DERECHO ADMINNISTRATIVO - FUNCIN PBLICA

CAPITULO I
LA FUNCIN PBLICA
1. ANTECEDENTES.
Decreto Ley 11377 Ley del Estatuto y Escalafn del Servicio Civil
Decreto Legislativo 276 Ley de Bases de la Carrera Administrativa y
de Remuneraciones del Sector Pblico
Ley 27658 Ley Marco de Modernizacin de la Gestin del Empleo
Ley 27815 Cdigo de tica de La Funcin Pblica
Ley 28175 Ley Marco del Empleo Pblico
Decreto Ley 11377: Primer rgimen integral sobre trabajadores de la
administracin pblica: Su objetivo fue institucionalizar administracin
pblica para hacerla independiente poder poltico, estableciendo
garantas homogneas a su personal en cuanto a ascenso al puesto de
trabajo, promocin y estabilidad. El ingreso a carrera pblica
necesariamente por concurso y desde ltima categora, salvo
profesionales con conocimientos especiales.
Administrado por reparticin del Ministerio de Justicia y a partir de 1973
por INAP.
La Administracin pblica peruana 1950 1980 se organiz con
personal relativamente bien remunerado y estable, si bien no faltaban
transgresiones era vistos como abusos al sistema y no como prctica
normal.
Dcada 70 crecimiento desmesurado del Estado, modificaciones
legales y prcticas que evadan D.L.11377.
Decreto Legislativo 276: En 1984 se dicta con el objetivo de establecer
sistema nico homologado de remuneraciones establecido en
Constitucin 1979, la primera que consagra preceptos especficos a la
funcin pblica. Asimismo, para relanzar sistema de personal al
servicio de la administracin pblica erosionado, para establecer cuerpo
burocrtico ordenado y capacitado que gozara de garantas de rgimen
de carrera administrativa (ascensos) y estabilidad. Buscaba solucionar
problema de trabajadores contratados mayor al personal de carrera.
2. DEFINICION.
2.1. Concepto.
Como funcin pblica entendemos que, El trmino "funcin pblica"
puede ser visto desde tres perspectivas, las cuales conforman
globalmente el concepto objeto de estudio:

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General: desde este sentido, usamos la acepcin estudiada para

referirnos a aquellas actividades que se encuentran exclusivamente en
cabeza del Estado.
Recurso Humano: Tambin se entiende como funcin pblica, las
acciones desempeadas por los funcionarios pblicos, los cuales
representan el Estado.
Relacin Laboral: Desde la rbita de las relaciones suscitadas entre el
Estado como empleador y los servidores pblicos en su condicin de
subordinados.
Tambin es la actividad desempeada por los servidores pblicos,
estatales y municipales, a favor de la colectividad o de ciertos
sectores de la poblacin, bajo un rgimen jurdico de derecho
pblico, y segn el tipo de nombramiento o en su caso por eleccin
popular, en congruencia con la legislacin aplicable para casa caso
especfico
2.2.

Naturaleza jurdica.
Existen varias teoras al respecto de la naturaleza jurdica de la funcin
pblica; haciendo el anlisis respectivo podemos agruparlas en dos
grandes corrientes: Una civilista y otra publicista.
Teora Civilista: Las teoras civilistas encajan en mencionar que la
Funcin pblica es una relacin de derecho civil, por cuanto la
misma exige capacidad, consentimiento entre las partes y existen
prestaciones recprocas, pues el empleado proporciona sus
servicios y a cambio recibe del Estado la correspondiente
remuneracin.
Crtica a la Teora Civilista: Esta teora realmente no ha sido
aceptada y es objeto de puntuales crticas, por las siguientes
razones:
a) En todas las relaciones del Estado interviene el Rgimen
de Derecho Pblico
b) La actividad de los empleados pblicos se desarrolla en
los diferentes campos que competen al Estado
c) Por ser una actividad atribuible al Estado, el inters del
empleado no tiene importancia jurdica por cuanto no debe
obstruir el inters general
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d) Las normas por las cuales se rige la relacin son de

