B.

Modelo Explicativo del Desarrollo de Polticas Pblicas para el caso

peruano
A partir de lo antes descrito, procederemos a contextualizar la aplicacin para
el desarrollo de polticas pblicas en el Per, a nivel de consideraciones que
tratan de aportar en el establecimiento de reglas de operacin para la
comprensin de su aplicacin, bajo un marco general y a partir del cual el
desarrollo de las polticas pblicas tengan en cuenta el proceso de
descentralizacin y modernizacin en el que estamos inmersos en el Per
desde el 2002 como Estado Peruano. As tenemos:
Marco General de las Polticas Pblicas en Per
En esta parte consideramos la utilizacin de metodologas que se vienen
aplicando en el Per, desde aquellas intervenciones relacionadas con la
inversin pblica (cuyo ciclo de proyectos es: pre inversin, inversin y post
inversin), pasando por lo dispuesto en el 2007 respecto al desarrollo de la
gestin por resultados por intermedio del presupuesto por resultados (que
tiene como base la programacin presupuestara estratgica aplicada a
principales estrategias y programas, as como la cadena de valor de logros:
insumos, productos, resultados e impactos), y tambin los esfuerzos para la
planificacin estratgica gubernamental (polticas y planes nacionales,
regionales y locales). Bajo dicho contexto se plantea para el caso peruano
como ciclo de desarrollo de las polticas pblicas, uno descrito por cuatro
etapas: 1) Identificacin; 2) Diseo (formulacin); 3) Implementacin; y 4)
Evaluacin. Dicho ciclo contiene las consideraciones de los modelos
conceptuales planteados en este documento (Kingdon, Hogwood y Gunn,
Pallares) y adems se adecuan a las metodologas aplicadas por las diversas
instancias del sector pblico peruano e inclusive en los trabajos desarrollados
de manera conjunta con la sociedad civil (organizada y representativa de
acuerdo a los temas de inters).
Una rpida descripcin de cada una de las etapas del ciclo de polticas pblicas
que se propone para el caso peruano, se describen a continuacin:
1. Identificacin: esta etapa se plantea desde la identificacin de la agenda
(pasando por agenda: pblica, poltica y de gobierno), a partir de la cual se
caracteriza el problema principal o circunstancia de anlisis (cuestin de
inters: demanda y expectativa de la sociedad) planteado en base a un
diagnostico en los diversos ejes temticos (como institucionales, sociales,
econmicos, ambientales, entre otros) que provea la informacin para
establecer el anlisis causal y con ello se deje listo para el proceso de conexin
con la etapa de diseo; siendo importante tener proyectado la poblacin a ser
atendida (de utilidad para el diseo e implementacin de la poltica).
2. Diseo (Formulacin): esta etapa parte de considerar el abordaje causal,
siendo el insumo relevante para plantear las soluciones a cada nivel de
desenvolvimiento de la caracterizacin del problema o circunstancias de
anlisis (problema central, causas directas e indirectas); lo cual contemple la
toma de decisiones respecto a la eleccin de las alternativas (objetivos y

