin en un
polgono tecnolgico o industrial proporciona acceso a servicios de investigacin
aplicada, consultora y asistencia tcnica y tecnolgica, y formacin profesional. Los
viveros revisten la mxima importancia cuando las empresas dirigidas por jvenes
registran elevadas tasas de fracaso debido a la falta de cualificaciones empresariales
y tcnicas, la imposibilidad de acceder a servicios de apoyo y, especialmente, las
dificultades inherentes al desarrollo de redes de cooperacin empresarial (Cuadro 2).
Cuadro 2. El Polgono Industrial de Don Bosco en El Salvador
La necesidad de programas integrales es especialmente evidente en el caso de jvenes en conflicto
con la ley. La experiencia de Don Bosco est vinculada con la congregacin catlica salesiana.
La institucin se caracteriza por recibir a jvenes en situaciones de alta vulnerabilidad, con causas
judiciales y ex integrantes de las m aras (pandil las).
El programa Integral de Reinsercin Social y Juvenil tiene objetivos de insercin laboral y de
reinsercin o retencin escolar de los jvenes. La estrategia seguida es la creacin de unidades
empresariales autogestionadas y la educacin prctica y terica de los alumnos, realizada por medio
de los siguientes componentes:
Programa de trabajo: consiste en la creacin de unidades productivas autogestionadas que puedan
propiciar fuentes de trabajo permanentes para sus miembros.
Programa de capacitacin tcnica: la escuela taller apunta a la formacin integral del alumno, a
travs de la educacin tcnica y administrativa y de la formacin humana y social, con el fin de
introducir a los alumnos en un modo de gestin cooperativista.
Programa de educacin formal: se realiza a travs del Instituto Tcnico Obrero Empresarial. Este
programa es el complemento terico a la formacin prctica recibida en los programas anteriores.
Otorga el certificado de bachillerato vocacional, con opcin microempresarial.
La institucin tiene una fuerte presencia a nivel local: realiza actividades en la comunidad como
servicios de salud, organizacin y saneamiento ambiental.
Fuente: OIT (2013b).

No obstante, cabe hacer mencin que la creacin de oficinas de referencia en los


servicios pblicos de empleo, especializadas en el asesoramiento y acompaamiento al
emprendedor joven, es uno de los elementos de diseo e implementacin que comienza
a tomar mayor fuerza en la regin. Asimismo, los jvenes dispuestos a crear su propio
negocio son provistos de servicios especiales con el fin de promover rutas alternativas
en el mercado laboral (Tabla 8).

130
103

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Tabla 8
Apoyo para las transiciones de la escuela al trabajo
Tipo de poltica

Pas

Nombre del programa

Objetivo

Amrica Latina
Desarrollar e incrementar las capacidades emprendedoras
de la poblacin. Dentro de los servicios de
emprendimiento que se articulan y se brindan en la
Per
Ventanilla nica
Ventanilla nica de Promocin al Empleo, a nivel nacional,
regional y local, sobresalen la capacitacin y la orientacin
para el emprendimiento.
Incrementar los niveles de empleabilidad de los jvenes
para mejorar su insercin laboral. Ofrece capacitacin
Programa Jvenes a la
Per
laboral, asesoramiento para la elaboracin de currculum
Obra
vtae y entrenamiento para pasar con xito una entrevista
Suministro de
laboral. Intermediacin laboral.
informacin,
orientacin y
Brindar informacin y asesoramiento para una adecuada
asesoramiento
eleccin de la carrera profesional, tcnica u ocupacional.
Servicio de Orientacin
Ofrece: Orientacin y asesora. Ferias vocacionales, visitas
Per
Laboral
guiadas a empresas, charlas informativas, paneles
ocupacionales, otras.
Fomentar y fortalecer emprendimientos econmicos
Programa de Desarrollo
solidarios y sus redes de cooperacin en cadenas de
Regional, Territorial
Brasil
produccin, comercializacin y consumo, por medio del
Sustentable y
acceso a conocimiento, crdito y nanzas solidarias, y de
Economa Solidaria
organizacin de comercio justo y solidario.
Promover entre la juventud una actitud emprendedora,
capacitada para afrontar los desafos del futuro. Se busca
generar cambios duraderos, inuyendo positivamente en
los jvenes a partir de una nueva metodologa innovadora
Fomento a la Cultura que les brinda los elementos para iniciar una actividad
Honduras
productiva. El programa favorece que alumnos y alumnas
Emprendedora
de educacin media y tcnica profesional adquieran
conocimientos y capacidades emprendedoras para
Apoyo al
ponerlas en prctica en un escenario real y a escala en el
emprendimiento
mbito escolar.
Permitir la creacin y el fortalecimiento de redes que
involucran a los jvenes y todos los dems agentes
Colombia Joven
participantes, para articularse como ecosistema
Colombia
Emprende
emprendedor y permitir el intercambio de experiencias,
saberes y oportunidades.
Brindar informacin geo-referenciada sobre las
caractersticas del mercado (grado de concentracin de
Servicio de Orientacin negocios, personal ocupado, volumen anual de ventas) y
Per
para el
de la poblacin (edad, sexo, nivel educativo, ingresos
Emprendimiento
promedio, viviendas ubicadas en el rea circundante) para
facilitar la toma de decisiones al momento de emprender o
mejorar un negocio.
Fuente: Elaboracin propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2014).
Mejoramiento en la
prestacin de
servicios y el
otorgamiento de
garantas para los
jvenes

131

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Tabla 8
Apoyo para las transiciones de la escuela al trabajo
Tipo de poltica
Unin Europea

Pas

Mejoramiento en la Inglaterra
prestacin de
servicios y el
otorgamiento de
Todos los
garantas para los
pases de
jvenes
la UE

Eslovenia
Suministro de
informacin,
orientacin y
asesoramiento

Nombre del programa

Objetivo

Connexions
(Conexiones)

Otorgar a los jvenes un servicio universal sobre el empleo, as


como tambin dar seguimiento a problemas especcos, tales
como la tasa de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin.

Garanta Juvenil

El establecimiento de un plan de desarrollo personalizado para


un joven demandante de empleo y garantizar que tendrn una
oferta de trabajo, una oferta educativa o algn otro tipo de
oportunidad en un plazo determinado despus de nalizar sus
estudios o su empleo.

About Professions in a
Informar a los jvenes acerca de las diversas opciones de
Dierent Way (Proyecto
profesiones, particularmente sobre aquellas en las cuales hay
acerca de profesiones de
menos egresados universitarios.
manera diferente)

Busca mejorar los cursos de orientacin profesional en los


centros de formacin y apoyar a la transicin de los estudiantes
Occupational
-especialmente en los de educacin secundaria bsica- de la
Orientation Programme
Alemania
escuela al trabajo. Los participantes analizan sus propias
(Programa de
habilidades, capacidades y las opciones de carreras
orientacin ocupacional)
profesionales y tienen la oportunidad de considerar al menos
tres ocupaciones diferentes durante una de sus prcticas.
Permitir que los jvenes mientras adquieren experiencia en las
empresas, puedan acceder a un salario. El programa es
Oportunidades de
Learn-work jobs
administrado a travs de un sitio web (www.stagemarkt.nl) en
experiencia laboral Pases
el que las empresas de aprendizaje deben proporcionar un
(Aprendizaje en los
y desarrollo de
Bajos
puestos de trabajo) perl requerido de forma clara, de modo que los jvenes
habilidades
puedan elegir consistentemente el trabajo que se adapta a sus
necesidades.
Proporcionar servicios de consultora a los jvenes interesados
en poner en prctica su espritu empresarial y facilitarles las
Apoyo al
Iniciativa empresarial estructuras de apoyo para la creacin de su propio negocio.
Grecia
emprendimiento
juvenil
Estos jvenes tambin pueden hacer uso del asesoramiento
proporcionado por una red de profesionales que colaboran en
el proyecto.
Fuente: Elaboracin propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2014).

3.1.5. Fomento a la empleabilidad de los jvenes


Estrechamente vinculadas con las medidas que ayudan a suavizar la transicin de la
escuela al trabajo, estas medidas tienen el objetivo de fomentar la empleabilidad de
los jvenes. Algunas veces, no es un asunto de falta de informacin u orientacin al
tomar una decisin sobre la carrera profesional elegida, sino que la falta de cualidades,
aptitudes, habilidades o competencias son importantes para que el empleador decida no
otorgar un puesto de trabajo a los jvenes (Eurofound, 2012a; 2014). As, los empleadores
a menudo describen las dificultades para llenar los espacios de sus vacantes debido
a la falta de trabajadores cualificados, las cuales son causadas por el desajuste de
habilidades. Estas habilidades pueden ser tanto habilidades formales pertinentes a la
profesin, o bien ms generales, habilidades bsicas.

132

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

As, se han desarrollado una serie de polticas para ayudar a los jvenes a desarrollar
habilidades relacionadas con el trabajo. Las polticas tienen como objetivo mejorar la
empleabilidad a travs de programas de formacin especficos; esto puede ser mediante
formacin profesional, la experiencia laboral adquirida durante pasantas o habilidades
especificas adquiridas mediante la capacitacin laboral. Estas medidas tambin hacen
nfasis en proporcionar las habilidades que son requeridas en el mercado laboral actual
y reconocidas por las empresas de una manera en que se combina la educacin con la
experiencia de trabajo presencial. Una crtica comn de los mtodos tradicionales de
educacin es que no equipa a los jvenes con las habilidades buscadas en el mercado
laboral.
Aprendizaje y formacin profesional

El aprendizaje y otros esquemas de formacin dual parecen ser una herramienta eficaz
para fomentar la empleabilidad. Suministrar exitosamente a los jvenes con experiencia
laboral relevante y con conocimientos especializados es fundamental para el mercado
laboral. La falta de experiencia laboral y de conocimientos prcticos habitualmente
dificulta a los jvenes a encontrar su primer empleo despus de concluidos sus
estudios. No obstante, la experiencia temprana en el lugar de trabajo es esencial para
que los jvenes desarrollen habilidades y competencias requeridas en el mercado
laboral. Estudios recientes reconocen que la formacin con este tipo de aprendizaje
se desempea favorablemente en comparacin con la formacin profesional basada
nicamente en el mtodo escolar y tiende a incrementar las oportunidades de empleo de
los jvenes (Eurofound, 2014). Entonces, los programas de aprendizaje han demostrado
ser una medida muy acertada para suavizar la transicin de los jvenes de la escuela
al trabajo.
Capacitacin laboral

En la actualidad, ante un mundo de trabajo signado por el cambio acelerado, multifactico


e imprevisible, la revisin se torna prioritaria para el diseo y adopcin de polticas de
empleo juvenil acordes con las nuevas necesidades del mercado laboral.

133

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

En la bsqueda de una formacin integral se pretende innovar en los programas


de formacin y capacitacin, para evitar que los sectores ms desfavorecidos vayan
transitando los diferentes puntos neurlgicos que condicionan la reproduccin de
la pobreza, en un proceso de identificaciones y socializaciones propias del ingreso
acelerado y precoz al mercado precario e informal. Bajo el supuesto que, no basta la
capacitacin y la prctica laboral para que un joven logre una efectiva integracin social
y se asegure un nivel de empleabilidad que rompa los crculos de pobreza, sino que es
necesario un mayor nivel de contencin, en trminos de las dimensiones que determinan
la vulnerabilidad de estos jvenes. En el diseo de los programas de polticas pblicas
para la capacitacin laboral de jvenes se destacan las siguientes caractersticas:
1. Hay una conceptualizacin integral de la formacin profesional, incluida la
formacin personal y social.
2. Incorporan otras actividades formativas generales como deportes, artes, etc., que
promueven la organizacin social de los jvenes.
3. Desarrollan programas de formacin de formadores.
4. Se ponen en prctica estrategias de retencin centradas en el vnculo personalizado
que se establece con los jvenes.
5. Toman en cuenta que la capacitacin tcnica y la formacin en alternancia45,
si bien son necesarias, no son suficientes para habilitar a los jvenes pobres.
6. Estn dirigidos a jvenes desertores del sistema educativo en el mejor de los
casos, con pocos aos de educacin media- que tampoco cuentan con las redes
sociales que les permitan obtener un trabajo.
7. Incorporan componentes de acompaamiento y orientacin personal y laboral
sustantivos, especialmente adecuados para el tipo de poblacin atendida, aunque
sean difciles y costosos de replicar en programas de mayor escala.
8. Integran la formacin social y la orientacin sociolaboral junto a estrategias de
desarrollo de competencias sociales que resultan necesarias tanto para la vida
ciudadana como para la laboral.

45 Esta modalidad de formacin profesional para el empleo, es la ms directamente relacionada con el


empleo real, es decir, se configura como un apoyo formativo a la contratacin. Su finalidad es ayudar
a las personas desempleadas en la adquisicin de competencias profesionales mediante un proceso
mixto de formacin y empleo, permitindoles combinar perodos en un centro de formacin y en el
lugar de trabajo.

134

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Es importante destacar que la capacitacin debe proporcionar contenido fundamental


sobre el mercado laboral y suministrar soluciones flexibles tanto en el aspecto terico,
como en el prctico para dicho mercado. Las credenciales educativas continan siendo
fundamentales para obtener un empleo. La empleabilidad es un factor preponderante.
La educacin y la formacin siguen siendo factores clave en la preparacin de los
jvenes para el mundo del trabajo. En general, el problema de la falta de trabajo y de
la mala calidad del empleo afecta en mayor medida a las personas con menor nivel de
educacin y menos cualificaciones. Las polticas pblicas se basan en el concepto de
que el mejor camino de entrada al mercado laboral para los jvenes contina siendo una
buena fuente de educacin bsica, la formacin profesional y la experiencia inicial de
trabajo (CEPAL/OIT, 2012).
Pasantas / Prcticas

Las pasantas o prcticas son una buena oportunidad para mejorar la empleabilidad de
los jvenes. De hecho, cuando son adecuadamente diseadas y utilizadas, pueden dar
a los jvenes la oportunidad de desarrollar habilidades prcticas y llegar a adecuarse al
entorno de trabajo, as como adquirir una valiosa experiencia en su carrera profesional
elegida (Tabla 9).

135

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Tabla 9
Fomento a la empleabilidad de los jvenes
Tipo de poltica

Pas

Nombre del programa

Objetivo

Amrica Latina
Per
Capacitacin laboral
Per

Prcticas / Pasantas

Per

Facilitar la insercin laboral de los jvenes entre 15 y 29 aos


en situacin de pobreza y extrema pobreza mediante la
capacitacin laboral y capacitacin para el autoempleo.
Mejorar las competencias clave de los jvenes para el empleo.
Fortalecimiento de
Ofrece: Mejoramiento de las habilidades cognitivas y
Competencias Clave para socioemocionales. Gestionar informacin de la dinmica
el Empleo
ocupacional y formativa para mejorar las trayectorias
formativas laborales.
Promover el empleo juvenil, facilitando la interaccin de los
jvenes en un esquema de entrenamiento (empresa) /
Piloto de Primer Empleo capacitacin (centro de formacin) que permita su insercin
laboral en forma efectiva. Ofrece capacitacin en la empresa
por un perodo de 3 meses.
Programa Nacional de
Empleo Juvenil

Unin Europea
Aprendizaje y
formacin
profesional

Capacitacin laboral

Assistance for Redundant


Apprentices FS
Irlanda
(Asistencia para el
aprendizaje)

Otorgar a los jvenes la oportunidad de completar la fase de


estudiante en un puesto de trabajo como sujeto de
aprendizaje con el n de adquirir los conocimientos, las
habilidades requeridas y las competencias para avanzar con
xito a la siguiente etapa que corresponde a su ingreso en el
mercado laboral.

Malta

I Can (Yo puedo)

Mejorar la empleabilidad de los jvenes mediante la


recomendacin de polticas y la implementacin de iniciativas
dirigidas a potenciar, ayudar y formar a los demandantes de
empleo para facilitar su entrada o reingreso al mercado
laboral, promoviendo el desarrollo de las personas a travs de
habilidades y el desarrollo de competencias, y ayudando a los
empleadores en sus necesidades de contratacin y formacin.

Young Potentials
Programme YPP
(Programa de jvenes
potenciales)

Ofrecer la colaboracin entre las empresas y el servicio


pblico de empleo para incrementar la empleabilidad de los
jvenes. En la actualidad presta sus servicios a 1,000
acadmicos de 25 a 29 aos de edad para que realicen sus
prcticas con una duracin de tres a seis meses en empresas
como IKEA o TeliaSonera, seguido por un mes de experiencia
laboral en una ONG.

Prcticas / Pasantas Suecia

Fuente: Elaboracin propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2014).

3.1.6. Eliminacin de barreras y ofrecimiento


de incentivos a los empleadores
El punto final de la intervencin hacia el modelo del empleo se refiere a la eliminacin
de barreras para aquellas personas que necesitan de ayuda especial en el empleo.
Algunas personas pueden requerir ayuda adicional debido a su discapacidad o por
estar expuestos a mltiples desventajas. Otros requieren ayuda adicional debido a sus
responsabilidades familiares, o a una simple falta de conocimientos del idioma o por
ser de origen inmigrante. La eliminacin de estas barreras es, por lo tanto, un paso
importante en el apoyo a estos jvenes en su reintegracin hacia la educacin, la

136

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

formacin, o al empleo. As como, todos los jvenes se enfrentan a la barrera compartida


respecto a la falta de experiencia laboral, los incentivos del empleador para contratar
a los jvenes pueden ayudar a incrementar la demanda de habilidades y conocimientos
de los jvenes.
Las polticas que intervienen en esta etapa del camino hacia el empleo est
destinada a grupos especficos y, las mejores son descritas como la eliminacin de
las barreras prcticas y logsticas para el empleo. Estas pueden ser tan diversas como
apoyar a los jvenes mediante el financiamiento para acceder a su lugar de empleo
o a travs de proporcionar formacin especfica para los jvenes con discapacidades.
Otra forma de eliminar barreras consiste en incentivar a los empleadores a contratar
jvenes, habitualmente con menor experiencia que sus empleados ya contratados. Esto
puede hacerse en forma de pago de salarios ms bajos u otras medidas de empleo
subvencionados.
Atender las necesidades especiales de ayuda

Algunos jvenes tienen necesidades de apoyo complejas. Adems de carecer de


experiencia laboral o cualificaciones pueden enfrentarse a una serie de barreras prcticas
y logsticas para acceder a un empleo o ms oportunidades de educacin o formacin.
Los jvenes con una discapacidad pueden requerir iniciativas especficas, no slo
en trminos de apoyo adicional (por ejemplo, opciones alternativas de formacin), sino
tambin para acceder a su lugar de estudios o de trabajo.
Facilitar la movilidad y el apoyo financiero

Algunos buscadores de empleo pueden no ser capaces de acceder a las oportunidades


de formacin o empleo, debido a que los gastos de traslado son muy elevados, o
simplemente estos lugares se encuentran demasiado lejos como para llegar a ellos
diariamente. Por esta razn, algunas medidas tienen por objeto reducir la falta de
coincidencia geogrfica y facilitar una mayor movilidad de los jvenes mediante la
concesin de becas de movilidad o apoyo para el alojamiento. Desafortunadamente
estas medidas tienden a ser aplicadas para los buscadores de empleo en su conjunto y
no se centran especficamente en los jvenes.

137

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Incentivos para los empleadores y subsidios

Una barrera clave para el empleo a la que se enfrentan muchos jvenes se debe a la falta
de experiencia laboral. Por lo tanto, ante los altos niveles de desempleo de los jvenes
algunos pases han optado por implementar medidas que pueden estimular la demanda
de empleados jvenes a travs de los empleos subvencionados o con recaudacin de las
cotizaciones a la seguridad social de los jvenes contratados. La razn fundamental que
est detrs de estas medidas es el aumento de la demanda de trabajadores jvenes con
el fin de proporcionales un punto de apoyo en el mercado laboral. Esto les permite adquirir
experiencia para complementar sus logros educativos y en su futura carrera profesional.
Las evaluaciones han demostrado que los incentivos a los empleadores pueden tener
un efecto positivo a corto plazo, pero que su impacto neto en las perspectivas futuras
del empleo de los participantes pueden verse reducidas, mientras que los programas de
formacin son ms proclives a tener resultados positivos (Duell y Vogler-Ludwing, 2011).
Entonces, es importante que cualquier medida de incentivos al empleador est dirigida
de manera adecuada con el fin de evitar los efectos del peso muerto46 (OCDE, 2010)
(Tabla 10).
3.1.7. Legislacin laboral y promocin del trabajo decente juvenil
La legislacin en materia de empleo juvenil tiene importantes niveles de fragmentacin
que no permiten identificar un cuerpo coherente. Por lo tanto, no es posible constatar un
marco legal integrado en el que exista una complementariedad entre las distintas leyes.
Todas estas carencias evidencian que el tema del empleo juvenil podra catalogarse
de segunda categora. Es llamativa la distancia que existe con otras reas a nivel de
coordinacin y coherencia de la normativa vigente. Por ejemplo, existen notorios avances
en la legislacin para la erradicacin del trabajo infantil.47 Sin embargo, existen muchas
46 Existe un efecto peso muerto cuando el resultado de una poltica es similar al obtenido en ausencia
de la misma: por ejemplo, cuando se subsidia el salario de un trabajador que de todas maneras hubiera
sido contratado de no haber existido el subsidio.
47 El Convenio 138 sobre edad mnima de la OIT plantea que: Todo miembro para el cual est en
vigor el presente Convenio se compromete a seguir una poltica nacional que asegure la abolicin
efectiva del trabajo de los nios y eleve progresivamente la edad mnima de admisin al empleo o al
trabajo, a un nivel que haga posible el ms completo desarrollo fsico y mental de los menores. La
edad mnima aparece en el texto, unida a la edad en que cesa la obligacin escolar, siendo esta la
que permite trabajar sin que resulte peligroso para la salud, la seguridad o la moralidad. Por tanto, el
trabajo de los jvenes se ve limitado por una condicin sine qua non: la exigencia de una edad mnima
que habilita el acceso al trabajo y que es considerada como derecho fundamental, no disponible por la
voluntad de los sujetos que intervienen en la relacin de trabajo.

138

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Tabla 10
Eliminacin de barreras y ofrecimiento de incentivos a los empleadores
Tipo de poltica

Pas

Nombre del programa

Objetivo

Amrica Latina

Atender las
necesidades
especiales de ayuda

Per

Promover la inclusin de los jvenes con discapacidad en


el mercado de trabajo. Pone en contacto a la empresa con
Programa Inclusin de
las personas con discapacidad que tengan habilidades para
Jvenes con Discapacidad
un puesto de trabajo. Asesora en la mejora (pre y post
en el Mercado de Trabajo
insercin) de las condiciones para facilitar el rendimiento
productivo del trabajador y la sostenibilidad del empleo.

Incentivos para los


empleadores y
subsidios

Chile

Aportar subsidios a trabajadores jvenes dependientes,


sus empleadores y a los trabajadores independientes,
Subsidio al Empleo Joven mejorando sus sueldos y apoyando a quienes los
contratan. Esta dirigido a jvenes de 18 a 25 aos de edad
que pertenecen al 40% ms vulnerable de la poblacin.

Unin Europea
Atender las
necesidades
especiales de ayuda
Facilitar la
movilidad y el
apoyo nanciero

Programa enfocado para los estudiantes con


Pathway to Independent
discapacidades leves a moderadas y problemas de
Living Programme
aprendizaje. Su objetivo consiste en apoyar a los
Malta
(Programa para una vida
estudiantes a adquirir las habilidades necesarias para la
independiente)
obtencin y mantenerse en un empleo.
Cubrir los costos del recorrido total de las personas recin
empleadas durante el perodo de 12 meses, siempre y
close to work
Bulgaria
cuando su lugar de residencia sea mayor a 80 km desde su
(cerca del trabajo)
lugar de trabajo.

Apoios contratao de
jovens, desempregados e
pblicos especcos
Incentivos para los
(Incentivos para la
empleadores y
Portugal
subsidios
contratacin de jvenes,
desempleados y grupos
especcos)

Incentivar a los empleadores a contratar empleados


permanentes, en lugar de establecer contratos temporales.
Estos incentivos estn disponibles para empleadores
privados e incluyen a aquellos empleadores que estn de
acuerdo con proporcionar contratos permanentes a
personas que buscan su primer empleo con edad no mayor
a 35 aos. La concesin de estos incentivos depende de la
permanencia del empleo durante un perodo de tres aos.

Fuente: Elaboracin propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2014).

normas en las que se pueden distinguir diferentes generaciones de leyes relativas al


empleo juvenil.48
Una de las principales debilidades de la legislacin laboral juvenil la constituye la
ausencia de definiciones precisas de conceptos clave, tales como joven o adolecente.
Las leyes de empleo juvenil llegan a establecer el parmetro de edades para ser
beneficiario pero no contextualizan con rigurosidad el concepto de juventud. La
legislacin en empleo juvenil no incorpora la realidad integral de los jvenes y tampoco
logra vincularse a las carencias y a potencialidades estructurales de este segmento
poblacional. Por el contrario, en la mayora de los casos se encuentra ligada a las

48 Por ejemplo, la experiencia en Amrica Latina es abundante y aborda diferentes mecanismos,


principalmente la capacitacin laboral. A pesar de ello, se hace evidente la ausencia de monitoreo
y sistematizacin de las bondades, especialmente de las evaluaciones del impacto de dichos
instrumentos. Cabe sealar que no entraremos en detalle sobre este tema, ya que no es el objetivo
fundamental de esta investigacin.

139

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

necesidades coyunturales de empleo, de modo que limita el enfoque de derechos49 y


asocia las normas del empleo juvenil a programas o componentes de poltica puntuales.
Entonces, desde el punto de vista jurdico el joven debe gozar de los mismos derechos y
deberes que cualquier trabajador y ser tratado en condiciones de igualdad. Su edad no
debe convertirlo en un trabajador excluido o en un ciudadano de segunda.
En esta misma lnea, las normas internacionales del trabajo proporcionan una base
slida para elaborar la legislacin destinada a crear ms y mejores empleos. Se reconoce
entonces que, un marco normativo propicio, tanto de los trabajadores como para las
empresas, es un factor clave que influye en las oportunidades de los jvenes para obtener
un trabajo decente. Las polticas deberan tratar de fortalecer a las empresas y aumentar
tanto la demanda como la calidad de la oferta del empleo. La legislacin sobre el empleo
juvenil debera fundamentarse en los siguientes aspectos centrales: 1) la necesidad de
que las diferentes normas conformen un cuerpo coherentemente integrado, 2) coherencia
en particular con la normativa sobre juventud, empleo y erradicacin del trabajo infantil,
3) legislar sobre la realidad de grupos juveniles clave en los empleos, grupos acerca de
los cuales no existen abundantes antecedentes legislativos: jvenes en la economa
informal, juventud rural, etc., 4) incorporar plenamente el enfoque de derechos, 5)
legislar con base a la realidad de los jvenes y no de los programas puntuales, 6) legislar
sobre la educacin con una mirada integral desde la insercin laboral y, 7) certificar la
capacitacin recibida en los diferentes formatos contractuales.
3.1.8. La proteccin social de los jvenes
En Amrica Latina, los jvenes enfrentan dificultades especficas para acceder a la
proteccin social: 67% tiene empleos precarios, solo 37% cotiza al seguro social y,
29.4% lo hace al sistema de pensiones. Se estima que cerca de 27 millones de jvenes
trabajadores tienen un empleo informal, esto representa 55.6% del total de jvenes
ocupados. Lo que hace an ms grave la situacin es que 6 de cada 10 nuevos empleos
para los jvenes correspondan al sector informal de la economa latinoamericana.
Tambin, se deben contemplar las particularidades de los grupos juveniles para acceder
a la proteccin social, lo cual se puede ejemplificar con los jvenes trabajadores en
edades muy tempranas y los trabajadores domsticos. As, el debilitamiento de los
49 El enfoque de derechos tiene ms sentido si se acota a un grupo de edad de 15 a 24 aos en
conformidad a la definicin de poblacin joven que ha establecido la ONU.

140

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

sistemas de proteccin social y la disminucin de su cobertura tienen consecuencias


claras en la vida de los jvenes. La proteccin social permite construir un piso de
certezas frente a las incertidumbres de la vida laboral; por el contrario, su ausencia
repercute negativamente en la cohesin y desarrollo social. La proteccin de la salud y
la seguridad de los trabajadores en el lugar de trabajo tambin son necesarias para el
desarrollo de empresas sostenibles.
Por ende, uno de los principales retos en la esfera de las polticas es establecer
medidas de proteccin social dirigidas especialmente a los jvenes, en la forma de
planes integrales que incluyan el seguro de desempleo, la asistencia para la bsqueda
de empleo y otras prestaciones. El Pacto Mundial para el Empleo, adoptado por la OIT,
sent bases interesantes de polticas que estn siendo utilizadas en varios pases del
mundo para mejorar la proteccin social. La legislacin se constituye en un instrumento
vlido para garantizar el respeto de los derechos laborales fundamentales, evitando que
los jvenes tengan empleos precarios que no contemplan la cobertura de la proteccin
social. Para impulsar el acceso a un trabajo decente, es la proteccin social de los
jvenes derivada de la relacin laboral lo que atiende a un enfoque contributivo. Al
respecto, Durn y Chacaltana proponen los siguientes tres esquemas alternativos para
incrementar la proteccin social de los jvenes (OIT, 2011).
1. Subsidio de primas de entrada suave al sistema de seguridad social. Una poltica
de subsidio de primas para los trabajadores jvenes podra tomar dos formas:
primas ms bajas o un aporte contributivo estatal para subsidiar la cotizacin de
los jvenes.
2. Solidaridad intergeneracional. Los sistemas de seguridad social llevan implcito
el concepto de solidaridad de los hombres con las mujeres, de los trabajadores
cotizantes activos con los jubilados, de los urbanos con los rurales, etc. La cuestin
que se plantea es si, aceptada la obligatoriedad de la afiliacin de los trabajadores
dependientes, sera posible hablar de adoptar medidas normativas para la
obligatoriedad de los independientes.
3. Esquemas alternativos para trabajadores jvenes no asalariados. Los jvenes
en general, tienen mejor salud que los trabajadores adultos y adultos mayores, lo
que traducido a la determinacin de las primas de financiamiento de los seguros de
salud podra significar una ventaja para disear esquemas de seguro de bajo costo
que sean accesibles a una gran proporcin de jvenes no asalariados (Cuadro 3).

141

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Cuadro 3. Programa Jvenes con Ms y Mejor Trabajo en Argentina


Desde el ao 2008, el Gobierno Nacional implementa el Programa Jvenes con Ms y Mejor Trabajo,
destinado a jvenes de 18 a 24 aos de edad que an no completaron los estudios de secundaria,
que estn desempleados y en situacin de vulnerabilidad social. El programa Jvenes ofrece a cada
participante la posibilidad de construir su proyecto formativo ocupacional, mejorar sus habilidades,
saberes y oportunidades de insercin laboral a travs de los siguientes componentes:
Terminalidad educativa
Formacin profesional
Prcticas laborales en empresas, organismos pblicos y organizaciones no gubernamentales
Intermediacin laboral brindada por las oficinas de empleo
Asistencia tcnica y financiera para la generacin de emprendimientos
Cobertura desde 45.5% hasta 57% del salario de los jvenes que sean contratados en relacin
de dependencia, por un lapso de seis meses
Resultados obtenidos:
Se crearon reas de empleo joven en las oficinas de empleo municipales, en las 24 jurisdicciones
del pas.
Se financiaron ms de 1,500 tutores para asistir y acompaar a los jvenes en las distintas
actividades que propone el programa.
414,435 jvenes participaron de los cursos de Orientacin e Induccin al Mundo del Trabajo.
351,222 jvenes regresaron a la escuela.
156,766 jvenes realizaron cursos de apoyo a la bsqueda de empleo.
68,078 jvenes participaron en cursos de formacin profesional.
64,918 jvenes realizaron prcticas laborales.
13,270 jvenes recibieron asistencia tcnica y/o financiera para realizar su emprendimiento
productivo.
34.5% de los jvenes que participaron del programa se insertaron en empleos registrados.
Las probabilidades de acceso al empleo de los jvenes cubiertos por el programa duplica la de
aquellos con similares caractersticas que no participan en el mismo.
Fuente: OIT (2013b).

Para finalizar este apartado, exponemos las estrategias de polticas pblicas


implementadas en Amrica Latina y en la UE que han sido evaluadas con resultados
altamente efectivos (Tabla 11).

118

142

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Tabla 11
Casos de xito. Evaluacin de las polticas implementadas en Amrica Latina y la UE.
Tipo de poltica

Pas

Nombre del
programa

Objetivo

Efectividad

Este programa es impulsado por la Fundacin Internacional


de la Juventud (IYP, por
sus siglas en ingls) y el
Fondo Multilateral de
Inversiones del Banco Interamericano de
Desarrollo
(FOMIN).
El modelo de Entra21
consta de un programa
integral de capacitacin
sobre aptitudes de
vida y competencias
tcnicas determinadas
por las necesidades
del mercado laboral,
pasantas, servicios de
insercin laboral y la
participacin activa de
los empleadores en el
diseo y ejecucin del
programa.

Despus de una fase inicial exitosa,


el programa se expandi y continu
hasta el ao 2011. Durante la fase
II (2008-2011), ms de 116.000
jvenes desfavorecidos se haban
matriculado en el programa en 18
pases. De esta cantidad, un 95%
finaliz el ciclo de capacitacin, que
incluy instruccin en el saln de
clase y una pasanta. Se completaron
los estudios de seguimiento de los 24
proyectos realizados en la fase II; tres
de ellos incluyen grupos de control.
Adems, se publicaron ocho estudios relacionados con aspectos tales
como, escala de rendimiento, cmo
alcanzar a los jvenes con mayor grado de vulnerabilidad y cmo usar la
tecnologa.

Gener oportunidades
concretas para jvenes
vulnerables,
desarroll mecanismos para
identificar e intercambiar mejores prcticas y
aplic dichas prcticas
en proyectos de educacin y empleabilidad
especficos, mediante
la creacin de alianzas
multisectoriales.

Se movilizaron tres alianzas multisectoriales para prestar apoyo a jvenes


vulnerables en el Caribe, Amrica
Central y Amrica del Sur, con la participacin de 75 organizaciones pblicas, privadas y de la sociedad civil.
1.511 jvenes vulnerables en Per,
Jamaica y Guatemala recibieron los
conocimientos y las competencias
necesarias para encontrar empleos
productivos y continuar su educacin.
Las tres alianzas multisectoriales
incidieron en la formulacin de
programas y polticas para jvenes
vulnerables, a fin de que se mejoraran y se implementaran ms efectivamente en Guatemala (Escuelas
Abiertas), Jamaica (YUTE) y en Per
(los temas de la juventud se consideraron prioritarios en las elecciones
presidenciales).

Amrica Latina

18 pases
de Amrica
Latina

Entra21

Fomento a la
empleabilidad de los
jvenes

Colombia,
Guatemala,
Jamaica y
Per

Obra

Fuente: Elaboracin propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2012b, 2014).

143

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Tabla 11
Casos de xito. Evaluacin de las polticas implementadas en Amrica Latina y la UE.
Tipo de poltica

Pas

Nombre del
programa

Objetivo

Efectividad

Apoyar a las escuelas ubicadas en


zonas geogrficas
desfavorecidas,
principalmente
a
travs del desarrollo de enfoques
pedaggicos alternativos.

Todas las comunidades individuales en las cuales se ha


aplicado, han informado de
resultados positivos, incluyendo mejoras significativas en el
rendimiento acadmico y en las
relaciones entre los miembros
de la comunidad educativa (Elboj y Niemela, 2010; Garca et
al., 2010; Prieto y Santa Cruz,
2010). En cuanto a la eficacia
del aprendizaje individual en las
comunidades, un estudio longitudinal ha demostrado que la
Comunidad de Aprendizaje de
La Paz increment su nivel de
lectura promedio de 1.4 a 2.7
(sobre 5) entre 2006 y 2008. El
absentismo escolar se redujo
de 30% en 2006-2007 al 10% en
2007-2008. Los participantes
estn muy familiarizados con
esta medida y la consideran
muy positiva haciendo nfasis
en su universalidad y transferibilidad a otros contextos.

Proporcionar a los
jvenes que se desvinculan del sistema
educativo los conocimientos, las habilidades y la confianza
necesarios para su
reintegracin
del
sistema educativo.

En 2010, el 46% de los jvenes


que formaron parte del programa en el ao inmediato anterior seguan activos en dicho
programa, el 15% se encontraba empleado, el 11% estaban
desempleados, el 4% estaba
en un centro de formacin y,
el 6% se encontraba cursando
un nivel educativo posterior
(Departamento de Educacin y
Habilidades, 2010). Otros estudios concluyeron tambin que
el 61% de los participantes se
reintegran al sistema educativo, a la formacin o al empleo.
Alrededor del 20% y 30% abandona el programa en sus inicios,
un 32% lo deja para integrarse
al mercado laboral despus de
su educacin o formacin (Forfas, 2010).

Reducir el tiempo
en que un joven
no tiene acceso al
empleo y a la educacin mediante la
mejora de posibilidades para encontrar un trabajo
o una oportunidad
educativa.

El 83.5% de los jvenes solicitantes de empleo recibi ayuda


de manera exitosa dentro de los
tres primeros meses de su registro como desempleados en
el 2011.La garanta juvenil ha
tenido un mejor desempeo en
comparacin con otras medidas
destinadas a los jvenes que no
estn cubiertas por la garanta,
es decir, en aquellos jvenes de
entre 25 y 30 aos, los cuales
solamente el 30.5% se colocaron con xito durante el mismo
periodo de tiempo.

Amrica Latina

Medidas para
prevenir la
desercin escolar

Medidas para
la reintegracin
escolar

Apoyo para las


transiciones de la
escuela al trabajo

Espaa

Irlanda

Finlandia

Comunidades de
Aprendizaje

Youthreach
(Garanta
social para
los jvenes)

Youth
guarantee
(Garanta
Juvenil)

144

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Tabla 11
Casos de xito. Evaluacin de las polticas implementadas en Amrica Latina y la UE.
Tipo de poltica

Pas

Nombre del
programa

Objetivo

Efectividad

Fomento a la
empleabilidad

Se encontr que el 70.9% de los beneficiaros todava estaban empleados


en la misma empresa dos o tres aos
despus de la finalizacin de su formacin (ISFOL, 2011) y alrededor
del 21% estaban empleados en otra
empresa (ISFOL, 2012). Slo el 7.9%
haba interrumpido el mtodo de
aprendizaje, pero a menudo estos
jvenes lo interrumpieron para acceder a puestos de trabajo donde les
ofrecan un nivel superior, as como
mejores opciones de pago. Las empresas se mostraron satisfechas con
la participacin de los jvenes y con
el estmulo de capitalizar la inversin
que hicieron durante el perodo de
su formacin. Los participantes reportaron un alto nivel de satisfaccin
general con el programa.

Que los jvenes


puedan obtener un
empleo con la ayuda de
un subsidio salarial.

Un poco ms de la quinta parte


(22.1%) de los participantes fueron
capaces de conseguir un trabajo
con este programa. Sin embargo,
cabe hacer mencin que no todos
los jvenes utilizan la tarjeta de
oportunidades para la bsqueda de
empleo. Los resultados de estudios
iniciales demuestran que el 40% de
los jvenes nunca utiliz esta tarjeta
cuando aplic para un trabajo. Ahora
bien, ms de un tercio (36%) que s
hizo uso de la tarjeta tuvo xito en
la bsqueda de un puesto de trabajo
(Pitknen et al., 2012). Alrededor del
40% de los empleadores han contratado al solicitante joven, inclusive sin
la subvencin. Alrededor de la mitad
de los empleadores considera que
el programa increment el nmero
de jvenes que figuran en puestos
permanentes, ya que estos jvenes
permanecieron despus del perodo
inicial subvencionado.

Amrica Latina

Fomento a la
empleabilidad de los
jvenes

Eliminacin
de barreras y
ofrecimiento de
incentivos a los
empleadores

Italia

Finlandia

Higher-level
apprenticeship scheme
(Programa de
aprendizaje de
nivel superior)

Chances card
(Tarjeta de
oportunidades)

Fuente: Elaboracin propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2012b, 2014).

3.2. Polticas pblicas del empleo juvenil en Mxico


El Plan Nacional de Desarrollo (PND) constituye el marco normativo de planeacin de
la poltica pblica en Mxico. El PND 2013-2018 considera que es fundamental atender
el creciente nmero de jvenes que no estudian y no trabajan, adems de disear
intervenciones especficas de poltica pblica enfocadas a mejorar su calidad de vida
y de oportunidades. En caso contrario, se corre el riesgo de desaprovechar el bono
demogrfico del que goza el pas, que representa una oportunidad histrica para la
transformacin econmica de Mxico. Un desarrollo deficiente de la juventud hoy, se
traducir en rezagos sociales, un capital humano poco productivo y un menor potencial
de crecimiento en el maana. La existencia de una poblacin joven sin esperanza ni
futuro es el camino ms seguro para la reproduccin intergeneracional de la pobreza y
145

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

augura un escenario de mayor inseguridad y falta de cohesin social. Los jvenes que no
estudian y no trabajan conllevan a un alto costo econmico, social y humano, ya que se
desaprovecha el recurso ms importante del cual goza Mxico hoy en da: una juventud
que tiene el potencial de convertirse en el gran motor de desarrollo econmico y social
de nuestro pas. En este sentido, el PND reconoce que la vinculacin de la educacin con
el mercado laboral debe atender la realidad del problema de los jvenes que no estudian
y no trabajan como una de sus estrategias ms apremiantes. Por lo anterior sealado,
el PND consider como parte de los objetivos nacionales mantener la estabilidad
macroeconmica del pas que permita promover el empleo de calidad en los mexicanos.
En su enfoque transversal respecto a la meta IV de Mxico Prspero se indica la
estrategia encaminada a fomentar y ampliar la inclusin laboral, particularmente hacia
los jvenes, las mujeres y los grupos en situacin de vulnerabilidad para incrementar
su productividad. Tambin, debido a que una elevada proporcin de jvenes percibe
que la educacin no les proporciona habilidades, competencias y capacidades para una
insercin y desempeo laboral exitosos es necesaria la vinculacin de la educacin con
las necesidades sociales y econmicas. Para ello, se requiere innovar el sector educativo
para formular nuevas opciones de modalidades que utilicen las nuevas tecnologas
de la informacin y comunicacin, con modalidades de educacin abierta y a distancia.
A su vez, es importante fomentar las carreras tcnicas y vocacionales que les permitan
la inmediata incorporacin al trabajo, proporcionando la especializacin, as como la
capacitacin en el trabajo. Es necesario promover el desarrollo emprendedor de las
instituciones de educacin superior y los centros de investigacin, con el fin de fomentar
la innovacin tecnolgica y el autoempleo entre los jvenes.50
El monto de recursos aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF)
para el ejercicio fiscal 2014 referente al desarrollo de los jvenes ascendi a 202,612.7
millones de pesos (mdp) (Anexo 16 del Decreto), lo que representa un crecimiento
de casi el 30% en trminos reales respecto al presupuesto aprobado en 2013. No
obstante, se aprecia una alta concentracin y poca transversalidad, ya que la mayora
de los recursos corresponden al sector educativo (92%), incluyendo recursos para becas,
infraestructura, programas educativos especiales dirigidos a jvenes; otros recursos
se identifican en acciones de prevencin y atencin de adicciones en este grupo de la
poblacin (sector salud), vivienda (desarrollo social) y algunos recursos para el programa.
Cabe hacer mencin que, adems, el presupuesto asignado al Instituto Mexicano de la
Juventud (IMJUVE) es de 345 mdp y para la Formacin y certificacin para el trabajo se
presupuestaron 2,648.4 mdp.
50 Objetivos de la meta III referente a Mxico con Educacin de Calidad.

146

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

La concentracin de los recursos destinados a jvenes en temas de educacin, salud


y vivienda infiere que todava hay mucho camino por andar en la construccin de una
poltica de juventud realmente transversal, de acuerdo al concepto de Serra (2005) y una
gestin transversal efectivamente integral, como apunta Aguilar (2011). Si bien, las
modificaciones a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria de abril de
2012 fortalecieron el carcter transversal que deben tener los programas presupuestarios
en temas tales como el desarrollo de los jvenes, se requieren esfuerzos importantes
para que perme una cultura transversal en las dependencias y entidades federales
y ms an en los gobiernos estatales y municipales. Tambin, la Ley de Planeacin
establece que el PND indicar, entre otros, los programas sectoriales y especiales que
deban ser elaborados (Artculo 22). Como programa especial en materia de juventud
opera actualmente el Programa Nacional de Juventud (2014-2018) (Projuventud), inscrito
en la meta nacional de Mxico Incluyente a travs de la Secretara de Desarrollo Social
(SEDESOL) y del programa sectorial de Desarrollo Social, el cual considera como uno de
sus objetivos el salvaguardar el derecho de las y los jvenes al trabajo, a travs de su
integracin laboral en condiciones de trabajo decente (Sierra, 2012).
Por lo tanto, de acuerdo a la revisin de todos los programas de empleo que operan
actualmente se puede concluir que, existen programas de emprendimientos productivos
o de promocin de microempresas con objetivos de empleo, desarrollo econmico y/o
social, cuya poblacin objetivo no estn incluidos los jvenes como parte importante
estos, implementados por diferentes dependencias federales con cierta coordinacin
con otros niveles de gobierno. Esta situacin junto con la escasez de informacin nos
lleva a considerar que la aproximacin metodolgica ms adecuada se refiere a una
comparacin exploratoria de los programas que nos permita averiguar sus similitudes
o diferencias entre ellos. La Tabla 12 presenta una relacin de los programas federales
operados actualmente, que contienen acciones para la promocin del empleo.51
51 Adems de los programas federales, existen programas estatales y regionales enfocados a
promover el empleo en los jvenes. Tal es el caso del programa Profesionista Activo promovido por
el Gobierno del Estado de Durango, el cual se lleva a cabo mediante un esquema de concertacin
con el sector productivo y sector universitario; donde el objetivo central es contribuir al equilibrio entre
la oferta y la demanda de trabajo a nivel profesional, mediante un atractivo paquete de estmulos a
las empresas y apoyos a los recin egresados, incluyendo capacitacin, becas y certificacin sin una
experiencia laboral previa. Este programa prioriza la atencin de jvenes de 19 a 29 aos de edad,
habiendo egresado de una carrera de nivel profesional o tcnico, en un lapso no mayor de 2 aos,
ayudndolos a encontrar un empleo en las micro, mediana y macro empresas participantes en el
programa, adems de otorgarles capacitacin para el desarrollo de competencias en el trabajo, as
como la oportunidad de ingresar de forma permanente en la empresa. Otro ejemplo, es el programa
de apoyo Jvenes con Porvenir desarrollado por el Gobierno Municipal de Zapopan, Jalisco, dirigido
a los jvenes que no estudian y no trabajan, busca generar oportunidades para que los jvenes de

147

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Tabla 12

Programas federales relacionados con la promocin del empleo


2013-2018

Sector / Programa

Dependencia Ejecutora

Desarrollo Social
IMJUVE1 / SEDESOL2

Programa Nacional de Juventud (Projuventud)


Programa de Coinversin Social (PCS)

SEDESOL

Programa de Empleo Temporal (PET)

SEDESOL

Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras (PEI)

SEDESOL

Desarrollo Agrario y Urbano


Programa de Apoyo a Jvenes para la Productividad de Futuras Empresas Rurales

SEDATU

Economa
Fondo de Apoyo para la Micro, Pequea y Mediana Empresa (Fondo PYME)

SE4

Trabajo y Previsin Social


STPS5

Programa de Apoyo al Empleo (PAE)

STPS / BID6

Programa de Apoyo a la Capacitacin y el Empleo (PACE)


Notas: 1/ Instituto Mexicano de la Juventud
2/ Secretara de Desarrollo Social
3/ Secretara de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano
4/ Secretara de Economa
5/ Secretara del Trabajo y Previsin Social
6/ Banco Interamericano de Desarrollo
Fuente: Elaboracin propia a partir de la informacin disponible en las pginas electrnicas de las dependencias.

