Evaluacin de la Poltica de Seguridad y la

Convivencia de Bogot. 2012.

Grupo de trabajo
Hugo Acero Velsquez.
Adriana &ez.
Sandra Parra Dionisio.
Manuel Castillo

Marzo de 2013.
Contenido
I.

&ota introductoria y metodolgica.

1. Marco de referencia
2. Alcances y ejercicio evaluativo.
2.1. Modelo de evaluacin que se ha configurado.
2.2. Elementos que se evalan.
3. Metodologa.

II. Instrumentos para la gestin de la seguridad y la convivencia y

prcticas administrativas.
1. Instrumentos constitucionales y legales.
2. Institucionalidad y normas Distritales.
Liderazgo y responsabilidad de la Secretara de Gobierno en
2.1.
materia de convivencia y seguridad Ciudadana.
2.2.
Fondo de Vigilancia y Seguridad, garanta de los recursos para la
convivencia y la seguridad.
Normatividad en torno a la coordinacin interinstitucional para la
2.3.
gestin de la convivencia y la seguridad.
3. Prcticas administrativas y gestin de la convivencia y la seguridad
ciudadana en Bogot.
3.1.
Liderazgo y direccin de la gestin institucional de la convivencia
y la seguridad ciudadana por parte del Alcalde.
Trabajo interinstitucional y coordinado (componente administrativo
3.2.
y tcnico).
3.3.
Informacin confiable (componente tcnico).
3.4.
Planes de seguridad y convivencia (componente poltico y tcnico).
Infraestructura administrativa, recursos humanos y financieros
3.5.
(componente tcnico).
3.6.
Rendicin de cuentas, evaluacin y seguimiento (componente
tcnico y poltico).
3.7.
Participacin de la sociedad civil y evaluacin externa
(componente poltico y tcnico).
III. Resultados alcanzados en seguridad y convivencia en el 2012.
1. Anlisis de los resultados en seguridad ciudadana en el 2012.
Tendencia de los delitos en Bogot.
1.1.
1.2.
Acciones implementadas
Los Homicidios en Bogot.
1.3.
a. Anlisis de la tendencia de reduccin de los homicidios.
b. Contexto de los Homicidios
Hurto personas.
1.4.
1.5.

Hurto a Residencias

1.6.

Hurto a entidades comerciales.

1.7.
Delitos Sexuales
2. Encuestas de percepcin, victimizacin, confianza ciudadana y
convivencia y cultura ciudadana. (Cmara de Comercio de Bogot y
Bogot Cmo Vamos).
2.1
Anlisis
de la victimizacin y percepcin de inseguridad en Bogot en el ao
2012.
2.2
Anlisis
de la Percepcin de Inseguridad en Bogot 2012
2.3
Convive
ncia y Cultura Ciudadana.

IV.

Recomendaciones para la poltica pblica de convivencia y

seguridad ciudadana.
1. Fortalecimiento de la Secretara de Gobierno.
2. Elaboracin, ejecucin y seguimiento de una poltica pblica de seguridad y
convivencia.
2.1.
La Seguridad Humana como marco de referencia.
2.2.
Elaboracin y puesta en ejecucin de una poltica integral de
convivencia y seguridad ciudadana para Bogot.

Anexos.
Fuentes consultadas

I. &ota introductoria y metodolgica.

A continuacin se presentar el marco de referencia, la configuracin y los alcances del
ejercicio evaluativo de las condiciones actuales de la seguridad y convivencia ciudadana
en Bogot, dado el contexto normativo institucional y de gestin de la poltica de
gobierno y su relacin con las acciones propuestas para la seguridad ciudadana
desarrolladas en el marco del plan de desarrollo Bogot Humana durante el 2012.
1. Marco de referencia
La evaluacin de las polticas en seguridad ciudadana presenta numerosos desafos. En
efecto, no es fcil demostrar el lazo de causalidad entre una poltica, una accin o un
dispositivo y los resultados en seguridad ciudadana, en un dominio donde las
interacciones desempean un papel esencial: interacciones entre las diferentes polticas
pblicas (penales, sanitarias, sociales, educativas, etc) y las interacciones con el
contexto econmico y social ms general. A esta dificultad, se suma el hecho de que las
polticas o estrategias de prevencin de la criminalidad caen la mayora de las veces en
una pluralidad de programas que hace difcil identificar y medir con precisin los efectos
para dar cuenta de manera justa del grado de xito de una estrategia o de una accin
pblica1.
Dado que la poltica del gobierno actual para el periodo 2012-2016 y por tanto la
orientacin estratgica de la seguridad ciudadana, est inscrita en una propuesta de
seguridad humana que no se ha definido de manera clara, era posible imaginar una lista
muy larga de acciones sobre todos los tipos de relaciones sociales en el espacio urbano
para poner a trabajar los indicadores de seguridad ciudadana que se quieren afectar.
Conscientes de lo anterior, se busc evaluar de manera temprana las acciones que se han
definido para Bogot en este campo y que se revelan tiles y pertinentes, estructurar
aquellas que deben mantenerse en el tiempo para producir sus efectos y emitir un valor
tcnico sobre aquellas que su eficacia es discutible.
Por otro lado, hasta el momento la ciudad no cuenta con una poltica pblica integral de
convivencia y seguridad ciudadana reconocida y adoptada por la Alcalda o por el
Concejo. De esta manera, la base fundamental de la evaluacin se centr en la gestin
poltica y administrativa de la convivencia y la seguridad ciudadana, en los programas y
proyectos del Plan de Desarrollo de Bogot Humana 2012-2016 con incidencia directa e
indirecta sobre estos temas, en las acciones de seguridad que desde el ao 2011 se vienen
1

Jacob, S. (2009). Opration chloroforme ou la rinvention de ltat rationnel : lvaluation et les donnes probantes.
Criminologie, 42(1).

ejecutando y en los resultados, que hoy estn en medio del debate ante la imposibilidad
de saber qu es lo que est siendo efectivo, como sucede con la reduccin de los
homicidios2.
En el caso de los resultados de las acciones, el anlisis se bas en la distincin comn de
evaluacin de proceso- formativo, que permite valorar los efectos de las acciones de
seguridad ciudadana, prevencin y control de la criminalidad como el mtodo ms
comnmente utilizado para evaluar este tipo de polticas 3 y no de impacto dado que no es
posible establecerlo en un periodo tan corto de un ao.
Este tipo de aproximacin nos permiti apreciar y poner el acento sobre elementos
fundamentales de la concepcin misma de la estrategia del gobierno actual, el
conocimiento sobre los instrumentos constitucionales y de gestin de la seguridad que
existen y fueron considerados y puestos en marcha o no por el Gobierno Distrital y as,
establecer de un lado qu elementos han permitido o limitado la puesta en marcha de las
acciones concebidas para reducir la criminalidad y garantizar la seguridad ciudadana. De
otro lado, esta aproximacin metodolgica, permiti enfocarnos sobre los resultados y la
capacidad de la estrategia o acciones de producirlos en la medida que las diferentes
acciones han sido puestas en marcha conforme a lo previsto, y comprender cmo
funcionan y cules son las dinmicas que soportan el xito o fracaso.
2.

Alcances del ejercicio evaluativo

La importancia de este ejercicio evaluativo temprano, fue la oportunidad de determinar

si las polticas gubernamentales, los programas y acciones que se han definido,
contribuyen al fortalecimiento de la seguridad urbana y si los objetivos y los resultados
fijados en el momento de la elaboracin de estas acciones son los esperados. La
evaluacin contribuye as a racionalizar la toma de decisiones pblicas; Por tanto su
propuesta es conducida en vista del inters general y por ello se realiza en un marco
institucional explcito como es la Veedura Distrital.
La evaluacin tuvo la finalidad de analizar cmo estas acciones son realmente puestas en
ejecucin; contribuir sobre los puntos dbiles y que deben ser reconsiderados; abordar las
ausencias en aspectos claves de la seguridad ciudadana; rescatar y fortalecer las prcticas
prometedoras; escoger soluciones de sustitucin para mejorar la ejecucin de aquellas

Robert, P. (2003). The evaluation of prevention policies, European Journal of Crime, Criminal Law and
Criminal Justice, 11(1). Pp. 114-130. La necesidad de disponer de argumentos que justifiquen el valor de
una poltica, o el inters de contar con un instrumento que acompae la accin o la movilizacin hacia el
debate favorece el ejercicio evaluativo.
3
Gray, S., (2006). Evaluation practices of crime prevention projects: Examples from Belgium, Canada,
Finland, France, Germany, Iceland, Italy, Portugal and Switzerland. Montreal.

estrategias que no sean pertinentes y obtener ndices que permitan monitorear los avances
y los resultados.
Entendido as, esta evaluacin, busc producir conocimiento sobre las acciones pblicas
actuales en seguridad y convivencia ciudadana en Bogot, principalmente sobre sus
efectos, con el doble propsito de permitir a los ciudadanos disponer de informacin,
valorar y hacer seguimiento a las acciones del gobierno y colaborar a la administracin a
mejorar su coherencia, pertinencia y eficacia en el tema de seguridad ciudadana.
2.1.

El modelo de evaluacin que se ha configurado.

Fundamentalmente, la evaluacin se configur para intentar valorar un conjunto de

aspectos relativos a la apuesta poltica, institucional y tcnica en seguridad y cultura
ciudadana para Bogot, su puesta en marcha y sus efectos. Para ayudar a formar este
juicio, la evaluacin busc establecer en qu medida estos dispositivos poseen las
cualidades que caracterizan una apropiada poltica en seguridad ciudadana. De esta
manera, el ejercicio y modelo de evaluacin se distingue de una simple observacin de
las acciones realizadas.
Como primer punto se precisa que no hablaremos de evaluar toda una poltica en tanto
an no se identifica, o no existe explcitamente y dado el tiempo de implementacin de
las acciones y la condicin de ser una evaluacin temprana. Segundo, que el ejercicio
posible a realizar comprende la valoracin de diferentes componentes de las acciones que
se han estructurado e implementado hasta ahora y tercero, como se mencion al inicio,
dada la dificultad de evaluar las medidas de prevencin social definidas en el marco del
plan de desarrollo actual, se hizo uso de una combinacin de aproximaciones que se
corresponden con los objetivos propuestos.
2.2.

Elementos que se evalan

a. La coherencia y pertinencia de los dispositivos puestos en marcha en el

plan tcnico y/ reglamentario
Una poltica es definida como pertinente y coherente a nivel de su concepcin y puesta en
marcha si sus objetivos explcitos son adaptados a la naturaleza de o de los problemas
que ella debe resolver o tomar en cuenta. La pertinencia de las acciones puestas en
marcha, bien sea estructuradas en una poltica de seguridad ciudadana o como
dispositivos que acompaan un enfoque (como es el caso) corresponde a su adecuacin
para responder a las caractersticas precisas del problema pblico de seguridad ciudadana,
a las necesidades manifiestas por la poblacin y a las capacidades institucionales
existentes. Esta valoracin es particularmente necesario establecerla
para los
dispositivos nuevos, que han sido puestos en marcha sobre una idea de ensayo social y

local, como corresponde a la propuesta actual de varias de las acciones definidas en

Bogot Humana. Un ejemplo, son las acciones llevadas a cabo con la poblacin
farmacodependiente y los efectos que podran serle atribuidos sobre las condiciones de
seguridad en la ciudad.
b. Las limitaciones de las acciones en seguridad ciudadana y la imperfeccin
de su puesta en marcha
Cuando un resultado no es conforme con los objetivos definidos o propuestos, es esencial
apreciar si esto se debe a: (a) la seleccin del tipo de accin puesto en marcha; (b) a una
puesta en marcha incompleta o imperfecta; (c) a la no pertinencia de la accin con el
contexto y problemtica real; o (d) a su ineficacia intrnseca.
Dado que el tipo de intervenciones en el campo de la seguridad humana requieren de una
inversin importante en intensidad de acciones y acompaamientos de recurso humano y
tcnico, es de vital relevancia establecer a qu nivel son las dificultades de un dispositivo
orientado al propsito de seguridad ciudadana.
c. Validar las buenas prcticas y apreciar las condiciones de su
implementacin
Identificar en qu medida los efectos propios de las acciones hasta ahora implementadas
son conforme a sus objetivos en seguridad y cultura ciudadana (efecto propios). La
seguridad ciudadana y la prevencin de la criminalidad es un campo privilegiado de
experimentacin y nuevas aproximaciones, por lo cual la eficacia de una accin debe ser
considerada cuando se define como estrategia por un gobierno en el mbito local.
Evaluarla es una condicin previa para calificarlas de buenas prcticas y de
generalizarlas.
d. Contribuir a la definicin de una poltica pblica local de seguridad
ciudadana en coherencia con la propuesta de Bogot Humana y de las
condiciones y necesidades concretas en seguridad ciudadana y
criminalidad en la ciudad capital.
La evaluacin como factor de evolucin de una poltica pblica busca contribuir a definir
con mayor precisin a los objetivos, las acciones, los medios asociados y los criterios de
apreciacin de estas acciones definidas en el plan de desarrollo. As, la evaluacin
contribuye estructurando el diseo de una poltica pblica desde el principio. Esto
conduce por supuesto a subrayar la utilidad de prever una evaluacin desde la fase de
diseo de esta poltica. Identificando indicadores que permiten juzgar la calidad de puesta
en ejecucin de estas estrategias, la evaluacin permite tambin, pilotearla en un
propsito de gestin ms activa.

3. Metodologa
Estos elementos se valoraron metodolgicamente a partir de diferentes aproximaciones
en funcin del contexto y de la disponibilidad de la informacin en tres etapas as:
Primera etapa, consisti en el anlisis del contexto institucional, normativo y poltico y
de los diferentes instrumentos para la gestin de la convivencia y la seguridad ciudadana
en el Distrito. En esta etapa se identific la coherencia y pertinencia de la orientacin
conceptual y estratgica de la apuesta del actual gobierno en los temas de seguridad y
convivencia ciudadana. Se identificaron aquellos elementos y acciones que eran posibles
de ser valorados de manera temprana y que estn asociados directamente con los
objetivos propuestos para esta evaluacin.
Segunda etapa, se analiz la informacin tanto cualitativa como cuantitativa disponible
para establecer la tendencia de los resultados alcanzados especficamente en seguridad,
convivencia y cultura ciudadana en el 2012 y como esta se modific o vari.
Tercera etapa, corresponde al ejercicio de consolidar los anlisis realizados en un grupo
de recomendaciones para fortalecer la poltica de seguridad y convivencia de Bogot.
Se utilizaron diferentes instrumentos y tcnicas para su desarrollo tales como:
1. Revisin de la normatividad constitucional y legal sobre el manejo de la
convivencia y la seguridad ciudadana.
2. Revisin y Anlisis documental, de los diferentes documentos oficiales del
gobierno actual: Plan de desarrollo, decretos, proyectos, comunicados de prensa,
estadsticas y documentos de ejecucin de las acciones.
3. Entrevistas a actores claves, con el fin de obtener informacin de primera mano
sobre las decisiones frente algunas acciones, la gerencia de las mismas y las
valoraciones institucionales que se tenan al respecto. Actores del gobierno
Distrital; de la Polica Metropolitana y funcionarios al frente de las diferentes
instituciones y proyectos.
4. Anlisis de informacin estadstica, de los indicadores trazadores asociados a
violencia, criminalidad e inseguridad ciudadana. Estos fueron modelados tomando
en cuenta sus tendencias en el tiempo, su variabilidad en relacin con las
diferentes acciones o dispositivos puestos en marcha y susceptibles de ser
medidos.
5. Observaciones participantes y no participantes, de los servicios, programas y
proyectos que se desarrollan desde justicia cercana al ciudadano, atencin a
poblaciones vulnerables, centros de privacin de la libertad, estos fueron
8

efectuados para observar en el terreno como un ciudadano ms, cmo se

desarrolla la atencin.
Se tomaron como fuentes de informacin primaria y secundaria:
1. Las estadsticas institucionales de la Polica Nacional procesadas por el
observatorio del delito DIJIN, SIJIN, MEBOG- a partir de los datos
extrados del SIEDCO el da 14 de enero del 2013
2. Estadsticas producidas por el Instituto de Medicina Legal y Ciencias
Forenses.
3. Estadsticas producidas por el CEACS
4. Encuestas de seguridad ciudadana que se aplicaron durante el 2012 tales
como las encuestas de Percepcin y Victimizacin de la Cmara de
Comercio de Bogot y las encuestas de Bogot Cmo Vamos.
5. Encuestas de cultura ciudadana elaboradas por Corpovisionarios.
Precisin sobre las restricciones del desarrollo de la evaluacin
El tiempo de implementacin y ejecucin de las acciones es muy corto para poder
establecer relaciones de efecto entre estas acciones y los resultados de la ciudad
en seguridad y convivencia ciudadana. La gran mayora solo iniciaron despus de
la mitad del periodo del 2012.
La debilidad en la informacin tanto relativa a las acciones, intenciones y alcances
del gobierno actual frente a este tema, como de las instituciones en general,
relativa a las estadsticas y resultados de seguimiento y monitoreo de las acciones
y la gestin de la seguridad ciudadana.
El tiempo de ejecucin de este ejercicio, que en trminos de cmo se define una
evaluacin rpida, no pudo contar con toda la informacin necesaria y en todo
caso mucha de ella es provisional.

II. Instrumentos para la gestin de la seguridad y la convivencia y

prcticas administrativas.
La convivencia y seguridad ciudadana son hoy de los asuntos ms sensibles para los
ciudadanos, por tanto, el manejo institucional de estos temas requiere de criterios de
oportunidad, sistematicidad, coordinacin interinstitucional y mecanismos de
seguimiento y evaluacin.
Estos dos temas engloban tres factores: primero, los factores objetivos que obedecen a los
hechos de violencia, delincuencia y aquellos comportamientos que afectan la convivencia
y que tienen algn tipo de control y seguimiento por parte de las autoridades de seguridad
justicia y desarrollo social; segundo, los subjetivos que obedecen a la percepcin de los
ciudadanos acerca de la posibilidad real o ficticia de ser vctimas de algn delito, accin
violenta y en general de cualquier hecho que los coloque en estado de indefensin,
vulnerabilidad o ante la violacin de los derechos, tanto a s mismos, como a sus
familiares; y tercero, la capacidad real del Estado de garantizar a los ciudadanos la
seguridad, la tranquilidad y la vigencia del Estado de Derecho.
Teniendo en cuenta lo anterior, es fundamental reconocer en la estructura normativa e
institucional de la gestin de la seguridad y la convivencia los mecanismos que permiten
un adecuado manejo de estos tres factores. El presente aparte, expone la estructura
normativa y administrativa de gestin que se fundamenta en la Constitucin y las leyes y
que les asignan responsabilidades a las autoridades municipales en materia de seguridad y
convivencia, as como las normas, la estructura administrativa que el Distrito ha
desarrollado en estas materias y la manera como en la actualidad la Administracin
Distrital gestiona estos temas.
1. Instrumentos constitucionales y legales4.
En Colombia el manejo histrico de los problemas de violencia y delincuencia ha sido
policial y militar. La mayora de los gobiernos han delegado esta funcin en cabeza de las
fuerzas armadas, sin que existiesen polticas integrales de seguridad del Estado y de
seguridad ciudadana lideradas por el ejecutivo nacional y territorial en cabeza de los
gobernadores y alcaldes. Durante muchos aos, ha primado una visin particular que
privilegia el uso legtimo de las armas, la resolucin violenta de los conflictos y las
respuestas coercitivas frente a estos problemas y en algunos casos frente a los conflictos
sociales, dejando de lado las acciones preventivas e integrales.
Esta falta histrica de manejo de Estado de la seguridad, y de manera particular de la
seguridad ciudadana, se ha visto reflejada en la poca claridad respecto al concepto y
manejo del orden pblico5, el cual es equiparado, comnmente, a los problemas del
conflicto armado y no al concepto de orden de lo pblico, que puede ser alterado no slo
4

Este documento recoge algunos apartes de documentos que he elaborado en el pasado, especialmente para
el Programa Departamentos y Municipios Seguros de la Polica Nacional (2004 2007).
5
En la Constitucin de 1991 no aparece el concepto de seguridad ciudadana.

10

por accin de los grupos armados al margen de la ley, sino por acciones del narcotrfico,
de la delincuencia organizada o comn, e inclusive por hechos que afectan la convivencia
de los ciudadanos.
La Constitucin de 1991 le dio la amplitud a este concepto y adems determin, de
manera clara, que el Presidente, los gobernadores y los alcaldes son los responsables del
manejo del orden pblico en sus respectivas jurisdicciones, lo que incluye, desde luego,
la seguridad de los ciudadanos frente a cualquier hecho que pueda afectar su vida,
integridad, bienes y honra.
A pesar de los avances que la Constitucin estableci, se ha venido observando con
preocupacin cmo, paralelo a la creciente diversificacin e incremento de las
manifestaciones de la inseguridad ciudadana, la mayora de los alcaldes han declinado su
responsabilidad esencial en la conduccin de los problemas relativos al orden pblico y a
la seguridad ciudadana dejndola, de manera exclusiva, como tradicionalmente se ha
hecho, en manos de los organismos de seguridad y de justicia.
De otra parte, y correlacionado con la anterior situacin, se ha difundido entre algunos
integrantes del cuerpo de polica y uniformados en general una tendencia hacia la
solidaridad corporativa que se inclina hacia el acatamiento preferencial de las
orientaciones surgidas del interior de los mandos de las instituciones armadas, relegando
as, de manera inconveniente, los mandatos de las autoridades administrativas locales,
situacin que entraba el desarrollo de las normas legales de que disponen los alcaldes
como la primera autoridad de polica a nivel municipal.
En la mayora de los casos, el alcalde no sabe responder por los temas de convivencia y
seguridad. Las reuniones de seguridad que se llevan a cabo en algunos municipios se
reducen a un informe del Comandante de la Polica o de la unidad militar al Alcalde en
donde, dependiendo de la situacin de inseguridad y orden pblico, se toman decisiones
al respecto. Los alcaldes no ejercen su funcin de velar por la seguridad y tranquilidad de
los ciudadanos. Los argumentos para no hacerlo estn ligados casi siempre a la falta de
tiempo, las otras funciones que le impiden hacerlo, el trabajo represado que existe en las
dependencias y la carencia de personal idneo para manejar la seguridad y la convivencia
en las alcaldas municipales.
La problemtica se agrava porque casi en ningn municipio existen estudios sobre la
inseguridad que diagnostiquen la verdadera situacin. Las decisiones sobre las medidas
policivas respecto a la inseguridad y la violencia se toman de manera improvisada y por
el camino. En contados municipios existen planes locales preventivos y coercitivos.
Cuando los municipios tienen recursos para la seguridad los orientan preferencialmente
para compra, reparacin o mantenimiento de las motos o carros de la polica local, o en
ocasiones para construir o remodelar las estaciones de polica.
En medio de estos problemas, durante los aos 90 del siglo anterior, las ciudades de
Medelln (1991), Cali (1992) y Bogot (1995) fueron las nicas que abordaron el tema de

11

manera integral y que obtuvieron importantes reducciones de la violencia y la

delincuencia durante la pasada dcada.
De manera especfica en materia de seguridad, la Constitucin Nacional de 1991, como
ya se mencion establece que el Presidente, los gobernadores y los alcaldes son los
responsables de conservar el orden pblico en sus respectivas jurisdicciones, en el caso
de los alcaldes de conformidad con leyes, instrucciones y rdenes que reciba del
Presidente de la Repblica y de los gobernadores6. Igualmente, determina que el
alcalde es la primera autoridad de Polica del Municipio y que La Polica Nacional
cumplir con prontitud y diligencia las rdenes que imparta el alcalde por conducto del
respectivo comandante. Estas facultades fueron desarrolladas posteriormente por la ley 4
de 19917 y por la Ley 62 de 1993 la ley 62 de 1993, que estableci las siguientes
6

La Constitucin Nacional, establece:

Artculo 189. Corresponde al Presidente de la Repblica como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y
Suprema Autoridad Administrativa:
3. Dirigir la fuerza pblica y disponer de ella como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas
de la Repblica.
4. Conservar en todo el territorio el orden pblico y restablecerlo donde fuere turbado.
5. Dirigir las operaciones de guerra cuando lo estime conveniente.
6. Proveer a la seguridad exterior de la Repblica, defendiendo la independencia y la honra de la
Nacin y la inviolabilidad del territorio; declarar la guerra con permiso del Senado, o hacerla sin tal
autorizacin para repeler una agresin extranjera; y convenir y ratificar los tratados de paz, de todo
lo cual dar cuenta inmediata al Congreso.
Artculo 296. Para la conservacin del orden pblico o para su restablecimiento donde fuere turbado, los
actos y rdenes del Presidente de la Repblica se aplicarn de manera inmediata y de preferencia sobre los
de los gobernadores; los actos y rdenes de los gobernadores se aplicarn de igual manera y con los
mismos efectos en relacin con los de los alcaldes.
Artculo 303. En cada uno de los departamentos habr un gobernador que ser jefe de la administracin
seccional y representante legal del Departamento; el gobernador ser agente del Presidente de la
Repblica para el mantenimiento del orden pblico
Artculo 315. Son atribuciones del alcalde:
2. Conservar el orden pblico en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y
rdenes que reciba del Presidente de la Repblica y del respectivo gobernador. El alcalde es la
primera autoridad de polica del municipio. La Polica Nacional cumplir con prontitud y diligencia
las rdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.
Artculo 330. De conformidad con la Constitucin y las leyes, los territorios indgenas estarn gobernados
por consejos conformados y reglamentados segn los usos y costumbres de sus comunidades y ejercern
las siguientes funciones:
7. Colaborar con el mantenimiento del orden pblico dentro de su territorio de acuerdo con las
instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional.
7
La Ley 4 de 1991 en sus artculos 9 y 12 establece que:
Las rdenes y decretos del Alcalde en materia de polica, sern de aplicacin preferente e inmediata frente
a las disposiciones y medidas que adopten los inspectores y dems autoridades de polica de su
jurisdiccin (art.9o). El alcalde, como jefe de Polica en el Municipio, puede revocar las decisiones
tomadas por los Comandantes de Estacin o Subestacin, o quien haga sus veces en relacin con las
contravenciones y dems decisiones de su competencia. cuando stas sean violatorias de la legalidad o
cuando la conveniencia pblica lo exija para la conservacin y mantenimiento del orden pblico. (art. 12)
En casos de perturbacin grave del orden pblico el alcalde amparndose en la ley 136 de 1994 puede
a) Restringir y vigilar la circulacin de las personas por vas y lugares pblicos.
b) Decretar el toque de queda.
c) Restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes.
d) Requerir el auxilio de la fuerza armada en los casos permitidos con la Constitucin y la Ley.

12

atribuciones y obligaciones de los de los gobernadores y alcaldes en relacin con los

comandantes de polica.
1. Proponer medidas y reglamentos de polica, de conformidad con la
Constitucin y la Ley, a las asambleas departamentales o a los concejos
municipales, segn el caso, y garantizar su cumplimiento.
2. Impartir rdenes a la Polica Nacional atinentes al servicio, por conducto del
respectivo Comandante.
3. Disponer, con el respectivo Comandante de la Polica, el servicio de vigilancia
urbana y rural.
4. Promover, en coordinacin con el Comandante de Polica, programas y
actividades encaminadas a fortalecer el respeto por los derechos humanos y los
valores cvicos.
5. Solicitar al Comandante de Polica informes sobre las actividades cumplidas
por la institucin en su jurisdiccin.
6. Emitir un concepto en forma peridica sobre el desempeo del Comandante de
la Polica.
7. Convocar y presidir el Consejo de Seguridad Departamental o Municipal y
desarrollar los planes de seguridad ciudadana y orden pblico que apruebe el
respectivo Consejo.
8. Verificar el cumplimiento del Cdigo Nacional de Polica y en cuanto al
conocimiento y correccin de contravenciones por parte de los Comandantes de
Estacin.
9. Solicitar el cambio motivado del Comandante titular de la Polica que se halle
en ejercicio de sus funciones.
10. Pedir a las instancias competentes que se investigue disciplinariamente a los
oficiales, suboficiales y agentes que presten sus servicios en la respectiva
jurisdiccin.
11. Analizar las necesidades de la Polica Nacional y promover ante la Asamblea
Departamental o ante el Concejo Municipal, segn el caso, la destinacin de
partidas presupuestales para el efecto.
Hay que anotar, que cualquier decisin del alcalde debe estar sustentada en la
Constitucin, las leyes y normas que existen para regular el manejo del orden pblico y
no pueden ser simples caprichos o iniciativas individuales. En caso contrario, la ley prev
sanciones acordes con las faltas, como lo establece la ley 4 de 19918.
e) Dictar dentro del rea de su competencia, los reglamentos de polica local necesarios para el
cumplimiento de las normas superiores, conforme al artculo 9o. del decreto 1355 de 1970 y dems
disposiciones que lo modifiquen o adicionen.
8

(art. 14) Los alcaldes incurrirn en faltas especiales en materia de orden pblico sin perjuicio de lo
dispuesto en otras leyes, cuando realicen una de las siguientes conductas:
b)Desconocer, injustificadamente, las determinaciones que sobre mantenimiento o restablecimiento
del orden pblico se adopten de conformidad con esta ley;
c)Utilizar indebidamente los recursos del Estado o de los particulares en actos que perturben la
tranquilidad o seguridad pblica;
d)Dirigir, promover, instigar o participar en marchas, paros o motines ilegales que alteren el orden
pblico;

13

Esta responsabilidad que tiene el alcalde municipal cubre todos los mbitos del orden
pblico, como son la convivencia y la seguridad de los ciudadanos. En este sentido, debe
atender, entre otras, las siguientes reas:
a) Calamidad Pblica9
b) Allanamiento de Domicilio10
c) Control de consumo de alcohol11
d) Explosivos y materiales inflamables12
e)Inducir, provocar o promover la ocupacin de oficinas o edificios pblicos o privados de manera
que alteren el orden pblico, y
f) Por no adoptar en forma oportuna las medidas adecuadas para preservar y restablecer el orden
pblico en su jurisdiccin.
La comisin de algunas de las conductas anteriormente descritas, ser sancionada segn la gravedad o
modalidades, con suspensin en el ejercicio del cargo de cinco a cuarenta das calendario o destitucin del
mismo.
9
El artculo 11 del Cdigo Nacional de Polica establece que cuando se presente una calamidad pblica
(inundacin, terremoto, incendio o epidemia) el alcalde puede tomar las siguiente medidas:
1. Ordenar de inmediato el derribo de edificios u obras, cuando sea necesario.
2. Ordenar la construccin de obras y la realizacin de tareas indispensables para impedir, disminuir o
detener los daos ocasionados o que puedan ocasionarse;
3. Impedir o reglamentar en forma especial la circulacin de vehculos y de personas en la zona afectada
o establecer ese trnsito por predios particulares;
4. Ordenar la desocupacin de casas, almacenes y tiendas o su sellamiento;
5. Desviar el cauce de las aguas;
6. Ordenar la suspensin de reuniones y espectculos y clausura de escuelas y colegios;
7. Regular el aprovisionamiento y distribucin de vveres, drogas y prestacin de servicios mdicos,
clnicos y hospitalarios;
8. Reglamentar en forma extraordinaria servicios pblicos tales como los de energa elctrica,
acueductos, telfonos y transportes de cualquier clase;
9. Organizar campamentos para la poblacin que carezca de techo; y
10. Crear juntas cvicas que se encarguen del socorro de la poblacin damnificada, estos cargos son de
forzosa aceptacin.
Estas facultades solo rigen mientras dure la calamidad y el alcalde debe informar al Concejo en sus
inmediatas sesiones ordinarias, de las medidas que hubiere adoptado (Cdigo Nacional de Polica, Art.
11).
10

Los jefes de Polica podrn dictar mandamiento escrito para el registro y allanamiento de domicilios o de
sitios abiertos al pblico en los siguientes casos:
a) Para capturar a persona a quien se le haya impuesto por funcionario competente pena privativa de la
libertad;
b) Para aprehender a enfermo mental peligroso o a enfermo contagioso.
c) Para inspeccionar algn lugar por motivo de salubridad pblica;
d) Para obtener pruebas sobre la existencia de casas de juego o de establecimiento que funcione contra
la ley o reglamento;
e) Cuando sea necesario indagar sobre maniobras fraudulentas en las instalaciones de acueducto,
energa elctrica, telfonos y otros servicios pblicos;
f) Para practicar inspeccin ocular ordenada en juicio de polica;
g) Para examinar instalaciones de energa elctrica y de gas, chimeneas, hornos, estufas, calderas,
motores, y mquinas en general y almacenamiento de sustancias inflamables o explosivos con el fin de
prevenir accidentes o calamidad (Cdigo Nacional de Polica, Art. 82).
11
El artculo 111 del Cdigo Nacional de Polica., le permite al alcalde sealar zonas y fijar horario, para
los establecimientos donde se expende bebidas alcohlicas.