medios disponibles); procedindose luego con el establecimiento tcnico de la

programacin estratgica, programtica y operativa de la alternativa propuesta
(calidades de las polticas pblicas, sus metas, costos y tiempos respectivos).
En esta etapa se debe procurar que la intervencin pblica diseada sea
evaluable.
3. Implementacin: esta etapa se plantea realizar luego de aprobado el
diseo y teniendo una clara asignacin de la disponibilidad de los recursos
necesarios para el desarrollo de las polticas pblicas (normativos, financieros,
humanos, logsticos-materiales.-tecnolgicos); a partir de lo cual se establezca
la organizacin, funcionalidad y funcionamiento para el desarrollo de las
polticas pblicas, en el marco de una gestin pblica estratgica coherente
con los logros esperados (metas de resultado e impacto dispuestos en el
diseo) y el buen desenvolvimiento de una gestin del desempeo con
eficacia, eficiencia y calidad, con la perspectiva de atender lo que ciudadanos y
sociedad en general necesitan.
4. Evaluacin: esta etapa se plantea, por un lado de manera transversal a
cada una de las etapas anteriores (es decir aplicacin de evaluaciones a nivel
de identificacin, diseo e implementacin, para retroalimentar su
desenvolvimiento) y por otro lado de manera que permita apreciar sistemtica
y objetivamente la poltica pblica (segn el nivel de intervencin pblica de
implementacin) en cuanto a sus resultados graduales y finales. A partir de
esta etapa, se realiza la retroalimentacin a la poltica pblica en su conjunto,
haciendo coherente el esquema cclico que se propone como un proceso de
desarrollo permanente e integral.
Es de resaltar que este ciclo propuesto permite la aplicacin de los modelos
racional e incrementalista; pudiendo inclusive ir hacia un modelo mixto que
convine los dos modelos cuando el caso lo amerite y el tratamiento de la
situacin corresponda.
A nivel metodolgico en el Per para el desarrollo de las propuestas de las
etapas de identificacin y diseo principalmente se utiliza la metodologa del
marco lgico (la evaluacin es a nivel de coherencia y consistencia); a partir de
lo cual se programan operativamente la etapa de implementacin, usando
como instrumentos los planes operativos anuales, los presupuestos
institucionales, las lnea de bases (la evaluacin es a nivel de seguimiento y
monitoreo); y sirve de referencia para el desarrollo de la etapa de evaluacin
propiamente dicha mediante evaluaciones independientes de diseo y
ejecucin, as como evaluaciones de impacto (reguladas recientemente en el
Per).
Desarrollo de Polticas Pblicas en el Per
En el Per, debido a la configuracin del Estado unitario y descentralizado (con
tres niveles de gobierno: nacional, regional y local; que actan con autonoma
poltica, administrativa y financiera) se hace necesario describir el marco de
accin para el desarrollo de las polticas pblicas; las cuales estn sometidas a
la articulacin de dos niveles, el territorial y el institucional sectorial. En el

nivel territorial la principal consideracin es la necesidad de adecuar las

polticas a las necesidades y expectativas territoriales (en base a perspectivas
de ordenamiento y planificacin territorial) con el objetivo de buscar una
actuacin intergubernamental basada en la interdependencia que contempla
aspectos como la rectora, las competencias compartidas, la
complementariedad y corresponsabilidad en la actuacin como entes
representativos del Estado Peruano. Por otro lado, tenemos el nivel institucional
sectorial, que viene a ser la expresin temtica de lo que necesita el enfoque
territorial como punto de apoyo para el desarrollo de una actuacin integral,
basada en establecer los parmetros del enfoque sectorial adecuado a lo
territorial, con el establecimiento de coordinacin horizontal entre las
instancias de un mismo nivel de gobierno; todo ello buscando un desarrollo
eficaz y eficiente de las polticas pblicas.
Es as que desde el nivel territorial las polticas pblicas en el Per se expresan
en tres formas: polticas nacionales, polticas regionales y polticas locales;
mientras que desde el nivel institucional-sectorial se expresan en cuatro
formas de intervenciones: actividades-proyectos, programas, planes y polticas.
Estas formas de expresar los niveles territoriales e institucional sectorial, deben
estar debidamente articuladas por aspectos de correspondencia (es decir una
poltica nacional contiene polticas sectoriales, lo cual es replicable a nivel
regional y local) y el desarrollo y agregacin de resultados (es decir lo que se
consiga a nivel local debe agregarse para dar cuenta de la poltica regional y
ello a su vez para presentar los resultados de poltica nacional, ello en el marco
de la caracterstica unitaria del Estado Peruano). Ver grfico 1