3.2.1. Instituto Mexicano de la Juventud


(Secretara de Desarrollo Social)
El Instituto Mexicano de la Juventud (IMJUVE) es un organismo del Estado facultado
para instrumentar, disear y coordinar polticas y programas enfocados en el desarrollo
integral de los jvenes entre 12 y 29 aos de edad con carcter progresivo52. Este
organismo fortalece a las instancias estatales de juventud, a travs de la coordinacin
entre estas y el mismo instituto, por medio de la firma de convenios orientados a
impulsar, acciones que permitan promover los derechos de la poblacin joven a nivel
estatal y, en su caso, la transferencia de recursos federales con cargo al presupuesto
del IMJUVE, de acuerdo a la suficiencia presupuestal, para el desarrollo de acciones y
programas, dirigidos a la poblacin joven de los estados en todo el territorio nacional,
con acciones especficas que promuevan el desarrollo y bienestar de la poblacin joven
de los estados.
dicho municipio encuentren alternativas de capacitacin e ingreso al mercado laboral mediante el
otorgamiento de becas al 100% para los cursos que se ofrecen. Est dirigido a jvenes de entre
15 y 30 aos de edad y, en su tercera generacin, el programa capacit aproximadamente a 8,200
jvenes.
52 El carcter progresivo se refiere a que el programa beneficia a los jvenes pertenecientes a los
estratos sociales ms bajos.

148

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

El trabajo coordinado del IMJUVE con otras instancias gubernamentales fortalece


el impacto de las acciones que el instituto emprenda, para ello es necesario un dilogo
permanente y creativo entre este organismo y la STPS, organismos internacionales,
sindicatos, empresarios y organizaciones de jvenes a fin de articular esfuerzos,
programas, iniciativas y compartir experiencias. Tal como lo seala el informe de la OIT
(2010), en el desafo de lograr empleo decente para los jvenes, es particularmente
relevante lograr la coordinacin e integracin de los sistemas de informacin, que
puedan garantizar mayor pertinencia y calidad en sus acciones si se retroalimentan
mutuamente.
Ahora bien, con la finalidad de instrumentalizar sus lneas de accin, el IMJUVE
define su estrategia de operacin denominada trabajo juvenil, con el propsito de crear
y fomentar una cultura de productividad y bienestar social entre los jvenes, al crear
fuentes de empleo rentables bajo tres principios fundamentales: organizar, ahorrar
e invertir. La estrategia, a su vez, est integrada por la lnea de accin Autoempleo
juvenil. El IMJUVE lleva a cabo sus acciones a travs de tres procesos: 1) vinculacin
o concertacin con instancias pblicas, privadas y civiles con las que se establece un
acercamiento de colaboracin sin la necesidad de establecer convenios, 2) convenios
realizados mediante la protocolizacin de un trabajo coordinado entre el IMJUVE con
instancias pblicas, privadas y civiles considerando la transferencia de recursos y, 3)
instancias vinculadas, en este caso se considera a las instituciones pblicas, privadas y
civiles con las cuales se establece un convenio de colaboracin, que permita un trabajo
permanente en el tema de juventud y que no involucre aportacin efectiva de recursos
econmicos.
El IMJUVE opera dos subprogramas. El primero se refiere al subprograma
Generacin y articulacin de polticas pblicas integrales de la juventud, el cual
contempla al programa Jvenes en Servicio. El segundo subprograma pertenece al
Subsidio a Programas para Jvenes, donde se incluyen las siguientes acciones: Apoyo
al Fortalecimiento de Instancias Estatales de Juventud, Apoyo al Fortalecimiento de
Instancias Municipales de Juventud, Apoyo a Proyectos Juveniles Impulso Mxico,
Espacios Poder Joven, Red Nacional de Programas Poder Joven, Radio, Televisin
y Radio por Internet, Programa Emprendedores Juveniles y, Estmulos a la Juventud.
Por lo tanto, debido a la correspondencia con las mejores prcticas internacionales

149

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

argumentadas en el apartado anterior de esta investigacin,53 para efectos de nuestro


estudio consideramos necesario establecer un anlisis exhaustivo del Programa
Emprendedores Juveniles.
En la Tabla 13 se aprecia que el presupuesto aprobado al IMJUVE se ha incrementado
de manera marginal. De 2010 a la fecha actual aument 11.8 mdp (3%), adems, ha
incrementado la tasa de subejercicio de 2010 a 2013 en un 6% (17.8 mdp).
Tabla 13

Presupuesto aprobado al Instituto Mexicano de la Juventud (IMJUVE)


2010-2014
2010

2011

2012

2013

2014

Aprobado

333.2

368.1

343.2

340.8

345.0

Generacin y articulacin de polticas pblicas


integrales de juventud

190.1

201.5

252.0

247.4

244.0

Subsidio a programas para jvenes

85.8

149.8

65.5

65.5

68.0

Ejercido

302.7

316.8

328.8

320.5

Notas: 1/ Datos en millones de pesos


Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos del Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF), Ejercicio Presupuesto Progrmatico,
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP).

3.2.1.1. Programa de Emprendedores Juveniles (Instituto


Mexicano de la Juventud)
El Programa Nacional de Juventud 2014-2018 (Projuventud) constituye el programa
especial de la actual Administracin Federal para el tema de juventud y su ejecucin
est a cargo del IMJUVE, que es un organismo descentralizado, coordinado por la
SEDESOL, el cual tiene entre sus objetivos el definir e instrumentar la poltica nacional
de juventud y promover acciones destinadas a mejorar el nivel de vida, expectativas y
derechos de los jvenes. El Projuventud incluye varias lneas de accin relacionadas
con el apoyo de cooperativas, capitalizacin de empresas, proyectos productivos rurales
sustentables, trabajo artesanal, y campaas de promocin de la cultura emprendedora
entre los jvenes, con objeto de reducir las dificultades que enfrentan estos para iniciar
y consolidar un proyecto propio.

53 En relacin con el tema Apoyos para la transicin de la escuela al trabajo, en su apartado apoyo
al emprendimiento.

150

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Desde 2003, el IMJUVE a travs del Projuventud opera el Programa de Emprendedores


Juveniles, primeramente como un plan piloto (Autoempleo Juvenil). El programa tiene
como objetivo fomentar la cultura de la productividad mediante apoyos econmicos a los
mejores proyectos de empresas sustentables, con lo que se busca fomentar el trabajo
individual y organizado, promover el arraigo de los jvenes en las comunidades, as
como la participacin de los gobiernos estatales y municipales mediante un esquema
de coinversin. Asimismo, se observa que los recursos destinados por el IMJUVE a
este programa han sido marginales (entre 1% y 2%), pero la concertacin con otras
instancias estatales y municipales ha permitido duplicar dichos recursos. Cabe hacer
mencin que, estas aportaciones han sido procclicas, ya que cuando la crisis de 20082009 elev los niveles de desempleo juvenil, el presupuesto del programa disminuy.
No obstante, el menor nmero de solicitudes recibidas en estos aos y el porcentaje de
proyectos beneficiados (37% y 44% respectivamente) tambin fue menor al registrado
a inicios de 2006 (61%), aun cuando el instituto levant una encuesta muy amplia sobre
emprendedores (IMJUVE, 2008), que revel datos ilustrativos sobre la necesidad de
impulsar a los mismos. En 2011, prevaleci esta tendencia, el programa recibi y analiz
800 proyectos, de los cuales slo 280 (35%) fueron beneficiados, mientras que en 2007
se recibieron 1,415 proyectos, de los cuales se apoyaron 867 (61%), situacin que
aparentemente se explica por un mayor rigor en la seleccin de los mismos. Entonces,
se puede concluir que este programa resulta marginal dentro de las prioridades del
instituto y muy vulnerable a las restricciones presupuestarias (Sierra, 2012). Adems, el
programa atiende a jvenes de 18 a 29 aos de edad que soliciten los apoyos a ttulo
personal o en grupo para proyectos nuevos (categora A), que deben estar dados de alta
ante la SHCP o para proyectos que tengan de 1 a 2 aos de venir operando (categora B),
o que cuenten con un negocio en crecimiento y deseen fortalecerlo (categora C). Para
los proyectos de la categora A, el monto mximo de los recursos movilizados asciende a
25 mil pesos, para la categora B es de 45 mil pesos y, para la categora C es de 100 mil
pesos;54 de estos recursos 90% est a cargo del programa y el 10% restante a cuenta
del beneficiario, que puede ser en especie (maquinaria, equipo, mobiliario), o bien en
efectivo. El monto de los apoyos lo determina el Consejo Tcnico Evaluador de cada
instancia participante, conformado por representantes empresariales, acadmicos y del
gobierno federal, previo anlisis y evaluacin de las propuestas recibidas.

54 En el caso de la categora C el recurso estar bajo una tasa de crdito no mayor a la tasa
inflacionaria promedio del ao correspondiente, bajo la administracin del intermediario.

151

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

3.2.2. Programa de Coinversin Social


(Secretara de Desarrollo Social)
El Programa de Coinversin Social (PCS), fortalece a la sociedad civil a travs de la
promocin de proyectos de coinversin55 entre el gobierno y la sociedad. Tiene como
objetivo principal el contribuir al fortalecimiento de la participacin social a travs
del impulso de los actores sociales56 que favorezca la inclusin social de los grupos
en situacin de pobreza o vulnerabilidad. Para efecto de identificar y cuantificar a la
poblacin objetivo de este programa, podemos referir que se encuentra dentro de los
7.1 millones de personas en situacin de pobreza alimentaria extrema. De esta manera,
los principales beneficios que el PCS otorga a los actores sociales son a travs de las
siguientes vertientes: 1) promocin del desarrollo humano y social en proyectos que
contribuyan al logro de acciones que mejoren las condiciones de vida de la poblacin en
situacin de pobreza, exclusin, vulnerabilidad, marginacin o discriminacin y fomenten
el desarrollo comunitario y el capital social, 2) fortalecimiento y profesionalizacin de
proyectos dirigidos al mejoramiento de las capacidades, conocimientos, habilidades
y metodologas de organizacin y gestin de los actores sociales, as como el
equipamiento y mejoramiento de infraestructura. Incluye adems, la promocin de la
participacin ciudadana en las polticas pblicas, los procesos de articulacin con los
tres rdenes de gobierno y la generacin de sinergias para un mayor impacto social
y, 3) promueve la investigacin de proyectos que generen, propicien y difundan el
conocimiento, metodologas, instrumentos, diagnsticos, evaluaciones, propuestas y
recomendaciones, entre otros.
Con un presupuesto asignado para 2014 de 332.4 mdp, el PCS se basa en el principio
de corresponsabilidad, a travs de un esquema de coinversin, sumando los recursos
gubernamentales con los de los actores sociales para la realizacin de proyectos. Este
esquema consiste en la aportacin de recursos econmicos por parte del gobierno
federal, estatal o municipal, organizaciones sociales o de la sociedad civil para el
desarrollo de proyectos presentados por los actores sociales. As, la aportacin mxima
55 Es la participacin, conjunta o individual, de organizaciones de los sectores social y privado,
mediante la aportacin de recursos humanos, materiales o financieros, en las acciones y programas
gubernamentales de desarrollo social.
56 Se refiere a las organizaciones de la sociedad civil e Instituciones de Educacin Superior y
Centros de Investigacin que participan en este programa mediante la presentacin de proyectos de
coinversin.

152

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

de recursos otorgada a un proyecto no podr exceder de 1 mdp, siendo el porcentaje de


coinversin de los actores sociales cuando menos del 20% del costo total del proyecto y,
este puede ser en trminos monetarios y no monetarios. En esta misma lnea, segn el
informe de la Evaluacin Especfica de Desempeo (EED) para el perodo 2012-2013 del
Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL) el PCS no
cuenta con evaluaciones de impacto debido a cuestiones relacionadas con la dificultad
de definir el grupo de control. No obstante, esta evaluacin si determina el anlisis de la
evolucin de la cobertura del programa. El reporte indica que para poder acceder al PCS
las organizaciones de la sociedad civil (OSC) deben tener la Clave nica de Inscripcin
(CLUNI), que es otorgada al inscribirse al Registro Federal de Organizaciones de la
Sociedad Civil desde 2004. La poblacin potencial del PCS creci desde 2009 a 2012.
De 2009 a 2012, el nmero de OSC inscritas al CLUNI se increment en un 42%. Del
mismo modo, la poblacin objetivo creci 24% para el 2012. Ante el incremento de la
demanda el PCS ha aumentado ao con ao el nmero de actores sociales apoyados.
Estos entre 2009 y 2012 crecieron en 12% con un total de 1,842 proyectos financiados.
En 2012 el 95% de los proyectos que se recibieron fueron dictaminados como elegibles,
sin embargo, de estos slo se apoy al 64% debido a limitaciones presupuestales.
3.2.3. Programa de Empleo Temporal
(Secretara de Desarrollo Social)
El Programa de Empleo Temporal (PET) se cre con el objetivo de reducir los efectos
econmicos y sociales negativos en personas de 16 aos de edad o ms que vean
disminuidos sus ingresos o afectado su patrimonio como consecuencia de situaciones
sociales y econmicas adversas, emergencias o desastres, mediante apoyos econmicos
otorgados como contraprestacin por su participacin en proyectos de beneficio social,
familiar o comunitario. Del mismo modo que para el PCS, la poblacin objetivo del PET
se encuentra dentro de los 7.1 millones de personas en situacin de pobreza alimentaria.
De ah que, el PET focaliza la entrega de apoyos econmicos en municipios con alta
prdida de empleo (MAPE), y en los que por presentar ndices de muy alta, alta o
media marginacin (MMAM) hay un elevado nivel de informalidad en sus actividades
econmicas. Esta focalizacin se origina debido a que la poblacin que vive en dichos
municipios es particularmente vulnerable a la afectacin de sus ingresos, no slo por
la ocurrencia de emergencias climatolgicas o ambientales, sino tambin por otras
situaciones econmicas adversas tales como la cada de la produccin o de los precios
de sus principales productos de intercambio, as como por fenmenos socioeconmicos
que disminuyen el potencial productivo de las regionales.
153

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Con un presupuesto asignado para el ejercicio fiscal 2014 de 1,340.9 mdp, el


PET promueve la participacin de los beneficiarios en proyectos de beneficio familiar
o comunitario no solamente mediante la colaboracin activa de los ciudadanos
en el desarrollo de sus hogares y comunidades, sino que adems genera beneficios
adicionales al resto de la sociedad en funcin de los proyectos ejecutados. Los apoyos
otorgados por el PET pueden ser directos, para la ejecucin de proyectos, o bien para
la activacin de la participacin social. Los apoyos directos son de tipo econmico y
consisten en jornales equivalentes al 99% de un salario mnimo en la zona geogrfica
donde se desarrolla el proyecto o las tareas para la atencin de emergencias. Los
apoyos para la ejecucin de proyectos no pueden exceder del 20% de los costos
destinados a la adquisicin o arrendamiento de materiales, herramientas, maquinaria
o equipo, incluyendo implementos de proteccin para los beneficiarios, as como
costos de transporte necesarios para la realizacin de los proyectos autorizados. Y, los
apoyos para la promocin de la participacin social pueden ser en especie y a manera
de compensacin econmica a los gestores voluntarios por llevar a cabo acciones
de capacitacin para la conformacin de redes sociales. Segn los resultados del
CONEVAL, durante el ao 2012 el PET ejerci 1,016.6 mdp, equivalentes al 97.3% del
presupuesto asignado para ese mismo ao, mediante la ejecucin de 8,580 proyectos,
beneficiando a 382,832 personas. Para tal efecto, se pagaron 15.9 millones de jornales.
Como ejemplo de actividades en 2012 se reporta la estrategia transversal Todos Somos
Jurez, donde se realizaron 29 proyectos sobre campaas de prevencin y control de
enfermedades transmisibles, para la contribucin al mejoramiento de infraestructura
local (deportiva, limpieza de reas pblicas, rehabilitacin de viviendas, entre otros) y,
actividades de preservacin ecolgica, lo que gener 1,547 empleos. Por otro lado, el PET
Inmediato (que atiende emergencias), pag 4,902 proyectos que incluyeron acciones de
limpieza, desazolve y recoleccin de basura orgnica e inorgnica, as como acciones de
prevencin y remediacin de desastres en municipios con declaratoria de emergencia.
Adems, debido a que el PET tambin opera en conjuncin con la Secretara de Medio
Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), la Secretara de Comunicaciones y
Transportes (SCT) y, la Secretara del Trabajo y Previsin Social (STPS) cuando existen
situaciones de emergencia y para las cuales las dependencias hacen una reserva, en
este caso, la SEMARNAT de acuerdo a su presupuesto asignado (608.9 mdp) report en
2012 una cobertura a nivel nacional para un total de 163,415 beneficiarios. Atendi a
87,345 hombres y 76,070 mujeres y, pag un total de 7,989,209 jornales.

154

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

3.2.4. Programa de Estancias Infantiles para apoyar a Madres


Trabajadoras (Secretara de Desarrollo Social)
El Programa de Estancias Infantiles para apoyar a Madres Trabajadoras (PEI) busca
contribuir a abatir el rezago en el acceso y permanencia en el trabajo de padres solos y
madres que trabajan, buscan empleo o estudian, con hijos entre 1 y 3 aos 11 meses,
o entre 1 y hasta 5 aos 11 meses en casos de nios con alguna discapacidad. Lo logra
ofreciendo servicios de cuidado y atencin infantil que contribuyen al desarrollo de nios
y nias al brindar el servicio a beneficiarios que pertenecen a hogares con ingresos que
no rebasan la lnea de bienestar econmico y no tienen acceso al servicio de cuidado
infantil a travs de instituciones pblicas de seguridad social u otros medios.
El PEI cuenta con un presupuesto en 2014 que asciende a 3,682.3 mdp y, con el
cual brinda el apoyo mediante tres modalidades: apoyo a madres trabajadoras y padres
solos, impulso a los servicios de cuidado y atencin infantil, e incorporacin a la red de
estancias infantiles. El apoyo a madres trabajadoras y padres solos est destinado a
cubrir el costo de los servicios de cuidado y atencin infantil hasta por 900 y 1,800 pesos
mensuales, o mediante la aportacin mensual de la persona beneficiaria por concepto
de corresponsabilidad que cubra la diferencia entre el apoyo otorgado por el gobierno y
la cuota que fije la persona responsable de la estancia infantil. En cuanto al impulso a
los servicios de cuidado y atencin infantil se refiere a un apoyo inicial de hasta 70 mil
pesos para la adecuacin, habilitacin y equipamiento del espacio validado para operar
como instancia infantil. Y, la incorporacin a la red de estancias infantiles infiere un
apoyo de hasta 50 mil pesos para la adecuacin, habilitacin y equipamiento del espacio
validado para operar como instancia infantil destinado a las personas responsables de
centros de atencin o espacios en los que se brinde el servicio de cuidado y atencin
infantil.57 Por otra parte, en cuanto a sus resultados, el CONEVAL seala que el PEI
presenta un crecimiento sostenido en su cobertura a lo largo del ao 2012. As, con un
presupuesto asignado para este mismo ao de 3,100.5 mdp, los beneficiarios atendidos
fueron 1,021,992 personas y las 32 entidades federativas se encontraban cubiertas por el
programa, beneficiando a 2,213 localidades en 1,294 municipios atendidos. La cobertura
del programa tiene resultados notables en la oferta de servicios de cuidado infantil, pues
desde que inici operaciones en 2007 y hasta el 31 de diciembre de 2013 se atendieron
57 Ver las Reglas de Operacin del Programa de Estancias Infantiles para apoyar a Madres
Trabajadoras, para el ejercicio fiscal 2014.

155

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

a 1,165,317 menores en las instancias infantiles. Adems, respecto al mbito social y


desarrollo de los nios se observ lo siguiente: 1) 93% de las beneficiarias consideran
que a raz del programa, la calidad de vida de su familia ha mejorado, 2) 98% refieren
a las estancias como un lugar seguro donde dejar a sus hijos y estn satisfechas con el
servicio, 3) 97% considera que la estancia ha tenido un impacto positivo en el lenguaje,
habilidades sociales y desarrollo motriz de su hijo, 4) 96% considera que la estancia
ha tenido un impacto positivo en la salud emocional de su hijo y, 5) 86% considera
que la estancia ha tenido un impacto positivo en la nutricin de su hijo. En relacin a
la satisfaccin se reporta lo siguiente: 1) los beneficiarios del programa asignan una
calificacin de 92 al programa, 2) la confianza se refleja en una calificacin de 96, 3) la
calificacin de la calidad percibida es de 95, 4) 99% planifica continuar llevando a sus
hijos a las estancias afiliadas a la red y, 5) 98% estaran dispuestos a recomendar el
programa.
3.2.5. Programa de Apoyo a Jvenes para la Productividad de
Futuras Empresas Rurales (Secretara de Desarrollo Agrario,
Territorial y Urbano)
El Programa de Apoyo a Jvenes para la Productividad de Futuras Empresas Rurales
(antes Joven Emprendedor Rural y Fondo de Tierras) promueve la creacin de
agroempresas rentable y sustentable, preferentemente en el ncleo agrario al que
pertenecen o, en otro cercano que no implique su cambio de residencia; a travs de
la capacitacin, renta de derechos parcelarios, adquisicin de insumos y servicios de
acompaamiento empresarial y acceso al financiamiento, con el fin de propiciar el
arraigo, el acceso a la propiedad social y mejorar el ingreso de los jvenes. Est enfocado
en la atencin de ejidatarios, comuneros, posesionarios y avecindados habitantes de
ejidos y comunidades, con un mnimo de 18 y hasta 39 aos de edad, que tengan inters
de emprender una agroempresa y que habiten en ncleos agrarios donde se presenten
niveles altos de marginacin y potencial productivo
Este programa tiene un presupuesto asignado para el ejercicio fiscal 2014 que
asciende a 200 mdp que le permitir destinar cuando menos el 92.2% a los apoyos
para el joven emprendedor rural y hasta el 7.8% a los gastos asociados con la
planeacin, operacin, supervisin y evaluacin del programa. Los tipos de apoyo que
otorga el programa son: para el desarrollo de un proyecto escuela, de un proyecto
agroempresarial, o para la consolidacin de agroempresas. Para el proyecto escuela

156

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

se entregan apoyos para la adquisicin de activos fijos y capital de trabajo, capacitacin


tcnica, capacitacin empresarial y becas. En el proyecto agroempresarial se destinan
recursos para la renta de derechos parcelarios, asignacin de activos fijos y capital de
trabajo y, la tutora de negocios. Y, en la consolidacin de agroempresas los recursos
son destinados a la compra de derechos parcelarios, a la asignacin de activos fijos
y capital de trabajo y, la tutora de negocios.58 En su informe de la EED para el ao
2012-2013, el CONEVAL reporta que el programa atendi a 4,056 jvenes, indicando
que tiene presencia en 20 estados de la repblica (108 municipios, 145 localidades) y,
del universo total de beneficiarios, 54.5% fueron mujeres. El 75% de los beneficiarios
se concentraron en 9 entidades: Chiapas, Guerrero, Sinaloa, Veracruz, Zacatecas,
Oaxaca, Michoacn, Morelos y Jalisco, en ese orden. En estas entidades se encuentra
el 80% de la poblacin objetivo del programa por lo que se refiere correspondencia con
la poblacin atendida. Sin embargo, los resultados no son muy alentadores, ya que la
poblacin atendida represent nicamente el 2.58% de la poblacin objetivo, por lo
tanto, a ese ritmo se requerirn 38.6 aos para alcanzar su cobertura total y 51 aos
para cubrir la poblacin potencial. La poblacin atendida del 2.58% tiene que ver con el
presupuesto asignado al programa en ese ao: 448.3 mdp, por lo que es de esperarse
que con la reduccin de 61.3% del presupuesto en 2014, la atencin a la poblacin
objetivo ser disminuida significativamente.
3.2.6. Fondo de Apoyo para la Micro, Pequea y Mediana
Empresa (Secretara de Economa)
El programa de Apoyo para la Micro, Pequea y Mediana Empresa (Fondo PYME) busca
contribuir al desarrollo econmico nacional al generar ms y mejores empleos, as
como micro, pequeas y medianas empresas (MIPYMES). Otorga apoyos a proyectos
que fomenten la creacin, consolidacin y competitividad de las MIPYMES. Otra
vertiente consiste en fomentar las iniciativas de emprendedores y los proyectos que
brinden inversin productiva al sector. La poblacin objetivo est definida por nuevos
emprendedores e incubadoras de empresas, MIPYMES, empresas gacela59 y franquicias

58 Ver las Reglas de Operacin del Programa de Apoyo a Jvenes para la Productividad de Futuras
Empresas Rurales, para el ejercicio fiscal 2014.
59 Son PYMES con gran potencial de crecimiento que pueden generar muchos empleos, demandar
servicios de otras PYMES, y desarrollar nuevas tecnologas y mecanismos novedosos de mercado.
Requieren incrementar su participacin en el mercado nacional y tener acceso a mercados externos.

157

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

y, empresas tractoras60. El Fondo PYME otorga y da acceso al crdito, como promoviendo


y difundiendo los programas, instrumentos, productos, herramientas y acciones para
elevar la competitividad y mejorar los procesos de las MIPYMES, as como el desarrollo
de emprendedores y nuevas empresas, en el marco de la modernizacin y de la
adquisicin de conocimientos y habilidades. Adems, como instrumento transversal, en
2009 se puso en marcha la estrategia Mxico Emprende, la cual infiere al Fideicomiso
Mxico Emprende, que funciona con recursos del Fondo PYME; los Centros de Mxico
Emprende, as como otros programas de la Secretara de Economa.61 En el caso de la
categora de emprendedores, se opera el Programa Nacional de Emprendedores, que
comprende tres grandes vertientes: 1) fomento a la cultura emprendedora, 2) el impulso
a la incubacin de empresas y, 3) el Programa Capital Semilla que consiste en otorgar
el apoyo financiero a los proyectos viables de emprendedores, para la formacin y
arranque de nuevos negocios egresados de las incubadoras reconocidas por el Sistema
Nacional de Incubacin.
El Fondo PYME cuenta con un presupuesto para el 2014 de 9,377.3 mdp, el cual
proviene de recursos fiscales presupuestados principalmente como subsidios para
gastos de inversin. Estos recursos se entregan a travs de la figura de los organismos
intermedios (OI) que tienen mayor experiencia para la coordinacin del proyecto
procurando el alcance de un mayor impacto y, se destina como mnimo el 95.4% para
apoyos a la poblacin objetivo y el 4.6% restante a gastos de operacin, seguimiento
y evaluacin. El Fondo considera la participacin de otras instancias financiadoras
(gobiernos, estatales, municipales, fundaciones, asociaciones empresariales,
instituciones acadmicas, empresas, entre otras) (Sierra, 2012). El tipo de apoyo que
brinda el Fondo PYME, as como los montos autorizados y las actividades particulares
son definidos de acuerdo a la categora donde se encuentre el beneficiario. Segn el
informe del CONEVAL para el 2012, con un presupuesto aprobado de 7,084.1 mdp, las
empresas apoyadas por el Fondo incrementaron sus ventas anuales por 158,141 pesos y
las no apoyadas por 85,145 pesos. Sin embargo, no se observaron cambios en los niveles
de empleo. En cuanto al anlisis de la cobertura, cabe hacer mencin que la poblacin
potencial de este Fondo ha variado a lo largo de los aos. En 2008 se estableci en
60 Apoyar a que las MIPYMES se desarrollen en lnea con las necesidades y oportunidades que
brindan las grandes empresas compradoras y el sector de exportacin, garantizando, a travs de ellas
mercado a las MIPYMES y mejorando la competitividad de las empresas tractoras.
61 Mxico Emprende intenta ser un nodo articulador de programas, proyectos e instituciones de
atencin al sector empresarial (Aregional, 2010).

158

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

312,941 reducindose en 12,941 (4.1%) para 2009. En 2010 hay un enorme crecimiento
de 4,844,058 (1,614.7%), establecindose un nuevo rango en 5,144,058 empresas. Para
2011 aumenta en 98 empresas y para 2012 se reduce en 100. La poblacin objetivo
se define a partir de 2008 en 4,000 creciendo sustancialmente (196,000 empresas o
4,900%) para el ao 2009. En 2010 no hay cambio alguno y en 2011 se incrementa el
objetivo en 20,006 unidades o 10%, disminuyendo en 2012 en el propio valor de 20,006
empresas. La poblacin atendida inicialmente (2008) se plantea en 312,941 empresas.
Para 2009 disminuye en 39,993 (12.8%), continuando con un incremento para 2010 de
27,653 empresas (10.1%). En 2011 la atencin se ve ampliamente afectada cayendo
en un 10% (80,209 empresas). Finalmente en 2012 se recupera la atencin en 75,316
empresas lo cual representa un incremento de 34.2% sobre la atencin del ao anterior.
En cuanto a la atencin de la poblacin objetivo en 2008 se reporta una atencin de
7,824%, reduciendo a 136.5% para 2009, ubicndose en 150.3% en 2010, cayendo
ampliamente a 100.2% para 2011 y recuperndose a 147.9% para 2012.
3.2.7. Programa de Apoyo al Empleo
(Secretara del Trabajo y Previsin Social)
El Programa de Apoyo al Empleo (PAE) tiene como objetivo promover la colocacin en
un empleo o actividad productiva a personas desempleadas o subempleadas, mediante
el otorgamiento de apoyos econmicos o en especie. El programa atiende a personas
de 16 aos o ms, que requieren adquirir o reconvertir su calificacin o habilidades
laborales para facilitar su colocacin en un puesto de trabajo o desarrollar una actividad
por cuenta propia, para lo cual se conforma de cuatro subprogramas: Bcate, Fomento
al Autoempleo, Movilidad Laboral Interna y Repatriados Trabajando. Mediante el
subprograma Fomento al Autoempleo (SFA) se promueve la creacin (o fortalecimiento)
de Iniciativas de Ocupacin por Cuenta Propia (IOCP) por parte de personas desempleadas
o subempleadas. Asimismo, como parte del subprograma Bcate, se opera la modalidad
Capacitacin para el Autoempleo, dirigida a desempleados o subempleados interesados
en una actividad productiva por cuenta propia. El SFA otorga apoyos en especie, que
consisten en mobiliario, maquinaria, equipo y/o herramienta, cuyo valor puede ser de
25,000 hasta 125,000 pesos dependiendo del nmero de integrantes de la IOCP (de 1 a 5
o ms), que se entrega en custodia temporal condicionada durante doce meses. Al final
del perodo, se otorgarn los bienes en forma definitiva dependiendo de su adecuada
utilizacin, previo al dictamen de un Comit Interno de Evaluacin, en caso contrario, se
retiran los bienes y se reasignan a otra IOCP, la cual tiene derecho a un apoyo econmico

159

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

por un monto de 5,000 a 25,000 pesos, destinado al mantenimiento o reparacin,


as como para adquisicin de bienes complementarios. En el caso de la modalidad
de Capacitacin para el Autoempleo, el beneficiario recibe un curso de capacitacin con
duracin de uno a tres meses Sierra, 2012).
El presupuesto asignado en 2014 al PAE es de 1,655.5 mdp, lo cual implica un
incremento de 38% respecto al ao 2012. En lo que a resultados se refiere, el informe
del CONEVAL para el perodo 2012-2013 indica que los participantes de los cursos
Bcate tuvieron mayor probabilidad de encontrar un empleo que los no beneficiarios.
El impacto atribuible a Bcate es debido a un incremento en la colocacin a las 13
semanas de concluir la capacitacin, de 32% (para los no participantes) a 43% para
los participantes con caractersticas comparables; 26 semanas despus de concluir la
capacitacin, el aumento es de 40% a 44%. En general las modalidades de Bcate
tienen efectos positivos en las prestaciones laborales y acceso a servicios de salud.
Los mejores efectos se encuentran en las modalidades de capacitacin mixta y
capacitacin en la prctica laboral. En cuanto al anlisis de cobertura, la evolucin de
la poblacin potencial de 2008 a 2012 se ha modificado considerablemente. Es decir,
pas de 2.8 millones de personas en 2008 a 4.03 millones en 2012. Desde el ao 2008
la poblacin atendida ha sido mayor a la poblacin objetivo, la cual tiene como principal
determinante el presupuesto asignado. En el ao 2012 el programa atendi al 11.3%
de la poblacin potencial. Durante este ao los estados de Chiapas, San Luis Potos,
Tamaulipas, Chihuahua, Sonora, Puebla, Estado de Mxico, Sinaloa, Oaxaca y Veracruz
tuvieron el mayor nmero de beneficiarios con una suma de 238,552 personas, que
represent el 52% de la poblacin atendida. Despus del ao 2008 el porcentaje de
personas atendidas con respecto a la poblacin objetivo se redujo considerablemente;
en 2008 este porcentaje fue de 153.1% mientras que en 2012 se ubic en 118.5%; los
aos en que disminuye este porcentaje coincide con la disminucin del presupuesto del
programa.
3.2.8. Programa de Apoyo a la Capacitacin y el Empleo
(Secretara del Trabajo y Previsin Social y Banco Interamericano
de Desarrollo)
El Programa de Apoyo a la Capacitacin y el Empleo (PACE) es ejecutado por STPS, con
apoyo financiero del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El objetivo general del
PACE consiste en apoyar el mejor funcionamiento y competitividad del mercado laboral,

160

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

y as contribuir a impulsar una economa generadora de empleos formales de mejor


calidad a travs de la promocin de nuevos avances en el desarrollo de polticas de
empleo. El objetivo especfico es apoyar a la STPS en mejorar la integracin, el alcance
y la efectividad de las polticas y los programas de mercado laboral. Desde hace tres
aos, el PACE ha ayudado a ms de 8.6 millones de personas 70% de ellas eran
mujeres a encontrar un puesto de trabajo de calidad, ha facilitado el acceso a un
trabajo a 1.5 millones de trabajadores y ha ofrecido mil becas de formacin para la
capacitacin en planta. El PACE naci para afrontar uno de los retos ms importantes
para el desarrollo econmico en Mxico, la insercin de ms trabajadores en empleos de
calidad, y ha creado servicios para conseguirlo, como el asesoramiento presencial en
169 oficinas del Servicio Nacional de Empleo (SNE) en todo el pas-, la realizacin de
talleres y ferias de empleo virtuales y reales, as como la creacin de un pgina web de
bsqueda de empleo. Se estima que 60% de mexicanos trabajan en el sector informal,
en puestos no calificados, con salarios bajos y sin beneficios adicionales. El PACE ha
puesto un punto de inflexin en el planteamiento de los programas de capacitacin. En
vez de la formacin en las aulas, el PACE ha potenciado la formacin en el puesto de
trabajo, priorizando los sectores econmicos y las zonas geogrficas ms dinmicas, con
el fin de mejorar las tasas de colocacin. Un enfoque que ha demostrado reiteradamente
el logro de mayores tasas de colocacin, mayores salarios y mejores beneficios. Otra
de las caractersticas del proyecto ha sido su constante evaluacin, que ha permitido
introducir ajustes tales como cambios en los subprogramas menos eficaces, nuevas
herramientas basadas en las tecnologas de la informacin, etc.- continuamente para
mejorar el rendimiento. El programa ha supuesto una inversin total de 250 millones de
dlares 150 millones de los cuales han sido financiados por el BID-, y recientemente
se ha aprobado una nueva fase de este proyecto para el perodo 2013-2016 (OIT, 2013b).
Para finalizar este apartado y establecer un anlisis comparado de las similitudes
o diferencias existentes en los programas federales relacionados con el empleo en
Mxico anteriormente descritos, ilustramos mediante diversos factores las relaciones
entre criterios (Tabla 14).

161

162

nd

Nacional

nd

Nacional

nd

772 personas
280 proyectos

nd

Nacional

Poblacin objetivo

Poblacin atendida
Proyectos ejecutados

Variacin
Poblacin atendida /
Poblacin objetivo

Cobertura

Nacional

44.0%

1,524 personas atendidas

3,465

426.5

395.0

332.4

981,771

3,125.4

3,100.5

3,682.3

Nacional

Econmico

Nacional

76.0%

Nacional

104.1%

310,030 personas atendidas


1,021,992 personas atendidas
8,580 proyectos ejecutados

407,774

1,586.9

1,798.0

1,340.9

Nacional

Econmico

Proyectos

20 entidades federativas

2.6%

4,057 personas atendidas

156,889

260.4

448.3

200.0

20 entidades federativas

Econmico

118.5%
Nacional

Nacional

456,781 personas atendidas

385,328

1,572.5

1,022.9

1,655.5

Nacional

Apoyos econmicos o en
especie

Buscadoras de empleo que


requieran capacitarse para
facilitar su colocacin en un
puesto de trabajo, desarrollar
una actividad productiva por
cuenta propia, o trasladarse a
otra entidad o localidad que
demande fuerza de trabajo.

Servicios

Personas de
16 aos o ms

Promover la colocacin en un
empleo o actividad productiva
formal a los buscadores de
empleo.

Programa de Apoyo al Empleo


(PAE)
STPS

147.9%

295,708 emprendedores y
MIPYMES atendidas

200,000

6,984.2

7,048.2

9,377.3

Nacional

Otorgamiento de crditos

Nuevos emprendedores e
incubadoras de empresas,
microempresas, pequeas y
Sujeto agrario habitante del
medianas
empresas,
ncleo agrario
empresas
gacela
y
franquicias,
empresas
tractoras.

Proyectos

Adems de las empresas y


MIPYMES,
se
apoya
a
empresas,
en
caso
de
desastres naturales y a travs
del
deicomiso
Mxico
Emprende.

Contribuir
al
desarrollo
econmico
nacional
al
generar
ms
y
mejores
empleos as como micro,
pequeas
y
medianas
empresas (MIPYMES).

Fondo de Apoyo para la


Micro, Pequea y Mediana
Empresa (Fondo PYME)
SE

Notas: Los datos se reeren al ao 2012, a excepcin del Presupuesto 2014.


nd/ No Disponible. Los datos disponibles se reeren al subprograma 'Subsidio a Programas para Jvenes', sin embargo, no especcamente para la accin 'Programa de Emprendedores Juveniles'.
1, 2 y 3/ Datos en millones de pesos.
Fuente: Elaboracin propia a partir del estudio de los programas federales, Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF). Coneval, Evaluacin Especfica de Desempeo.

nd

Presupuesto Ejercido
3
(2012)

Presupuesto 2012

Presupuesto 2014

Cobertura

Econmico

Econmico

Tipo de apoyos

Personas
cuyo
ingreso
percpita del hogar no rebasa
la
lnea
de
bienestar
econmico, y que no tienen
acceso al servicio de cuidado
infantil.

Personas
que
viven
en
municipios de muy alta, alta o
media marginacin, as como
en municipios con alto ndice
de desempleo.

Personas en situacin de
extrema pobreza

Pblico educativo

Servicios de cuidado y
atencin infantil

Contraprestacin por la
participacin en proyectos

Poblacin objetivo

Promover la creacin de
agroempresas
rentable
y
sustentable que ayuden a
mejorar los ingresos de los
jvenes.

Programa de Apoyo a Jvenes


para la Productividad de
Futuras Empresas Rurales
SEDATU

Madres, padres solos, tutores


o principales cuidadores que Personas de 18 aos y hasta
39 aos de edad.
trabajan, buscan trabajo o
estudian.

Programa de Estancias
Infantiles para Apoyar a
Madres Trabajadoras (PEI)
SEDESOL
Contribuir a abatir el rezago
en materia de acceso y
permanencia en el trabajo de
madres que trabajan, buscan
empleo o estudian y los
padres solos con hijos o nios
bajo su cuidado.

Proyectos de coinversin

Produccin

Estructura
(focalizado a)

Mujeres y hombres de 16
aos o ms de edad que
enfrentan una disminucin
temporal en su ingreso por
baja demanda de mano de
obra o por los efectos de una
emergencia.

Jvenes de 18 a 29 aos

Actores sociales que realizan


actividades para promover la
igualdad de oportunidades, a
travs de la construccin de
capital social.

Programa de Empleo
Temporal (PET)
SEDESOL
Contribuir a la proteccin del
bienestar socioeconmico de
la poblacin afectada por
situaciones
adversas
que
afectan su patrimonio o
disminuyen sus ingresos.

Programa de Coinversin
Social (PCS)
SEDESOL

Contribuir a la generacin de
Creacin
de
empresas
capital social a travs del
sustentables,
fomento
al
fortalecimiento de los actores
trabajo y arraigo comunitario.
sociales.

Programa de Emprendores
Juveniles
IMJUVE/SEDESOL

Criterios de seleccin
de beneciarios

Objetivo principal

Factores de
Comparacin

Tabla 14
Programas federales relacionados con la promocin de empleo - Anlisis Comparado de Casos Nacionales
2012-2014

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

163

Programa de Coinversin
Social (PCS)
SEDESOL

Programa de Empleo
Temporal (PET)
SEDESOL

Programa de Estancias
Infantiles para Apoyar a
Madres Trabajadoras (PEI)
SEDESOL

Programa de Apoyo a Jvenes


para la Productividad de
Futuras Empresas Rurales
SEDATU

Fondo de Apoyo para la


Micro, Pequea y Mediana
Empresa (Fondo PYME)
SE

Programa de Apoyo al Empleo


(PAE)
STPS

A nivel de componente y
En lugar de atomizar los
actividad el nmero de
recursos en mltiples apoyos,
Una de las principales
Cuenta
con
valiosas
proyectos apoyados presenta
stos se enfocan a pocos
fortalezas del programa es el
experiencias de ms de una
Oportunidades de desarrollo un incremento constante
El PEI cuenta con un diseo El programa cuenta con proyectos con lo que se
Sistema de Informacin de
secretara, lo que enriquece al
del emprendedurismo juvenil desde la creacin del PCS. En
adecuado que dene y distintas evaluaciones que le tender a asegurar mayor
Apoyo al Empleo, el cual es
programa y le permite brindar
en Mxico, vinculado a su especial hay dos actividades a
delimita
claramente
el permitieron mejorar: diseo, homogeneidad
en
la
una herramienta que permite
cobertura a travs de los
formalizacin.
problema pblico a atender. indicadores y focalizacin.
bsqueda de un impacto y a
reconocer: la capacitacin a
registrar y dar seguimiento a
diferentes operadores del
posibilitar alcanzar a un
los actores sociales y la
los beneciarios del programa.
programa.
mayor nmero de empresas
promocin
de
las
y/o un mayor efecto deseado.
convocatorias.

Programa de Emprendores
Juveniles
IMJUVE/SEDESOL

El programa debe revisar las


Para ampliar su rea de
Es el nico instrumento de Hacer esfuerzos para lograr la
razones de no cumplimiento Es
accin, el PCS debe hacer un
necesario
denir
poltica pblica que busca armonizacin de horarios de
de metas de tres de los correctamente la poblacin Es recomendable incrementar
ejercicio de promocin de
Se debe procurar que la
apoyar a los trabajadores las estancias con el de las
convocatorias con los posibles
cobertura
en
las
indicadores para ajustarlas o potencial. Se recomienda la
creacin de micro-negocios
pobres y sin acceso a las actividades laborales de los
aportantes. Y, sera fructfero
"Capacitacin
evaluaciones
al modalidades
mejorar los procesos para realizar
que generalmente operan en
instituciones contributivas de padres; as como conseguir
Recomendaciones
poder cumplir las metas. programa. Con el n de tener Mixta" y "Capacitacin en la
para el programa incorporar
domicilios particulares, no se
seguridad social que se que un importante segmento
Revisar los efectos que ha un diagnstico actualizado y Prctica Laboral", las cuales
la capacitacin como uno de
originen
de
forma
encuentran en situacin an de poblacin al que no le es
generado la disminucin del adecuado en torno al parecen tener mejores efectos
sus productos o servicios ya
desmesurada.
ms vulnerable debido a posible pagar la oferta de
apoyo por beneciario en la problema que se debe en la calidad del empleo.
que
est
enlazada
eventos
inesperados
y cuidado infantil existente
consolidacin
de
los solucionar.
directamente
con
su
pueda acceder a esta.
transitorios.
proyectos.
propsito.
Notas: Los datos se reeren al ao 2012, a excepcin del Presupuesto 2014.
nd/ No Disponible. Los datos disponibles se reeren al subprograma 'Subsidio a Programas para Jvenes', sin embargo, no especcamente para la accin 'Programa de Emprendedores Juveniles'.
1, 2 y 3/ Datos en millones de pesos.
Fuente: Elaboracin propia a partir del estudio de los programas federales, Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF). Coneval, Evaluacin Especfica de Desempeo.

Fortalezas

Factores de
Comparacin

Tabla 14 (continuacin)
Programas federales relacionados con la promocin de empleo - Anlisis Comparado de Casos Nacionales
2012-2014

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

3.3. Propuestas de polticas pblicas para los jvenes sin acceso al


empleo y a la educacin
1. Generacin de informacin estadstica.

El Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI) en coordinacin con


el Instituto Mexicano de la Juventud (IMJUVE) y el Consejo Nacional de Poblacin
(CONAPO), deber generar informacin estadstica sobre los distintos aspectos de la
realidad psicolgica, sociolgica, econmica, y demogrfica de los jvenes sin acceso
al empleo y a la educacin, con la cual se logren determinar los comportamientos,
estructuras, relaciones e intensidades con que se presenta este fenmeno social. Lo
anterior, con el propsito de disear polticas pblicas asertivas y eficaces para reducir
los problemas que enfrentan ms de 7 millones de jvenes en Mxico.
Para la generacin de la informacin estadstica, resulta necesario elaborar
una encuesta para jvenes por parte de los tres organismos antes mencionados. Los
reactivos de la encuesta deben dar respuesta principalmente a las siguientes variables
categricas: 1) causas de la desercin escolar, 2) edad del joven al momento de la
desercin, 3) nivel educativo alcanzado, 4) perspectivas futuras de reinsercin educativa,
5) perspectivas futuras de insercin en el mercado laboral o de emprendimiento, 6)
actividad realizada en la actualidad, 7) factores considerados como fundamentales
para la facilitacin de su ingreso en el mercado laboral, 8) incentivos que serviran de
estmulos para la participacin del joven en programas sociales, entre otros.
2. Focalizacin y priorizacin de los programas gubernamentales.

