Burocratizao e modernizao:

proposio de uma distino terico-analtica

Hoje em dia, quando pensamos em burocracia, tendemos a v-la
principalmente nos pases relativamente recentes e de cultura latina como uma
mquina superampliada, responsvel muitas vezes pela lentido das decises e
pela inoperncia nos resultados das polticas pblicas dos governos. Poder-se-ia
dizer que no faria muito sentido discutirmos a necessidade da realizao de
estudos que tomem por tema um assunto supostamente desagradvel. No
entanto, deve-se perceber que, nesse caso, por trs do prejulgamento h um
fundamento de experincia histrica. Tal fundamento talvez diga respeito
percepo recorrentemente difundida do papel da burocracia como uma espcie
de entrave, um empecilho a uma vida mais livre e plena porque fora de uma
estrutura asfixiante.
Em minha experincia de pesquisa, encontrei muitas vezes uma viso de
burocracia bastante reducionista, pois todo o processo dimensionado segundo a
dinmica de funcionamento dos escritrios, reparties e instituies. Contudo,
no conheo ningum na literatura sobre o assunto que seriamente entenda um
fenmeno social to complexo exclusivamente nesses termos. No mximo,
podemos encontrar trabalhos, como os de Joseph Lapalombara (1963, 1963A),
Fred Riggs (1963) e outros que consideram ser o movimento rumo
burocratizao fruto de certa orquestrao das autoridades governamentais em
situaes histricas especficas. Por isso, neste artigo, quero apenas chamar
ateno para a imensa variedade de significados do termo burocracia. Estes vo
desde a noo que aponta a existncia de regras muito rgidas definio dos
dicionrios de lngua portuguesa , at vises mais sociolgicas. Meu foco
analtico est neste ltimo campo.
Segundo H.H. Gerth e C. Wright Mills, a passagem de Max Weber (18641920) pelos EUA, em 1904, foi essencial para que ele atentasse para o papel de
certa mquina poltica no contexto da democracia de massas. A mquina poltica a
que o intelectual alemo se referia era a administrao da poltica por

profissionais, visivelmente disciplinados e organizados, se comparados com outros

padres

de

comportamento

profissional

at

ento

vigentes

na

Europa

(Weber,1971:31). A partir da, Weber serviu como pea para a eficiente mquina
burocrtica alem durante a I Guerra Mundial (1914-1918), desenvolvendo noes
fundamentais para se explorar e compreender o fenmeno burocrtico, por ele
identificado ento analiticamente. A noo de racionalizao, somada idia de
carisma, constituem pontos fundamentais para o entendimento do processo de
desencantamento que se operava e dava sentido ao mundo moderno.
Um dos objetos do pensamento weberiano reside sem dvida na ao
humana que, segundo o intelectual, visaria sempre atingir determinadas metas e
objetivos dentro da realidade social em que est inserida uma ao elaborada,
pensada por seu executor. Isso porque, em seu ponto de vista, os processos
sociais tm sempre por motor propulsor os indivduos aos quais esto
relacionados, e jamais noes impessoais, como processos econmicos, polticos
ou sociais, que nada acrescentam ao processo de Verstehen [Entendimento],
fundamental para o que o pensador considerou ser a grande misso da sociologia
moderna. Em suas palavras:
para a interpretao compreensiva da sociologia (...), essas formaes [sociais,
tais como o Estado, cooperativas, fundaes etc.] no so outra coisa seno
desenvolvimento e interaes de aes especficas de pessoas individuais
(Weber,1944:12; traduo minha).
Weber no exatamente exclui noes como o homo economicus ou
politicus, mas recusa toda possibilidade de explicao unicausal, abrindo uma
perspectiva mais complexa de entendimento da realidade histrica. Isso se deve
ao fato de que, em sua sociologia, o indivduo no concebido como um fantoche
de estruturas sociais e econmicas. No que o pensador alemo abandone a idia
de estruturas; pelo contrrio, em sua perspectiva, observa-as como possveis
modalidades lgicas de racionalidade (Reis,1989:31), j que o indivduo sempre
disporia da capacidade de escolha e de pensamento.