Para el caso de la evaluacin de las polticas pblicas en el Per, un

marco general ser tener en cuenta las consideraciones de articulacin
territorial y sectorial para la gestin descentralizada, debido a la actuacin
intergubernamental y al alineamiento estratgico a nivel sectorial que se
desarrolla durante su implementacin (a partir de lo configurado en las etapas
de identificacin y diseo); para que los resultados de realizar un adecuada
gestin pblica redunde en el mejoramiento y ajuste continuo que necesita la
planificacin territorial, haciendo que lo sectorial se ajuste a las necesidades
que demande el territorio y logrando con ello que la descentralizacin
coadyuve inercialmente a la legitimidad de las polticas pblicas. (Ver Grfico
N 2)

Entonces podemos resumir, que en el caso peruano, desde el nivel

institucional-sectorial, se puede describir que las polticas nacionales,
regionales y locales se expresan en 4 niveles de intervencin pblica: i)
actividades- proyectos; ii) programas; iii) planes; y polticas. En funcin a ello
es menester considerar que el monitoreo y evaluacin se debe realizar en base
al alineamiento de los logros y metas para cada nivel de intervencin pblica,

que luego permita agregarse de manera local y as sucesivamente segn

corresponda nivel regional y consiguientemente nacional.

Referencias

(1) Se suele definir la poblacin en tres niveles: la poblacin potencial, la

poblacin objetivo y la poblacin a ser intervenida. Asimismo es preciso sealar

que la poblacin puede ser identificada, en un sentido ms amplio, como
individuos, colectivos poblacionales, hectreas cultivadas, poblacin de
influencia de una va de transporte, usuarios de un servicio o bien pblico,
entre otros. (Diferenciacin propuesta en el 2011, por el Ministerio de
Economa y Finanzas del Per para la aplicacin de programas presupuestales
con enfoques de resultados)

(2) En el Per existen 25 Gobiernos Regionales, 195 Gobiernos Locales

Provinciales y 1643 Gobiernos Locales Distritales (El gobiernos local provincial
de Lima Metropolitana tambin puede asumir la condicin de Gobierno
Regional)

(3) Adaptado de lo dispuesto en el tem 4.3 El desarrollo de la gestin

descentralizada para la planificacin territorial (Pg. 58-59), del texto:
Castaeda, Vlado (Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social) [Marzo 2011].
Elementos y Consideraciones para una Gestin Descentralizada.

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Definiciones de Polticas Pblicas

Las Polticas Pblicas son las acciones de gobierno, es la accin
emitida por ste, que busca cmo dar respuestas a las diversas
demandas de la sociedad, como seala Chandler y Plano, se pueden
entender como uso estratgico de recursos para aliviar los problemas
nacionales.
El estudio de las Polticas Pblicas como bien plantea Pallares (la cual es
una visin anticuada para otros autores), debe realizarse, plantearse bajo
tres cuestiones:Qu polticasdesarrolla el Estado en los diferentes
mbitos de su actividad, cmo se elaboran y desarrollan y cmo
se evalan y cambian. Analizar Qu hacen los gobiernos, Cmo y Por
qu lo hacen y Qu Efecto produce. Estas sencillas preguntas nos