Los programas a cargo de diversas dependencias y entidades de la Administracin


Pblica Federal, orientados a fomentar el empleo de los jvenes, deben ser focalizados
y priorizados presupuestalmente en funcin de su impacto, con la finalidad de evitar la
multiplicidad y la dispersin, e incorporar en sus reglas de operacin el apoyo especfico
a los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin como poblacin objetivo.
3. Coordinacin y rectora institucional para implementar con xito las polticas
pblicas gubernamentales para los jvenes sin acceso al empleo y a la
educacin.

164

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Los programas y polticas pblicas a cargo de diversas dependencias y entidades


de la Administracin Pblica Federal y, los que se coordinan con los diferentes rdenes
de gobierno para fomentar en materia de planeacin, implementacin y evaluacin la
empleabilidad de los jvenes, deben contar con una rectora institucional del ms alto
nivel para lograr sinergias efectivas entre estos y maximizar su impacto.
4. Crecimiento econmico y medidas de acompaamiento para la generacin
de oportunidades de empleo para los jvenes sin actividad laboral y educativa.

El crecimiento econmico es una condicin necesaria para la generacin de


empleos, pero no es suficiente para atenuar el problema de los jvenes sin acceso al
empleo y a la educacin, por lo que el crecimiento econmico se debe de acompaar con
nuevos programas que incentiven la creacin de empleos para este grupo social, tales
como programas especficos para el desarrollo de destrezas y habilidades orientados a
los sectores que presenten ms dinamismo y oportunidades de empleo.
5. Alternativas para ampliar la cobertura del sistema educativo nacional.

En virtud de las restricciones presupuestales para la inversin en infraestructura


fsica, la cobertura del Sistema Educativo Nacional se debe ampliar con el uso de
las nuevas tecnologas de la informacin y comunicaciones (TIC) en el contexto de la
economa y sociedad del conocimiento, particularmente en las instituciones pblicas y,
ms especficamente, en los niveles de educacin media superior y superior. El uso de
las TIC contribuir a un acceso ms amplio de la educacin para los jvenes en lo que
se refiere al estudio de carreras tcnicas, programas de capacitacin y actualizacin,
cursos especficos, entre otros; con lo cual se generarn mayores oportunidades de
formacin para los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin.
6. Flexibilizacin del sistema educativo nacional.

Establecer un mtodo de portabilidad de crditos para los estudiantes del nivel


educativo superior, debido a que los trmites burocrticos en trminos de revalidacin
de crditos de las asignaturas cursadas por los estudiantes de educacin superior son
excesivos, aunado a los largos perodos de tiempo que implican estos trmites. Con ello,
se otorga la opcin al estudiante de la obtencin de un ttulo profesional en un menor
perodo de tiempo y de tener un bagaje de conocimientos ms diversos.

165

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Para la obtencin del grado de licenciatura, las tesis, las prcticas profesionales,
las actividades o proyectos de investigacin, entre otros; deben desarrollarse en un plazo
mximo de tres meses y de acuerdo a las necesidades y tendencias del mercado, en los
cuales el egresado desempear sus funciones productivas. Lo anterior, debido a que en
Mxico, alrededor del 42% de los jvenes que hacen una carrera universitaria nunca se
titula y los egresados tardan, en promedio, de seis a 18 aos en obtener la certificacin
de sus conocimientos, por lo tanto, con esta medida se pretende reducir el plazo mximo
de titulacin para que los jvenes recin egresados del sistema educativo tengan
acceso con mayor celeridad al mercado laboral y, con ello, aumentar sus posibilidades
de empleo correspondientes al trabajo realizado.
7. Fomento a la empleabilidad de los jvenes.

En educacin media superior y superior, impulsar o fortalecer programas de


inclusin social enfocados a la capacitacin y certificacin de competencias laborales
para los jvenes con el objetivo de incrementar su empleabilidad.
En educacin media superior y superior, incorporar en los planes de estudio
asignaturas que fomenten las habilidades empresariales y el emprendimiento para que
los jvenes generen sus alternativas propias de empleo y desarrollo profesional.
Otorgamiento de incentivos a los sectores privado y social para el desarrollo de
habilidades y destrezas in situ, con relacin a funciones especficas que incrementen las
posibilidades de los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin de ser contratados
por las instituciones beneficiarias.
Como ejemplo de las propuestas antes mencionadas podemos citar la estrategia
de impulso al empleo denominada Profesionista Activo promovida por el Gobierno del
Estado de Durango, la cual se lleva a cabo mediante un esquema de concertacin con el
sector productivo y sector universitario; donde el objetivo central es contribuir al equilibrio
entre la oferta y la demanda de trabajo a nivel profesional, mediante un atractivo paquete
de estmulos a las empresas y apoyos a los recin egresados, incluyendo capacitacin,
becas y certificacin sin una experiencia laboral previa. Asimismo, el programa de apoyo
Jvenes con Porvenir desarrollado por el Gobierno Municipal de Zapopan, Jalisco,
dirigido a los jvenes que no estudian y no trabajan, busca generar oportunidades para

166

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

que los jvenes de dicho municipio encuentren alternativas de capacitacin e ingreso


al mercado laboral mediante el otorgamiento de becas al 100% para los cursos que se
ofrecen.
8. Alternativas de corto plazo para elevar la calidad del sistema educativo
nacional.

Reorientacin de los recursos destinados a la inversin de bibliotecas fsicas y


a la adquisicin de libros y fuentes tradicionales de enseanza e investigacin en las
bibliotecas de las instituciones de educacin superior, para promover la inversin en
bases de datos digitales (revistas arbitradas de investigacin) y otros recursos como
medios de aprendizaje tcnico, cientfico y, de actualidad. Tambin, es indispensable
fomentar en el estudiante la utilizacin de este recurso tecnolgico incrementando sus
capacidades de anlisis con la finalidad de mejorar su desempeo acadmico.
9. Pertinencia de los planes de estudio tcnicos y profesionales, y orientacin
vocacional.

En el diseo de los planes de estudio profesionales, debern participar empresarios,


representantes del sector social y expertos en el mercado laboral de acuerdo al rea de
especialidad de la carrera profesional a cursar.
Los planes de estudio se deben actualizar peridicamente y en funcin de las
tendencias del mercado laboral, evitando as su obsolescencia. Lo antes mencionado
debe realizarse en beneficio siempre de los estudiantes, es decir, se otorgar a los
estudiantes la opcin de ingreso a los nuevos planes de estudio reduciendo los perodos
invertidos en el estudio de su carrera profesional, as como, la obtencin de un ttulo
profesional acorde a los requerimientos de los sectores productivo y social, facilitndoles
sus posibilidades de empleo.
El diseo de los programas y planes de estudio debern considerar las prioridades
definidas como sectores estratgicos por parte de la Secretara de Economa. Los
sectores estratgicos se refieren al apoyo a los negocios, logstica, turismo, turismo
mdico, agroindustria, automotriz, electrnicos, electrodomsticos, productos para la
construccin, maquinaria y equipo, metalmecnica, productos qumicos, industria naval,
productos de madera, textiles, biotecnologa y alimentacin, servicios de investigacin,

167

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

servicios financieros especializados, moda, gourmet, industria electrnica, agropecuario


y pesca, servicios de informacin y, proveedura de cuero-calzado.
10. Apoyo a la transicin de la escuela al trabajo.

Institucionalizar un sistema dual en el que se combine la formacin profesional


con la formacin en el lugar de trabajo, debido a que diversos estudios demuestran
que este sistema de aprendizaje reduce los riesgos de desempleo en los jvenes y, a
que los empresarios reconocen que solamente uno de cada diez egresados tiene las
capacidades y habilidades adecuadas para su desempeo laboral.
Establecer redes empresa-universidad tanto de actores del sistema educativo como
del mercado laboral, en las que se contribuya a la formacin empresarial del estudiante
en los ltimos aos de su carrera profesional para incrementar las oportunidades de
empleo de los jvenes.
Las redes empresa-universidad debern servir de suministro de informacin,
orientacin y asesoramiento por parte de las empresas en cuanto a la eleccin de la
carrera profesional idnea del futuro estudiante, ya que en dicha eleccin existir el
antecedente de los requerimientos y la demanda del servicio de empleo del mercado
laboral.
11. Promover mediante incentivos y programas opciones de formacin y de
empleo a las mujeres jvenes.

Facilitar la continuidad de los estudios de educacin superior a las mujeres


jvenes que se encuentren en situacin de embarazo mediante incentivos otorgados por
parte de la institucin educativa que les permitan tener las comodidades necesarias
y, a travs del establecimiento de mecanismos procedimentales con la finalidad
de evitar la desercin, debido a que el embarazo y la falta de apoyo familiar ante esta
situacin es uno de los factores que refieren las mujeres como causa del abandono
escolar.
Implementar nuevos programas de guarderas con cuidados y educacin de
calidad, as como, ampliar la cobertura de los existentes, dirigidos a: 1) madres jvenes
que trabajan, 2) mujeres jvenes sin acceso al empleo y a la educacin que tengan hijos y,

168

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

3) mujeres dedicadas a las actividades domsticas sin remuneracin que se encuentren


en la situacin de bsqueda de empleo. Los programas de estancias infantiles les
otorgarn a las mujeres tanto oportunidades de empleo como de formacin, adems, les
facilitarn el acceso a los servicios de cuidado y atencin de sus hijos, con la finalidad
de lograr su reintegracin a la actividad laboral o educativa. Lo anterior, debido a que
en Mxico actualmente existen 3.7 millones de nios menores de 6 aos que son
cuidados mientras su mam trabaja. De este total, solamente el 15% (573 mil) acude
a una guardera pblica o privada, por lo que, en su mayora, las razones principales
por las que las mujeres jvenes estn desempleadas se refieren a la falta de servicios
para el cuidado de sus hijos y a la escasez de oportunidades para estudiar o trabajar.
Tambin como dato referencial, el Estudio de la Atencin en la Infancia y Desarrollo
de la Juventud de Lowe et al. (2010), evala a 1,300 menores, y sus familias, de 10
ciudades estadounidenses, a las que se les realiz un seguimiento desde el momento
de su nacimiento, en 1991 hasta los 15 aos; este estudio destaca que los adolescentes
que en su niez (durante los primeros cuatro aos) acudieron a guarderas con educacin
de mayor calidad obtuvieron puntuaciones ms altas en el desarrollo cognitivo y en
los logros acadmicos que los que asistieron centros infantiles de menor calidad. Y, la
calidad de los cuidados en escuelas infantiles tambin influye en el comportamiento
posterior. Los que acudan a centros mejor cualificados tendan a saltarse menos las
normas y a tener menos conflictos con sus compaeros que aqullos que pasaron su
infancia en guarderas de menor calidad.

169

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Conclusiones
Con la presente investigacin se intent llenar el vaco que existe en la literatura que
examine exclusivamente al fenmeno social jvenes sin acceso al empleo y a la educacin,
en lo que se refiere especficamente al caso mexicano. La falta de literatura acerca de
los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin es una de las razones principales
por las que el 58% de los mexicanos infiere que estos jvenes se encuentran en la
inactividad laboral y educativa por decisin propia, gusto o conviccin de los individuos
de desvincularse de las principales instituciones sociales del pas, como se argumenta
en la Encuesta Nacional en Vivienda de Parametra llevada a cabo en el ao 2013. Esta
opinin no debera eximir al Estado mexicano de su obligacin de proporcionar educacin
a los jvenes y fomentar su empleo. Por lo tanto, resulta fundamental comprender con
conciencia clara de responsabilidad como parte de la sociedad a la cual pertenecemos
que, nos encontramos ante un fenmeno social problemtico generado por la falta de
opciones u oportunidades tanto laborales como educativas para los jvenes. Hay que
empezar a ver a los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin como alerta, luego
como oportunidad y, en el mejor de los casos, como nuestro bono demogrfico.
Este estudio es el resultado final de un anlisis exhaustivo sobre la situacin
laboral y educativa de los jvenes en Mxico, con lo cual se expone que el grupo de
jvenes sin acceso al empleo y a la educacin se origina por diversas causas que no son
necesariamente el inters particular del individuo de pertenecer a este grupo social. Son
los jvenes el activo fundamental de nuestra economa y sociedad. Potenciar la capacidad
de los jvenes para la creacin de condiciones favorables en pro del desarrollo de sus
talentos y su participacin activa en el mercado laboral es esencial para el desarrollo
econmico y social. La integracin de los jvenes en el mercado laboral supone grandes
retos para Mxico en la actualidad, ya que estos se han visto gravemente afectados
por el impacto de las crisis econmicas mundiales sobre el desempleo y el gasto social.
La participacin actual de los jvenes en el mercado laboral exige una mejor
comprensin acerca del problema y disear de inmediato intervenciones destinadas a la
promocin del empleo juvenil y prevencin de la desvinculacin social de los individuos.
No obstante, aun cuando Mxico presenta un dficit anual de empleo del 51% (se
requiere generar 1.2 millones de empleos), el fomento al empleo juvenil por parte de

171

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

las instituciones, tendra una repercusin muy positiva en los jvenes que se encuentran
desempleados, otorgndoles opciones laborales para el desarrollo de sus capacidades.
Adems, con los indicadores tradicionales para determinar la participacin de los jvenes
en el mercado laboral, los investigadores, las autoridades y las organizaciones utilizan
cada vez ms el concepto jvenes sin acceso al empleo y a la educacin para describir y
analizar la vulnerabilidad de los jvenes en el mercado laboral. El trmino originalmente
se acu en el Reino Unido, pero, dadas las caractersticas legales para ingresar al
mercado laboral en nuestro pas y de acuerdo a la Encuesta Nacional de Ocupacin y
Empleo (ENOE) del INEGI, la cual considera a las personas aptas para trabajar a partir
de los 14 aos, en este estudio, describimos a los jvenes sin acceso al empleo y a la
educacin con edades entre los 14 y 29 aos que no estudian y no trabajan.
Como lo hemos argumentado a lo largo de este estudio, en Mxico, hay poco ms
de 7 millones de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin, esto implica una tasa
de 21.6% del total de jvenes del total de jvenes de entre 14 y 29 aos de edad.
Estos jvenes inactivos conforman un grupo muy heterogneo. Diversas similitudes
y diferencias en la poblacin de este grupo de jvenes pueden encontrarse en las
entidades federativas, siendo el Estado de Mxico la entidad con mayor nmero de
jvenes inactivos (997 mil) a nivel geogrfico. El nmero de jvenes sin acceso al
empleo y a la educacin ha ido decreciendo con el tiempo, esto significa que de 2010
a 2014 este grupo de jvenes ha disminuido marginalmente, esto es, apenas 43 mil
(1.6%) individuos. La mayora de los jvenes inactivos proviene del estrato medio bajo
de la poblacin. En promedio, la proporcin entre las mujeres es mayor que la de los
hombres, es decir, actualmente existen 1.5 millones de hombres frente a 5.5 millones de
mujeres y, aquellos con bajos niveles educativos tienen mayor representacin dentro de
la categora jvenes sin acceso al empleo y a la educacin. En su conjunto, los jvenes
que cuentan con alguna experiencia laboral presentan una representatividad ms
significativa. Resulta muy significativo que, entre aquellos jvenes que se encuentran
desempleados y sin acceso a la educacin solo el 16% se encuentra buscando trabajo
y, el resto se dedica a otras actividades (por ejemplo, actividades domsticas, apoyos al
hogar, otras actividades, etc.).
Por otra parte, tanto los factores estructurales como institucionales ejercen una
influencia muy importante sobre la proporcin del grupo de jvenes sin acceso al
empleo y a la educacin. Los factores estudiados fueron los siguientes: 1) el crecimiento

172

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

econmico y sus limitaciones para la generacin de empleos, 2) las vertientes educativas


y de formacin acadmica y, 3) el mercado laboral. En primer lugar, en un estudio
exclusivo para los Estados miembros de la UE, encontramos una slida evidencia de que
un crecimiento econmico adecuado resulta ser un elemento central en la lucha contra
el fenmeno jvenes sin acceso al empleo y a la educacin. De hecho, en este anlisis se
demuestra que cuando el PIB se incrementa en 1 punto porcentual disminuye en 0.18% el
grupo de jvenes sin actividad laboral y educativa. Sin embargo, la creacin de empleos
tambin es fundamental, pues el crecimiento econmico por s solo ejerce una dbil
influencia hacia el problema. En segundo lugar, los resultados de los factores educativos
y de formacin acadmica son interpretados con prudencia, ya que la evidencia emprica
es menos significativa para todas las especificaciones de esta categora. Entonces,
un nivel de cobertura educativa deficiente limitado por una condicin socioeconmica
regional desfavorable influye en el incremento de la proporcin de jvenes sin acceso
al empleo y a la educacin, debido a que las oportunidades educativas y laborales que
se ofrecen en el lugar de residencia son determinantes y la posibilidad de encontrar un
trabajo puede influir las aspiraciones educativas y laborales de los jvenes. Con respecto
a la rigidez del sistema educativo, consideramos que una condicin necesaria aunque
no suficiente para que los jvenes obtengan un ttulo acadmico es que se mantengan
escolarizados los aos necesarios para hacerlo, de esta manera tienen la opcin de
acceder al mercado laboral con empleos cualificados. Pero, el hecho es que en Mxico
existe un elevado porcentaje de desercin escolar por distintas causas, entre las que se
encuentran los burocrticos sistemas de administracin de las instituciones educativas,
la inflexibilidad en los planes de estudio y, el estricto marco educativo sobre los criterios
de desempeo mnimo para los estudiantes. Por lo tanto, contrariamente al supuesto de
que un sistema educativo rgido aumenta la tasa de jvenes sin acceso al empleo y a
la educacin, no hallamos evidencia emprica suficiente que determine esta hiptesis.
Por su parte, del anlisis de un estudio realizado para la Universidad de Sonora, Mxico,
observamos que la pertinencia en los planes de estudio no se encuentra relacionada con
el incremento en el nivel de empleabilidad de los jvenes en el mercado laboral, sino
con los tipos de puestos profesionales y las condiciones laborales (niveles salariales)
de los jvenes, es decir, las instituciones de educacin superior no estn formando un
capital humano que posea los requisitos en trminos de conocimiento y experiencia
profesional de los perfiles demandados por las empresas para realizar las tareas con
mayor productividad, en consecuencia, los ingresos de los egresados universitarios no
corresponden a su alto nivel educativo.

173

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

En cuanto a los factores del mercado laboral, asimismo, en un anlisis para los
pases miembros de la UE, se determina que la implementacin de programas que
incrementen las opciones del estudiante para ingresar a un puesto de trabajo, tal como
lo es un sistema dual en el que se combinan la formacin profesional con la formacin
en el lugar de trabajo, reduce en casi 1 punto porcentual la proporcin de jvenes sin
acceso al empleo y a la educacin, esto es, aproximadamente entre 0.04 y 0.09 puntos
porcentuales. Por ltimo, a pesar de la importancia que representan para los jvenes los
programas de capacitacin laboral en las empresas, aun no existen datos especficos y
concluyentes que demuestren que las personas que han participado en dichos programas
tengan un menor riesgo de pertenecer al grupo de jvenes sin acceso al empleo y a la
educacin.
Se considera una transicin normal del sistema educativo al trabajo, si los jvenes
pasan perodos cortos de tiempo (un ao o menos) desvinculados del mercado laboral
y del sistema educativo. Por esto, es esencial entender que, cuando los individuos
pasan perodos prolongados de tiempo (ms de un ao) siendo jvenes sin acceso
al empleo y a la educacin tendrn una amplia gama de consecuencias negativas a
corto y largo plazo tanto para el individuo como para la sociedad en su conjunto. La
persistente desvinculacin laboral y educativa ocasiona que la transicin de los jvenes
a la edad adulta les sea difcil, con lo cual tendrn a largo plazo efectos negativos en
su desempeo en el mercado laboral, tanto en trminos de participacin en la fuerza
laboral como en niveles salariales. Aunado a esto, se inducen condiciones sociales
negativas, tales como el aislamiento del individuo, implicacin en conductas delictivas
e, inestabilidad en la salud fsica y mental. Cada uno de estos efectos negativos est
relacionado con costos econmicos y sociales. Ser un joven sin acceso al empleo y a la
educacin no solamente es un problema para el individuo, sino tambin es un problema
para la sociedad y la economa. Por ello, dados los beneficios econmicos y sociales
derivados de la reintegracin de los jvenes al mercado laboral y a la educacin, hay
que entender los esfuerzos de los gobiernos para volver a vincular a estos jvenes al
mercado laboral y a la educacin
El concepto joven sin acceso al empleo y a la educacin es bastante claro. Este
trmino ayuda en el diseo de polticas pblicas que centran su atencin en todos los
patrones de vulnerabilidad de los jvenes, lo que significa que integran particularmente a
los subgrupos, como los son las madres jvenes y las personas con alguna discapacidad

174

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

en un solo marco, bajo el uso tradicional de la etiqueta inactivo. A pesar de ello,


esta acepcin tiene limitaciones basadas principalmente en la heterogeneidad de la
poblacin, lo que responde a importantes consecuencias para el diseo de polticas.
Si bien el concepto incluye diferentes subgrupos que podran presentar necesidades
diferentes, todos se caracterizan por vulnerabilidades ms comunes. Por esta razn, los
gobiernos establecen metas generales para reducir la proporcin de jvenes sin acceso
al empleo y a la educacin. No obstante, deben enmarcar sus intervenciones para una
desagregacin de la categora jvenes sin acceso al empleo y a la educacin con el fin de
reintegrarlos a las diferentes necesidades y caractersticas de los distintos subgrupos:
no existe una solucin poltica pblica nica. Solamente un enfoque hecho a la medida
para los diferentes subgrupos tendr el potencial de efectividad y de reintegracin con
xito de este grupo de jvenes al mercado laboral y a la educacin.
Por lo anterior, primeramente, decidimos realizar un anlisis de las polticas y
programas de empleo juvenil llevadas a cabo a nivel internacional. Las polticas
implementadas tanto en Amrica Latina como en Europa a menudo intervienen en
diferentes puntos a lo largo del camino hacia el empleo. Estas medidas internacionales
estn basadas en un enfoque dimensional y equilibrado y abarca ocho mbitos principales
de la poltica pblica: 1) estimulacin del crecimiento econmico, 2) prevencin de la
desercin escolar, 3) reintegracin de los jvenes que optan por la desercin escolar,
4) polticas para la transicin de la escuela al trabajo, 5) fomento a la empleabilidad
de los jvenes, 6) eliminacin de las barreras prcticas y logsticas en el empleo, 7)
legislacin laboral y promocin del trabajo decente juvenil y, por ltimo, 8) la proteccin
social de los jvenes. Del estudio de las mejores prcticas internacionales se extraen las
lecciones ms destacadas que a continuacin se describen.
Existe consenso en que las polticas nacionales orientadas a estimular el crecimiento
econmico y la creacin de empleo que incentiven la promocin de la diversificacin
econmica y la transformacin productiva, reduzcan la inestabilidad econmica,
flexibilicen las restricciones que obstaculizan el crecimiento del sector privado, se centren
en la generacin de empleos y, garanticen una financiacin suficiente; influyen sobre el
entorno econmico general, el clima para las inversiones y, por consiguiente, sobre el
nivel de empleo y las oportunidades de los jvenes para lograr trabajos cualificados. De
igual manera, los programas de garantas a la juventud y de aprendizaje son altamente
efectivos en la reinsercin de los jvenes en el mercado laboral. En particular, es muy

175

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

valorado el otorgamiento de garantas para los jvenes, con lo cual se proporcionan


servicios personalizados que ayudan a los jvenes a tomar decisiones informadas acerca
de su transicin al trabajo. Tambin, se requieren medidas inmediatas para abordar el
desempleo juvenil antes de su desvinculacin, as, se intentan evitar las consecuencias
a largo plazo de la desvinculacin social. No obstante, el otorgamiento de garantas
a los jvenes no representa una solucin universal al desempleo juvenil. Las pruebas
demuestran que el otorgamiento de garantas a los jvenes son ms eficaces en
aquellos que estn listos para trabajar que para aquellos grupos de desempleados.
Es importante destacar que el xito del otorgamiento de garantas a los jvenes es
altamente dependiente de las polticas pblicas implementadas en el lugar (por ejemplo,
la infraestructura de los servicios pblicos de empleo y de la capacidad y disponibilidad
de plazas para los estudiantes, y la prestacin de servicios de formacin, aprendizaje
y pasantas). Esto resulta muy significativo en el marco de la Garanta Juvenil Europea
y en relacin con la transferencia e implementacin de experiencias exitosas en otros
Estados miembros.
Los programas para el emprendimiento juvenil proporcionan a los jvenes el desarrollo
de habilidades para autoemplearse y no depender de otros. Aunque, el emprendimiento
es una lnea relativamente reciente en Amrica Latina, dicho de otra forma, no cuenta
con la acumulacin de otras estrategias que buscan generar inserciones laborales en
los jvenes, los programas para el emprendimiento apuestan al poder del individuo y
su base est en lo que cada joven pueda crear y hacer surgir en sus propios medios,
de ah que se les vea como una opcin a la que recurre el individuo por necesidad y
podra constituir una etapa para su posterior trnsito al empleo dependiente, como una
opcin en la cual los jvenes pueden ganar ms dinero, o bien, como la nica opcin
para juventudes desempleadas en situacin de pobreza. Dentro de las dificultades
para implementar los programas de emprendimiento juvenil a gran escala, adems del
hecho de que no todos los jvenes tienen las herramientas y los conocimientos para ser
exitosos, la puesta en marcha de estos programas supone una gran inversin econmica,
debido a la asistencia tcnica y el seguimiento personalizado que requieren. Tomando
en cuenta todo lo expuesto, a lo cual se suma la edad de los jvenes, la inexperiencia
y los cambios en la economa, algunos autores se cuestionan si dichos programas son
inversiones de alto riesgo.

176

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Del mismo modo, los programas de aprendizaje y formacin profesional proporcionan


a los jvenes un conjunto de habilidades relevantes para el mercado laboral, ayudan a
los jvenes a acumular experiencia en el trabajo, lo que reduce su desventaja en el
mercado laboral en comparacin con los trabajadores que tienen mucha antigedad en
la empresa. Algunos pases tienen un fuerte sistema de aprendizaje, lo cual a menudo los
vincula a bajos niveles de desempleo juvenil. Los programas de aprendizaje y formacin
profesional exitosos, ofrecen una combinacin de aprendizaje terico y prctico, lo
que los hace ms costosos en las escuelas de formacin. Igualmente, se requiere la
participacin de empleadores, cuyo apoyo es esencial para el xito de estos programas.
Asimismo, se expuso un estudio comparativo y exploratorio de los programas
de empleo que operan actualmente en nuestro pas. En Mxico existe multiplicidad,
dispersin y falta de focalizacin de los programas de emprendimientos productivos o de
promocin de microempresas con objetivos de empleo, desarrollo econmico y/o social,
en cuya poblacin objetivo no estn incluidos los jvenes de 14 a 29 aos de edad, o
bien los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin como parte importante de estos,
por lo tanto, no se produce sinergia entre dichos programas gubernamentales. Adems,
hay una gran cantidad de programas de empleo con presupuestos muy elevados, sin
embargo, en la evaluacin de su desempeo observamos que no generan los resultados
esperados, por lo que, el presupuesto destinado para este tipo de programas debera
estar basado en los resultados como un componente central de la asignacin de
presupuestos. A pesar de esto, encontramos que, los programas Jvenes Becarios y
Becarias y Emprendedores Juveniles operados por el Instituto Mexicano de la Juventud
(IMJUVE) a travs del Programa Nacional de Juventud (Projuventud) definen con
exactitud el empleo y el autoempleo juvenil. El programa Jvenes Becarios y Becarias
brinda un apoyo econmico a los jvenes para que adquieran experiencias y fortalezcan
sus conocimientos, aptitudes y habilidades para un empleo formal, mientras que el
programa Emprendedores Juveniles fomenta la cultura de la productividad mediante
apoyos econmicos a los mejores proyectos de empresas sustentables, con lo que se
busca impulsar el trabajo individual y organizado, as como promover el arraigo de
los jvenes en las comunidades. En este estudio se analiz ampliamente el programa
Emprendedores Juveniles, debido a su naturaleza de apoyo al emprendimiento juvenil y
a su correspondencia con algunas de las polticas implementadas a nivel internacional.
A pesar de su importancia respecto al fomento del autoempleo juvenil, los resultados de
este programa son marginales dentro de las prioridades del IMJUVE y es muy vulnerable
a las restricciones presupuestarias.

177

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Mxico necesita aprovechar el bono demogrfico de sus jvenes. Es poco


probable que vuelva a existir semejante potencial de progreso econmico y social. El
modo en que se aborden las necesidades y aspiraciones de los jvenes determinar
el futuro comn. La educacin es fundamental. Los jvenes deben adquirir destrezas
y conocimientos pertinentes en la economa actual que les permitan convertirse en
innovadores, pensadores y solucionadores de problemas. Segn el informe de la ONU
sobre el Estado de la Poblacin Mundial en 2014, con polticas e inversiones adecuadas,
se puede obtener un dividendo demogrfico. Para obtener este dividendo se precisan
inversiones dirigidas a desarrollar la capacidad institucional, mejorar el capital humano,
adoptar modelos econmicos que favorezcan las perspectivas de empleo, y promover un
gobierno inclusivo. Por ello, a partir del anlisis de las mejores prcticas internacionales
y nacionales se proponen medidas que involucran tanto factores estructurales como
institucionales encaminadas a la incorporacin de los jvenes al mercado laboral o al
sistema educativo. Se requiere entonces: 1) generar informacin estadstica sobre los
distintos aspectos de la realidad psicolgica, sociolgica, econmica, y demogrfica de
los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin, 2) focalizar y priorizar los programas
gubernamentales con la finalidad de evitar la multiplicidad y la dispersin, 3)
establecer una coordinacin y rectora institucional que logre implementar con xito las
polticas gubernamentales para los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin, 4)
acompaar al crecimiento econmico con nuevos programas que incentiven la creacin
de empleos en los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin, 5) ampliar el uso de las
tecnologas de la informacin y comunicaciones como alternativas viables con el objeto de
aumentar la cobertura del sistema educativo nacional, 6) flexibilizar el sistema educativo
nacional mediante la portabilidad de crditos para los estudiantes y la elaboracin de
tesis y prcticas profesionales acordes a las necesidades del mercado laboral, 7) lograr
la empleabilidad de corto plazo para los jvenes a travs del otorgamiento de incentivos
a los sectores privado y social y la incorporacin en los planes de estudio de asignaturas
que fomenten sus habilidades empresariales y el emprendimiento, 8) reorientacin de
los recursos hacia la inversin en bases de datos digitales como medio de aprendizaje
alternativo para elevar la calidad del sistema educativo, 9) promover la pertinencia
en los planes de estudio tcnicos y profesionales, as como la orientacin vocacional,
10) apoyar a los jvenes en su transicin de la escuela al trabajo por medio de la
implementacin de un sistema dual de formacin profesional y el establecimiento de
redes empresa-universidad y, por ltimo, 11) promover mediante incentivos y programas
opciones de formacin a las mujeres jvenes.

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195

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Anexo 1. Archivos mundiales de informacin relacionada


con el empleo juvenil
El acceso a la informacin pertinente sobre los programas y polticas de empleo juvenil
proporciona a los formuladores de polticas, investigadores, expertos en empleo juvenil y
profesionales instrumentos que pueden servirles de apoyo en la formulacin de polticas
y en los procesos de elaboracin de programas. La OIT ha participado en una serie de
asociaciones para el desarrollo de los siguientes archivos mundiales:
YEI. El Inventario de Empleo Juvenil es un archivo mundial que proporciona informacin
comparativa sobre intervenciones en materia de empleo juvenil en todo el mundo.
Incluye ms de 400 programas de empleo juvenil de cerca de 90 pases. El Inventario
recoge informacin sobre el diseo, la aplicacin y los resultados de los programas. Est
dirigido por la OIT, el Ministerio de Cooperacin y Desarrollo Econmicos de Alemania,
el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial y la Secretara de la Red de
Empleo de los Jvenes.
YouthSTATS. La base de datos sobre estadsticas del mercado de trabajo de los jvenes
es un conjunto completo de indicadores sobre la situacin del mercado de trabajo para
los jvenes de entre 15 y 29 aos de los pases en desarrollo. La base de datos est
dirigida desde el proyecto Work4Youth de la OIT y el programa Comprender el trabajo
infantil (UCW). Recoge datos de ms de 150 archivos de microdatos procedentes de
encuestas de los hogares de ms de 70 pases. Los usuarios pueden buscar y exportar
una seleccin de 50 indicadores agrupados por temas (hasta 12 temas). Actualmente, la
base de datos se est ampliando para incluir nuevas series completas de datos, incluidas
las procedentes de las encuestas de la transicin de la escuela al trabajo de la OIT.
YouthPOL. La base de datos sobre polticas en materia de empleo juvenil contiene
informacin sobre polticas nacionales de promocin del empleo juvenil. Se trata de
informacin que reviste gran importancia para los formuladores de polticas orientadas
a promover el trabajo decente para los jvenes. Esta herramienta, en actualizacin
continua, se centra en las polticas diseadas especficamente para los jvenes, as
como en las que estn orientadas a un mercado de trabajo ms amplio. Las polticas
pertinentes se analizan primero a travs de un cuestionario y luego se clasifican segn
varios criterios, como el campo de aplicacin de las polticas, el grupo al que van dirigidas

196

y las estrategias de aplicacin. El cuestionario est disponible en lnea, y un programa


informtico permitir a los usuarios analizar informacin y hacer comparaciones grficas
entre pases, campos de aplicacin y temas de las polticas. YouthPOL es el fruto de una
alianza entre la OIT y el Proyecto Work4Youth, que patrocina la Fundacin MasterCard.
Se est buscando establecer otras alianzas para mejorar el alcance geogrfico de la
base de datos a travs de la recopilacin de informacin sobre polticas nacionales y
para mejorar la capacidad de anlisis de las polticas a escala nacional.
GoodPRACS. La iniciativa sobre buenas prcticas en materia de empleo juvenil es
fruto de la asociacin entre el Programa de Empleo Juvenil de la OIT y la Universidad
de Colima, Mxico. Se lanz en marzo de 2012 para identificar y compartir programas,
proyectos o prcticas que hubiesen obtenido buenos resultados en la promocin del
trabajo decente para los jvenes. Se presentaron ms de 100 prcticas de ms de 50
pases. Las iniciativas propuestas fueron examinadas por equipos de expertos en empleo
juvenil. Se seleccionaron cinco prcticas (una por regin) y se invit a los directores de
los programas correspondientes a presentarlas en el Foro de Empleo Juvenil de la OIT
celebrado en mayo de 2012. Una segunda etapa del proyecto se present en abril de
2013 para ampliar el nmero de buenas prcticas incluidas en la base de datos.

Captulo 3
Salud de calidad para todos
Estudio comparado sobre las reformas a los sistemas
de salud para alcanzar la cobertura universal
Fundacin Colosio, A.C.

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Resumen Ejecutivo*
Como parte de su agenda de reformas, el Gobierno de la Repblica ha propuesto la
creacin de un Sistema Nacional de Salud Universal para permitir el acceso de la
poblacin a los servicios de salud sin importar su nivel de ingreso, tipo de trabajo o
ubicacin geogrfica.
Durante la campaa presidencial del 2012, el entonces candidato del PRI a la
Presidencia de la Repblica, Lic. Enrique Pea Nieto, se comprometi a lograr que el
acceso a la salud y a la seguridad social sea una realidad para todos los mexicanos y
crear un nuevo Sistema de Seguridad Social Universal, que garantice a toda la poblacin;
incluya atencin mdica de calidad, seguro de desempleo, as como una pensin para
la vejez; sea financiado progresiva y mayoritariamente por impuestos generales. En
su libro Mxico la Gran Esperanza, tambin como candidato, el Presidente Pea Nieto
sealaba como una de sus principales preocupaciones de la poltica social, la necesidad
de universalizar el acceso efectivo a los servicios de salud. Dicha propuesta ha sido
ratificada por el Presidente Pea Nieto en la agenda de reformas impulsadas por su
Gobierno.
En el marco del Pacto por Mxico se dispuso crear un Sistema de Seguridad Social
Universal que garantice el derecho a la salud y beneficie a cualquier mexicano,
independientemente de su condicin social o estatus laboral, lo que incluye el acceso
universal a la salud, ya que ello impacta de manera significativa en la calidad de vida y
el bienestar de la poblacin.
Si bien el pas ha logrado avances significativos en la materia, a travs de una visin
de Estado, la presente administracin federal tiene como meta garantizar plenamente
la cobertura universal en salud para 2018, tal y como lo establece el Plan Nacional de
Desarrollo 2013-2018. La reforma para crear un sistema de salud con cobertura universal
es probablemente una de las reformas de mayor envergadura que el Ejecutivo Federal se
ha propuesto impulsar, ya que impacta directamente en la calidad de vida y el bienestar
de la poblacin.

201

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

La reforma busca fortalecer la rectora de la Secretara de Salud en la definicin


de la poltica del gobierno en el sector, promover un uso ms eficiente de los recursos
disponibles e impulsar la transparencia y la rendicin de cuentas respecto a los recursos
destinados al financiamiento de los servicios, as como la creacin de un padrn nico
que impacte en la eficiencia del gasto y el ahorro de los recursos.
Como en otros pases, en Mxico existe una fragmentacin del sistema de salud
que se observa en una diversidad de esquemas de seguridad social que ha fomentado
un uso ineficiente de los recursos. Existe una preocupante duplicidad de afiliacin en
los sistemas que ofrecen servicios de salud, pues se han identificado ocho millones
de personas registradas en al menos dos instituciones de seguridad social, lo que
representa mayores costos que derivan en un mal uso de los recursos. A la duplicidad
de afiliados en el sector salud se suma el hecho de que muchas personas prefieren
atenderse en instituciones privadas, no obstante estar afiliadas a un sistema pblico de
salud, lo que representa un grave problema para la economa del individuo cuando llega
a requerir servicios de salud.
El presente estudio est orientado a analizar las experiencias internacionales de
reformas a sistemas de salud que han buscado ofrecer una cobertura universal, con el
fin de identificar experiencias y lecciones que pudieran ser tiles para el proceso de
reforma al sistema de salud en Mxico. Con este propsito se analizaron los casos de
Canad, Colombia, Chile, Espaa y Reino Unido.
La Organizacin Mundial de la Salud ha sealado que algunas de las experiencias
ms exitosas de la transformacin de los sistemas de salud hacia la cobertura universal
de salud han sido sustentadas por un debate y dilogo abiertos en los que participa
toda la sociedad. Por ello, la Fundacin Colosio desarroll el presente estudio cuyo
fin es contribuir a este debate en torno a una de las reformas de mayor impacto para
la sociedad en su conjunto, aportando las experiencias de pases que tambin han
experimentado reformas similares. Un objetivo adicional consiste en abrir la discusin a
una participacin abierta de la sociedad que permita nutrir el debate.

202

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

El anlisis se enfoc en los procesos de reforma que permitieron llegar al


establecimiento de sistemas universales de salud, con el fin de entender dnde
estuvieron las mayores complicaciones en el proceso de la reforma en cada pas, y cmo
stos se atendieron y/o resolvieron. De manera especfica, este reporte examin los
temas sensibles de la agenda de salud que requieren ser abordados en una reforma
hacia un sistema universal de salud; identifica los retos de los procesos de reformas
experimentados por pases selectos con una reforma exitosa; reconoce elementos que
puedan aportar al proceso de reforma en Mxico; y propone reas en las que se deba
priorizar la atencin de la reforma para darle viabilidad tcnica, social, econmica y
financiera.
La metodologa de investigacin para este estudio consisti en una revisin de la
literatura de fuentes secundarias as como la revisin de datos publicados en sitios
de Internet y documentos oficiales de gobiernos y de organismos internacionales
especializados (OMS/OPS, CEPAL). Igualmente se utilizaron documentos que analizan
los casos de pases que en dcadas recientes han pasado por procesos de reforma a sus
sistemas de salud para alcanzar la cobertura universal, lo que permiti identificar retos
y oportunidades.
A partir del anlisis de las experiencias internacionales, fue posible observar que la
formulacin de polticas pblicas de salud es un proceso continuo donde una reforma
llama a la otra. Asimismo, la puesta en marcha de polticas sociales que mejoran el nivel
de justicia social y la calidad de vida, en general, contribuyen de manera significativa
a optimizar las condiciones sociales de la salud. Resulta esencial que diversos actores
acten de manera integrada con base en una atencin de primer nivel de amplia cobertura,
alta capacidad de resolucin y excelente calidad, con el fin de que los servicios de salud
sean accesibles y confiables para la ciudadana. La experiencia internacional indica que
el papel de los servicios privados ha sido de aceptacin general como colaborador del
Estado, y que el nfasis en la buena gestin no debe descuidarse ya que los logros
pueden registrar retrocesos.
Las lecciones para el proceso en Mxico son las siguientes.
Cobertura universal significa tener acceso de manera efectiva a atencin mdica
cuando el individuo lo requiera, sin que dicha atencin est condicionada por
las condiciones econmicas, culturales o sociales del individuo.

203

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Cada reforma es diferente y no hay modelos nicos. Las reformas implican un


proceso poltico donde las diferentes fuerzas polticas, as como los actores
interesados, tengan una voz en la mesa de debates y discusiones.
Igualmente importante ha resultado el nombrar a un individuo que sea
responsable de la reforma al sistema de salud. La figura de un Ombudsman para
la salud le ha dado mayor peso al proceso de reforma mismo y a su resultado.
La reforma requiere de recursos financieros del Estado. De hecho, entre los
pases con mejores resultados, stos destinan entre 6% y 7% de su PIB al gasto
en salud. Un elevado gasto en salud, sin embargo, no se traduce de manera
automtica en una eficiente cobertura universal de salud.
La mejor forma de lograr la viabilidad financiera es a travs de la elaboracin
y aplicacin rigurosa de presupuestos globales para los servicios de salud,
respaldados por sistemas efectivos de fiscalizacin.
La prioridad consiste en enfocar el sistema de salud en las actividades
preventivas y la atencin primaria, en lugar de enfatizar el cuidado mdico en
hospitales, clnicas o las instituciones de salud.
Se requiere fortalecer las instituciones orientadas a proveer el servicio tanto
desde el punto de vista de la organizacin como de la coherencia entre las
polticas pblicas para lograr el objetivo.
Es necesario adecuar la formacin de los recursos humanos destinados
al cuidado de la salud, as como una poltica de medicamentos que sea
financieramente viable y que garantice el abasto oportuno para la poblacin.
Los pases que disponen de una dotacin importante de mdicos generales y
un sistema adecuado de derivacin a especialistas tienden a mantener costos
ms bajos.
El hecho de que los hospitales son propiedad del Estado y los mdicos reciben
un sueldo del presupuesto pblico no garantiza un control del gasto, pero
los resultados tampoco son alentadores en sistemas donde los servicios se
organizan a travs de contratos entre aseguradores y proveedores.
204

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

El instrumento ms importante para reducir los gastos est presente en el


mbito de la oferta, ya que la elaboracin de presupuestos globales para
atencin de salud, o para cada uno de sus componentes principales, es el medio
ms eficaz para contener los costos cuando es aplicado de forma rigurosa.
A partir de los cuadros sobre indicadores de salud de cada uno de los pases que
forman parte de este estudio, es posible observar que los tres pases avanzados destinan
una proporcin mayor de su PIB a la salud (Canad 10.9%, Espaa 9.6% y Reino Unido
9.4, en 2012) en comparacin con los tres pases en desarrollo (Mxico 6.2%, Chile 7.2%
y Colombia 6.8%), lo cual responde en parte a una estructura poblacional que si bien es
de menores dimensiones, refleja una proporcin mayor de poblacin de 65 + aos de
edad que genera presin sobre los recursos de salud en comparacin con poblaciones
ms jvenes como aquellas de los pases en desarrollo.
Los tres pases desarrollados cuentan con un sistema de seguridad social ms
extendido que es evidente en un mayor gasto pblico per cpita destinado al sector
salud (Canad US$4,021, Espaa US$2,065 y Reino Unido US$3,009 en 2012), al mismo
tiempo que sus reformas recientes no han respondido a desequilibrios generados por
esquemas de privatizacin sino a una lgica de mayor eficiencia en la administracin
de sus sistemas, o debido a la necesidad de enfrentar restricciones econmicas
como en el caso especfico de Espaa. Es decir, pases que han experimentado con
esquemas parciales de privatizacin, como en el caso de Chile y Colombia, reflejan
una menor proporcin del gasto pblico destinado a la salud. En este punto contrasta
significativamente la comparacin entre Mxico y Chile, ya que mientras el primero
tiene una poblacin nueve veces la del segundo, el gasto pblico per cpita en salud del
segundo es cinco veces mayor que el del primero.
Respecto al gasto privado en salud como porcentaje del total, los tres pases
avanzados muestran niveles menores (Canad 29.9%, Espaa 26.4% y Reino Unido
17.5% en 2012) que los tres pases en desarrollo (Mxico 48.2%, Chile 51.4% y Colombia
24.2% en 2012), excepto Colombia que presenta una proporcin comparable a los pases
desarrollados. Entre los pases menos avanzados, destaca que el hecho de que Mxico,
sin una agresiva poltica privatizadora de los servicios de salud como en el caso de Chile,
presente un nivel comparable de gasto privado en salud respecto al de su contraparte
sudamericana que s experiment durante la dcada de los aos setenta y ochenta un
proceso en ese sentido dirigido por el Estado.

205

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

En Mxico, en general, se reconoce el camino andado hacia la cobertura universal


en servicios de salud para la poblacin en su conjunto as como la necesidad de seguir
perfeccionando, con sentido de urgencia, el Sistema Nacional de Salud bajo tres lneas
de accin: 1) la necesidad de ms inversin en salud va impuestos generales y de una
mayor presencia del Estado en la funcin del financiamiento a travs del pooling y la
intermediacin financiera; 2) la necesidad de un nuevo modelo de atencin comn para
todo el sector que, teniendo como centro a las personas y la garanta del derecho a
la salud, se base en la prevencin de aflicciones con base en una estrategia de APS
que integre los distintos subsistemas en redes de atencin de calidad homognea y
acreditada; y 3) la necesidad de contar con una rectora efectiva del Estado a travs de
la Secretaria de Salud que permita orientar todos los recursos financieros, materiales y
humanos a la consecucin de los objetivos sanitarios del pas.
Los temas pendientes, sin embargo, son el papel que debe tener el Estado, el
mercado y la ciudadana en los sistemas de salud, y la necesidad de abordar la reforma
en salud desde la perspectiva de los derechos humanos. En este contexto, lo pblico
se debe entender desde una perspectiva amplia que vaya ms all de lo meramente
estatal, subrayando la necesidad de abrir espacios reales de participacin social en
salud. Otro de los temas no resueltos se refiere a la participacin del sector privado.
La realidad es que a la par del debate sobre la reforma al sistema de salud, en Mxico
el sistema avanza hacia la privatizacin por la inclinacin cotidiana de las personas a
resolver sus necesidades de salud en los consultorios particulares u optando por seguros
privados en paralelo a su derecho a acceder al sistema de seguridad social, por lo cual
urge regular sobre todo los servicios de primer contacto y el papel que actualmente
tienen los seguros privados de salud. En este ltimo punto, la Asociacin Mexicana de
Instituciones de Seguros ha reflejado el inters de las aseguradoras privadas de asumir
un papel complementario, no sustitutivo, al del Estado.
La experiencia internacional apunta, sin embargo, a lecciones onerosas respecto a
la participacin del sector privado en el aseguramiento o articulacin del financiamiento,
debido a la mayor capacidad de cabildeo que este tiene respecto a las competencias de
rectora en algunos pases. A su vez, la mayora de los pases cuentan con un importante
apoyo por parte del sector privado en la prestacin de servicios, existiendo entonces
un desafo esencial para la entidad rectora respecto a que esta oferta opere de manera
coordinada con el sistema pblico y supeditado a los objetivos sanitarios del pas.