14

e) Proteccin Social13.
En el 2012 la Ley 1551 Por la cual se dictan normas para modernizar la organizacin y
el funcionamiento de los municipios ratific gran parte de las obligaciones y funciones
en materia de orden pblico y de polica de los alcaldes14.
Adicional a estas funciones, que los alcaldes deben cumplir o hacer cumplir, las normas
propugnan por una mayor integracin entre las autoridades de orden nacional, seccional y
local. Para el logro de este objetivo se cuenta con los consejos de seguridad, los comits
12

El alcalde puede reglamentar lo referente a depsitos de explosivos o de materiales inflamables en lo que

tiene que ver con localizacin y funcionamiento (Cdigo Nacional de Polica Art. 114), igualmente en lo
que tiene que ver con la venta ambulante de artculos pirotcnicos.
13
La ley 136 de 1994 en su artculo 94, establece entre sus funciones ejecutar acciones tendientes a la
proteccin de las personas, nios, indigentes y su integracin a la familia y a la vida social, productiva y
comunitaria. Artculo 94, POSESION Y JURAMENTO
14
LEY 1551 DE 2012 (Julio 6) Por la cual se dictan normas para modernizar la organizacin y el
funcionamiento de los municipios.
Artculo 91. Funciones. Los alcaldes ejercern las funciones que les asigna la Constitucin, la ley, las
ordenanzas, los acuerdos y las que le fueren delegadas por el Presidente de la Repblica o gobernador
respectivo.
b) En relacin con el orden pblico:
1. Conservar el orden pblico en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones del
Presidente de la Repblica y del respectivo gobernador. La Polica Nacional cumplir con prontitud y
diligencia las rdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante.
2. Dictar para el mantenimiento del orden pblico o su restablecimiento de conformidad con la ley, si
fuera del caso, medidas tales como:
- Restringir y vigilar la circulacin de las personas por vas y lugares pblicos;
- Decretar el toque de queda;
- Restringir o prohibir el expendio y consumo de bebidas embriagantes;
- Requerir el auxilio de la fuerza armada en los casos permitidos por la Constitucin y la ley;
- Dictar dentro del rea de su competencia, los reglamentos de polica local necesarios para el
cumplimiento de las normas superiores, conforme al artculo 9 del Decreto 1355 de 1970 y dems
disposiciones que lo modifiquen o adicionen.
3. Promover la seguridad y convivencia ciudadanas mediante la armnica relacin con las autoridades de
polica y la fuerza pblica para preservar el orden pblico y la lucha contra la criminalidad y el delito.
4. Servir como agentes del Presidente en el mantenimiento del orden pblico y actuar como jefes de
polica para mantener la seguridad y la convivencia ciudadana.
El Director de la Polica Nacional deber solicitar al final de cada vigencia fiscal a los alcaldes, un
informe anual del desempeo del respectivo comandante de polica del municipio, el cual deber ser
publicado en la pgina web de la Polica Nacional.
5. Disear, implementar, liderar, desarrollar y promover planes integrales de seguridad y convivencia
ciudadana, para garantizar instrumentos efectivos contra la delincuencia urbana y rural.
Los alcaldes podrn presentar ante el Concejo Municipal proyectos de acuerdo en donde se definan las
conductas y las sanciones: pedaggicas, de multas, o aquellas otras que estn definidas en el Cdigo
de Polica. Por medio de ellas podr controlar las alteraciones al orden y la convivencia que afecten su
jurisdiccin.
Pargrafo 1. La infraccin a las medidas previstas en los literales a), b) y c) del numeral 2 se sancionarn
por los alcaldes con multas hasta de dos salarios legales mnimos mensuales.
Pargrafo 2. Para dar cumplimiento a lo dispuesto por la ley 52 de 1990, los alcaldes estarn obligados a
informar a la oficina de Orden Pblico y Convivencia Ciudadana del Ministerio de Interior o quien haga
sus veces, los hechos o circunstancias que amenacen con alterar o subvertir el orden pblico o la paz de la
comunidad, con la especificidad de las medidas que se han tomado para mantenerlo o restablecerlo.

15

de orden pblico, municipal, metropolitano y regional, los fondos de seguridad y los

planes integrales de convivencia y seguridad ciudadana.
Consejos de seguridad15
Los consejos de seguridad son reuniones mensuales o extraordinarias cuando las
circunstancias lo ameriten, presididas por el alcalde y asisten los comandantes de la
polica y dems fuerzas armadas y los organismos de justicia y de derechos humanos. A
travs de estos consejos, el alcalde y las autoridades locales disponen de mecanismos
para el anlisis de la violencia y la delincuencia, asegurar el mantenimiento del orden
pblico, preservar la tranquilidad y la convivencia ciudadana, y fortalecer los
mecanismos de coordinacin interinstitucional bajo las directrices que imparta el alcalde.
Los consejos de seguridad dirigen sus esfuerzos a detectar cules son las causas de la
violencia e inseguridad, en dnde se originan los actos violentos y qu los desencadena,
esto con el objetivo de disear polticas, estrategias y programas integrales, sistemticos y
efectivos que reduzcan los niveles de violencia e inseguridad.
De acuerdo con el Decreto 2615 de 199116 del Consejo Distrital de Seguridad, hacen
parte los siguientes miembros:
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.

El Alcalde del Distrito Capital de Bogot, quien lo presidir;

El Comandante de la guarnicin militar;
El Comandante del Departamento de Polica Metropolitana;
El Subdirector del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS;
El delegado del Procurador General de la Nacin;
El Director Seccional de Orden Pblico;
El Secretario de Gobierno del Distrito Capital, quien har las veces de Secretario
del Consejo.

Es importante resaltar cmo las autoridades municipales pueden programar sesiones con
la participacin de miembros de otras instituciones estatales, dirigentes cvicos,
gremiales, representantes de organismos comunitarios y de partidos y movimientos
polticos, igualmente realizar sesiones de trabajo en veredas, corregimientos, barrios,
reas metropolitanas o regiones, con el fin de escuchar las inquietudes de los distintos
sectores sociales sobre los problemas de seguridad, y a la vez comprometerlos en su

15

Decreto 2615 de 1991 por el cual se organizan los Consejos Departamentales de Seguridad; el Consejo
del Distrito Capital; se crean los Consejos Regionales de Seguridad y los Consejos Metropolitanos de
Seguridad, se faculta a los gobernadores para autorizar la conformacin de Consejos Municipales de
Seguridad y se crean los Comits de orden pblico.
16

Ver modificaciones art. 3, Decreto Nacional 2615 de 1991; art 1 del Decreto 734 DE 1991 y artculos 38
al 43 del Decreto 657 de 2011.

16

solucin dentro de los planes integrales de seguridad estableciendo veeduras cvicas para
su adecuado y cabal cumplimiento.
El Decreto 657 de 2011 modific la composicin del Consejo de Seguridad y le defini
algunas nuevas funciones. La composicin del nuevo Consejo Distrital de Seguridad
(Art. 39) es la siguiente:
1. El/la Alcalde/sa Mayor de Bogot o su delegado, quien lo presidir.
2. El/la Secretario/a Distrital de Gobierno o su delegado, quien ejercer la secretaria
tcnica.
3. El/la Comandante de la Polica Metropolitana de Bogot o su delegado.
4. El/la jefe de la SIJIN o su delegado.
5. El/la jefe de la SIPOL o su delegado.
6. El/la Comandante de la Guarnicin Militar o su delegado.
7. El/la representante de la Direccin Nacional de Inteligencia.
8. El/la Director/a seccional de Fiscalas de la Fiscala General de la Nacin o su
delegado.
9. El/la Director/a Regional Bogot del Instituto Nacional de Medicina Legal y
Ciencias Forenses.
10. El/la Director/a de servicios Judiciales del Distrito Capital o su delegado.
11. El/la Director/a Seccional del Cuerpo Tcnico de Investigacin (CTI) de la
Fiscala General de la Nacin o su delegado.
12. El/la Gerente del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogot o su delegado.
13. Un/a representante del gremio de Empresas de Vigilancia legalmente constituidas
que operan en el Distrito Capital.
Con base en el Artculo 40 se le definieron las siguientes funciones:
1. Hacer recomendaciones y realizar el seguimiento, la evaluacin y el control de los
Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana PICS- de alcance
distrital, de ciudad regin y/o rea metropolitana que involucren recursos del
Distrito Capital, en el marco de lo establecido en este decreto y de las Polticas
Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana.
2. Coordinar el empleo de la fuerza pblica en el marco de formulacin y ejecucin
de los Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana PICS-, que se
articularn con la Poltica Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana que
formule el Gobierno Nacional y los lineamientos de Poltica Distrital consignados
en el presente Decreto.
3. Recomendar al Alcalde/sa Mayor de la Capital, los programas y proyectos y la
priorizacin de las inversiones que se requieran para dar cumplimiento a la
Poltica Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana.
4. De acuerdo con la anterior, hacer sugerencias para la consolidacin por parte de/la
Alcalde/sa Mayor de la Capital del Plan de Inversiones.
5. Verificar y hacer ajustes a la formulacin, ejecucin, seguimiento, evaluacin y
control de los Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana PICS- de
las localidades, los y los cuadrantes, o porciones de las anteriores, con el fin de
adoptar los correctivos y ajustes necesarios.

17

6. Orientar la implementacin de Sistemas Integrados de Emergencias y Seguridad

SIES- y efectuar seguimiento al mismo.
7. Ejercer el control de tutela en forma cualitativa y cuantitativa sobre las decisiones
tomadas en el marco de los Consejos Locales de Seguridad.
8. Las dems que le sean inherentes a su naturaleza.

Comits de orden pblico17

En cada municipio puede funcionar un Comit de Orden Pblico, integrado por el

alcalde, quien lo presidir, el Comandante de la respectiva Guarnicin Militar y el
Comandante de Departamento de Polica. Este Comit est facultado para coordinar el
empleo de la fuerza pblica y de los organismos de seguridad y ser el responsable de
poner en ejecucin los planes de seguridad respectivos y definir la inversin de los
recursos que se manejen a travs de los fondos de seguridad18.

Fondos de seguridad

De acuerdo con las normas existente en cada municipio, se debe estudiar la posibilidad de
crear Fondos de Seguridad a nivel municipal, con el objetivo de obtener recursos para
financiar las distintas actividades que garanticen la seguridad, adems de inversiones en
bienestar social, convivencia pacfica, desarrollo comunitario y en general a todas
aquellas actividades que tienen que ver con la seguridad ciudadana
Estos fondos fueron reorganizados a travs del Decreto 399 de febrero de 2011 que
establece la organizacin y funcionamiento del Fondo Nacional de Seguridad y
Convivencia Ciudadana y los Fondos de Seguridad de las Entidades Territoriales y se
dictan otras disposiciones19.

Planes de seguridad.

Hoy, no basta para enfrentar los fenmenos de inseguridad y violencia con la triloga
Polica-Justicia-Prisin, es necesario que las administraciones locales desarrollen una
poltica de seguridad y convivencia ciudadana de carcter integral que contemple
acciones preventivas y coercitivas.

17

Decreto 2615 de 1991.

Modificado artculo 17 del Decreto 399 de 2011
19
Artculo 9. Fondos Territoriales de Seguridad y Convivencia Ciudadana - Fonset. De acuerdo con
lo establecido en el artculo 119 de la Ley 418 de 1997 (conocida como Ley de Orden Pblico),
prorrogada, modificada y adicionada por las Leyes 548 de 1998, 782 de 2002, 1106 de 2006 y 1421 de
2010, artculo 6, todo municipio y departamento deber crear un fondo cuenta territorial de seguridad y
convivencia ciudadana, con el fin de recaudar los aportes y efectuar las inversiones de que trata la
mencionada ley.
18

18

En este sentido las alcaldas deben elaborar y ejecutar polticas de convivencia y

seguridad ciudadana, bajo la responsabilidad de los alcaldes, como lo establece el
Decreto 399 de 201120 y la Ley 1551 de 201221. Un plan integral, que sin descuidar las
acciones coercitivas frente a la delincuencia y los hechos de violencia, fortalezca las
acciones preventivas, buscando, afianzar relaciones sociales de respeto a la vida y a los
derechos humanos.
Estas polticas integrales de seguridad articuladas a los planes de desarrollo municipal y a
las polticas nacionales de seguridad y convivencia deben:
Impulsar los mecanismos de participacin ciudadana.
Recuperar la convivencia ciudadana en zonas inseguras y preservarla en reas
tranquilas.
Establecer mecanismos extrajudiciales de gestin y tratamiento pacfico de
conflictos.
Promover la defensa de los derechos humanos.
Orientar polticas hacia los grupos vulnerables (juventud, mujer, tercera edad,
grupos tnicos minoritarios).
Acompaar los distintos programas de un presupuesto para su financiacin.
Fijar responsabilidades, metas y plazos para el cumplimiento de los planes
establecidos.
Evaluar peridicamente los planes de seguridad.
Crear canales amplios y confiables para que la ciudadana pueda ejercer una
veedura sobre la marcha del plan.

2. Institucionalidad y normas Distritales.

2.1.

Liderazgo y responsabilidad de la Secretara Distrital de Gobierno en

materia de convivencia y seguridad Ciudadana.

Desde comienzos del siglo pasado la ley reconoce al alcalde de Bogot como Jefe
superior de la Polica en el territorio de su jurisdiccin y en consecuencia los Cuerpos de
Polica residentes en el Municipio lo reconocern oficialmente (Art 1 de la Ley 72 de
1926). Esta misma Ley cre el cargo de Secretario de Gobierno. En 1968, a travs del
Decreto 3133, se crea la Secretara de Gobierno y el alcalde tuvo la facultad para delegar
los temas de seguridad en esa cartera.

20

Artculo 16. Polticas Integrales de Seguridad y Convivencia Ciudadana. En cada departamento,

distrito o municipio, el Gobernador o Alcalde respectivo deber formular una Poltica Integral de Seguridad
y Convivencia Ciudadana, que contemple los planes, programas y proyectos elaborados conjuntamente con
los representantes de la fuerza pblica, organismos de seguridad y polica judicial a nivel territorial. Esta
poltica se articular con la Poltica y Estrategia de Seguridad y Convivencia Ciudadana que formule el
Gobierno Nacional y deber ser aprobada por el respectivo Comit Territorial de Orden Pblico.
21
LEY 1551 DE 2012. Artculo 91. Funciones de los alcaldes.. Numeral 5, Disear, implementar, liderar,
desarrollar y promover planes integrales de seguridad y convivencia ciudadana, para garantizar
instrumentos efectivos contra la delincuencia urbana y rural.

19

En 1993 el Decreto ley 1421 establece, entre otras, las siguientes atribuciones del alcalde
las de dictar, de conformidad con la ley y el Cdigo de Polica del Distrito, los
reglamentos, impartir las rdenes, adoptar las medidas y utilizar los medios de polica
necesarios para garantizar la seguridad ciudadana y la proteccin de los derechos y
libertades pblicas.
A mediados de los aos 90 se crea la figura del Consejero para la Seguridad de Bogot, el
cual entra a compartir, con el Secretario de Gobierno, las responsabilidades en materia de
seguridad. A finales del ao 1997 se elimina la Consejera de Seguridad, se reestructura
la Secretara de Gobierno y se crea, en esta Secretara, la Subsecretara para Asuntos de
Convivencia y Seguridad Ciudadana, con tres direcciones, la Direccin de DD HH y
Apoyo a la Justicia, la Direccin de Seguridad y la Direccin de Crcel Distrital.
En el 2001, a travs del Decreto 367 se hacen algunos ajustes a la estructura
organizacional y a las funciones de algunas dependencias de la Secretara de Gobierno y
finalmente el Acuerdo 257 de noviembre 30 de 2006 y el Decreto 539 de diciembre 29 de
2006, reafirman las responsabilidades en materia de convivencia y seguridad ciudadana
en cabeza de esta Secretara, como lo establece el artculo 1:
La Secretara Distrital de Gobierno es un organismo del Sector Central con
autonoma administrativa y financiera que tiene por objeto orientar y liderar la
formulacin y seguimiento de las polticas encaminadas al fortalecimiento de la
gobernabilidad democrtica en el mbito distrital y local, mediante la promocin y
garanta de la convivencia pacfica, los derechos humanos, el ejercicio de la
ciudadana, la cultura democrtica, la seguridad ciudadana y el orden pblico; la
prevencin y atencin de emergencias; la coordinacin del sistema de justicia
policiva y administrativa de la ciudad; la promocin de la organizacin y de la
participacin ciudadana en la definicin de los destinos de la ciudad; y la
coordinacin de las relaciones polticas de la Administracin Distrital en sus
distintos niveles.
Dentro de las funciones asignadas al despacho del Secretario de Gobierno, en materia de
convivencia y seguridad ciudadana, cabe destacar las siguientes (art 2 del Decreto 367 de
2001):
b. Formular polticas en materia de seguridad, justicia, proteccin y promocin de
derechos y libertades pblicas y de gestin local, de conformidad con los
lineamientos que seale el Alcalde Mayor.
c. Disear y poner a consideracin del Alcalde Mayor, las polticas, planes y
programas de seguridad y orden pblico y desarrollo local tendientes a fortalecer la
capacidad de Gobierno de las localidades del Distrito Capital.
e. Garantizar la proteccin a las personas en sus derechos civiles y garantas
sociales, conforme a la Constitucin Poltica y a las leyes.
f. Instruir a la fuerza pblica en los asuntos que sean de su competencia, para
preservar el orden pblico en el territorio del Distrito Capital, en materia de
seguridad y justicia, de conformidad con lo establecido en la ley.

20

g. Vigilar y hacer cumplir la aplicacin de las normas de polica de conformidad

con la ley.
l. Garantizar el estudio, concepto y solucin de negocios de polica asignados a la
Secretara de conformidad con la ley.
m. Servir, cuando las condiciones lo requieran, de instancia de enlace y
coordinacin en las acciones de apoyo con las fuerzas militares y de polica, el
DAS y las autoridades para la investigacin de los delitos en su rea de
jurisdiccin.
n. Cooperar con las autoridades competentes para prevenir y conjurar calamidades
pblicas, a fin de dar proteccin a la vida, honra y bienes de los ciudadanos.
Para desarrollar estas funciones la Secretara y el despacho del Secretario cuentan con la,
a la que el artculo 16 del Decreto Distrital 539 de 2006, le establece las siguientes
funciones:
a. Formular las polticas y los planes generales referidos al apoyo a la justicia y a la
seguridad ciudadana y someterlos a consideracin del Secretario de Gobierno, y
por su conducto, al Alcalde Mayor.
b. Elaborar en coordinacin con las diferentes dependencias a su cargo y con
sujecin al Plan de Desarrollo Distrital, los planes, programas y proyectos y el
correspondiente Plan de Accin de la Subsecretara y presentarlos al Secretario de
Gobierno para su adopcin.
c. Disear y formular proyectos y programas de derechos humanos, apoyo a la
justicia y garanta de derechos y libertades individuales; siguiendo los
lineamientos que para el efecto seale el Secretario de Gobierno.
d. Proponer polticas de prevencin de delitos, contravenciones y problemas de
convivencia y seguridad ciudadana.
e. Disear y formular proyectos y programas de prevencin de delitos,
contravenciones y problemas de convivencia y seguridad ciudadana.
f. Participar con la Polica Metropolitana en la identificacin de lneas generales de
diseo, formulacin, seguimiento, evaluacin y control de proyectos y programas
genricos o especficos de prevencin y control en seguridad ciudadana que deban
ser ejecutados por ella, siguiendo las pautas que para el efecto seale el Despacho
del Secretario.
g. Responder por la informacin de seguridad ciudadana cualitativa y cuantitativa,
incluyendo aquella relativa a las reacciones, posturas, propuestas, y acciones de
otras autoridades y de la sociedad civil.
h. Apoyar tcnicamente a las Alcaldas Locales en la formulacin de proyectos y
programas de seguridad ciudadana, siguiendo los lineamientos que para el efecto
seale el Secretario.
i. Evaluar y revisar peridicamente el impacto, la pertinencia y la oportunidad de las
polticas y estrategias de seguridad ciudadana trazadas por la Alcalda Mayor y
ejecutada por las Alcaldas Locales.
j. Establecer y aplicar mtodos objetivos de evaluacin de la gestin, realizando el
seguimiento del rendimiento a los despachos policivos; igualmente, recomendar al

21

k.

l.

m.

n.

o.
p.

Secretario de Gobierno y por su conducto, al Alcalde Mayor, la creacin y

supresin de los despachos mencionados.
Controlar y evaluar peridicamente la ejecucin de los planes, programas y
proyectos de sus dependencias proponiendo los ajustes que se consideren
necesarios.
Coordinar el desarrollo de un sistema de informacin referido al mapa de riesgo
de conflictos, tipificacin de conflictos, delitos, violacin de derechos humanos,
formas de resolucin de conflictos y acceso a la justicia.
Identificar y evaluar las fuentes de recursos econmicos para los nuevos proyectos
de su dependencia, calificando su viabilidad de acuerdo con los parmetros
establecidos.
Apoyar el cumplimiento de las normas orgnicas de la Secretara y de las dems
disposiciones que regulan los procedimientos y trmites administrativos internos,
respondiendo por aquellas que tengan relacin directa con su dependencia.
Evaluar peridicamente y hacer cumplir el convenio establecido con la Nacin,
para el manejo de la Crcel Distrital.
Las dems que le sean asignadas o delegadas y que correspondan a la naturaleza
de la Subsecretara.

2.2.

Fondo de Vigilancia y Seguridad, garanta de los recursos para la

convivencia y la seguridad.

Adicional a los recursos de inversin que maneja la Secretara de Gobierno,

especialmente la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y la Seguridad Ciudadana
para la ejecucin de los programas y proyectos de convivencia y seguridad ciudadana,
existen los recursos del Fondo de Vigilancia y Seguridad, los cuales deben ejecutarse de
acuerdo con las lneas estratgicas que defina la Poltica Integral de la Administracin
Distrital, que debe ser formulada por la Secretara de Gobierno, como lo establecen las
normas.
El Fondo de Vigilancia y Seguridad fue creado a travs del Decreto 9 de 1980, adscrito
a la Secretara de Gobierno, como un sistema de manejo de cuentas del Tesoro Distrital,
encargado de la administracin de los bienes y recursos. Ese mismo ao, su
funcionamiento fue reglamentado por el Decreto Distrital 1278 de 1980.
En 1983, a travs del Acuerdo 18 del Concejo, se transforma en un establecimiento
pblico con Personera Jurdica, autonoma administrativa y patrimonio independiente
(art. 1) y en 1992 el Acuerdo 28 como un establecimiento Pblico del orden distrital,
con Personera Jurdica, autonoma administrativa y patrimonio independiente, adscrito a
la Secretara de Gobierno. Esta autonoma administrativa solo dur hasta el 2002 cuando
el Concejo a travs del Acuerdo 071 lo constituye como un fondo cuenta, sin personera
jurdica, como un sistema de cuentas, financieras y contables y cuyos recursos sern
administrados por el Secretario de Gobierno o por el funcionario en quien este delegue
dicha responsabilidad (art 1 y pargrafo) .

22

Cabe anotar que desde el ao 2001, la junta directiva defini las funciones del Fondo, con
base en sus atribuciones legales, en especial las conferidas en el Acuerdo 28 de 1992 del
Concejo Distrital, expidi la Resolucin 12 de 2001 "por el cual se establece la Estructura
Organizacional y Funcional por reas del Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogot
D.C"22. Las funciones bsicas, desde ese momento, son:
1. Adquirir, construir o tomar en arrendamiento, remodelar, mantener y proveer lo
indispensable para la adecuada dotacin de edificios para estaciones,
subestaciones, comandos de atencin inmediata escuelas de formacin y
capacitacin, laboratorios, unidades de polica Judicial y salas de detencin de la
Polica Metropolitana de Bogot;
2. Adquirir los equipos de transporte, comunicaciones, salvamento, sistematizacin
y los que tcnicamente se consideren indispensables para el buen funcionamiento
de la Polica Metropolitana en la prestacin de los servicios de vigilancia,
prevencin, informacin, Polica Judicial y atencin de emergencias a la
poblacin del Distrito Capital;
3. Financiar las campaas que ordene el Alcalde y apruebe la Junta Directiva, para
garantizar la participacin de la comunidad en la conservacin de la tranquilidad
ciudadana, prevencin del delito y colaboracin para una eficaz y oportuna
administracin de Justicia;
4. Contratar el mantenimiento, reparacin o renovacin de los equipos y elementos
adquiridos por el Fondo y los que sean indispensables para su adecuado
funcionamiento;
5. Administrar directamente, o travs de fideicomisos bancarios, los recursos propios
y los Fondos entregados por particulares y destinados, por voluntad de los
donantes, a vigilancia, prevencin, seguridad o colaboracin para la buena
administracin de justicia en Bogot, D.C.;
6. Negociar emprstitos, celebrar contratos y realizar las dems operaciones propias
de las personas jurdicas de derecho Pblico, para el logro de los objetivos y
cumplimiento de las funciones del Fondo;
7. Todas aquellas que se le atribuyan por las disposiciones legales vigentes.
8. Las dems afines o complementarias con las anteriores, debidamente autorizadas
por la Junta Directiva.
Para cumplir con estas funciones, el Fondo, en los ltimos aos, ha contado con recursos
de inversin crecientes, como lo muestra el siguiente cuadro:

22

Hoy el Fondo de Vigilancia y Seguridad es una de las entidades adscritas junto con el Instituto Distrital
de la Participacin y Accin Comunal; Fondo de Prevencin y Atencin Emergencias FOPAE; Unidad
Administrativa Especial Catastro Distrital; Fondo de Prestaciones Econmicas, Cesantas y Pensiones
FONCEP; Instituto para la Economa Social IPES; Instituto Distrital de Turismo IDT; Instituto para la
Investigacin Educativa y el Desarrollo Pedaggico IDEP.

23

RECURSOS DE INVERSION DIRECTA EJECUTADO FVS DESDE VIGENCIA 1998

PLAN DE DESARROLLO
PERIODO TOTAL PLAN DE DESARROLLOAO
INVERSION
1998
$ 16.449.082.703,00
POR LA BOGOTA QUE
1999
$ 40.150.427.422,00
1998-2001
$ 104.335.185.367,00
QUEREMOS
2000
$ 33.820.271.683,00
2001
$ 13.915.403.559,00
2001
$ 12.238.735.326,00
BOGOTA PARA VIVIR
2002
$ 30.866.053.445,00
TODOS DEL MISMO
2001-2004
$ 91.112.702.839,00
2003
$ 39.468.361.111,00
LADO
2004
$ 8.539.552.957,00
2004
$ 40.165.057.784,00
2005
$ 60.038.131.819,00
BOGOTA
SIN
2004-2008
$ 323.637.108.410,00
2006
$ 81.072.065.381,00
INDIFERENCIA
2007
$ 107.499.061.008,00
2008
$ 34.862.792.418,00
2008
$ 63.689.547.496,00
2009
$ 138.881.400.370,00
BOGOTA POSITIVA
2008-2012
$ 591.204.065.984,00
2010
$ 186.471.493.181,00
2011
$ 144.946.961.706,00
2012
$ 57.214.663.231,00
2012
$ 113.724.049.398,00
2013
$ 140.410.000.000,00
BOGOTA HUMANA*
2012-2016
$ 695.134.049.398,00
2014
$ 147.000.000.000,00
2015
$ 147.000.000.000,00
2016
$ 147.000.000.000,00
* Los recursos del Plan de Desarrollo "Bogota Humana" se encuentran proyectados conforme al
Plan Plurianual de Inversion
inversion suministrada por el FVS 21 Diciembre 2012

2.3.

&ormatividad en torno a la coordinacin interinstitucional para la

gestin de la convivencia y la seguridad.

El Acuerdo 257 de 2006 estableci las Comisiones Intersectoriales como instancias de

coordinacin de la gestin distrital, creadas por el Alcalde o Alcaldesa Mayor, cuya
atribucin principal es orientar la ejecucin de funciones y la prestacin de servicios que
comprometan organismos o entidades que pertenezcan a diferentes Sectores
Administrativos de Coordinacin (Art. 38) y en este caso, distintos sectores
Administrativos de Coordinacin, en particular el del Sector Gobierno, de Seguridad y
Convivencia (Art. 45), que tiene la misin de
..velar por la gobernabilidad distrital y local, por la convivencia y seguridad
ciudadana, por la generacin de espacios y procesos sostenibles de participacin de los
ciudadanos y ciudadanas y las organizaciones sociales, por la relacin de la
administracin distrital con las corporaciones pblicas de eleccin popular en los niveles
local, distrital, regional y nacional; vigilar y promover el cumplimiento de los derechos
constitucionales, as como de las normas relativas al espacio pblico que rigen en el
Distrito Capital.
Este Sector, segn el Acuerdo, lo integran la Secretara de Gobierno, cabeza del Sector, el
Departamento Administrativo de la Defensora del Espacio Pblico, el Cuerpo Oficial de
Bomberos de Bogot y por las entidades adscritas Instituto Distrital de la Participacin y
Accin Comunal, el Fondo de Prevencin y Atencin Emergencias FOPAE y el Fondo

24

de Vigilancia y Seguridad (Art.51) y tiene entre su misin la de velar por la convivencia

y seguridad ciudadana (Art. 49).
Con base en este Acuerdo, en 2007 el Gobierno Distrital reglament las comisiones
intersectoriales a travs del Decreto 546 y conform la Comisin Intersectorial de
Convivencia y Seguridad Ciudadana del Distrito Capital integrada por el Secretario (a)
Distrital de Gobierno, quien la presidir, por el Secretario Distrital de Integracin Social,
por el Director del IDRD, por el Director del IPES, por el Director de Prevencin y
Atencin de Emergencias y por el Director del Fondo de Vigilancia y Seguridad. La
Secretara Tcnica de esta Comisin la ejercer el Subsecretario de Seguridad y
Convivencia de la Secretara Distrital de Gobierno (Art 9).
El objeto y funciones de esta Comisin son:
objeto, coordinar y articular la ejecucin de la poltica de convivencia y
seguridad ciudadana en el Distrito Capital. Para el desarrollo de su objeto la
Comisin Intersectorial de Convivencia y Seguridad Ciudadanas del Distrito Capital
tendr las siguientes funciones:
1. Articular las acciones de fortalecimiento de la convivencia y la seguridad
ciudadana en desarrollo de los planes locales de seguridad, los pactos de convivencia
y los planes especficos acordados con la comunidad.
2. Coordinar lneas de intervencin interinstitucional en eventos que alteren la normal
convivencia de la ciudad, tales como tomas, bloqueos y situaciones de carcter
antrpico, entre otras.
3. Coordinar acciones y mecanismos de solucin pacfica de conflictos orientados a
prevenir, contrarrestar y neutralizar los desrdenes y conflictos sociales, evitando la
utilizacin de la fuerza y las vas de hecho.
4. Coordinar la movilizacin de recursos humanos, logsticos y econmicos del
Distrito para atender las necesidades bsicas de la poblacin involucrada en las
situaciones de crisis que afectan la convivencia y la seguridad.
A finales del Gobierno del Alcalde Samuel Moreno y de la Alcaldesa Clara Lpez se
expide el Decreto 657 de 2011 por el cual se ampli la composicin del Consejo de
Seguridad y le asign algunas nuevas funciones. Cabe anotar que en este ltimo Decreto
no es tan claro respecto al liderazgo de la Secretara de Gobierno en el manejo y gestin
de la convivencia y la seguridad ciudadana, desconoce el papel de esta Secretara en el
control y manejo de este tema a nivel de las localidades y al ampliar la composicin del
Consejo Distrital de Seguridad, lo convirti en una instancia muy poco gil en la toma de
decisiones, se discute mucho, pero se toman muy pocas de decisiones.

25

3. Prcticas administrativas y gestin de la convivencia y la seguridad ciudadana.

Si bien la normatividad es un elemento importante para la gestin Distrital de la
convivencia y la seguridad, es necesario que existan otros elementos para obtener buenos
resultados en estas materias. Con base en algunas experiencias exitosas de gestin
municipal de la convivencia y la seguridad ciudadana que han logrado reducir los ndices
de violencia, delincuencia y mejorado la convivencia entre los ciudadanos23, es posible
identificar algunos otros elementos que hicieron posible estos logros. Los elementos de
poltica pblica identificados son:
a.