pueden servir como una sencilla gua para ir analizando una Poltica
Pblica, sin an entrar en terminologa econmica o poltica compleja.
Definicin muy ligera pero comprensible de lo que son las Polticas
Pblicas
Las Polticas Pblicas se pueden entender como el mbito privilegiado
de realizacin del pacto entre Estado y sociedad. Un nuevo papel del
Estado, en el sentido de hacerlo ms gil y organizador. Aqu podemos
rescatar el sentido participacin entre estos dos actores, pero el objetivo
final de beneficio a la sociedad es como lo veremos ms adelante un
punto que muchas veces queda olvidado, de aqu el fracaso de muchas
Polticas Pblicas.
Cabe resaltar que no todo es asunto pblico y de lo pblico no todo se
convierte en poltica y, actualmente asuntos pblicos estn siendo
atendidos solamente y nicamente por el gobierno.
Las Polticas Pblicas son el conjunto de actividades de las instituciones
de gobierno, actuando directamente o a travs de agentes, y que van
dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los
ciudadanos. Pallares seala: las Polticas Pblicas deben ser
consideradas como un procesos decisional, un conjunto de decisiones
que se llevan a cabo a lo largo de un plazo de tiempo. Pallares,
al mencionar esa persuasin sobre la poblacin no comenta si es de
ndole positiva o negativa, pero podemos decir que en ocasiones el
bienestar se ve cuestionado en una poltica restrictiva o de
imposicin fiscal por ejemplo, logrando ciertamente esa modificacin
conductual. Aunque la mayora de las Polticas Pblicas tienen un
impacto directo en el bienestar de la poblacin.
Lo que genera profundo inters en el estudio de la materia que estamos
tratando es al generarse una propuesta, inmediatamente surgen los
actores integrantes, donde unos apoyan y otros se oponen; de esta
manera surge la necesidad de negociar y realizar acuerdos.
Las Polticas Pblicas tienen que ver con el acceso de las personas a
bienes y servicios. Consisten, precisamente, de reglas y acciones que
tienen como objetivo resolver y dar respuestas a la multiplicidad de
necesidades, intereses y preferencias de grupos y personas que integran
una sociedad. Esto es lo que generalmente se conoce como agregar

demandas, de forma tal que al final, las soluciones encontradas

permitan que personas y grupos coexistan a pesar de sus diferencias.
Generalmente se tienen instrumentos para plantear e impulsar las
Polticas Pblicas, dependiendo del tipo de actores que intervienen stos
pueden variar. Para el caso del gobierno a travs de sus instituciones al
elaborar una propuesta se basan en los siguientes aspectos:
Las normas jurdicas. Es a travs de las normas jurdicas que los
poderes pblicos autorizan y establecen las actividades que constituyen
las polticas, y tambin, limitan la discrecionalidad en el actuar de los que
la elaboran y ejecutan. Es decir, basarse en todo tipo de norma y ley
establecida.
Los servicios de personal. Elaborar las
infraestructura humana, organizativa y de material.

polticas

requiere

Los recursos materiales. Destacan principalmente los financieros ya

que son lo que suelen ser ms restringidos.
La persuasin. Los ciudadanos consideran al gobierno como legtima
expresin de la interpretacin mayoritaria de los intereses generales de
la sociedad. Es por esto, que se debe responder correctamente a las
demandas sociales, ya que el gobierno como ente debe velar por los
intereses de los que estn bajo su tutela.
2.- Objetivos de las Polticas Pblicas

Hay un gran conjunto de Polticas Pblicas que en cierto momento se

vuelven objeto de incidencia de las organizaciones, dado que se
constituyen en potencias aliadas o declaradas amenazas al cumplimiento
de sus respectivas agendas. Con esto nos referimos a los intereses que
predominan en cada grupo, los cuales lgicamente no quieren verse
afectados.
La participacin ciudadana en distintos momentos, es una de las
maneras de contar con Polticas Pblicas socialmente relevantes. Ms
adelante haremos nuevamente mencin sobre esto, a fin de que quede
ms explicado este punto.
La construccin de alianzas con organizaciones de los sectores pblico y
privado, es decir que en una Poltica Pblica deben intervenir estos dos