206

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

En relacin con los retos de Mxico, la experiencia internacional aporta dos


reflexiones importantes: por una parte, la necesidad y conveniencia de avanzar hacia
pactos polticos amplios para el rea de salud que enfaticen los objetivos ms que
los instrumentos para lograrlos; y por otro lado, que se identifiquen aquellos aspectos
tcnicos que se reconocen como ejes crticos para lograr pasos intermedios de alto
impacto y que representan etapas previas para todas las visiones por diversas que estas
sean.
En esta lnea de pensamiento se pueden plantear como temas esenciales el
fortalecimiento de competencias en la funcin rectora por parte de la autoridad sanitaria
tanto a nivel federal como estatal, lo cual implica cambios legales y normativos;
el garantizar el financiamiento y las competencias necesarias para cumplir con las
funciones de salud pblica y de conduccin y regulacin de todo el sistema tanto en el
nivel de la federacin como de cada estado; y el diseo e implementacin de un modelo
de atencin comn para todo el sector, enfocado en las personas bajo una perspectiva
de primer nivel de atencin, de cobertura universal, y que sea compartido por todas las
instituciones. Buena parte de estos cambios, sin embargo, son de carcter poltico y
no tcnico, por lo cual es necesario continuar el debate tomando en cuenta que el pas
camina sobre estructuras ya construidas.

207

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Introduccin
El Ejecutivo Federal, como parte de su agenda de reformas, ha propuesto la creacin del
Sistema Nacional de Salud Universal con el fin de dar acceso a los sistemas de salud a
toda la poblacin sin importar su nivel de ingreso, tipo de trabajo o ubicacin geogrfica.
Un objetivo fundamental para Mxico en dcadas recientes ha consistido en
mejorar y fortalecer su sistema de salud pblica. Si bien el pas ha logrado avances
significativos en la materia a travs de una visin de Estado, en la actualidad el Gobierno
de la Repblica tiene como meta garantizar plenamente la cobertura universal en salud
para 2018, tal y como lo establece el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, a travs
de cinco lneas de accin principales que consisten en: avanzar hacia la construccin de
un sistema de salud universal; privilegiar las acciones de prevencin de enfermedades;
elevar el nivel de atencin hacia la poblacin en situacin de vulnerabilidad; asegurar
el acceso a servicios de calidad; y promover la cooperacin internacional en la materia.
Durante la campaa presidencial del 2012, el entonces candidato del PRI a la
Presidencia de la Repblica, Lic. Enrique Pea Nieto, se comprometi a lograr que el
acceso a la salud y a la seguridad social sea una realidad para todos los mexicanos y
crear un nuevo Sistema de Seguridad Social Universal, que garantice a toda la poblacin;
incluya atencin mdica de calidad, seguro de desempleo, as como una pensin para
la vejez; sea financiado progresiva y mayoritariamente por impuestos generales. En
su libro Mxico la Gran Esperanza, tambin como candidato, el Presidente Pea Nieto
sealaba como una de sus principales preocupaciones de la poltica social, la necesidad
de universalizar el acceso efectivo a los servicios de salud. Dicha propuesta ha sido
ratificada por el Presidente Pea Nieto en la agenda de reformas impulsadas por su
Gobierno.
En el marco del Pacto por Mxico, se propuso crear el Sistema de Seguridad Social
Universal, a travs de una reforma, que garantice el derecho a la salud y beneficie a
cualquier mexicano, independientemente de su condicin social o estatus laboral, lo que
incluye el acceso universal a la salud ya que ello impacta de manera significativa en la
calidad de vida y el bienestar de la poblacin.

208

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

La reforma que contempla establecer en Mxico un Sistema Nacional de Salud


Universal y dar cabal cumplimiento a la proteccin de la salud como derecho humano,
es parte de la agenda de reformas del Gobierno del Presidente Enrique Pea Nieto La
reforma busca hacer realidad el derecho a la proteccin a la salud establecido en el
Artculo 4 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, para lo cual
se plante la construccin de dicho sistema. Asimismo, se busca contar con un modelo
de atencin ms homogneo, una operacin integrada y mayor coordinacin entre las
distintas instituciones de salud del pas.
La reforma busca fortalecer la rectora de la Secretara de Salud en la definicin
de la poltica del gobierno en el sector, promover un uso ms eficiente de los recursos
disponibles, impulsar la transparencia y la rendicin de cuentas en referencia a los
recursos destinados al financiamiento de los servicios, as como crear un padrn nico
que impacte en la eficiencia del gasto y el ahorro de los recursos.
Esta no es la primera vez que en Mxico se intenta crear un sistema de salud
de cobertura universal. El Seguro Popular (SP) establecido durante el Gobierno del
Presidente Vicente Fox es la propuesta ms reciente y cercana a este objetivo. Sin
embargo, el SP se centr sobre todo en el componente financiero de la operacin del
programa, sin tener en cuenta la disponibilidad de los servicios de salud para toda la
poblacin. Hoy, 70% de la atencin mdica la brinda el Instituto Mexicano del Seguro
Social (IMSS), comparado con 7% del SP.
La fragmentacin actual que se observa en una diversidad de sistemas de seguridad
social ha propiciado un uso ineficiente de los recursos. En Mxico, existe una preocupante
duplicidad de afiliacin en los sistemas que ofrecen servicios de salud, pues se han
identificado ocho millones de personas registradas en al menos dos instituciones de
seguridad social, lo que representa mayores costos que derivan en un mal uso de los
recursos del sistema. A la duplicidad de afiliados en el sector salud se suma el hecho de
que una cantidad significativa de personas prefieren atenderse en instituciones privadas
no obstante estar afiliadas a un sistema pblico de salud, lo que representa un grave
problema para la economa del individuo cuando llega a requerir servicios de salud.

209

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

El excesivo gasto administrativo del sector es una fuerte preocupacin. En Mxico


este tipo de gasto puede llegar a 17% del gasto total en salud, lo que lo ubica muy
por arriba de lo recomendado por la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmicos (OCDE) que es de 3%.
En este estudio nos proponemos analizar experiencias internacionales de reformas
a sistemas de salud que han buscado ofrecer una cobertura universal, con el fin de
identificar experiencias y lecciones que pudieran ser tiles para el proceso de reforma
al sistema de salud en Mxico. Para este propsito analizaremos los casos de Canad,
Colombia, Chile, Espaa y Reino Unido.
La Organizacin Mundial de la Salud (OMS) ha sealado que algunas de las
experiencias ms exitosas de la transformacin de los sistemas de salud hacia la
cobertura universal han sido sustentadas por un debate y dilogo abiertos en los que
participa toda la sociedad (OMS/OPS 2014, p. 6) Por ello, la Fundacin Colosio, AC. ha
desarrollado el presente estudio cuyo fin es contribuir a este debate en torno a una de las
reformas de mayor impacto para la sociedad en su conjunto, aportando las experiencias
de pases que tambin han experimentado reformas similares. Igualmente, el objetivo es
abrir la discusin a una participacin abierta de la sociedad que permita nutrir el debate.
El anlisis se enfoca en los procesos de reforma que permitieron llegar al
establecimiento de sistemas universales de salud. El propsito es entender dnde
estuvieron los temas ms complicados para el proceso de la reforma en cada pas y
cmo stos se atendieron y/o resolvieron. Igualmente, destacamos en dnde han estado
los principales obstculos para alcanzar la meta de ofrecer servicios de salud con
cobertura universal.
De manera especfica, este reporte examina los temas sensibles de la agenda de
salud que requieren ser abordados en una reforma hacia un sistema universal de salud;
identifica los retos de los procesos de reformas experimentados por pases selectos con
una reforma exitosa; reconoce elementos que puedan aportar al proceso de reforma en
Mxico; y propone reas en las que se debe priorizar la atencin de la reforma para darle
viabilidad tcnica, social, econmica y financiera.
La metodologa de investigacin para este estudio consisti en una revisin de la
literatura de fuentes secundarias, as como la revisin de datos publicados en sitios
de Internet y documentos oficiales de gobiernos y de organismos internacionales

210

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

especializados (OMS/OPS, CEPAL). Igualmente, se utilizaron documentos que analizan


los casos de pases que en dcadas recientes han pasado por procesos de reforma a sus
sistemas de salud para alcanzar la cobertura universal, lo que permiti identificar retos
y oportunidades.
Para la realizacin del anlisis se identificaron instrumentos, programas y proyectos,
as como reas que requieren mayor atencin cuando se busca promover reformas al
sector salud.
Mxico: Hacia un Sistema Integrado de
Cobertura Universal de Salud
La cobertura universal de salud conlleva el establecimiento de un pacto social donde la
sociedad en su conjunto acuerda garantizar la salud como un valor central. Los sistemas
de salud son resultado de la historia y de la cultura de las sociedades en las que
evolucionan, y expresan valores predominantes en ellas (Cabo Salvador sf). Ello permite
entonces que dicha forma de ofrecer servicios de salud se traduzca en una prioridad
fiscal para asegurar un nivel de financiamiento suficiente y sostenible. Si bien hay
consenso sobre la necesidad de que todos los pases provean servicios de salud a sus
nacionales en condiciones de equidad, tambin es cierto que cada pas ha definido en lo
individual cmo alcanzar el objetivo, considerando su propio contexto social, econmico,
poltico, legal, histrico y cultural, al igual que sus propios retos, reconociendo alcances
y lmites propios. Cada vez ms la cobertura universal de salud se convierte en una
demanda social que requiere ser atendida por los gobiernos.
Mxico puede aprender de los procesos de reformas en otros pases, lo que funcion
y lo que no funcion, pero sin pretender replicar el proceso de otro pas. Mxico debe
transitar su propio camino tomando en cuenta las condiciones del pas. En Mxico
existen importantes desafos en el rea de la salud, aun cuando se han registrado
avances significativos como son la creacin misma de la Secretaria de Salud y de las
instituciones de seguridad social, el reconocimiento constitucional sobre el derecho a la
salud, y la implementacin del Seguro Popular de manera ms reciente.
Una de las obligaciones ms importantes de los Estados frente a su poblacin,
consiste en la provisin de una cobertura universal de salud. Este es un principio que
opera de manera independiente del sistema; es decir, ya sea que se trate de un esquema

211

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

de salud integrado verticalmente o de uno basado en la diferenciacin de funciones de


aseguramiento y provisin. Cabe destacar que en la gran mayora de los pases en
desarrollo, el Estado slo cubre a una proporcin de la poblacin, independientemente
del arreglo institucional existente (Carren, 2012, p. 203). La Asociacion Mexicana de
Instituciones de Seguros AMIS, indica que solo 7% de los mexicanos cuenta con un
seguro de salud, mientras que la participacin de estos seguros en el PIB es de 0.3%.62
Para el caso especfico de Mxico, su sistema est dividido por grupos de poblacin
bajo un esquema de integracin vertical en el caso de los seguros sociales, una
separacin en el caso del Seguro Popular y la presencia de un mercado privado. En este
contexto, el pas enfrenta tres grandes retos en el nivel macro del sector salud.
El primer reto tiene que ver con la rectora del Estado y est determinado por la
existencia de un sistema segmentado de salud entre instituciones del sector pblico y
al interior de los seguros sociales, con muy poca coordinacin entre s y entre un sector
privado muy diferenciado y con escasa regulacin. Respecto a los seguros sociales, en
particular, es necesario considerar adems que estos estn integrados verticalmente,
lo que significa que una misma institucin se encarga tanto de proveer servicios de
salud como de aseguramiento (Carren, 2012, p.208). Alcanzar la cobertura universal en
el pas significa entonces la necesidad de integrar un sistema altamente heterogneo
donde toda la poblacin pueda recibir equitativamente los servicios de salud como a los
que accede la poblacin que cuenta con seguridad social.
El segundo de los retos est determinado por la disparidad regional donde se
pueden observar diferencias significativas. Por ejemplo, existen estados como Chiapas
y Tabasco con un 60% de su poblacin afiliada al Seguro Popular, mientras hay estados
como Coahuila, Distrito Federal y Nuevo Len donde la cifra es de 20%, lo que indica
que antes de que se pusiera en marcha el S P la poblacin de los estados del sur slo
tena acceso a los servicios ofrecidos por la Secretara de Salud (Carren, 2012, p.213).
Esto significa que la implementacin de la cobertura universal en el pas deber tomar
en cuenta estos desequilibrios regionales, toda vez que la infraestructura podra estar
sujeta a mayor presin en algunas zonas en comparacin con otras.
El tercer reto importante se refiere a la insuficiencia de infraestructura y recursos
humanos en el rea de la salud, en el contexto del nivel de gasto actual del sector y de la
estructura demogrfica del pas. De acuerdo con estndares internacionales, y excepto
62 Solo 7% de los mexicanos cuenta con un seguro de salud, El Semanario sin Limites, viernes 3 de
octubre de 2014, disponible [en lnea]: http://elsemanario.com/76179/solo-7-de-los-mexicanos-cuentacon-un-seguro-de-salud/

212

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

por el nmero de mdicos, Mxico cuenta con una infraestructura pblica y privada
que es, al cierre de 2008, insuficiente para atender a toda la poblacin. (Carren, 2012,
p.231). En particular, anlisis estadsticos demuestran que una proporcin significativa
del gasto en salud en Mxico se ha destinado a categoras que no han incluido los
recursos humanos ni los recursos materiales, lo cual incide en la inequidad del sistema.
A esta situacin se debe agregar una asignacin ineficiente de recursos por parte
del Estado, lo cual se relaciona con una falta de corresponsabilidad por parte de las
entidades de la federacin. Es decir, en Mxico la provisin de recursos para salud por
parte de la Federacin no necesariamente ha redundado en resultados positivos, debido
a la falta de incentivos para generar eficiencia en el gasto. En este contexto, una de las
recomendaciones interesantes para reformar el sistema en Mxico es que si bien el
Estado es proveedor de servicios, tambin debera incluir la figura del comprador de
servicios de salud con el fin de generar eficiencia en el sistema, tal y como lo llevan a
cabo otros pases (Carren, 2012, p.240).
En el mbito particular de las Entidades Federativas, es importante reconocer
que no existe una cultura organizacional uniforme y que factores que en principio se
consideran que se encuentran fuera del campo de la salud, como los polticos, han
influido en la evaluacin de los temas de salud a nivel nacional. Entre las fortalezas
que se han identificado en los estados destaca el reconocimiento al desempeo de las
Secretarias Estatales de Salud, el alto nivel de cobertura de la poblacin y la existencia
de padrones institucionales actualizados, una inversin permanente en la calidad de
los servicios, la existencia de convenios de colaboracin intra- e inter-sectorial, y la
solidez de los Sistemas de Vigilancia Epidemiolgica. En contraposicin, se identifican
como debilidades comunes la existencia de sistemas de informacin heterogneos y
desarticulados, planes institucionales no vinculados a un proyecto sectorial de salud,
la falta de actualizacin de los marcos regulatorios estatales, autonoma restringida
en la asignacin y distribucin de recursos, limitaciones para el cruce de padrones
de derechohabientes y afiliados a distintos esquemas de prestacin de servicios,
mecanismos de referencia y contra-referencia sectorial poco eficientes o inexistentes,
monitoreo parcial de programas y carencias en la formacin de recursos humanos y en
la investigacin en materia de salud pblica, en particular desde una perspectiva de
atencin a las necesidades del sector.

213

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

A partir de este diagnstico, resulta importante fortalecer la rectora del Estado en


materia de salud, realizar evaluaciones de esta funcin rectora a nivel federal, fortalecer
los Consejos Estatales de Salud, y mejorar la articulacin y complementacin de los
recursos financieros. Sin embargo, se requiere de cambios legales y tambin atender las
necesidades de mayores recursos financieros y humanos, avanzar hacia la integracin
efectiva del sistema, alinear las funciones de los tres rdenes de gobierno, y contar con
los acuerdos polticos necesarios para los cambios que se demandan.
Cabe destacar que en Mxico la participacin social ha sido un componente central
en la formacin de las polticas de salud y los procesos de reforma, los cuales han
involucrado decididamente al Estado, las instituciones de salud y a la sociedad civil.
En su carcter de componente central de las reformas en la materia, la participacin
social ha sido concebida al interior del Sistema Nacional de Salud como un elemento
fundamental en la extensin de la cobertura de servicios mdicos, principalmente en
zonas de alta marginacin social, lo cual ha implicado el desarrollo de un voluntariado
organizado en Comits de Salud. Esta es una estrategia vigente de los servicios de salud
en zonas rurales, as como de programas sociales como el Programa Prospera (antes
Oportunidades).
Mxico refleja diversas formas de participacin social en salud, as como de
formulacin de iniciativas dirigidas a la ampliacin de la cobertura de servicios de salud
en el pas. En particular, la bsqueda de la universalidad en la cobertura de servicios
de salud ha resultado en el desarrollo de estrategias oficiales que han estado dirigidas
a poblaciones en condicin de vulnerabilidad econmica, al mismo tiempo que han
intentado posicionar, de manera ms expedita, temticas relacionadas con la inclusin
social y el derecho a la salud. No obstante esta orientacin, persisten retos de atencin
oportuna y de calidad respecto a otras necesidades de las comunidades, tal y como
ocurre con los casos de la salud ambiental y salud materna. Con el fin de responder
de manera ms gil a estos retos, se han iniciado nuevos debates sobre ciudadana
en salud que promueven otras formas de participacin dirigidas a consolidar modelos
innovadores de atencin.
Ninguna reforma puede ser igual ni tampoco podemos esperar replicar los procesos
de reforma que han vivido otros pases. Cada proceso responde a la realidad econmica,
poltica, social, y cultural de cada pas. Sin embargo, los retos si son similares: lograr
sistemas de salud equitativos con viabilidad financiera y mejor calidad de los servicios
para lograr sistemas de salud viables y sostenibles desde el punto de vista financiero,
poltico y social (Hsiao, 1998).
214

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Tabla 1. Indicadores de salud, Mxico, 2002-2012


Indicadores para Mxico

Poblacin (millones de habitantes)


Porcentaje de la poblacin menor a 15
aos de edad
Porcentaje de la poblacin mayor a 60
aos de edad

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

107

108

109

111

112

114

115

116

118

119

121

33.4 33.02

32.66

32.28 31.87

31.45

30.99 30.54

30.04

7.34

7.5

7.67

Gasto en salud



Gasto total en salud como porcentaje del
PIB
5.6
5.8
Gasto del gobierno en salud como
porcentaje del gasto total del gobierno
Gasto del gobierno en salud como
porcentaje del gasto total en salud
Gasto en salud per cpita
Gasto total per cpita en salud (tipo de
cambio medio US$)
Gasto pblico per cpita en salud (PPP
int. $)
Gasto pblico per cpita en salud (tipo
de cambio promedio US$)
Gasto pblico per cpita en salud (PPP
int. US$)

15.7

15.5

43.8

44.2

7.83

7.97

8.11

8.25

8.42

29.53 29.02

8.63

8.88

9.18

5.9

5.7

5.8

5.8

6.4

6.3

6.2

17.4

16.5

15.9

15.5

15

15

15.3

15.2

15.8

45.2

45

45.2

45.4

47

49.2

49

50.3

51.8

397

398

440

478

515

565

598

526

603

609

618

584

630

689

732

781

837

891

959

1003

1004

1062

174

176

199

216

233

256.5

281

253

296

306

320

256

278

311

330

353

380

419

462

491

505

550

Gasto privado en salud













Gasto privado en salud como porcentaje
del gasto total en salud
56.2 55.8
54.8
55 54.8
54.6
53 50.8
51
47.7 48.2
Planes privados de prepago como
porcentaje del gasto privado en salud*
5.2
5.3
5.3
6
6.4
6.9
7.1
7.7
7.8
8.4
8.5
Gasto de bolsillo como porcentaje del
gasto privado en salud**
94.9 94.7
94.7
94 93.6
93.1
92.9 92.3
92.2
91.6 91.5
Gasto de seguridad social en salud como
porcentaje del gasto general en salud del
gobierno***
66.1 66.9
67.3
62.1 60.2
58.9
55.2 54.6
55.4
55.7 55.1
Fuente: OMS. Global Health Data Repository





* Peso relativo de pagos de seguro de salud voluntarios en el gasto total en salud.


** Participacin de los pagos de seguros de salud voluntarios en el gasto total en salud





*** Se refiere a gastos de salud de regmenes de seguridad social del gobierno y otros planes de seguro mdico obligatorio

Los sistemas de salud: elementos de la cobertura universal


Qu es el la cobertura universal de salud?

A travs de sus polticas pblicas, los gobiernos buscan asegurar el derecho a la salud
por parte de sus ciudadanos. Mxico no es ajeno a este esfuerzo, ya que el Artculo 4.
de la Constitucin seala que toda persona tiene derecho a la proteccin de la salud. La
bsqueda de la cobertura universal de salud por parte de los gobiernos se ha convertido
en el objetivo central hacia el cual se orienta la transformacin de los sistemas de salud.

215

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

La OMS define la cobertura universal de salud como:


el acceso equitativo para todas las personas y comunidades a los servicios
integrales y garantizados de salud, que necesitan a lo largo de su vida, con calidad
y sin dificultades financieras. La cobertura universal de salud refuerza la necesidad
de definir y ejecutar polticas e intervenciones con un enfoque intersectorial para
abordar los determinantes sociales de la salud y fomentar el compromiso de toda
la sociedad para promover la salud y el bienestar, con nfasis en los grupos en
situacin de pobreza y vulnerabilidad(OMS/OPS, 2014, p. 1).
La OPS seala que cobertura universal no significa afiliacin universal o de
cobertura formal universal por una institucin, sino el derecho que tienen todas las
personas al acceso efectivo a servicios de salud con calidad, equidad, oportunidad y
efectividad. (OPS sf)
La OMS/OPS considera que el derecho a la salud es el valor clave en lo que
se refiere a la cobertura universal de salud y requiere de polticas y programas de salud
equitativos y eficientes.63 Este derecho se ha plasmado en las constituciones polticas
de los Estados y debe traducirse en la eliminacin de cualquier obstculo geogrfico,
cultural o financiero que pueda impedir el acceso a los servicios de salud. No obstante
esta declaracin de principios, los marcos legales nacionales no siempre se han podido
traducir en polticas, planes y estrategias nacionales que hagan realidad la cobertura
universal de servicios de salud.
Alcanzar la cobertura universal de salud conlleva un pacto social donde los
diferentes actores acuerdan garantizar la salud como un valor central y ello permite
que sta se traduzca en una prioridad fiscal para asegurar la asignacin de recursos
en el presupuesto, y con ello asegurar un nivel mnimo de financiamiento suficiente y
sostenible.

63 La equidad en salud se refiere al acceso en el estado de salud, a los servicios, en la contribucin


financiera, a entornos saludables y en el trato que se recibe de parte de trabajadores de la salud.
El gnero, la etnia y la raza pueden estar directamente relacionados con la inequidad en salud. Las
polticas sociales y econmicas contribuyen a que haya diferencias en cuanto a las oportunidades y
pueden afectar la capacidad de tanto hombres como mujeres para otorgar prioridad a la salud (3,6).
OMS/OPS 2014. p. 2.

216

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

La OPS ha definido los sistemas de salud de cobertura universal con base en ciertos
elementos bsicos para avanzar hacia ese fin (OPS 2014). Cobertura y acceso universal
tienen mltiples dimensiones relacionadas con tres mbitos especficos: a) cobertura
poblacional; b) garanta de servicios; y c) proteccin financiera.
Esta meta, asimismo, ha requerido pasar de polticas de focalizacin hacia polticas
pblicas universales que deben abordar tres dimensiones invariablemente: la poblacin
bajo proteccin y la cuanta de derechos garantizados como factores ubicados en un eje
horizontal, y el porcentaje de gratuidad y de impacto en la disminucin del gasto de los
individuos en el eje vertical.
Rectora del Estado
El primer aspecto de una reforma que nos abocamos a estudiar en este documento se
refiere a la rectora del Estado; una funcin del gobierno que se ejerce mediante
la autoridad sanitaria nacional y que tiene como propsito implementar decisiones y
acciones pblicas para garantizar las necesidades en salud del conjunto de la poblacin.
La debilidad en esta funcin se traduce, entre otros aspectos, en que en un pas no exista
un modelo compartido de atencin para todo el sistema de salud. La segmentacin y
fragmentacin que se observa en la mayora de los sistemas de salud en Amrica Latina
y el Caribe resulta en inequidad e ineficiencias que comprometen el acceso universal, la
calidad y el financiamiento. La OPS/OMS explica que la segmentacin y fragmentacin
se perpetan por la falta de capacidad regulatoria dentro de los sistemas de salud,
al igual que por la verticalidad de algunos programas de salud pblica y la falta de
integracin de los mismos a nivel de la prestacin de los servicios. (OMS/OPS, 2014,
p. 4) Es por ello que en cualquier proceso de reforma hacia en el sistema de salud que
busca la cobertura universal, es fundamental el fortalecimiento de la funcin de rectora
del Estado. Esta se vio disminuida a partir de la dcada de los ochenta cuando el Estado,
tanto en pases desarrollados como en desarrollo, se repleg en sus funciones dando
paso a una mayor responsabilidad para el individuo y a una mayor participacin de los
actores del sector privado.
La participacin del individuo y las comunidades es fundamental para la cobertura
universal de salud, ya que las personas deben estar empoderadas para tomar decisiones
informadas acerca de su salud y la de su familia. Por otra parte, la condicin de salud de

217

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

las personas est influida por el desarrollo de una nacin y viceversa. Por esta razn, debe
existir entonces una suficiencia en la inversin de salud en una cantidad razonable,
debe provenir de impuestos generales que sean progresivos, y el Estado no debe delegar
su responsabilidad de asignar recursos a los prestadores de servicios de salud. En este
sentido, la asignacin de recursos debe responder a las necesidades de salud, y la
inversin debe fortalecer la cobertura, resolucin y calidad del primer nivel de atencin.
Asimismo, se debe promover un modelo de redes integradas de servicios de salud y
establecer premios al desempeo. La participacin social tiene una funcin relevante
en la construccin de alianzas intersectoriales con la sociedad civil, y a partir de ella
tambin derivan beneficios en trminos de derechos humanos y de la democratizacin
de los servicios de salud. Estos aspectos son importantes ya que los procesos de reforma
que se han registrado en Amrica Latina y el Caribe en los ltimos 20 aos, han tendido
hacia la descentralizacin como uno de sus ejes rectores. En realidad, sin embargo, la
formulacin de las reformas se ha presentado de manera centralizada y los pacientes
han participado como consumidores ms que como actores de un proceso de diseo e
implementacin, por lo cual han quedo al margen de la toma de decisiones.
Con las reformas al sistema de salud para alcanzar la cobertura universal, se
replantea el papel del Estado como un ente rector que debe jugar un papel central para
asegurar que el derecho a la salud sea una realidad para la poblacin en su conjunto, pero
de manera destacada para las poblaciones vulnerables (mujeres, nios, discapacitados,
etnicidades, etc.).
Cobertura Universal
Un segundo elemento que consideramos para analizar la reforma hacia un sistema de
salud de cobertura universal implica definir el trmino mismo, es decir, en qu medida el
sistema de salud ofrece prestaciones que responden a las necesidades de salud de las
poblaciones y que sea coherente con las capacidades del sistema y el contexto nacional.
Las prestaciones garantizan el derecho a la salud que debe alcanzar a todas las personas
por igual, independientemente de su capacidad de pago, sin diferencias de calidad y sin
riesgo financiero. Esto requiere la adecuacin de marcos legales y regulatorios.

218

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Se requiere asegurar que la organizacin y la gestin de los servicios de salud


atiendan las necesidades de las personas y las comunidades, por lo que resulta vital que
se asegure la implantacin de modelos de atencin para este fin.
La forma de integrar el sistema de salud consiste en tener como base la Atencin
Primaria en Salud (APS) que debe centrarse en las personas y las comunidades para
brindar servicios equitativos y con nfasis en la prevencin, lo que requiere polticas
pblicas de proteccin social inclusivas, universales, coherentes y persistentes, as
como prcticas de organizacin y gestin orientadas a mejorar la calidad, eficiencia
y efectividad. Sin embargo, hoy por hoy la articulacin de los servicios en los pases
de la regin de Amrica Latina y el Caribe, en especial los relativos al primer nivel de
atencin, es limitada y no responde a las necesidades emergentes en materia de salud,
en especial las necesidades cada vez mayores de una poblacin que envejece y la mayor
incidencia de enfermedades no transmisibles en toda la regin (OMS/OPS, 2014, p. 5).
Una efectiva y eficiente atencin primaria requiere de recursos humanos
capacitados. La OPS propone crear equipos con profesionales de diversas reas de
la salud (mdicos generales, nutrilogos, psiclogos, etc.) con condiciones de empleo
dignas, y asegurar que se cuente con los perfiles profesionales y tcnicos adecuados
en funcin del conjunto universal de prestaciones garantizadas y exigibles, y del modelo
de atencin. En la mayora de los pases de recursos medios y bajos existe una escasez
crnica de profesionales de la salud. En Mxico, sin embargo, el problema no es uno
exclusivamente de escasez o disponibilidad sino de una deficiente distribucin y falta
de competencias adecuadas para realizar un trabajo eficiente y de calidad. La mala
distribucin de los trabajadores de salud, y en especial de profesiones crticas para los
servicios de salud, inhibe la capacidad de garantizar niveles mnimos de atencin en
las zonas que ms lo necesitan. En la organizacin de los sistemas y servicios de salud,
los temas relacionados con la salud de sus trabajadores son una condicin clave para
prestar una atencin de calidad. Por ello es importante cuidar el complejo equilibrio
entre productividad y calidad, junto con condiciones laborales adecuadas.
Un elemento adicional e igualmente importante es la garanta de medicamentos.
El acceso a medicinas y tecnologas de salud puede llegar a ser un determinante en
la calidad de la atencin de los servicios de salud. Los problemas de abasto, el uso
de medicamentos genricos, la diversidad de sus precios, y el uso inapropiado de los
mismos tambin pueden representar un obstculo para la cobertura universal de salud y

219

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

la efectividad del servicio ofrecido. La regulacin de los medicamentos y las tecnologas


sanitarias, sobre todo en lo que toca a los nuevos y ms complejos avances en la
materia, puede llegar a condicionar el tipo de cobertura universal. Uno de los retos en
este sentido consiste en asegurar que se cuenta con los medicamentos adecuados y las
tecnologas sanitarias para atender las necesidades de salud de la poblacin.
Financiamiento
Una reforma al sector salud para alcanzar la cobertura universal exige recursos
financieros. Este es el tercer elemento que analizamos para entender el alcance de
la reforma. Es claro que destinar recursos para atender las necesidades de salud de la
poblacin es un elemento de vital importancia para alcanzar el objetivo; sin recursos
pblicos y privados difcilmente se podra lograr la meta de salud para la poblacin de
un pas.
Una enfermedad puede convertirse en una situacin catastrfica para una familia.
La falta de cobertura apropiada y de universalidad al acceso puede llegar a representar
un considerable costo social, con efectos que pueden llegar a ser dramticos sobre las
personas que se encuentran en mayor situacin de vulnerabilidad. Estas poblaciones
vulnerables pueden llegar a pasar apuros por carecer de acceso a servicios de salud y
cuando los requieren, pagar por ellos, lo que puede orillar a la pobreza o a situaciones que
acaben con el patrimonio familiar. La evidencia indica que la mala salud, en esquemas
de cobertura insuficiente, no slo implica mayores gastos sino tambin prdida de
ingresos, lo que genera un crculo vicioso de enfermedad y pobreza en las familias. En
Amrica Latina y el Caribe, 30% de la poblacin no tiene acceso a la atencin debido a
razones financieras (OMS/OPS, 2014, prrafo 15). Asegurar la cobertura de los servicios
de salud y reducir las dificultades que conlleva el pago por estos servicios, es una forma
que el Estado tiene de proteger a sus ciudadanos.
Un financiamiento adecuado y la eficiencia en el uso de los recursos disponibles
son fundamentales. Sin embargo, un mayor gasto pblico tampoco se traduce
automticamente en una cobertura universal de salud como lo muestra el caso de
los Estados Unidos donde el gasto en salud representa casi 18% del Producto Interno
Bruto (PIB) sin que la meta se haya podido alcanzar (CIA Factbook). Los pases de la
OCDE invierten alrededor de 8% del gasto pblico promedio en salud respecto al PIB.

220

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Pases como Canad, Espaa y el Reino Unido se ubican por arriba de este promedio.
En contraste, el gasto total en salud en la mayor parte de los pases de Amrica Latina
y el Caribe est entre de 6% y 7% del PIB. Para la regin (21 pases) el gasto pblico en
salud respecto al PIB en 2011 fue de 3.8%, un avance con respecto a 2008 cuando lleg
a 3.2% comparado con 2001 cuando era 2.7% y en 1997 era 2.6%.64

Gasto total en salud como porcentaje del PIB


Pases selectos

Pas
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Canad
9.6
9.8
9.8
9.8
10
10 10.3 11.4 11.4 10.9 10.9
Espaa
7.3
8.2
8.2
8.3
8.4
8.5
8.9
9.6
9.6
9.3
9.6
Reino Unido
7.6
7.8
8
8.3
8.4
8.5
9
9.9
9.6
9.4
9.4
Chile
7.5
7.1
6.7
6.6
6.2
6.4
6.8
7.5
7.1
7.1
7.2
Colombia
5.9
5.9
5.4
5.8
6.1
6.3
6.6
7
6.8
6.5
6.8
Mxico
5.6
5.8
6
5.9
5.7
5.8
5.8
6.4
6.3
6
6.2
Fuente: OMS. Global Health Data Repository







La cobertura universal requiere transformar las estructuras financieras en los sistemas


de salud. Esto representa una condicion necesaria pero no suficiente para alcanzar la
cobertura universal. En trminos generales, existen tres formas de financiar un sistema
de cobertura universal de salud: a travs de impuestos, a travs de contribuciones a
la seguridad social, y por medio del pago directo del usuario o desembolso directo. La
permanente falta de recursos financieros para el sector salud implica para el usuario
pagar por el servicio recibido. Cuando no se cuenta con el recurso, ello puede resultar en
una disuasin en el acceso a estos servicios y un mayor deterioro de la salud del usuario.
Igualmente, el usuario que opte por acceder a los servicios puede incurrir en gastos
catastrficos, lo que a su vez puede llevar al empobrecimiento. Esta ltima es la forma
ms regresiva de atender las necesidades de salud de la poblacin y, sin embargo, en la
mayora de los pases de Latinoamrica y el Caribe es una realidad.
En este estudio analizamos los procesos de reforma a los sistemas de salud pblica
que han buscado ofrecer cobertura universal, para lo cual nos enfocamos en el proceso
de la reforma misma y analizamos el papel del Estado, el alcance de lo que es la
cobertura universal en cada pas, y cmo han abordado el tema del financiamiento para
darle viabilidad y sustentabilidad a la reforma.
64 Rodrigo Martnez. El Gasto Social en Amrica Latina y el Caribe. Reunin de Expertos. Las
Cuentas de Salud. 6 y 7 de octubre de 2011. CEPAL http://www.paho.org/hq/index.php?option=com_
docman&task=doc_view&gid=15456&Itemid=

221

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Las experiencias de las reformas a los sistemas de salud


en el mbito internacional
Las reformas de los sistemas de salud son ante todo procesos polticos que requieren de
la construccin de consensos que pueden llevar aos para alcanzarse. Una reforma hace
necesaria la participacin de todos los actores involucrados con el fin de alcanzar los
acuerdos posibles que permitan crear las condiciones para llegar al objetivo de contar
con un sistema de salud que ofrezca cobertura universal.
De los 5 pases que analizamos en este estudio, las reformas que transformaron los
sistemas de salud para lograr la universalidad de la cobertura de salud en Chile, Colombia,
Espaa y Reino Unido fueron resultado de profundos cambios polticos y econmicos.
Incluso en los casos de Chile y Espaa estas reformas se dieron con los cambios de
rgimen poltico hacia la construccin de democracias electorales. En contraste, en
Canad la cobertura universal en el sistema de salud ha sido un factorconstante que se
ha ido transformando de manera gradual y paulatina como resultado de la construccin
sostenida de polticas pblicas que sustentan un Estado de Bienestar universal. (OPS
2013)
El origen de las reformas
En general, la OMS/OPS destaca que los procesos de reforma de los sistemas de salud
se enmarcan en los ajustes realizados como parte de las reformas estructurales que
transformaron el papel del Estado durante los aos ochenta (OPS 2002). Las crisis que
vivieron pases desarrollados y en desarrollo en sus propias economas en los aos
setenta result en estancamiento econmico con inflacin, lo que llev a cuestionar el
papel del Estado como benefactor y agente interventor. El neoliberalismo de los aos
ochenta dict la reduccin del papel rector del Estado, dando una mayor responsabilidad
al individuo y a las fuerzas del mercado como el mejor mecanismo de asignacin de
recursos y satisfaccin de las necesidades. La corriente neoliberal busc hacer de las
libres fuerzas del mercado la forma de asignar recursos en funcin de su eficiencia
y rentabilidad. El gasto pblico se redujo como consecuencia de crisis econmicas y
financieras, y el sector privado pas a ocupar un papel protagnico al tiempo que se le
dio al individuo la responsabilidad por el cuidado y la proteccin de su salud.

222

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Este proceso de reformas tambin implic la descentralizacin de la responsabilidad


hacia los gobiernos locales para ofrecer servicios de salud.65
El pensamiento neoliberal tuvo un gran alcance, pues reformul un modelo de
desarrollo al promover una reduccin del tamao del Estado a travs de, entre otras
medidas, las privatizaciones de grandes sectores sociales como son la salud, educacin
o energa. El resultado fue la disminucin del papel del Estado en gastos sociales y en
la intervencin econmica.
Los pases de Amrica Latina y el Caribe tambin adoptaron su propia versin del
modelo neoliberal a travs de los Programas de Ajuste Estructural que se implementaron
con el fin de superar las graves crisis econmicas de los aos ochenta. El Estado en
Amrica Latina y el Caribe redujo su participacin pues, bajo la premisa neoliberal, se
conceba entonces que el Estado slo deba asumir funciones bsicas como seguridad
(defensa nacional/ejrcito, polica), educacin, salud, construccin de obras de
infraestructura y la proteccin del funcionamiento de las leyes del libre mercado.
La OPS encuentra que las reformas de los aos ochenta y la reduccin de las
funciones del Estado en su papel como benefactor resultaron en la marginalizacin
de un buen nmero de personas del acceso a servicios de salud. Como resultado de la
disminuida capacidad rectora del Estado, ste deleg sus funciones de planeacin y
regulacin en el sector privado con el fin de reducir los costos de la atencin mdica e
incrementar la contribucin financiera por parte del usuario en el pago de los servicios
de salud. Los sistemas de salud se fragmentaron impulsados por la desregulacin de
mercados como el de seguros de salud. Ello result en una proliferacin de seguros de
gastos mdicos as como de agentes intermediarios para ofrecer servicios de salud,
y tambin en un incremento significativo en los gastos de bolsillo o desembolsos
del individuo para poder recibir servicios de atencin mdica. Esto elev los costos de
transaccin y debilit la funcin rectora de las autoridades responsables de las polticas
de salud. Todo ello result en una gran inequidad en los servicios para la salud, y elev
de manera significativa los costos al trasladar la prioridad de los servicios de atencin
primaria y preventiva a los servicios de curacin.

65 El neoliberalismo econmico de los ochenta surge de las contribuciones toricas de economistas


como Milton Friedman, Karl Popper, Ludwig von Misses, Walter Lippman, Karl Polanyi, etc.

223

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Amrica Latina y el Caribe han buscado rectificar el modelo y han intentado


desarrollar polticas para transformar sus sistemas de salud a nivel nacional, regional y
local ante la disparidad en el acceso a los servicios de salud, donde las poblaciones ms
vulnerables han resultado ser las ms afectadas. Los procesos de reformas de reciente
generacin han buscado revertir esa situacin y alcanzar la cobertura universal en salud
para ofrecer acceso efectivo y eficiente a su poblacin.
Durante la dcada de los noventa, varios pases avanzados pertenecientes a la OCDE,
iniciaron reformas de sus respectivos sistemas de salud orientadas a ampliar la cobertura
del seguro obligatorio para toda la poblacin, pero tambin apoyndose en el mercado
para distribuir los costos de acuerdo al ingreso. Se busc promover la competencia de
precios entre compaas de seguros y proveedores y que las aseguradoras ofrecieran
una mayor diversidad de prestaciones, as como mayor autonoma para los hospitales
(Abel-Smith 1995, p. 337).
A travs de reformas a sus sistemas de salud pblica, diversos pases buscaron
alcanzar objetivos diferentes. En Italia, por ejemplo, el propsito esencial de la reforma
consisti en corregir el dficit financiero permanente y permitir a los individuos
cambiar de plan de salud, lo cual tambin fue parte del caso portugus. Por su parte, las
reformas en el Reino Unido y Nueva Zelandia se orientaron a crear un mercado interno
para los servicios de salud. En Suecia y Espaa se busc crear un mercado interno para
hospitales. En Holanda y los Estados Unidos se intent crear un contexto competitivo
entre aseguradores y proveedores, a la vez que se moderan los costos a medida que se
ampla la cobertura para ofrecer una atencin universal de salud. Suiza busc reducir las
primas individuales mediante subsidios del gobierno.
De hecho, estas reformas promovan objetivos que a primera vista parecan
contradictorios: por una parte, lograr una verdadera cobertura universal y, por la otra,
reducir de manera simultnea los costos de los servicios de salud a travs de mecanismos
de mercado en lnea con una filosofa econmica neoliberal.66
A la luz de las experiencias en pases miembros de la OCDE, y para el caso de una
eventual reforma del sistema de salud en Mxico, destaca la importancia de contar con un
presupuesto global de salud como un mecanismo eficiente de control del gasto, en lugar
de tener una dispersin de recursos representada por los presupuestos individuales de
66 La informacin fue tomada de Brian Abel Smith, Contencin de Costos y Reforma del Sector Salud
en Pases Miembros de la OCDE, Estudios Pblicos, 58, Otoo de 1995.

224

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

las diferentes instituciones de salud del Estado. Un aspecto adicional que es relevante,
consiste en la promocin de la competencia al interior de las instituciones de salud
pblica, y entre estas y las de la iniciativa privada, con el fin de mejorar los precios y la
calidad de los servicios.
Si bien los objetivos planteados por cada pas en sus respectivos procesos han sido
diversos y han respondido a realidades y necesidades particulares, es posible identificar
tendencias generales en todos ellos como, por ejemplo, la extensin del seguro mdico
obligatorio para toda la poblacin, la promocin de competencia al interior de sus
sistemas de salud, y la distribucin de costos de acuerdo con los ingresos del individuo.
A continuacin se presentan los aspectos ms sobresalientes de las iniciativas de
reforma en los pases de referencia.
Estudios de caso de reformas recientes a los sistemas de salud
para implementar la cobertura universal
En las ltimas dcadas, diversos pases han experimentado procesos de reformas a sus
sistemas de salud buscando ofrecer este servicio a toda su poblacin. Los retos han
variado de acuerdo con la estructura operativa del sistema.
En la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe, las reformas al sector de la
salud han sido parte de un proceso de reformas del Estado que han involucrado reformas
a su Constitucin Poltica, o de los procesos de modernizacin del Estado. Los pases de
Amrica Latina y el Caribe han expresado su compromiso con la cobertura universal de
salud en el marco de la OPS/OMS. Este compromiso se ha expresado a travs del Plan
Estratgico de la OPS 2014-2019, en el que se reconoce la cobertura universal de salud
como un pilar articulador junto con los determinantes sociales de la salud (OMS/OPS,
2014, prrafo 11).
En esta seccin explicamos que las reformas a los sistemas de salud, en general, se
orientaron a alcanzar los siguientes objetivos:
Establecer el seguro obligatorio de salud extensivo a toda la poblacin
Promover la competencia de precios entre aseguradores y proveedores
Mayor autonoma para los hospitales
225

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Dar libertad al individuo para cambiar de plan de salud y poder optar por otras
alternativas
Distribuir los costos segn los ingresos del individuo
Utilizar frmulas basadas en la poblacin para la distribucin de recursos para
que estos sean geogrficamente equitativos
Entre los actores responsables de la reforma a los sistemas de salud para
alcanzar la cobertura universal estuvieron los siguientes:
Ministerios de salud responsables del diseo inicial de la reforma
Participacin de sindicatos y asociaciones de mdicos
Amplia consulta con la sociedad
rganos del Congreso como foros para la reforma de la negociacin
Comisiones nacionales
Grupos que apoyan la reforma
Algunos pases han establecido consejos nacionales institucionalizados,
comisiones asesoras o foros nacionales para la discusin de prioridades,
problemas y opciones estratgicas
Otro rasgo distintivo de las reformas a los sistemas de salud ha sido que al inicio del
proceso las autoridades nacionales han publicado documentos que explican problemas,
objetivos, estrategias, y todas o algunas de las reformas sugeridas. Ello ha permitido la
participacin de los diferentes actores as como la integracin de visiones.
Las reformas han tenido importantes consecuencias intersectoriales,
afectando a la mayora de las funciones del sector, y han alterado de manera significativa
las relaciones entre actores pblicos y privados llevando incluso a la creacin de nuevas
instancias y actores. En otros casos, las reformas han sido ms acotadas tales como los
cambios en la cobertura de servicios de atencin a la salud.
226

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Sin importar la forma que tome la reforma, lo que podemos sealar que es comn
a todos los procesos de reforma son los objetivos declarados de mejorar la eficiencia
y calidad de la atencin de salud, para promover la equidad entre regiones y grupos
sociales, ampliar la cobertura, y destinar recursos financieros para el propsito. En la
mayora de los pases, las reformas incluyen un componente de descentralizacin como
un medio para el logro de estos objetivos (OPS 2002, pp. 133-135).
Para propsitos de derivar experiencias que puedan aportar al debate en Mxico
hacia la construccin de un sistema de salud con cobertura universal, en esta seccin
examinamos los casos de Canad, Chile, Colombia, Espaa y Reino Unido, pues son
pases que han atravesado por procesos de reforma a sus sistemas de salud con
diferentes resultados pero con miras a lograr la cobertura universal.