derecho pblico, dado que la actividad es pblica, es decir;
se realiza en virtud del inters general.
Teora Publicista: Contraria a la teora civilista, la doctrina
coincide en afirmar que la funcin pblica atae al derecho pblico
por ser el Estado quien ejerce la potestad de vincular personas
naturales o jurdicas al mismo para que ejerzan las funciones
atribuibles al Estado y con ello pueda alcanzar sus fines.
igual forma el maestro Libardo Rodrguez afirma que la relacin
entre el Estado y sus servidores se fundamenta en una nueva
rama del derecho denominada Derecho Administrativo laboral,
dado que est sometida a unas normas y principios especiales,
mientras que el rgimen aplicable a las relaciones entre
particulares es de derecho laboral comn.
2.3.

Doctrina.
Javier Henao Hadrn: Considera que la Funcin Pblica es un empleo
definido como el conjunto de funciones sealadas por la Constitucin, la
Ley o el reglamento, que deben ser desempeadas por una persona
natural para atender necesidades permanentes de la administracin
pblica.
Comit Jurdico Interamericano: Determina que "Funcin pblica" es
toda actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria,
realizada por una persona natural en nombre del Estado o al servicio
del Estado, o de sus entidades, en cualquiera de sus niveles
jerrquicos.
Diccionario De Osario: Las funciones el ejercicio de un rgano o la
actividad de un aparato Son pblicas cuando giran en tomo a la
actividad propia del Estado.
Garca Trevijano Fos: "aun aceptando un criterio pluralista, tanto social
como jurdico, hemos de considerar que tales funciones forman parte de
la esencia estatal y nicamente el cuerpo soberano, es decir, el Estado,
las asume y las ejercita directamente"
Rodrguez Libardo: La funcin pblica se entiende corno el conjunto
de "relaciones laborales entre el Estado y sus servidores".

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Narciso Snchez Gmez: Es aquella actividad desempeada por

organismos, dependencias, poderes, autoridades del Estado, agentes y
auxiliares del Poder Pblico en el ejercicio de las atribuciones legales
que tienen encomendadas un pueblo determinado, llmese nacin o
Estado Es aquella actividad desempeada por organismos,
dependencias, poderes, autoridades del Estado, agentes y auxiliares
del Poder Pblico en el ejercicio de las atribuciones legales que tienen
encomendadas un pueblo determinado, llmese nacin o Estado.
Comparando las anteriores definiciones y consultando otras
legislaciones, todas estn coinciden en afirmar que la funcin pblica es
la actividad realizada en cabeza de personas naturales en nombre del
Estado cuyo fin est encaminado al logro de los fines esenciales del
Estado.
3. CARACTERISTICAS.
Su producto o servicio satisface necesidades pblicas
Por ser del Estado sus dirigentes suelen cambiar segn la
preferencia poltica.
Debido a que el capital es pblico los trabajadores no se
preocupan tanto por generar ingresos ni trabajar con eficiencia.
Es financiado por impuestos que han cancelado los ciudadanos.
En materia legal se rige bajo los parmetros que la ley ha
designado para las empresas.
Los productos y servicios que se ofrecen son de acuerdo a
necesidades del pueblo.
Existe una influencia recproca entre el quehacer poltico y la
administracin.
El objetivo esencial de la administracin pblica es el servicio al
pueblo, mediante la utilizacin eficaz de los bienes y recursos
pblicos, puestos a su disposicin; eliminar los despilfarras;
reducir los sobrecostos; mantener la eficiencia, preservar y utilizar
con criterio los recursos.
4. ESTRUCTURA DE LA FUNCION PBLICA.
La estructura de la funcin pblica se basa en la importante clasificacin de
los rganos administrativos basados, valga la redundancia, en un criterio
funcional y es bastante tradicional. De ah surge la clasificacin de rganos
activos, deliberantes y consultivos. Los rganos activos, que son la mayora
de los existentes en la Administracin Pblica, emiten resoluciones, sin
resolver conflictos. Ejemplos de estos rganos son la direccin de un
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ministerio, o de los organismos pblicos descentralizados. Estos rganos