actores, a fin de que cada uno manifieste su postura y en momento dado

puedan aportar a la propuesta. Recordemos que cuando se implemente
la poltica, todos sern afectados de manera positiva o negativa.
Palumbo sostiene que la Poltica Pblica casi siempre busca forzar o
imposibilitar que la gente haga cosas que, de otro modo, no hara.
Confirmando as, la influencia en el cambio de conducta de aquellos que
le toca ajustarse a la poltica, de esta manera se marcan rumbos en la
sociedad.
Por qu Pensar en las Polticas Pblicas?
Una vez que ya hemos analizado y conceptualizado a las Polticas
Pblicas, quisimos hacer la anterior pregunta, con la finalidad de
centrarnos nuevamente en el objetivo del manual y dar una respuesta
ms clara y especfica de lo que realmente estamos buscando. Por lo
que podremos decir, desde una perspectiva de la sociedad civil, las
Polticas Pblicas son relevantes, ya que constituyen uno de los
instrumentos socialmente disponibles para atender las necesidades de la
poblacin. La visin que se requiere enfatizar aqu es, una de
tipo instrumental haciendo hincapi que son medio para, la resolucin
de los problemas sociales.
Si tenemos en mente que todo gobierno busca la solucin ante los
inconvenientes de la ciudadana, de aqu traemos a colacin la
importancia del tema central del manual.
8.- Ventajas y Desventajas de las Polticas Pblicas
Hasta aqu se podra pensar que todo lo referente a las Polticas
Pblicas son ventajas, sin embargo, queremos establecer una
comparacin entre los aspectos positivos y negativos que vienen a la par
con los trminos. De esta forma tomarlos en cuenta para ir concretando
la idea que cada lector se vaya generando.
Existen mltiples instrumentos posibles para atender al bienestar de las
personas, la familia, el trabajo, la comunidad, las organizaciones
sociales, y, por supuesto las Polticas Pblicas. Siendo ests ltimas un
medio como ya lo hemos comentado para que el gobierno interacte (esa

es la clave) con otros actores y as buscar soluciones a las necesidades

existentes, inclusive planear a largo plazo.
Ventaja y Desventaja.
Las Polticas Pblicas pueden revertir, potenciar o inhibir la capacidad de
que otros mecanismos permitan alcanzar el bienestar individual y
colectivo. Por ejemplo, una Poltica Pblica de empleo, de vivienda o de
educacin, puede debilitar o fortalecer comunidades y familias, as como
potenciar o inhibir la realizacin personal de los individuos mediante el
trabajo o el estudio. Es decir, se tienen por un lado costos y por otro
beneficios.
Ventaja.
Las Polticas Pblicas tienen la potencialidad de resolver problemas
concretos, de promover integracin social: es decir, permitir que la gente
viaje en el mismo avin. Este ltimo trmino hace referencia tambin a
la bsqueda de la equidad, ya que si bien es cierto que una propuesta de
poltica puede beneficiar a unos y perjudicar a otros, se debe tener en
mente a la mayora que es quien decide en una democracia, sin
menospreciar claro est, a las minoras.
Desventaja.
En la realidad de los pases, las Polticas Pblicas ni son siempre tan
pblicas, ni siempre responden a las necesidades de las personas a
quienes estn supuestamente dirigidas.
El prrafo anterior refiere a una realidad que no podemos ocultar, suele
suceder que se hacen diseos en el escritorioy al momento de
implementar surgen deficiencias. Como tambin cierto es, desde el
diseo se tienen errores que se transmiten en la poltica final.
Debido a que las Polticas Pblicas son una arena de contienda entre
actores sociales con intereses y agendas particulares, el carcter ms o
menos pblico depende de cun capaces sean de agregar demandas

de los grupos en cuestin, y a la forma de dar respuestas satisfactorias a

los respectivos intereses y agendas.
No podemos negar la intervencin de las preferencias grupales y
personales que en ocasiones predominan. Siendo esto algo que
perjudica, obstaculiza y daa a la clara visin del concepto de lo pblico y
a su vez en la traduccin del bienestar social.
Si las Polticas Pblicas han de responder a las necesidades de las
personas, es necesario que stas se lleven acabo en funcin de, al
menos, los criterios de oportunidad, calidad y transparencia. Para lograr
esto se necesita la participacin integra de todos los actores y a su vez la
preocupacin final hacia la sociedad.
Ms adelante veremos unas imgenes que nos muestran cual es la
situacin que actualmente predomina en el diseo de las Polticas
Pblicas y la que se podra sugerir como idnea, para que de esa
manera se pueda comprender el mejor desempeo y no caer en este tipo
de errores.