227



Poblacin
(millones)
Tasa crecimiento
anual poblacin
Esperanza de
vida al nacer
Tasa de
mortalidad

Mdicos
por

cada
10 mil
Poblacin
habitantes
(millones)
Modelo
de
Tasa crecimiento
aseguramiento
anual poblacin
Esperanza de
vida al nacer
Tasa de
mortalidad
Mdicos por
cada 10 mil
habitantes
Modelo de
aseguramiento

Esquema
financiero

Esquema
financiero
Procesos de
instrumentacin

Procesos de
Funciones
de
instrumentacin
Rectora
Monitoreo y
Evaluacin

Tabla 2. Comparativo de Condiciones y Polticas de Salud, pases selectos


Canad
Chile
Polticas
Pblicas
2
34.8 (2012)
17.423

para unColombia
Mxico PrsperoEspaa
e Incluyente
47.55

46.05

Mxico
120

Reino Unido
62.8

-1(2012)

0.9

1.3

0.36

1,1

-0.6 (2012)

82(2012)

79.3

74

82.1

77.2

81

8.9 (2012)

7.1(2012)
4.8 de Condiciones
6.9
8.3 pases selectos 6
Tabla 2. Comparativo
y Polticas de Salud,
19.7(2008)
Canad
2
34.8 (2012)

15.8
Chile
17.423

Cobertura
-1(2012)
universal de
salud
regulada
82(2012)
y supervisada
por 7.1(2012)
el gobierno
federal, con un
esquema
19.7(2008)
limitado en el
que los
ciudadanos
Cobertura
pagan algunas
universal de
primas,
salud regulada
dependiendo
y supervisada
de las
por
el gobierno
provincias
federal, con un
(Alberta y
esquema
Columbia
limitado en el
Britnica), con
que los
el fin de
ciudadanos
subsanar
pagan algunas
brechas en la
primas,
cobertura
dependiendo
Se llleva
de
as a cabo
predominan-
provincias
temente
(Alberta ya
travs de los
Columbia
impuestos
e
Britnica), cdon
las fin
provincias,
a
el
de
la par de
subsanar
transferen-cias
brechas en la
federales
cobertura que
derivan de
Se lleva a cabo
impuestos
al
predominan-
ingreso
temente a
Acceso
travs de los
universal
a de
impuestos
travs
de la a
las
provincias,
conjuncin
la
par de de
polticas
transferen-cias
provinciales
y
federales
que
federal edn
derivan
e la
materia
impuestos al

Mixto; 0.9
Fondo
Nacional de
Salud 79.3
Pblica
de Chile
(FONASA)
4.8 cubre
al 80% de la
poblacin
15.8

Mixto; Fondo
Nacional de
Salud Pblica
de Chile
(FONASA) cubre
al 80% de la
poblacin

ingreso
Acceso
Gobiernos
universal a
Provinciales
travs de la y
Federal
conjuncin de
polticas
Ministerios
provinciales y
Provinciales
federal en la de
Salud
materia

40
Espaa
46.05

22
Mxico
120

1
27.43
Reino
Unido
62.8

Mixto; l1.3
a
afiliacin al
sistema 74
es
obligatoria
mediante
6.9 un
rgimen
contributivo
16.5 o
subsidiario

Financiamiento
0.36
pblico,
universalidad
82.1 y
gratuidad con
base en 8.3
una
descentralizacin
de la poltica
40 de
salud

Mixto; la
afiliacin al
sistema es
obligatoria
mediante un
rgimen
contributivo o
subsidiario

Financiamiento
pblico,
universalidad y
gratuidad con
base en una
descentralizacin
de la poltica de
salud

Cobertura
-0.6 (2012)
universal a
travs d81
el
Servicio
Nacional
de
8.9 (2012)
Salud, con
algunas
27.43
reformas
recientes que
apuntan hacia
Cobertura
una mayor
universal a
descentralizaci
travs del
n del sistema en
Servicio
trminos dde
e
Nacional
administracin
Salud, con
ms que de
algunas
financiamiento
reformas

Mixto;
Aportaciones
conjuntas
obrero-
patronales y
transferencias a
municipios

Poltica
redistributiva con
base en
impuestos
progresivos

Mixto;
Aportaciones
conjuntas
Plan
Obligatorio
obrero-
de
Salud y
patronales

Poltica
redistributiva con
base en
Expedicin
impuestos de una
Tarjeta
Sanitaria
progresivos

Plan AUGE que


Ministerio
fortalece la de
Salud
universalidad
en el acceso a
los servicios de
Sistema
salud de
Evaluacin y
Control de la
Gestin

Plan Obligatorio
Ministerio
de Salud de
Salud

Expedicin de una
Servicios
de Salud
Tarjeta Sanitaria
de las
Comunidades
Autnomas
Agencia de
Evaluacin y
Calidad del
Ministerio de
Hacienda y
Administraciones
Servicios de Salud
Pblicas
de las

Mixto;
divide
1,1
a la poblacin
en asegurada
77.2
y no
asegurada,
6 la
primera es la
que cuenta
22
con un
empleo y la
segunda sin
Mixto; divide
un empleo
a la poblacin
formal es
en asegurada
atendida por
y no
diferentes
asegurada, la
instancias
primera es la
oficiales
que cuenta
con un
empleo y la
segunda sin
un empleo
formal es
atendida por
Mixto;
diferentes
aportaciones
instancias
del
gobierno
oficiales
federal
mediante
varios
esquemas y
filiacin a un
seguro
privado de
Mixto;
gastos
aportaciones
mdicos
del gobierno
Esquemas de
federal
aseguramient
mediante
o que
varios
incorporan
esquemas y
enfermedade
filiacin a un
s,
seguro
maternidad,
privado de
invalidez
gastos y
riesgos de
mdicos
trabajo
Esquemas de
Secretara
de
aseguramient
Salud
o que

Mixto; FONASA
recibe
aportaciones
fiscales y
seguros
privados
administran las
cotizaciones
obligatorias de
quienes los
Mixto; FONASA
eligen
recibe
aportaciones
Plan
AUGE
fiscales
y que
fortalece
seguros la
universalidad
privados
en el acceso laas

administran
los
servicios de
cotizaciones
salud
obligatorias de

16.5
Colombia
47.55

transferencias a
municipios

quienes los
eligen

Departamento
Nacional de
Evaluacin

Funciones de
Rectora

Gobiernos
Provinciales y
Federal

Ministerio de
Salud

Ministerio de
Salud

Monitoreo y
Evaluacin

Ministerios
Provinciales de
Salud

Sistema de
Evaluacin y
Control de la
Gestin

Departamento
Nacional de
Evaluacin

Comunidades
Autnomas
Agencia de
Evaluacin y
Calidad del
Ministerio de
Hacienda y
Administraciones
Pblicas

incorporan
enfermedade
Sistema
de
s,
Evaluacin
maternidad,
del
invalidez y
Desempeo
riesgos de y
CONEVAL
trabajo

recientes que
apuntan hacia
una mayor
descentralizaci
n del sistema en
Financiamiento
trminos de
centralizado
administracin
derivado
e
ms que dde
impuestos
financiamiento
generales

Financiamiento
centralizado
derivado de
Acceso
impuestos
universal
generales a
partir de la Red
de Autoridades
Sanitarias
Locales

Acceso
Ministerio
universal a de
Salud
partir de la Red
de Autoridades
Sanitarias
Oficina
Locales de
Planeamiento y
Gestin
Institucional

Secretara de
Salud

Ministerio de
Salud

Sistema de
Evaluacin
del
Desempeo y
CONEVAL

Oficina de
Planeamiento y
Gestin
Institucional


1 World Health Organization (WHO), United Kingdom statistics summary (2002 to present),

disponible [en lnea]: http://apps.who.int/gho/data/node.country.country-GBR?lang=en


2 World Health Organization (WHO), Canada statistics summary (2002 to present),
disponible [en lnea]: http://apps.who.int/gho/data/node.country.country-CAN?lang=en

228

1 World Health Organization (WHO), United Kingdom statistics summary (2002 to present),

disponible [en lnea]: http://apps.who.int/gho/data/node.country.country-GBR?lang=en


2 World Health Organization (WHO), Canada statistics summary (2002 to present),
disponible [en lnea]: http://apps.who.int/gho/data/node.country.country-CAN?lang=en

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Canad
La reforma67

En Canad, el sistema de salud desde su incepcin como pas en 1867 ha tenido


como objetivo cubrir las necesidades de toda su poblacin. En el periodo de la posguerra,
Canad al igual que otras economas desarrolladas adopt un papel ms activo en el
desarrollo de un sistema de bienestar social, teniendo en cuenta los resultados de la
Segunda Guerra Mundial. En 1947, el primer ministro socialdemcrata de Saskatchewan,
Tommy Douglas de la Federacin Cooperativa del Commonwealth (CCF), estableci el
primer plan de seguro para hospitalizacin financiado con fondos pblicos de Canad.
Otras provincias - incluyendo la Columbia Britnica, Alberta y Ontario- introdujeron
sus propios planes de seguro, con diferentes grados de cobertura y diversos grados
de xito. Cuando Nueva Escocia se uni a Canad, incorpor su sistema de hospitales
rurales. Estas iniciativas polticas provinciales incrementaron la presin sobre el
gobierno federal para involucrarse, tanto para apoyar a aquellas provincias que haban
introducido programas para hacer frente a la inequidad, como a aquellas provincias
donde los ciudadanos todava no tenan cobertura para la atencin hospitalaria. En
1948, el Gobierno Nacional introdujo Programas Nacionales de Salud para proporcionar
directamente fondos a las provincias y territorios para la construccin de hospitales, la
formacin profesional, y la salud pblica. Dichos programas permitieron incrementar
el nmero de camas de hospital, pero no contemplaron cmo se cubriran los costos
de operacin. Para hacer frente a este reto, en 1957 se aprob la Ley de Seguro de
Hospital y Servicios de Diagnstico (Hospital Insurance and Diagnostics Services Act)
que dispuso que el gobierno nacional y los provinciales compartiran los costos de la
cobertura de los servicios hospitalarios. En 1958 cinco provincias-Terranova, Manitoba,
Saskatchewan, Alberta y Columbia Britnica ya tenan establecidos programas para
recibir fondos federales. En enero de 1961, cuando Quebec se uni a Canad, todas las
provincias ya tenan cobertura universal para la atencin hospitalaria.
Posteriormente, la provincia de Saskatchewan busc ampliar la cobertura de costos
para incluir un plan para asegurar los costos mdicos; el Plan de Seguro de Atencin
Mdica de Saskatchewan. Dicha propuesta origin un debate poltico donde algunos
mdicos apoyaban la cobertura universal para costos mdicos y otros, en especial la
Asociacin Mdica Canadiense, argumentaban a favor de la cobertura voluntaria donde
67 Esta seccin se documenta a partir de la informacin en el OPS, Canad. Perfil del Sistema de
Salud, 2000. http://www2.paho.org/hq/dmdocuments/2010/PerfilSistemaSalud-Canada2000.pdf

229

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

el gobierno slo deba cubrir las cuotas a quienes no pudieran pagar las primas por
servicios ofrecidos por los mdicos. Tres provincias Columbia Britnica, Alberta y
Ontario - introdujeron el programa de salud Medicare.
En 1960 el gobierno nacional estableci la Comisin Real sobre Servicios de Salud.
Tres aos ms tarde, despus de amplias audiencias y deliberaciones, se public un
influyente informe que recomend establecer acuerdos con todas las provincias para
apoyarlas en la creacin de programas integrales y universales para asegurar servicios
mdicos, tomando como base el modelo desarrollado por Saskatchewan. La Comisin
tambin recomend agregar la cobertura para los medicamentos con receta, servicios de
prtesis, servicios de atencin domiciliaria, as como servicios de optometra y dentales
para nios y los de la asistencia pblica.
El gobierno de Pearson estableci la Ley de Atencin Mdica (Medical Care Act)
aprobada en 1966, con lo que se cre una frmula por la cual el gobierno federal cubrira
aproximadamente la mitad de los gastos aprobados para los servicios hospitalarios y
mdicos. Para 1972, todas las provincias y territorios ya contaban con planes de seguros
de cobertura universal para hospitalizacin, atencin mdica y medicamentos.
Este sistema requiri un nuevo rgimen fiscal que se estableci en 1977 cuando
la Ley de Seguro de Hospital y Servicios de Diagnstico y la Ley de Atencin Mdica
se fusionaron en un nuevo mecanismo fiscal federal-provincial para establecer la
Ley de Financiacin de Programas de 1977 (conocida como EPF), que permita utilizar
una combinacin de transferencias puntuales de impuestos y subsidios en efectivo.
Cada provincia recibira una suma global para cubrir sus gastos de salud en lugar de
financiamiento de costos compartidos para la salud. Esta legislacin desvincul la
legislacin que regula las transferencias federales de fondos de la legislacin que
establece los trminos y condiciones que deben cumplir para recibir dichos fondos. Con
esto el gobierno federal pudo controlar su gasto.
El EPF tambin implic modificar el rgimen fiscal Federal-Provincial. El
financiamiento se dara en funcin del crecimiento de la economa con una garanta de
ingresos y una cuota de 20 dlares canadienses por habitante que sera indexada a la
inflacin para ayudar a las provincias a establecer servicios de salud menos costosos,
como la atencin residencial para adultos, la atencin domiciliaria y los servicios de
salud ambulatorios, as como la ampliacin de cuidados intermedios en hogares de
ancianos y la conversin de los hospitales mentales.
230

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Las provincias y territorios adquirieron mayor flexibilidad en el uso de las


transferencias federales, siempre y cuando cumplieran con los trminos y condiciones
federales. El gobierno federal tuvo mayor previsibilidad a travs de la Ley de Financiacin
de Programas de 1977. Este dinero se destinara a los ingresos generales provinciales.
El gobierno federal acord con los gobiernos provinciales y territoriales reducir sus
tasas fiscales para personas y empresas con el fin de que las provincias recaudaran
esos recursos. Esto signific que el gobierno federal no tena apalancamiento fiscal en
torno a este componente de la transferencia. La segunda parte era una transferencia en
efectivo.
Pero esta ley tambin cre serios problemas para los gobiernos provinciales que
tuvieron que enfrentar la oposicin de grupos insatisfechos -asociaciones de mdicos,
enfermeros y sindicatos del personal as como pacientes- que estaban preocupados
respecto a la posibilidad de que la exclusin voluntaria se tradujera en una facturacin
excesiva y la prdida de servicios profesionales.
Las reformas en el sistema de salud en Canad han reflejado adecuaciones al mismo
y se han orientado a lograr un equilibrio entre acciones que influyen en los determinantes
de salud fuera del sector y las acciones que se dirigen al sistema de salud en s, teniendo
en cuenta la necesidad de contar con un presupuesto balanceado.
El programa de salud de Canad, conocido como Medicare,ha estado en constante
evolucin buscando lograr un equilibrio entre las expectativas del pblico, los
conocimientos mdicos, el cambio tecnolgico, los recursos econmicos y humanos, y la
voluntad poltica (Taylor 1987).
1. Rectora del Estado

Canad no cuenta con un sistema nacional de salud. El sistema de salud en Canad


refleja su propia organizacin poltica desde su inicio como pas. Canad es una
Federacin donde el poder se comparte entre el gobierno nacional y 10 provincias segn
se estipul en su Constitucin de 1867 (British North America Act). Desde entonces se
dispuso que las provincias tuvieran autoridad para ofrecer los servicios de salud, lo cual
se mantiene al da de hoy. El sistema de salud de Canad se ha construido sobre cinco
principios:

231

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

a) Universalidad: conceder el derecho a la salud al 100% de la poblacin a


servicios asegurados segn trminos y condiciones uniformes
b) Cobertura amplia: cubrir todos los servicios de salud asegurados prestados
por hospitales y profesionales mdicos
No exigir requisitos adicionales para recibir servicios de salud
c) Portabilidad: El ciudadano puede recibir cuidados de salud sin importar si se
encuentra en su lugar de residencia o no
d) Administracin pblica del sistema de salud, el cual est en manos del
gobierno provincial
La poltica de salud de Canad es resultado del federalismo poltico y fiscal y las
reformas al sistema han reflejado, sobre todo, la necesidad de abordar los desequilibrios
fiscales que ello genera, pues hay provincias que cuentan con ms recursos que otras.
La falta de correspondencia entre los recursos y la capacidad fiscal de cada provincia
para atender las necesidades de salud de la poblacin se ha tornado cada vez ms
problemtica. Para que los canadienses tuvieran los mismos niveles de servicio en todo
el pas, fue necesario que el gobierno nacional equilibrara de alguna manera la capacidad
para cubrir costos. Sin embargo, los intentos por parte del gobierno nacional para
ejecutar programas directamente se han enfrentado a una fuerte resistencia por parte
de los gobiernos provinciales y esto ha dado lugar a varias batallas legales. En casos
especficos como el seguro de desempleo federal, donde la Corte decidi a favor del
Gobierno Nacional, fue necesario modificar la Constitucin para que el gobierno federal
pudiera asumir la responsabilidad de crear y cubrir un seguro nacional de desempleo.
Una serie de esfuerzos para establecer sistemas de seguridad social en Canad se han
enfrentado a la oposicin provincial por considerar que es una intromisin federal en su
jurisdiccin, la cual viola sus principios constitucionales.
En el rea de la salud el gobierno federal tiene una serie de funciones que
desempear, como el establecimiento y la administracin de los principios o normas
nacionales para el sistema de asistencia sanitaria, asi como realizar auditoras (Ley de
Salud de Canad, 1984). El gobierno nacional prev el financiamiento de los servicios
provinciales de salud mediante transferencias fiscales, y da asistencia a las provincias
en el pago de los servicios de salud (Transferencia Sanitaria y Social de Canad [CHST,
por su sigla en ingls] 1996).

232

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

El manejo directo de los servicios de salud es responsabilidad de cada provincia


o territorio individual, mientras los ministerios provinciales de salud planifican,
financian y evalan la prestacin de atencin hospitalaria, los servicios de asistencia
mdica y paramdica as como algunos elementos de la atencin por prescripcin y
la salud pblica. Tambin supervisan las responsabilidades especficas delegadas a
otros organismos no gubernamentales. Los gobiernos locales son responsables de la
infraestructura y de la prestacin del servicio
El gobierno federal tambin tiene responsabilidad directa respecto a la salud de la
poblacin militar, la poblacin nativa, la Real Polica Montada de Canad, veteranos y
prisioneros.
2. Cobertura universal

Canad posee un sistema de salud financiado y administrado por el sector pblico y


de prestacin privada de servicios de salud (sin fines de lucro) conocido como Medicare.
Su sistema proporciona acceso a cobertura total, integral para servicios hospitalarios,
servicios mdicos para pacientes hospitalizados y ambulatorios, necesarios desde el
punto de vista mdico.
A medida que el sistema de salud canadiense ha evolucionado, los crecientes costos
de hospitalizacin y servicios mdicos han llevado a los ciudadanos, profesionales de la
salud y a algunos polticos a argumentar que la atencin mdica ha sido un bien social,
no slo un servicio. En el debate sobre los servicios de salud en Canad, tambin estn
aqullos que consideran que el individuo debe asumir la responsabilidad de su propia
salud y la de su familia a travs de planes de seguros privados de prepago, y que el
gobierno slo debera financiar los costos para aquellos que no lo puedan hacer. En
contraste con los Estados Unidos donde el programa Medicare se limita a dar atencin
a personas mayores, el programa canadiense ofrece una cobertura universal para todos
los ciudadanos y residentes permanentes, lo que les permite acceder a los servicios en
todo el pas cuando viajan o se trasladan de una provincia a otra.68
Los mdicos generales y los mdicos de familia proporcionan la mayor parte de
la atencin primaria de la salud en Canad y representan cerca de 51% de todos los
mdicos activos en el pas. Generalmente constituyen el contacto inicial con el sistema
68 Canada. Health Care in Canada, 1914-2007. http://www.historymuseum.ca/cmc/exhibitions/hist/
medicare/medic01e.shtml

233

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

formal de atencin de la salud, y controlan el acceso por derivacin a la mayora de los


especialistas, los prestadores asociados, el ingreso a los hospitales para ser atendidos,
la prueba de diagnsticos y la farmacoterapia de prescripcin. La mayora de los mdicos
generales son facultativos particulares quienes trabajan en prcticas independientes o
de grupo y quienes gozan de un alto grado de autonoma.
Canad ha enfatizado los enfoques que se centran menos en la atencin hospitalaria
y los mdicos y ms en promover la atencin no institucional, una diversidad ms amplia
de proveedores de servicios de salud multidisciplinarios, y mayor dependencia de
otras formas de atencin comunitaria, incluida la promocin de la salud
y la prevencin de la enfermedad. No obstante que se ha reconocido que los recursos
deben ser reasignados a la atencin comunitaria, la inercia institucional y las presiones
fiscales han dificultado este cambio.
En 1974 se present el Reporte Lalonde Nueva Perspectiva sobre la Salud de
los Canadienses o Libro Verde, con el cual se abri el debate sobre el enfoque de
los canadienses sobre la salud. Utilizando datos histricos para demostrar cmo
las enfermedades infecciosas ya no eran la principal causa de muertes evitables, el
documento estableci que el medio ambiente, la biologa humana y el estilo de vida eran
a menudo tan importantes en la determinacin de la salud de los canadienses como lo
era la buena operacin del sistema de salud. Este enfoque desafi la idea de que las
mejoras en la salud y la longevidad slo se iban a dar con mayor financiamiento para
la mejora de la tecnologa, contratar ms personal mdico y contar con ms hospitales.
La perspectiva del Libro Verde era que ciudadanos y gobiernos deban prestar mayor
atencin a la promocin de la salud, la regulacin del aire, el agua y la contaminacin del
suelo, atender los problemas de la pobreza y la falta de acceso a los servicios para los
pueblos aborgenes, los enfermos mentales y los canadienses en poblaciones rurales,
y asegurarse que el sistema de atencin de la salud funcionara de manera eficiente y
eficaz.
La publicacin del Reporte Lalonde tambin tuvo un impacto significativo en la
escena internacional, pues pases como Reino Unido, los Estados Unidos y Suecia
tambin iniciaron evaluaciones de sus sistemas de atencin de la salud para la
reorientacin de sus prioridades nacionales hacia la atencin preventiva y primaria, en
lugar de la atencin hospitalaria. Igualmente a nivel internacional, la OMS organiz

234

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

en Alma-Ata, Rusia, en 1978, una conferencia sobre la atencin primaria de la salud.


Esta reunin produjo la Declaracin de Alma-Ata que llev a la OMS a establecer
la estrategia mundial para garantizar la salud para todos en el ao 2000, lo que
significaba asegurar que todas las personas en todos los pases tengan al menos un
nivel de salud que les permita trabajar de forma productiva y de participar activamente
en la vida social de la comunidad en la que viven. (OMS 1978) Con ello, la OMS busc
que pases desarrollados y en desarrollo integraran las cuestiones de salud en todos los
aspectos de la vida nacional.
3. Financiamiento del sistema

En 1984 se adopt la Ley de Salud de Canad (Canada Health Act, CHA por
sus siglas en ingls) que establece condiciones y criterios bajo los cuales programas de
seguros de salud de las provincias y territorios canadienses deben cumplir para recibir
pagos de transferencias federales bajo la Transferencia de Salud de Canad (Canada
Health Transfer). Estos criterios requieren la cobertura universal de los servicios
para todos los asegurados. Los servicios de salud que cubre esta Ley se refieren a
aquellos hospitalarios, mdicos y quirrgicos-odontolgicos prestados a los asegurados
en caso de no contar con otro tipo de seguro (por ejemplo, un seguro del trabajo).
La CHA slo se refiere al financiamiento del sistema. Debido a la divisin
constitucional de poderes entre niveles de gobierno, el cumplimiento de las condiciones
de la CHA es voluntario. Sin embargo, los pesos y contrapesos fiscales han ayudado
a garantizar un nivel relativamente constante de la cobertura en todo el pas. Aunque
existen controversias en cuanto a los detalles, la CHA sigue siendo muy popular.
Esta ley no se refiere a la organizacin del sistema de salud ni a la forma de ofrecer
los servicios de salud. La Ley establece que el objetivo primordial de la poltica de
salud canadiense es proteger, promover y restaurar el bienestar fsico y mental de los
residentes de Canad y facilitar el acceso razonable a los servicios de salud sin barreras
financieras o de otro tipo.69
Los ministerios provinciales de salud financian hospitales pblicos, negocian
los sueldos de los profesionales paramdicos y los honorarios para los servicios con
69 Canad. Canada Health Act, Section 3. 1 de abril de 1984.

235

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

las asociaciones provinciales de mdicos. En todos los casos, se publica y se pone a


disposicin del pblico un resumen de las prestaciones para los servicios mdicos de
acuerdo con la Ley del Seguro de Salud.
Una caracterstica definitoria de la mayor parte de los servicios de salud en Canad
es que se financian pblicamente, principalmente mediante impuestos, incluidos los
federales y provinciales, personales y sobre la renta de las sociedades, pero los servicios
se prestan de manera privada sin que esta actividad busque alcanzar una rentabilidad
de mercado.
La estructura del financiamiento para el Sistema de Salud en Canad se da a partir
del flujo de los fondos de los individuos en forma de pago de impuestos y primas a los
gobiernos, empleadores y seguros privados, y un presupuesto federal que financia el
sistema de prestacin de servicios y pago a los prestadores del servicio. Los mdicos
particulares en general reciben honorarios por los servicios que prestan, y solicitan el
pago de los servicios ofrecidos directamente al plan de seguro provincial. No se permite
ninguna sobrefacturacin a los pacientes por servicios asegurados pblicamente.
Los hospitales canadienses funcionan como entidades sin fines de lucro
administradas por juntas de la comunidad o depositarios. Los hospitales en Canad
son entidades sumamente autnomas, y la funcin de los gobiernos provinciales est
limitada a acciones de planificacin, financiamiento y presupuesto.
El gobierno federal administra hospitales para el personal militar y algunos
establecimientos para la salud de los pueblos indgenas. Las operaciones de los
hospitales privados, con fines de lucro, representan menos del 5% del total y, en
general, se trata de establecimientos para la atencin de larga estancia o servicios
especializados como centros para el tratamiento de adicciones o instituciones de salud
mental que no estn cubiertas por la Ley de Salud de Canad.
El seguro de salud del sistema canadiense, con acceso para todos y que cubre
servicios hospitalarios y mdicos necesarios, se financia y administra pblicamente. Es
importante el grado de participacin del sector pblico, como entidad pagadora de los
servicios. A partir del ao fiscal 1996 - 1997, la contribucin del gobierno federal a la
salud provincial y a los programas sociales se consolid en una transferencia de bloque
nico, la Transferencia Sanitaria y Social de Canad.

236

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Se transfiere financiamiento federal a las provincias como una combinacin de


dinero en efectivo y transferencias tributarias. La Transferencia Sanitaria y Social de
Canad confiere a las provincias y a los territorios la flexibilidad para asignar pagos entre
los programas sociales segn sus prioridades, sin dejar de defender los principios de la
Ley de Salud de Canad y la condicin de que no hay un perodo de residencia mnima
en lo que se refiere a la asistencia social. Del mismo modo que con las transferencias
anteriores, los planes provinciales para el seguro de salud deben adherirse a los
principios de la Ley de Salud de Canad con el fin de reunir los requisitos para los pagos
completos de las transferencias federales.
No obstante que la mayor parte del financiamiento pblico de los sectores proviene
de flujos de ingresos centrales, dos provincias (Alberta y British Columbia) utilizan primas
suplementarias para cubrir sus necesidades de salud. Las primas no se determinan de
acuerdo al riesgo en ninguna de las dos provincias y el pago previo de una prima no
es una condicin previa para el tratamiento. La asistencia dispuesta en las primas se
ofrece a individuos y familias de bajos ingresos. Las primas para la atencin de la salud
tambin contribuyen a los ingresos centrales provinciales y se consideran una forma
alternativa de tributacin.
Como se muestra en la Tabla 3 en 2012, el gasto pblico en salud en Canad
represent 70.1% del gasto total del pas en salud. Espaa gasta en la salud de su
poblacin el equivalente a 10.9% del PIB. Por su parte, el gasto del gobierno en salud
como porcentaje del gasto total es de 17.4% y representa un gasto pblico per cpita
en salud de US$530 (tipo de cambio promedio US$). En comparacin con los pases de
Amrica Latina, Colombia se ubica por arriba del promedio del gasto en salud como
porcentaje del PIB.
La reforma en Canad ha sido permanente, gradual e incremental, lo que se ha
reflejado en una serie de polticas y programas que han contribuido a hacer del cuidado
a la salud una medida del progreso social en Canad.

237

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Tabla 3. Indicadores de salud, Canad, 2002-2012



Indicadores para Canad

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Poblacin (millones de habitantes)


Porcentaje de la poblacin menor a 15
aos de edad
Porcentaje de la poblacin mayor a 60
aos de edad

31.3

31.6

31.9

32.2

32.6

32.9

33.3

33.7

34.1

34.5

34.8

18.6

18.3

18

17.7

17.4

17.1

16.8

16.6.

16.5

16.4

16.4

17.03

17.3

17.5

17.9

18.2

18.6 19.05

19.5

19.9

20.4

Gasto en salud
Gasto total en salud como porcentaje
del PIB
Gasto del gobierno en salud como
porcentaje del gasto total en salud

Gasto del gobierno en salud como


porcentaje del gasto total del gobierno
Gasto en salud per capita
Gasto total per cpita en salud (tipo de
cambio promedio US$)
Gasto total per cpita en salud (PPP int
US$)
Gasto pblico per cpita en salud (tipo
de cambio promedio US$)
Gasto pblico per cpita en salud (PPP
int. $)

20.8

9.6

9.8

9.8

9.8

10

10

10.3

11.4

11.4

10.9

10.9

69.5

70.2

70.3

70.2

69.8

70.2

70.5

70.9

70.8

70.4

70.1

16.2

16.7

17.3

17.6

17.7

17.9

18.1

18.2

18.3

17.5

17.4

2254

2679

3046

3452

3904

4329

4623

4527

5273

5656

5740

2877

3061

3220

3446

3666

3839

3996

4320

4456

4541

4676

1567

1880

2142

2424

2723

3039

3259 3211.1 3731.4 3981.6 4021.6

2000

2148

2265

2421

2558

2695

2817

3064

3153

3197

3276

Gasto privado en salud













Gasto privado en salud como porcentaje
del gasto total en salud
30.5 29.8 29.7 29.8 30.2 29.8 29.5 29.1 29.2 29.6 29.9
Planes privados de prepago como
porcentaje del gasto privado en salud*
41.4 42.5 42.7 42.3 41.2 42.4 42.9
43 42.8 43.3 41.1
Gasto de bolsillo como porcentaje del
gasto privado en salud**
49.9 48.7 49.3 49.1 49.5 49.5 49.5
49 48.6 48.5 50.1
Gasto de seguridad social en salud como
porcentaje del gasto general en salud
del gobierno***

1.9

2.1

Fuente: OMS. Global Health Data Repository

2.1




* Peso relativo de pagos de seguro de salud voluntarios en el gasto total en salud.

** Participacin de los pagos de seguros de salud voluntarios en el gasto total en salud

1.9

1.9




*** Se refiere a gastos de salud de regmenes de seguridad social del gobierno y otros planes de seguro mdico obligatorio

238

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Chile
La reforma

La creacin del Servicio Nacional de Salud en Chile se bas en el modelo ingls, con una
doctrina fundamentada en la centralizacin normativa. La funcin de este servicio fue la
unificacin de los distintos organismos que prestaban servicios de salud. Sin embargo,
el sistema de salud en Chile evolucion de tal forma que ste hoy combina tanto al
Estado como al sector privado en la provisin de servicios de salud.
En 1952 se puso en marcha la ley que estableci un seguro obligatorio contra
los riesgos de enfermedad, invalidez, vejez y muerte. El Estado se hizo cargo de la
contratacin de los recursos para la prestacin de servicios de salud y organiz los
mismos bajo su administracin, construyendo una red de servicios para otorgarle a
la poblacin los beneficios de la Seguridad Social en salud. Desde la instauracin del
servicio nacional de salud en los aos cincuenta, se alcanz la cobertura universal de
salud con un nfasis en el primer nivel de atencin.
Hacia fines de la dcada de los aos sesenta se cre el Servicio Mdico Nacional
(SERMENA), sistema de libre eleccin para atender a empleados y sus familias. Este,
junto al Seguro de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales (SATEP), fueron
complementos del SNS. En 1973, con la Reforma Administrativa, se empez a perfilar
la descentralizacin del sistema que continu y que fue acentundose en los aos
subsecuentes
Asimismo, ante la ausencia de un acuerdo poltico durante el periodo de cambio
democrtico en torno al incremento del gasto pblico, se opt por mejorar la eficiencia
de la gestin hospitalaria. Despus de la reforma de 1981 al sistema de salud en Chile,
se esperaba que con la llegada de la democracia se pudiera avanzar en la transformacin
del sector. La falta de un consenso poltico al respecto, sin embargo, dej como nica
alternativa viable el buscar la eficiencia de los servicios de salud. Este enfoque, sin
embargo, no fue producto del consenso entre las fuerzas polticas sino el resultado de
una reaccin por parte de los directivos de las instancias de salud quienes deseaban
legitimar al sector. En 1985 se estableci la Ley n18.469 que regula el ejercicio del
derecho constitucional a la proteccin de la salud y crea un rgimen de prestaciones
de salud de carcter preventivo y curativo, a las que tienen derecho los cotizantes y
beneficiarios del sector pblico y privado que cotizan en algn sistema previsional.
239

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

El cambio ms importante en este campo ocurri hasta despus de 1995 cuando el


Fondo Nacional de Salud (FONASA) impuls una reforma financiera instrumentada a
travs de programas especiales que sentaron las bases de los mecanismos de pago y
ajuste de la oferta, lo que posteriormente facilit la siguiente reforma de salud.
El ms reciente proceso de reforma de salud chileno lanzado en 2002 estableci
como objetivos mejorar la salud de la poblacin, reducir las desigualdades en salud y
mejorar la salud de los grupos menos favorecidos de la sociedad (Bastas 2007, p. 51).
La reforma al sistema de salud en Chile se ha caracterizado por la bsqueda
de un equilibrio entre los servicios pblico y privado de salud, despus de que las
reformas puestas en marcha por el rgimen militar en los aos ochenta fortalecieron
la infraestructura privada en detrimento de los servicios pblicos con un impacto
importante para la poblacin en trminos de acceso y equidad.
En 2000 se estableci la Comisin de Estudios de la Reforma y el Presidente se
comprometi a presentar al Congreso Nacional cinco propuestas legislativas que fueron
sometidas a discusin parlamentaria en mayo de 2002 y que constituyen la base jurdica
de la Reforma en salud de Chile. En este periodo se opt por una reforma gradual en la
cual la clave de la transformacin consisti en la definicin de un cuerpo de derechos
sociales en salud de carcter universal. Esta reforma construy un andamiaje legal que
se enfoc en una mayor capacidad regulatoria del Estado frente a actores privados,
un plan de salud obligatorio y la cobertura universal que abarca el 70% del costo de
enfermedades bajo el Plan AUGE, en cmo fortalecer el primer nivel de atencin, y
en cmo enfrentar las debilidades de las ISAPRE. A continuacin se describen las 5
legislaciones que dieron sustento a la reforma:
1. Ley sobre derechos de los pacientes que regula sobre los derechos y deberes
de las personas en acciones relacionadas con la salud. Establece que toda
persona tiene derecho a recibir atencin por parte del prestador en salud y a
no sufrir discriminaciones arbitrarias en su entrega.
2. Garantas Explcitas en Salud (GES) conocido originalmente como Plan AUGE
(Acceso Universal con Garantas Explcitas) donde se prev un incremento del
IVA y de impuestos especficos destinados a financiar el Plan de Salud con
Garantas Explicitas (GES), para todos los beneficiarios del Fondo Nacional de
Salud (FONASA).

240

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

3. Autoridad Sanitaria y Gestin para fortalecer las facultades del Ministerio de


Salud, as como las de regulacin y fiscalizacin.
4. Ley de ISAPRES tambin conocida como Ley Corta de ISAPRES que prev
todo lo relacionado con los reajustes de precios de los planes de salud; el
establecimiento de cuotas o catlogos de cobertura de prestaciones; la
difusin de informacin por parte de la Superintendencia, as como acceso a
informacin de prestadores en convenio y el registro de agentes de venta.
5. Rgimen de Garantas en Salud. Establece entre otras materias un plan de salud
de carcter obligatorio para FONASA y las Instituciones de Salud Provisional
(ISAPRES) y considera el financiamiento pblico para los ciudadanos de escasos
recursos o indigentes.
Si bien en el pas exista un amplio consenso respecto a los retos que enfrentaba
el sector salud, ste no era el caso en referencia a los medios e instrumentos para
atenderlos. En este sentido, la reforma al sistema de salud en Chile tiene base en los
cambios experimentados por el pas, pero tambin en la inequidad en el acceso y en un
proceso de incremento de gasto por arriba del PIB. Esta fue la situacin en la cual se
present el proyecto de reforma en 2003-2005 conocido como Plan AUGE.
En 2004 se promulg la ley que establece un rgimen general de garantas en
salud, que forma parte integrante del Rgimen de Prestaciones de Salud.70El rgimen
de garantas en salud es entendido como un instrumento de regulacin sanitaria y
le corresponde establecer las prestaciones de carcter promocional, preventivas,
curativas, de rehabilitacin y paliativas, y los programas que el FONASA deber cubrir
a sus beneficiarios en su modalidad de atencin institucional. El Rgimen General de
Garantas incluye tambin las GES relativas a acceso, calidad, proteccin financiera
y oportunidad con que deben ser otorgadas las prestaciones asociadas a un conjunto
priorizado de programas, enfermedades o condiciones de salud.
La clave de la reforma del Plan AUGE consisti en generar consensos principalmente
a partir de minimizar la controversia entre las tendencias estatistas y privatizadoras que
haban obstaculizado el cambio. El curso de accin consisti en anteponer el objetivo
de lograr la cobertura universal en salud a los instrumentos, no obstante que el debate
70 Ley No 19.966 de la Repblica de Chile.

241

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

nunca pudo escapar a las referencias respecto a los segundos. El punto no consista
en sustraerse del Estado o del mercado sino en generar modificaciones en ambos
sectores tomando en consideracin el objetivo fundamental. Este sera en todo caso
un proceso de reforma gradual. El terreno del debate estuvo caracterizado no slo por
la participacin de los actores involucrados -lo que antes haba generado inmovilidad-,
sino tambin por el involucramiento del Parlamento en un dilogo que representara a
los diversos actores de la sociedad. Exista una polarizacin entre los gremios de salud,
los partidos de la Concertacin y el Ministerio de Salud, por una parte, y los ISAPRE, la
prensa y los partidos de oposicin.
1. Rectora del Estado

En 1948, por ley se constituy el Colegio de Mdicos de Chile que ha tenido una gran
injerencia en la formulacin de polticas de salud. En la dcada de los aos cincuenta el
Servicio Nacional de Salud (SNS) se estructur con una fuerte participacin del Estado
y de los mdicos. Este ampli la cobertura de proteccin de la poblacin a travs de una
red de asistencia propia.
A principios de los aos ochenta, el rgimen militar en Chile inici una reestructuracin
de las bases econmicas y polticas del pas a travs de modificaciones a la Constitucin
de 1980, con el fin de impulsar un proceso de modernizacin el cual incluy al sistema
de salud. La idea detrs de la reforma de los aos ochenta consista en que el servicio
de salud dependiera ms del mercado que del Estado.
En 1980 se regionaliz la atencin primaria mientras que por la otra se descentraliz
al Sistema Nacional de Salud mediante servicios territoriales, al mismo tiempo que se
organiz un sistema de salud privado basado en las ISAPRE. Se cre el Sistema Nacional
de Servicios de Salud (SNSS) descentralizado en 27 servicios regionales autnomos. De
manera simultnea se cre el FONASA encargado de la tesorera y de la administracin
financiera del sistema. El Sistema tambin abri la puerta a las privatizaciones y as se
crearon las ISAPRE que reciban subsidios del Estado (OPS/OMS, 2013, p. 93).
Las ISAPRE respondan a un modelo de privatizacin de la seguridad social,
incluyendo un sistema de pensiones y de salud.

242

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Por ley se estableci que el Ministerio de Salud fuera el responsable de definir


las polticas y la rectora del sector, mientras el FONASA tendra a su cargo la funcin
financiera. En la realidad esto no se implement, ya que la descentralizacin era
contraria a la administracin militar de la funcin pblica, burocrtica y vertical.
El Estado tiene la funcin de contratar para el sector pblico los recursos, y de
organizarlos bajo su administracin directa.
A principio de los aos noventa la situacin del sector haba cambiado
significativamente. La evolucin de las ISAPRES haba consolidado el desarrollo
del subsistema privado de salud, con una buena parte de la poblacin adscrita a
ellas y alrededor de un 40% de las camas hospitalarias pertenecientes a las clnicas
y establecimientos privados. En contrapartida, el subsistema pblico se hallaba
deteriorado y con mayor obsolescencia tecnolgica y administrativa, situacin que
se trat de revertir utilizando como modelo el Servicio Nacional de Salud del Reino
Unido. Estos cambios propiciaron una ineficiencia en el sistema al generar un esquema
fuertemente fragmentado en el que coexistan, sin cooperacin alguna, dos sectores con
racionalidades y metas diferentes.
2. Cobertura universal

El modelo chileno busca una cobertura universal aunque ste es un sistema


claramente fragmentado entre sector pblico y privado. El subsistema pblico concentra a
los beneficiarios de escasos recursos y mayor riesgo en trminos de salud. El subsistema
privado, por su parte, concentra a la poblacin ms sana y de mayores recursos pero
puede discriminar a quin atiende en tanto que el subsistema pblico no. Al final ste
es el reasegurador implcito de toda la poblacin y es el eje estabilizador del sistema.
Aunque el Estado tiene como objetivo garantizar a la poblacin su derecho a la
salud, el acceso ha sido diferenciado segn los ingresos del individuo. En la actualidad,
el FONASA cubre al 80% de la poblacin otorgando un plan de beneficios de carcter
integral, el cual incluye un subconjunto de temas de salud priorizados; y el Plan AUGE,
que consiste en garantas legales explicitas que dan certeza de atencin oportuna y sin
que medie un costo individual para 80 padecimientos que abarcan casi el 80% de la
carga de enfermedad para el pas. El FONASA ha venido desarrollando polticas activas
para facilitar el acceso a la seguridad social a todos los ciudadanos, sin importar su
situacin laboral.

243

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Los afiliados al sistema pblico -ms de 80% de la poblacin- son categorizados


segn su nivel de ingreso en cuatro grupos. Los indigentes tienen cobertura total y se
atienden exclusivamente en el SNSS, mientras que el resto tiene distintos porcentajes
de cobertura en atencin mdica, odontolgica,y medicamentos, entre otros, y pueden
optar entre el SNSS o algn otro esquema de cobertura de servicios de salud. Por su
parte, quienes tienen acceso a una ISAPRE, tienen una cobertura segn su aportacin.
Asimismo, la modalidad de la ISAPRE tambin define la cobertura en funcin de niveles
de riesgo, preexistencias y perodos de carencia y espera.
En este contexto, en los aos noventa se intent corregir el problema a travs de
un incremento de la inversin sectorial. Este proceso, sin embargo, ocurri en presencia
de transformaciones importantes que se experimentaban en el pas como el cambio
demogrfico y del perfil epidemiolgico de la poblacin, adems de que existan
mayores expectativas de acceso a los servicios de salud por parte de la poblacin. Una
vez reinstaurada la democracia a principios de la dcada de los noventa, se gener una
percepcin de crisis severa del sector evidente en una mayor demanda y crecientes
expectativas de la poblacin, en contraposicin a un deterioro en la oferta de servicios
como resultado de la falta de inversin durante los aos ochenta.
Cabe destacar que el proceso de reforma iniciado por el rgimen militar busc liberar
capacidad del sector pblico a travs de orientar la demanda hacia los prestadores
de servicios particulares, e inducir una expansin de la infraestructura y los servicios
privados para concentrar los esfuerzos del Estado en las clases ms desfavorecidas. Con
esta orientacin se alcanzaron algunos objetivos pero no todos; lo que si se logr fue
ampliar la infraestructura privada. Sin embargo, la inversin global en salud se redujo
sensiblemente durante el rgimen militar, y ste fue finalmente el factor que llevara a
la reforma de los aos 2003-2005.
3. Financiamiento

Segn la OPS, el gasto pblico en salud en Chile en 1992 era de 2.7% del PIB, y
el gasto privado 1.9% del PIB. El gasto en el sector salud ha aumentado de manera
considerable de modo que en 2012 el gasto total en salud como porcentaje del PIB
alcanz 7.2%. El gasto del gobierno en salud como porcentaje del gasto total fue de
15.2%, y como porcentaje del gasto total en salud alcanz 48.6%.

244

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Los cambios instituidos por la reforma de los aos ochenta generaron un subsidio
a la demanda de 2% a quienes se incorporaran a las ISAPRE, pero el aprovechamiento
de este subsidio enfrent varios problemas al grado de que dicho subsidio se aboli en
los aos noventa. Adems, las ISAPRE atrajeron a personas de altos ingresos quienes
entonces dejaron de contribuir al sistema pblico, y esta falta de ingreso nunca fue
compensada. Este tipo de esquemas termin dando opciones a poblacin joven de altos
ingresos, y marginando a las personas mayores de bajos ingresos. Esto explica porque
los recursos que migraron al sistema ISAPRE durante los aos ochenta tuvieron que ser
compensados en los noventa con incrementos significativos provenientes de fuentes
fiscales. Las mayores opciones de servicios de salud tampoco fueron eficientes por la
asimetra en la informacin y la escasa regulacin con la que empez a funcionar el
mercado. Se estima que las ISAPRE cubren actualmente al 16% de la poblacin del pas
(OPS/OMS, 2013, p. 103).
Con el tiempo, las ISAPRE han generado ganancias importantes a partir de
administrar un impuesto del Estado equivalente a $1 mil millones de dlares y $785
millones de dlares en cotizaciones adicionales para financiar situaciones de salud de
una poblacin de alrededor de 3 millones de personas en un contexto de dbil regulacin
(OPS/OMS, 2013, p. 107). La expansin de las ISAPRE no se tradujo en alcanzar otros
objetivos de la reforma como, por ejemplo, la creacin de un sistema de seguros
competitivo orientado a la cobertura universal. Para 2011 existan tres ISAPRES que
dominaban el 63% del mercado, por lo cual es difcil argumentar que entre stas ha
habido competencia efectiva.
La reforma del Estado no ha sido alcanzada plenamente como resultado de
las burocracias y el escaso apoyo del Ministerio de Hacienda. De igual manera, los
gremios han luchado para asegurar la estabilidad y el mejoramiento de los ingresos
de los funcionarios sin lograr alcanzar la meta de ms y mejor salud para la poblacin.
El sistema de salud en Chile se ve como inestable por la creciente tensin financiera
sobre el sector pblico como resultado de la naturaleza discriminatoria del sistema
ISAPRE y de las dificultades que el sector pblico tendr para continuar reasegurando a
la totalidad de la poblacin.