pueden ser de direccin o de gestin, segn su importancia relativa.
Los rganos deliberantes emiten decisiones resolviendo conflictos, como
pueden ser los tribunales administrativos o las comisiones administrativas
que existen al interior de los organismos administrativos. Estos rganos
dirigen, entre otras, la actividad cuasi jurisdiccional de la Administracin, a
travs del empleo del procedimiento trilateral. Constituyen siempre rganos
colegiados, es decir, conformados por una pluralidad de funcionarios.
Los llamados rganos consultivos emiten juicios, dictmenes e informes, los
mismos que generan efectos jurdicos, sean directos o indirectos. Ejemplos
de estos rganos pueden encontrarse en la oficina de asesora legal o la
oficina de planificacin de alguna entidad pblica. Los rganos consultivos
pueden ser permanentes o transitorios, e incluso pueden estar conformados
por particulares o entes representativos de intereses diversos, que asumen
una funcin consultiva.
Clases de rganos por su funcin al interior de los organismos.
funcin de los rganos de Asesoramiento y Apoyo, tambin
denominados rganos staff : Son los que prestan servicios al interior
de la entidad, haciendo posible la labor de los rganos de lnea,
orientando o administrando. Ejemplos de ello son las oficinas de
asesora jurdica, de presupuesto, de planificacin, de racionalizacin,
de administracin, de relaciones pblicas, de comunicaciones, entre
otras. Los rganos consultivos, segn la clasificacin que hemos visto
previamente, son siempre rganos staff.

Funcin de los rganos de Lnea o Tcnico Normativos (u

rganos line): Ejecutan las tareas propias de los organismos, segn
las tareas de cada uno. Les compete velar por el cumplimiento de la
norma en un mbito particular y la ejecucin de las tareas asignadas
por la norma respectiva . Ejemplos de ello son las llamadas
direcciones nacionales o direcciones generales o las gerencias
cuando estas existen.

CAPITULO II
FUNCIONARIO Y SERVIDOR PBLICO

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Para efectos pedaggicos o probablemente remunerativos se podr efectuar una

diferencia entre funcionario y servidor pblico.
Funcionario Pblico: Ejerce funciones de mando. Representa la autoridad y
exterioriza la voluntad de la Administracin.
Servidor pblico: Se encuentra en un escaln ms abajo del funcionario Pblico,
no representa la voluntad de la Administracin, colabora en la labor del funcionario
pblico y se encarga de ejecutar o realizar comportamientos materiales para llevar
a la prctica las decisiones de los funcionarios.

5. FUNCIONARIO PBLICO.
Concepto de funcionario pblico es bastante impreciso; sin embargo,
consideramos que ser funcionario pblico aquel que ejerce funcin
pblica (entendida como el ejercicio de los poderes pblicos por los titulares
de la respectiva funcin, dentro del marco constitucional y legal, en orden a
obtener el cumplimiento de los fines del Estado), cualquiera que hubiera sido
su modalidad de designacin, eleccin o nombramiento y cualquiera sea su
rango o jerarqua en la Administracin.
5.1.

Derechos del Funcionario Pblico:

a) Derechos con contenido econmico: simultneo con la funcin
pblica (salario, bonos, utilidades); posteriores a la funcin pblica
(pensin de jubilacin, de invalidez, auxilio funerario, seguro de muerte,
etc.).
b) Derecho predominantemente no econmicos: derecho a la
estabilidad, a las vacaciones, de asociacin y sindicacin, al bienestar
social, a la capacitacin permanente y adecuada)

5.2.

Deberes del Funcionario Pblico:

a) Deber de asiduidad: Dedicacin consciente al ejercicio de sus
funciones, el servidor pblico no puede dedicarse a otras actividades
ajenas a las labores que le han sido asignadas, a menos que exista
autorizacin legal, se dedique adems a la enseanza universitaria
(siempre que no perturbe el normal funcionamiento de la oficina
administrativa) o se presente el caso de los permisos sindicales.
b) Deber del secreto: Se debe guardar reserva respecto a los asuntos
relacionados con su trabajo, en razn a la naturaleza del mismo o la
existencia de instrucciones especiales. As como tambin en el caso, en
que la decisin de la administracin an no se manifiesta externamente.
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c) Deber de lealtad: El primer escaln del deber de lealtad es con las