Liderazgo, direccin y autonoma de la gestin institucional de la convivencia y

la seguridad ciudadana por parte del Alcalde (componente poltico). Los alcaldes
asumieron la responsabilidad y el liderazgo para enfrentar los problemas de
violencia, delincuencia y convivencia, con base en ese liderazgo, convocaron a
trabajar en equipo a las instituciones de seguridad, justicia y desarrollo social del
orden nacional y local, elaboraron un plan integral, se comprometieron polticamente
con metas precisas y peridicamente, con las instituciones responsables de estos
temas, presentaron resultados pblicos. De esta manera, la seguridad se constituy en
asunto central de la agenda de gobierno de los alcaldes y de los municipios.
b. Trabajo interinstitucional y coordinado (componente administrativo y tcnico).
Comprendiendo que las responsabilidades en estas materias son compartidas con
otras instituciones nacionales de seguridad (polica y dems organismos de
seguridad), justicia (Ministerio pblico, fiscala, jueces y sistema penitenciario) y
desarrollo social (educacin, salud, cultura, recreacin, deporte, servicios pblicos, en
especial alumbrado pblico, mejoras y ornato urbano, etc), los alcaldes las
convocaron a trabajar en equipo para diagnosticar los problemas, disear polticas,
ejecutarlas y evaluarlas peridicamente.
c. Informacin confiable (componente tcnico). Dado que sin informacin detallada
de los hechos de violencia y delincuencia es muy difcil realizar anlisis, tomar
decisiones y evaluar las acciones que se ejecutaban para enfrentar los problemas de
seguridad, justicia y de convivencia, los alcaldes disearon y pusieron en
funcionamiento sistemas de informacin de violencia y delincuencia con cifras
confiables, con base en las cifras promovieron estudios y diagnsticos de violencia e
inseguridad, lo que permiti conocer ms a fondo las problemticas y planear
acciones focalizadas para resolverlas.
d. Planes de seguridad y convivencia (componente poltico y tcnico).
Conjuntamente con todas las autoridades y con la participacin de las comunidades,
los alcaldes y sus equipos de gobierno disearon y pusieron en ejecucin planes de
integrales de seguridad y convivencia con proyectos, programas y recursos orientados
a las reas preventivas y de control. Es decir, planes que van desde lo preventivo
hasta lo coercitivo, planes que involucran acciones de cultura ciudadana, resolucin
pacfica de conflictos interpersonales, familiares y comunitarios, as como el

23

Bogot, Medelln, Quito y Guayaquil (Ecuador), Villa Nueva (Guatemala), Quertaro y Cuautitln Izcalli
(Mxico), Diadema y Sao Paulo (Brasil)., Chacao (Venezuela)

26

fortalecimiento de la justicia y de las policas para que estas instituciones enfrentaran

de manera adecuada las manifestaciones violentas y delincuenciales.
e. Infraestructura administrativa, recursos humanos y financieros (componente
tcnico). Para el manejo y gestin administrativa de la seguridad y la convivencia
ciudadana, los alcaldes crearon y pusieron en funcionamiento una estructura
administrativa con responsabilidades en estas materias, recursos y personal para
gerenciar los proyectos, programas y planes.
f. Rendicin de cuentas, evaluacin y seguimiento (componente tcnico y poltico).
Con base en los anlisis de la informacin del sistema de informacin de violencia y
delincuencia, las administraciones hicieron seguimiento permanente de los resultados
de los planes y a su vez, de manera peridica, entregaron a la ciudadana cuentas de
los mismos a travs de los medios de comunicacin o en reuniones con la comunidad.
g. Participacin de la sociedad civil y evaluacin externa (componente poltico y
tcnico). La participacin de las comunidades y el sector privado en las distintas
experiencias, ha sido un factor esencial en la medida en que conocen las
problemticas locales de violencia y delincuencia y proponen alternativas de
solucin. Pero a la vez tambin son un sector que hace seguimiento y veedura a los
planes, programas y proyectos que se ejecutan.
En el caso de Bogot, en los ltimos aos (2004, 2012), estos componentes han estado
presentes, unos ms que otros y con intensidades variables. En algunos casos y por
periodos cortos ha existido liderazgo de los alcaldes y trabajo en equipo; ha existido
informacin confiable y estudios serios, pero en su mayora no son utilizados para la
definicin de las polticas pblicas; ha habido planes, pero no son reconocidos por las
administraciones o por algunas instituciones de seguridad y justica; se ha trabajado con
las comunidades, pero no se ha sido constante; hay suficientes recursos, pero su
ejecucin, en algunos casos, no corresponde a las necesidades o a los planes, programas y
proyectos definidos por la Secretara de Gobierno; en la mayora de los casos, no ha
existido un trabajo en equipo entre las distintas instituciones que tienen que ver con la
convivencia, la seguridad y el desarrollo social y en estas condiciones es muy difcil
lograr buena coordinacin con instituciones distintas a la Administracin Distrital.
Pero no ha sido solo un problema de gestin local, En los ltimos aos las relaciones con
el Gobierno Nacional no han sido las mejores, particularmente en este tema donde
chocaron los inters ideolgicos y polticos; tanto el Gobierno Nacional, en cabeza del
Presidente lvaro Uribe, como los dos gobiernos del Polo (Luis Eduardo Garzn 2004
2007; Samuel Moreno Rojas 2008 2011) no estaban dispuestos a trabajar en equipo y
en algunos casos la Administracin Nacional desconoci el liderazgo y autonoma que
los gobiernos de Bogot haban logrado en este campo24 con decisiones que no eran
24

Para Bogot, la seguridad se convirti en asunto central de las agendas de gobierno. Para los alcaldes de
Bogot la seguridad devino una tarea prioritaria y comenzaron desarrollar la idea de una seguridad
ciudadana, apartada del viejo paradigma de la seguridad nacional. La criminalidad y violencia comenzaron
a hacer parte tambin de las responsabilidades polticas de las autoridades de la ciudad. La seguridad dej
de ser un asunto exclusivamente policial o de justicia para pasar a ser un asunto propio del desarrollo de la
ciudad en cuya discusin se involucraron actores sociales y econmicos. Velsquez, E. (2007b)
Gobernabilidad de la seguridad ciudadana en Bogot 1992-2007: Una primera lectura. En: Velsquez,
Elkin. & Godard, H.(eds). Gobernabilidad territorial en las ciudades andinas. Organizacin y

27

consultadas con la Administracin Distrital, lo que provoco enfrentamientos pblicos,

como fue el caso de la apertura de albergues para desmovilizados en la ciudad25, la
convocatoria de consejos de seguridad sin la participacin del alcalde26 y el manejo del
orden pblico sin consultar al gobierno de la ciudad27, entre otras acciones.
Si se miran, uno a uno, los elementos que han tenido las gestiones exitosas en materia de
seguridad y convivencia y se comparan con lo que ha sucedido en Bogot en los ltimos
aos en lo que hace a la gestin de estos temas, se puede comprobar lo anteriormente
expuesto.

3.1.

Liderazgo, direccin y autonoma de la gestin institucional de la

convivencia y la seguridad ciudadana por parte del Alcalde.

Si bien la normatividad da los elementos necesarios para que el liderazgo y

responsabilidad del alcalde en materia de convivencia y seguridad ciudadana sean eje
central de la poltica y se pueda obtener resultados importantes en estas materias, en el
caso de Bogot, en la prctica administrativa desde el ao 2004, ese liderazgo y
responsabilidad solo se ha ejercido por momentos y cuando se asumieron los resultados
fueron importantes, como fue la reduccin de la tasa de homicidios en el 2006, que pas
de 24,7 homicidios por cada 100.000 habitantes del 2005 a 19,2 en el 2006.
Durante el gobierno del Alcalde Luis Eduardo Garzn, aunque el liderazgo de la
Secretara de Gobierno era evidente, pero internamente los equipos de trabajo no
trabajaban como tal. Con el nombramiento de muchos asesores y de funcionarios por
fuera del manejo y direccin del Secretario y del Subsecretario para los Asuntos de
Convivencia y Seguridad, algunos programas y proyectos de convivencia y seguridad
trabajaban por su lado y no respondan a los lineamientos administrativos y de inversin
definidos por estos funcionarios, como fue el caso del Fondo de Vigilancia y Seguridad.
Durante el gobierno del Alcalde Samuel Moreno Rojas esta situacin de descoordinacin
interna se profundiz cuando se revivieron prcticas administrativas del viejo
clientelismo entregando algunas dependencias y cargos a grupos polticos con cierto
poder en el Concejo, inclusive grupos polticos opuestos al Gobierno Distrital. Algunas
recomposiciones territoriales y socio-polticas. Bogot: IFEA-U. Externado. El aporte del Libro Blanco de
la seguridad ciudadana. Pg. 419.
25
Ver Uribe-Garzn a desactivar la bomba de tiempo, en El Tiempo, 15.03.05; Espinosa Valderrama,
Abdn, Incorporacin de los desmovilizados, en El Tiempo, 17.05.05; Jaimes Rueda, Omar,
Reinsertados atacaron su propio albergue, en El Tiempo 18.03.05; Una bomba de Tiempo, Editorial,
en El Tiempo, 23.09.05.
26

Ver Se afianza polmica por consejo de seguridad que convoc Min defensa en Bogot En Caracol |
Junio 24 de 2008
27

Ver La Polica entrara a las universidades pblicas para mantener el orden En Caracol| Septiembre 9
de 2008

28

dependencias estratgicas para la gestin de la convivencia y la seguridad ciudadana,

como el Fondo de Vigilancia y Seguridad y la crcel Distrital, comenzaron a trabajar de
manera independiente sin atender los lineamientos y requerimientos de la poltica que
intentaba definir el Secretario de turno. En algunos casos los directivos de estas
instituciones y gerentes de proyectos trabajaban ms para intereses de los polticos que
los recomendaron y los hicieron nombrar, que para los intereses de la administracin, de
la ciudad y de los ciudadanos28. De esta manera, poco a poco, instituciones, programas y
proyectos se convirtieron en islas independientes que manejaban directores, gerentes y
consultores, con recursos y cronograma propios y sin responder a un plan o a una
estrategia comn definida por el Secretario de Gobierno y el Subsecretario del ramo.
Durante los primeros aos de ese gobierno, el liderazgo del Alcalde en materia de
convivencia y seguridad fue casi nulo y solo al final, cuando asumi como Alcaldesa
Clara Lpez, se sinti un cambio en estos campos y los resultados se dieron, se logr
pasar de una tasa de 23,4 homicidios por cada 100.000 habitantes en el 2010 a 22,3 en el
2011. Igualmente se mejor la percepcin de seguridad que pas de 72% de los
ciudadanos que consideraban que la inseguridad haba aumentado durante el segundo
semestre de 2010 a 45% en el segundo semestre del 2011. En lo que hace a la
victimizacin, en el segundo semestre de 2010 el 49% de los ciudadanos haban sido
vctimas de un delito y en el segundo semestre del 2011 se redujo a 26%29.
Finalmente, durante el primer ao de la administracin del Alcalde Gustavo Petro hay
que reconocer que ha habido liderazgo por parte del Alcalde y se han dado buenos
resultados como la reduccin importante de los homicidios, aunque persiste la
descoordinacin al interior de su gobierno para atender los temas neurlgicos de la
convivencia y seguridad, especialmente dentro de la Secretara de Gobierno donde cada
programa y proyecto sigue comportndose como islas independientes y al Fondo todava
no se le ha logrado encarrilar para que responda a los lineamientos definidos por el
Secretario y Subsecretario. Persiste en esta Institucin la creencia, heredada del gobierno
anterior, que es la instancia que dirige y define la poltica en estas materias, cuando lo
que debe ser es la fuente de recursos que debe soportar la poltica definida por la
Secretara de Gobierno.
Pero no ha sido solo un problema al interior de la Administracin Distrital y de
coordinacin con las autoridades de seguridad y justicia, tambin han incidido las

28

Los organismos de control, en especial la Contralora adelanta varias investigaciones por adquisiciones,
adjudicaciones y ejecucin de contratos que se hicieron durante esa administracin y que presentan
irregularidades. Ver entre otros documentos:
http://pqr.contraloriabogota.gov.co/intranet/contenido/ControlesPORTAL/Advertencias/2012/F28_Perdida
%20de%20recursos%20por%20$5.300%20Millones,%20invertidos%20en%20el%20subsistema%20de%2
0video%20vigilancia%20para%20el%20%20reconocimiento%20de%20placas%20vehiculares.PDF
http://www.eltiempo.com/colombia/bogota/escandalo-por-compra-de-motos-electricas_12574938-4
29
Ver encuesta de Percepcin y Victimizacin 2012.

http://camara.ccb.org.co/documentos/11085_encuestapecepcionIsemestre2012.pdf
29

desavenencias polticas e ideolgicas en materia de seguridad30 que se han dado en los

ltimos aos entre el Gobierno Nacional y los gobiernos del Polo y recientemente con la
Administracin del Alcalde Gustavo Petro31.
Durante los dos periodos de gobierno del Presidente lvaro Uribe las relaciones con los
gobiernos del Polo no fueron las mejores en materia de seguridad, en algunos casos
porque funcionarios del Distrito consideraban que si se trabajaba con el Gobierno
Nacional y haba resultados positivos se iba a decir que eran producto de la Seguridad
Democrtica y en el caso del Gobierno Nacional no haba inters real de coordinar y de
apoyar al gobierno Distrital en esta materia32. Estas diferencias no solo provocaron
enfrentamientos pblicos entre el gobierno nacional y distrital, sino que por decisiones
del Gobierno Nacional la ciudad fue expuesta a problemas de orden pblico con la
instalacin de albergues para cerca de 5000 desmovilizados de la AUC en varios sitios de
la ciudad33
Hoy, a pesar de que las relaciones entre el Presidente Juan Manuel Santos y el Alcalde
Gustavo Petro son cordiales y el trabajo interinstitucional entre el Gobierno Nacional y el
Distrital est todava por construirse, hay divergencias y falta mucho camino para que la
ciudad recupere la autonoma en el manejo de la seguridad.
Como se puede ver, de las normas que regulan la gestin de la convivencia y la seguridad
y que les dan un papel protagnico al Alcalde y al Secretario de Gobierno, a la prctica
administrativa hay mucho trecho. Se requiere retomar de verdad el liderazgo, direccin
administrativa y autonoma de estos temas donde corresponde (Alcalde, Secretario de
Gobierno) para que con el concurso de la Nacin y de las instituciones de seguridad,
justicia y convivencia, se puedan obtener ms y mejores resultados en estas materias.
Mientras esto se da, la Polica Metropolitana ha asumido un liderazgo importante y a su
tarea en materia de seguridad, en gran parte, se debe la reduccin de los homicidios y el
mejoramiento de la percepcin de seguridad en la ciudad.

30

El Tiempo. 15 de marzo de 2005 URIBE-GARZN, A DESACTIVAR BOMBA DE TIEMPO Sobre la

Seguridad Democrtica, Frase del Alcalde Luis Eduardo Garzn: "Si la poltica es de guerra y seguridad,
entonces hay que invertir en trincheras".
31 Ver "Mientras ms intento acercar el Distrito y la Nacin, ms funcionarios tratan de destruir esa
relacin: Petro. En Revista Semana. 21 octubre 2012
32
En ocho aos al Presidente lvaro Uribe no se le conoci ninguna accin directa o anuncio importante
para mejorar la seguridad de Bogot, como lo hizo con otras ciudades. De ms de ocho reuniones que el
presidente Uribe tuvo con los dos alcaldes del Polo, solo en dos se trat el tema de la seguridad, las dems
encuentros se consagraron a otros temas como Transmilenio, descontaminacin del ro Bogot, Tren de
Cercanas, Metro, desplazados, salud, vivienda y educacin.
33
Segn la Subsecretara de Seguridad y Convivencia, en Bogot hay cerca de 5.000 reinsertados que han
sido ubicados en 77 albergues: 51 de ellos administrados por el Ministerio del Interior y 26 por el
ministerio de Defensa. En el 2004, de cada 100 desmovilizados que se registraban, 97 venan a Bogot.
Hoy 75 de cada 100 terminan en la ciudad. El Tiempo. 15 de marzo de 2005 URIBE-GARZN, A
DESACTIVAR BOMBA DE TIEMPO. Ver adems Se acaban los albergues de desmovilizados en
Teusaquillo. El Tiempo 30 de noviembre de 2005.

30

3.2.Trabajo interinstitucional y coordinado (componente administrativo y

tcnico).
El concepto de la seguridad va ms all del simple control del accionar de los grupos
delincuenciales (guerrillas, paramilitares, delincuencia organizada y delincuencia comn)
y de los violentos, en la medida en que la inseguridad comprende una serie de factores
adicionales, como el temor latente del ciudadano de constituirse en sujeto pasivo de una
actividad delictiva; la sensacin de zozobra que le produce no slo la existencia del
delito, sino de impunidad que hace que ste prolifere, la ineficiencia de los organismos de
seguridad y justicia, los entornos urbanos deteriorados donde existe baja presencia y
control de los instituciones del Estado, la falta de solidaridad de la poblacin, el irrespeto
a las ms elementales normas de convivencia y la agresividad y violencia con las que se
resuelven los conflictos entre los ciudadanos.
Estos problemas de inseguridad, adems de alterar el bienestar de los ciudadanos, afecta
la competitividad y el desarrollo de la ciudad, en la medida en que la inversin privada
busca escenarios seguros donde invertir, no solo para la rentabilidad, sino para la
estabilidad y tranquilidad de los negocios y de quienes los ejecutan.
Ante la complejidad de la inseguridad y de los problemas que afectan la convivencia
pacfica de los ciudadanos, es necesario que intervengan de manera coordinada distintas
instituciones del orden nacional y local en materia de seguridad, justicia y desarrollo
social, as mismo es necesario que los ciudadanos participen. Para esto se requiere,
adems del liderazgo del Alcalde y del Secretario de Gobierno, manejo gerencial y
coordinacin de grupos de trabajo bajo orientaciones claras de poltica pblica (Plan
Integral) que busquen solucionar los problemas y mejorar las condiciones de seguridad y
convivencia ciudadana34.
En estos campos (seguridad y convivencia), tanto las administraciones del Polo, como la
actual presentan problemas a la hora de trabajar en equipo y coordinadamente, no solo
con las instituciones del orden nacional, sino con las instituciones de la propia
Administracin Distrital.
Los niveles del coordinacin al interior de la Secretara de Gobierno todava no son los
ptimos, cada direccin, programa y proyecto siguen trabajando como islas
independientes y la situacin es ms complicada cuando se trata de trabajar con otras
34

No hay que confundir coordinacin interinstitucional y trabajo en equipo con reuniones o el

funcionamiento peridico del Consejo Distrital de Seguridad. Para esto es necesario, que bajo el liderazgo
del Alcalde, las distintas instituciones que tienen que ver con los temas de seguridad y convivencia,
reconozcan los problemas, compartan los diagnsticos, definan un plan integral con programas, proyectos y
estrategias, lo ejecuten, hagan seguimiento y evaluaciones permanentes sobre los resultados y rindan
cuentas ante la ciudad. Todo esto bajo el principio bsico que cada institucin (de seguridad, justicia,
desarrollo social y convivencia) hace lo que le corresponde (de acuerdo con sus funciones), lo hace de la
mejor manera (tcnica y profesional) y responde pblicamente por los resultados.

31

instituciones del Distrito para solucionar problemas de convivencia y seguridad, como es

el caso de la intervencin de seguridad, justicia y desarrollo social en barrios y sectores
de alta concentracin de violencia y delincuencia35.
Frente a estos problemas se requiere que:
El Alcalde asuma, de manera permanente el liderazgo que le corresponde y
posicione al Secretario de Gobierno como nico responsable de los temas de
convivencia y seguridad ciudadana en la ciudad por parte de la Administracin
Distrital.
Que el Fondo de Vigilancia y Seguridad, a travs de su Junta Directiva y Gerente,
responda a los requerimientos que en materia de seguridad defina la Secretara de
Gobierno.
Que de acuerdo con las funciones institucionales, la Subsecretara para Asuntos de
Convivencia y Seguridad Ciudadana asuma el papel que le corresponde como
segunda instancia a bordo.
Que todos los responsables del plan, programas y proyectos que maneja la
Secretara de Gobierno y el Fondo de Vigilancia y Seguridad respondan a los
lineamientos definidos por el Secretario y el Subsecretario a travs de un plan
integral de convivencia y seguridad ciudadana.
Que las dems instituciones Distritales involucradas para solucionar problemas de
convivencia y seguridad ciudadana trabajen estos temas bajo la coordinacin y
direccin de la Secretara de Gobierno.
Que se convoque a trabajar a todas las instituciones de seguridad, justicia y
desarrollo social, del orden nacional y local, para la definicin, ejecucin
evaluacin y seguimiento de un plan integral de convivencia y seguridad. El
Consejo Distrital de Seguridad debe ser una instancia de anlisis, definicin de
acciones y seguimiento.
Que se definan mecanismos de rendicin peridica y pblica de cuentas, donde
cada institucin responda pblicamente por los resultados.

3.3.Informacin confiable (componente tcnico).

Bogot desde el ao 1995 ha contado con cifras de violencia y delincuencia con un alto
grado de confiabilidad, particularmente en lo que tiene que ver con las muertes violentas
(homicidios comunes, muertes en accidentes de trnsito, suicidios y muertes en
accidentes de trnsito). En lo que hace a los dems delitos de impacto, aunque existe un
subregistro tradicional, las cifras son utilizadas para el anlisis, elaboracin de acciones y
polticas y para la evaluacin y seguimiento.
En este campo, el Distrito ha evolucionado de manera ejemplar desde el simple acopio y
anlisis de las cifras, hasta la elaboracin de estudios y trabajos estructurados que dan
35

Hoy hay un tmido asomo de coordinacin interinstitucional con la intervencin de varias instituciones
en la zona conocida como El Bronx.

32

ms elementos para abordar las problemticas de convivencia y seguridad que tiene la

ciudad. Se pas del Sistema Unificado de Informacin de Violencia y Delincuencia
SUIVD al Centro de Estudio y Anlisis en Convivencia y Seguridad Ciudadana
(CEACSC) que con mayor capacidad logra integrar al anlisis, estudios y la definicin de
polticas, otras problemticas que afectan a la ciudad y a sus ciudadanos en estas reas.
A pesar de los importantes avances que ha tenido el CEACSC, que lo llev a constituirse
en la instancia oficial de cifras de conflictividades, violencias y delitos y
caracterizaciones de los fenmenos de convivencia y seguridad, hoy se presentan
problemas tales como:
No maneja ni entrega de manera peridica y pblica las cifras de violencia y
delincuencia, particularmente las que acopia la Polica Metropolitana.
Las fuentes primarias, Polica Metropolitana y el Instituto de Medicina Legal y
Ciencias Forenses entregan informacin a la ciudadana de manera directa. Los
niveles de coordinacin con estas instituciones no son los ms adecuados.
El Proyecto CEACSC ha logrado tal nivel de autonoma e independencia36 que en
muchos casos no responde a los requerimientos de definicin de poltica y de las
autoridades jerrquicamente establecidas, como es el caso de la Secretara de
Gobierno y la Subsecretara para Asuntos para la Convivencia de Seguridad
Ciudadana, que son las responsables de definir polticas. Esta situacin hace que
se presenten esfuerzos institucionales similares a las labores que desarrolla el
CEACSC, como es el caso de la labor que adelantan algunos contratistas en la
Direccin de Seguridad de la Subsecretaria para Asuntos de Convivencia y
Seguridad Ciudadana37 .
Esta situacin de autonoma y descoordinacin no es una situacin exclusiva de este
proyecto, tambin se presenta con otros, lo que dificulta la gobernabilidad de los temas de
convivencia y seguridad ciudadana en cabeza del Secretario de Gobierno y de la
Subsecretara respectiva.
Por otro lado, en lo que hace a la percepcin y la victimizacin, la ciudad ha avanzado
con la participacin de la sociedad civil, a travs del Observatorio de Seguridad de la
Cmara de Comercio de Bogot y del Programa Bogot Cmo Vamos, programas que
desde finales del siglo pasado se han consolidado como fuentes crebles de informacin
evaluacin y seguimiento de las polticas de seguridad de Bogot.
36

Aqu es necesario aclarar que el CEACSC requiere tener la independencia necesaria para hacer un
manejo claro y transparente de las cifras de violencia y delincuencia y de los proyectos de investigacin, as
como de los resultados, es decir, debe tener las caractersticas de un centro de investigacin independiente,
pero no puede constituir en una instancia que con recursos pblicos hace lo que le perece sin responder a
los lineamientos y requerimientos de los funcionarios responsables de la seguridad y la convivencia como
son el Alcalde, el Secretario de Gobierno y el Subsecretario para Asuntos de Convivencia y Seguridad
Ciudadana.
37
Ver aparte 3.5. Infraestructura administrativa y asignacin de recursos humanos, tcnicos y
financieros (componente tcnico). La Direccin de Seguridad que cuenta con un Centro de Informacin
y Monitoreo.

33

3.4.

Planes de seguridad y convivencia (componente poltico y tcnico).

De Bogot no se puede decir, que no tiene una poltica integral de convivencia y

seguridad ciudadana, tiene realmente varias. En los ltimos veinte aos Bogot ha
formulado varios planes de convivencia y seguridad ciudadana que en su concepcin,
diseo y estructura recogen la integralidad necesaria para atender los distintos problemas
de violencia, delincuencia y de convivencia que afectan de manera cotidiana a los
ciudadanos. Con acertados diagnsticos, estos planes, definen lneas estratgicas de
intervencin adecuadas a los problemas detectados.
Desde 1995 Bogot cont con una poltica integral, diseada y ejecutada bajo la direccin
del Consejero de Seguridad de entonces, lvaro Camacho Guizado y que con el correr de
los aos se fue consolidando durante las administraciones de los alcaldes Antanas
Mockus (2005, 2007 y 2001 y 2003) y Enrique Pealosa (1998, 2000)38 y dieron buenos
resultados, como fue la continuacin en la reduccin de los homicidios, que pas de una
tasa de 71 homicidios por cada 100.000 habitantes en el ao 2004 a 25,4 en el 200339 y en
general una mejora en la seguridad de la ciudad, como se puede ver en los siguientes
reporte de prensa
EL TIEMPO
20 de marzo de 2002

EL TIEMPO

Segn una encuesta de la

agencia de noticias AP,
Bogot, seguida de Caracas,
Sao Paulo y Ro de Janeiro,
es la ciudad con ms
homicidios de Amrica

20 de junio de 1996

El contraste entre la
situacin nacional y la de la
capital en materia de
seguridad ciudadana es
notorio y muestra las
bondades de unas polticas
que deberan replicarse en
otras ciudades del pas

38

Subsecretaria de Asuntos para la Convivencia y la Seguridad Ciudadana. Seguridad Ciudadana en

entornos urbanos complejos. 2002. Seguridad y convivencia en Bogot. Cmo se logr reducir la violencia
y la delincuencia 1995, 2003.
39
El primer ao de reduccin fue durante el ltimo ao de gobierno del Alcalde Jaime Castro, cuando se
pas de una tasa 80 homicidios por cada 100.000 habitantes en el 2003 a 71 en el 2004.

34


REVISTA
CAMBIO
8-15 DIC. 2003

La seguridad es sin lugar a dudas el

logro
mas
impactante
de
su
administracin. En 2003, la tasa de
homicidios baj en un 15,8% con
respecto a 2002 y, si se tiene en cuenta
la evolucin de los ltimos 10 aos,
hubo una mejora drstica al pasar la
tasa de cerca de 80 homicidios por
100.000 habitantes, a 23 hoy da

E.U/ NYT DESTACA PROGRESO DE LA CIUDAD

THE NEW YORK

TIMES
15 SEP. 2003

para los bogotanos

la capital nunca pudo
estar mejor, pues las
estadsticas la
muestran mas segura
que ciudades como
Caracas, Ro de
Janeiro, Washington o
Baltimore

EL TIEMPO
17 SEP. 2003

Por otro lado, a finales del Gobierno del Alcalde Antanas Mockus (2003) la
administracin adopta el Plan Maestro de Equipamientos de Seguridad, Defensa y
Justicia40 que defini el ordenamiento de cada uno de los servicios dotacionales, los
programas arquitectnicos y parmetros urbansticos e indicadores que permitan una
programacin efectiva de los requerimientos del suelo y unidades de servicio necesarias
en estas materias. Este Plan fue continuado y fortalecido por la administracin del
Alcalde Luis Eduardo Garzn y con base en l se programaron se hicieron las inversiones
del Distrito en materia de equipamientos41.
Este Plan fue parcialmente modificado mediante los Decretos Distritales 451 de 2005,
346 de 2006 y 563 de 2007, en este ltimo caso se hizo para incorporar
fundamentalmente la gua ambiental, la priorizacin de inversiones, los indicadores para
el seguimiento al plan y los acuerdos logrados en las mesas interinstitucionales que se
trabajaron en ese momento. Igualmente se hizo para incorporar modificaciones a la red de
equipamientos de seguridad defensa y justicia42. Finalmente el Decreto Distrital 132 de
2009 hizo algunas modificaciones al Plan Maestro de Equipamientos.
40

Decreto 503 del 30 de diciembre de 2003. Se adopta el Plan Maestro de Seguridad Ciudadana, defensa y
justicia. Modificado por los decretos 451 de 2005 y 346 de 2006. Decreto 190 de 2004 (Compilacin del
POT) clasifica los servicios de seguridad ciudadana, defensa y justicia como servicios urbanos bsicos.
Decreto 563 de 2007 (subroga 503 de 2003). Plan Maestro de equipamiento de seguridad, justicia y
defensa).
41
Plan Integral de Seguridad para Bogot. 2007 2017. Proyecto. Los proyectos de este Plan Maestro,
contemplados en el Plan de Desarrollo entre 2004 y 2008 son: fortalecimiento de la MEBOC y capacitacin
de su personal ($270.169), fortalecimiento de los Centros de Convivencia en la ciudad ($41.202),
modernizacin del Cuerpo oficial de bomberos ($33.099), fortalecimiento de la justicia local y promocin
de mecanismos pacficos de gestin de conflictos ($21.951), fomento al respeto de normas de convivencia,
con el apoyo de Misin Bogot ($17.966), creacin y puesta en marcha de la Red ciudadana de resistencia
civil ($17.500), fortalecimiento del Sistema unificado de violencia y delincuencia .SUIVD- ($9.800),
implementacin del Plan distrital de respuesta a emergencias por terremoto ($6.400), desarmarte es amarte
($2.786), fortalecimiento de las organizaciones sociales para la seguridad en lo local ($2.657), definicin de
competencias de las entidades administrativas de la ciudad ($1.440) Pagina 39.
42

Decreto 563 de 2007. Considerandos. Modificaciones a la red de equipamientos

a) Incorporacin de fuertes de carabineros, subestaciones de trnsito, nuevos CAI, Centro de
Instruccin de Bachilleres de la Polica, SAU y URI.
b) Supresin de los Centros Locales de Emergencias.

35

Hay que anotar, que durante gran parte del Gobierno del Alcalde Samuel Moreno y de la
Alcaldesa Clara Lpez el Plan Maestro pas a un segundo plano y las inversiones,
especialmente de equipamientos, no lo tuvieron en cuenta. Hoy es necesario revisarlo y
ajustarlo a las nuevas circunstancias de convivencia, seguridad ciudadana, disponibilidad
de suelo y dinmica demogrfica en la ciudad.
Otro esfuerzo del cual particip el Gobierno del Alcalde Garzn, fue la elaboracin del
Libro Blanco de la Seguridad Ciudadana y la Convivencia, concebido como un proceso
de prospectiva, desarrollado a travs del dilogo plural y de consensos multipartitos sobre
los retos futuros de la seguridad de la ciudad. Este estudio identific ocho retos, los
cuales son:
Las implicaciones del conflicto armado y el post-conflicto.
Las tendencias y dinmicas de los factores de riesgo de homicidio y los delitos de
alto impacto.
La prevencin socio-econmica del delito.
La gobernabilidad de la seguridad ciudadana y la participacin.
Las relaciones interinstitucionales y territoriales en la seguridad ciudadana.
Las evoluciones de la fuerza pblica.
La administracin de justicia, el sistema penal y el problema de la impunidad.
La medicin, la representacin y la comunicacin de la inseguridad43.
Los resultados de este trabajo fueron publicados en enero de 2008.
Paralelo a este esfuerzo, el Gobierno Distrital financi otro proyecto que buscaba
elaborar la poltica Distrital de convivencia y seguridad, el cual fue liderado por el
Mayor General (r) Henry Medina, quien con un grupo de expertos finalmente elabor la
poltica a finales del 2007 que qued como proyecto y no fue asumido por la
Administracin como poltica pblica44.

c)

Clasificacin de las estaciones de bomberos en Tipo A y Tipo B y la redefinicin de la red de

emergencias.
d) Clasificacin del Centro Operativo de Emergencias como equipamiento de escala metropolitana
articulado con el NUSE 123.
e) Definicin de parmetros para la ubicacin de los equipamientos de la Fiscala General de la
Nacin y los carcelarios a cargo del INPEC.
f) Los diagnsticos funcionales por tipologa de equipamiento.
g) Los estndares arquitectnicos de los equipamientos de inversin distrital
43

Velsquez M. Elkin El aporte del Libro Blanco de la seguridad ciudadana y la convivencia de Bogot a
la gobernabilidad de la seguridad urbana. Adems ver Libro Blanco de la Seguridad Ciudadana y de la
Convivencia de Bogot. Primeros resultados. UN- Hbitat Programa Ciudades ms Seguras, Alcalda
Mayor de Bogot D.C., Secretara de Gobierno. Ajuntament de Barcelona Corporacin Nuevo Arco Iris.
Compilacin Elkin Velsquez M.