245

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

A futuro, el sistema de salud chileno tendr que considerar el envejecimiento de su


poblacin, lo que implicar un creciente costo de atencin medica; las desigualdades
en el acceso y condiciones de salud de los distintos grupos de poblacin por nivel de
ingreso; responder adecuadamente a las expectativas de la poblacin sobre la calidad y
eficiencia de los servicios de salud; y la solucin de problemas de salud pendientes a la
vez que se mantienen los logros alcanzados.
Como se muestra en la Tabla 4 en 2012, el gasto pblico en salud en Chile represent
748.6% del gasto total del pas en salud. Espaa gasta en la salud de su poblacin el
equivalente a 7.2% del PIB. Por su parte, el gasto del gobierno en salud como porcentaje del
gasto total del gobierno es de 15.2% y representa un gasto pblico per cpita en salud de
US$1,606 (tipo de cambio promedio US$). En comparacin con los pases de Amrica Latina,
Colombia se ubica por arriba del promedio del gasto en salud como porcentaje del PIB.
Tabla 4. Indicadores de salud, Chile, 2002-2012

Indicadores para Chile

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

2011

2012

Poblacin (millones de habitantes)


Porcentaje de la poblacin menor
a 15 aos de edad
Porcentaje de la poblacin mayor
a 60 aos de edad

15.8

16

16.2

16.4

16.5

16.7 18.8

17

17.2

17.3

17.5

26.7

26.1

25.5

24.9

24.3

23.7 23.1

22.6

22.1

21.7

21.4

10.7

11

11.3

11.6

11.8

12.2 12.5

12.8

13.1

13.4

13.8

Gasto en salud











Gasto total en salud como
porcentaje del PIB
7.5
7.1
6.7
6.6
6.2
6.4
6.8
7.5
7.1
7.1
7.2
Gasto del gobierno en salud como
porcentaje del gasto total en salud 42.6 38.5 39.1
39
41 42.5 44.2 47.9 48.1
48.4
48.6
Gasto del gobierno en salud como
porcentaje del gasto total del
gobierno
13.4 12.1 12.5 12.6 13.5 15.3
15 15.4 15.4
14.8
15.2
Gasto en salud per cpita
Gasto total per cpita en salud
(tipo de cambio medio US$)
Gasto total per cpita en salud
(PPP int. US$)
Gasto pblico per cpita en salud
(tipo de cambio promedio US$)
Gasto pblico per cpita en salud
(PPP int. $)

331

338

414

497

587

665

732

760 894.4 1021.6 1103.4

326.5

293

307

325

398

457

498

583

631

716

780

767

760

785

834

972 1073 1127 1216 1312

1478

1606

141

130

162

194 240.4 282.7

324 364.3 430.3

494.7

Gasto privado en salud












Gasto privado en salud como
porcentaje del gasto total en salud 57.5 61.5 60.9
61
59 57.5 55.8 52.1 51.9
51.6
Planes privados de prepago como
porcentaje del gasto privado en
salud*
35.8 35.3 34.6 33.9 32.7 34.5 34.5 36.6 36.4
36
Gasto de bolsillo como porcentaje
del gasto privado en salud**
64.3 64.7 65.5 66.1 67.3 65.5 65.5 63.4 63.6
64
Gasto de seguridad social en salud
como porcentaje del gasto general
en salud del gobierno***
17.9 11.7
12 12.9 12.4 12.6 12.8 12.7 11.6
11.4
Fuente: OMS. Global Health Data
Repository
* Peso relativo de pagos de seguro de salud v oluntarios
en e l gasto total en




salud
** Participacin de los pagos de seguros de salud voluntarios en el gasto total




en salud
*** Se refiere a gastos de salud de regmenes de seguridad social del gobierno y otros

planes

de s eguro m
dico
obligatorio

246

536.1

51.4
37.5
62.5
10.9

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Colombia
La reforma

En Amrica Latina, Colombia ha experimentado con diferentes polticas y programas


para buscar ofrecer mejores servicios de salud a su poblacin. Es uno de los pases que
han impulsado reformas estructurales profundas y de ms larga duracin. En esta seccin
estudiamos el caso colombiano, pues ilustra los intentos y dificultades que enfrenta un
pas cuando trata de crear una poltica pblica orientada a garantizar servicios de salud
en condiciones de equidad.
Entre los primeros pasos del gobierno colombiano para ofrecer servicios de salud
a toda su poblacin encontramos la creacin en 1950 de la Caja Nacional de
Previsin, con la cual se prevea atender las necesidades de salud de empleados
pblicos. Para el caso de los empleados del sector privado con empleo formal tambin
en ese mismo ao se cre el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, el cual
posteriormente pas a constituirse como el Instituto de Seguros Sociales.
Reconociendo las inequidades del sistema en trminos de cobertura poblacional, entre
1970 y 1989 se cre el Sistema Nacional de Salud por medio del cual el gobierno
central colombiano destin recursos para la salud a travs de transferencias directas a
la red de hospitales pblicos del pas. Sin embargo, esta forma de operar del sistema
no pudo solucionar el acceso garantizado a la salud de una buena parte de la poblacin
que era la ms necesitada. En efecto, el sistema de salud colombiano evolucion
de una manera inequitativa en trminos de aseguramiento, acceso a los servicios,
financiamiento y asignacin de los recursos. En 1992, cerca del 45% de la poblacin
colombiana urbana y el 80% de la poblacin rural no estaba cubierta por ningn tipo
de seguro y dependa de los servicios prestados por las entidades pblicas de salud o
por el sistema informal y privado de salud. Igualmente, la inequidad se reflejaba en el
porcentaje del gasto de bolsillo de los pacientes con mayores ingresos; para el 20% ms
rico de la poblacin el gasto en salud le representaba 1.4% de sus ingresos, mientras
que para el 20% dicho gasto era de 7.5%. (Castao 2001, p. 7).

247

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

En 1993 el gobierno colombiano busc alcanzar la cobertura universal,


proteger las finanzas familiares por enfermedad y garantizar la equidad
en el acceso a los servicios de salud. Sin embargo, la instrumentacin de
estas medidas, en su tiempo consideradas radicales, deriv en problemas como la
fragmentacin del modelo y una extraccin de rentas en detrimento de la poblacin.
Esta situacin a su vez gener tres tipos de complicacin:
1. un sistema orientado hacia la solucin de enfermedades de alta complejidad y
escasa atencin preventiva en un contexto de transicin epidemiolgica;
2. un sistema que privilegi el manejo financiero sobre la gestin de riesgos de
salud; y
3. la creacin de barreras efectivas al acceso, lo que tuvo resultados muy
perjudiciales para la salud.
Con el fin de lograr la cobertura universal y la eficiencia en la prestacin de los
servicios de salud se disearon tres estrategias.
1. Promover la competencia entre entidades aseguradoras. La
reforma de 1993 busc que toda la poblacin tuviera derecho a un paquete nico
de beneficios y que pudiera elegir la entidad aseguradora con quin afiliarse,
ya fuera el Instituto de Seguros Sociales, (ISS) para los trabajadores del sector
privado, la Caja Nacional de Previsin (CAJANAL) para los trabajadores del sector
pblico o pequeos aseguradores de entidades pblicas a nivel subnacional.
Las personas empleadas, pensionados y trabajadores independientes con
capacidad de pago se deban afiliar al Rgimen Contributivo representado
por las Entidades Promotoras de Salud (EPS) con una contribucin mensual
del12% de sus salarios o ingresos.
2. Promover la competencia entre los prestadores de servicios.
Se define el recurso financiero para los hospitales por los servicios que prestan.
Las aseguradoras definen el monto.
3. Promover la competencia para mejorar eficiencia y calidad
en los servicios. Se busc introducir reglas de mercado para promover la
competencia en el sector.

248

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

La reforma de 1993 result en problemas de flujos financieros, altos costos de


transaccin y un debilitamiento de la cobertura de salud a travs de cargos al sistema
por concepto de servicios no incluidos en el plan de beneficios, lo cual termin por
restar legitimidad a las instituciones, ya que la capacidad de gestin de los agentes
claramente rebas la capacidad regulatoria del Ministerio de Salud. Como resultado, el
gobierno de Colombia se encontr, entonces, frente a una debilidad institucional y a la
falta de capacidad para ordenar al sistema de salud.
1. Rectora del Estado

El sistema de salud en Colombia se fundamenta en tres leyes principales que


reflejan la evolucin del sistema; la Ley 100 de 1993 por la cual se crea el Sistema
de Seguridad Social en Salud/12.23.1993; la Ley 1122 de 2007 por la cual se hacen
algunas modificaciones en el Sistema de Seguridad Social en Salud y la Ley 1438
de 2011 por la cual se reforma el Sistema de Seguridad Social en Salud. Ms
recientemente, en mayo de 2014, la Corte Constitucional declar viable la ley estatutaria
aprobada por el Congreso en 2013 que elev a la categora de fundamental el derecho
de los colombianos a la salud.71
Estas leyes prevn la participacin del Estado como eje rector y garante de los
servicios de salud para todos los colombianos.
El sistema de salud en Colombia es responsabilidad de tres actores:
1. El Estado que cumple funciones de coordinacin, direccin y control a travs
del Ministerio de la Salud y Proteccin Social, la Comisin de Regulacin en
Salud y la Superintendencia Nacional de Salud que formula, dirige y coordina
la poltica de inspeccin, vigilancia y control del sector salud y del sistema
general de seguridad social en salud y define a las organizaciones privadas
que califican como EPS de acuerdo con un anlisis de su infraestructura,
capital, nmero de usuarios afiliados, funcionalidad y cobertura.Tambin
recauda las contribuciones de las entidades sometidas a su vigilancia, autoriza
la constitucin o habilitacin de EPS e IPS, y supervisa la administracin y
71 http://www.eltiempo.com/politica/justicia/los-cambios-en-el-sistema-de-salud-gracias-a-la-leyestatutaria/14053877

249

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

aplicacin del IVA cedido al sector salud.72


2. El sector privado asegurador que participa por medio de empresas de
seguros EPS- para cubrir las necesidades de salud de la poblacin. Estas
empresas son intermediarias y administran los recursos del Estado a travs de
pagos de una prima anual - Unidad de Pago por Capitacin.
3. Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud como hospitales,
clnicas y laboratorios que atienden al usuario y el conjunto de recursos
humanos dedicados a ofrecer los servicios de salud.
Como una forma de hacer ms efectivo y eficiente el ofrecimiento de los servicios
de salud, las reformas constitucionales llevadas a cabo en Colombia entre 1986 y
1997 descentralizaron efectivamente el poder hacia los Departamentos incluyendo los
asuntos de salud y de transferencia de recursos. Esto permiti que la mayora de los
gobiernos locales contaran con responsabilidades y recursos, pero no con la capacidad
tcnica para planificar y administrar el sector salud, lo cual dio lugar a un deterioro en la
atencin a problemas de salud que en su momento fueron documentados por diferentes
instituciones del pas.
Asimismo, poco despus de la puesta en marcha de la reforma de 1993, el Ministerio
de Salud puso fin al Sistema Nacional de Informacin de Salud creado en 1975, el
cual haba permitido contar con informacin del sector y que haba sido la base de la
planeacin y elaboracin de presupuestos a nivel del gobierno nacional. Como resultado,
las autoridades subnacionales quedaron sin acceso a informacin valiosa que requeran
para proveer la atencin de manera eficiente. Lo que se observa en este caso es una
situacin de gestin pblica y poltica, pues las disputas entre el gobierno nacional y los
gobiernos locales impidieron contar con acceso a informacin valiosa que se requera
para planear y ofrecer servicios de salud a la poblacin en mejores condiciones.
El anlisis sobre la situacin en Colombia no apunta al debate Estado versus
mercado, sino a proponer un mejor arreglo institucional en beneficio de la sociedad
en su conjunto, evitando caer en esquemas donde un sector de la poblacin resulta
ms beneficiado que otro. El problema de fondo ha sido que el Estado ha permitido al
mercado tomar el control con lo cual pareci renunciar a su propia responsabilidad de
supervisin, en un contexto que denota una ausencia de auto-regulacin por parte de
los mercados. La experiencia colombiana pone de manifiesto los efectos de dejar operar
libremente al mercado para atender temas con un claro contenido social como lo es la
atencin a la salud de la poblacin.
72 Colombia, Ministerio de Salud y Proteccin Social. http://www.supersalud.gov.co/supersalud/
Default.aspx?tabid=73

250

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

2. Cobertura Universal

En Colombia, por ley, para poder acceder a los beneficios de la seguridad social
y por ende a los servicios de salud, es requisito obligatorio inscribirse en una EPS,
una administradora de riesgos laborales (ARL), o de manera voluntaria en un fondo de
pensiones (AFP).
En Colombia operan dos modelos de seguros para alcanzar la cobertura universal
en salud: 1. el rgimen contributivo y 2. el rgimen subsidiado. En el primer caso se
encuentran todos los empleados y empleadores con capacidad de pago quienes realizan
pagos mensuales para salud y pensin. El aporte a la salud es 12.5% del salario base
de cotizacin, porcentaje que asume en su totalidad el trabajador independiente, y en
caso de los empleados ellos asumen 4% y el empleador 8.5%. Por su parte, el rgimen
subsidiado cubre a la poblacin de escasos recursos y vulnerable. Las EPS pueden ser
contributivas o subsidiadas y son responsables de la afiliacin, el registro de los afiliados
y la recaudacin de sus aportes. Las EPS son responsables de contratar la prestacin
de los servicios de salud con las IPS (hospitales, clnicas, laboratorios). Las EPS deben
garantizar a sus afiliados el POS y para cumplir con esa obligacin deben conformar una
red de servicios con sus propias instituciones de salud o contratando servicios con otras
empresas prestadoras de salud o IPS.
La Ley 100 prev diversas formas de atender las necesidades de salud de la
poblacin:
Plan de Atencin Bsica o Plan Nacional de Salud Pblica que ofrece servicios
gratuitos de promocin de la salud, prevencin de la enfermedad y en algunos
casos acciones individuales de diagnstico y tratamiento de enfermedades
de inters en salud pblica, que ofrecen los prestadores de la red pblica de
prestadores y es administrado por las entidades territoriales.
Plan Obligatorio de Salud (POS) del rgimen contributivo y del rgimen
subsidiado, a cargo de las EPS y centrado en prevencin primaria, secundaria
y terciaria.
Planes de medicina prepagada, planes complementarios y plizas de
hospitalizacin y ciruga.

251

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Seguro Obligatorio de accidentes de trnsito -SOAT- que cubre accidentes de


trnsito hasta un monto determinado y en forma complementaria al POS.
Cobertura de riesgos laborales para enfermedades de origen en el lugar de
trabajo y garantizado por las ARL.
Atencin de eventos catastrficos financiados por el FOSYGA mediante la
subcuenta ECAT (ver abajo).
Otros planes de cobertura para la poblacin vctima de desplazamiento forzado
y la poblacin internada en establecimientos carcelarios que usualmente son
suplementarios al POS.
Aunque la Ley 100 busc alcanzar la cobertura universal en salud para los
colombianos, en realidad sta oper en detrimento de la atencin a los sectores ms
vulnerables y en contra del objetivo inicial de crear un sistema de cobertura con
mayor equidad. En este contexto, el Ministerio de Salud propuso la creacin de reas
de gestin sanitaria a travs de redes de prestadores de servicios en las categoras
bsica, especializada y especial que se diferencian por el nivel de complejidad y por las
condiciones de salud de la poblacin a ser atendida. El objetivo consista en que estos
administradores sustituyeran a las EPS, con lo cual tendran a su cargo la operacin de la
red de atencin bsica adems de que gestionaran el riesgo en las redes especializadas
y especiales. Todos los prestadores de servicios que integraban las redes recibiran
una aportacin mensual de conformidad con los servicios que prestaran, as como un
monto variable de acuerdo con su desempeo. En este sentido, a las EPS les quedaba
optar por uno de tres cursos de accin diferentes: 1. retirarse del aseguramiento y
especializarse en seguros voluntarios; 2. constituirse en administradores en una rea de
gestin sanitaria; o 3. convertirse en prestadores de servicios en caso de contar con una
integracin vertical. Estos cambios, criticados en Colombia como ms de lo mismo,
representan en realidad una crtica al Sistema General de Seguridad Social en Salud
(SGSSS) a casi 20 aos de su creacin.
El SGSSS desde un inicio represent un esquema de seguridad segmentado en el
que un grupo con capacidad de pago conform el rgimen contributivo, mientras un
segundo grupo sin capacidad de pago -bajo el Sistema de Identificacin y Clasificacin
de Potenciales Beneficiarios de Programas Sociales (SISBEN), clasific para ser acreedor

252

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

al beneficio de un subsidio. Un tercer grupo que no calific al segundo, sin embargo,


qued excluido del aseguramiento pero sus necesidades seran cubiertas por la oferta
de servicios de salud.
3. Financiamiento

La experiencia de Colombia en su reforma hacia un sistema de salud con cobertura


universal muestra que el ejercicio del gasto en salud en un contexto de mercado
puede dar lugar a mecanismos tanto de concentracin del ingreso como de captura
de excedentes econmicos, lo que anula efectivamente el efecto redistributivo que se
espera de las polticas sociales. En este caso en particular, en Colombia se observ que
el gasto del rgimen contributivo, dirigido a la poblacin de mayores ingresos, creci
ms que el orientado a la poblacin de menores ingresos, con todas las consecuencias
que esto conlleva an de legitimidad del Estado y del rgimen democrtico.
La reforma de 1993 busc la cobertura universal a travs de la privatizacin del
servicio pblico. En particular, la meta consista en acabar con el monopolio del Instituto
de Seguros Sociales en la administracin del seguro obligatorio, abriendo con ello la
posibilidad de competencia entre empresas sin nimo de lucro que en un principio
fueron las EPS, y de igual manera pagar un subsidio a las aseguradoras y a la demanda
para alcanzar la cobertura universal.
El FOSYGA fue creado por la Ley 100 (artculo 218) de 1993 y el Decreto 1283 del 23
de julio de 1996 con el fin de canalizar recursos del Estado para atender temas de salud
y riesgos. Este Fondo se maneja como una cuenta adscrita al Ministerio de la Proteccin
Social manejada por encargo fiduciario. A partir de este Fondo se distribuye a diversas
subcuentas los fondos para hacer frente a las obligaciones del sistema de seguridad
social. Las subcuentas del FOSYGA son:
Subcuenta ECAT cubre a vctimas de accidentes de trnsito y a vctimas
de eventos catastrficos y terroristas.
Subcuenta compensacin financia el rgimen contributivo mediante el
pago de UPC (Unidad de pago por capitacin).

253

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Subcuenta solidaridad recauda recursos de las diferentes contribuciones


que se destinan al rgimen subsidiado. Los recursos que administra la
subcuenta tienen por objeto permitir la afiliacin de la poblacin de menores
ingresos mediante un subsidio. Esta es la cuenta que permite ampliar la
cobertura de asegurados.
Subcuenta promocin de la salud: Financia las actividades de
educacin, informacin y fomento de la salud y de prevencin de la enfermedad.
Existen regmenes exceptuados del Sistema General como son el Ejrcito, el Fondo
Nacional del Magisterio, Ecopetrol y universidades donde el financiamiento no se
canaliza a travs del FOSYGA sino por fondos especficos de cada rgimen exceptuado.
Sin embargo, stos estn obligados a aportar recursos para la subcuenta de solidaridad.
Los planes de beneficios de los regmenes contributivo y subsidiado, sin embargo,
iniciaron con profundas diferencias que se extendieron por ms de 15 aos hasta que
fueron unificados por mandato judicial sin que en la prctica se hayan eliminado las
inequidades. Es importante reconocer, sin embargo, que los afiliados al SGSSS pasaron
de 23.5% de la poblacin en 1993 a 94.9% en 2012.73 Si bien en los primeros aos
de la reforma el crecimiento correspondi al rgimen contributivo, desde 2004 se
registr un incremento importante en el rgimen subsidiado. No obstante, no se debe
confundir el crecimiento de la cobertura con el acceso efectivo a los servicios de salud.
El debate en Colombia ha consistido en definir si este desarrollo distorsionado es el
resultado de arreglos institucionales o de imperfecciones del mercado. Lo que ha sido
incontrovertible es que el aumento del gasto pblico en salud no se ha traducido en una
garanta de acceso a los servicios de salud, ya que este incremento se ha concentrado en
enfermedades de alta complejidad y en atender las necesidades de salud de los sectores
con mayor poder adquisitivo.
Los impactos negativos del arreglo institucional ya mencionado son, primero, un
incentivo perverso al retraso en la prestacin de servicios; y segundo, la tendencia del
mercado a orientar recursos hacia negocios de alta tecnologa y mayor rentabilidad,
y hacia servicios ubicados en zonas urbanas de alto poder adquisitivo. Esto ha hecho
ms difcil el acceso a los servicios de salud para la poblacin de menores ingresos. De
hecho, la oferta de servicios de salud tampoco responde a la demanda de la poblacin
ubicada dentro del rgimen contributivo.
73 Ibid., p.117.

254

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

La Ley 210 aprobada en 2013 es la ms reciente reforma al sistema de salud


colombiano y fue una respuesta a la reforma de 1993. La Ley 210 modific el sistema
de salud con el fin de reducir las barreras de acceso a servicios, elevar su calidad
y continuidad; reducir la intermediacin financiera, y elevar la transparencia para
recuperar la legitimidad y la confianza entre los actores, garantizando una mejor
regulacin y supervisin.74
A 20 aos de la Ley 100, las EPS terminaron por convertirse en negocios de
intermediacin financiera a travs de canalizar utilidades hacia los negocios de
prestadores de servicios integrados, con lo cual bsicamente eliminaron los mecanismos
de mercado. Esto fue precisamente lo que hicieron las aseguradoras privadas. Sin
embargo, las organizaciones sin fines de lucro que afiliaron a millones de personas
sin importar su condicin social, recibieron cantidades significativas de recursos de la
seguridad social, lo cual les permiti tambin generar negocios secundarios sin incentivo
alguno para promover ahorros o eficiencia que favoreciera al sistema.
Un problema adicional fue la transicin de los hospitales de un modelo de produccin
industrializado de servicios hacia uno de comercializacin o intermediacin que supone
un nuevo traslado del riesgo a empresas ms pequeas ubicadas al interior o exterior
de cada centro hospitalario a travs de la subcontratacin. Si bien ste fue un esquema
permitido por el Estado, su problema radica en la debilidad misma de las instituciones,
evidente en una supervisin ineficiente. Otro reto consisti en la induccin de demanda
de alta tecnologa y ciertos medicamentos por parte de las empresas transnacionales
con gran capacidad de cabildeo y presin al interior de los gobiernos, lo que en el caso
de Colombia se reflej en el hecho de que la mayora de los recobros se referan a
medicamentos con mayor venta en el mercado mundial.
En sntesis, el gasto en salud bajo un esquema de mercado acab privilegiando el
consumo de medicamentos, insumos y equipos de alta tecnologa en hospitales de alta
complejidad, los cuales representan negocios que, por generar mrgenes de utilidad
mayores, presionan por todos los medios para lograr su inclusin en los programas
de seguridad social. La reforma a los servicios de salud implic hacerse de mayores
recursos, lo que se hizo mediante tres procesos principales:
74 Organizacin Panamericana de la Salud (OPS)/Organizacin Mundial para la Salud (OMS),
Cobertura Universal en Salud: Lecciones Internacionales Aprendidas y Elementos para su
Consolidacin en Mxico, (Mxico, D.F.: OPS/OMS en Mxico, 2013), p. 114.

255

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

1) Una partida del presupuesto nacional hacia los municipios para cubrir los gastos
de salud;
2) Las contribuciones solidarias de la poblacin empleada y con capacidad de pago
(8% de impuestos a la nmina) que se asignaron a la subcuenta de solidaridad; y
3) La contribucin del Gobierno Nacional a la misma subcuenta de solidaridad
Con ello, se increment de manera sustantiva el recurso destinado a la salud
(Castao 2001, p 12). Se esperaba que mediante este incremento en los recursos, y si
se dirigan a la poblacin ms pobre, se generara un mayor impacto sobre la equidad
en el sistema de salud tanto en la cobertura de seguros de salud como en la prestacin
de servicios.
Colombia refleja xitos indiscutibles tales como el aumento de los recursos en
salud y la cobertura de aseguramiento, as como importantes avances en gestin y
calidad en la atencin hospitalaria y en la reduccin de costos para los individuos. No
obstante estos logros, el espritu de la Ley 100 de 1993 no pudo cumplirse, ya que el
rgimen contributivo de la seguridad social en salud no ha llegado a la totalidad de la
poblacin debido a limitaciones en el crecimiento del empleo formal. Muchos de los
trabajadores que deban aportar va el rgimen contributivo no lo hacan o cuando lo
hacan no aportaban la cantidad que deban. Adicionalmente, las EPS complicaron el
panorama ante su inters por maximizar su utilidad frente a la insuficiente rectora por
parte del Estado, ya que la decisin de entregar los bienes pblicos en salud a dichos
organismos ha implicado un retroceso en las acciones en esta materia. Incluso algunas
EPS han sido denunciadas por corrupcin y por rechazar pacientes por no cumplir
requisitos financieros o administrativos bsicos.75 En 2013 el sistema vivi escndalos
de corrupcin y debido a la negativa de las EPS a prestar servicios reglamentarios, citas
medicas, medicamentos, y negar tambin el pago a hospitales pblicos y privados a
pesar de las demandas y tutelas.
El sistema de salud colombiano experiment cambios radicales que han redundado
en beneficio de la salud de la poblacin del pas. A pesar de estos importantes logros,
el sistema enfrenta retos considerables para poder lograr una cobertura universal
financieramente sostenible. No obstante los resultados alentadores, 15% de la
75 EPS implicadas en corrupcin podran ser intervenidas, Portafolio.co http://www.portafolio.co/
economia/eps-implicadas-corrupcion-podrian-ser-intervenidas

256

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

poblacin an carece de seguro. Con las reformas de 2013 se espera que desaparezcan
las diferencias entre los planes de beneficios en el rgimen contributivo y en el
subsidiado.76
Como se muestra en la Tabla 5 en 2012, el gasto pblico en salud en Colombia
represent 75.8% del gasto total del pas en salud. Espaa gasta en la salud de su
poblacin el equivalente a 6.8% del PIB. Por su parte, el gasto del gobierno en salud
como porcentaje del gasto total del gobierno es de 18.5% y representa un gasto pblico
per cpita en salud de US$530 (tipo de cambio promedio US$). En comparacin con los
pases de Amrica Latina, Colombia se ubica por arriba del promedio del gasto en salud
como porcentaje del PIB.

76 De pocos a muchos, diez aos del aseguramiento de salud en Colombia. https://sinergia.dnp.gov.


co/Sinergia/Archivos/53058220-56cd-4149-9f55-cb5f4e3fecf4/Ficha_salud_10_a%C3%B1os_%20
de_aseguramiento.pdf

257

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Tabla 5. Indicadores de salud, Colombia, 2002-2012



Indicadores para Colombia

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Poblacin (millones de habitantes)


Porcentaje de la poblacin menor a
15 aos de edad
Porcentaje de la poblacin mayor a
60 aos de edad

41.2

41.9

42.5

43.2

43.8

44.5

45.1

45.8

46.4

47.1

32.01

31.6

31.2

30.8

30.4

29.9

29.5

29.1

28.8

28.4 28.03

7.05

Gasto en salud
Gasto total en salud como
porcentaje del PIB
Gasto del gobierno en salud como
porcentaje del gasto total en salud
Gasto del gobierno en salud como
porcentaje del gasto total del
gobierno

Gasto en salud per cpita


Gasto total per cpita en salud (tipo
de cambio medio US$)
Gasto total per cpita en salud (PPP
int. US$)
Gasto pblico per cpita en salud
(tipo de cambio promedio US$)
Gasto pblico per cpita en salud
(PPP int. $)

Gasto privado en salud


Gasto privado en salud como
porcentaje del gasto total en salud
Planes privados de prepago como
porcentaje del gasto privado en
salud*
Gasto de bolsillo como porcentaje
del gasto privado en salud**
Gasto de seguridad social en salud
como porcentaje del gasto general
en salud del gobierno***

7.2

7.3

7.5

7.6

7.8

8.1

8.3

8.6

8.9

9.19

5.9

5.9

5.4

5.8

6.1

6.3

6.6

6.8

6.5

6.8

80.3

82.7

76

74.2

74.2

72.6

71

73.4

73.6

75.2

75.8

16.7

18.6

348

15.4

380

15.7

367

16.4

423

16.7

483

18

535

18.3

591

18.1

633

20.2

634

18.5

657 723.3

108.1 110.7 112.4 146.5 168.2 211.6 253.9 262.8 307.5 350.4 401.5
134.7

134

279

148

314

197

279

227

314

292

358

358

389

358

419

418

465

466

467

530

494

548

19.7

17.3

24

25.8

25.8

27.4

29

26.6

26.4

24.8

24.2

44.1

52.8

39.5

34.1

28.4

27.5

26.3

29.8

32.6

36

39.1

55.9

47.2

60.5

65.9

71.6

72.5

73.7

70.2

67.4

64

60.9

72.5

72.8

77.1

76

78.1

79.2

81.7

84.5

84

83.4

84

Fuente: OMS. Global Health Data Repository


* Peso relativo de pagos de seguro de salud voluntarios

en el g asto total
en




salud.
** Participacin de los pagos de seguros de salud voluntarios en el gasto total en



salud
*** Se refiere a gastos de salud de regmenes de seguridad social del gobierno y otros
planes de seguro
mdico

obligatorio

47.7

Espaa

La reforma

Al igual que en los pases que son motivo de este estudio, los procesos de reforma para
alcanzar un sistema de salud con cobertura universal en Espaa han sido graduales e
incrementales desde hace prcticamente un siglo. Como ya se ha sealado, las reformas
a los sistemas de salud reflejan procesos polticos que resultaron en nuevos pactos. Sin
duda, el caso de Espaa es muy claro a este respecto; aunque la proteccin a la salud
ha estado presente en las polticas pblicas de pases desarrollados desde hace ms de
un siglo, tanto la rectora del Estado como la cobertura, organizacin y estructura, han
evolucionando, lo que refleja los cambios en la vida poltica de ese pas.
258

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

La poltica de salud pblica en Espaa ha buscado desde su origen alcanzar la


cobertura universal de salud derivada de una perspectiva solidaria sobre la seguridad
social. Estudiosos del sistema identifican tres etapas (Javier Cabo Salvador). La primera
fase va de 1900 hasta 1962 cuando se establecieron mecanismos de cobertura de
riesgos de trabajo y situaciones de necesidad. Tambin en esta etapa el rgimen de
Francisco Franco fortaleci al Instituto Nacional de Prevencin (INP) creado en 1908,
en el cual a partir de 1947 empleadores y trabajadores cotizaban para tener derecho no
slo a la atencin de salud sino tambin a subsidios de jubilacin. El INP cre una red
de centros de salud que en su momento lleg a constituir la base de la estructura actual
para ofrecer servicios de salud en Espaa. El INP dependi inicialmente del Ministerio
del Trabajo y no del de Sanidad, ya que este ltimo no fue creado sino hasta 1977.
El INP iba ms all de la mera atencin a la salud y cumpla un objetivo ms amplio de
seguridad social donde el Estado provea una red de apoyo al individuo para garantizarle
un nivel mnimo de bienestar. Este modelo tena fundamento en una atencin estatal que
a medida que fue incrementando sus recursos, le fue posible incorporar a ms sectores
de la sociedad bajo lo que se denomin Seguridad Social. Los servicios de salud
se constituyeron en un componente de un rgimen social con mayores atribuciones e
impactos para el presupuesto y para la calidad de vida de la poblacin.
La segunda etapa va de 1963 a 1972 y fue cuando se articul el rgimen de la
Seguridad Social bajo la responsabilidad del Estado espaol. La tercera etapa
comprende desde 1972 hasta la actualidad (Javier Cabo Salvador sf). La transicin a
la democracia en 1975 trajo consigo cambios que tambin tuvieron un impacto sobre la
poltica de salud y los servicios de salud con miras a alcanzar la cobertura universal. En
particular, la Constitucin espaola de 1978, en su Artculo 41, establece que el gobierno
debe mantener un rgimen pblico de seguridad social para todos los ciudadanos.77
Asimismo, estableci las bases para lo que se convertira en la Ley de Salud ya que
en sus Artculos 43 y 49 se reconoce el derecho a la salud de todos los ciudadanos
espaoles y de los extranjeros residentes en Espaa.

77 Organizacin Panamericana de la Salud (OPS)/Organizacin Mundial para la Salud (OMS), Cobertura Universal en Salud: Lecciones Internacionales Aprendidas y Elementos para su Consolidacin
en Mxico, (Mxico, D.F.: OPS/OMS en Mxico, 2013), p.134.

259

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

De manera paralela, los Pactos de la Moncloa dieron lugar a la creacin del


Instituto Nacional de Seguridad Social (INSS) encargado de regular las prestaciones
econmicas, as como el INSALUD que gestionara las prestaciones de salud. El sistema
poltico espaol llev a la descentralizacin de las polticas sociales y especficamente
de salud para dejarlas en manos de los gobiernos locales y de las 17 Comunidades
Autnomas y 2 Ciudades Autnomas. Por consiguiente, las atribuciones del INSALUD
fueron transferidas de manera gradual a las comunidades autnomas; este proceso de
descentralizacin llev prcticamente 25 aos, pues concluy apenas en 2001.
En 2003 la Ley 16/2003 de cohesin y calidad del Sistema Nacional de Salud (SNS)
pas a complementar la Ley de Sanidad que busc modificar y ampliar la legislacin
para adaptarla a los cambios sociales y polticos de Espaa. Esta Ley surge considerando
tambin la autonoma presupuestal para poder atender las necesidades de salud de
la poblacin. Tambin prev la coordinacin y cooperacin de las Administraciones
pblicas sanitarias para asegurarle al ciudadano el derecho a la salud y as garantizar
los principios del SNS de equidad, calidad y participacin social.
La crisis econmica desatada en 2009 oblig a revisar el alcance de la cobertura y
de los beneficios que se otorgan a la poblacin, exigiendo al mismo tiempo extremar las
medidas de eficiencia en la asignacin de los recursos y en la gestin del sistema. La
crisis econmica que sufri este pas en el pasado reciente llev a un proceso de ajuste
del sistema de proteccin social con lo que los logros alcanzados en cobertura universal
de salud quedaron expuestos a retrocesos derivados de las recesiones econmicas.
Cabe destacar que la LGS presentaba algunos retos entre los que se encontraba
establecer el reglamento que se requera para un cambio de la seguridad social hacia un
SNS, y es precisamente por esto que la reforma de 2012 intent llenar este vaco legal.
1. Rectora del Estado

De la Constitucin se derivan la Ley General de Sanidad del 25 de abril de 1986 y el


establecimiento de las Consejeras de Sanidad as como del Ministerio de Sanidad,
Servicios Sociales e Igualdad (MSSSI). En Espaa el gobierno central a travs del
Ministerio de Sanidad tiene la faculta de la definir las reas estratgicas de la salud
pblica entre las que estn la coordinacin general y la legislacin sanitaria bsica;
defineir la cartera de servicios bsica del SNS; la poltica de meidcamentos y la educacin
sanitaria. El Ministerio tiene la factultad de elaborar propuestas de ley, establece
sistemas de informacin y facilita la cooperacin entre las comunidades autnomas.

260

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Asimismo, es facultad del Ministerio de Sanidad el ejercicio de las competencias de


la Administracin General del Estado para asegurar a los ciudadanos el derecho a la
proteccin de la salud.78
A partir de la cartera de servicios bsica fijada por el gobierno central, las 17
Comunidades Autnomas tienen poderes para planificar y capacidad para organizar sus
servicios de salud. Dentro del Ministerio y con participacin de todas las comunidades
autnomas se crea el Consejo Interterritorial de Sanidad con la finalidad de promover
la cohesin y la calidad del sistema, principios bsicos de la Ley de Cohesin y Calidad
del SNS del ao 2003.
Espaa refleja la evolucin de un sistema de seguridad social hacia uno de un SNS,
el cual sin embargo no ha sido refrendado a travs de leyes y reglamentos necesarios
para consolidar el cambio de modelo. Esto ha dado lugar a una situacin hbrida en la
que si bien si se ofrece el servicio, ste no corresponde al de un SNS. Como resultado,
hoy vemos que el SNS en Espaa se constituye a partir de los servicios de salud
que ofrecen las Comunidades Autnomas. Ello ha llevado a que gradualmente cada
Comunidad establezca sus servicios de salud en la medida en que se han ido realizando
las transferencias en la materia a partir de 1986.
El pas muestra una amplia variedad de medidas de salud en el marco de la libertad
de accin que se ha dado a las Comunidades Autnomas, lo cual por otra parte resta
credibilidad a lo que se supone debera ser un sistema integrado. Sin embargo, al pas le
tom cerca de 40 aos avanzar hacia la cobertura universal de salud.
El Estado como ente rector del sector salud dicta las polticas en la materia a travs de
diferentes organismos. El SNS prev la coordinacin en las reas de las prestaciones del
individuo; acceso a medicamentos y servicios mdicos as como en temas relacionados
con investigacin; el sistema de informacin sanitaria, y la calidad del sistema sanitario.
El rgano bsico de coordinacin para asegurar la correcta implementacin de la poltica
de salud es el Consejo Interterritorial del SNSde Espaa.79

78 Espaa. Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad. Sistema Nacional de Salud, Espaa 2012. http://www.msssi.gob.es/organizacion/sns/docs/sns2012/SNS012__Espanol.pdf
79 Espaa. Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad. https://www.msssi.gob.es/organizacion/consejoInterterri/aspectos.htm

261

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Para ofrecer los servicios de salud, la Ley de 2003 prev a organismos especializados
que se abren a la participacin de las Comunidades Autnomas como son:
la Agencia de Evaluacin de Tecnologas,
la Agencia Espaola de Medicamentos y Productos Sanitarios,
la Comisin de Recursos Humanos,
la Comisin Asesora de Investigacin en Salud,
el Instituto de Salud Carlos III,
el Instituto de Informacin Sanitaria,
la Agencia de Calidad del SNS,
y el Observatorio del SNS
2. Cobertura Universal

En 1986 se aprob la Ley General de Sanidad (LGS) que expres la voluntad poltica
de orientar los servicios de salud hacia un modelo de cobertura universal. En ella se
especifica el concepto de cobertura universal y se establece que las fuentes de
financiamiento sern los impuestos de los ciudadanos, no las cotizaciones sociales. Se
crea entonces un SNS que da acceso tanto a los espaoles como a los extranjeros que
residen en el pas, mientras que el enfoque del sistema se orienta hacia la promocin
de la salud y la prevencin de enfermedades. Cabe destacar que en el marco de esta
ley, las Comunidades Autnomas crean sus respectivos servicios de salud mientras
las funciones del gobierno central consisten en establecer las polticas centrales y
de regulacin de medicamentos, bajo un Consejo Interterritorial en el que se fijan las
estrategias en la materia.
Para asegurar el cumplimiento del objetivo de ofrecer una cobertura universal en
salud, se han establecido una serie de leyes que dan sustento al cumplimiento de la
meta:

262

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Ley General de Sanidad (1986),


Ley de Nuevas Formas de Gestin (2001)
Ley de Cohesin y Calidad del Sistema Nacional de Salud (2003),
Ley de garantas y uso racional del medicamento (2006),
Ley General de Salud Pblica (2011) y
el Real Decreto-Ley de medidas urgentes para la sostenibilidad del Sistema
Nacional de Salud y mejora de la calidad y la seguridad (2012).
Asimismo, se prevn principios y lineamientos para asegurar la cobertura universal.
Estos son el financiamiento pblico, la universalidad y gratuidad de los servicios de salud
cuando se ofrecen; derechos y deberes de los ciudadanos y de los servidores pblicos; la
descentralizacin poltica de la salud en las Comunidades Autnomas; la prestacin de
servicios de calidad; y la integracin en el SNSde las diferentes estructuras y servicios
pblicos al servicio de la salud.
El SNS est conformado por los servicios de salud de la Administracin del Estado y
los servicios de salud de las Comunidades Autnomas que ofrecen los servicios de salud
y que son responsabilidad del Gobierno.
En Espaa las personas que se consideran aseguradas pueden recibir servicios de
salud financiados por el Estado a travs del SNS. Una persona asegurada es aqulla que
cumpla con alguno de los siguientes requisitos:
ser trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia, afiliado a la seguridad
social y en situacin de alta o asimilado al alta
ser pensionista del sistema de la seguridad social
percibir cualquier otra prestacin peridica, incluidas la prestacin y el subsidio
de desempleo

263

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

haber agotado la prestacin o subsidio por desempleo y figurar inscrito como


demandante de empleo, no acreditando la condicin de asegurado por cualquier
otro ttulo.
Incluso aquellas personas que no caigan en alguna de las categoras anteriores pero
que sean de nacionalidad espaola o de algn Estado Miembro de la Unin Europea,
del Espacio Econmico Europeo o de Suiza y que residan en Espaa, y los ciudadanos
extranjeros titulares con autorizacin para residir en territorio espaol, pueden recibir
servicios pblicos de salud si comprueban que estn dentro del lmite de ingresos
determinado reglamentariamente. Las personas que no son aseguradas pueden recibir
servicios de salud siempre y cuando paguen por ellos.
Al igual que en Colombia, en Espaa tambin existen regmenes especficos
para funcionarios del Estado quienes estn cubiertos por la Mutualidad General de
Funcionarios Civiles del Estado, funcionarios del Poder Judicial asegurados por la
Mutualidad General Judicial y personal del Ejrcito que est cubierto por el Instituto
Social de las Fuerzas Armadas. Los asegurados bajo estos esquemas tambin pueden
optar por obtener servicios de salud por medio del SNS o las entidades privadas de
seguro.
En el Consejo Interterritorial del SNS se define cada ao la cartera de servicios
correspondiente al catlogo de prestaciones que cubre el SNS y que se publican
mediante un Real Decreto del Ministerio de Sanidad. El SNS ofrece una cartera de
servicios bsica la cual qued establecida en la Ley 16/2003, y en el Real Decreto
1030/2006. Adicionalmente, la reforma sanitaria que establece el Real Decreto-Ley
16/2012 prev medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del SNS y mejorar
la calidad y seguridad de sus prestaciones, y modificar la cartera comn de servicios
para incluir los siguientes servicios que se pueden ir actualizando de acuerdo con las
necesidades de la poblacin:
1. Cartera Comn Bsica de Servicios Asistenciales del SNS: Esta cubre actividades
asistenciales de prevencin, diagnstico, tratamiento y rehabilitacin.
2. Cartera Comn Suplementaria del SNS que incluye prestaciones de
farmacutica, ortoprotsica, productos dietticos

264

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

3. Cartera Comn de Servicios Accesorios del SNS que cubre aquellas actividades
y servicios o tcnicas que no se consideran esenciales para la mejora de una
patologa de carcter crnico.
4. Cartera de servicios complementaria de las Comunidades Autnomas que
podrn incorporar alguna tcnica, tecnologa o procedimiento no contemplado
en alguna de las carteras anteriores.
Si bien la LGS estableca el aseguramiento universal, no se ha legislado al respecto
en la mayora de las Comunidades Autnomas con excepcin de Catalua.
Es importante mencionar que la estructura para ofrecer servicios de salud ha
evolucionado teniendo como referencia a la red sanitaria de la seguridad social ya
mencionada. La atencin primaria se ofrece a travs de los Centros de Salud donde
operan equipos multidisciplinares integrados por mdicos de familia, pediatras, personal
de enfermera y personal administrativo. El SNS cuenta con 790 hospitales, 3,006
centros de salud y 10,116 consultorios locales (Espaa 2012, pp. 19-20). Sin embargo, la
transferencia de competencias a las Comunidades Autnomas ha implicado el desarrollo
de cierta variabilidad en la provisin de servicios que, si bien son principalmente
pblicos, han involucrado la participacin privada tanto en la construccin de hospitales
como en la atencin primaria como en el caso de Catalua.
Es importante mencionar que la estructura para ofrecer servicios de salud ha
evolucionado teniendo como referencia a la red sanitaria de la seguridad social ya
mencionada. La asistencia en Espaa se diferencia estructuralmente en Asistencia
Primaria y Asistencia Especializada u Hospitalaria. Ambos servicios son independientes
y se administran por gerencias diferentes lo que se ha convertido en un gran problema
funcional y de eficacia y eficiencia para el sistema.
Desde 1984 la Asistencia Primaria ha experimentado un proceso de reforma. La
mayora de los mdicos pertenecen al sector pblico y reciben un salario. Los mdicos de
Asistencia Primaria son el primer punto de acceso a los servicios de salud. La atencin
primaria se ofrece en Centros de Salud donde trabajan equipos multidisciplinares
integrados por mdicos de familia, pediatras, personal de enfermera y personal
administrativo. El Sistema Nacional de Salud cuenta con 790 hospitales, 3006 centros

265

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

de salud y 10116 consultorios locales (Espaa 2012, pp. 19-20). Hay que destacara que
transferencia de competencias a las Comunidades Autnomas ha implicado el desarrollo
de cierta variabilidad en el ofrecimiento de servicios que, si bien son principalmente
pblicos, han involucrado la participacin privada tanto en la construccin de hospitales
como en la atencin primaria como en el caso de Catalua.
La crisis econmica de los ltimos aos en Espaa ha llevado a instrumentar
una serie de medidas para mantener los niveles de cobertura universal. En 2012, en
particular, se public un Real Decreto sobre medidas extraordinarias para mantener el S
NS de acuerdo con tres dimensiones, sin perder de vista la cobertura universal: a) en el
mbito de la poblacin se establecieron restricciones al acceso para aquellas personas
no espaolas que no cuenten con el estatus de asegurado o beneficiario; es decir, se
adopta el esquema de seguridad social y no el de servicio nacional de salud, pero se
definen situaciones especiales que dan derecho a la asistencia como en el caso de
emergencias; sin embargo, hay Comunidades Autnomas que aplican el decreto al pie
de la letra, mientras que otras han intentado amortiguar su impacto creando con ello
diferencias en su aplicacin e implementacin; b) se establecen diversas carteras de
servicios como comn bsica, comn suplementaria de acuerdo con el ingreso, y comn
accesoria con copago; y c) se ha ampliado el copago no obstante que hasta antes de
2012 el nico que exista era el referente a los medicamentos, el cual implicaba un
descuento del 40% para las personas en activo y del 100% para los pensionados.80
A estos ajustes, los gobiernos regionales han agregado otras medidas como, por
ejemplo, cierres nocturnos en centros de atencin continua en poblaciones con baja
demanda, ofreciendo en su lugar atencin telefnica o in situ; disminucin o anulacin
de presupuesto destinado a patologas no urgentes; creacin de centrales de compras y
logsticas; agrupacin de proveedores; potenciacin de sinergias entre el sector pblico
y privado; y subcontratacin de servicios a la salud privada. Algunas medidas han sido
controvertidas, no obstante que su finalidad ha sido reducir el gasto y garantizar la
sustentabilidad del sistema de salud pblica en un contexto de contraccin econmica.