 Michel Crozier (1963) que lembra a existncia de uma literatura direta

ou indiretamente influenciada pelo marxismo que associa o funcionamento do
aparelho burocrtico disposio, em ltima anlise, de mecanismos de controle
social caros ao sistema capitalista de produo. Em Eros e Civilizao, obra de
grande influncia nos meios intelectuais e escrita em 1955, Herbert Marcuse
(1898-1979) aponta certa tirania da razo (1968:166) que arrebataria as
conscincias individuais, transformando-as em meras engrenagens de um sistema
macro-social considerado opressivo e perverso. Aqui, a burocracia vista como o
meio pelo qual o sistema mantm os indivduos dceis e domesticados, voltados
estritamente para a produo de coisas e, nesse sentido, alheios a si mesmos
(alienao) (ver tambm Marcuse,1968-A). Outro exemplo encontra-se na obra de
Leon Trotsky (1879-1940).
Em vrios escritos, Trotsky deixa clara a sua viso do fenmeno da
burocracia: considerando a experincia da sociedade socialista sovitica, ele
apontou que o crescimento e a centralizao do Estado significaram uma espcie
de divrcio entre o partido e as massas. A emergncia da burocracia seria, em si
mesma, uma espcie de prostituio dos valores e ideais que movimentaram os
atores sociais no momento do calor revolucionrio, pois significaria o nascimento
de novo segmento social, cujos privilgios no estariam em sintonia com a
proposta comunista. Por isso, o autor considerou que:
tudo isso torna a posio do estrato de comando sovitico altamente
contraditria, equvoca e indigna, no obstante a plenitude de seu poder e a
camada de fumaa bajuladora que o esconde (1981:161).
Desse ponto de vista at os nossos dias, alguma coisa mudou,
principalmente quando consideramos o papel atribudo ao indivduo nos sistemas
sociais, quaisquer que sejam. Seria um tanto ingnuo sustentar atualmente que as
pessoas se comportem passivamente frente aos sistemas ou s organizaes
sociais em que esto inseridas. A prpria obra de Weber, por conta da noo de
carisma, definitivamente no nos autoriza a sustentar facilmente a idia de que os

seres humanos se portem, pelo menos integralmente, como mquinas obedientes

rotina dos acontecimentos burocrticos pr-programados. De fato, creio que a
anlise das experincias burocrticas no mundo moderno ocidental est repleta de
desafios tericos. Max Weber, quando terminou suas pesquisas sobre o
desenvolvimento histrico da burocracia, de alguma maneira apontou a
possibilidade de diversas experincias burocrticas em todo o globo.
Nesse sentido, o consagrado tipo ideal weberiano constitui uma espcie
de condensao daqueles elementos que o autor considerou fundamentais em
uma experincia de burocracia, seja ela qual for. Desde ento, os intelectuais psweberianos continuam tratando o fenmeno, apesar de todas as diversidades
locais, como um acontecimento tpico do racionalismo moderno. Nessas
abordagens, como demonstrou Crozier (1963:260-263), a discusso tem gravitado
entre certo otimismo cuja marca maior est na crena na perfeio do sistema
burocrtico como quesito de produtividade e organizao e a viso frankfurtiana
expressa em intelectuais como Herbert Marcuse, que salienta a rotina repressiva
ao indivduo, castradora dos prazeres do corpo e da alma.
No que interessa nossa discusso, no o caso de entrar em um debate
demasiado generalista sobre se a burocracia por si s malfica ou benfica para
as sociedades contemporneas. O conceito de burocracia elaborado por Max
Weber constitui to somente uma formulao terica sujeita verificao
emprica. Nesse sentido, no mbito de nossa anlise, a burocracia deve ser
entendida como parte de um processo histrico especfico de transformao dos
vnculos sociais, expressado marcadamente em campo poltico-administrativo,
mas que toma de assalto e transforma processos identitrios existentes em toda a
sociedade. Portanto, preciso ficar claro que a dinmica de mudanas nas rotinas
de atividades que caracteriza o discurso burocrtico de eficincia e racionalidade
encontra terreno em outros campos da vida social e, por isso, no pode ser
reduzida simplesmente s transformaes no mundo do trabalho. Assim, devemos
considerar que no apenas o rgo ou a instituio que se burocratiza, mas
tambm a sociedade.

Considerando isso, podemos afirmar que as reformas administrativas no

Brasil do ps-1930 representaram algo de efetivamente novo na realidade
brasileira. Podemos compartilhar parcialmente com o ponto de vista de autores
como Riggs, que considera o fenmeno da burocratizao como resultado
consciente dos esforos de reformar a administrao e uma conseqncia indireta
dos intentos planificados para modernizar (traduo minha;1963:154). O processo
implica decerto um planejamento prvio marca da burocracia ao estruturar as
relaes sociais de acordo com padres de comportamento considerados
econmica e cientificamente mais eficazes. No entanto, quero chamar ateno
para o fato de que, fora de um plano mais geral, as transformaes, ou tentativas
de transformaes, dos comportamentos sociais no podem ser compreendidas,
simplesmente porque no perceberamos pessoas, mas simplesmente tcnicos e
administradores ou, no limite, o homo economicus. Por isso, no se pode entender
a noo de burocracia como sinnimo de modernizao.
Modernizar

diferentemente

de

modernismo

ou

modernidade

(Bendix,1996) tem conotao muito inspirada no desenvolvimento material das

sociedades. Comumente, fala-se em modernizar os portos, as estradas, isso ou
aquilo. Com muita freqncia tem-se o tom de melhoramento ou aperfeioamento
de algo considerado ultrapassado, porm, objetivo e real. J burocratizar fornece
base para a avaliao e o controle da condio humana, traz uma carga subjetiva
implcita, no s ao representar transformaes nas condies materiais (como a
criao de instituies, reformas ou leis), mas sobretudo ao dar forma (Bildung) a
significativas transformaes nos comportamentos humanos, suas relaes com
as instituies sociais e, de maneira geral, com as comunidades e regies.
Decerto, a burocratizao possui uma dimenso modernizadora, no sentido de
tentar tornar algo melhor ou mais eficiente. No entanto, nem toda modernizao
ser burocrtica, do mesmo modo que nem toda burocratizao poder ser
considerada modernizao.
Portanto, devemos sempre observar as circunstncias que estamos
observando. Por exemplo, Pierre Chaunu (1989), em famoso estudo sobre a
instituio da administrao colonial na Amrica Latina do sculo XVI, ento