44

Plan Integral de Seguridad para Bogot. 2007 2017. Proyecto.

36

El gobierno del Alcalde Samuel Moreno y de la Alcaldesa Clara Lpez tambin realiz
su propio esfuerzo, el cual fue coordinado por el Subsecretario de Seguridad Enrique
Flrez Romero. El Plan Integral de Convivencia y Seguridad. Bogot: Ciudad Protectora
y Segura se termin a finales del 201145.
Por su parte, la Polica Metropolitana de Bogot elabor y present a la Administracin
Distrital el Plan Maestro de Seguridad, con base en el Plan Estratgico Institucional
(2010-2014), el cual, despus de un detallado diagnstico de violencia y delincuencia en
la ciudad presenta una serie de estrategias, programas y proyectos con actividades,
instituciones responsables, indicadores, recursos, presupuestos detallados, as como los
requerimientos en materia de fortalecimiento institucional para los aos 2012 201546.
Finalmente, hoy la Administracin del Alcalde Gustavo Petro se encuentra empeada en
otro esfuerzo para elaborar su propio plan integral de convivencia y seguridad ciudadana,
fundamentado en el concepto de seguridad humana47.
Como se puede ver, en los ltimos aos no han faltado esfuerzos para que la ciudad
cuente con una poltica pblica en materia de convivencia y seguridad ciudadana. Sin
embargo, hay que sealar lo siguientes elementos:
Ha faltado la voluntad poltica de los gobiernos para asumirlos como poltica
pblica institucionalizada, para ejecutarlos y realizar el seguimiento y la
evaluacin peridica requerida.
En la mayora de los casos fueron esfuerzos personales y de grupos de trabajo,
antes que esfuerzos institucionales bajo el liderazgo del Alcalde y del Secretario
de Gobierno respectivo.
La mayora de los planes fueron adoptados al final de los periodos de gobierno y
los nuevos gobiernos no se sintieron comprometidos con su ejecucin. En estos
casos comenzaron un nuevo esfuerzo de formulacin de un plan propio,
desconociendo los anteriores. Aqu se rompe el slogan y prctica de construir
sobre lo construido, se rompe la continuidad.
Lo que habra que hacer hacia el futuro es retomar esos importantes esfuerzos y de
manera expedita formular un plan integral de convivencia y seguridad ciudadana,
en coordinacin con las instituciones de seguridad, justicia.
Hay que actualizar, tambin de manera rpida, el Plan Maestro de Equipamientos
de Seguridad, Defensa y Justicia, que para algunos funcionarios ya se qued
desactualizado y no se est teniendo en cuenta para la construccin y adquisicin
de equipamientos necesarios para garantizar la seguridad de los ciudadanos en
todo el territorio del Distrito capital e inclusive para el territorio de la ciudad,
regin.

45

Plan Integral de Convivencia y Seguridad. Bogot: Ciudad Protectora y Segura. Diciembre de 2011.
Plan Maestro de Seguridad, Polica Metropolitana 2012,
47
Borradores de presentacin y documento Poltica Integral de Convivencia y Seguridad Humana. Viene
siendo elaborada por la Direccin de Seguridad de la Subsecretara de Asuntos para la Convivencia y
Seguridad Ciudadana. 2013. (Borradores).
46

37

3.5.

Infraestructura administrativa, recursos humanos y financieros

(componente tcnico).

Como se expuso en el aparte Institucionalidad y normas Distritales en la actualidad el

Distrito cuenta con una estructura administrativa, en cabeza de la Secretara de Gobierno,
para atender los temas de convivencia y seguridad ciudadana, que si bien no es la ms
adecuada para atender los distintos problemas de seguridad, justicia, convivencia y en
general los riesgos a que estn expuestos los ciudadanos de Bogot, hasta ahora ha
permitido una gestin adecuada cuando ha existido liderazgo y directrices claras del
Alcalde y del Secretario de Gobierno y se trabaja en equipo con las dems autoridades de
seguridad, justicia y desarrollo social.
En este campo, en la actualidad, el Gobierno Distrital tiene archivado un proyecto de
acuerdo que busca crear la Secretara Distrital de Seguridad Ciudadana, que como una
propuesta electoral pas a hacer parte del Plan de Desarrollo Econmico, Social y
Ambiental del Distrito Capital, 2012-2016, Bogot Humana, donde se considera que la
prioridad dada a la seguridad y la convivencia se ver reflejada en la creacin de una
Secretara, como ente rector de la poltica pblica en esta materia y como mxima
instancia de coordinacin entre la Alcalda, las autoridades responsables a nivel de
polica y las dems entidades del Distrito.48
Este Proyecto de Acuerdo, tal y como est formulado, divide las actuales funciones de la
Secretara de Gobierno con la nueva Secretara Distrital de Seguridad Ciudadana; la
Secretara de Gobierno continuara, entre otras, con las localidades; la atencin y
prevencin integral de emergencias y desastres; la Unidad Administrativa Especial
Cuerpo Oficial de Bomberos; la atencin de grupos tnicos; las relaciones polticas; la
construccin de ciudadana; la gobernabilidad democrtica; el fortalecimiento del
desarrollo local; los derechos humanos; el acceso y fortalecimiento de la justicia
alternativa, mientras la Secretara Distrital de Seguridad Ciudadana, donde se ubicar el
Fondo de Vigilancia y Seguridad, se dedicar exclusivamente a manejar los temas de
seguridad ciudadana49.
El Proyecto de Acuerdo, tal y como est redactado, con dos cabezas en los temas de
convivencia y seguridad:

Acaba con la necesaria integralidad de la atencin de la

seguridad y el manejo del riesgo. La garanta de los derechos a la seguridad y a la
convivencia pacfica que tienen los ciudadanos, no tiene solo que ver con la
48

Proyecto de Acuerdo No. 111 de 2012 Por el cual se modifica el Acuerdo Distrital 257 de 2006, se crea
el Sector Administrativo de Coordinacin de Seguridad Ciudadana, la Secretara Distrital de Seguridad
Ciudadana, y se dictan otras disposiciones. Exposicin de motivos. Proyecto de Acuerdo avalado por el
Alcalde Gustavo Petro y por el Secretario de Gobierno (E) JORGE ENRIQUE ROJAS RODRGUEZ
49
Proyecto de Acuerdo Por el cual se modifica el Acuerdo Distrital 257 de 2006, se crea el Sector
Administrativo de Coordinacin de Seguridad Ciudadana, la Secretara Distrital de Seguridad Ciudadana, y
se dictan otras disposiciones.

38

posibilidad de que los ciudadanos sean vctimas de acciones violentas,

delincuenciales y de irrespeto a la convivencia, sino tambin a la garanta de no
serlo por riesgos naturales e inclusive accidentales.
No permite disear, ni ejecutar una poltica integral en
estos temas.
Divide los temas de seguridad, justicia y manejo de los
riesgos.
Pondra a las dems instituciones de seguridad y
justicia a trabajar con dos secretaras, lo que multiplicara su trabajo y niveles de
coordinacin.
Existiran problemas de coordinacin y liderazgo entre
dos secretarios.
El Alcalde liderara dos temas que tradicionalmente se
han trabajado de manera integral.
El proyecto, pareciera, que no tiene real inters de crear
una secretara que maneje la integralidad de los temas de convivencia, seguridad,
justicia y manejo del riesgo.
En general, la propuesta de la nueva Secretara de
Seguridad es salomnica, quiso dejar a todos los funcionarios con funciones en
los temas de convivencia, seguridad ciudadana y manejo de los riesgos.

En el caso en que se insista en este proyecto, sera recomendable sostener la integralidad

de los temas de convivencia, seguridad y manejo del riesgo en una Secretara de
Convivencia y Seguridad Ciudadana y ms bien determinar las funciones polticas y
administrativas de la futura Secretara de Gobierno sin estos temas.
Si la actual Administracin no insiste en la creacin de la Secretara Distrital de
Seguridad Ciudadana, por lo menos lo que hay que hacer es reconocer y empoderar a la
Secretara de Gobierno como la responsable del diseo, ejecucin y seguimiento de la
poltica pblica en esta materia, donde todas las instituciones, programas y proyectos
trabajen de verdad bajo la directrices del Secretario de Gobierno y del respectivo
Subsecretario.
Mientras se decide si se avanza en la aprobacin y creacin de la Secretara de Seguridad
o se fortalece la Secretara de Gobierno, es necesario solucionar algunos problemas
administrativos y de gestin que afectan la institucionalizacin de la poltica y el manejo
de los recursos.
Hoy dentro de la Secretara de Gobierno, en las reas que manejan los temas de
convivencia y seguridad, todava existe una altsima nmina paralela de contratistas
ejecutando recursos pblicos, sin la responsabilidad legal que tienen los servidores
pblicos, como por ejemplo se puede ver en la Direccin de Seguridad que cuenta con
un equipo interdisciplinario compuesto por ciento ochenta y siete (187) personas, entre
profesionales (114), tcnicos (4) y bachilleres (69), de los cuales 10 son de planta y 177
estn vinculados por prestacin de servicios (72 personas contratadas por el FVS).

39

Adicional a esto, sostienen que se requiere de su fortalecimiento con un equipo de (11)

profesionales, para un total de 19850.
Esto, adems de generar baja institucionalizacin de la poltica pblica, genera caos
administrativo, en la medida en que varias instancias pueden terminar haciendo lo mismo,
como es el caso de lo que hace el Centro de Estudio y Anlisis en Convivencia y
Seguridad Ciudadana (CEACSC) y lo que se plantea que hace tambin la Direccin de
Seguridad que cuenta con un Centro de Informacin y Monitoreo, conformado por un
equipo interdisciplinario de seis (6) profesionales que se encargar de adelantar
investigacin de campo, captura de informacin de otras fuentes, a partir de convenios
marco, consolidacin y anlisis de datos para la toma de decisiones, e identificacin de
zonas crticas en la ciudad. En relacin al tema se espera: evaluar y revisar el impacto, la
pertinencia y la oportunidad de las polticas y estrategias en materia de seguridad y
convivencia; realizar la consolidacin de informacin y presentacin estadstica y
georeferenciada de las cifras y sitios de ocurrencia de hechos delictivos en materia de
seguridad; presentar informes analticos sobre el monitoreo de las cifras contrastado con
otras ciudades nacionales y/o internacionales; adelantar investigaciones en materia de
seguridad y convivencia; tomar las medidas pertinentes para la conservacin de la
informacin y su confidencialidad; adelantar las gestiones pertinentes, a fin de garantizar
la preservacin de la informacin bajo los software dispuestos por la entidad51.
Frente a este problema, que provoca redundancia en las acciones, hay que fortalecer la
institucionalidad con funcionarios de planta (si son necesarios) y en lo posible eliminar la
nmina paralela que existe en algunas dependencias de la Secretara de Gobierno, como
alguna vez lo prometi el propio Alcalde Gustavo Petro.
Finalmente, en lo que hace a los recursos financieros, el Distrito ha tenido una inversin
creciente en materia seguridad y convivencia. En el caso del Fondo de Vigilancia y
Seguridad el presupuesto ha crecido en ms de un 300% en los ltimos quince aos, se
pas de doscientos doce mil, cuatrocientos cuarenta y cuatro millones de pesos
($212.444.000.oo) que se ejecutaron durante la administracin de los alcaldes Antanas
Mockus y Paul Brombert (1995, 1997) a seiscientos noventa y cinco mil ciento treinta y
cuatro millones de pesos ($695.134.000.oo), que se ejecutaran durante la presente
administracin, como se puede ver en la siguiente grfica:

50

Borrador en elaboracin, PDF del Plan Integral de Seguridad y Convivencia de la administracin del
Alcalde Gustavo Petro. Pgina 18
51
Ibdem

40

Como se puede ver, el problema no ha sido de recursos, la Administracin, para su

periodo de gobierno cuenta con seiscientos noventa y cinco mil, ciento treinta y cuatro
millones de pesos ($695.134.000.oo), sin contar los noventa mil seiscientos ochenta y
nueve millones de pesos ($90.689.000.oo) asignados a los proyectos que maneja la
Subsecretara para Asuntos de Convivencia y Seguridad Ciudadana52, recursos que si se
siguen manejando donde cada proyecto hace lo que le parece por su lado, sin ninguna
directriz y sin el marco de una poltica integral, pueden no tener ningn o bajo impacto en
la mejora de la convivencia y la seguridad de los ciudadanos en Bogot, como pas con
la inversin durante la pasada administracin y que hoy est siendo investigada por los
organismos de control.
Con estos problemas y con la necesidad de cumplir la meta de crear la Secretara de
Seguridad, la Administracin Distrital debe tomar decisiones lo ms pronto posible para
racionalizar y mejorar la gestin administrativa y de recursos de la convivencia y la
seguridad de los ciudadanos.

3.6.Rendicin de cuentas, evaluacin y seguimiento (componente tcnico y

poltico).
El Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses le hace seguimiento a las muertes
violentas en Bogot (homicidios, muertes en accidentes de trnsito, suicidios y muertes
accidentales), y junto con la Polica Metropolitana, hacen convalidacin a los homicidios
y muertes en accidentes de trnsito, actividad que se realiza en la actualidad sin la
participacin de la Administracin Distrital. En lo que hace a los delitos de mayor
impacto, la Polica Metropolitana realiza el seguimiento correspondiente.
La
Administracin recoge estas cifras y las presenta en los Consejos Distritales de
52

Ver anexo No1

41

Seguridad. Es decir, solo existe seguimiento y difusin de las cifras de delitos de mayor
impacto ante la ausencia de una poltica integral de convivencia y seguridad y en la
mayora de los casos se reduce a los resultados en materia de homicidios.

3.7.Participacin de la sociedad civil y evaluacin externa (componente poltico

y tcnico).
De manera tradicional los ciudadanos y los sectores privados han venido participando de
los temas de la seguridad de distintas maneras e intensidad.
De manera indirecta, a travs del pago de los impuestos que sirve para financiar
este sector.
De manera espordica, demandando ms seguridad cuando las acciones
criminales afectan el bienestar de los ciudadanos y las actividades de los sectores
econmicas o a quienes las realizan, como es el caso del secuestro y la extorsin.
De manera permanente y calificada, cuando se organizan con otros ciudadanos,
como por ejemplo en los Frentes Locales de Seguridad y cuando crean instancias
u organizaciones que analizan, reflexionan y proponen a los gobiernos programas
y proyectos de seguridad, y adems realizan seguimientos a las acciones que
desarrollan los estados en esta materia.
En Bogot la participacin de los ciudadanos y del sector privado se ha dado de estas tres
formas, desde el pago de impuestos, hasta la organizacin comunitaria y de instituciones
para trabajar por la mejora de la seguridad, como es el caso de los Frentes Locales de
Seguridad, de los Pactos por la Seguridad y de los programas del sector privado, como el
Observatorio de Seguridad de la Cmara de Comercio de Bogot y el Programa Bogot
Cmo Vamos, grupos privados de presin que contribuyen a pensar las polticas de
convivencia y la seguridad, a hacerles seguimientos y sobre todo garantizan la
sostenibilidad e institucionalizacin de las polticas, en la medida en que estos grupos
permanecen y trabajan independientemente de los periodos de gobierno distritales.
Finalmente, en materia de convivencia y seguridad hay que fortalecer la participacin de
los ciudadanos a travs de las localidades haciendo algunos ajustes al Acuerdo 321 de
2008 "Por el cual se establecen las Juntas Zonales de Seguridad y Convivencia
Ciudadana y se dictan otras disposiciones" y al Decreto Distrital 657 de 2011. Es de
anotar que en este campo se ha avanzado en los ltimos aos y en este momento se
requiere que el Gobierno Distrital actual, defina los mecanismos para profundizar an
ms la participacin ciudadana y del sector privado en estas materias.

42

III.

Resultados alcanzados en seguridad convivencia y cultura

ciudadana en Bogot durante el ao 2012.

1. Anlisis de los resultados en seguridad ciudadana en el 2012

Para la valoracin de los resultados alcanzados en el 2012 en seguridad, convivencia y
cultura ciudadana en el Distrito, se analizaron los principales indicadores y se identific
un conjunto de acciones que se desarrollaron durante este periodo orientadas a atender el
problema de seguridad ciudadana, para establecer sus posibles efectos y diferenciar su
contribucin a la tendencia de los delitos, y al acumulado que traa la ciudad.
Como lo plantean diferentes autores, la dinmica tan compleja de la violencia y la
criminalidad en el mbito local requiere de una forma distinta de gobernanza en el que
un nico tipo de acciones o de orientacin, no es suficiente para incidir en su prevencin
y mucho menos en su control53. La interaccin de mltiples acciones en la intervencin
de este problema pblico, y de orientaciones no muy claras hace difcil precisar la
relacin entre los dispositivos que se implementan y los efectos observados. Por lo tanto
se tiene como premisa que a una nica accin no se le puede atribuir de manera
suficiente los resultados que se observan en los indicadores de seguridad ciudadana.
Esta precisin se hace, dada la dificultad para valorar una poltica de seguridad
ciudadana integral que se haya implementado en conjunto por el actual gobierno y que
pueda ser valorado su efecto en el 2012 como ser necesario hacerlo en el futuro.54
La aproximacin metodolgica que se hace en esta etapa de la evaluacin es un anlisis
especfico del periodo 2008-2012, que nos permite de un lado caracterizar con mayor
precisin el comportamiento de los delitos, de lo que se podra obtener de un anlisis
simple de comparacin entre el ao 2011 y el 2012. De otro lado, estos cinco aos de
referencia nos permiten construir un modelo de serie de tiempo en el que los resultados
obtenidos en el ao 2012 son observados tomando como referencia la tendencia que traa
cada uno de los indicadores.
Se establecieron algunas consideraciones metodolgicas con relacin a la temporalidad
de las acciones, y la validez de la informacin con la cual se construyen las tendencias y
se establece una comparacin. Cabe sealar que la evaluacin se limita a un anlisis de la
informacin estadstica registrada en cada uno de los indicadores analizados, y que est
sujeta, por tanto, a la validez de los datos que le sirven de fuente (ver )ota metodolgica
de la evaluacin).
Como fuentes principales se cont con los registros estadsticos de la Polica
Metropolitana de Bogot, el Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses, las
estadsticas institucionales producidas por el Gobierno Distrital y los datos que
provienen de las encuestas realizadas en percepcin y victimizacin de la Cmara de
53
54

Hughes, g et al, Crime prevention and commmunity safety: new directions, Sage, London, 2002.
Ver nota metodolgica, pg. 3-8.

43

Comercio de Bogot, y la encuesta de Bogot Cmo Vamos, que proveen importantes

datos sobre la inseguridad y las autoridades de la capital. Adicionalmente se cuenta con la
informacin que sobre Cultura ciudadana y convivencia produce la encuesta realizada por
Corpovisionarios en el periodo 2008-2011.

1.1.

Tendencia de los delitos en Bogot

En general la tendencia a la baja de los diferentes delitos en la ciudad de Bogot se

registra desde el ao 1994, cuando la tasa de homicidios comienza a descender de 80 por
100.000 habitantes a una tasa de 16,9 en el 2012.
Segn cifras de la Polica Metropolitana de Bogot, desde el ao 2008 se registra una
disminucin en el hurto a personas y hurto a residencia, pero con una proporcin de
denuncia por debajo del promedio en los ltimos diez aos, segn la encuesta de
percepcin y victimizacin de la Cmara de Comercio de Bogot que se realiz en el
transcurso del 2012.
Grfico n8. Relacin entre tasa de hurtos a personas y residencias y el porcentaje de denuncia.
Bogot 2008-2012

Fuente: elaborado con datos de la MEBOG y la encuesta de percepcin y victimizacin de CC de Bogot. 2012.

En lo que hace a los dems delitos, en los tres primeros aos del gobierno del Alcalde
Samuel Moreno Rojas se incrementaron y la seguridad desmejor. Desde el primer
semestre de 2011 la situacin comenz a mejorar cuando Clara Lpez recibe la ciudad
como Alcaldesa encargada y luego en propiedad. Este evento se menciona como un
hecho concreto de recuperacin de la gobernabilidad de la ciudad y que por supuesto tuvo
un efecto en los aspectos subjetivos de la percepcin de seguridad ciudadana y en los
objetivos, las cifras mejoraron y la victimizacin disminuy durante todo el 2001, como
lo muestra la Encuesta de la Cmara de Comercio de Bogot.

44

Fuente: elaborado con datos proporcionados por la Policia Metropolitana de Bogot- MEBOG-

1.2.
Acciones implementadas
Un conjunto de acciones o dispositivos para la prevencin y control de delitos que se
implementaron en la ciudad este ao, o que venan de la administracin anterior, fue
identificado para este anlisis. En el plan de desarrollo hay una batera de estrategias
propuestas para actuar sobre los indicadores de seguridad ciudadana, pero no se
consideraron para este anlisis dado el corto tiempo que llevan aquellas que se han
implementado; y otras que no fue posible identificar y valorar porque no se han puesto
an en ejecucin o porque ha sido muy difcil establecer si ya estn operando55.
1.2.1 Restriccin al consumo de licor.
Una accin importante que fue implementada en el 2011, fue el decreto 263 del 23 de
junio de 2011 para la restriccin de horario y del expendio y consumo de bebidas
alcohlicas o embriagantes, como parte de la estrategia para disminuir las lesiones
personales, las rias, las muertes violentas y los hurtos a personas ocasionadas por
factores de conflictividad originados por el consumo excesivo de bebidas alcohlicas.
Un segundo decreto entra a reforzar esta medida el 3 de noviembre del 2011 (decreto
484), por el cual restringe el horario para el expendio y consumo de licor y bebidas
embriagantes en establecimientos de comercio aledaos a los centros educativos
universitarios. Si bien no se conoce si han sido evaluadas estas medidas, ambas se
mantuvieron durante todo el ao 2012.

55

Se identifica el proceso de contratacin, presupuesto pero no se sabe si se dio inicio

45

1.2.2 Control al porte de armas

Esta medida se adopt por solicitud del Alcalde Mayor de Bogot con la resolucin No.
001 del 26 de enero de 2012 expedida por la XIII Brigada del Ejrcito Nacional y
comenz el firme el 2 de febrero de 2012.
1.2.3. Centro de Atencin Mvil de Drogodependientes (CAMAD).
Los CAMAD se implementa por el gobierno actual como estrategia para reducir el
expendio de drogas, atacar la delincuencia comn, disminuir el micro trfico y las redes
asociadas, e incidir en el ndice de delitos y homicidios asociados. El primer CAMAD se
implement en el Bronx el 17 de septiembre y otro en el barrio El Amparo. Para el caso
de este ejercicio, no es posible hacer una aproximacin a los efectos atribuibles o su
contribucin a la tendencia de los delitos al final del ao. El efecto de esta estrategia
deber ser evaluado posteriormente en trminos de su eficacia en procesos de prevencin
para permitir un funcionamiento ptimo de esta iniciativa y una eventual evolucin de su
marco legislativo y reglamentario.
1.2.4. Medidas de restriccin a menores.
Diferentes medidas de restriccin de menores se dictaron en este ao por el gobierno
distrital con el fin de proteger la vida e integridad de los nios, nias y adolescentes en la
ciudad en fechas y horarios especiales que duraban dos o tres das.
1.2.4. Plan Cuadrantes de la Polica 2acional
Estrategia que busca mayor cercana, presencia y permanencia en la comunidad, para dar
respuestas inmediatas y solucione integrales a las problemticas de las localidades con
resultados tangibles. Este plan comenz a operar en el pas en junio de 2010.
La estrategia parte de un mayor anlisis diagnstico de la situacin delictiva por reas
geogrficas que comparten algunas caractersticas comunes, para despus hacer la
formulacin de acciones especficas a estos cuadrantes segn el tipo de conflictividad
identificada. As las cosas esta estrategia cumple con las caractersticas y elementos para
incidir y en los indicadores de seguridad ciudadana en el 2012.
La evaluacin temprana realizada a esta estrategia por la Fundacin Ideas para la Paz,
muestra cmo se han afectado positivamente indicadores como hurtos a entidades
comerciales (25%) y tasas de rias por 100000hab (62%) en los lugares donde est ms
desarrollada, que en aquellas en que an no se consolida en el pas.

1.3.

Los Homicidios en Bogot

El homicidio, es el primer indicador a considerar en el anlisis de la situacin de

seguridad ciudadana en Bogot durante el 2012, siendo la principal causa de muerte

46

violenta en la capital con un aporte de 53,8% al total y un aumento en el 2012 de

vctimas mujeres en homicidios del 4,8%56.
Para el ao 2012, Bogot registr una tasa de 16,9 por cada cien mil habitantes.
Efectivamente la ms baja en las ltimas dcadas con una reduccin en la tasa de
homicidios del 23%.
Esta disminucin de los homicidios, tambin se dio en todo el pas. La tasa nacional de
homicidios paso de 36 a 31,5 por cien mil habitantes en el ao 2012. Ciudades como
Medelln tambin presentaron una importante reduccin (-24,2%) en la tasa de
homicidios en este periodo, al igual que otras ciudades intermedias que tambin
presentaron cifras positivas como Villavicencio (-19%), Pereira (-13,7%) e Ibagu (6,5%).
Con una tendencia permanente a la reduccin desde el ao 1994, cuando la ciudad pas
de una tasa de 80 homicidios por cada 100.000 habitantes en 1993 a 19,2; a partir del
2007 la tasa volvi a aumentarse hasta situarse 23,6 en el 2010 y finalmente comienza a
descender desde el 2011 (21,9) y hoy se sita en 16,9 homicidios por cada 100.000
habitantes (ver siguiente grfica).

De acuerdo con estas cifras y con los resultados alcanzados en la reduccin de los
homicidios en el primer ao de gobierno del Alcalde Gustavo Petro, el anlisis se
concentra en describir y explicar los cambios que se observaron en el periodo de 2008 a
2012 lo cual permite una aproximacin ms real a los eventos y dinmicas actuales de la
criminalidad en la ciudad.

56
cf: IML, enero 2013. Datos extraidos del SIEDCO el da 14 de enero de 2013 a las 15:53 horas, sujetos a variacin
por las denuncias que ingresan por sidenco al sistema penal oral acusatorio. Con fuente de homicidios del Instituto de
Medicina Legal.

47

a. Anlisis de la tendencia de reduccin de los homicidios.

Con el fin de identificar qu factores pueden estar participando en la importante
reduccin de los homicidios en el ao 2012, se analiz el comportamiento de la tendencia
de los homicidios por medio de un modelo de series de tiempo SARIMA57 ajustado a la
serie de homicidios ocurridos en Bogot durante el periodo enero 2008 a diciembre 2011.
Con base en este modelo se construyeron pronsticos para el ao 2012 (lnea azul) con
sus respectivas bandas de confianza del 90% y 95% y se registr el valor observado en el
2012 mes a mes (lnea azul).
Basados en estos pronsticos podemos observar que efectivamente la serie tuvo un
cambio estructural profundo a partir del mes de enero del 2012 con una
disminucin de 47,9% en el nmero de casos entre diciembre del 2011 y enero del
2012 no esperado de acuerdo a la tendencia en el comportamiento desde el 2008 (lnea
azul). As, los homicidios disminuyen significativamente desde el mes de enero (lnea
verde que corresponde al valor observado).
Grfico n3. Anlisis de serie de tiempo de los homicidios registrados en
Bogot durante el periodo 2008-2012

Fuente : elaborado con datos proporcionados por la Policia Metropolitana de Bogot- MEBOG- Datos extraidos del
SIEDCO el da 14 de enero de 2013 a las 15:53 horas, sujetos a variacin por las denuncias que ingresan por sidenco al
sistema penal oral acusatorio. Con fuente de homicidios del Instituto de Medicina Legal.

Un primer elemento a considerar en la explicacin de esta disminucin sera el aporte que

pudo tener la medida de restriccin al porte de armas, sin embargo, esta medida se
implementa el 2 de febrero del 2012 y para este momento ya vena disminuyendo
este delito desde el 2011 y se registr una cada importante de los homicidios en el
mes de enero de 2012, como se puede ver en la grfica anterior.

57

Modelo Estacionario Autoregresivo Integrado de Medias Mviles (SARIMA) con parmetros

(AR=0,I=1,MA=0) para la parte estacionaria y periodo estacional [12 meses] y (AR=1,I=1,MA=0) para la
parte normal.

48

Lo importante a retener y considerar de la restriccin al porte de armas es la contribucin

que pudo haber hecho a la permanencia de la tendencia de los homicidios durante todo el
2012 por debajo de lo esperado segn el pronstico del modelo ajustado, ubicndose
incluso por debajo de los valores ms bajos del periodo de anlisis.
Un anlisis de la variacin en la participacin de las armas de fuego en los homicidios,
entre el 2011 y el 2012 hace evidente que la medida por s sola no explica totalmente
la reduccin de los homicidios en todo el periodo. Por ejemplo para el 2011 el 63% de
los homicidios fue con arma de fuego, y para el 2012 la participacin de las armas de
fuego en los homicidios fue del 60,5%, es decir una disminucin de 3%. Ahora bien, de
acuerdo a la condicin del arma, para el 2012 se dio un aumento en los homicidios
con armas ilegales, que pas de 89,6% a 93,1% y se redujo la participacin de las
armas legales en 3,5%58.

Grfico n6. Porcentaje de participacin de las armas de fuego en los

homicidios en Bogot , segn condicin del arma.
2008-2012
ILEGALES

92,5

90

87,1

12,9
2007

10
2008

LEGALES

91,1

7,5
2009

93,2

90

8,9
2010

10
2011

6,8
2012*

Fuente: con base en datos entregados por el CEACSC con informacin de Sijin, CTI Fiscala General de la Nacin.
Hiptesis de trabajo judicial. Consultas 11:00 horas de Febrero 8 de 2012. Datos sujetos a variacin
*Fuente: CTI Fiscala General de la Nacin. Hiptesis de trabajo judicial Corte 11:00 horas de Noviembre 09 de 2012.
Datos sujetos a variacin. Periodo Enero Octubre 2012

Entre las estrategias contra el homicidio que implement el recin nombrado

comandante de la Polica Metropolitana, el General Luis Eduardo Martnez, a
finales del mes de diciembre de 2011, la que probablemente ms contribuy, tiene
que ver con la gerencia del recurso humano y la gerencia por delitos, que en
coherencia con el Plan cuadrantes59, aument la presencia y permanencia de la polica en
los sectores y horarios ms crticos. As por ejemplo, el personal se concentraba los fines
de semana restringiendo salidas o permisos en estos das para intervenir directamente en
la prevencin de homicidios y la mayora de delitos; y se concentr igualmente en las
franjas horarias de mayor incidencia delictual.
58
59

cf: informe CEACS con datos del CTI-Fiscalia General de la Nacin a nov 9 del 2012
Para establecer su verdadera eficacia se requiere una evaluacin del plan cuadrantes en Bogot.

49

Grfico n7. Distribucin de los homicidios por hora y da. Bogot ,2012
0 a 5am

6 a 12m

1 a 6pm

7 a 24pm

700
600
500
400
300
200
100
0
2008

2009

2010

2011

2012

Mapa n3. Tasa de homicidios por localidades. Bogot 2011-2012

Fuente : Elaborado con datos de Polica Metropolitana de Bogot, 2011-2012

Esta estrategia de gerencia por delitos y de microgerencia en la exigencia de

reduccin de cada uno de los delitos con seguimiento diario, semanal y mensual a
todas y cada uno de los mandos y policas de la ciudad, se califica como pertinente y
de alta relevancia. Adems de asignar un responsable en la ciudad por delito, la
estrategia comprende un anlisis de informacin da a da producido por el sistema de
informacin de la MEBOG que reciba cada mando, y le permite orientar tanto la
operatividad, como los recursos y los resultados a obtener. El seguimiento y control se
dio en un espacio de evaluacin y de trabajo en equipo (Comando Operativo de Control y
Reaccin, Seccional de Investigaciones SIJIN, Seccional de inteligencia SIPOL,
Comandante de Seguridad Ciudadana COSEC (Polica de Vigilancia) y Comandos de
Estacin por 20 localidades)60.