80 Ibid., p.137.

266

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

3. Financiamiento

A partir de 1986, Espaa cambia de un Sistema de Seguridad Social (modelo Bismarck)


de financiamiento de los servicios de salud por medio de cuotas de las empresas y
trabajadores, a un modelo con financiamiento y responsabilidad estatal a travs de
impuestos y presupuestos generales del Gobierno. El proceso de descentralizacion
se completa en el ao 2002, quedando configurado el Estado en 17 comunidades
autnomas. Durante la primera etapa de la historia de la poltica de salud pblica en
Espaa, el financiamiento del seguro provena de las empresas y el Estado. En 1991
se elabor el Informe Abril Martorell que propona la separacin de las funciones de
financiamiento, compra y oferta de servicios, y se decide configurar los centros sanitarios
como empresas pblicas regidas por el derecho privado.
La Ley General de Sanidad establece que las fuentes de financiamiento sern los
impuestos generales del Estado, no las cotizaciones sociales. La LGS estableci un
modelo de salud universal que hasta 2001 contemplaba un presupuesto que derivaba de
cuotas de seguridad social del Ministerio del Trabajo, e impuestos generales canalizados
al Ministerio de Sanidad. A partir de ese ao, sin embargo, los recursos
para la salud derivaron nicamente de impuestos.81
Existe copago farmacutico a excepcin de los jubilados. La cobertura es universal,
con cobertura al 99,8% de la poblacin, incluyendo indigentes y poblacin inmigrante.
Los funcionarios pueden optar por la asistencia pblica del SNS o por la asistencia
privada a travs de alguna aseguradora.
El Estado, a travs de los impuestos generales que recauda, financia la totalidad de
las prestaciones de salud y un porcentaje de las prestaciones farmacuticas que debe
proveer el gobierno central; pero este presupuesto es repartido entre las Comunidades
Autnomas. Dentro de este esquema se crearon las leyes autonmicas de salud
que entre 1982-2001 descentralizan el gasto, lo que les permite a las Comunidades
Autnomas gestionar ingresos y egresos relacionados con la salud pblica. El artculo
10 de la Ley de Cohesin y Calidad del Sistema Nacional de Salud establece que el
financiamiento de la Sanidad Pblica en Espaa es responsabilidad de las Comunidades
Autnomas de conformidad con los acuerdos de transferencias del Gobierno Central y el
81 En el 2001 esta forma de financiar el sistema de salud reemplaz al de Seguridad Social y contribucin de empresarios y trabajadores

267

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

actual sistema de financiacin autonmica, sin perjuicio de la existencia de un tercero


obligado al pago. La suficiencia presupuestal para las prestaciones se define en funcin
de los recursos asignados a las Comunidades Autnomas, conforme a lo establecido en
las leyes de financiacin autonmica.
En las comunidades autnomas las dos principales fuentes de financiamiento son
los impuestos y las asignaciones del gobierno central. El Estado cubre 70% de los fondos
mutuales de los servidores pblicos y el 30% restante le corresponde a los propios
funcionarios. Otra fuente complementaria de financiamiento son los ingresos privados
bien directos o a travs de los seguros privados.
En el caso de que el Consejo Interterritorial del SNS decida incluir una nueva
prestacin en el catlogo de prestaciones, se debe realizar una evaluacin econmica
que contenga los aspectos positivos y negativos que esta inclusin conlleve. Dicha
evaluacin se somete a consideracin del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera para su
anlisis y en caso de que proceda para su aprobacin.
En los casos especficos de Catalua y el Pas Vasco, a partir de 1993 implementaron
algunas medidas para crear un ambiente competitivo en el sector salud. Entre estas
medidas estn las de separar la adquisicin y la prestacin de atencin hospitalaria, de
modo que la adquisicin la llevan a cabo gerentes de rea del departamento de salud.
Otra medida fue la mejora en la administracin y sistema de informacin en el sector
pblico, dando mayor autonoma a los hospitales y a los centros de atencin primaria
de salud e introduciendo contratos ms flexibles basados en el resultado para los
funcionarios de los servicios de salud (Abel-Smith 1995, p. 345).
Como se muestra en la Tabla 6 en 2012, el gasto pblico en salud en Espaa
represent 73.6% del gasto total del pas en salud. Espaa gasta en la salud de su
poblacin el equivalente a 9.6% del PIB. Por su parte, el gasto del gobierno en salud
como porcentaje del gasto total del gobierno es de 15% y representa un gasto pblico
per cpita en salud de US$2,065 (tipo de cambio promedio US$). En comparacin con
los pases de la Unin Europea (UE-27), Espaa se ubica por arriba del promedio -9% del
PIB- con un rango que va desde el 12% del PIB de Pases Bajos, Alemania o Francia hasta
el 6% del PIB de Estonia o Rumania.

268

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

El gasto en salud se concentra sobre todo en servicios hospitalarios y especializados


que representan algo ms de la mitad del gasto -56%- seguidos por la prestacin
farmacutica 20% y servicios de atencin primaria - 15% (Espaa 2012, p. 23).
Durante los aos ochenta y noventa el SNS sufri grandes reformas con la extensin
de la cobertura universal. Se transform la asistencia primaria y se cambi el modelo
de financiamiento para que a travs de presupuestos generales del Estado se financie
el sistema. Se llev a cabo una profunda descentralizacin delegando las competencias
sanitarias a las Consejeras de Sanidad de las 17 Comunidades Autnomas. Se
increment el nmero de hospitales y de camas de hospital como resultado de nuevas
formas de colaboracin pblico-privadas (PPP, PFI) en la mayora de las comunidades
autnomas.
No obstante lo que hemos analizado en esta seccin, el reto para Espaa sigue
siendo la escasez de infraestructuras en Asistencia Primaria.

269

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Tabla 6. Indicadores de salud, Espaa, 2002-2012


Indicadores para Espaa

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Poblacin (millones de habitantes)


41.3
42 42.7
Porcentaje de la poblacin menor a
14.51 14.47 14.47
15 aos de edad
Porcentaje de la poblacin mayor a
21.6 21.6 21.6
60 aos de edad
Gasto en salud
Gasto total en salud como
7.3
8.2
8.2
porcentaje del PIB
Gasto del gobierno en salud como
porcentaje del gasto total del
gobierno
13.3 14.9 14.9
Gasto del gobierno en salud como
71.3 70.2 70.5
porcentaje del gasto total en salud

2002

2003

43.4

44

44.7

45.2

45.6

46.2

46.5

46.8

14.5 14.55

14.6

14.7 14.81

14.9 15.06

15.2

21.6

21.7

21.8

22

22.2

22.4

22.6

22.9

8.3

8.4

8.5

8.9

9.6

9.6

9.3

9.6

15.3

15.7

15.6

15.8

15.6

15.4

15

15

70.9

71.6

71.9

73

74.7

74.2

73.1

73.6

Gasto en salud per cpita


Gasto total per cpita en salud
1215 1730 2028 2178 2371 2752 3146 3058 2902 2978
(tipo de cambio medio US$)
Gasto total per cpita en salud
1760 2036 2151 2289 2566 2760 2982 3085 3039 2985
(PPP int. $)
Gasto pblico per cpita en salud
866 1215 1430 1544 1697 1977 2298 2285 2153 2175
(tipo de cambio promedio US$)
Gasto pblico per cpita en salud
1255 1431 1517 1623 1836 1983 2178 2306 2255 2180
(PPP int US$)
Gasto privado en salud
Gasto privado en salud como
28.7 29.8 29.5 29.1 28.4 28.2
27 25.3 25.8
27
porcentaje del gasto total en salud
Planes privados de prepago como
porcentaje del gasto privado en
salud*
14.3 18.6 19.3 20.1 21.6 22.3 21.5 22.6 20.8 20.6
Gasto de bolsillo como porcentaje
82.6 77.3 77.1
76 74.3 72.7 75.2 74.8 76.7 76.6
del gasto privado en salud**
Gasto de seguridad social en salud
como porcentaje del gasto general
en salud del gobierno***
7.4
7.2
7.3
7.1
6.9
6.7
6.4
6
6.1
6.3
Fuente: OMS. Global Health Data
Repository
* Peso relativo de pagos de seguro de salud voluntarios en el gasto total en
salud.
** Participacin de los pagos de seguros de salud voluntarios en el gasto total en
salud
*** Se refiere a gastos de salud de regmenes de seguridad social del gobierno y otros planes de seguro mdico
obligatorio

2808
3145
2065
2313
26.4
20.6
76.6
6.3

Reino Unido

La reforma

El Reino Unido introdujo la Ley Nacional del Seguro de Salud que estableci el
seguro obligatorio para compensar la incapacidad y gastos de atencin mdica en 1911,
con el Primer Ministro Lloyd George. Este sistema cubra a todos los trabajadores de
bajos ingresos a travs de aportaciones propias y de sus empleadores. En ese entonces
slo se cubran los gastos de servicios mdicos y medicamentos pero no hospitalizacin.
Los mdicos generales contratados cobraban por servicios ofrecidos por paciente de
manera anual. No inclua cobertura familiar.

270

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

La Depresin de 1929 y sus efectos devastadores sobre las sociedades determinaron


el desarrollo de la organizacin de los servicios de salud. En 1942 se public el Informe
Beveridge (Beveridge Report), que dispuso los lineamientos para establecer un amplio
sistema nacional con cobertura para toda la poblacin en todos los niveles de atencin, lo
cual se implement en 1948. El Servicio Nacional de Salud Britnico dispuso un servicio
de salud total, curativo y preventivo para todo residente del Reino Unido. La mayora de
los hospitales quedaron bajo la rectora del gobierno y todos los especialistas de los
hospitales recibiran un sueldo. Tambin se conserv la prctica privada de consultorio
que se fue modificando con la creacin de los Centros Vecinales de Salud.
Desde el nacimiento del NHS en 1948, la participacin privada en el sistema de
salud ha estado presente. La prestacin privada de servicios de salud se ha dado a
travs de un seguro de salud privado como parte de un rgimen de asistencia sanitaria
financiada por las empresas o pagado directamente por el usuario. En aos recientes, la
participacin del sector privado ha permitido aumentar la capacidad del NHS al permitir
que algunos pacientes del NHS sean tratados en instalaciones privadas de salud y
viceversa. En el RU los hospitales privados tienden a administrar slo operaciones de
rutina y carecen de unidades de cuidados intensivos (terapia intensiva) por lo que las
emergencias y situaciones que requieren mayor atencin los ofrece el sistema de salud
pblico.
El Servicio Nacional de Salud (National Health Service, NHS por sus siglas en ingls)
del Reino Unido est integrado por cuatro componentes que corresponden a cada una
de las naciones que conforman al pas (Inglaterra, Escocia, Gales e Irlanda del Norte),
los cuales proporcionan una amplia variedad de servicios de salud que son gratuitos
para los residentes legales del Reino Unido. Si bien cada uno de los componentes es
independiente, todos se ubican bajo el Departamento de Salud britnico, por lo cual los
habitantes de una nacin pueden ser atendidos sin costo por cualquier servicio de las
otros tres.
Inicialmente, Gales era considerado como parte de Inglaterra, por lo cual no fue
sino hasta la consolidacin del proceso de devolucin en 1999 que se cre un servicio
separado para Gales. Los servicios fueron inicialmente financiados a travs de impuestos
generales y de un Seguro Nacional como parte de la ampliacin del Estado benefactor.
No obstante que no haba cargos por el servicio, algunos medicamentos si tenan costo

271

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

como resultado de dificultades econmicas. Estos costos se mantuvieron a travs del


tiempo slo dentro del componente ingls.
El Servicio Nacional de Salud del Reino Unido surgi con las siguientes caractersticas:
1. La atencin primaria la ofrecen mdicos generales y clnicas de atencin
ambulatoria.
2. Dado que el Estado es el nico que puede proveer servicios de salud, los costos
estn controlados.
3. El financiamiento est centralizado.
El Sistema Nacional de Salud experiment una reorganizacin significativa en 1991
y posteriormente inici un proceso de transformacin en 2010 hasta llegar a la reforma
de 2012. En abril de 2013, bajo los trminos de la Ley de 2012 de Salud y Asistencia
Social, el Servicio Nacional de Salud experiment una reorganizacin completa de
arriba hacia abajo lo que result en la creacin de una red mucho ms compleja de las
organizaciones para administrarlo. Se eliminaron organismos como los fideicomisos de
atencin primaria y las autoridades sanitarias estratgicas y se sustituyeron con nuevas
organizaciones como grupos de comisiones clnicos (UK. National Health Service. The
NHS Structure). El NHS es el servicio de salud ms grande del mundo y el cuarto mayor
empleador del mundo.
1. Rectora del Estado

Al igual que en el caso de Canad, el Estado ha mantenido la rectora sobre la poltica


de salud pblica y ha sido el principal actor para garantizar los servicios de salud para
la poblacin desde la creacin del sistema en 1911. La implementacin del Sistema
Nacional de Salud en el Reino Unido llev a la creacin de una Red de Consejos
Ejecutivos que administraban la atencin ambulatoria y cubran los pagos de mdicos.
Su antecedente estuvo en las Comisiones de Seguridad que operaban desde 1911.
Los Consejos cubran tambin costos de odontlogos quienes reciban pago segn los
servicios ofrecidos, aunque no todos los procedimientos estaban cubiertos. El sistema
tambin cubra los medicamentos al 100%. En 1952 se dispuso de un copago y a partir

272

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

de 1960 se introdujeron nuevas restricciones derivadas de una lista de medicamentos


recomendados.
Otro pilar fundamental del NHS ha sido la Red de 15 Juntas Regionales de Hospitales.
En 1948 se nacionalizaron 2,700 hospitales con 480 mil camas, lo que les dio estabilidad
financiera. Las regiones hospitalarias se proyectaron para 3 millones de personas con
alrededor de 30 mil camas de hospital de todo tipo. Las Juntas Regionales de Hospitales
nombraron comisiones de administracin de hospitales. El financiamiento para la
administracin lo entregaba el gobierno central a las Juntas y stas a las comisiones
administradoras.
El Sistema Nacional de Salud est dirigido por un Comit Ejecutivo de Gestin al
que le reportan las autoridades sanitarias regionales y los fideicomisos. Las autoridades
sanitarias regionales asignan presupuesto a los distritos, supervisan sus actividades,
establecen contratos con los mdicos y deciden sobre inversin de infraestructura. Las
autoridades sanitarias de distrito, las autoridades de servicios sanitarios familiares y los
mdicos de cabecera quienes manejan fondos, dependen de las autoridades sanitarias
regionales.
Hay que considerar que en el Reino Unido, cada unos de los 4 pases que lo integran
-Inglaterra, Irlanda del Norte, Escocia y Gales- mantienen sus propios sistemas de
asistencia sanitaria financiados con fondos pblicos como resultado del proceso de
devolucin o descentralizacin de facultades hacia los gobiernos nacionales. Asimismo,
existen diferencias entre cada pas pues cada uno tiene diferentes polticas y prioridades
en la materia.
Con la implementacin del Servicio Nacional de Salud tambin se mantuvo la Red de
Autoridades Sanitarias Locales cuya responsabilidad fue ofrecer servicios preventivos,
la salud materno-infantil y campaas de vacunacin.
2. Cobertura Universal
Desde 1991 el Reino Unido puso en marcha un sistema de mercado interno para
incrementar la eficiencia de los servicios de salud. En este contexto, las Autoridades
de Salud Distritales adquirieron servicios de hospitales pblicos y privados a partir de

273

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

contratos que consideran precio y calidad en el servicio. De manera paralela, grupos de


mdicos generales que atienden a cerca de la cuarta parte de la poblacin del Reino Unido
optaron por convertirse en compradores de servicios pblicos y privados (Abel-Smith,
1995, p. 341). Con un presupuesto asignado por el Estado, estos mdicos adquieren
consultas ambulatorias y pruebas de diagnstico, un nmero ilimitado de servicios de
hospitalizacin de corta permanencia, y una parte de los servicios comunitarios de salud
para sus pacientes. Se estableci, asimismo, una nueva agencia, Public Health England,
bajo el Departamento de Salud mediante el Acta del 1 de abril de 2013 que implementa
la legislacin ms reciente (UK, Department of Health, 2011).
Considerado por sus opositores como un proceso de privatizacin, esta ley ha
representado un intento de reorganizacin con base en tres principios fundamentales:
a) los pacientes deben ser la razn fundamental del sistema; b) la medida de eficiencia
consiste en los resultados clnicos y en transferir poder a los profesionales de la
medicina; y c) el establecimiento de un Consejo para Comisionar las Actividades del
NHS, de nuevas autoridades locales y Juntas de Bienestar, as como de un Monitor,
regulador de los servicios de salud.
Los Grupos de Comisin Clnica son quienes deciden los servicios que es probable
que la poblacin requiera y aseguran la prestacin de estos servicios. Estos grupos son
supervisados por la Junta de Comisiones del Servicio Nacional de Salud establecida el 1
de octubre de 2012 como un organismo pblico ejecutivo no departamental.
Despus de crticas severas en torno al proyecto, el Primer Ministro indic que el
status quo no era una opcin, y que la formacin grupos clnicos no estaba abierta a
discusin argumentando que el proyecto no alteraba los principios fundamentales del
NHS. Cabe destacar que la ley se ha encontrado con muchos opositores, ya que si bien
se acepta que los profesionales de la medicina sean los que determinen la direccin
del NHS, se cuestiona que ellos mismos sean quienes tengan la ltima palabra con
el riesgo de eliminar la competencia. Por otra parte, preocupa que los proveedores de
servicios privados incrementen su influencia dentro del NHS, lo cual va en contra de la
naturaleza misma del sistema. El gobierno argumenta que en el centro de la propuesta
est el hacer a los mdicos generales los supervisores directos de los fondos del NHS,
ms que a las instancias regionales como estaba ocurriendo. Sin embargo, persisten
preocupaciones sobre la posibilidad de una fragmentacin del sistema y de un deterioro

274

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

de la coordinacin y la planeacin (ODowd, 2011). Asimismo, los detractores prevn que


la reforma dar lugar a un mayor nmero de consorcios, lo que significa que la tarea de
comisionar las actividades del NHS estar bajo presin, por lo cual se perder capacidad
para supervisar y limitar proyectos costosos de infraestructura y administracin.
El proceso reciente de reforma en el Reino Unido est orientado a dar una mayor
capacidad de decisin a los mdicos generales (general practitioners) que son la
primera instancia de atencin a la poblacin. En este sentido, una mayor capacidad de
autonoma se ha confundido en la crtica a la iniciativa como una intensificacin de la
privatizacin bajo el gobierno Conservador. Esta reforma, sin embargo, lleva al extremo
la descentralizacin del sistema al dar a los mdicos mayor capacidad de maniobra en la
atencin a sus pacientes sin que esto necesariamente represente la renuncia del Estado
a su responsabilidad de proporcionar servicios de salud a la poblacin.
3. Financiamiento
Expertos en el tema indican que el sistema de salud pblica en el RU es el ms
econmico y eficiente en el mundo. Hoy el sistema de salud en el Reino Unido est
financiado con fondos pblicos que representan la mayor parte del presupuesto del
Departamento de Salud (110 mil millones de libras esterlinas en 2013-14) (UK. Department
of Health, 2014). A partir de los aos sesenta comenzaron los cuestionamientos acerca
del aumento en la participacin del gasto en salud como proporcin del PIB. En 1960,
dicho gasto representaba 3.6% del PIB mientras que para 1968 sta ya haba llegado a
4.6%. El Sistema Nacional de Salud se enfrent a problemas derivados de los crecientes
costos para pagar los servicios de los mdicos, la construccin de hospitales y el
incremento en costos. En 1974 se propuso fusionar las redes sanitarias locales a otras
ms amplias con el fin de elevar la eficiencia administrativa y reducir costos.
En 1989 se public el reporte del Gobierno Trabajando por los Pacientes y en
abril de 1991 se implement la propuesta que consista en mantener un sistema de
financiamientos del Sistema Nacional de Salud mediante impuestos y cobertura total,
as como mejorar la organizacin y los mecanismos internos de financiamiento creando
un mercado interno.
La reforma de 1991 permiti que los hospitales se transformaran en sociedades
fiduciarias, lo cual les dio libertad respecto al servicio de salud, sobre todo para
determinar sus propios niveles de remuneracin. Los mdicos generales pueden

275

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

elegir convertirse en ser responsables por fondos (fundholders) adoptando el papel de


compradores en nombre de sus pacientes, y contratando con los hospitales para contar
con el servicio. Este modelo, sin embargo, gener algunos cuestionamientos respecto
a su eficiencia como, por ejemplo, cul sera el resultado si los mdicos generales
actuaran de forma monoplica y se negaran a competir (UK. Department of Health.
2014. p. 342). Las autoridades sanitarias distritales pueden actuar como compradores
de servicios hospitalarios y contratar con prestadores servicios definidos y costeados.
En aos recientes, el Acta de Servicios de Salud y Sociales de 2012 para Inglaterra y
el Reino Unido, en general, ha representado la reorganizacin ms radical de la estructura
del NHS en la historia del pas. En particular, aboli las instancias de atencin primaria
as como las autoridades encargadas de la planeacin estratgica, transfiriendo entre 60
y 80 mil millones de libras esterlinas de esas instancias hacia grupos clnicos dirigidos
en parte por mdicos, y en parte por proveedores de servicios privados.82
En la actualidad el financiamiento al Servicio Nacional de Salud en el RU es mediante
dos tipos principales de fideicomisos reflejando las necesidades de adquisiciones y oferta
de servicios. El Fideicomiso de Atencin Primaria examina las necesidades locales de
salud y negocia con los proveedores (que pueden ser entidades pblicas o privadas) para
proporcionar servicios de salud a la poblacin local. Los Fideicomisos de Proveedores
son los organismos del Servicio Nacional de Salud que ofrecen los servicios de salud.
Estos participan en la definicin del gasto para proyectos de atencin mdica en sus
respectivas jurisdicciones. Los servicios comisionados incluyen servicios de mdicos de
medicina general (la mayora de los cuales son empresas privadas que trabajan bajo
contrato exclusivo para el NHS), enfermera comunitaria, clnicas locales y servicios de
salud mental. Para la mayora la atencin de salud se ofrece en un entorno de atencin
primaria de la salud. Los Fideicomisos de Proveedores son hospitales que ofrecen una
atencin ms compleja y especializada, y reciben la mayora del financiamiento NHS.
Como se muestra en la Tabla 7 en 2012, el gasto pblico en salud en el Reino Unido
represent 82.5% del gasto total del pas en salud. Espaa gasta en la salud de su
poblacin el equivalente a 9.4% del PIB. Por su parte, el gasto del gobierno en salud
como porcentaje del gasto total del gobierno es de 16.1% y representa un gasto pblico
per cpita en salud de US$3,009 (tipo de cambio promedio US$).
82 Nick Triggle, Analysis: What next for the NHS?, BBC News, 20 March 2012.

276

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Tabla 7. Indicadores de salud, Reino Unido, 2002-2012



Indicadores para Reino Unido

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Poblacin (millones de habitantes)


Porcentaje de la poblacin menor a 15
aos de edad
Porcentaje de la poblacin mayor a 60
aos de edad

59.4

59.7

59.9

60.3

60.6

60.9

61.3

61.7

62

62.4

62.8

18.6

18.3

18.1

17.9

17.8

17.7 17.63 17.59 17.56 17.54 17.54

20.8

20.8

21

21.2

21.4

Gasto en salud
Gasto total en salud como porcentaje
del PIB
Gasto del gobierno en salud como
porcentaje del gasto total en salud
Gasto del gobierno en salud como
porcentaje del gasto total del
gobierno

21.7

22.1

22.4

22.7

22.9

23

7.6

7.8

8.3

8.4

8.5

9.9

9.6

9.4

9.4

79.4

79.5

81

81

81.3

80.2

81.1

82.6

83.6

82.8

82.5

14.7

14.7

15.1

15.3

15.6

15.6

15.2

16

15.8

16.1

16.1

Gasto en salud per cpita













Gasto total per cpita en salud (tipo
de cambio medio US$)
2065 2444 2955 3161 3423 3953 3875 3512 3489 3659 3648
Gasto total per cpita en salud (PPP
int. $)
2195 2336 2552 2733 2965 3061 3239 3418 3384 3364 3495
Gasto pblico per cpita en salud (tipo
de cambio promedio US$)
1640 1943 2395 2559 2783 3167 3141 2901 2915 3031 3009
Gasto pblico per cpita en salud (PPP
int US$)
1744 1857 2068 2212 2411 2453 2625 2823 2827 2787 2883
Gasto privado en salud











Gasto privado en salud como
porcentaje del gasto total en salud
20.6 20.5
19 19.1 18.7 19.9
19 17.4 16.5 17.2 17.5
Planes privados de prepago como
porcentaje del gasto privado en salud* 19.1
6.1
7.8
7.2
7.5
5
6
6
6
6
6
Gasto de bolsillo como porcentaje del
gasto privado en salud**
53.4 62.1
65 61.3 60.8 57.8 56.8 56.8 56.8 56.8 56.8
Fuente: OMS. Global Health Data Repository






* Peso relativo de pagos de seguro de salud voluntarios en el gasto total en salud.

** Participacin de los pagos de seguros de salud voluntarios en el gasto total en salud

277

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Conclusiones
A partir del mbito internacional se observa que la formulacin de polticas pblicas
de salud es un proceso continuo donde una reforma lleva a la siguiente. Asimismo, la
puesta en marcha de polticas sociales que mejoran el nivel de justicia social y la calidad
de vida, en general, contribuyen de manera significativa a optimizar las condiciones
sociales de la salud. Resulta esencial que diversos actores acten de manera integrada
con base en una atencin de primer nivel de amplia cobertura, alta capacidad de
resolucin y excelente calidad, con el fin de que los servicios de salud sean accesibles
y confiables para la ciudadana. La experiencia internacional indica que el papel de los
servicios privados ha sido de aceptacin general como colaborador del Estado, y que
el nfasis en la buena gestin no debe descuidarse ya que los logros pueden registrar
retrocesos.
La OPS reconoce que ningn pas ha logrado la cobertura universal en salud de la
noche a la maana. (OPS sf) Las reformas de los sistemas de salud son procesos de
largo plazo, y estn plagados de contradicciones y conflictos. La OPS/OMS ha hecho
recomendaciones sobre que elementos tomar en cuenta si se quiere asegurar una
reforma exitosa; sta involucra polticas de Estado que trasciendan gobiernos y tintes
partidistas. A partir de los anlisis de la OPS/OMS (2014), y de los casos estudiados a
continuacin ofrecemos algunas lecciones para el proceso en Mxico.
1. Lo primero que hay que tener en cuenta es que cobertura universal significa el
acceso de manera efectiva a atencin mdica cuando el individuo lo requiera,
sin que dicha atencin est condicionada por las condiciones econmicas,
culturales o sociales del individuo.
2.

Cada sociedad genera su propio modelo. El proceso de reformas al sistema


de salud para alcanzar la cobertura universal conlleva, ante todo, un proceso
poltico donde las diferentes fuerzas polticas as como los actores interesados
tengan una voz en la mesa de debates y discusiones. De ah que las mesas de
dilogo sean fundamentales para poder integrar las necesidades, visiones y
experiencias en una reforma que responda a las necesidades de la poblacin
de manera realista y sostenible.

278

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

3. Igualmente importante ha resultado el nombrar a un individuo que sea


responsable de la reforma al sistema de salud. Tanto en el Reino Unido como
en Canad se nombraron personajes distinguidos y expertos en el tema como
responsables de establecer sus sistemas de salud pblica lo que le dio espacio
y legitimidad al proceso de transformacin.
4. Una reforma hacia un sistema integral de salud de cobertura universal requiere
de recursos financieros del Estado. Las experiencias de los pases que hemos
analizado en este estudio muestran que se requiere destinar mayores recursos
del Estado para el cuidado de la salud. De hecho, entre los pases con mejores
resultados, stos destinan entre 6% y 7% de su PIB al gasto en salud. Ello no
slo implica incrementar de manera significativa el presupuesto sino tambin
una mejor asignacin de los recursos, pues un elevado gasto en salud no se
traduce de manera automtica en una eficiente cobertura universal de salud; el
mejor ejemplo es el de los Estados Unidos.
5. Una forma de lograr la viabilidad financiera es a travs de la elaboracin y
aplicacin rigurosa de presupuestos globales para los servicios de salud, lo
cual garantizara la contencin de costos por el lado la oferta y respaldado para
sistemas efectivos de fiscalizacin.
6. La mejor forma de lograr un sistema efectivo y eficiente es enfocar el sistema
de salud a las actividades preventivas y la atencin primaria, en lugar de
priorizar el cuidado mdico en hospitales, clnicas o las instituciones de salud.
La OPS encuentra que un buen sistema de salud puede resolver 85% de los
problemas de salud a travs de la atencin primaria.
7. La cobertura universal de salud requiere fortalecer las instituciones orientadas
a proveer el servicio tanto desde el punto de vista de la organizacin como de
la coherencia entre las polticas pblicas para lograr el objetivo.
8. Una reforma integral tambin requiere adecuar la formacin de los recursos
humanos destinados al cuidado de la salud, as como de una poltica de
medicamentos que sea financieramente viable y que garantice el abasto
oportuno para la poblacin.

279

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

9. Los pases que disponen de una dotacin importante de mdicos generales y


un sistema adecuado de derivacin a especialistas tienden a mantener costos
ms bajos.
10. Otro aspecto interesante de estos pases es que si bien se esperara observar
un control ms estricto sobre los costos en aqullos donde los hospitales son
propiedad del Estado y los mdicos reciben un sueldo del presupuesto pblico,
la realidad es que esto no es as. Los resultados tampoco son alentadores
en sistemas donde los servicios se organizan a travs de contratos entre
aseguradores y proveedores.
11. En lo que toca al tema de costos, se estima que el instrumento ms importante
para reducirlos est presente en el mbito de la oferta, ya que la elaboracin
de presupuestos globales para atencin de salud, o para cada uno de sus
componentes principales, es el medio ms eficaz para contener los costos
cuando es aplicado de forma rigurosa. Esto se ha traducido en presiones para
reducir la permanencia de los pacientes en los hospitales, racionalizar sus
existencias, y limitar la proliferacin de equipamiento mdico de alto costo.
Se observa que pases que cuentan con mdicos generales y un sistema de
derivacin eficaz logran mantener costos ms bajos, ya que los especialistas
son ms proclives a utilizar servicios ms complejos y onerosos cuando ello no
es estrictamente necesario. Un factor adicional de reduccin del gasto consiste
en utilizar medicamentos genricos.
12. A partir de los cuadros sobre indicadores de salud de cada uno de los pases
que forman parte de este estudio, es posible observar que los tres pases
avanzados destinan una proporcin mayor de su PIB a la salud (Canad 10.9%,
Espaa 9.6% y Reino Unido 9.4, en 2012) en comparacin con los tres pases
en desarrollo (Mxico 6.2%, Chile 7.2% y Colombia 6.8%), lo cual responde
en parte a una estructura poblacional que si bien es de menores dimensiones,
refleja una proporcin mayor de poblacin de 65 + aos de edad que genera
presin sobre los recursos de salud en comparacin con poblaciones ms
jvenes como aquellas de los pases en desarrollo.

280

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

13. Por otra parte, los tres pases desarrollados cuentan con un sistema de
seguridad social ms extendido que es evidente en un mayor gasto pblico per
cpita destinado al sector salud (Canad US$4,021, Espaa US$2,065 y Reino
Unido US$3,009 en 2012), al mismo tiempo que sus reformas recientes no han
respondido a desequilibrios generados por esquemas de privatizacin sino a
una lgica de mayor eficiencia en la administracin de sus sistemas, o debido a
la necesidad de enfrentar restricciones econmicas como en el caso especfico
de Espaa. Es decir, pases que han experimentado con esquemas parciales
de privatizacin, como en el caso de Chile y Colombia, reflejan una menor
proporcin del gasto pblico destinado a la salud. En este punto contrasta
significativamente la comparacin entre Mxico y Chile, ya que mientras el
primero tiene una poblacin nueve veces la del segundo, el gasto pblico per
cpita en salud del segundo es cinco veces mayor que el del primero.
14. Respecto al gasto privado en salud como porcentaje del total, los tres pases
avanzados muestran niveles menores (Canad 29.9%, Espaa 26.4% y Reino
Unido 17.5% en 2012) que los tres pases en desarrollo (Mxico 48.2%, Chile
51.4% y Colombia 24.2% en 2012), excepto Colombia que presenta una
proporcin comparable a los pases desarrollados. Entre los pases menos
avanzados, destaca que el hecho de que Mxico, sin una agresiva poltica
privatizadora de los servicios de salud como en el caso de Chile, presente
un nivel comparable de gasto privado en salud respecto al de su contraparte
sudamericana que s experiment durante la dcada de los aos setenta y
ochenta un proceso en ese sentido dirigido por el Estado.
En Mxico, en general, se reconoce el camino andado hacia la cobertura universal
en salud as como la necesidad de seguir perfeccionando, con sentido de urgencia, el
Sistema Nacional de Salud bajo tres lneas de accin: 1) la necesidad de ms inversin
en salud va impuestos generales y de una mayor presencia del Estado en la funcin del
financiamiento a travs del pooling y la intermediacin financiera; 2) la necesidad de un
nuevo modelo de atencin comn para todo el sector que, teniendo como centro a las
personas y la garanta del derecho a la salud, se base en la prevencin de aflicciones
con base en una estrategia de APS que integre los distintos subsistemas en redes
de atencin de calidad homognea y acreditada; y 3) la necesidad de contar con una
rectora efectiva del Estado a travs de la Secretaria de Salud que permita orientar
todos los recursos financieros, materiales y humanos a la consecucin de los objetivos
sanitarios del pas.
281

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Existen temas pendientes, sin embargo, como el del papel que debe tener el Estado,
el mercado y la ciudadana en los sistemas de salud, y la necesidad de abordar la reforma
en salud desde la perspectiva de los derechos humanos. En este contexto, lo pblico se
debe entender desde una perspectiva amplia que vaya ms all de lo meramente estatal,
subrayando la necesidad de abrir espacios reales de participacin social en salud.
Por otra parte, no existe un consenso entre los diversos sectores sobre el modelo de
salud que debera adoptar el pas. Por una parte, algunos consideran que el esquema
final debera consistir en un servicio nico de salud que integre estructuralmente las
funciones de financiamiento y prestacin de servicios con una fuerte presencia del
Estado en estas tareas, ofreciendo a la poblacin un plan de salud integral con la sola
exclusin de aspectos tales como la ciruga esttica en la cual la participacin de las
instancias privadas se abre solo a aquellas sin fines de lucro y de forma regulada,
no competitiva. Por la otra, estn quienes proponen un sistema mixto, con diversa
participacin del mercado, con base en instituciones articuladoras, en un contexto de
competencia, que ofrezcan un plan de salud acotado a lo que efectivamente se pueda
financiar y garantizar de acuerdo con lo que defina la institucin rectora.
Uno de los temas no resueltos se refiere a la participacin del sector privado. La
realidad es que a la par del debate sobre la reforma al sistema de salud, en Mxico
el sistema avanza hacia la privatizacin por la inclinacin cotidiana de las personas a
resolver sus necesidades de salud en los consultorios particulares u optando por seguros
privados en paralelo a su derecho a acceder al sistema de seguridad social, por lo cual
urge regular sobre todo los servicios de primer contacto y el papel que actualmente
tienen los seguros privados de salud. En este ltimo punto, la Asociacin Mexicana de
Instituciones de Seguros ha reflejado el inters de las aseguradoras privadas de asumir
un papel complementario, no sustitutivo, al del Estado.
Por su parte, la experiencia internacional apunta a lecciones negativas respecto a la
participacin del sector privado en el aseguramiento o articulacin del financiamiento,
debido a la mayor capacidad de cabildeo que este tiene respecto a las competencias de
rectora en algunos pases. A su vez, la mayora de los pases cuentan con un importante
apoyo por parte del sector privado en la prestacin de servicios, existiendo entonces
un desafo esencial para la entidad rectora respecto a que esta oferta opere de manera
coordinada con el sistema pblico y supeditado a los objetivos sanitarios del pas.
En relacin con los retos de Mxico, la experiencia internacional aporta dos
reflexiones importantes: por una parte, la necesidad y conveniencia de avanzar hacia
282

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

pactos polticos amplios para el rea de salud que enfaticen los objetivos ms que
los instrumentos para lograrlos; y por otro lado, que se identifiquen aquellos aspectos
tcnicos que se reconocen como ejes crticos para lograr pasos intermedios de alto
impacto y que representan etapas previas para todas las visiones por diversas que
estas sean. En esta lnea de pensamiento se pueden plantear como temas esenciales el
fortalecimiento de competencias en la funcin rectora por parte de la autoridad sanitaria
tanto a nivel federal como estatal, lo cual implica cambios legales y normativos;
el garantizar el financiamiento y las competencias necesarias para cumplir con las
funciones de salud pblica y de conduccin y regulacin de todo el sistema tanto en el
nivel de la federacin como de cada estado; y el diseo e implementacin de un modelo
de atencin comn para todo el sector, enfocado en las personas bajo una perspectiva
de primer nivel de atencin, de cobertura universal, y que sea compartido por todas las
instituciones.
Buena parte de estos cambios, sin embargo, son de carcter poltico y no tcnico,
por lo cual es necesario continuar el debate tomando en cuenta que el pas camina sobre
estructuras ya construidas. Asimismo, las razones para mejorar el sistema estn a la
vista: el elevado gasto individual es seal inequvoca de que el acceso a los servicios de
calidad es limitado; los cambios epidemiolgicos en Mxico estn ocurriendo de manera
acelerada, lo que exige una transformacin del modelo de atencin; el nivel de inversin
en salud ha registrado un incremento importante en los ltimos aos, lo cual exige una
mayor eficiencia en el uso de recursos que estn vinculados al desempeo, a un mayor
impacto y mejor rendicin de cuentas. Finalmente, la situacin financiera del Instituto
Mexicano del Seguro Social (IMSS) obligar a replantear varios aspectos de la actual
situacin.

283

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Cuadro comparativo: lecciones de las reformas de salud para lograr la cobertura universal de salud

Contexto

Canad

Chile

Colombia

Espaa

Reino Unido

*El pas ha experimentado un desarrollo gradual de su


sistema de bienestar social, similar
al de otros pases
avanzados,
en
trminos de cimentar un sistema de
cobertura universal
de salud que se alcanz a principio de
los aos setenta

*A principio de los
aos ochenta el rgimen militar lleva a
cabo una reforma
privatizadora del sistema de salud que
entra en crisis en los
aos noventa debido
a una reduccin en
la inversin global en
salud, un subsidio incompleto a la demanda, y la concentracin
de la atencin en los
estratos de alto ingreso de la sociedad,
todo como resultado
de un mercado con
casi nula regulacin

*El pas inicia un


proceso de reforma radical en
1993 orientado
hacia la cobertura universal,
la
proteccin
financiera de las
familias derivado de gastos de
salud y la equidad en la provisin de estos
servicios

*Espaa, como
otros
pases
europeos, ha
sido pionero en
alcanzar la cobertura universal

*Desde principios del siglo


XX y de manera gradual, el
Reino Unido
estableci las
bases de un
sistema
de
salud universal
que ha tenido
como ejes la
rectora de los
hospitales por
parte del Estado, as como la
incorporacin
de los mdicos generales
a un esquema
de atencin
primaria gratuita para la
poblacin

284

*El modelo, sin


embargo, deriv
en la fragmentacin del sistema
y en la extraccin
de rentas en detrimento de la
poblacin, lo que
a su vez llev a
tres situaciones
problemticas:
un esquema de
prestacin
de
servicios
que
desatenda las
medidas
de
prevencin; el
manejo
financiero se impuso
sobre la gestin
de los riesgos de
salud; resultados
negativos en la
forma de barreras al acceso a
los servicios de
salud

*La estructura
de
provisin
de servicios ha
evolucionado
teniendo como
referente
la
red sanitariazzz
de la seguridad social, y la
transferencia
de
competencias a las
Comunidades
Autnomas ha
implicado el desarrollo de cierta variabilidad
en la provisin

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Cuadro comparativo: lecciones de las reformas de salud para lograr la cobertura universal de salud

Orientacin de
la Reforma

(continuacin)

Canad

Chile

Colombia

Espaa

Reino Unido

Canad se ha caracterizado por un


proceso de reforma
gradual y continua,
que ha tenido por
objetivo materializar una poltica de
cobertura universal
de salud mediante
la bsqueda de un
equilibrio entre las
transferencias del
gobierno nacional a
las provincias, y los
propios presupuestos de cada una de
ellas. Estas reformas han estado
orientadas a garantizar un mnimo de
atencin para todos
los canadienses, a
la luz del cambio del
perfil epidemiolgico y demogrfico
del pas, y las condiciones financieras
regionales y a nivel
nacional

*Entre
2002-2005
se lleva a cabo una
reforma con base en
el Plan AUGE orientado hacia la cobertura
universal

*En marzo de
2013 se propone
una reforma al
sistema de salud
que tiene por
objetivos reducir las barreras
de acceso, elevar su calidad
y continuidad,
reducir la intermediacin financiera, y elevar
la transparencia
para recuperar la
legitimidad

*La
crisis
econmica ha
llevado a una
serie de reformas para intentar mantener
los niveles de
cobertura universal mediante
el Decreto de
Medidas
Urgentes

*Con el fin de
buscar
una
mayor
eficiencia en la
provisin de
los servicios
de salud, la
reforma ms
reciente
de
2012 tiene el
propsito de
reestructurar
el sistema a
partir de una
mayor
descentralizacin
mediante la
cual sean los
mdicos generales,
ms
que las autoridades locales, quienes
tomen las decisiones bsicas de administracin del
sistema bajo
un esquema
que mantiene
un financiamiento centralizado

*El centro del cambio


estuvo en la definicin de un cuerpo
de derechos sociales
en salud

*Se han establecido barreras al ingreso


al sistema de
salud para todas
aquellas
personas
no
espaolas
*Se elaboraron
los respectivos
reglamentos
que
definen
las carteras de
servicios
en
bsicos, suplementarios,
y
con
copago
para servicios o
esenciales
*Se han ampliado los copagos
ms all de las
adquisiciones
de medicamentos
*Se han instrumentado
otras medidas
como cierres
nocturnos de
instalaciones,
disminucin o
anulacin del
presupuesto,
creacin
de
centrales
de
compras
y logsticas y
agrupacin de
proveedores

285

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Cuadro comparativo: lecciones de las reformas de salud para lograr la cobertura universal de salud

Lecciones

(continuacin)

Canad

Chile

Colombia

Espaa

Reino Unido

A diferencia de
otros pases, el
proceso de reforma
gradual y continuo
de Canad no ha
estado orientado a
alcanzar la cobertura universal ni a
restituir la rectora
del Estado en la
materia, ya que ambos aspectos han
estado bien establecidos dentro de
su sistema. En contraste, el motor del
cambio en el pas
ha sido la necesidad de equilibrar
los recursos para
la salud, entre las
transferencias que
efecta el gobierno nacional a las
provincias, por una
parte, y los presupuestos de cada
una de las demarcaciones, respetando
el pacto federal que
dio origen al pas.
El objetivo ltimo
ha consistido en
mantener el acceso
universal a la salud,
en un contexto de
cambio demogrfico y financiero

*Los aspectos relevantes han sido la


mayor capacidad de
regulacin del Estado
respecto a actores
privados; un plan de
salud obligatorio y de
cobertura universal,
separacin de tareas
en las funciones de
rectora; financiamiento y prestacin
de servicios; y la implementacin de la
autogestin en red
para los hospitales

*Al someter al
sistema de salud
al mercado se
produce
una
co n centraci n
del ingreso y
apropiacin
de excedentes
econmicos, anulando el efecto
redistributivo
esperado de las
polticas sociales
para
alcanzar
una mayor cohesin social

*Ms all de la
crisis econmica, la evolucin
de un sistema
basado en la seguridad social
hacia un sistema nacional de
salud no se ha
visto refrendado por las leyes
y reglamentos
correspondientes para poder consolidar el
modelo

*El objetivo actual


consiste en seguir
fortaleciendo el primer nivel de atencin

*El gasto del


Rgimen
Contributivo dirigido
a la poblacin
de mayores ingresos
creci
mucho ms que
el dedicado a la
poblacin pobre

*Esto ha dado
lugar a una situacin hbrida
que ha implicado una serie
de
procesos
basada en un
aseguramiento
que no corresponde a un
servicio nacional de salud

*A diferencia de otros
pases que impulsan reformas al sistema
de salud en
respuesta los
desequilibrios
generados por
procesos de
privatizacin y
de una consecuente disminucin de la
funcin rectora del Estado,
en el Reino
Unido la transformacin del
sistema est
encaminada
a dar un mayor poder de
decisin
en
el uso de los
recursos pblicos a los mdicos generales,
quienes se encuentran en la
primera lnea
de atencin a
la poblacin

*Al
comienzo
de las reformas
se
cuestion
el sistema de
financiamiento
va oferta, bajo
el argumento de
que los recursos
se perdan en la
burocracia
institucional y no
llegaban a los ciudadanos, por lo
cual era necesaria la transicin
a los subsidios
a la demanda;
se observ, sin
embargo,
que
se pierden los
recursos de la
demanda debido
a las caractersticas ya descritas
del sistema
*La crisis tiene
base en el hecho
de que el gasto
del Estado no
llega a la poblacin
pobre
sino que se concentra
debido
a la presin del
mercado
*El problema no
es el mercado
en s, sino la falta
de un equilibrio
entre el Estado
y el mercado en
beneficio de los
ciudadanos

286

*Se trata, entonces, no de


devolver
la
capacidad rectora al Estado
en
materia
de salud, sino
de propiciar
una
mayor
eficiencia en
el gasto en
salud a travs
de un proceso de toma
de decisiones
que incorpora
de
manera
s i g n i f i cat i va
la
retroalimentacin de
quienes hacen
funcionar al
sistema
de
manera cotidiana, quienes
son los mdicos generales

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

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(Footnotes)
1 World Health Organization (WHO), United Kingdom statistics summary (2002 to
present), disponible [en lnea]: http://apps.who.int/gho/data/node.country.countryGBR?lang=en
2 World Health Organization (WHO), Canada statistics summary (2002 to present),
disponible [en lnea]: http://apps.who.int/gho/data/node.country.country-CAN?lang=en

290

Captulo 4
Por una equidad
sustantiva de gnero
El empoderamiento de la mujer
Rosario Robles Berlanga

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Todo empez cuando Eva quiso


quedarse con la mitad de la
manzana*
Apenas en el medioda del siglo pasado, nuestras abuelas conquistaron nuestro derecho
al voto. Muchas son las experiencias que a lo largo de estas dcadas se han acumulado
y, por supuesto, cada vez son ms los espacios que hemos conquistado gracias a nuestra
tenaz lucha. De hecho, el reconocimiento de nuestros derechos polticos, el acceso
masivo al trabajo, a la educacin y a los mtodos anticonceptivos, principalmente la
pldora, fueron la base de profundas transformaciones que modificaron de raz la
situacin de millones de mujeres, y lo que podemos considerar como una autntica
revolucin. Los cambios que se han dado en nuestro pas no pueden comprenderse sin lo
que implica que media sociedad se incorpore a la ciudadana.
Desde aquel importante momento, las mujeres hemos dado pasos muy importantes.
El ms reciente, la paridad entre hombres y mujeres para cargos de eleccin popular en el
mbito legislativo. No obstante esta reforma constitucional y legal, propuesta por cierto
por el Presidente Erique Pea Nieto, en muchos sentidos la ciudadana de la inmensa
mayora de las mujeres, an es incompleta y debemos seguir trabajando arduamente
hasta que alcancemos la igualdad sustantiva. An en el mbito poltico, las asignaturas
son importantes: hoy por hoy, ninguna mujer gobierna alguna entidad de la Repblica, y
slo seis a lo largo de la historia han tenido esta alta encomienda. Slo el 7 por ciento
de las presidencias municipales son ocupados por mujeres, cuando los gobiernos
locales son precisamente los ms cercanos a la gente. Las mujeres estn todava
subrepresentadas en la direccin de empresas y su presencia es apenas testimonial
en las grandes corporaciones. Igualmente, existen mbitos profesionales, acadmicos,
cientficos y sociales en los que la participacin sigue siendo inferior a nuestra ya
acreditada profesionalidad y capacitacin. La calidad del empleo, la remuneracin y las
oportunidades de progreso son menores: por ejemplo, la ONU calcula que en Mxico las
mujeres perciben un ingreso inferior en un 40 por ciento que los hombres por realizar el
mismo trabajo.
*Conferencia dictada por la Secretaria de Desarrollo Social del Gobierno de la Repblica, Rosario
Robles Berlanga, en el marco del seminario El Empoderamiento de la Mujer para la transformacin
de Mxico, organizado por la Fundacin Colosio, A.C., el sbado 6 de diciembre de 2014 en el Hotel
Presidente Intercontinental de la Ciudad de Mxico.