chamada de ndias de Castela, mostrou suficientemente que, embora a instalao

das instituies administrativas espanholas possa ser considerada um salto de
qualidade na explorao da colnia, organizando e alocando recursos de maneira
mais providente para a Coroa, no poderamos com facilidade considerar o
movimento como uma mudana importante na mentalidade do pessoal
administrativo daquele tempo. No houve, segundo a literatura, transformaes
nos padres de comportamento provocadas pelo aumento de produtividade.
Em minha anlise, certamente muito inspirada pelas incurses de Weber, a
burocratizao apresenta dimenso mais complexa, vinculada a importantes
transformaes em mbitos coletivo e individual. para isso que Reinhard Bendix
(1996) nos chama a ateno. O autor aponta o fato de que, no mbito do EstadoNao, o acesso a postos polticos e administrativos considerados importantes,
embora possa ser facilitado pela riqueza e pela posio social dos seus
pretendentes em virtude dos contatos sociais e das oportunidades educacionais
, no seria definido por conta de prerrogativas de sangue ou aristocrticas. Em
seu ponto de vista, o critrio de avaliao para o ingresso nas atividades
administrativas e burocrticas do Estado passaria preponderantemente por
critrios de competncia tcnica. Isso o marco um da burocratizao. Assim,
nas palavras do autor, o resultado
... o desenvolvimento de um corpo de funcionrios, cujo recrutamento e execuo
poltica foram gradualmente separados do envolvimento previamente existente de
funcionrios com lealdade por parentesco, privilgios hereditrios e interesses de
propriedade. (Bendix,1996:141).
Portanto, tal como Crozier, Bendix concebe certa dinmica de negociao entre
patres e empregados, inerente ao sistema burocrtico, cuja finalidade
implementar um ajuste que diminua os conflitos entre os atores sociais envolvidos
e atuantes no sistema. Nesse contexto, a rigidez burocrtica administrada a
favor de determinados interesses pessoais, uma espcie de mecanismo de defesa
contra um sistema paradoxalmente impessoal e complexo. Por isso, o que est
normalmente em jogo um indivduo relacional, e no um mero compromisso
cego com a produo e maximizao dos resultados, como desejam os

burocratas. Alm disso, a rotina de produo encarada como uma dinmica

desprovida de componentes ideolgicos que, na perspectiva dos tcnicos,
contaminariam o processo produtivo.
No entanto, se a burocratizao constitui uma espcie de defesa do
indivduo contra um sistema social e poltico considerado demasiadamente
complexo no qual a conscincia individual sobre a vida social produziria uma
reduo nos nveis de sociabilidade nas tarefas a serem executadas no trabalho ,
podemos concluir que h importante tendncia contrria s negociaes
necessrias para a implementao das polticas pblicas (e dos projetos
governamentais de maneira geral). Em primeiro lugar, porque o especialista que
ocupa um cargo na administrao considera que ningum mais do que ele
capaz de resolver os problemas surgidos em suas atividades (Blau,1967). Alis,
podemos observar que Immanuel Kant [1724-1804] antecipara tal questo em seu
artigo O que Esclarecimento (REA, 2003: n.31). Em segundo lugar, o prprio
Weber traz outra dimenso do fenmeno que, a seu ver, interferiria no padro das
relaes sociais vigentes no moderno mundo do trabalho: em sua perspectiva, a
impessoalidade de tal sistema produziria uma atitude formalista, sem paixo e
entusiasmo diante da organizao do trabalho. O resultado disso seria o baixo
nvel de interao social entre os participantes do jogo da administrao dos
recursos e das propostas a serem implementadas por determinado organismo
(pblico ou privado).
Em razo disso, creio que seja oportuno que trabalhos sobre o fenmeno
da burocratizao voltem-se mais para a noo de padres de comportamento
social entre aqueles que participam dos sistemas burocrticos, principalmente
quando operamos historiograficamente no Brasil com o contraste criado pela
existncia de um momento no (ou menos) burocrtico, como foi o perodo
anterior Revoluo de 1930, e um momento de crescente burocratizao do
Estado, como foi o perodo posterior administrao do presidente Getlio Vargas
[1882-1954]. Nesse jogo de contrastes, a atuao de certos atores sociais,
notadamente os intelectuais e os administradores das polticas pblicas, de

fundamental importncia para a compreenso dos desafios impostos pela

burocratizao do aparelho de Estado no Brasil.
http://www.espacoacademico.com.br/035/35epaiva.htm. Acesso dia 29 de abril de
2006