60

Entrevista Comandante de la MEBOG

50

Esta estrategia de la Polica Metropolitana, desde el punto de vista operativo, se puede

resumir en las siguientes acciones:
Concentr los esfuerzos policiales en las localidades, territorios, barrios, das y
horarios donde se presentaban la mayor cantidad de homicidios. Las localidades
intervenidas fueron Ciudad Bolvar, Kennedy, Suba, Rafael Uribe Uribe y San
Cristbal. Como parte de esta estrategia aumento el nmero de policas en los
sectores intervenidos, involucr los hombres y mujeres de la Fuerza Disponible
ESMAD y a la seccional de investigaciones criminales Sijin.
En toda la ciudad se incrementaron los puestos de control callejero, los controles a
establecimientos, las requisas a ciudadanos, las capturas (en el 2012, respecto al
2011, se incrementaron las capturas por flagrancia en un 46% se pas de 29.418
casos en el 2011 a 42.848 en el 2012; las capturas por orden judicial tambin
incrementaron en un 47%, al pasar de 5369 casos a 7946. En particular hay que
destacar el aumento de capturas de homicidas en un 47% al pasar de 637 casos en
el 2011 a 937 en el 2012), incautacin de armas de fuego (en el 2012 se increment
la incautacin de armas ilegales en 10%, se pas de 1959 armas decomisadas a
2147) y armas cortopunzantes (se increment la incautacin en un 72%, se pas de
198.074 en el 2011 a 340.372 en el 2012). Buenos resultados que inciden
directamente en la reduccin de los delitos, en particular de los homicidios.
Cambi la rutina de los policas en toda la ciudad y especialmente en las
localidades intervenidas. Como el homicidio se concentra los fines de semana, se
restringieron los permisos y salidas esos das.
Para mejorar la percepcin de seguridad de los ciudadanos, adems del trabajo de la
polica de vigilancia que se increment, los policas que tienen carro de la
Institucin y trabajan en las oficinas, sus conductores, una vez los dejan en la
oficina deben ubicarse con todo y carro en varios sitios de la ciudad y prestar
servicio de vigilancia.
Hace falta profundizar ms en el anlisis en estas acciones61, sin embargo fue lo ms
concreto que se encontr en trminos de poltica institucional que se orientaba a reducir
los delitos, en especial el homicidio en la ciudad.
Por parte del Gobierno Distrital no se obtuvo la informacin precisa de las acciones
especficas que se realizaron en cada localidad y las fechas, para incorporar al anlisis de
tendencia el efecto que esta pudo tener. Una de las medidas que se implement para
intervenir en las diferentes conflictividades que afectan dos de los sitios ms crticos de la
ciudad como son el Bronx y el Amparo, asociadas al trfico y microtrfico de drogas y
redes criminales, son los CAMAD, dando atencin a la poblacin vulnerable de
farmacodependientes, los cules se implementaron en septiembre del 2012, pero no es
tiempo suficiente para establecer el efecto que pudo tener en la disminucin de este
indicador.

61

Hizo falta la entrega de informacin detallada sobre los espacios geogrficos, temporales y de utilizacin
de recursos para poder evaluar de manera ms certera la real incidencias de estas acciones en la reduccin
de los delitos, en especial del homicidio.

51

Para explorar el comportamiento de los homicidios en los alrededores del Bronx, en el

momento que comenzo a funcionar el CAMAD, se construyeron mapas con el nmero
de casos reportados por la MEBOG en el periodo Septiembre Diciembre de 2011
(mapa izquierda) y se compar con los casos reportados en el 2012, observndose una
disminucin en el nmero de casos en los barrios ms cercanos a la zona de intervencin.
Esto no significa de ninguna manera que la disminucin est representada por la
intervencin de los CAMAD, dado que en torno a la puesta en marcha de esta
intervencin, actuaron paralelamente otra serie de dispositivos desde la Polica
Metropolitana, tales como el control al narcomenudeo y diferentes acciones a partir
de junio 2012 en esta zona, que se suman al efecto de toda una institucionalidad que
se hace presente en un escenario como este, y donde efectivamente se modifican las
dinmicas del delito. Se puede hablar de una interaccin de acciones integrales que
vienen confluyendo en este espacio geogrfico y que tienen efecto en el control de la
criminalidad.
Mapa n 4. Cambios Observados en el nmero de homicidios registrados en los alrededores
del Bronx entre septiembre y diciembre del 2012.
Fuente : Elaborado con datos de Polica Metropolitana de Bogot, 2011-2012

Fuente : elaborado con datos de la Policia Metropolitana de Bogot- MEBOG- Datos extraidos del SIEDCO el da 14
de enero de 2013 a las 15:53 horas, sujetos a variacin por las denuncias que ingresan por sidenco al sistema penal oral
acusatorio. Con fuente de homicidios del InNstituto de Medicina Legal

b. Contexto de los Homicidios

Una aproximacin metodolgica til para el anlisis de los homicidios es su clasificacin
segn el contexto; estos pueden ser por convivencia o por delincuencia62. En convivencia
estn los homicidios relacionados con: violencia intrafamiliar, agresin sexual,
infanticidio, feminicidio, ria, deudas, enfrentamiento entre pandillas. En delincuencia
62

Sistema Regional de Indicadores Estandarizados de Convivencia y Seguridad Ciudadana

52

los relacionados con: hurto, sicariato, drogas, ajuste de cuentas/venganza, enfrentamiento

con organismos de seguridad.
As, el 45% de los homicidios registrados en este ao en Bogot fueron homicidios
por convivencia mientras que el 55% se tipifican como homicidios por
delincuencia. Comparados con el 2011 el homicidio de convivencia aument en un
7% y los de delincuencia disminuyeron en un 8%. Esta aproximacin permite establecer
que los homicidios en algunas localidades cambiaron de contexto, tomando mayor
importancia los homicidios por convivencia para el 2012.

Fuente : Policia Metropolitana de Bogot- MEBOG- Datos extraidos del SIEDCO el da 14 de enero de 2013 a las
15:53 horas, sujetos a variacin por las denuncias que ingresan por sidenco al sistema penal oral acusatorio. Con fuente
de homicidios del InNstituto de Medicina Legal.

Si bien, todas las localidades presentan una disminucin en la tasa de homicidios, al

interior de las localidades el comportamiento es diferente, y cambi con relacin al 2011.
Un anlisis de la geografa de los homicidios, permite ver como el peso porcentual de
aquellos que son categorizados como homicidios por convivencia toma importancia en la
mayora de las localidades (ver anexo 2). Un ejemplo es la localidad de Puente Aranda en
el que se invierte la participacin porcentual de los homicidios, donde se registra un
aumento de 32% de los homicidios por convivencia y una disminucin del 14% de los
homicidios por delincuencia, para una disminucin de la tasa de homicidios de 13,2 a 8,1
por 100.000 hab para el 2012. Por el contrario en tres localidades aumentaron los
homicidios categorizados de delincuencia: Antonio Nario (+5%), Barrios Unidos
(+10%) y Chapinero (+20%), y al mismo tiempo presentaron una reduccin importante
en las tasas de homicidio para el 2012.

53

Mapa n2. Distribucin espacial de los homicidios por

Convivencia y delincuencia en Bogot, 2011-2012

Fuente : elaborado con datos de la Policia Metropolitana de Bogot- MEBOG- Datos extraidos del SIEDCO el da 14
de enero de 2013 a las 15:53 horas, sujetos a variacin por las denuncias que ingresan por sidenco al sistema penal oral
acusatorio. Con fuente de homicidios del InNstituto de Medicina Legal

Fuente : elaborado con datos de la Policia Metropolitana de Bogot- MEBOG- Datos extraidos del SIEDCO el da 14
de enero de 2013 a las 15:53 horas, sujetos a variacin por las denuncias que ingresan por sidenco al sistema penal oral
acusatorio. Con fuente de homicidios del InNstituto de Medicina Legal.

En el periodo 2008-2012 las localidades de Santa Fe, Ciudad Bolvar y los Mrtires
han sido las ms crticas con las ms altas tasas de homicidios. La localidad que ha
presentado mayor reduccin en comparacin con el 2008 ha sido los Mrtires, pero sigue
siendo la localidad con la tasa ms alta de homicidios en la ciudad. Ciudad Bolvar y

54

Santa Fe, son las localidades que presentan una mayor reduccin para el 2012 en relacin
al ao anterior. La Candelaria no present ningn caso de homicidio.
1.4 Hurto personas
De acuerdo con las estadsticas de la Polica Metropolitana de Bogot, el hurto a personas
disminuy en un 11,7% con relacin al ao anterior. Para el 2011 se registran 17089
casos, es decir 1,5% ms que el ao 2010 conservando el mismo promedio de 46 casos
por da. Para el 2012 se registr un total de 15084 hurtos, que equivale a un promedio
diario de 41 casos.
a. Anlisis de la tendencia
Se ajust un modelo de series de tiempo (SARIMA)63 de la frecuencia de denuncias
mensuales ocurridas en Bogot durante el periodo enero 2008 a diciembre 2011 y con
base en este modelo se construyeron pronsticos para el ao 2012 (lnea azul) con sus
respectivas bandas de confianza del 90% y 95%.
Basados en estos pronsticos el comportamiento real observado de hurtos (lnea
verde) es similar al esperado de acuerdo al pronstico del modelo ajustado. Teniendo
en cuenta la tendencia de los datos, en algunos meses como abril, junio y diciembre los
casos registrados estn por debajo de lo esperado segn la tendencia que vena desde el
2008, aunque los casos observados siempre se encuentran dentro de las bandas de
confianza del 95 y 90%. Se debe resaltar que para los meses de junio a noviembre de
2011 la tendencia de los hurtos a personas era hacia la baja.
Grfico n7 Anlisis de serie de tiempo de hurtos a personas registrados en
Bogot durante el periodo 2008-2012

Fuente : Observatorio del delito, DIJIN SIJIN MEBOG-Polica Nacional. Datos extrados del SIEDCO el da 14 de
enero de 2013 a las 15:53 horas, sujetos a variacin por las denuncias que ingresan al sistema penal oral acusatorio
*Los datos reportados para el 2008 incluye delitos de la ley 1153 del 01/02 al 10/09/2008
63

Modelo Estacionario Autoregresivo Integrado de Medias Mviles (SARIMA) con parmetros

(AR=0,I=1,MA=0) para la parte estacionaria y periodo estacional [12 meses] y (AR=1,I=1,MA=0) para la
parte normal.

55

Sin embargo en el 2012 la victimizacin a personas aument en el primer semestre del

ao y nuevamente desciende terminando el periodo por debajo del promedio de los cuatro
aos anteriores, como lo muestran las encuestas de percepcin de inseguridad y
victimizacin de la Cmara de Comercio, y la encuesta Bogot Cmo Vamos, que dan
cuenta del aumento en la victimizacin a personas para el primer semestre del 2012(ver
resultados en la segunda parte de este informe).
El punto de discusin con el resultado de este indicador tiene que ver con la baja
proporcin de denuncias para este ao, siendo la ms baja de la dcada, y el registro
de la disminucin de los hurtos a personas en las estadsticas institucionales.
Grfico n8. Relacin entre la tasa de hurtos a personas y residencias y
porcentaje de denuncia. Bogot 2008-2012

Fuente: elaborado con datos de la MEBOG y la encuesta de percepcin y victimizacin de CC de Bogot.

2012.

b. Anlisis espacial
Todas las localidades muestran una disminucin en nmeros absolutos, excepto Ciudad
Bolvar. Sin embargo esta reduccin est concentrada en 6 localidades con porcentajes
de reduccin en un rango de 20,6 a 31,8 %. En 11 localidades se presentaron
disminuciones por debajo del 10%. Solamente la localidad de Puente Aranda registr una
reduccin importante de 31,8% de los hurtos con relacin al 2011.

56

Grfico n9. Hurto a personas por localidades en Bogot, 2011-2012.

Hurto a personas, Bogot
Comparativo 2011-2012
2000
1800

21%

1600
20,6%

1400
1200
1000

27,4%

24,6%

800

31,8%
23,5%

600
400
200

CIUDAD BOLIVAR

RAFAEL URIBE

CANDELARIA

PUENTE ARANDA

ANTONIO NARIO

MARTIRES

TEUSAQUILLO

SUBA

2012

BARRIOS UNIDOS

2011

ENGATIVA

FONTIBON

KENNEDY

BOSA

TUNJUELITO

USME

SAN CRISTOBAL

SANTAFE

CHAPINERO

USAQUEN

Fuente : Observatorio del delito, DIJIN SIJIN MEBOG-Polica Nacional. Datos extrados del SIEDCO el da 14 de
enero de 2013 a las 15:53 horas, sujetos a variacin por las denuncias que ingresan al sistema penal oral acusatorio

Mapa 5. Tendencia de la tasa de hurtos a personas por localidades en el periodo 2008 a 2012
Fuente : Elaborado con datos de Polica Metropolitana de Bogot, 2011-2012

1.5.

Hurto a Residencias
57

Grfico n10 Tasa de hurto a residencias.

Bogot 2008-2012

Respecto al hurto de residencias con un

mximo de 5469 casos en el 2008, se dio
una disminucin para el 2012 con 4176,
que corresponde a un promedio diario de
11 casos, el ms bajo de los cuatro aos
anteriores.

Tasa de hurto residencias, Bogot

2008-2012
260,71

252,71
231,83

El modelo de series de tiempo de hurtos

mensuales a viviendas ocurridas en Bogot
durante el periodo enero 2008 a diciembre
2011 muestra cmo el comportamiento real
(lnea verde) es similar al esperado de
acuerdo al pronstico del modelo ajustado
(lnea azul), pero siempre el observado se
encuentra por encima del esperado, aunque
los casos observados siempre se encuentran
dentro de las bandas de confianza 90%.

231,83
199,08

2008

2009

2010

2011

2012

Esto significa que la tendencia de los hurtos a residencias se modific en su

comportamiento, presentando un aumento en relacin al periodo junio diciembre
del 2011 para el cual se haban reducido significativamente y por debajo del promedio
mensual del periodo.
Grfico n11 Anlisis de serie de tiempo de hurtos a residencias registrados en
Bogot durante el periodo 2008-2012

Fuente : Observatorio del delito, DIJIN SIJIN MEBOG-Polica Nacional. Datos extrados del SIEDCO el da 14 de
enero de 2013 a las 15:53 horas, sujetos a variacin por las denuncias que ingresan al sistema penal oral acusatorio
*Los datos reportados para el 2008 incluye delitos de la ley 1153 del 01/02 al 10/09/2008

Mapa 6. Tendencia de la tasa de hurtos a residencias por localidades en el periodo

58

2008 a 2012

1.6 Hurtos a Entidades Comerciales

Este delito es el que presenta una mayor
reduccin con relacin al periodo
pasando de 4.006 casos en el 2008 a
2.337 en el 2012. Esto representa una
reduccin importante en el promedio
diario de hurtos para el ao 2012 con 6,4
y una reduccin porcentual del 26,3%
con relacin al ao anterior.
El modelo de series de tiempo para este
delito64, permite establecer que cambia la
tendencia
estacionaria
por
un
comportamiento decreciente a partir de
junio de 2011 y el comportamiento es
mucho ms pronunciado en el ltimo
semestre de 2012 en donde se presentan
las cifras ms bajas de hurtos a comercio
de los ltimos 5 aos.

Fuente: DIJIN SIJIN MEBOG POLICA NACIONAL. *nota incluye delitos de la

ley 1153 del 01/02 al 10/09/2008. Datos extrados del siedco el da 14 de enero
de 2013 a las 15:53 horas, sujetos a variacin por las denuncias que ingresan por
sidenco al sistema penal oral acusatorio.

64

Se ajust un modelo de series de tiempo SARIMA a la serie de los hurtos a comercio ocurridos en
Bogot durante el periodo enero 2008 a diciembre 2011 y con base en este modelo se construyeron
pronsticos para el ao 2012 (lnea azul) con sus respectivas bandas de confianza del 90% y 95%.

59

Grfico n13 Anlisis de serie de tiempo de hurtos a establecimientos comerciales

registrados en
Bogot durante el periodo 2008-2012

Fuente: DIJIN SIJIN MEBOG POLICA NACIONAL. *nota incluye delitos de la ley 1153 del 01/02 al 10/09/2008.
Datos extrados del siedco el da 14 de enero de 2013 a las 15:53 horas, sujetos a variacin por las denuncias que
ingresan al sistema penal oral acusatorio.

El descenso logrado entre junio del 2011 y enero del 2012 fue suficientemente
importante para cambiar la tendencia esperada (lnea azul) que estara por debajo
del promedio del periodo. Lo observado (lnea verde), supera positivamente el
pronstico, con una disminucin muy marcada de octubre a diciembre del 2012.
Localidades como Santa Fe, Teusaquillo, Barrios Unidos presentan el mayor descenso en
la tasa de de hurtos.
Grfico n14. Tasa de hurto a establecimientos comerciales por localidades. Bogot 2011-2012
Tasa de hurto a establecimientos comerciales por localidades.
Bogot 2011-2012
250
2011

2012

201
200
166
150

100

96
74

81
48

50

56
47
33

39
29

25

25

18

18

17

19

11

11

Fuente: DIJIN SIJIN MEBOG POLICA NACIONAL. *nota incluye delitos de la ley 1153 del 01/02 al 10/09/2008.
Datos extrados del siedco el da 14 de enero de 2013 a las 15:53 horas, sujetos a variacin por las denuncias que
ingresan al sistema penal oral acusatorio

1.7

Delitos Sexuales

60

Para el 2012 este delito

present
un
aumento
comparado con el 2011,
colocndose en el mismo
promedio de los aos
anteriores.
En el modelo de series de
tiempo para los casos de
delitos sexuales denunciados
en Bogot segn informacin
de Polica Metropolitana
durante el periodo enero 2008
a diciembre 2012, se observa
que en enero del 2012 se
registra un aumento en el nmero de casos que continua en ascenso y supera el
comportamiento esperado de acuerdo a las predicciones en el modelo ajustado el cual
tiene en cuenta la tendencia de los datos desde el 2008 hasta el 2011.
Grfico n14. Anlisis de serie de tiempo de delitos sexuales registrados en
Bogot durante el periodo 2008-2012

Fuente: DIJIN SIJIN MEBOG POLICA NACIONAL. *nota incluye delitos de la ley 1153 del 01/02 al
10/09/2008. Datos extrados del siedco el da 14 de enero de 2013 a las 15:53 horas, sujetos a variacin por las
denuncias que ingresan al sistema Cifras de delitos de mayor impacto

2. Encuestas de percepcin, victimizacin, confianza ciudadana y convivencia.

(Cmara de Comercio de Bogot y Bogot Cmo Vamos).

61

2.1.

Anlisis
de la victimizacin y percepcin de inseguridad en Bogot en el ao 2012.

Para este anlisis se han revisado las diferentes encuestas que sobre estos temas se
realizan en la ciudad; se estudiaron las estadsticas institucionales e informes que se
producen por los diferentes a actores tales como Polica Nacional, Instituto de Medicina
Legal y Ciencias Forenses, la Veedura Distrital; el Centro de Estudio y Anlisis en
Convivencia y Seguridad Ciudadana-CEACSC- e informes producidos por la Secretara
de Gobierno. El estudio de referencia es la encuesta de percepcin y victimizacin
realizada por la Cmara de Comercio de Bogot, la nica que realiz medicin completa
del ao 2012 y las estadsticas institucionales de la Polica Metropolitana de Bogot.
Dos consideraciones metodolgicas se tienen en este anlisis:
La primera, todas las encuestas utilizan preguntas que varan en su formulacin y
escala para medir la percepcin de inseguridad, lo cul no permite comparabilidad
entre ellas. As, las cifras que se obtienen son diferentes para ambos periodos en
todas ellas.
La segunda, se refiere a la temporalidad de las encuestas que se realizaron en el
2012: la Encuesta de percepcin y victimizacin de la Cmara de Comercio de
Bogot que se realiza para la ciudad de Bogot de manera bianual desde 1998, la
primera a mitad de periodo y la ltima que pregunta sobre todo el ao, se llev a
cabo en los tres ltimos fines de semana de noviembre y dos primeros de diciembre
del 2012. La encuesta Bogot Cmo Vamos, que se realiza todos los aos a mitad
de periodo la cual se termin de aplicar en agosto de 2012.
a. La victimizacin reportada en las encuestas aument para el 2012.
Segn los datos de la encuesta de percepcin y victimizacin de la Cmara de Comercio
de Bogot durante el 2012, el porcentaje de victimizacin total reportado fue de 31%,
es decir, 11% ms que el registrado para el ao 2011. Este aumento se da tanto en la
victimizacin directa como en la indirecta, pero principalmente en el reporte de la
victimizacin indirecta que pasa de 13% en el 2011 a 21% en el 201265. Lo cierto, es que
a pesar de este aumento, el ndice de victimizacin de este ao contina por debajo del
promedio histrico del periodo de anlisis.

65

Se comparan los datos dados por las encuestas realizadas en el segundo semestre de cada ao, dado que
en ellas se pregunta por los eventos ocurridos en el transcurso del ao.

62

F
uente:
Encuesta de
Percepcin y
Victimizacin.
2012.
Cmara de
Comercio de
Bogot

En este
anlisis
de
la
victimiz
acin en el periodo 2012, cuatro resultados llaman la atencin que corresponden
precisamente a las cifras que no se encuentran registradas institucionalmente, pero que
muestran que evidentemente la victimizacin ha aumentado en este ao, y por tanto se
puede afirmar que es mayor el nmero de personas vctimas en el 2012 con relacin al
perodo anterior, como se expone a continuacin:
El primero de ellos corresponde a la proporcin de personas que ha sido testigo
de un delito sin ser vctima, que es de 25%, es decir 1 de cada 4 de los
encuestados. Esto representa un aumento del 11% del indicador en el 2011.
Segundo, la violencia interpersonal en el espacio pblico, que segn lo reporta la
encuesta de percepcin y victimizacin para el 2012, de un total de 7.001
encuestados, 1 de cada 10 report hacer sido atacado en la calle. El mayor
porcentaje de esta violencia interpersonal se present en las localidades de
Engativ (16%), Suba (14%), Teusaquillo (14%) y Ciudad Bolvar (13%).
Tercero, la violencia que acompaa esta victimizacin. El 45% de las vctimas
directas reportaron que estos robos ocurren con violencia, principalmente con el
uso de armas blancas (55%) y armas de fuego (28%). Si bien, la violencia
reportada es menor comparada con el ao anterior que fue del 50%, se
encuentra por encima del promedio histrico (41%) y con la misma
tendencia desde el 2008.
Cuarto, y tal vez uno de los indicadores que ms llama a la atencin tiene que
ver con la baja proporcin de denuncias que se registra para el 2012, siendo la
ms baja en el histrico de la encuestas desde 1998. Slo 21% de las vctimas
directas denunciaron el hecho, principalmente porque no se le tiene confianza a
las autoridades.
Si se toma en cuenta que el nivel de no denuncia es un indicador de la cifra
oscura que nunca se registra de los delitos que ocurren en un momento y lugar
determinados, el hecho que 79% de las personas que fueron vctimas no haya
denunciado, implica que al menos ese porcentaje adems de no estar registrado

63

en las estadsticas institucionales de este ao, qued en la impunidad. En este

sentido la administracin debe realizar esfuerzos en promover la denuncia y
fortalecer las unidades de denuncia en todos los aspectos.
Grfico n2.Ante el delito, usted denunci el delito?

Fuente: Esquema tomado de la Encuesta de Percepcin y victimizacin de CCB, 2012. Elaborado por la
Direccin de gestin y transformacin del conocimiento de la CCB.

La principal razn para no denunciar, sigue siendo la falta de confianza a las

autoridades (43%), mientras que la principal razn para denunciar tiene que ver con
la responsabilidad del ciudadano de denunciar (39%). Esta ltima respuesta da
cuenta sobre todo del capital social acumulado en la ciudad, donde el ejercicio
ciudadano y de control estaba fortalecido por la confianza en las instituciones.
Una proporcin tan alta de no denuncia y que el nivel de insatisfaccin en su
recepcin sea del 62%, cuando en el 2011 fue de 55%, es inquietante, dado que
permite establecer la existencia de barreras que le corresponden a la administracin
controlar66.
b. El aumento de la cifra oculta en victimizacin
La presentacin de los resultados en percepcin y victimizacin a partir de cifras
institucionales muestra un escenario completamente diferente, al dejar por fuera el
estudio de la no denuncia como elemento clave para la gestin de la seguridad en la
ciudad.
As, mientras que la percepcin de inseguridad aument en la ciudad, y el reporte del
porcentaje de personas que han sido vctimas de un delito monitoreado por las diferentes

66

La encuesta Bogot como vamos registr resultados totalmente coincidentes para el primer semestre del
2012, donde solo el 47% denunciaron al haber sido vctimas de algn delito, y la principal razn se asocia
al seguimiento de la norma al denunciar. Entre quienes no denunciaron, la principal razn para no hacerlo
fue la falta de confianza en las autoridades.

64

encuestas aument67, un anlisis del ndice de victimizacin a personas y viviendas con

base en las estadsticas de la Polica Metropolitana68 muestra una disminucin importante
para el ao 2012. La comparacin de estos dos ndices muestra una disminucin de estos
indicadores entre el ao 2011 y 2012 de acuerdo a las estadsticas institucionales.

Fuente: Polica Metropolitana de Bogot

Grfica n4. Relacin del porcentaje de percepcin de inseguridad con el ndice de victimizacin a
personas (IVP) e ndice de victimizacin a viviendas (IVV) en Bogot. Comparativo 20112012

Fuente: Elaborado con datos de la Polica Metropolitana de Bogot, 2012; el indicador de percepcin de
inseguridad corresponde a la medicin de la encuesta de percepcin y v victimizacin de la CC de Bogot
2012.

67

Ambas encuestas monitorean el porcentaje de personas que durante el ltimo ao fueron vctimas de algn delito en
la ciudad. Para ECC del 2011 es de 71% que mantiene la tendencia; para la encuesta BCV del 2012 es de 74% que
igualmente mantiene a tendencia con los aos anteriores.
68
Se calcul el ndice de victimizacin a personas para el 2012, tomando en cuenta los datos registrados sobre el hurto
a personas por cada 100 000 hab y el ndice de victimizacin por viviendas para el mismo ao, calculado por el hurto a
viviendas por cada 100 000 viviendas. Se utiliza este delito por ser el que se reporta en ambas encuestas como el de
mayor ocurrencia en la percepcin de los encuestados.

65

Tal como se vio en la seccin anterior, de acuerdo al anlisis de series de tiempo basado
en estadsticas institucionales, ambos indicadores presentaron un aumento en el primer
semestre del 2012, comparado con la tendencia del 2011.
Por el contrario, el hurto a personas que es reportado en las encuestas de
victimizacin ha aumentado y sigue siendo el delito de mayor impacto en la ciudad
(85%). La proporcin de vctimas de hurto a personas registrado por la encuesta del 2012
es la ms alta de los ltimos 5 aos. El hurto a residencias fue de 7%, igualmente en
aumento para este ao en comparacin con el 2011. El cambio de la victimizacin
directa por hurto a personas y hurto a residencias del 2011 al 2012 se encontr
estadsticamente significante (p<0.05), lo que significa que efectivamente hay una
diferencia entre los dos periodos.

Grfica 5. Tendencia de la victimizacin directa por hurto a

personas y hurto a residencias
100%
80%

78%

76%

85%

64%

63%

60%
40%
20%

12%

5%

13%

6%

7%

2011

2012

0%
2008

2009

Hurto a personas

2010

Hurto a residencias

Lineal (Hurto a personas )

Fuente: Elaborado con los datos de las encuestas de percepcin de inseguridad y victimizacin de la Cmara
de comercio de Bogot, del 2008 al 2012.

Este delito est principalmente asociado al hurto de celulares que pas de 37% en el 2011
a 50% para el 2012.69 El aumento de los robos en el transporte pblico es de casi el 50%
con relacin al ao anterior, mientras que el robo en el barrio disminuy del 60% en el
2011 al 50% en el 2012. Este aspecto es relevante porque refiere al espacio pblico como
sector de oportunidad para el hurto, donde confluyen diversos factores que favorecen
estos comportamientos.
Estos ltimos resultados son coherentes con la calificacin que hacen los encuestados de
la polica de trnsito, que obtiene la ms baja calificacin en la calidad del servicio. Por el
contrario, la polica de cuadrante, obtiene una buena calificacin del servicio prestado, es
altamente reconocida por los encuestados (73%) y un porcentaje importante del 68%
considera que el servicio de la polica mejor y el 64% opinan que contribuy a mejorar
las condiciones de seguridad de su barrio.
2.2.

Anlisis de la Percepcin de Inseguridad en Bogot 2012

69
Estos porcentajes son similares a los reportados por la encuesta Bogot como vamos para el primer semestre del
2012 con un 77% de robo a personas y 10% robo casa y apartamentos, con una tendencia estable en esta medicin en
los tres aos anteriores.

66

Despus del 2008 la tendencia en la percepcin ciudadana de inseguridad en Bogot ha

sido al aumento segn lo muestran las diferentes encuestas realizadas en la capital, a
pesar de sus diferencias metodolgicas como ya se mencion, que hacen incomparables
los resultados.
Basados en la encuesta de percepcin y victimizacin de la Cmara de Comercio de
Bogot que realiz mediciones semestrales para el 201270, se da una reduccin de la
percepcin de inseguridad en comparacin con el ao 2011, pasando del 45 % a 40% en
la medicin del segundos semestre del 2012; pero da cuenta tambin de una tendencia a
una mayor percepcin de inseguridad a medida que transcurre el ao, aumenta del 38%
en el primer semestre al 40% en el segundo semestre71.
Adicionalmente, el 52% de los encuestados consideran que la inseguridad en el
transcurso del ao sigue igual. Valoracin que se construye a partir de la percepcin
diferenciada que un ciudadano hace de los niveles de proteccin que percibe o aprecia
bien sea del lugar donde vive o respecto a otras zonas de la ciudad. Ahora bien, si se toma
en cuenta el porcentaje de personas que consideran que ha disminuido la inseguridad en
el transcurso del ao, que corresponde a 7% de los encuestados, esta proporcin est
igualmente por debajo del promedio de los ltimos diez aos que ha sido del 10%. Es
decir cada vez hay menos ciudadanos que creen que la situacin ha mejorado y ms
bien, aumenta el porcentaje de personas que creen que la inseguridad se mantiene.
Como ejemplo de lo anterior se encuentra la percepcin de seguridad del barrio
reportada por el 32% de los encuestados que se sienten seguros para el 2012 , (porcentaje
que esta por debajo del promedio historico que ha sido de 38%). Esta percepcin de
seguridad en el barrio vara de acuerdo a los estratos, asi las personas que habiten en
estratos 1 y 2 se sienten ms inseguros, las razones se relacionan con frecuencia de
robos (40%), la delincuencia comn (26%) y el micro trfico y consumo (10%)72.
Para este mismo ao, el aumento en el sentimiento de inseguridad est relacionado con
una mayor presencia de grupos (59%) tales como delincuencia comn, pandillas y
habitantes de la calle; y por la misma razn para quienes manifestaron que la inseguridad
sigue igual (57%). Este factor (presencia de grupos y pandillas) se reporta igualmente
como la principal razn de inseguridad en las calles (62%).

70

Por medio de dos preguntas que toman como temporalidad el transcurso del ao.
Segn la encuesta Bogot Cmo Vamos realizada para el primer semestre del 2012, el indicador pas del 38% en el
2011 al 46% en el 2012, esto representa un aumento de 8 puntos en la percepcin de inseguridad para el 2012 a mitad
de periodo. Y aunque la encuesta realizada por Corpovisionarios que pregunta por la percepcin de inseguridad y
victimizacin no ha sido realizada para el 2012, da cuenta igualmente de la tendencia al aumento de la percepcin de
inseguridad reportada para el 2011 con relacin a la encuesta del 2008, pasando de 33% a 49% de las personas
consideran que la ciudad es menos segura que el ao pasado
72
De acuerdo a la medicin realizada por Bogot como vamos, los problemas ms graves que se asocian con la
inseguridad en los barrios, son los robos y atracos callejeros (66%, 4% ms que el ao anterior) y a una mayor
percepcin del trfico y micro trfico de drogas (50%, 12% ms que el 2011). Los otros delitos reportados son la
existencia de pandillas (38%, 14% menos que el ao anterior), y el asalto a casas y apartamentos (24%,1% menos que
el 2011).
71

67

Entre los delitos que ms preocupa a los encuestados est el hurto a personas (43%)
similar al 2011 y en segundo lugar el homicidio (20%) con 3 puntos porcentuales ms
que para el 2011, a pesar que la tasa de homicidios disminuy.
Este temor al delito, donde las personas piensan que pueden ser vctimas de algn tipo
de delito en la zona donde viven, o que tambin puede ser en la zona donde trabajan, o en
los medios de transporte que utilizan, reportado en la encuesta de percepcin y
victimizacion para el 2012 , tambin da cuenta de una tendencia al aumento (68%)
cuando supera el promedio histrico (62%) y aumenta 13 puntos comparado con el 2011.
Pero esto, muestra especialmente el sentimiento de vulnerabilidad que reportan al
modificar sus hbitos y concentrar las medidas de proteccin para su residencia
dada la baja proteccin que perciben recibir.
a. Efecto de las acciones del Gobierno y la Polcia Metropolitana en la
percepcin de inseguridad de los ciudadanos de Bogoot
En relacin con lo anterior, la presentacin grfica que pblica la encuesta sobre la
tendencia de la percepcin de inseguridad en cada periodo de gobierno desde 1998 hasta
el 2012, orienta hacia la relacin entre las acciones (o polticas) de seguridad y cultura
ciudadana que reconocen los ciudadanos en cada gobierno distrital y los efectos en la
percepcin subjetiva de la inseguridad, entendida como el temor al delito y la percepcin
de los niveles de proteccin que aprecia.
Entre los supuestos que se hacen sobre la objetividad del encuestado en este tipo de
encuestas, se tiene la valoracin que estos pueden hacer de las polticas de seguridad o
de las dispositivos que son puestos en marcha por el gobernante y por tanto de la eficacia
de las autoridades, expresada en el conocimiento que el encuestado reporta de tales
instrumentos de la accin pblica y por tanto la calificacin que le merecen. De acuerdo
a los resultados de la encuesta para el 2012 en este aspecto, el nivel de conocimiento de
los dispositivos propios de la administracin actual y sobre los cules gira el discurso
del primer ao de gobierno sobre su poltica de seguridad es bajo.
Grfica n6. Usted cree que la inseguridad en el transcurso de este ao ha aumentado?