leyes y el sistema jurdico, no con el gobierno de turno o el partido
poltico que propici su nombramiento o designacin. El segundo
escaln es el deber con la organizacin y jerarqua de la Administracin.
d) Deber de decoro: Implica un comportamiento digno y decente en el
desempeo de la actividad social y en la vida privada, que trasciende a
lo social, del funcionario pblico.
e) Deber de cortesa: Debe comportarse con cortesa y deferencia con
los particulares que requieran de su servicio. Este deber implica una
atencin pronta y oportuna como debe corresponder a la cultura del
servidor pblico.
f) Deber de obediencia: En toda institucin se requiere un superior que
dirija y mande, y unos inferiores que acaten la orden y obedezcan sus
mandatos; caso contrario, el caos y desorden administrativo
sobrevendra.
Sin embargo, esta obediencia nos es ciega ni irreflexiva, cuando las
rdenes contengan manifestaciones de ilegalidad o contengan delitos,
el inferior jerrquico tiene la posibilidad de desobedecerlas (aunque se
recomienda analizar caso por caso).
5.3.

Obligaciones del Funcionario Pblico:

a) De eleccin popular o confianza poltica originaria.
b) De nombramiento y remocin regulados.
c) De libre nombramiento y remocin

6. SERVIDOR PBLICO.
Los servidores pblicos desarrollan distintas funciones pudiendo ser:
a) Directivo Superior: desarrollan funciones administrativas relativas
a la direccin de un rgano, programa proyecto. La supervisin de
empleados pblicos, la elaboracin de polticas de actuaciones
administrativas, y la colaboracin en la formulacin en las polticas
de gobierno.
b) Ejecutivo: si desarrollan funciones administrativas, entendindose
por ellas el ejercicio de autoridad, de atribuciones resolutivas,
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asesora legal, supervisin, fiscalizacin entre otras que requieran

la garanta de actuacin administrativa objetiva, imparcial e
independiente.
c) Especialista: quienes desempean la ejecucin de servicios
pblicos, sin ejercer funcin administrativa.
d) De apoyo: desempean labores auxiliares, de apoyo y/o
complemento.

6.1.

DEBER DEL SERVIDOR PBLICO:

Cumplir su funcin buscando desarrollo pas y continuidad
de polticas de Estado.
Supeditar inters particular a inters comn y deberes del
servicio.
Superarse permanentemente en funcin a su desempeo.
Desempear funciones con honestidad, probidad, criterio,
eficiencia, laboriosidad y vocacin de servicio.
Conducirse con dignidad en el desempeo del cargo.
Respetar y convocar las instancias de participacin
ciudadana establecidas por ley

6.2.

DERECHOS DEL SERVIDOR PBLICO:

Igualdad de oportunidades.
Remuneracin.
Proteccin adecuada contra el cese arbitrario, con
observancia de las garantas constitucionales del debido
proceso.
Descanso vacacional.
Permisos y licencias.
Prstamos administrativos.
Reclamo administrativo.
Seguridad social de acuerdo a ley.
Capacitacin.
Las dems que seale la Ley

6.3.

OBLIGACIONES DEL SERVIDOR PBLICO:

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Cumplir personal y diligentemente deberes

Prestar servicios forma exclusiva durante jornada de trabajo,
salvo labor docente fuera jornada.
Salvaguardar intereses Estado y emplear austeramente recursos
pblicos
Percibir slo lo determinado en contrato trabajo y normas empleo
pblico; prohibido recibir ddivas, promesas, donativos o
retribuciones para realizar u omitir actos servicio.

CAPITULO III
RELACIN JURDICA ENTRE FUNCIONARIO Y EL ESTADO
7. RESPONSABILIDAD FUNCIONAL.
La relacin jurdica que existe entre el Estado y sus servidores civiles se trata
de un VINCULO LABORAL para la prestacin de servicios pblicos, que
implica la adhesin a una norma estatutaria, con la posibilidad de
negociacin para establecimiento y mejora condiciones de trabajo y
remuneraciones y as, lograr realizacin personal y familiar servidor y de la
eficacia social de la Administracin Pblica (Pedro Patrn Faura y Pedro
Patrn Bedoya)
7.1.