293

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Un primer razonamiento tiene que ver con la insercin femenina en un mundo


tradicionalmente masculino como es el poltico. En la cultura patriarcal, las mujeres
somos educadas como seres para otros. Tambin para ser obedientes y sumisas. Cuando
accedemos al poder, lo hacemos sin completa investidura como dira Celia Amors,
porque normalmente se piensa que la ratificacin y validacin de nuestras decisiones
slo puede darse a travs de un varn. Por eso, no somos capaces de ungir a otras
mujeres, porque sentimos que no tenemos el poder, al menos completamente, como
acertadamente lo seala Amelia Valcrcel. Cuando una mujer participa en poltica y
ejerce un liderazgo (al igual que en otros mbitos en los que estn en juego relaciones
de poder o de dinero) subvierte estos paradigmas con su sola presencia. Es tolerada
si ejerce el poder a medias, con humildad, castidad y obediencia, pero si rompe estos
paradigmas se vuelve peligrosa. Si el hombre quiere tener un mayor poder es totalmente
natural, en cambio si la mujer lo desea la valoracin es diferente porque esta aspiracin
trastoca profundamente las relaciones de desigualdad construidas desde la familia, la
escuela y el conjunto de la sociedad. Las mujeres nos topamos con el techo de cristal,
ese conjunto de barreras casi imperceptibles, esos cdigos no escritos, que reproducen
la discriminacin y la exclusin de la otredad, en este caso lo femenino.
Desde luego que estos obstculos estn relacionados directamente con la
organizacin de la sociedad y con la divisin sexual del trabajo que ha remitido a las
mujeres al mbito de lo privado (o ms bien de lo domstico) y a los hombres al pblico.
Esta divisin las ha excluido de la toma de decisiones y de los espacios de poder, al
tiempo que se construye el mito de la reina de la casa que domina y manda al interior
del hogar. Nada ms falso. Porque la mujer tambin ser sometida en lo privado a travs
de lo domstico. En este terreno a las mujeres tambin les son expropiados derechos y
libertades. Como dira Marta Lamas, esta disparidad se refleja en la poltica: la ausencia
de hombres en el cuidado de los hijos y el trabajo domstico es proporcionalmente
inversa a la ausencia de mujeres en puestos pblicos y en la poltica. Transformarla
es un imperativo para sentar las bases de una mayor participacin de las mujeres en
cualquier trinchera de la sociedad. Esta organizacin de la sociedad basada en la idea
hombre proveedor/mujer cuidadora, que ya nada corresponde con el hecho de que
cinco de cada diez mujeres mexicanas hayamos ingresado al mercado laboral y sean
tambin proveedoras, que uno de cada cuatro hogares sea sostenido exclusivamente
por mujeres, es la base de esta exclusin y tambin de muchos de los problemas que
aquejan a nuestra sociedad.

294

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Esta construccin social ha implicado que en el imaginario colectivo, de manera


casi imperceptible, la mujer poltica sea considerada tambin como un objeto o una
propiedad colectiva, al grado de que su vida privada les pertenece a todos y es motivo
de escrutinio pblico a diferencia de los hombres, entre otras cosas porque difcilmente
se le confiere a la mujer la detentacin de un mbito privado (insisto, que no es lo
mismo que domstico) y porque la sociedad les exige estndares morales mucho ms
severos. Partiendo de esas premisas, la mujer que incursiona en la poltica y detenta
poder tiene que estar preparada para resistir ataques que, en ningn caso, se dirigiran
a hombres, muchos de ellos violatorios de sus garantas individuales y derechos, pero
que son permitidos entre otras cosas porque constituyen el castigo o la sancin a la
osada de incursionar en un mundo que no les pertenece. En la lgica imperante, las
mujeres somos culpables de que nos violen (por nuestra manera de vestir o de hablar o
de mirar), de que nos golpeen (por no ser obedientes), de que irrumpan en nuestras vidas
privadas (eso obtenemos por no quedarnos en nuestra casa o ser invisibles), y de que se
nos juzgue por nuestras relaciones (por nuestra pareja, nuestro padre, nuestro hermano,
nuestros hijos) y no por nuestras acciones.
Un segundo factor de exclusin tiene que ver con la construccin de valores y
cdigos asociados a lo masculino. Desde los horarios y ritmos en los que se hace poltica
(que no consideran que las mujeres juegan un doble rol y tienen una doble jornada), los
ambientes y lenguajes, hasta la generacin de mitos de que las mujeres no estamos
interesadas en el poder, que no nos gusta tomar decisiones (como si no las estuviramos
tomando a cada minuto), y que entre nosotras somos las ms crueles enemigas (mujeres
juntas ni difuntas). Todo ello, para excluir y para dividir. Esto fue as, porque durante
aos nos indujeron a pelear por las migajas, pero gracias al feminismo empezamos a
tejer redes de solidaridad y a exigir lo que legtimamente nos corresponde.
Cuando se rompen estos estereotipos, y las mujeres reconocemos abiertamente que
deseamos el poder renunciando con ello a valores que tradicionalmente nos han sido
impuestos como la abnegacin y la docilidad, se nos juzga de una manera diferente. Lo
que es natural en un hombre, en la mujer se convierte en una insana ambicin. Y nuestro
ascenso en la escala poltica se sigue relacionando indebidamente a cuestiones que
nada tienen que ver con nuestro desempeo y talento. No es casual que a lo largo de la
historia, mujeres talentosas y maravillosas hayan decidi disfrazase de hombres (como
Aurora George- Sand) o vestir los hbitos (como Sor Juana) para eliminar todo rasgo

295

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

femenino-subversivo. Tampoco lo es que algunas que se atrevieron a desafiar el poder


masculino y a exigir igualdad hayan terminado en la guillotina como le sucedi a Olimpia
de Gouges, creadora de la Declaracin de los derechos de la mujer y la ciudadana que
cuestionaba el hecho de que las mujeres no fueran consideradas en la Declaracin
Universal Francesa, y quin desafiante acu la frase de que si las mujeres iban al
cadalso tenan el mismo derecho de subir a la tribuna (le respondieron con un panfleto
llamado Proyecto de una ley para que a las mujeres se les prohba aprender a leer). Otro
caso es el de Mary Wollostonecraft, quien en su obra la Vindicacin de los derechos
de la mujer, considerada por cierto fundacional, cuestion la base misgina del contrato
social rousseauniano. Porque aunque parezca increble en el pensamiento ilustrado (que
constituy la base de las declaraciones ms importantes: la americana y la francesa y
del concepto de igualdad) se consideraba a las mujeres como un segundo sexo, cuyo
cometido era agradar, ayudar y criar hijos, para las que no estaban hechos ni los libros
ni las tribunas: el Estado ideal es una Repblica en la cual el varn es jefe de familia y
ciudadano. En conclusin, las mujeres no pertenecen al orden de lo pblico-poltico sino
al domstico-privado. Otras mujeres terminaron en la hoguera (literal y simblicamente),
condenadas por el simple hecho de afrontar de manera peligrosa ese orden patriarcal,
cuyos paradigmas no tienen nada que ver con nosotras.
Estas figuras que parecen pertenecer al pasado, se reproducen de maneras ms
sutiles en las sociedades de hoy. Porque en el imaginario colectivo prevalece esa visin
misgina que tiene en algunos medios de comunicacin a sus ms fieles reproductores.
Por eso me atrevo a decir que a pesar de los discursos igualitarios, el acceso de las
mujeres a la poltica es tolerada hasta cierto punto. Cuando se ejerce el poder de manera
explcita, la presencia femenina se vuelve profundamente subversiva. Porque esta
presencia empodera a otras mujeres y las enfrenta (en el buen sentido de la palabra) a
su realidad de exclusin y sometimiento. Una mujer con poder es una accin afirmativa
para muchas que se sienten por esa razn con ms fuerza. Cuando era jefa de gobierno,
hubo mujeres que me llegaron a decir que desde que estaba al frente de la ciudad
ya no permitan que las maltratara su marido. Por eso nuestra presencia subvierte el
orden patriarcal y los paradigmas culturales sobre los que se ha construido. Por eso
las reacciones a veces son tan violentas, porque no se cumple ya con la expectativa de
mujer obediente y se desea para una, lo que debe ser para otros, preferentemente un
varn.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Estos criterios, extraordinariamente sutiles (tanto que se le denomina techo de


cristal), forman parte de un prototipo cultural que tiene que ser transformado y el primer
paso lo constituye la alianza entre mujeres, la ruptura del mito de que entre nosotras
somos las peores enemigas, la generacin de complicidades por encima de antipatas,
de distancias polticas, de insolidaridades, porque un mayor nmero de mujeres en
los espacios de decisin permitir transformar el imaginario social, al tiempo que se
construyen redes que las sustenten y les den armas para enfrentar cualquier intento
para denostarlas y excluirlas.
Una ltima reflexin: el acceso de las mujeres a la poltica se da en condiciones
muy adversas tambin por la profunda desigualdad y exclusin social que caracteriza a
Mxico. Mientras las mujeres no puedan romper las cadenas que las atan a la pobreza,
a la violencia, a la discriminacin, mientras no puedan dar un grito de independencia,
de autonoma, de libertad, difcilmente podrn incorporarse plenamente a la poltica.
Eso lo ha comprendido muy bien el Presidente de la Repblica y no slo el Plan
Nacional de Desarrollo tiene por primera vez a la perspectiva de gnero como un eje
transversal, sino que la poltica social de nueva generacin que l encabeza, basada
en un enfoque de derechos, ha sido discutida y analizada desde la lgica de la igualdad
y del empoderamiento de las mujeres. Por ejemplo, el nuevo programa Prospera
(antes Oportunidades) concibe a la mujer no slo como una receptora de recursos,
sino como un sujeto activo que pueda salir adelante por su propio pie, a partir de su
propio esfuerzo, lo que verdaderamente la empodera. Mucho hemos discutido tambin
la necesidad de compartir las corresponsabilidades con la pareja, para que la carga
no sea exclusivamente de la mujer, ni estas corresponsabilidades en materia de salud
o educacin sean un obstculo para que ellas encuentren otras vas de ingreso que
mejoren su condicin. Como parte de estos cambios, se ha introducido de manera muy
importante esquemas de prevencin al embarazo adolescente y al acceso efectivo de las
mujeres, a los mtodos de planificacin familiar.
El Gobierno de la Repblica entiende adems que nadie puede ejercer sus derechos
polticos con libertad si tiene hambre o vive en condiciones de pobreza extrema. Que son
cientos de miles las mujeres que se quitan la poca comida que tienen de la boca para
alimentar a sus hijos. Por eso puso en marcha la Cruzada Nacional contra el Hambre.
Por ejemplo, los comedores comunitarios se mantienen gracias al esfuerzo colectivo y

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

voluntario de las mujeres, y en ellos hoy por hoy, desayunan y comen ms de 600 mil
personas, la mayora nios y nias, mujeres embarazada y en lactancia que antes no
tenan acceso a una alimentacin adecuada. Ms de 700 mil mujeres han recibido su
Tarjeta Sin Hambre para intercambiar por 15 productos bsicos en las tiendas Diconsa
cada mes, lo que les permite superar el hambre y mejorar la condicin de sus familias.
Pero lo ms importante, toda esta poltica social se construye desde abajo hacia arriba,
de tal manera que se cuenta con ms de 60 mil comits comunitarios a lo largo y ancho
del pas, integrados en su mayora por mujeres, a las que estamos ya capacitando y
fortaleciendo su liderazgo, tarea a la que se sumar el Instituto Nacional de las Mujeres.
Pero podemos mencionar otras medidas como la del cuarto adicional o cuarto rosa, que
tiene por objeto abatir el hacinamiento y tener un espacio para que las nias estn
seguras y no sean vctimas de violencia. La de la escrituracin de todas las viviendas
que entrega el gobierno a nombre de la mujer, de la esposa. La construccin de Centros
de Justicia para que las mujeres puedan tener acceso a la justicia o de las Ciudades de
la Mujeres que sern centros multidisciplinarios. El primero que pronto ser inaugurado
se encuentra en la regin ms pobre, en la Montaa Guerrerense.
De la misma manera, podemos mencionar el Seguro de Vida para Jefas de Familia y
otros programas emblemticos que tienen por objetivo que las mujeres puedan ejercer
plenamente sus derechos. El gobierno del Presidente Pea ha entendido que uno de los
grandes cambios tiene que ver con la redistribucin de las tareas del cuidado, antes
responsabilidad exclusiva de las mujeres y por ello invisibles ante la sociedad. En una
visin de nueva generacin, el Estado est obligado a compartir esa fundamental tarea.
De ah que uno de los programas ms importantes sea precisamente el de escuelas
de tiempo completo que permiten que los nios estn seguros mientras la mam est
trabajando al hacer compatibles los horarios laborales con los escolares.
En resumen, para que las mujeres participen en la poltica es indispensable
modificar la cultura patriarcal y trastocar la idea tradicional de la organizacin de la
sociedad. Es imperativo modificar los tiempos y las formas de hacer poltica y generar
espacios incluyentes y respetuosos, es central combatir la violencia de la que son
vctimas la mayora de las mujeres mexicanas porque no pueden contribuir de lleno con
su iniciativa o creatividad si estn agobiadas por heridas fsicas o psicolgicas, si tienen
que mantener a sus familias en condiciones muy precarias, si no encuentran un empleo
por ser madres, o si son discriminadas no slo por su gnero sino tambin por el color de

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

su piel. Cambiar esta condicin desigual y discriminatoria es fundamental para facilitar


el acceso de las mujeres al poder. El empoderamiento de la mujer est directamente
relacionado con su autonoma econmica y social y una vida libre de violencia.
Por eso celebro este encuentro de mujeres lderes. Porque para realizar estos
cambios no basta con la disposicin del gobierno. Conformar una masa crtica de mujeres
en los espacios de poder es fundamental, para ello se requiere que seamos capaces de
articular alianzas y pactos, y que asumamos que podemos empoderar a otras mujeres,
que podemos ser amigas y solidarias porque cada espacio ganado nos fortalece a todas,
ya que slo as se podr enfrentar la sutil violencia que surge desde el momento mismo
que trastocamos el mundo patriarcal con nuestra presencia. La construccin de mujeres
autnomas y poderosas lejos de avergonzarnos debe llenarnos de orgullo y satisfaccin.
Una mayor presencia de mujeres en los mbitos de poder permitir ir transformando
el imaginario colectivo y la visin excluyente y misgina, al mismo tiempo que nos
permite sentar las bases de un nuevo paradigma cultural que signifique que no seamos
expulsadas del paraso de la poltica, sino por el contrario que tengamos acceso a la
mitad del poder que legtimamente nos corresponde. No queremos ms, pero tampoco
menos.

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Captulo 5
Por un Mxico en paz con
justicia y desarrollo
Medidas por la paz, la unidad y la justicia
Jorge Carlos Hurtado Valdez

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Declogo por un Mxico en Paz


con Justicia, Unidad y Desarrollo del
Presidente Enrique Pea Nieto*
Creo que esta charla que podemos tener, este intercambio de opiniones entre ustedes y
nosotros, resulta muy oportuno a raz de que el da 27 de noviembre, el Presidente de la
Repblica Enrique Pea Nieto hiciera una serie de propuestas como una respuesta del
Gobierno de la Repblica a hechos tan lamentables que se han presentado a partir de
septiembre de 2014 en el pas.
El pas necesitaba de una respuesta inmediata del Gobierno de la Repblica y creo
que esta serie de propuestas, estas 10 propuestas que ha presentado el Presidente nos
pueden ayudar, en buena medida, a salir adelante del problema tan difcil en el que se
encuentra el Mxico.
De estas 10 propuestas que hizo mencin el Presidente, me voy a permitir
comentarlas brevemente para centrarnos en 2 principales, que son los que corresponden
al Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica.
Primero, todos sabemos que el pas en estos momentos necesita de todos, este
es un problema que nos atae a todos, el problema de la seguridad, no solamente a
la autoridades de la federacin o a las autoridades municipales, sino a los ciudadanos
todos, por eso el Presidente ha hecho esta serie de 10 planteamientos. En primera
instancia, envi la iniciativa de ley contra la infiltracin del crimen organizado en las
autoridades municipales, todos sabemos lamentablemente que no solamente en el caso
de Iguala en Guerrero, sino en otros ayuntamientos, en Michoacn y en algunos otros
estados del pas, precisamente por las debilidades de las organizaciones municipales
se han visto afectadas por la infiltracin del crimen organizado. La segunda estrategia
proyecta redefinir y clarificar el sistema de competencias en materia penal que tambin
es importante. La tercera, el establecimiento de las policas estatales nicas que ha
resultado una propuesta polmica y que creo que ste es un buen foro para comentarla,
para ver el punto de vista del Gobierno de la Repblica, el porqu de las medidas y tambin
*Conferencia dictada por el Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica del
Gobierno de la Repblica, Jorge Carlos Hurtado Valdez, en el marco del seminario Gobernar para
Transformar: fortalecimiento institucional para un Estado de derecho eficaz, el viernes 12 de diciembre
de 2014 en el Centro de Convenciones de Quertaro, Quertaro.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

escuchar su punto de vista como autoridades municipales. La nmero cuatro tiene que
ver con la propuesta del 911 como un nmero telfono nico para emergencias en todo
el pas, que tambin ha levantado una serie de comentarios a favor y en contra. La quinta
medida es el establecimiento de la clave nica de identidad, que es un complemento
para poder tener un control de todos los que habitamos en este pas. El Gobierno de
la Repblica, en la propuesta nmero seis, ya realiza operativos especiales en Tierra
Caliente, tanto en Guerrero como en Michoacn y en el rea aledaa como el Estado de
Jalisco, as como en el Estado de Tamaulipas si as se requiere. La medida nmero siete
es que en el prximo periodo ordinario de sesiones, el Presidente enviar al Congreso
una agenda de reformas para mejorar la justicia cotidiana. La octava propuesta, apegada
a las reformas constitucionales en materia de Derechos Humanos, es enviar la iniciativa
para las leyes generales en materia de tortura, desaparicin forzada y se publicar el
reglamento para la Ley General de Vctimas que incluye el fondo de ayuda de asistencia
y reparacin integral y el registro nacional de vctimas. En el noveno planteamiento el
Presidente manifest el respaldo de su gobierno al Sistema Nacional Anticorrupcin
y a la Ley Reglamentaria de la Reforma Constitucional en materia de Transparencia.
Finalmente, la ltima medida se enfoca en establecer un gobierno abierto en lo que
respecta a la Administracin Pblica Federal, para ello la Secretara de la Funcin
Pblica desarrollar un portal de informacin sobre los proveedores y contratistas de
toda la administracin federal.
Estos son los 10 puntos que ha propuesto el Presidente a partir del da 27 de
noviembre. Me voy a enfocar en 2 de ellos, planteamientos en los que est involucrada
de manera particular buena parte del trabajo que corresponde a la Secretara Ejecutiva
del Sistema Nacional de Seguridad Pblica.
El primero, el ms polmico de todos, es el establecimiento del mando nico de
polica estatal en las 32 entidades federativas. Es una realidad que algunas de las
policas municipales, y ustedes lo saben bien, no han mantenido la solidez institucional
para frenar la delincuencia, lo que ha generado corrupcin de sus integrantes. Ha habido
un trabajo enfocado a certificar u homogeneizar los trabajos y los procedimientos de
las instituciones policiacas del pas que arroj resultados positivos, pero la verdad es
que no en amplia medida ni con la severidad que el pas requiere y reclama. Mxico
necesita establecer un mando policial nico con claridad a nivel estatal, que tenga la
concurrencia, la coordinacin y las bases jurdicas que fortalezcan la procuracin de
justicia, a fin de poder hacer frente efectivo a la delincuencia como lo clama la sociedad
mexicana en su conjunto.
304

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

De los 2421 municipios con que cuenta el pas, cerca de 600 carecen de un cuerpo
policiaco propio, ya sea por motivos polticos o por motivos presupuestales, pero hay
ms de 600 municipios que no tienen ningn tipo de corporacin policial. Tenemos
alrededor de 1800 corporaciones de policas municipales y sin embargo representan tan
slo el 32 por ciento de todo el estado de fuerza del pas.
En qu situacin estamos? La mayor parte de las policas municipales carecen
de recursos humanos y materiales necesarios para poder realizar sus funciones a
cabalidad, de todas estas 1800 corporaciones municipales, el 86 por ciento cuenta con
menos de 100 efectivos. A nivel estatal, slo 14 corporaciones cuentan con policas
en todos sus municipios. Entre las 20 principales corporaciones municipales del pas,
se concentra la cuarta parte de todos los policas municipales, en cambio, el 10 por
ciento de los policas municipales est distribuido en 1,110 municipios, lo que nos da
un promedio de 12 elementos por ayuntamiento. Lo anterior nos hace notar que las
policas municipales no se llegaron a consolidar como una opcin institucional vlida
para atender las necesidades de seguridad en buena parte del territorio nacional. La
reforma constitucional de 1999 pretendi fortalecer la funcin de seguridad para los
municipios, hasta antes de ese ao era una responsabilidad compartida entre estados
y municipios, pero si observamos las estadsticas mencionadas es muy difcil que los
municipios puedan a cumplir con el propsito que les fue establecido de manera efectiva.
Qu propone la nueva estrategia? La estrategia presidencial busca establecer
un mando policial centrado en las 32 entidades federativas, incluye mejoras en todos
los elementos policiales incluyendo el mbito personal y humano, con la finalidad de
que la tarea de brindar la seguridad pblica sea algo que se perciba socialmente como
una labor digna, a la vez que sea efectiva en beneficio de la ciudadana. Se trata de
devolverle al polica una dignidad que desgraciadamente se ha venido perdiendo con
el tiempo y que tiene que ver desde la prestacin salarial, la capacitacin y el brindarle
seguridad a su familia. Que la funcin del polica se vea como antes, con respeto de
parte de la sociedad como cualquier otra profesin.
Pero, cmo le vamos a pedir a un polica que se gane el respeto de toda la ciudadana
con un salario nfimo que no tiene prestaciones, que no tiene equipamiento, que apenas
sobrevive? Cmo exigirle a l, cuando tiene que estar preocupado por el qu va a pasar
con su familia el da de maana si apenas le alcanza con los salarios para comer? Para

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

esto, se propone consolidar en lugar de 1800 policas dbiles, mal preparadas y mal
equipadas; tener 32 policas fuertes, dignas, responsables, limpias que cumplan con su
funcin de defender a la sociedad y que la gente cuando vea a un polica en la calle, en
lugar de que diga aguas que este me va a asaltar, diga este me va a proteger en mi
casa, en mi negocio, en la calle, ese es el objeto y hacia ah va enfocado este programa
del Sr. Presidente.
De las 32 entidades federativas, exactamente la mitad ha logrado suscribir convenios
de colaboracin con la totalidad de sus municipios, no obstante un acuerdo en la propia
CONAGO y en el Consejo Nacional de Seguridad en 2010 y otro acuerdo en 2012 en los
que se promovi el establecimiento del mando nico estatal, esto se debe al carcter
voluntario del mando nico entre el gobierno del estado y de los municipios que se
plante en ese momento.
En qu se avanz del 2010 a esta fecha? La mitad de las 32 entidades s tiene
establecido de alguna forma el mando nico con la totalidad de los municipios, en las
16 restantes, tenemos 15 en las que existe algn tipo de convenio y algn nmero de
municipios incorporados al mando nico y solamente 1 estado que no tiene ningn
convenio de mando nico con alguno de sus ayuntamientos. As que, es diferente el grado
de avance que se tiene en las entidades federativas con relacin al establecimiento del
mando nico con sus municipios.
Qu buscamos con sustituir 1800 policas con 32 policas fuertes? Que estn
homologadas, que todas las policas trabajen igual, que tengan las mismas prestaciones,
salarios dignos y decorosos para todos y que empleen los mismos sistemas y mtodos,
desde convocatoria, seleccin de aspirantes, pruebas de evaluaciones de control de
confianza, capacitacin, actualizacin, equipamiento e infraestructura para que de esta
forma la funcin policial se realice de una manera homognea en todo el pas, y que
no existan las diferencias abismales que existen actualmente entre policas estatales
y municipales.
Por eso, se busca impulsar un modelo policial que comprenda un modelo integral
de desarrollo policial, actualmente el desarrollo policial comprende 3 rubros: el
servicio profesional de carrera policial; la profesionalizacin y el rgimen disciplinario.
Qu entendemos por servicio profesional de carrera policial? Lo que queremos dar a
entender aqu es que comprende el reclutamiento, la seleccin, el ingreso, la formacin,

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

la certificacin, la permanencia, la evolucin, la promocin, el reconocimiento y al final


la baja del servicio.
La profesionalizacin la entendemos como el proceso permanente y progresivo de
formacin y de acuerdo con el programa rector de profesionalizacin que se aprob
de manera conjunta en el mes de junio en una reunin histrica, en que por primera
vez coincidieron la Conferencia Nacional de Secretarios de Seguridad Pblica y la
Conferencia Nacional de Fiscales y Procuradores de Justicia. Este programa se present
el 22 de agosto en la sesin del Consejo Nacional de Seguridad en la que fue ratificado
y se compone por todo lo que tiene que ver con la actualizacin y la permanencia de
las personas. El nuevo concepto de desarrollo policial se encuentra enmarcado en la
Estrategia Nacional de Desarrollo Policial que est orientada al fortalecimiento de
la competencia y el sentido de pertenencia, esto es muy importante, qu queremos
decir con el sistema de pertenencia? Que un polica realmente se sienta parte de su
corporacin, se sienta orgulloso de pertenecer a ella y busquen su permanencia en ella,
pero, cmo le vamos a pedir a un polica que se sienta orgulloso de su corporacin y
que est luchando por la permanencia en ella si lo tenemos mal pagado, mal capacitado,
mal equipado y apenas tiene lo indispensable para sobrevivir y mantener a su familia?
Por eso es que buscamos la dignificacin del polica con un apego a la legalidad y el
reconocimiento social de ellos, con el fin de consolidar su trayectoria, no slo profesional,
sino su trayectoria personal y familiar, que le garantice un desempeo eficaz de sus
funciones en beneficio de la sociedad.
La estrategia consiste en siete puntos bsicos: nivelacin acadmica; homologacin
salarial; prestaciones; capacitacin en el nuevo sistema penal acusatorio, esto es
fundamental y nos tiene que quedar muy claro a todas la autoridades tanto federales
como estatales y municipales.
Otro punto es la certificacin de las competencias policiales, la infraestructura y
equipamiento, la capacitacin de los mandos medios y de los mandos superiores. Por
eso, en mayo de este ao iniciamos un proceso de capacitacin de mandos medios el
cual termin en octubre, donde egres la primera generacin con 856 mandos medios
policiales capacitados, sin embargo, tenemos que seguir capacitando los mandos
medios estatales y municipales, y adems en la escuela de mandos incluir tambin a
los mandos superiores.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Cmo lo vamos a lograr?, se estn planteando 6 lneas de accin uno que tiene
que ver en primer lugar con la nivelacin acadmica debido a que es fundamental la
capacitacin homognea de todos los elementos policiales. Necesitamos trabajar en
alcanzar la nivelacin acadmica de los efectivos, en el caso de las policas municipales
tenemos 184,614 elementos que nada ms cuentan con secundaria y tenemos adems
ms de 18,000 que tienen el bachillerato sin terminar, es decir tenemos un reto ah
de nivelar acadmicamente a ms de 202,000 elementos para que tengan un nivel de
preparatoria.
Habr que establecer una homologacin de salarios regional o nacional. Primero,
en lo que respecta al gobierno municipal es atender la cuestin salarial de 143,000
efectivos de todos los grados, y con relacin a las policas estatales, el objetivo es
abarcar a ms de 190,000 efectivos.
Se darn cuenta ustedes del reto gigantesco en pesos y centavos que significa llevar
a cabo toda esta reestructuracin salarial de las policas estatales y municipales para
darles un sueldo digno y decoroso.
En infraestructura y equipamiento, la meta es fortalecer a las 32 academias
policacas e institutos de profesionalizacin, tenemos 32 academias y 32 institutos de
profesionalizacin, hay que destinarle recursos para que cuenten con una infraestructura
ms o menos similar y poder aplicar toda la malla curricular, que todos los programas
de capacitacin sean los mismos. El reto es que el mismo programa de instruccin
acadmica y capacitacin que reciba un polica de Baja California, lo reciba uno de
Puebla y lo reciba uno de Quintana Roo a fin de que sea una carrera policial autentica,
es decir, que un polica por cuestiones familiares u otro motivo necesite cambiar su
domicilio de Tabasco a Sinaloa, sepa que lleva la misma capacitacin, las mismas
prestaciones y el mismo equipamiento para poder desempear su trabajo como polica
en cualquier corporacin del pas.
La capacitacin de los mandos que comentaba hace un momento, cumpliendo con lo
establecido en el programa rector de profesionalizacin, es necesario capacitar a ms de
8,000 mandos medios y superiores de todas las corporaciones, esto se relaciona con el
servicio profesional de carrera y se ha programado desarrollar esquemas transparentes
de ascenso y promocin. El polica desde que se presenta atendiendo el llamado de
una convocatoria para una pre-seleccin y su incorporacin, debe saber cules son las

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

promociones a las que puede acceder a fin de estimularlo para prepararse, capacitarse
y realizar adecuadamente su trabajo. La promocin se llevar a cabo mediante un
esquema perfectamente establecido y transparente, con informacin de los diferentes
grados y mejores prestaciones que puede alcanzar. Lo anterior se tiene que realizar con
ms de 337,000 elementos.
La iniciativa de reforma constitucional que busca establecer el mando nico plantea
una etapa inicial que comprende a los estados de Guerrero, Jalisco, Michoacn y
Tamaulipas, en un periodo de transicin que comprende 2 aos. Hemos comenzado
a trabajar en lo anterior porque a raz de las determinaciones que tome el congreso
con relacin a estas propuestas presidenciales, si las aprueba o no, y si las ratifican
los congresos locales, el Secretariado dispone de 60 das para presentar el modelo de
transicin. Presentado el modelo con el Secretariado, la entidad dispondr de 90 das
para presentar su programa de transicin, despus de eso se dispondr de 180 das para
el acuerdo con los estados, es un periodo que lleva en general 400 das para concluir la
transicin y un programa final de 2 aos.
Posteriormente viene el programa para las otras 28 entidades que, conforme a
sus necesidades y a las capacidades financieras de la federacin y los estados, se ir
determinando la incorporacin paulatina de cada uno de los estados.
En las 4 entidades de la primera etapa hay 362 municipios, inicialmente el
problema es bastante complejo, son pocos estados, pero un nmero considerable de
corporaciones municipales que hay que transferir. De estas slo 38 son beneficiarias del
programa SUBSEMUN. Les comento, para tranquilidad de todos ustedes, que no se est
considerando para el 2015 ninguna modificacin que les afecte a los dems municipios
en el programa SUBSEMUN, ni siquiera a los municipios de estos 4 estados, al contrario,
estamos viendo cmo aprovechar los recursos que puedan obtenerse a travs de los
diferentes programas, a fin de que sirvan tambin para hacer frente a las erogaciones
que se tengan que realizar y para el proceso de transicin.
Es importante aclarar que las policas municipales conservarn sus facultades. No
vern modificadas las relaciones jurdicas y administrativas en tanto no pasen a formar
parte de las corporaciones estatales.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Qu debe considerar el plan estratgico de transicin que tiene que presentar


el Secretariado Ejecutivo en los 60 das posteriores posible a la aprobacin del
Constituyente Permanente?
Una evaluacin pormenorizada de la situacin que guarda cada polica municipal,
estudios sobre las necesidades de despliegues e inversiones en cada municipio, , el grado
de cumplimiento de los estndares que establece la Ley General del Sistema Nacional de
Seguridad Pblica de cada corporacin, las acciones generales para ejecutar la transicin
de las policas municipales a la corporacin estatal, que implica el tabulador de sueldos
a partir del escalafn establecido, rediseo de los procesos operativos que tiene que
ver con la operacin propia de la polica, ya no la cuestin burocrtica y administrativa,
sino la operacin de la polica, administracin de personal, inversiones necesarias para
homogeneizar las plataformas tecnolgicas de comunicaciones, el aprovechamiento de
la capacidad instalada, balizado de patrullas, uniformes, entre tantas y tantas cosas que
se tienen que considerar.
Quines sern los servidores pblicos responsables de cada accin? Cul ser
el calendario de inversiones que se debern realizar y cules sern las fuentes de
financiamiento? Eso es, en trminos generales, lo que es este importante programa,
importantsimo dira yo, que tiene que ver con el rediseo de las policas y con la
estrategia de seguridad en el pas.
Sabemos que es un tema muy complicado, ante los momentos difciles que se
enfrentan, se tienen que tomar grandes y difciles decisiones. Si el momento que vivimos
presenta retos en materia de seguridad, es el momento de tomar decisiones duras,
difciles, costosas, pero creo que el pas bien lo vale, y creo que este es el momento para
que todos nos solidaricemos con estas decisiones que est tomando el Presidente de la
Republica. El Presidente ha salido de frente, ha dado la cara desde los primeros das en
que se conoci de la gravedad del suceso de Iguala, nunca ha evadido su responsabilidad.

Por eso, pido a ustedes analizar estas medidas con objetividad. A grandes males,
-dice el dicho- grandes remedios. Y las adversidades tambin son oportunidades, son
las grandes oportunidades para salir fortalecidos, y este es el momento en que todos
debemos de cerrar filas y respaldar estas decisiones.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Otro tema que est ntimamente ligado con el secretariado es el asunto del
establecimiento del nmero nico de emergencia 911, que tambin ha levantado cierta
polmica. Lo importante de esta propuesta no es que sea el 911, lo mismo da el nmero
que sea, el 066, el 068, el 089 o el 911, eso se definir despus. Lo importante de la
medida es que se puede establecer realmente un nmero nico de emergencia, porque
en la actualidad tericamente existe, que es el 066, pero nos encontramos con todas
estas fallas que realmente tiene, es un pobre desempeo el que realmente tiene el 066.
Necesitamos, por lo tanto, subsanarlo.
Qu pasa con el 066? Tiene una deficiente interconexin e interoperabilidad, su
operacin es totalmente dispar, totalmente diferente entre los Estados y municipios
que tienen su centro de llamadas, la conexin telefnica y los enrutamientos son
inadecuados, genera entre el pblico que tiene que recurrir al nmero de emergencia
desconfianza, desconocimiento, confusin entre nmeros. Existe toda una gama de
nmeros, los usuarios no confan en el servicio, la atencin es ineficaz y la capacidad de
respuesta es deficiente.
El promedio nacional de una respuesta a una llamada a los centros de atencin
telefnica es de 19 minutos, con un intervalo que va desde los 8 minutos hasta los
40 minutos, cuando el parmetro internacional es de 8 minutos. En las llamadas
internacionales al 911 o al nmero europeo que no recuerdo cul es, es de 8 minutos,
y aqu nosotros tenemos 19 en promedio, por lo tanto, necesitamos hacer un nmero
nico que nos sirva para todas las situaciones de emergencia y que tenga una respuesta
acorde a los parmetros de respuesta internacionales.
Para ello necesitamos establecer un marco institucional adecuado, uno que crezca
el sistema y establezca las responsabilidades, las atribuciones y las reglas bsicas del
servicio, establecer la obligacin legal de las dependencias y autoridades de integrarse
a un sistema nacional, desaparecer tantos nmeros que existen, penalizar las llamadas
falsas e irresponsables, normar obligaciones y normar tambin los instrumentos de
la coordinacin institucional. Se necesita crear un modelo de operacin homologado,
mejorar la utilidad de la informacin para la explotacin de los datos sobre incidentes
y emergencias, identificacin de competencias laborales mnimas, capacitacin del
personal, etc.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Necesitamos interoperabilidad tecnolgica que pueda hacer compatibles los


sistemas de respuesta en los centros de atencin telefnica de cualquier municipio, de
cualquier estado con los del centro del pas, todo homologado bajo un mismo parmetro.
Cuntos de ustedes no tienen en sus municipios o en sus estados el C3, el C4, ahora
ya hay hasta C5, y entramos y vamos a un centro de atencin de llamadas y nos
apantallamos? Vemos la cantidad de gente atendiendo los telfonos, las pantallas, las
cmaras de televisin en los cruceros y dems, gente que se ha preparado, psiclogos y
de ms, gente para atender a las mujeres, para atender a los nios. Todo eso se ve muy
bien, y son unos edificios modernsimos, impresionantes, pero cunto tarda en llegar la
patrulla? Podemos tener la infraestructura y el edificio ms moderno y ms bonito, si la
patrulla tarda 40 minutos en llegar de qu sirve? Y ese es el reclamo de la sociedad. O
llaman y el nmero est ocupado, o llaman y no les contestan, o le hacen todo una serie
de preguntas un interrogatorio cuando lo estn asaltando, lo estn asesinando o lo estn
secuestrando, cuando terminan de contestar el cuestionario, pues ya para que. De nada
servir todo lo que se gaste si no hay capacidad de respuesta. Esto es muy importante,
esto del nmero nico, no es el que sea el 911, lo mismo da, se puede dejar el 066 o
puede ser el 911 o puede ser el 89 o como quieran llamarle. El problema es que tenemos
que tener la capacidad de homologar todos los servicios nacionales en los centros de
llamada para poder tener una capacidad de respuesta con una patrulla y un agente
preparado para enfrentar la emergencia en 8 minutos, si no de nada servir todo lo que
se haga y todo lo que se proyecte.
Nos encontramos con otro problema, tenemos 229 centros de atencin de llamadas,
hay ms de 600 nmeros de emergencia en el pas adems del 066, Cruz Roja, bomberos
y mil cosas ms. No es una tarea fcil, va a ser muy difcil coordinar todo esto. 109 centros
de atencin de llamadas son estatales y 118 son municipales, hay estados en que no hay
centros de atencin municipal, hay estados en que no hay centros municipales y todos
son centros estatales y las formas de atender las llamadas son totalmente diferentes,
y el problema lo tendremos con los enrutamientos y la capacidad de respuesta. Esto es
otro reto gigantesco al que hay que enfrentar, necesitamos, desde luego, la colaboracin
de los municipios, sobre todo en los centros de atencin telefnica. Tenemos que
establecer homogeneidad en modelos y parmetros para todos, porque muchas veces
tambin nos vamos con que recurro a los recursos del Fondo de Aportaciones para la
Seguridad Pblica (FASP) y entonces inauguro un C3 o un C4 y tambin se nos ocurre
decir, yo quiero construir un C4, no tenemos parmetros para decir si se justifica o no.

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Y t para que quieres un C4?, si el lmite de tu municipio, si el territorio de tu municipio


son tantos kilmetros cuadrados, si tu poblacin es de tanto, si tu ndice delictivo es de
tanto y tu polica es de tantos elementos. Pero se ve muy bien para la foto, se ve muy
padre para la foto llegar y decir aqu estoy inaugurando un centro de atencin telefnica
con tantos operarios, tantas cmaras de televisin, en tantos cruceros y, adems, la foto
sale padrsima, solamente que luego, cuando el usuario llama pues no llega la patrulla.
Por eso el propsito es establecer un nmero nico de emergencia al margen de que sea
el 911 o no.
Quiero aprovechar este momento para comentar con ustedes tambin algo que se ha
estado diciendo en contra del Presidente de la Repblica sobre el asunto de la incidencia
delictiva. Yo creo que aqu tambin necesitamos poner en claro la cifra de la incidencia.
No estamos para lanzar campanas al vuelo y decir que bamos muy bien en materia de
incidencia, pero vamos a puntualizar en algunas cosas. En el ao 2006, la incidencia
delictiva total era de 1 milln 471 mil delitos, en el 2012 cuando inicio este gobierno,
se lo entregaron en 1 milln 704 mil, es decir, creci 233 mil delitos ms en un ao que
representa ms de lo que haba en el 2006. El homicidio doloso en el mismo perodo
creci 84.1 % al pasar de 11, 806 casos en el 2006, a 21,736, casi 10 mil casos ms, sin
contar que en el 2009 y 2010 la incidencia todava fue mayor. El secuestro que tanto
se reclama. En el 2006 se registraron 733 casos, en el 2012 que recibi el Licenciado
Pea, 1,418, creci 93.5% (685 incidencias ms). La extorsin en el ao 2006 era de
3,157 incidencias, en el 2012 cuando recibi esta administracin lleg a 4,127 con un
incremento del 131%. El robo se dispar entre el 2006 y 2012 que se recibi en 30%
y el robo de vehculos un 42%. Ese es el pas que se recibi en el 2012. Los esfuerzos
han permitido ir a la baja, lento pero continuado, sin decir que se ha logrado controlar
la delincuencia ni mucho menos, pero si hay que ser muy serios en esto y tambin estar
alrededor del trabajo que se ha realizado por la presente administracin.
Vean como estaba la incidencia total, que es en realidad la que menos crece, en
el 2006 y cmo lleg al 2012 y 2013, y cmo bamos en 2013 y 2014, pero vean la del
homicidio doloso, miren como estaba en el 2006 y como se recibi en el 2012, y con ese
crecimiento gigantesco. El secuestro que tanto reclaman ahora, que tanto critican, vean
como estaba en el 2006 y cmo se recibi en el 2012. Tengamos presentes todas estas
cifras, porque generalmente no se dice y se aceptan todos los golpes acerca de cmo
est la incidencia. Y la otra, la de las extorsiones, vean esas cifras como estn, como se

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dispararon. Esa es la realidad y ese es el pas que recibi esta administracin.


Fui presidente municipal, y adems mi partido tuvo la gentileza de designarme
presidente de la comisin de desarrollo municipal, precisamente por mi conviccin
municipalista, mi formacin municipalista. Yo valoro mucho lo que hacen ustedes, les
confieso que en lo personal, y se lo he dicho varias veces a Sergio, a mi me gust ms
ser presidente municipal que gobernador.
Es un compromiso extraordinario el que tienen ustedes, es vivir de cerca con el
ciudadano los problemas de todos los das. Reconozco el esfuerzo que hacen con todas
las limitaciones que hay en el ayuntamiento. Cuando nos llegan las participaciones,
despus de que pagamos los sueldos, la luz, el combustible, no nos queda nada y
tenemos que enfrentar todos los problemas que tienen que ver con la ciudadana, todos.
Si se funde un foco, si se abre un bache, si hay problemas en los mercados, los pleitos
vecinales, hasta los problemas entre las esposas y los esposos. Todo tiene que ver en
el ayuntamiento, es un trabajo de 24 horas dedicadas permanentemente. Y se lo difcil
que es el poder entender una decisin como esta de las policas municipales, pero
creo, insisto, el momento es de tomar grandes decisiones y es el momento en el que
necesitamos el respaldo de todos los presidentes municipales en torno al Presidente.
Solo as, todos juntos, combatiendo el delito vamos a poder salir adelante.

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Memoria fotogrfica

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Poltica industrial, competitividad y productividad


Sesin de la Red de Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente,
en su captulo de poltica industrial, competitividad y productividad

Ildefonso Guajardo Villarreal, Secretario de Economa del Gobierno de la Repblica.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Csar Camacho, Presidente del CEN del PRI.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Roberto Loyola Vera, Presidente municipal de Quertaro, Quertaro.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Adrin Gallardo, Presidente de la Fundacin Colosio, A.C.

319

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Ren Villarreal Arrambide, Doctor en Economa por la Universidad de Yale.

Rogelio Garza Garza, Subsecretario de Industria y Comercio de la Secretara de


Economa.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Alfredo Phillips Olmedo, ex Director General de Bancomext.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Luis de la Calle, Director General de De la Calle, Madrazo, Mancera, S.C.

Adolfo Orive Berlinguer, Diputado Federal por el Partido del Trabajo y Presidente de la
Comisin de Competitividad de la Cmara de Diputados.

322

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Por una equidad sustantiva de gnero


El empoderamiento de la mujer

Rosario Robles, Secretaria de Desarrollo Social del Gobierno de la Repblica.

323

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Claudia Ruiz Massieu, Secretaria de Turismo del Gobierno de la Repblica.

324

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Mercedes Juan Lpez, Secretaria de Salud del Gobierno de la Repblica.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Ildefonso Guajardo Villarreal, Secretario de Economa del Gobierno de la Repblica.

Csar Camacho, Presidente del CEN del PRI.

326

Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Ivonne Ortega, Secretaria General del CEN del PRI.

Diva Gastelum, Senadora de la Repblica y Presidenta del Organismo Nacional de


Mujeres Pristas.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Adrin Gallardo, Presidente de la Fundacin Colosio, A.C.

Luis Donaldo Colosio Riojas.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Por un Mxico en paz, con justicia y desarrollo


Medidas por la paz, la unidad y la justicia

Jorge Carlos Hurtado Valdez, Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica del
Gobierno de la Repblica.

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Polticas Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente

Jorge Herrera Caldera, Gobernador del estado de Durango.

Brbara Botello, Presidenta municipal de Len, Guanajuato.

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