Fuente: Esquema tomado de la Encuesta de Percepcin y victimizacin de CCB, 2012. Elaborado por la Direccin de
gestin y transformacin del conocimiento de la CCB.

68

Es el caso de la campaa de desarme voluntario Armar o amar? que es

reconocida slo por el 27% de los encuestados; una calificacin que no se
corresponde con la atribucin que se da a este dispositivo en la disminucin de los
homicidios presentada por los medios y el gobierno distrital.
En cuanto a Territorios de Paz, la estrategia sobre la cual se busca configurar la
poltica de seguridad, el nivel de conocimiento es an menor (11%), esto puede estar
asociado al hecho que solo al final del ao la administracin inici con su puesta en
marcha, aunque no se ha generado campaas de divulgacin.
En relacin al fortalecimiento de la seguridad ciudadana, que para este periodo se
encuentra representado en el fortalecimiento institucional principalmente, y el
conocimiento del Nmero nico de Seguridad y Emergencias que es el ms alto (87% de
los encuestados lo conocen), y a pesar de ello, la calificacin sobre su contribucin a la
seguridad es valorada similar a los otros dispositivos (38%)73.
Grfica n7. Usted conoce los siguientes programas adelantados por el Gobierno Distrital? Qu
tanto contribuyen a mejorar su seguridad y la de su familia?

Fuente: Esquema tomado de la Encuesta de Percepcin y victimizacin de CCB, 2012. Elaborado por la
Direccin de gestin y transformacin del conocimiento de la CCB.

Con un promedio de 3, la valoracin que hacen los encuestados sobre la contribucin de

estos dispositivos a la seguridad de la ciudad y la familia, y tomando en consideracin la
necesidad de proteccin reportada por el 60% de los encuestados, que gira en torno al
73

El caso del Nmero nico de Seguridad y Emergencias NUSE, hay que anotar que en algunas de las
entrevistas realizadas y en visita con una delegacin de funcionarios de Repblica Dominicana el 4 de
marzo de 2013 aparecieron algunas preocupaciones respecto a su funcionamiento. Por ejemplo, se
menciona que los niveles de coordinacin entre las instituciones que hacen parte del NUSE son bajos y
problemticos, no es clara la direccin y gerencia del mismo que se diluye entre el Fondo de Vigilancia y
Seguridad, la Secretara de Gobierno y la ETB, que en muchos casos toma decisiones sin consultar a las
instituciones que caen parte del NUSE y finalmente el nivel de profesionalismo y atencin de los usuarios
se ve afectado por los constantes cambios de las personas que reciben las llamadas de auxilio. En este caso
la Administracin Distrital debe tomar rpidamente cartas en el asunto porque el cerebro que atiende
todos los riesgos de la ciudad est en crisis y no son pocas las oportunidades en que por ese bajo
profesionalismo atenta en contra de la vida, integridad y bienes de los ciudadanos al no ser atendidos como
se debiera.

69

aumento del pie de fuerza de la polica como accin a priorizar para mejorar la seguridad
en la ciudad, que corresponde a 21% ms que el ao anterior se constatan dos aspectos:
El primero, la necesidad de fortalecer y afianzar (tal vez definir) los dispositivos
de seguridad ciudadana en la ciudad desde el Gobierno Distrital, y
En segundo lugar reforzar la confianza que en este aspecto deben generar la
instituciones pblicas para incrementar la percepcin de proteccin que puede
proporcionarle el gobierno local a los ciudadanos.
Las anteriores conclusiones encuentran respaldo en los datos que plantean que el
ciudadano tiene mayor conocimiento de las acciones que realiza la polica y la buena
calificacin que persiste frente al servicio que presta (45%).
Varios aspectos se resaltan con relacin al reconocimiento de la polica:
El aumento en el reporte de ciudadanos que dicen haber acudido a la polica en el
transcurso del ao (1 de cada 5) que equivale a un 20%, es decir 8% ms que en el
2011.
Denunciar un delito aument de 6 puntos porcentuales comparado al ao anterior
(pasa de 36% a 41%),
Poner en conocimiento una situacin sospechosa pas de 48% en el 2011 a 55%
en el 2012. 2).
El 73% de los encuestados reportan conocer al polica de cuadrante, con una
valoracin de 64% de contribucin a mejorar las condiciones de seguridad del
barrio, con una diferencia de casi 30 puntos porcentuales ms de lo que le
atribuyen a las acciones del gobierno distrital como se mostr en los prrafos
anteriores.
Este reconocimiento de la polica puede estar dando cuenta de una mayor confianza
en la Institucin y de una baja percepcin de gobernabilidad del mandatario en
asuntos de seguridad que se manifiesta en el bajo conocimiento de sus programas.
Un escenario similar se dio en el 2010 donde se present la ms alta percepcin de
inseguridad en los ltimos aos y la mayor proporcin de denuncias a la polica.
Al respecto, la encuesta Bogot Cmo Vamos, reporta para el primer periodo del 2012
cmo la confianza hacia el gobierno distrital es muy baja, al igual que la percepcin
de que un delito sea sancionado. El 70% de los ciudadanos cree que hay una baja
probabilidad de sancin y solo el 10% cree que hay una alta probabilidad. Esta
percepcin puede responder a los eventos que la ciudad vivi al final del gobierno
anterior.
Como lo muestran las encuestas realizadas en la dcada por Corpovisionarios, la
tendencia sobre la principal razn por la cual la ciudad se perciba como segura, estaba
dada por la colaboracin de la gente con las autoridades y los ciudadanos, de otro lado
esta encuesta ha registrado en el tiempo cmo la variacin positiva que se reporta sobre la
razn principal por la cual la ciudad es segura, se relaciona con la confianza hacia la

70

polica (pasa de 27% en el 2008 a 33% en el 2011)74. Cuando se revisan los resultados de
las encuestas de Corpovisionarios, esta percepcin se ha deteriorado para el 2011 (cambia
de 39% en el 2008 a 26% en el 2011).
Un anlisis espacial por localidades de la percepcin de inseguridad reportada en las
encuestas, muestra donde se ha dado la variacin de esta percepcin en el tiempo.
Localidades como Suba, Usme, Usaqun, Fontibn y Ciudad Bolvar muestran una
variacin positiva en su percepcin de inseguridad, mientras que la percepcin de
inseguridad aument en las localidades de Rafael Uribe, Engativ y Chapinero por
encima del 50% con relacin al 2011. (Ver anexo 3).
Se evidencia pues un efecto de la presencia de la polica de cuadrante en una mejor
percepcin de la seguridad en el barrio. Percepcin que se corresponde con las acciones
que esta institucin desarroll durante el 2012, referidas a ms presencia de la polica en
los barrios, con un ejercicio de gerencia del recurso humano para concentrarlo en las
localidades y horarios ms crticos.
Varias estrategias se identificaron en este aspecto75. Desde inicios del 2012 la polica de
Bogot cre la gerencias por delitos a nivel de coronel (homicidios, narcomenudeo,
hurto a personas, lesiones personales, hurto a residencias, micro extorsin y hurto a
vehculos) para responder en toda la ciudad. Estrategia que se acompa de un proceso
de monitoreo, seguimiento y evaluacin de resultados basados en el anlisis de cifras
cada semana.
Entre las estrategias de la polica para mejorar la percepcin de seguridad de los
ciudadanos, se dispuso de los carros y conductores del personal de oficina para que se
ubicaran en diferentes sitios de la ciudad a contribuir en la vigilancia con el polica de
cuadrante. Actualmente76, los policas que trabajan en las oficinas deben salir a prestar
servicios de vigilancia en puntos fijos en los siguientes horarios de 6.00 a 8.30 a. m. y de
5.00 a 7.30 p.m.
En el mes de junio de 2012, cuando las series de tiempo muestran una disminucin
importante de los delitos, segn las estadsticas institucionales, la Polica focaliz las
acciones hacia delitos, como el robo de celulares, el fleteo, paseo millonario e
intervencin del Bronx. Todas estas medidas, pudieron actuar directamente en la
percepcin de inseguridad de los bogotanos.
Conclusiones
Entre los resultados de este anlisis, se destaca sin duda el referido a la victimizacin.
Cuando se tienen en cuenta las diferentes encuestas que se realizan en la ciudad sobre el
74

Si bien, el contraste de las respuestas de los ciudadanos sobre su percepcin de las razones por las cuales
la ciudad es menos segura muestra respuestas confusas frente a la labor que las autoridades vienen
ejerciendo.
75
Entrevista realizada al General Luis Eduardo Martnez. Fecha: 22 de diciembre de 2012 y febrero 28 de
2013
76
Entrevistas realizadas a Mayor Jos Francisco Pea26 de diciembre, 9, 14 y 15 de enero de 2013,

71

tema, puede verificarse que ms all de la tendencia, evidentemente en aumento, y an en

los periodos en que los niveles han bajado, la victimizacin directa es muy elevada en
la ciudad, y es mucho ms alta de la que se registra institucionalmente.
El porcentaje de vctimas directas que no denunciaron los delitos este ao, fue el
ms bajo en los 15 aos que tiene registrado la encuesta de percepcin y victimizacin
de la Cmara de Comercio de Bogot. Este es un indicador de la cifra que nunca se
registra de los delitos y que se suele llamar la cifra oculta y es el principal objetivo de
este tipo de encuestas.
El hecho que el 79% de las personas que fueron vctimas no haya denunciado, implica
que esos delitos no estn registrados en las estadsticas institucionales de este ao, pero
sobre todo implica que quedaron en la impunidad.
Un segundo aspecto que se destaca del anlisis de estos indicadores es la relacin que
guarda la percepcin de inseguridad de los ciudadanos de Bogot en este periodo,
con la incertidumbre frente a la proteccin que pueden recibir, y por tanto a un
mayor temor a ser vctimas de delitos a pesar de la disminucin de indicadores robustos
como el nmero de homicidios y otros delitos presentados por las cifras institucionales.
Segn revelan las encuestas, los ciudadanos consideran que es la polica quin
podra otorgar una mejor seguridad y proteccin, dada la eficacia y visibilidad de
los servicios que presta. Percepcin totalmente contraria hacia las propuestas o
dispositivos del gobierno actual para garantizar la seguridad en la ciudad. Esta percepcin
y calificacin desfavorable de la conduccin de la seguridad por el gobierno Distrital, son
sugerentes de la necesidad de afianzar o fortalecer tales acciones desde una propuesta
slida y articulada de poltica de seguridad y convivencia ciudadana que genere confianza
a los ciudadanos frente a los niveles de proteccin de la ciudad que son posibles de ser
otorgados por el gobierno Distrital actual.
As, los resultados obtenidos en ambos ejercicios dan cuenta en efecto de una sensacin
de desproteccin en los ciudadanos en Bogot con respecto al temor de ser vctimas, con
una percepcin de inseguridad que ms que referida al estado de las cosas, es decir a
resultados tales como la disminucin y tendencia de ciertos delitos, est ms bien referida
a una variable totalmente subjetiva y simblica de cmo los bogotanos ven cmo se
gestiona la seguridad en la ciudad en el ao 2012 vinculado a la percepcin de ineficacia
que parece estar presente en las consideraciones de los encuestados respecto de las
acciones del gobierno Distrital.
2.3.

Convivencia y Cultura Ciudadana.

a. Tendencias de la Cultura Ciudadana en Bogot 2012.

Si bien es cierto que la cultura ciudadana se ha convertido en uno de los marcos de
trabajo de mayor referencia, importancia y de recurrente uso en Bogot que ha incidido
en los indicadores de seguridad ciudadana durante los gobiernos del Alcalde Antanas

72

Mockus (1995, 1997 2001, 2003) cuando la nocin tuvo su ms fuerte despliegue77,
tambin es cierto que en estos ltimos aos ha sido el acumulado social ms afectado por
la no gobernabilidad y corrupcin en el Distrito.
Sin embargo, producir cambios en cultura ciudadana a travs de una intervencin o
conjunto de acciones como todo ejercicio pedaggico toma tiempo, y ms an, si tales
acciones no son estructuradas como una poltica integral claramente definida para este
propsito. Valorar los cambios y resultados que se alcancen en este sentido por un
gobierno, requiere igualmente un tiempo suficiente de implementacin de las acciones
para poder observar efectos, y una identificacin precisa de lo que se ha hecho y con qu
propsito.
As, para el anlisis de la situacin de la cultura ciudadana en Bogot en lo recorrido del
ao 2012, se hace una revisin del plan de desarrollo Bogot Humana 2012-2016, con el
fin de precisar las temticas y reas susceptibles de transformacin y/o afectacin
definida por el actual gobierno sobre la cultura ciudadana en el distrito.
Para este ejercicio se sigue el referente conceptual y metodolgico para la valoracin de
la cultura ciudadana que se ha utilizado en los ltimos diez aos en la ciudad78 en el que
convergen diferentes factores que estn asociados con la relacin de los habitantes de un
territorio entre ellos y con el territorio mismo. Desde este punto de vista, cobra especial
relevancia el rol del Estado en el ejercicio de control de las normas; que los ciudadanos
cumplan con sus deberes sociales, econmicos y polticos; la relacin armnica que se
establece entre ley, moral y cultura; y la relacin entre ciudadanos desconocidos; entre
otros79.
Es necesario adems tener presente las siguientes consideraciones:
Primero, la ciudad est a la espera de dejar atrs las secuelas de una mala
administracin que impact, precisamente, en los puntos en los que la nocin de
cultura ciudadana es ms sensible: la ley, la moral y la cultura.
Segundo, el acumulado positivo que ha distinguido el ejercicio cvico y ciudadano
que tiene la ciudad, es producto de todo el ejercicio pedaggico que se inici
desde el primer gobierno Antanas Mockus y tuvo continuidad. Las tendencias de
77

La importancia del concepto y su implementacin en polticas pblicas para la convivencia y la

seguridad ciudadana, ha demostrado que permite generar cambios actitudinales en los ciudadanos,
especialmente, en la relacin existente entre la ley, la moral y la cultura de los ciudadanos.
78

Observatorio de Cultura Urbana, 2002

De manera general se puede establecer que la cultura ciudadana es [] un mecanismo de
autorregulacin individual y regulacin social, que exige por parte de los ciudadanos una cierta armona
entre el respeto a la ley, las propias convicciones morales y las tradiciones y convenciones culturales
(Mockus, 2008). As, los programas de cultura ciudadana estn orientados a cumplir las normas de manera
voluntaria, incrementar la capacidad de generar y cumplir acuerdos, generar mayor nmero de canales de
comunicacin y de solidaridad. Con estos elementos se logra una mejor y ms sana convivencia y una
mejora sustancial en los indicadores de seguridad ciudadana.
79

73

ese acumulado son sensibles a las situaciones que claramente erosionan este tipo
de capital cvico.
Tercero, de las mediciones de cultura ciudadana que se han realizado en la ciudad,
la correspondiente a Bogot Cmo Vamos, comprende el primer semestre del
201280; la ltima encuesta realizada por Corpovisionarios comprende el periodo
201181; y la encuesta de percepcin y victimizacin del 2012 de la Cmara de
Comercio de Bogot contiene algunas preguntas sobre confianza a instituciones,
por lo tanto las acciones concretas que el actual gobierno habra realizado con el
propsito explcito de promover y fortalecer la cultura ciudadana en su primer ao
de gobierno, no han podido ser capturadas en las encuestas mencionadas.
Esto significa, de un lado, que la medicin realizada por Bogot Cmo Vamos,
est dando cuenta de los atributos y percepciones en cultura ciudadana del primer
semestre del ao 2012, donde se entrelazan los eventos de una administracin que
termina y que compromete seriamente reas susceptibles de este anlisis de
cultura ciudadana, y que por otro lado, captura las percepciones iniciales sobre el
gobierno actual que llega con una propuesta y forma de gobernar que ha generado
controversias pblicas importantes, que inciden en la percepcin de los
ciudadanos sobre diferentes reas igualmente susceptibles en una valoracin de la
situacin actual de la cultura ciudadana en Bogot.
Por todo lo anterior, el ejercicio se orient a un anlisis de la tendencia del acumulado en
cultura ciudadana en Bogot durante el primer ao de gobierno del alcalde Gustavo
Petro. Para ello se contrastan los resultados en el tema para el ao 2012 desde dos
referentes: de un lado, la orientacin del plan de desarrollo Bogot Humana 2012-2016
para actuar sobre las diferentes dimensiones que abarca la cultura ciudadana. Y del otro,
las encuestas de realizadas en Bogot para establecer su tendencia y comportamiento en
el 2012 asociada a indicadores observables sobre sus actitudes y prcticas.
A pesar de no tener una medicin completa del periodo 2012 y en relacin con la accin
del gobierno actual, existe una base de informacin sobre la situacin de la ciudad en
diversas dimensiones de la cultura ciudadana, que permiten comprender el panorama en
el que recibe la ciudad en este tema la nueva administracin y las tendencias que se estn
produciendo en este mbito en la ciudad.
Participacin ciudadana
En trminos de participacin ciudadana en la medicin para el primer semestre del 2012
se destaca que el 68% de los encuestados manifieste que la principal razn que lo motiva
a participar es el deber ciudadano y slo el 3% se movilice si obtiene un beneficio
personal. Este es un indicador que se puede potencializar en trminos de organizacin y
movilizacin social por los temas de la ciudad. No obstante, es preocupante que el 49%
de los encuestados manifest no realizar ninguna accin para resolver un problema
que lo haya afectado a l o a su comunidad. Esto denota desconocimiento de los
80
81

Esta encuesta fue realizada del 4 al 25 de agosto de 2012

Esta encuesta fue realizada del 1 al 17 de abril del 2011

74

mecanismos de exigibilidad de derechos y apata en los procesos de participacin y

movilizacin ciudadana.
La participacin y la cultura democrtica de Bogot a travs de la intervencin en
organizaciones y las acciones que se tomaron para apoyar a un tercero, indican que las
personas desean tener una mayor participacin en la solucin de problemas, cuando se
presentan las oportunidades. No obstante, hay una pobre participacin en organizaciones.
Aunque es importante, sobre participacin ciudadana, que el 8% de los encuestados
aseguran haber hecho parte de los encuentros para discutir el plan de desarrollo, el
44% de los encuestados ni siquiera se enter que se presentaron estos encuentros y un
48% que no particip de los mismos. Esto evidencia la necesidad de desarrollar
estrategias que movilicen e interesen a los ciudadanos en el proceso actual de la ciudad.
Convivencia ciudadana
Un primer anlisis, corresponde a la tendencia de este indicador en situaciones cotidianas,
donde se observa una disminucin en general en todos los contextos que se monitorean
en la encuesta de Corpovisionarios del 2008 al 2011: msica en alto volumen, agresiones
a hijos, pago de deudas, pago injusto por trabajo y discriminacin por apariencia fsica
con un mayor porcentaje de reporte de estos eventos en los estratos socioeconmicos
bajo.
La nica dificultad cotidiana de convivencia que aument entre el 2008(31%) y el
2011(32%) es el de las rias entre borrachos, con el segundo porcentaje ms alto a
nivel nacional despus de Barranquilla. Indicador que debe inquietar pues la tasa de
violencia interpersonal por cada 100.000 habitantes es la ms alta de todo el pas e
histricamente, con excepcin del ao 200482.
La valoracin de las actitudes frente a la validacin de la violencia en una situacin
concreta [Si observara al vecino golpeando a su esposa o hijo(a) usted..], indica para el
2011 que la mayora no intervendra de manera directa y llamaran a alguna autoridad.
Con relacin a esta dimensin Corpovisionarios conclua que [ se percibe una menor
disposicin a regular por parte de los ciudadanos, en algunas situaciones se privilegia la
intervencin de las autoridades]. En algunos casos se disminuyeron las reacciones
agresivas, aunque la tasa de violencia interpersonal aument entre 2009 y 2010.
Un anlisis del conjunto de preguntas que indican validacin de la violencia por los
encuestados segn localidades, mostr una disminucin importante en promedio en cada
localidad para el 2011, con excepcin de Chapinero y Ciudad Bolvar83. El promedio de
validacin de violencia reportado para el 2008 fue de 14,1 y baj en el 2011 a 12,1.

82

Para el 2010 se registra una tasa de 608 por cada 100.000 habitantes, mientras que la tasa nacional es de
280 por cada 100.000 habitantes segn el INML y CF.
83
Para este anlisis se utiliz la pregunta n45 de la ECC, la cual contiene varios tems que describen
situaciones y la persona contesta si justifica o no el uso de la violencia. Este indicador se calcul teniendo

75

Grfica n3. Justificacin del uso de la violencia. Comparativo 2008-2011.

Fuente: ECC Corpovisionarios 2008 y 2011.

Para el primer semestre del 2012, el 30% de los encuestados consideran que la polica
est realizando acciones para mejorar su calidad de vida, y 27% piensan esto de la
Alcalda Mayor. Con un aumento del 8 y el 15% respectivamente con relacin al 2011.
Justificaciones para desobedecer la ley y usar la violencia
Las justificaciones para desobedecer la ley mantienen en general el mismo nivel que en
el 2008 pero siguen siendo notablemente altas en comparacin con las cifras del 2003.
Con excepcin de la opcin de proteger la propiedad como justificacin para desobedecer
la ley debido a que la opcin solo existe para el 2008 y 2011 todos los indicadores son
menores en el 2003. En relacin a la validacin de la violencia la tendencia se mantiene
en este periodo. Un anlisis espacial del comportamiento de este indicador por
localidades, permite establecer como La Candelaria supera el promedio de la ciudad.
Tolerancia
Este indicador se mantiene en el periodo 2003 a 2011, con variaciones que destaca
niveles todava muy bajos de tolerancia para ciertos grupos poblacionales, como:
homosexuales, prostitutas y desplazados. Es importante anotar con relacin a
desmovilizados y ex convictos que esta medicin se hace para este ao 2012 y muestra
porcentajes de no tolerancia del 52% y 65% respectivamente a tener estas personas como
vecinos.

en cuenta la proporcin del nmero de preguntas en las cuales responda que SI justificaba la violencia y
luego se calcul el promedio que indica quienes marcaron ms tems justificando la violencia

76

Grafica n 4. Promedio de desobediencia la Ley segn localidades.

[.. en su opinin se justifica o no desobedecer la ley en las siguientes situaciones..]
Comparativo 2008-2011

Fuente: ECC Corpovisionarios 2008 y 2011.

Confianza y Acuerdos
Los resultados muestran que en comparacin con el 2008 en el 2011 hay clima de
desconfianza general, hacia las instituciones y hacia las personas. La desconfianza
hacia las instituciones en el 2011 es principalmente a nivel de los gobiernos local,
departamental y nacional. La alcalda Distrital (pasando de un 40% al 25%) y el gobierno
nacional (pasa de 47% a 28%) en especial tienen una variacin ms profunda y
evidentemente decada. Los eventos de corrupcin ocurridos en la alcalda de Samuel
Moreno tienen un efecto claro y preocupante sobre la percepcin de la alcalda por parte
de sus ciudadanos. Esta situacin sumada a la percepcin de inseguridad descrita arriba,
plantea la necesidad de fortalecer la presencia institucional, el control territorial por
parte del Distrito y la imagen de la justicia en la ciudad.
Se realiz un anlisis espacial de las preguntas relacionadas con la percepcin de la
corrupcin de ciudadanos y corrupcin de funcionarios para intentar relacionar la
tendencia de este indicador en el tiempo segn las localidades. Para este anlisis se
utilizaron las preguntas: Usted cree que ms de la mitad de los funcionarios pblicos son
corruptos? y Usted cree que ms de la mitad de los ciudadanos son corruptos?.
Este anlisis muestra cmo la percepcin que se tiene frente a la corrupcin de los
funcionarios se agudiz en la mayora de las localidades, donde solamente Suba
comparativamente, mejor esta percepcin con relacin al porcentaje de personas que
respondieron la encuesta. Por el contrario, esta percepcin mejora un poco entre el 2008 y

77

el 2011 por localidades cuando se trata de corrupcin de los ciudadanos. Asociado a lo

anterior, la percepcin frente al incumplimiento de los acuerdos para el 2011 aumenta.
Para el ao 2012, la aproximacin a valorar esto especficamente para la administracin
actual es posible por medio de los resultados de la encuesta de Bogot Cmo Vamos. De
un lado, la polica y la alcalda son las instituciones que mejoraron con respecto al ao
anterior, en un poco ms del doble, en el caso de la alcalda (de 12% en el 2011 al 27%
en el 2012). As, el clima de opinin general sobre cmo van las cosas en Bogot es
menos negativo que en el 2011 (32%), aumentando hasta el 41% el porcentaje de
personas que consideran que la ciudad va por buen camino. &o obstante, es
importante mencionar que el positivismo de este ao sigue siendo el ms bajo desde
el 2001.
As, la evaluacin de la gestin del actual mandatario es mal calificada por el 45% en el
primer semestre del 2012, aunque mejora en comparacin con el 2011. Sin embargo, esto
no es necesariamente una buena calificacin debido a los eventos de corrupcin por los
que atraves la alcalda anterior. Los ciudadanos estn notablemente insatisfechos con la
inversin de los recursos de la ciudad. De all, que la confianza en el alcalde Gustavo
Petro slo sea del 24%, con un 46% de los encuestados que manifiesta su
desconfianza por el mandatario. Es la calificacin en confianza ms baja comparada
con los gobiernos anteriores de Mockus y Garzn con niveles de confianza de 40% en
promedio.
Mapa n 5. Percepcin de la corrupcin de los ciudadanos y de los funcionarios segn localidades.
Comparativo 2008-2011
Fuente: ECC Corpovisionarios 2008 y 2011.

Movilidad
Disminuy la regulacin por parte de los ciudadanos en comportamientos negativos en
temas de movilidad (y espacio pblico). El 72% de las personas no hicieron nada cuando

78

se encontraron en un vehculo conducido por una persona en estado de embriaguez. Es

importante anotar que este indicador es mayor al del 2008 y menor que el del 2003. Si
bien disminuy la resolucin violenta de este tipo de situaciones, se mantiene de manera
generalizada una accin de omisin.
Las situaciones vividas a causa de infracciones en movilidad reportadas por las personas
encuestadas tuvieron una disminucin mnima en el 2011 comparada con el 2008 lo cual
no se corresponde con todo el esfuerzo que a nivel nacional se ha realizado por ejemplo
para no conducir en estado de embriaguez. Sin embargo, el nmero de infracciones por
conduccin en estado de embriaguez en Bogot para el ao 2010 ha bajado a 5186
comparado con 9558 registrado en el 2008, es decir baja regulacin legal84.
La tasa de lesionados en accidentes de trnsito se incrementa progresivamente, una
de las principales preocupaciones de las autoridades distritales. Tambin, se debe
anotar que la tasa de lesionados en accidentes de trnsito de Bogot es mucho menor
comparada con el promedio nacional.
Grfica n5. Tendencia de la tasa de lesiones y homicidios por trnsito en Bogot.

Fuente: Polica Metropolitana de Bogot, 2012.

Es importante destacar la percepcin en la disminucin del tiempo de recorrido para ir a

la casa o a estudiar. Aunque la percepcin de mejora en el tiempo de movilidad en 2012
es menor que en 2006 y 2007, s se evidencia una mejora respecto de los aos 2010 y
2011. En relacin con la disminucin del tiempo en la movilizacin de un punto a otro en
la ciudad, tambin es importante destacar como positivo el aumento en el uso del
transporte humano (pie/bicicleta) y del transporte masivo los cuales alcanzan su
mayor promedio histrico desde 1998 con 19% y 27% respectivamente.
Finalmente, una mirada general para el 2012 de todos estos aspectos con relacin a la
percepcin que se tiene de los ciudadanos y sus comportamientos frente a diversas
84

Cf: SIGAT- Polica Metropolitana de transito

79

situaciones urbanas monitoreadas para el primer semestre del 2012, se destacan cuatro
tendencias:
La percepcin del comportamiento de los bogotanos en el cuidado del espacio
pblico y bienes pblicos ha mejorado notablemente frente al ao inmediatamente
anterior (2011).
Los comportamientos relacionados con el trfico (el respeto a las normas de
trnsito, el comportamiento de los peatones, uso de paraderos y el
comportamiento de los conductores) han mejorado ligeramente.
Se evidencia que el cumplimiento de la norma, en temas como construccin, pico
y placa, el pago de impuestos, respeto a las normas de convivencia, la tolerancia a
la corrupcin, el cuidado al medio ambiente y el respeto al medio ambiente por el
contrario se deterior para este primer semestre, comparado con el ao 2011.
Por ltimo, el respeto y tolerancia hacia diferentes sectores poblacionales
respecto al ao anterior es cada vez menor. Hacia las minoras tnicas, adultos
mayores, discapacitados, desplazados, desmovilizados, mujeres, vecinos, de
orientacin sexual diferente existe la percepcin que hay una baja tolerancia o
respeto que es preocupante. Lo que da absoluta pertinencia y relevancia a
varios de los programas sugeridos por el gobierno del Alcalde Gustavo Petro.
En cuanto a la percepcin que tienen los ciudadanos frente a la posibilidad de ser
sancionados al cometer infracciones de convivencia. En general, se debe resaltar que la
probabilidad de la sancin es cada vez ms baja desde el 2008. Progresivamente existe la
percepcin de que es cada vez menos probable ser castigado por cometer faltas
ciudadanas, como: no utilizar los puentes peatonales, orinar en la calle, pasarse el
semforo en rojo, no pagar impuestos, entre otros. Es importante anotar frente a este
contexto la relevancia que tiene una poltica consistente con la cultura ciudadana, pues es
claro que el control de estas y otras situaciones de convivencia pueden ser tambin
reguladas a travs de las sanciones de tipo social.
En trminos generales, los bogotanos manifiestan un descontento generalizado en
relacin a los aspectos del trnsito en la ciudad siendo preocupante el 42% de personas
que no se sienten satisfechas con el control al cumplimiento de las normas de trnsito, el
49% que no se sienten satisfechos con la atencin de accidentes y el 58% de personas que
no se sienten satisfechas con los desvos por obras, este ltimo es el promedio ms
elevado desde 2009.
Otra situacin que requiere especial atencin es el desconocimiento de los ciudadanos
frente al Sistema Integrado de Transporte Pblico con un 60% de ciudadanos que han
escuchado del tema pero no sabran cmo usarlo y un 26% que ni siquiera ha escuchado o
sabe de la existencia del sistema.
De manera general, es claro que la ciudadana mejora su percepcin sobre la ciudad en
general respecto al ao anterior. Esto es positivo pero no suficiente. Es importante, desde
la perspectiva de la cultura ciudadana, que se involucre a la ciudadana como
corresponsable del destino de la ciudad. El 10% de los encuestados creen que el tema
principal de la ciudad debe ser el de la Cultura Ciudadana. Un porcentaje valioso,
teniendo en cuenta que los otros temas que se consideran son la seguridad, la movilidad,

80

la justicia, el empleo, entre otros. Es una muestra importante que los ciudadanos
desean hacer parte activa del futuro de la ciudad.
Finalmente se debe anotar que los resultados del 2011, comparados con el 2008, son
ligeramente mejores. Sin embargo, si son cotejados con las cifras del 2003 y 2004 los
resultados no son positivos. Por lo tanto, debe establecer de nuevo un nfasis en
polticas pblicas orientadas al fortalecimiento del rol del ciudadano en relacin con
el cumplimiento y la regulacin sobre la norma, como objetivo circunscrito a la
participacin ciudadana.
Bogot debe recordar que ya ha vivido procesos de Cultura Ciudadana que han surtido un
efecto muy positivo en estos temas; los habitantes de la ciudad se haban concientizado
de la presencia del otro, de la importancia del espacio pblico y de su apropiacin,
haban entendido los derechos y deberes que cada uno como ciudadano tiene sobre ste, y
haban aprendido a ejercer la autorregulacin y la mutua regulacin con respecto al
espacio pblico. Teniendo en cuenta este referente, es posible pensar que la ciudad puede
apelar a su memoria histrica y recuperar los procesos de cambio social y cultural que dio
hace poco ms de una dcada con miras a consolidar el Distrito como el ejemplo que fue
para Colombia.
La cultura ciudadana en Bogot Humana
-

Las tensiones en el Plan de Desarrollo con el tema de cultura ciudadana.