Responsabilidad administrativa o disciplinaria .

Cuando el servidor pblico, por accin u omisin, con dolo o culpa,
comete una falta al servicio, trasgrediendo reglas propias de la funcin
pblica. La finalidad de la responsabilidad disciplinaria radica en el
hecho de asegurar la observancia de las normas de subordinacin y el
cumplimiento regular de los deberes de funcin.

7.2.

Responsabilidad civil o patrimonial:

Cuando en el ejercicio de sus funciones ocasiona dao, a los
administrados, a otros funcionarios o al propio Estado, alcanzando la
sancin, el patrimonio del funcionario.

7.3.

Responsabilidad penal:
Cuando su conducta constituye un comportamiento considerado delito
por el Cdigo Penal o las leyes especiales.

7.4.

Responsabilidad poltica: Se presenta con respecto a algunos

funcionarios de cierta categora en el escalafn jerrquico de la
Administracin. Esta responsabilidad es materia de estudio del derecho
constitucional ms que del derecho administrativo, pues es la norma
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DERECHO ADMINNISTRATIVO - FUNCIN PBLICA

suprema la que seala quienes debern ser sometidos a este control

poltico.
8. NORMAS APLICABLES.
Tratamiento legislativo dismil a lo largo de la historia y en las temticas
abordadas (control, administrativo, penal, constitucional).
Art. 39 Constitucin Poltica:
Todos los funcionarios y trabajadores pblicos estn al servicio de la
Nacin. El Presidente de la Repblica El Presidente de la Repblica tiene la
ms alta jerarqua en el servicio a la Nacin y, en ese orden, los
representantes al Congreso, ministros de Estado, miembros del Tribunal
Constitucional y del Consejo de la Magistratura, los magistrados supremos,
el Fiscal de la Nacin y el Defensor del Pueblo, en igual categora; y los
representantes de organismos descentralizados y alcaldes, de acuerdo a ley.
Cdigo Penal:
Artculo 425.- Funcionario o servidor pblico Se consideran funcionarios o
servidores pblicos:
1.
Los que estn comprendidos en la carrera administrativa.
2.
Los que desempean cargos polticos o de confianza, incluso
si emanan de eleccin popular.
3.
Todo aquel que independientemente del rgimen laboral en
que se encuentre, mantiene vnculo laboral o contractual de
cualquier naturaleza con entidades u organismos del Estado y que
en virtud de ello ejerce funciones en dichas entidades u
organismos.
4.
Los administradores y depositarios de caudales embargados o
depositados por autoridad competente, aunque pertenezcan a
particulares.
5.
Los miembros de las Fuerzas Armadas y Polica Nacional.
6.
Los dems indicados por la Constitucin Poltica y la ley.
Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General:
No hay definicin, pero a lo largo de su articulado involucra en el trmino
funcionarios, a todos aquellos que participan del procedimiento
administrativo, sin introducir distincin alguna.
Ley N 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la
Contralora General de la Repblica
Novena Disposicin final: Constituyen definiciones bsicas para efectos de
esta Ley, las siguientes:
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Servidor o Funcionario Pblico.- Es para los efectos de esta Ley, todo

aqul que independientemente del rgimen laboral en que se encuentra,
mantiene vnculo laboral, contractual o relacin de cualquier naturaleza con
alguna de las entidades, y que en virtud de ello ejerce funciones en tales
entidades.
Ley N 27815, Ley del Cdigo de tica de la Funcin Pblica. Art. 4.Servidor Pblico
A los efectos del presente Cdigo se considera como servidor pblico a
todo funcionario, servidor o empleado de las entidades de la
Administracin Pblica, en cualquiera de los niveles jerrquicos, sea ste
nombrado, contratado, designado, de confianza o electo que desempee
actividades o funciones en nombre o al servicio del Estado.
Para tal efecto, no importa el rgimen jurdico de la entidad en la que se
preste servicios ni el rgimen laboral o de contratacin al que est sujeto

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