Si bien es cierto que a lo largo del documento del actual Plan de Desarrollo Distrital
Bogot Humana 2012-2016, hay muy pocas referencias a la nocin Cultura
Ciudadana, no obstante, no se puede asegurar la inexistencia de proyectos que estn
relacionados con esta nocin entendida como la relacin armnica entre ley, moral y
cultura. Un ejemplo son los proyectos articulados al programa Bogot Humana: participa
y decide, con una propuesta orientada a promover nuevas ciudadanas en los asunto
pblicos de la ciudad. Otro ejemplo es el programa de Transparencia, probidad, lucha
contra la corrupcin y control social efectivo e incluyente que describe un grupo de
proyectos pertinentes para el ejercicio del control social. Sin embargo, hay aspectos que
ponen en tensin las acciones previstas en el Plan de Desarrollo y su afectacin
futura sobre la cultura ciudadana que deben tenerse presentes:
Una primera tensin se refiere a la instrumentalizacin que del enfoque de
desarrollo humano (desde el cual se construye este plan), se hace en esta va de la
relacin armnica entre ley, moral y cultura.
La estructura general del actual Plan de Desarrollo, se basa en la nocin de
desarrollo humano sostenible en el cual el Estado se convierte en el garante y
proveedor de las condiciones necesarias para generar y promover el desarrollo
integral de las personas que habitan en su territorio. Este enfoque, tiene una
relacin implcita de la nocin de cultura ciudadana entendida como la relacin
armnica entre ley, moral y cultura; y de otro lado, su nfasis en la disminucin
de las brechas y barreras sociales tiene toda la relacin con la promocin de la

81

alteridad como estrategia de reconocimiento del otro que coexiste en un espacio

fsico determinado.
Sin embargo, en el Plan de Desarrollo se observa una interpretacin e
instrumentacin de este constructo, donde se acentan las funciones del
Estado en detrimento de la corresponsabilidad ciudadana, lo cual entra en
tensin con las nociones de cultura ciudadana.
El Plan de Desarrollo se centra ms en la proteccin de los derechos, dejando de
lado los deberes ciudadanos. La aproximacin al tratamiento de las necesidades y
los principales problemas de la ciudad se asume desde una perspectiva puramente
estatal en la que la participacin ciudadana no tiene el protagonismo y la
importancia que se espera promover desde la cultura ciudadana.
La instrumentacin del marco de referencia descuida el autocontrol en los
ciudadanos como primera garanta autnoma de convivencia; no establece
compromisos entre actores en el marco de la proteccin de los derechos y los
vnculos que propone entre los ciudadanos y las instituciones para garantizar su
proteccin y seguridad es descrita en trminos de ofertas institucionales
especializadas pero no articuladas. La participacin social y ciudadana est ms
orientada al control del ejercicio de las instituciones, lo cual es necesario y
comprensible dadas las experiencias con el gobierno anterior, sin embargo, esta
orientacin se presenta limitada y en tensin para ejercicios ciudadanos que
comprometen la solidaridad por ejemplo, y que colocan la accin colectiva
exclusivamente para el control a las instituciones.
Si bien, como se mencion antes, el constructo de seguridad humana es integral y
por tanto comprende la dimensin de cultura ciudadana, en el plan de desarrollo
actual su operacin entendida a partir de los programas y estrategias definidos
entran en tensin con tal orientacin.
Una segunda tensin a considerar, es la apuesta del actual gobierno a intervenir
sobre las profundas divisiones de la ciudad en el plano espacial como estrategia
para la intervencin y mitigacin de los generadores de violencias urbanas.
Al respecto, la apuesta es actuar sobre los lazos sociales, es decir la convivencia,
tolerancia y no segregacin. En este sentido, cobran especial relevancia por
ejemplo las estrategias direccionadas a conformar territorios de paz; a preservar el
agua y el suelo, como bienes sine que non para la vida y el desarrollo humano, y
las estrategias dirigidas a la probidad ejercida desde los ciudadanos. Sin
embargo, no se observa ningn mecanismo en el plan de desarrollo que
articule y le d sentido a tales propsitos en un marco amplio de elementos
claves para la construccin de ciudadana dado el referente conceptual de
seguridad humana.
Las estrategias mencionadas arriba hacen pensar en un espacio de grandes oportunidades
para movilizar nuevamente un ejercicio cvico y ciudadano en la ciudad, pero la ausencia
de una poltica o de una estrategia en cultura ciudadana y al mismo tiempo la ausencia de
una poltica pblica de convivencia y seguridad ciudadana ponen en tensin los alcances
de tales estrategias cuando cada una de ellas se presentan independientes.

82

Por el contrario, la ruptura que hay entre una y otra propuesta entre programas en el tema
de cultura ciudadana, se hace visible cuando se encuentran proyectos reincidentes en uno
y otro programa para promover la participacin, el control social con orientaciones que
pueden entrar en contradiccin como se mencion antes.

Los contenidos en cultura ciudadana del plan de desarrollo

En el Plan de Desarrollo Distrital Bogot Humana 2012-2016 se identifican diferentes

programas que remiten a algunos de los aspectos que son susceptibles de abordar desde
el marco de la cultura ciudadana, sin embargo, la dispersin de acciones que se
describen va requerir un esfuerzo grande de la administracin para canalizar los
esfuerzos que en cada caso se adelanten para que tomen sentido frente al ciudadano
(ver anexo 4).
En cuanto a la valoracin de los efectos, el tiempo de implementacin de los planes,
programas y proyectos, desde los que se podra impactar la cultura ciudadana, an es muy
corto para atribuirle algn resultado. Esta situacin plantea la necesidad de evaluar la
cultura ciudadana en trminos ms de afectacin futura en el mediano y largo plazo, es
decir analizar de qu manera la nocin est planteada en el Plan y cmo se espera ser
intervenida.
En relacin con lo anterior, se evidencia la presencia de necesidades que se pueden y
deben trabajar, desde el marco que la cultura ciudadana ofrece. No obstante, el abordaje
que se propone, desde el Plan de Desarrollo, se est potenciando una visin enfocada a
garantizar los derechos, en un esquema que podra llevar a descuidar el cumplimiento de
los deberes por parte de los ciudadanos.
En este sentido, se observa que el Distrito debe trabajar en el diseo,
implementacin y evaluacin de programas y proyectos que no slo garanticen las
condiciones, sino que tambin promuevan la accin ciudadana como estrategia de
corresponsabilidad y de inters por las situaciones y necesidades de la ciudad. El
nfasis del plan de desarrollo en las nociones de cuidado del agua y cuidado del territorio
son mbitos que permiten la organizacin, movilizacin y accin ciudadana. Esa es una
oportunidad para el fortalecimiento de la cultura ciudadana y la corresponsabilidad.
Estrategias como Jvenes con derechos y oportunidades o el proyecto Fortalecimiento
del acceso a la justicia y promocin de la justicia no formal y comunitaria, ambos
contemplados en el eje estratgico Una ciudad que reduce la segregacin y la
discriminacin: el ser humano en el centro de las preocupaciones del desarrollo, son dos
de los ejemplos en los que se puede, y se debe, trabajar no slo en la garanta de derechos
sino en la promocin de los deberes con los grupos ciudadanos impactados.
El Distrito debe realizar seguimiento y evaluacin rigurosa a los programas en los que
debera potenciar el rol ciudadano a favor de la cultura ciudadana. Tambin es importante

83

que cuente con la mayor cantidad de herramientas posibles que le permitan tener un
acercamiento al estado actual de la cultura ciudadana en el Distrito.
Desde el enfoque de desarrollo humano, propuesto por la Administracin Distrital, es
clara que la relacin entre ley, moral y cultura es transversal a todas las prcticas que se
desarrollen en la ciudad; nociones como densificacin sin segregacin y densificacin
verde, son dos elementos que pueden potenciar el ejercicio ciudadano siempre que se
tenga presente no slo la condiciones para el ejercicio de los derechos, sino tambin las
condiciones de exigencia, por parte del Distrito, para que los ciudadanos cumplan con sus
deberes.
La situacin acontecida con la pasada administracin afirm la modificacin de la
escala actitudinal y de valores que la ciudad vena promoviendo aos atrs. La
percepcin de impunidad en la exigencia del cumplimiento de la norma debe ser
remplazada por un Distrito fortalecido, con instituciones y dependencias
transparentes que hacen cumplir los requerimientos de la ley y no slo como un
Distrito que da condiciones y flexible en su rol de control y sancin.
De manera particular, la nueva Administracin Distrital debe afrontar un contexto de alta
desconfianza hacia ella. Debe atender preocupaciones en seguridad y tolerancia con
programas consistentes con el contexto de la ciudad. La tasa de rias, de violencia
intrafamiliar y las cifras de intolerancia hacia determinados grupos deben ser prioridad en
este nuevo periodo.
Por ltimo, es importante que se comprenda que de los resultados se puede inferir que la
relacin entre ley, moral y tradiciones no se encuentra tan armoniosa como es deseable.
Es pertinente que la actual Administracin contemple la necesidad de fortalecer el rol
ciudadano para lograr un mejor trabajo en cultura ciudadana. Apenas inicia el segundo
ao de gobierno y ya se han identificado las herramientas, las reas y los temas que
requieren una atencin prioritaria por parte del Distrito. Bogot tiene todas las
condiciones para volver a recobrar la ruta que haba emprendido desde mediados
de los aos 90.
Algunas de esas herramientas son estas encuestas, y aunque ninguna de las dos permite
evaluar el trabajo en la materia realizado por la nueva administracin, s permite observar
en qu reas se debe trabajar con mayor intensidad. En trminos generales, se observa un
mayor optimismo sobre el futuro de la ciudad en comparacin con el ao anterior. Sin
embargo, esto no es necesariamente un resultado positivo, pues la lnea base del ao
anterior es muy baja en numerosas dimensiones debido a los eventos de corrupcin, entre
otros problemas que hubo en la administracin pasada. No obstante como herramienta de
trabajo, permite proyectar tendencias que, de seguirse presentando, podran afectar
seriamente la convivencia en la ciudad. Aspectos como la baja solidaridad, la
tolerancia a la corrupcin, el cuidado de Transmilenio, el incumplimiento del pico y
placa y el pago de impuestos son reas a las que la actual administracin deber
ponerle especial atencin si quiere evitar un retroceso en la ciudad.

84

IV.

Recomendaciones para la poltica pblica de convivencia y

seguridad ciudadana.

Es fundamental, para que la Administracin Distrital retome el liderazgo y el Distrito

Capital recupere autonoma en la gestin de la convivencia y la seguridad ciudadana,
que se trabaje en dos campos de manera paralela y complementaria. Por un lado en el
fortalecimiento de la estructura administrativa y de gestin, en cabeza de la Secretara de
Gobierno, si no se tiene previsto constituir y poner en funcionamiento la Secretara de
Seguridad; y por el otro en la definicin, ejecucin y seguimiento de una poltica integral
de convivencia y seguridad ciudadana.
1. Fortalecimiento de la Secretara de Gobierno.
Para que la Secretara de Gobierno vuelva a asumir el liderazgo en la gestin de la
convivencia y la seguridad ciudadana y el Distrito tenga la automa que le corresponde en
estas materias, es importante que:
Sea clara la subordinacin del Fondo de Vigilancia y Seguridad a las directrices
de inversin que defina la Secretara de Gobierno en el marco de un plan integral
de convivencia y seguridad ciudadana,
El Fondo deje de ejecutar de manera directa proyectos preventivos, de
investigacin y de definicin de polticas, proyectos que deben pasar a
Subsecretara para Asuntos de Convivencia y Seguridad Ciudadana.
La Secretara de Gobierno asuma la direccin del Nmero nico de Seguridad y
Emergencias NUSE-que en la actualidad tiene graves problemas de direccin,
coordinacin interinstitucional y operatividad.
El Centro de Estudios y Anlisis de Convivencia y Seguridad Ciudadana
CEACSC sea soporte importante en la definicin de la poltica integral de
convivencia y seguridad ciudadana y el seguimiento y evaluacin de la misma,
bajo las directrices del Secretario y en particular del Subsecretario de Asuntos
para la Convivencia y la Seguridad Ciudadana. Que sea soporte al trabajo de cada
una de las direcciones de la Subsecretara. (Ver propuesta de siguiente
organigrama en el rea de convivencia y seguridad ciudadana, reconociendo que
la Secretara de Gobierno tiene otras funciones).

85

Esquema n1. Propuesta de organigrama para el rea de convivencia y seguridad ciudadana

En este campo, la Secretara de Gobierno, si quiere fortalecerse e institucionalizar la

poltica de convivencia y seguridad ciudadana, debe eliminar la nmina paralela que en la
actualidad tiene a travs de contratos de prestacin de servicios y fortalecer la planta de
personal, si se requiere, de tal manera que haya institucionalizacin y continuidad en la
poltica pblica.
2.

Elaboracin, ejecucin y seguimiento de una poltica pblica de

seguridad y convivencia

En este campo hay dos tareas importantes, una la actualizacin del Plan Maestro de
Equipamientos de Seguridad, Defensa y Justicia y la segunda, el diseo y puesta
ejecucin de un plan integral de convivencia y seguridad ciudadana.
En el primer caso, la ciudad, en los ltimos aos ha avanzado con la formulacin y
adopcin del Plan Maestro de Equipamientos de Seguridad, Defensa y Justicia en 2003 y
algunas modificaciones y adiciones en los aos subsiguientes, sin embargo, en los
ltimos aos este Plan se archiv y en materia de equipamientos no volvi a ser la gua.
Hoy algunos funcionarios lo consideran desactualizado por las dinmicas delincuenciales
de las bandas criminales que tienen presencia en la ciudad y en la regin y ante la
eventualidad de un escenario de postconflicto.

86

Aqu, la Administracin debe recoger este documento, evaluarlo y ajustarlo a los

requerimientos presentes y futuros de la ciudad y de la regin y sobre todo para que se
constituya en la gua de inversin en materia de equipamientos, como lo fue hasta el ao
2007.
Tomando en consideracin lo que se hace en la actualidad en materia de convivencia y
seguridad ciudadana Bogot no tiene una poltica pblica de seguridad, pero la ciudad
cuenta con ms de cinco documentos de propuestas en esta lnea que se han diseado en
los ltimos aos, pero que no se han ejecutado como corresponde por los motivos
expuestos en el aparte 3.4 Planes de seguridad y convivencia. Las propuestas de polticas
hasta ahora elaborados son:
El Plan Maestro de Equipamientos de Seguridad, Defensa y Justicia. (se ejecut
hasta comienzos del Gobierno de Samuel Moreno).
Libro Blanco de la Seguridad Ciudadana y la Convivencia (Alcalde Luis Eduardo
Garzn),
Plan Integral de Seguridad para Bogot. 2007 2017. Proyecto presentado a finales
de 2007,
Plan Integral de Convivencia y Seguridad. Bogot: Ciudad Protectora y Segura.
(Alcalde Samuel Moreno. Se termin y se adopt en Diciembre de 2011).
El Plan Maestro de Seguridad de la Polica Metropolitana de Bogot 2012 y
Finalmente la Administracin del Alcalde Gustavo Petro est elaborando su
propio Plan, fundamentado en el concepto de seguridad humana85.
Como se puede ver, son muchos los esfuerzos y recursos que las administraciones han
empleado para contar con una Poltica de Convivencia y Seguridad, sin embargo,
especialmente en las dos ltimas administraciones, ha faltado voluntad poltica para
asumirlas y ejecutarlas como corresponde y en algunos casos estos documentos se
presentaron al finalizar cada gobierno y las nuevas administraciones desconocieron estos
trabajos.
Frente a esta situacin, para la administracin del Alcalde Gustavo Petro se impone la
obligacin urgente de contar con una Poltica Integral de Convivencia y Seguridad
Ciudadana que trascienda el periodo de gobierno y se constituya en una poltica pblica
de Estado. Para esto se requiere:
Retomar los esfuerzos hasta ahora hechos en esta materia y la concepcin de
gobierno que hace que la ciudad progrese y que se fundamenta en construir
sobre lo construido. Con todos los documentos hasta ahora elaborados se
puede redactar, muy rpidamente, un primer borrador de poltica pblica.
85

Borradores de presentacin y documento Poltica Integral de Convivencia y Seguridad Humana.

87

Con base en este borrador, el Alcalde debe convocar a todas las instituciones
involucradas en los temas de seguridad, justicia y convivencia del orden
nacional y distrital y a organizaciones de la sociedad civil para discutir y
ajustar a las necesidades de la ciudad y de la regin, presentes y futuras, el
documento de poltica.
Presentar a la ciudad y adoptar la Poltica Integral de Convivencia y Seguridad,
a travs de decreto o acuerdo del Concejo.

Esta sera una buena oportunidad para retomar el liderazgo y autonoma de la Alcalda
en estos temas, en cabeza del Alcalde y de la Secretara de Gobierno.
Para contribuir en esta lnea y con base en los planes hasta ahora encontrados y
consultados, la presente evaluacin presenta una propuesta de organizacin del
documento de poltica, que debe comenzar por discutir los alcances de la seguridad
humana como marco de referencia de la poltica.

2.1. La Seguridad Humana como marco de referencia

El concepto de seguridad humana formulado por la Organizacin de Naciones Unidas en

1994, se encuentra inmerso en el paradigma de desarrollo humano sostenible propuesto
por la misma Organizacin a comienzos de la dcada de los aos 90. Este nuevo concepto
no se limita a considerar la seguridad en trminos de estados nacin o bloques de poder,
entiende la seguridad humana, como aquel estado que alcanza todo ser humano que tenga
garantizada la seguridad personal, econmica, alimentaria, poltica y ambiental.
De esta forma, resulta lgico pensar que el desarrollo humano es un proceso de
ampliacin de la gama de opciones de que dispone la gente, y la seguridad humana
significa que la gente pueda ejercer estas opciones en forma segura y libre y puede tener
relativa confianza en que las oportunidades que tiene hoy, no desaparecern totalmente
maana.
Lo anterior, implica que la mirada economicista del desarrollo transciende hacia una
concepcin de (...) distribucin equitativa de los beneficios que regenera el medio
ambiente en lugar de destruirlo y fomenta la autonoma de las personas en lugar de
marginarlas (ONU, 1994). Con estas orientaciones, hablar hoy de seguridad humana es
hablar de la bsqueda de la seguridad basada en el fortalecimiento de las instituciones
democrticas y del Estado de Derecho, proporcionando al individuo condiciones
adecuadas para su desarrollo personal, familiar y social.

88

Es claro que el concepto de seguridad humana pone el acento en las personas, lo cual
conlleva, a su vez a una resignificacin del anterior concepto de seguridad, centrada en la
defensa de la nacin y de sus valores fundamentales, de cara a los enemigos externos e
internos que amenazan seriamente la integridad del Estado. Bajo esta doctrina, el sujeto
amenazado no era el ciudadano, y lo relegaba as, a un segundo plano en su derecho a
desenvolverse diariamente, libre de amenazas a su vida o a sus bienes. El llamado es
entonces a re-entender la seguridad desde la dimensin del ciudadano, esto es, la persona
considerada en tanto individuo y ser social (Salinas, H. 2002)86.
Al hablar de seguridad ciudadana o seguridad pblica hacemos alusin a una
dimensin ms amplia que la mera supervivencia fsica. La seguridad es una
creacin cultural que hoy da implica una forma igualitaria (no jerrquica) de
sociabilidad, un mbito compartido libremente por todos. Esta forma de trato
civilizado representa el fundamento para que cada persona pueda desplegar su
subjetividad en interaccin con los dems. De esta manera, frente a los hechos
que afectan la seguridad de los ciudadanos est en juego no slo la vida de la
persona individual, sino igualmente la de la sociedad.87
En este sentido, se afirma que la razn de ser de la seguridad es el ejercicio de la
ciudadana88 basada en el desarrollo humano, el respeto y la dignidad de la persona y la
construccin de relaciones de confianza entre los ciudadanos y entre stos y las
instituciones, de tal forma que les permita ejercer libremente sus derechos y cumplir con
sus deberes. Este planteamiento tiene implcitos dos elementos claves, el primero
entiende la seguridad como () el sello distintivo de una vida sin temor () y el
segundo, la estrecha relacin con el concepto de bienestar como () la bsqueda de
una vida donde las necesidades estn satisfechas ()89.
Hasta aqu, como bien lo plantea el Informe de Desarrollo Humano para Amrica
Central, el concepto de seguridad humana es tan amplio como el concepto de
desarrollo humano que se agrupa en siete categoras principales: la inseguridad
econmica, la alimentaria, la de salud, la del medio ambiente, la personal, la comunitaria
y la poltica y dada esta amplitud la seguridad humana aluda a una gama muy
amplia de amenazas, incluyendo los desastres naturales, los conflictos armados, las
86

Hoecker, Loreto y Mauricio Salinas (2002) La seguridad pblica desde la perspectiva de la seguridad
humana, Seguridad Sostenible, N 6 (agosto). Documento electrnico, http://www.iigov.org.
87
Informe sobre Desarrollo Humano de 1994
88
Carrin, F. La seguridad ciudadana en Amrica Latina y en el Ecuador. En Informe Ecuador, Seguridad
Ciudadana y Violencia. FLACSO. AGORA Marzo de 2003 Pg. 93. El ejercicio de la ciudadana se como
la bsqueda de una situacin que garantice a las personas el goce y ejercicio de sus derechos, libertades y
garantas constitucionales, cuyo sentido primordial abarca la no exclusividad de la polica en su
mantenimiento, tampoco se centra exclusivamente en el delito, sino que tiene que ver con la convivencia
89
En Human Security Network. humansecuritynetwork.org.

89

hambrunas, las epidemias, la recesin econmica, el desempleo, la criminalidad, la

pobreza extrema, la contaminacin ambiental y las dictaduras90.
Si se toma la amplitud de este concepto para atender la seguridad ciudadana, se
corren varios riesgos, el primero, casi que corresponde agrupar y poner bajo la
poltica de seguridad todas las acciones de desarrollo social y econmico
(instrumentalizar las polticas de desarrollo social como parte de la seguridad, se
securitiza la poltica social), el segundo, criminaliza a poblaciones vulnerables
como actores que hay que atender para que no terminen en acciones violentas y
delincuenciales y tercero, la poltica pblica se vuelve inmanejable y difusa, todo
sirve.
Para hacer ms manejable y concreto el concepto de seguridad humana, en lo que hace a
la seguridad personal, es recomendable remitirse al excelente trabajo que realiza el
Informe de Desarrollo Humano para Amrica Central en su captulo 1 y que define la
seguridad ciudadana, como una modalidad especfica de la seguridad humana, que
puede ser definida inicialmente91 como la proteccin universal contra el delito violento o
predatorio. Seguridad ciudadana es la proteccin de ciertas opciones u oportunidades de
todas las personas su vida, su integridad, su patrimonio contra un tipo especfico de
riesgo (el delito) que altera en forma sbita y dolorosa la vida cotidiana de las
vctimas92.
El informe despus de identificar unos delitos que tratara la seguridad ciudadana, plantea
que Al atentar contra la vida, la integridad o el patrimonio de sus vctimas se impiden el
ejercicio de una libertad concreta, sacrifican una opcin legtima o destruyen una
oportunidad de realizacin humana: la inseguridad ciudadana es una negacin flagrante
del desarrollo humano. Pero adems de este impacto inmediato, los delitos en cuestin
afectan negativamente otras variables o procesos econmicos, sociales y polticos que a
su vez facilitan el desarrollo humano y continua ms adelante Resulta pues claro que,
adems de cegar las opciones de sus vctimas (daos humanos), los delitos contra las
personas o contra el patrimonio tienen efectos nocivos para el crecimiento econmico
(daos econmicos) para la integracin social (daos sociales) y para la democracia
(daos polticos), que vienen a ser los tres motores fundamentales del desarrollo humano93, como lo muestra el siguiente cuadro, que hace parte del Informe.

90

PNUD. Informe de Desarrollo Humano para Amrica Central 2009-2010. Captulo 1 Pgina 30.
El informe utiliza inicialmente, porque la definicin de una concepto complejo en realidad no se
reduce a su primer enunciado, sino que se va dilucidando o construyendo a lo largo del discurso y a medida
que van siendo descubiertos sus alcances, sus relaciones con otros conceptos y su funcionamiento en
contextos sucesivos.
92
Ibdem. Pag 31
93
Ibd. Pag 35 y 36
91

90

Con base en una definicin clara de la seguridad humana, en lo que tiene que ver a la
seguridad personal y su relacin con la seguridad ciudadana, como lo hace el Informe de
Desarrollo Humano para Amrica Central, es posible ampliar el campo de trabajo
involucrando la convivencia como lo plantea Fernando Carrin respecto a la seguridad
que no se limita a la polica en su mantenimiento y tampoco se centra exclusivamente en
el delito, sino que tiene que ver con la convivencia94, entendida sta como la condicin de
libertad y respeto en la cual los ciudadanos comparten y se interrelacionan, disfrutando
sus derechos, cumpliendo los deberes y acatando las normas que regulan la vida en
sociedad95.
94

Carrin, F. La seguridad ciudadana en Amrica Latina y en el Ecuador. En Informe Ecuador, Seguridad

Ciudadana y Violencia. FLACSO. AGORA Marzo de 2003 Pg. 93
95
Documento de la Poltica Integral de Seguridad Ciudadana y convivencia de El Salvador. PNUD. El
Salvador 2005.

91

2.2. Elaboracin y puesta en ejecucin de una poltica integral de convivencia y

seguridad ciudadana para Bogot.
Con base en los documentos de poltica de seguridad y convivencia hasta ahora
elaborados por las distintas administraciones Distritales y la Polica Metropolitana, as
como con los programas y proyectos de inversin que en la actualidad tienen la Secretara
de Gobierno, el Fondo de Vigilancia y Seguridad y algunos otros de distintas
dependencias del Distrito en el Plan de Desarrollo 2012 2016, es posible disear y
ejecutar una poltica integral que vaya de la disuasin y prevencin, hasta el control de
las conductas que afectan la convivencia y la seguridad de los ciudadanos.
Esta poltica debe contemplar programas y proyectos que apunten a:
Fortalecer la gestin Distrital de la convivencia y seguridad ciudadana,
Cambiar el comportamiento de los ciudadanos
Atender los distintos riesgos con programas preventivos como la atencin a
grupos vulnerables (jvenes en riesgo de violencia y de consumo de drogas,
habitantes de la calle, desplazados por la violencia, reinsertados, vctimas de la
violencia armada, poblaciones LGTBI, minoras tnicas y vctimas de delitos en
general), el desarme y programas orientados a la prevencin y atencin del
consumo de drogas y alcohol.
La defensa y promocin de los derechos humanos,
Fortalecer la justicia cercana al ciudadana, con la difusin y promocin de los
mecanismos alternativos de solucin pacifica de conflictos, el fortalecimiento de
las comisarias de familia, las inspecciones de polica, las casas de justicia, las
unidades de mediacin y conciliacin y las unidades de convivencia.
Fortalecer las instituciones de seguridad, defensa y justicia, en lo que hace a
instalaciones, comunicaciones, movilidad y recursos humano, tal y como se ha
planteado en el Plan Maestro de Equipamientos de Seguridad, Defensa y Justicia.
Mejorar la investigacin criminal y a fortalecer la justicia
Mejorar los sistemas de privacin de la libertad de adultos y adolescentes.
Todo esto sobre la base del fortalecimiento de Secretaria de Gobierno, tal y como se
propone en el aparte anterior (ver siguiente propuesta de esquema de Politica Integral de
Convivencia y Seguridad Ciudadana).

92

93

A continuacin se exponen las lneas generales de la poltica, los programas y proyectos,

los responsables y las instituciones que se pueden involucrar:
Contenido, responsables y participantes de la Poltica Integral de
Convivencia y Seguridad Ciudadana para Bogot
Lnea estratgica

PROGRAMA Y/O
PROYECTO
Fortalecimiento de la gestin
administrativa y poltica Secretara
de Gobierno para definir y ejecutar
la poltica integral

I&STITUCI&
RESPO&SABLE
Alcalde, Secretara de
Gobierno

Gestin,
coordinacin
Coordinacin interinstitucional con
interinstitucional y
los instituciones de seguridad,
participacin
justicia y de desarrollo social que
con sus acciones pueden contribuir a
mejorar la convivencia y la
seguridad
Secretara de
Cambios en los Cultura ciudadana
Gobierno, Cultura
comportamientos

ciudadanos

Programas y
proyectos de
convivencia y
prevencin de la
violencia y de la
delincuencia

Atencin a grupos vulnerables

(jvenes en riesgo de violencia y de
consumo de drogas, habitantes de la
calle, desplazados por la violencia,
reinsertados, vctimas de la
violencia armada, poblaciones
LGTBI, minoras tnicas y vctimas
de delitos en general)

Secretara de
Gobierno, Secretara
de Integracin Social,

Difusin de los mecanismos

alternativos de resolucin Pacfica
de conflictos

Penalizacin y
resocializacin

Salud, Educacin, Educacin,

Recreacin y Deporte UESP, Instituto
Distrital de la Participacin y Accin
Comunal; Polica Metropolitana, ICBF,
Presidencia de la Republica.

Intervencin de entornos urbanos

Secretara de Gobierno Renovacin Urbana, Policia
deteriorados y con alta concentracin
Metropolitana, Fiscala General de la
de violencia y delincuencia
Nacin, Educacin, Salud, Recreacin y
Deporte UESP, Instituto Distrital de la
Participacin y Accin Comunal;

Atencin a la accidentalidad vial

Investigacin
criminal y justicia

En general las instituciones que con su

trabajo puedan incidir en el cambio del
comportamiento seleccionado.

Secretara de Gobierno Policia Metropolitana. Fondo de

Prevencin y Atencin Emergencias
FOPAE, Bomberos, Salud, Educacin,
Integracin Social.

Observatorios de seguridad y
convivencia.

Fortalecimiento
de los organismos
de seguridad y
justicia

Policia Metropolitana, Fiscala General

de la Nacin, Medicina Legal, Consejo
Superior de la Judicatura, ICBF,
Secretaras de Salud, Educacin,
Integracin Social, Cultura, Recreacin,
Deporte, Integracin Social, UESP, el
Instituto Distrital de la Participacin y
Accin Comunal; Fondo de Prevencin y
Atencin Emergencias FOPAE,
localidades etc

Control de riesgos: prevencin y

atencin de emergencias,
armas.consumo de licor y otras
drogas

Unidad Permanente de Justicia

Justicia Cercana
Al ciudadano

I&STITUCIO&ES
PARTICIPA&TES

Fortalecimiento comisarias de
familia, inspecciones de polica,
casas de justicia, unidades de
mediacin y centros de convivencia

Secretara de Gobierno Secretara de Gobierno y dems

instituciones que hacen parte del sistema
de prevencin y atencin de emergencias
Secretara de Gobierno Polica Metropolitana, Fiscala General
y Cultura.
de la Nacin, Medicina Legal y
secretarias que tengan informacin
relevante para la seguridad y la
convivencia
Secretara de
Policia de Transito. Corporacin Fondo
movilidad
de Prevencin Vial.
Secretara de Gobierno Ministerio de Justicia, Comisarias de
familia, Inspecciones de Policia,
Unidades de medicacin y conciliacin,
Centros de Convivencia, Casas de
Justicia
Secretara de Gobierno
Secretara de
Integracin Social.

Plan Maestro de Equipamientos de

Seguridad, Defensa y Justicia

Secretara de Gobierno Polica Metropolitana, FF: MM. INPEC

(crceles y penitenciarias) ICBF
(SRPA), Fiscala General de la Nacin,
Secretara de Integracin Social
(comisarias de Familia), Consejo
Superior de la Judicatura.
Fortalecimiento de la investigacin Secretaria de Gobierno Polica Metropolitana, Fiscala General
criminal y de la justicia
de la Nacin, Medicina Legal, Secretara
de Integracin, Consejo Superior de la
Judicatura.
Fortalecimiento de las instituciones Secretaria de Gobierno INPEC (crceles y penitenciarias), ICBF
de privacin de la libertad de
(SRPA).
adultos y adolescentes

94

Este esquema permitira, muy fcilmente, incluir los distintos programas y proyectos de
inversin que en la actualidad estn ejecutando la Secretara de Gobierno, la
Subsecretara para Asuntos de Convivencia y Seguridad Ciudadana, el Fondo de
Vigilancia y Seguridad96 y otras instituciones distritales que con sus acciones pueden
mejorar la convivencia y seguridad de los ciudadanos.
Para que todo esto funcione, es necesario que el Alcalde asuma la responsabilidad y
liderazgo que le corresponde en estas materias, que la Secretara de Gobierno sea
reconocida como la responsable y lder en el diseo, puesta en ejecucin y evaluacin de
la Poltica Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana y que todas las instituciones
que directamente o indirectamente tienen que ver con estos temas trabajen en equipo.

96

Ver anexo No 4

95

Anexo 1
Tabla n 3. Participacin porcentual de los homicidios por convivencia y delincuencia
Segn localidades, 2011- 2012
Homicidios 2011
Homicidios 2012
localidad
Antonio Nario
Barrios Unidos
Bosa
Chapinero
Ciudad Bolivar
Engativa
Fontibon
Kennedy
La Candelaria
Los Martires
Puente Aranda
Rafael Uribe Uribe
San Cristobal
Santa fe
Suba
Teusaquillo
Tunjuelito
Usaquen
Usme
Total general

convivencia delincuencia
30%
31%
45%
60%
35%
34%
38%
37%
33%
43%
25%
27%
43%
47%
40%
22%
29%
32%
40%
38%

70%
69%
55%
40%
65%
66%
63%
63%
67%
57%
75%
73%
57%
53%
60%
78%
71%
68%
60%
63%

convivencia
25%
21%
47%
40%
41%
51%
39%
42%
0%
66%
57%
46%
58%
51%
45%
43%
42%
33%
53%
45%

delincuencia tasa
2011
75%
12.0
79%
9.8
53%
25.9
60%
15.7
59%
46.9
49%
9.6
61%
9.8
58%
27.6
0%
16.6
34%
58.2
43%
13.2
54%
31.0
42%
25.6
49%
60.8
55%
13.8
57%
8.9
58%
20.3
67%
14.0
47%
26.7
55%

tasa
2012
6.5
6.8
19.2
6.7
37.5
9.8
8.1
20.1
0.0
52.1
8.1
29.1
22.9
43.7
11.1
6.1
7.4
9.3
17.2

96

Anexo 2

Mapa n1. Percepcin de inseguridad por localidades en la Ciudad de Bogot en cada ao

desde el 2008 hasta el 2012.
Fuente: Encuesta de percepcin y victimizacin de CCB, 2008 a 2012

97

Anexo 3
Tabla2. Programas y proyectos de cultura ciudadana en el plan de desarrollo 2012-2016 Bogot humana
Garanta del desarrollo integral de la primera infancia
Ambientes adecuados para el desarrollo de la primera infancia.
Lucha contra distintos tipos de discriminacin y violencias por condicin, situacin, identidad, diferencia,
diversidad o etapa del ciclo vital.
Ejercicio pleno de derechos de las personas LGBTI
Aumento de capacidades y oportunidades incluyentes
Ejercicio de las libertades culturales y deportivas
Corredores culturales y recreativos (nuevos hitos urbanos)
Cotidianidad libre y activa
Apoyo a la economa popular, emprendimiento y productividad
Bogot ciudad turstica para el disfrute de todos
Recuperacin rehabilitacin y restauracin de la estructura ecolgica principal y de los espacios del agua
Apropiacin ambiental y gobernanza del agua
Movilidad Humana
Cultura integral para la movilidad y la seguridad vial
Bogot Humana: Participa y Decide
Planeacin y Presupuesto Participativo para la superacin de la segregacin y discriminacin social, econmica,
espacial y cultural.
Garanta y fortalecimiento de capacidades y oportunidades para la participacin de movimientos y expresiones
sociales, comunitarias, comunales y nuevas ciudadanas en los asuntos pblicos de la ciudad.
Educacin para la participacin
Transparencia, probidad, lucha contra la corrupcin y control social efectivo e incluyente
Fortalecimiento de la capacidad institucional para identificar, prevenir y resolver problemas de corrupcin y para
identificar oportunidades de probidad.
Comunicacin pblica, social alternativa y comunitaria para la participacin, la incidencia poltica y la movilizacin
ciudadana.
Gestin comunitaria para la cultura, recuperacin, aprovechamiento sostenible y goce del espacio pblico
Fortalecimiento de las capacidades de gestin y coordinacin del nivel central y las localidades desde los
territorios.
Mejorar los ndices de eficiencia en la gestin de las localidades de acuerdo con los datos del observatorio de
descentralizacin.
Fuente: Plan de desarrollo Bogot Humana, 2012-2016

98

Anexo &o 4
Programas y proyectos que tienen que ver con la convivencia y la seguridad ciudadana
EJE

META

ESQUEMA DE UBICACIN EN EL PLAN DE DESARROLLO

U
N
A

puntos porcentuales
la
percepcin
de
discriminacin,
violencias y exclusin
social de las personas
de los sectores LGBTI,
que les impide el
ejercicio pleno de sus
derechos.

S
E
G
R
E
G
A
C
I
O
N

Poner
en
funcionamiento una
casa refugio para la
recepcion y atencion
para las personas
victimas
de
la
violencia intrafamiliar
Ejercicio pleno de los sectores LGBTI
de los derechos
de las personas
LGBTI

C
I
U
D
A
Y
D

L
Q
A
U
E
D
I
R
S
E
C
D
R
U
I
C
M
E
I
N
L
A
A
C
I
O
N

PLANIFICADO EN LOS PROYECTOS DE INVERSION

META
DE
TOTAL
PROYECTO
META
DE
METAS PLANIFICADAS EN
IMPACTO
ASIGNADO
DE
PROGRAMA DEL
PROYECTO RESULTADO y/o
EL
PROYECTO
DE UBICACIN 2012-2016 (en
INVERSION
GESTION
INVERSION
PROGRAM
millones
de
A CARGO
A
pesos)
Disminuir
en
15

828 Reduccin
de
la
discriminacin y
violencias
por
orientaciones
sexuales
e
identidad
de
gnero para el
ejercicio efectivo
de los derechos
de los sectores
el
LGBTI

Lucha contra
distintos tipos de
discriminacin y
violencias por
condicin,
situacin,
identidad,diferen
cia, diversidad o
etapa del ciclo
vital

Promover
empoderamiento
social y politico de las
personas
de
los
sectores
LGBTI
mediante la creacion
de
1
centro
comunitario Distrital
LGBTI y su estrategia
territorial

1) Reducir a 20%
la percepcion de
discriminacion
en la ciudad 2)
disminuir
el
trabajo infantil a
menos del 1.5%
en Bogota 3)
disminuir la tasa
de
embarazo
adolescente
a
menos del 16%

U
N
A
C
I
U
D
A
D

S
E
G
R
E
G
A
Q C
U I
E O
N
R
E Y
D
U L
C A
E
L
A

D
I
S
C
R
I
M
I
N
A
C
I
O
N

"Di seim fi aal,

abarika
jomaita,
pe
savogemgue
sa",
igualdad
para un buen y
mejor vivir de
los
grupos
tnicos
uy
culturales
raizales,
indgenas,
Rrom,
palenqueros,
negros
y
afrocolombiano
s en Bogot.

Elaborar
5
caracterizaciones de
la
situacin
sociodemogrfica,
socioeconmica,
sociocultural
y
sociopoltica
de
grupos tnicos en el
D.C.

829
Reconocimiento,
caracterizacin y
visibilizacin de
los grupos
tnicos
residentes en el
Distrito Capital

*Realizar un seguimiento a la
implementacin de la Poltica
Pblica del sector LGBTI .
*Promover una casa refugio como
medida de proteccin para iniciar el
proceso de restitucin de derechos.
*Realizar un proceso como medida
de proteccin para iniciar el proceso
de restitucin de
derechos.
*Realizar una lnea de base como
propuesta de levantamiento de
informacin actualizada como
insumo para la toma de decisiones, DIRECCION
la orientacin de la poltica y
DERECHOS
focalizacin de la inversin.
HUMANOS
*Realizar una estrategia de
comunicacin para la
sensibilizacin, promocin y
reconocimiento de los derechos de
la poblacin LGBTI.
*Realizar 40 talleres de formacin y
socializacin dirigidos a los
funcionarios, crceles,
universidades, familias y fuerza
publica.
*Apoyar 20 iniciativas ciudadanas
para promover la visibilizacin y el
reconocimiento de sus derechos.

*Realizar cinco caracterizaciones de

los grupos tnicos residentes en
Bogot para iniciar los estudios y
rediseo de polticas que faciliten la
generacin de cambios
actitudinales, contribuyendo a
disminuir los niveles de segregacin
que existen en Bogot.
*Suscribir un convenio de
cooperacin con el fin de realizar
estudios, protocolos, acuerdos y
comunicacin a la ciudadania.
ASUNTOS
*Formular una estrategia de
ETNICOS
comunicacin para la visibilizacin
de los grupos tnicos residentes en
Bogot.
Vincular 250 servidores pblicos,
miembros de la fuerza pblica y
poblacin con pertenencia tnica a
procesos formativos, mediante el
diseo y aplicacin de mecanismos
y estrategias de promocin,
defensa, proteccin y difusin de
los derechos individuales y
colectivos de los grupos tnicos.

DE

$ 2.408

$ 2.434

99

Programas y proyectos que tienen que ver con la convivencia y la seguridad ciudadana
EJE

M
ETA

ESQUEMA DE UBICACIN EN EL PLAN DE DESARROLLO

S
E
G
R
E
G
A
C
I
O
N

U
N
A
C
I
U
D
A
D
Q
U
E
R
E
D
U
C
E
L
A

META
DE
IMPACTO
PROGRAMA DEL
PROYECTO
PROGRAM
A

Y
L
A
D
I
S
C
R
I
M
I
N
A
C
I
O
N

Fortalecimiento
del acceso a la
justicia
formal
y promocion de
la
justicia
no
formal
y
comunitaria

PLANIFICADO EN LOS PROYECTOS DE INVERSION

PROYECTO
META
DE
DE
RESULTADO y/o
INVERSION
GESTION
A CARGO

Mejorar en el 100%
de las comisarias de
familia la oportunidad
y
la
calidad
en
la
atencion,
bajo
los
enfoques de genero y
diferencial
garantizando
la
intervencion
integral
para la proteccion de
las
victimas
y
la
restitucion
de
sus
derechos
en
el
contexto
de
la
violencia intrafamiliar

832
Plan
integral
de
prevencin
y
proteccin
de
lideresas, lderes
vctimas
y
defensoras
y
defensores
de
Derechos
Humanos en el
Distrito Capital:
Territorios
de
proteccin de la
vida
y
construccin de
paz

*Formular
un
plan
distrital
de
prevencin y proteccin integral en
el/los
territorios
locales
que
garanticen el desarrollo de acciones
en
defensa
de
los
derechos
humanos
y
liderazgo
social
y
poltico
en
los
planes
de
contingencia en los territorios.
*Implmentar un plan distrital de
prevencin y proteccin integral en
el/los
territorios
locales
que DIRECCION
garanticen el desarrollo de acciones DERECHOS
en
defensa
de
los
derechos HUMANOS
humanos y
liderazgo social y poltico en los
planes
de
contingencia
en
los
territorios.
*Implementar
un
plan
de
contingencia
para
la
proteccin
urgente de lideresas, lideres y
defensores
de
los
derechos
humanos
que
demanden
la
atencin, en el Distrito Capital.

Fortalecer el sistema
de
justicia
que
garantice la solucion
de
conflictos
de
convivencia
incrementando
en
20% la efectividad del
sistema

833
Bogot
Humana apropia
de
manera
prctica
los
Derechos
a
travs
de
la
difusin
y
formacin en
Derechos
Humanos

*Apoyar
150
iniciativas
para la
difusin, apropiacin, proteccin y
prevencin de la vulneracin de los
derechos
humanos
en
los
territorios.
*Apoyar
35,000
ciudadanas
y DIRECCION
ciudadannos vinculados a espacios DERECHOS
interinstitucionales
para
la HUMANOS
promocin, proteccin y prevencin
de la vulneracin de los derechos
humanos (consejos, comits, redes,
mesas,
observatorios
y
organizaciones comunitarias)

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M
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N

Bogota
territorio
defiende,
protege
defiende
derechos
humanos

un
que
y
los

1) Llevar a 0 el
numero
de
muertes
por
acciones
violentas
en
contra
de
liderezas
y
lideres
defensores
de
los
derechos
humanos
que
han
solicitado
proteccion
2)
lograr
que
el
100%
de
los
adolescentes en
conflicto con la
Ley penal sean
incluidos en la
gestion
pedagogica con
su
entorno
familiar
y
comunitario
a
fin de garantizar
un proceso que
integre
la
prevencion y la
postmedida
y
garantice
la
finalidad
protectora,
educativa
y
restaurativa del
SRPA

Garantizar el acceso y
el
seguimiento
al
sistema
de
justicia
familiar al 100% de
personas
que
reportan
casos
tipificados
como
violencia intrafamiliar

Articulacion de
la politica NNA
en conflicto con
la
Ley
y
el
fortalecimiento
del SRPA en el
D.C.

Atender
integralmente
con
estrategias
de
prevencion,
formacion,
capacitacion para la
generacion
de
ingresos, trabajo con
familias
incluyendo
seguimiento a 3.000
adolescentes
con
respecto al 100% de
los vinculados en el
SRPA

Caracterizacion
de
adolescentes
vinculados al SRPA

Generar
estrategias
de
atencion
diferenciales
para
adolescentes
reincidentes
en
contravenciones
Crear
el
registro
unificado
de
los
Monitoreo
de sistemas
de
violencia
informacion
sobre
intrafamiliar
violencia intrafamiliar
existentes
en
el
distrito

836
Plan
prevencin
proteccin
mujeres.

*Formular un plan de prevencin y

proteccin para mujeres liderezas y
organizaciones de
mujeres que residen del Distrito
Capital,
afectadas
de
diferentes
formas de violencias generadas por
el conflicto armado, infracciones al
derecho internacional humanitario
y
graves
vulneraciones
a
los
derechos humanos.
*Implementar un protocolo para la
proteccin urgente de las mujeres
afectadas por diferentes formas de
de violencia, en el marco del DIH.
DIRECCION
y *Disear una estrategia pedagogica
DERECHOS
a participativa para la apropiacin de
HUMANOS
los
Derechos
Humanos
de
las
mujeres y del Derecho Internacional
Humanitario.
*Implementar
una
estrategia
pedagogica
participativa
para
la
apropiacin
de
los
Derechos
Humanos de las mujeres y del
Derecho Internacional Humanitario.
*Realizar
cuatro
campaas
educativas
para
divulgar
los
derechos
de
las
mujeres
y
su
problemtica de infracciones al DIH
y las violaciones a sus derechos
humanos

837 Articulacin
de la poltica y
fortalecimiento
del
Sistema
Integral
de
responsabilidad
penal
adolescente
en
el Distrito

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C M
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N A
C
Y
I
O
L N
A

*Implementar un marco normativo

y operativo que orienta y aclara los
mandatos
para
el
adecuado
funcionamiento del sistema distrital
especializado,
diferencial
y
restaurativo.
*Realizar una batera de indicadores
que garanticen la caracterizacin de
DIRECCION
la
situacin
de nias,
nios
y
DERECHOS
adolescentes en conflicto con la ley
HUMANOS
penal en el distrito.
*Formar
100%
de
operadores
directos
del
sistema
de
responsabilidad penal adolescente
en
el
distrito
(funcionarios,
operadores CESPA, alcaldas locales,
personeros, organizaciones sociales,
polica, universidades.)

* Desarrollar un modelo de gestin

de redes que permita la articulacin
de actores y sectores sociales en
839
torno a la justicia formal, no formal
Fortalecimiento
y comunitaria.
del acceso a la
* Ampliar 20% de cobertura de
justicia formal y
atencin a la ciudadana a travs de
promocin de la
los servicios del sistema distrital de
justicia
no
justicia.
formal
y
* Formular 1 politica publica de
comunitaria
convivencia y resolucion pacifica de
conflictos y no violencia para
Bogot.

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D

METAS PLANIFICADAS EN
EL
PROYECTO
DE UBICACIN
INVERSION

827
Promocin
de los sistemas
de
justicia
propia
y
Plan
de Implementar el plan
ordinaria
y
de
prevencion
y de
prevencion
y
los espacios de
proteccion para proteccion
para
concertacin
e
mujeres
mujeres
interlocucin
con los grupos
tnicos
en
Bogot, D. C.

DIRECCION
DERECHOS
HUMANOS

*Realizar una estrategia de

coordinacin entre el sistema de
justicia propia de los pueblos
tnicos residentes en la ciudad y el
sistema de justicia ordinaria.
*Realizar una estrategia de
divulgacin de las politicas pblicas
y de lineamientos organizacionales
para los grupos tnicos, a fin de
promover el liderazgo natural frente
a la administracin distrital.
*Apoyar tres documentos
concertados con las mesas Afros,
organizaciones de Gitanos, cabildos ASUNTOS
y
ETNICOS
dems autoridades Indgenas,
dirigidos a validar los espacios
autnomos de interlocucin y
concertacin de los grupos tnicos,
para afianzar las polticas pblicas
tnicas.
*Fortalecer 100% de las mesas
autnomas y mixtas de la
comunidad negra, las
organizaciones de Rrom y las
sociaciones de cabildos y/o
autoridades tradicionales indgenas.

TOTAL
ASIGNADO
2012-2016 (en
millones
de
pesos)

DE

$ 10.455

DE

$ 5.249

DE

$ 2.619

DE

$ 7.249

DE

$ 5.822

$ 2.600

100

Programas y proyectos que tienen que ver con la convivencia y la seguridad ciudadana
EJE
META

ESQUEMA DE UBICACIN EN EL PLAN DE DESARROLLO

casas de refugio con

enfoque de derechos
de las mujeres y de
genero
para
la
proteccin legal de las
mujeres victimas de
violencias

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D

Proteger
integralmente 2.859
mujeres, con sus hijas
e hijos victimas de
violencia a travs de
las casas de refugio

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N

Bogot Humana
con igualdad de
oportunidades y
equidad
de
genero para las
mujeres

1) Aumentar a
40% el numero
de candidatas
inscritas a cargo
de
eleccin
popular
2)
aumentar
en
10% el numero
de medidas de
proteccin legal
para
mujeres
victimas
de
violencia

Aumentar en 50% la
intervencin sociojurdica especializada
en los casos de de
violencias contra las
mujeres

Bogot
Humana segura
y libre de
violencia contra Formular
e
las mujeres
implementar un plan
distrital y 20 planes
integrales
de
seguridad para las
mujeres
en
las
localidades

Y
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M
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N
A
C
I
O
N

PLANIFICADO EN LOS PROYECTOS DE INVERSION

META DE
TOTAL
PROYECTO
META
DE
METAS PLANIFICADAS EN
IMPACTO
ASIGNADO
DE
PROGRAMA DEL
PROYECTO RESULTADO y/o
EL
PROYECTO
DE UBICACIN 2012-2016 (en
INVERSION
GESTION
INVERSION
PROGRAM
millones
de
A CARGO
A
pesos)
Poner en operacin 7

Vincular laboralmente
al 100% de mujeres
victimas
de
quemaduras
con
acido que manifiesten
su deseo de tener una
oportunidad laboral y
que cumplan los
requisitos exigibles
para acceder a un
empleo,
en
coordinacin
con
todos los sectores
administrativos

868
Bogot
Humana segura
y
libre
de
violencias contra
las mujeres

* Realizar 13 asesorias juridicas

Especializadas desde un Enfoque de
Derechos con Perspectiva
* Formar 2100 personas en enfoque
de derechos con perspectiva de
gnero a servidoras/es,
funcionarias/os, operadoras/es de
justicia, y mujeres, nias y
adolescentes en el Distrito Capital
* Elaborar 8 boletines sobre Acceso
a la justicia para las Mujeres, Nias
y Adolescentes en el Distrito Capital
de Gnero, a Mujeres en el Distrito DIRECCION DE
Capital
DERECHOS
* Operar 7 casas refugio para
HUMANOS
atencin a mujeres y sus hijas e
hijos vctimas de violencias
* Proteger 2859 personas Mujeres
con sus hijas e hijos vctimas de
violencias protegidas a travs de
las casas refugio
* Garantizar 100% el
direccionamiento estratgico para
la implementacin de la poltica
pblica de mujeres y equidad de
gnero en materia de acceso a la
justicia.

$ 980

101

Programas y proyectos que tienen que ver con la convivencia y la seguridad ciudadana
EJE

M
ETA

ESQUEMA DE UBICACIN EN EL PLAN DE DESARROLLO

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G
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E
N

META
DE
IMPACTO
PROGRAMA DEL
PROYECTO
PROGRAM
A

Creacin
y
gestin de la Crear
y
operar
la
secretaria
de secretaria
de
seguridad
seguridad ciudadana
ciudadana

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A
Y

Implementar
el
programa
entornos
escolares seguros en
el 100% de las UPZ y
colegios de la ciudad

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824
Fortalecimiento
del
Centro
de
Estudio
y
Anlisis
en
Convivencia
y
Seguridad
Ciudadana

681
Fortalecimiento
integral
de
equipamientos
para
la
seguridad,
defensa
y
justicia
en
la
ciudad.

P
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P
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C
O

1) Disminuir a
18 por 100.000
habitantes
los
homicidios
2)
reducir en 15%
el
numero
de
casos de hurto a
residencias
3)
reducir en 10%
el
numero
de
casos
de
lesiones
personales
4)
reducir en 10%
el
numero
de
casos de hurtos
fortalecimiento
a
personas 5)
de la seguridad reducir a 35% el
ciudadana
hurto
a
entidades
financieras
6)
aumentar a 35%
el indicador de
denuncia
7)
incrementar
al
48%
los
ciudadanos que
consideran que
el
servicio
prestado por la
Polica
fue
bueno 8) reducir
el porcentaje de
victimizacin
a
30%

Mejoramiento
de
las
condiciones de
operacin para
la seguridad y
la
convivencia
en la ciudad

Aumentar al 20% la
percepcin de mejora
respecto
a
la
vigilancia, seguridad y
reaccin oportuna y
eficiente de la polica
682 Adquisicin
y
dotacin de
bienes
y
servicios
parae
el
fortalecimiento
integral
de
la
seguridad,
defensa
y
justicia

Disear
e
implementar
una
estrategia
de
sensibilizacin
y
formacin a la polica
en
materia
de
derechos de infancia y
adolescencia

683
Apoyo
logstico especial
destinado a la
seguridad,
defensa
y
justicia

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834
Potenciacin del
sistema
integrado
de
seguridad
y
emergencias
NUSE
123 del
Distrito Capital.

P
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C
O

Fortalecimiento
del
sistema
integrado
de
seguridad
y
emergencias
NUSE 123

Disminuir
en
30
segundos el tiempo
de respuesta ante una
emergencia

TOTAL
METAS PLANIFICADAS EN
ASIGNADO
EL
PROYECTO
DE UBICACIN 2012-2016 (en
INVERSION
millones
de
SUBSECRETARIA pesos)
DE
ASUNTOS
PARA
LA
CONVIVENCIA Y
SEGURIDAD
CIUDADANA

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S
A

PLANIFICADO EN LOS PROYECTOS DE INVERSION

PROYECTO
META
DE
DE
RESULTADO y/o
INVERSION
GESTION
A CARGO

*Realizar
14
Investigaciones
de
carcter cuantitativo y cualitativo
sobre conflictividades, violencias y
delitos.
*Realizar
un
Procesos
de
capacitacin
sobre
temas
de
convivencia,
seguridad
humana,
territorios de paz y reconciliacin.
*Realizar 27 Dilogos de ciudad en
las localidades del Distrito Capital.
*Realizar 8 Publicaciones oficiales
de las investigaciones realizadas.

SUBSECRETARIA
DE
ASUNTOS
PARA
LA
CONVIVENCIA Y
SEGURIDAD
CIUDADANA

*Adecuar
3
predios
para
el
fortalecimiento de la seguridad,
defensa y justicia.
*Construir 15 equipamientos para
el fortalecimiento de la seguridad,
defensa y justicia.
FONDO
*Dotacin de equipamentos.
VIGILANCIA
*Efectuar 20 mantenimientos.
*Garantizar el 100% la operacin y SEGURIDAD
sostenimiento del proyecto.
*Garantizar el las 20 localidades la
operacin
y
sostenimiento
de
equipamientos
de
seguridad,
defensa y justicia.
Actualizar 400 puntos de cableado
estructurado requeridos para la
seguridad, defensa y justicia
Adquirir 152 equipos de cmputo
y/o
tecnolgicos
para
los
organismos de seguridad y defensa
Adquirir 10 equipos tecnicos de
inteligencia e investigacion criminal.
Atender el 100% la conectividad del
servicio de voz y datos de los
organismos de seguridad, defensa y
justicia
Adquirir 100 cmaras de video
vigilancia para el fortalecimiento de
la seguridad en la ciudad
Adquirir 140
motocicletas,
dos
vehiculos,
200
radios
de
comunicacin
para
el
fortalecimiento de la movilidad de
los
organismos
de
seguridad,
defensa y justicia
Adquirir
40
mptocicletas
de
diferente cilindrada para el servicio
del Ejrcito
Adquirir 50 elementos y/o equipos
tecnolgicos para los organimos de
justicia de la ciudad.
Arrendar 515 vehiculos para el
fortalecimiento de la movilidad de
los organismos de seguridad,
*Apoyar el 100% La ejecucin de
campaas mediante la adquisicion
de bienes y servicios que garanticen
la presencia de la policia de infancia
y
adolescencia
en
diferentes
especialidades
*Adquirir
115000
elementos
y
suministros de intendencia para los
organismos de seguridad, defensa y
justicia de la ciudad
*Atender el 100% el sostenimiento
de los organismos de seguridad,
defensa y justicia de la ciudad
*Atender
el
100%
de
los
requerimientos
de
elementos,
equipos e insumos de oficina y
papeleria para los organismos de
seguridad, defensa y justicia de la
ciudad
*Atender
el
100%
los
requerimientos
en
seguridad,
comunicaciones y logistica de la
alcaldia mayor de Bogot

Garantizar un programa del 100%

de
las
acciones
intra
e
interinstitucionales
de
funcionamiento y operacin del
Sistema NUSE 123.

FONDO
VIGILANCIA
SEGURIDAD

FONDO
VIGILANCIA
SEGURIDAD

DE
Y

$ 4.401

$ 151.292

DE
Y

$ 379.902

DE
Y

$ 30.638

SUBSECRETARIA
DE
ASUNTOS
PARA
LA
CONVIVENCIA Y
SEGURIDAD
CIUDADANA

*Ampliar el sistema de radio NUSE

123
*Garantizar el 100% la operacin
del NUSE
*Garantizar el 100% la prestacines
de servicios de los operadores del
383
Nmero NUSE
nico
de *Garantizar
el
100%
el FONDO
Seguridad
y funcionamiento
operacional
del VIGILANCIA
Emergencias
proyecto de inversin
SEGURIDAD
NUSE 123
*Garantizar el 100 % la ejecucin de
campaas
para
la
correcta
utilizacin del sistema NUSE
*Garantizar
la conectividad y el
servicio de 135 dispositivos de
internet movil para las agencias del
NUSE

$0

DE
Y

$ 600

$ 91.952

102

Programas y proyectos que tienen que ver con la convivencia y la seguridad ciudadana
META

EJE

ESQUEMA DE UBICACIN EN EL PLAN DE DESARROLLO

U
N
A

PLANIFICADO EN LOS PROYECTOS DE INVERSION

META
DE
PROYECTO
META
DE
IMPACTO
DE
PROGRAMA DEL
PROYECTO RESULTADO y/o
INVERSION
GESTION
PROGRAM
A CARGO
A

B
O
G
O
T
A
830 Convivencia
y seguridad para
la construccin
de una ciudad
humana

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O
G
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T
A

1) Disminuir a
18 por 100.000
habitantes
los
homicidios
2)
reducir en 15%
el numero de
casos de hurto a
residencias
3)
reducir en 10%
el numero de territorios
casos
de protectores
lesiones
vida
personales
4)
reducir en 10%
el numero de
casos de hurtos
territorios
de
a personas 5)
vida y paz con
reducir a 35% el
prevencin
del
hurto
a
delito
entidades
financieras
6)
aumentar a 35%
el indicador de
denuncia
7)
incrementar
al
48%
los
ciudadanos que
consideran que
el
servicio
prestado por la
Polica
fue
bueno 8) reducir
el porcentaje de
victimizacin a
30%

Disminuir en 10% el
porcentaje de hogares
que
reportan
problemas
de
de
inseguridad
en
el
sector donde estn
ubicadas
sus 685
viviendas
Implementacin
de
acciones
articuladas para
la construccin
de territorios de
paz
con
seguridad
ciudadana.

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838
Dignificacin de
las
personas
privadas de la
libertad a travs
de los procesos
de
reclusin,
redencin
de
pena
y
reinsercin en la
Crcel
Distrital
de Bogot

Reducir
en
8% el
numero de delitos de
alto impacto contra
las mujeres
840
Programa
Crear la Red Distrital de atencin al
Poblaciones
proceso
de
libre
de para combatir la trata
reintegracin de
violencia
y de personas
la
poblacin
delito
Aumentar
15%
la
desmovilizada
participacin de los
en Bogot.
jvenes entre 13 y 26
aos
en
organizaciones
sociales

1) Incrementar a
un 85% el nivel
de satisfaccion
ciudadana en los
puntos
de
Fortalecimiento
atencion de la
de
la
funcion Administracion
administrativa y Distrital
2)
desarrollo
Aumentar
en
institucional
cinco
puntos
porcentuales la
percepcion
de
mejora
en
la
atencion de las
oficinas publicas

Sistemas
de
mejoramiento
de la gestin y
de la capacidad
operativa de las
entidades

TOTAL
METAS PLANIFICADAS EN
ASIGNADO
EL
PROYECTO
DE UBICACIN 2012-2016 (en
INVERSION
millones
de
pesos)
*Atender 15000 adolescentes y
jvenes en los territorios mediante
pedagoga social y por medio de
procesos que generen aprendizajes
gratificantes
humanos
para
la
construccin de territorios de vida y
paz.
*Atender 2,000 nios y nias en los
territorios del Distrito Capital por
medio
de
acciones
integrales
encaminadas a la prevencin de la
violencia.
*Desarrollar
9
procesos
de
concertacin
con
sectores
y/o
gremios de la ciudad y hacer DIRECCION
seguimiento
a
los
pactos SEGURIDAD
sectoreales y distritales vigentes.
Desarrollar 135 acciones tendientes
a
fortalecer
la
seguridad
y
convivencia en la ciudad y en los
territorios.
*Atender 100% de solicitudes y
requerimientos de equipamientos.
*Desarrollar
una
estrategia
de
prevencin de la ocupacin ilegal y
su implementacin para permitir al
distrito
capital
mitigar
su
proliferacin en el territorio.
*Desarrollar
74
acciones
de
formacin, divulgacin ldico
*Adelantar
tres
estudios
e
investigacin
sobre
seguridad,
prevencin y convivencia
*Garantizarel 100% la operacin y
sostenimiento del
proyecto de
inversion
*Implementaren las 20 localidades
eventos
y
acciones
para
la FONDO
vinculacin de la poblacin en VIGILANCIA
riesgo de violencia y delincuencia a SEGURIDAD
acciones para la prevencin de las
conflictividades
*Realizar
dos
campaas
de
prevencin, seguridad y convivencia
*Realizar
el
100%
el
apoyo
operativo
de
gestores
de
convivencia en la ciudad
*Realizar un programa de atencin
e intervencin integral dirigido a las
personas privadas de la libertad en
condiciones dignas y humanas, que
involucre, entre otros, el diseo de
una
estrategia
productiva que
genere
recursos
y
mayor CARCEL
oportunidad para la reinsercin y la DISTRITAL
promocin
y
difusin
de los BOGOTA
Derechos Humanos.
*Realizar
un
programa
que
garantice
el
funcionamiento,
operacin y mantenimiento de la
Crcel Distrital de Varones y Anexo
de Mujeres.

*Integrar 2,580 desmovilizados, sus

familias y comunidad receptora a
DIRECCION
aportar a la reconciliacin en la
SEGURIDAD
construccin de territorios de paz
con seguridad humana.

* Fortalecer 7 subsistemas del

Sistema Integrado de Gestin -SIGmediante
la
adquisicin
de
elementos y equipos esenciales *
Adquirir 58 equipos de computo
y/o
tecnolgicos
para
el
mejoramiento interno del FVS *
Implementar
en
el 684 Desarrollo y Garantizar 100% el funcionamiento FONDO
100% de las Entidades fortalecimiento del
proyecto
de
inversion
* VIGILANCIA
del Distrito el Sistema institucional del Implementar
en
100%
las
SEGURIDAD
Integrado de Gestion FVS
actividades de sostenibilidad del
Sistema Integrado de Gestin-SIG *
Renovar 100% el software y las
licencias para el mejoramiento de la
gestin administrativa del FVS *
Mantener 100% la plataforma de
hardware, software, red de datos y
equipos de cmputo del FVS

* En los proyectos del FVS, no esta contemplada la Ejecucion de los proyectos que vienen del PDD "Bogota Positiva"

DE

DE
Y

$ 22.324

$ 30.593

DE

DE

DE
Y

$ 20.200

$ 3.378

$ 10.727

$ 87.222

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