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MINISTERIO

DE HACIENDA
Y ADMINISTRACIONES PBLICAS

REF.:
REF.C.M.:

ACUERDO POR EL QUE SE PLANTEA LA IMPUGNACIN DE DISPOSICIONES SIN FUERZA


DE LEY Y RESOLUCIONES DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS PREVISTA EN EL
ARTCULO 161.2 DE LA CONSTITUCIN EN RELACIN CON LA RESOLUCIN 1/XI DEL
PARLAMENTO DE CATALUA SOBRE EL INICIO DEL PROCESO POLTICO EN CATALUA
COMO CONSECUENCIA DE LOS RESULTADOS ELECTORALES DEL 27 DE SEPTIEMBRE
DE 2015 Y SU ANEXO, APROBADA EL 9 DE NOVIEMBRE DE 2015 Y PUBLICADA EN EL
BOLETN OFICIAL DEL PARLAMENTO DE CATALUA NMERO 7, DE 9 DE NOVIEMBRE DE
2015.

El presente Acuerdo tiene por objeto la impugnacin ante el Tribunal Constitucional de la


Resolucin 1/XI del Parlamento de Catalua sobre el inicio del proceso poltico en Catalua como
consecuencia de los resultados electorales del 27 de septiembre de 2015 y su anexo, aprobada
el 9 de noviembre de 2015 y publicada en el Boletn Oficial del Parlamento de Catalua nmero
7, de 9 de noviembre de 2015 (en adelante, la Resolucin), de acuerdo con el procedimiento
previsto en el Ttulo V de la Ley Orgnica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional
(desde ahora, LOTC), que lleva por rbrica De la impugnacin de disposiciones sin fuerza de ley
y resoluciones de las Comunidades Autnomas prevista en el artculo 161.2 de la Constitucin
(artculos 76 y 77 LOTC).
La Resolucin, publicada en la pgina web del Parlamento de Catalua con la misma fecha de su
adopcin, tiene el siguiente tenor literal, incluyendo su anexo, que forma parte de la misma:
PRIMERO.- El Parlamento de Catalua constata que el mandato democrtico
obtenido en las pasadas elecciones del 27 de septiembre del 2015 se basa en una
mayora de escaos de las fuerzas parlamentarias que tienen el objetivo de que
Catalua se convierta en un estado independiente y en una amplia mayora
soberanista en votos y escaos que apuesta por la apertura de un proceso
constituyente no subordinado.
SEGUNDO.- El Parlamento de Catalua declara solemnemente el inicio del proceso
de creacin de un estado cataln independiente en forma de repblica.
TERCERO.- El Parlamento de Catalua proclama la apertura de un proceso
constituyente ciudadano, participativo, abierto, integrador y activo para preparar las
bases de la futura constitucin catalana.
CUARTO.- El Parlamento de Catalua insta al futuro gobierno a adoptar las
medidas necesarias para hacer efectivas estas declaraciones.

QUINTO.- El Parlamento de Catalua considera pertinente iniciar en el plazo de


treinta das la tramitacin de las leyes de proceso constituyente, de seguridad social
y de hacienda pblica.
SEXTO.- El Parlamento de Catalua como depositario de la soberana y expresin
del poder constituyente, reitera que esta Cmara y el proceso de desconexin
democrtica del Estado espaol no se supeditarn a las decisiones de las
instituciones del Estado Espaol, en particular del Tribunal Constitucional, al que se
considera carente de legitimidad y de competencia a raz de la sentencia de junio de
2010 sobre el Estatuto de Autonoma de Catalua votado previamente por el pueblo
en referndum, entre otras Sentencias.
SPTIMO.- El Parlamento de Catalua deber adoptar las medidas necesarias
para abrir este proceso de desconexin del Estado espaol, de una manera
democrtica, masiva, sostenida y pacfica que permita el empoderamiento de la
ciudadana a todos los niveles y se base en una participacin abierta, activa e
integradora.
OCTAVO.- El Parlamento de Catalua insta al futuro gobierno a cumplir
exclusivamente aquellas normas o los mandatos emanados de esta Cmara,
legtima y democrtica, a fin de blindar los derechos fundamentales que puedan
resultar afectados por decisiones de las instituciones del Estado Espaol, entre
otros los especificados en el anexo de esta resolucin.
NOVENO.- El Parlamento de Catalua declara la voluntad de iniciar negociaciones
con el fin de hacer efectivo el mandato democrtico de creacin de un estado
cataln independiente en forma de Repblica y, acuerda ponerlo en conocimiento
del Estado espaol, de la Unin Europea y del conjunto de la comunidad
internacional.
Anexo. Medidas que deber aplicar el futuro gobierno destinadas a blindar derechos
fundamentales afectados por decisiones de las instituciones del Estado espaol.
1. Pobreza energtica
Con el fin de garantizar que ninguna persona se vea privada del acceso a los
suministros bsicos, el futuro gobierno adoptar las medidas necesarias para evitar
la pobreza energtica, aprobadas mediante la Ley 24/2015, de 29 de julio, de
medidas urgentes para dar respuesta a situaciones de emergencia en el mbito de
la vivienda y de la pobreza energtica, de modo que quede garantizado el derecho
de acceso a los suministros bsicos de agua potable, de gas y de electricidad para
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las personas y unidades familiares en situacin de riesgo de exclusin residencial,


durante el tiempo en el que perdure dicha situacin.
2. Vivienda
Con el fin de garantizar que ninguna persona se vea privada del acceso a una
vivienda digna, el futuro gobierno deber trabajar para la aplicacin del marco
normativo regulado por la Ley 24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para dar
respuesta a situaciones de emergencia en el mbito de la vivienda y de la pobreza
energtica. En este contexto, el futuro gobierno deber garantizar que, en los
procedimientos de desahucio de la vivienda habitual que conciernan a personas y
unidades familiares en situacin de riesgo de exclusin residencial, se cumpla, para
proceder al desahucio, el principio de realojamiento adecuado de las personas y
unidades familiares afectadas.
Del mismo modo, y de forma urgente, el futuro gobierno deber realizar
modificaciones normativas para dar cumplimiento a las previsiones de la
mencionada Ley 24/2015, como en el caso del reglamento de funcionamiento de las
Mesas de valoracin para la adjudicacin de viviendas en situaciones de
emergencia econmica, social y otros casos con necesidades especiales en el
mbito de la Agencia de la Vivienda de Catalua.
3. Sanidad
En el mbito de las polticas de salud, el futuro gobierno deber garantizar el acceso
universal a la atencin sanitaria pblica y de calidad, a travs del Servicio Cataln
de Salud (Catsalut), a todas las personas que viven en Catalua. Nadie podr
quedar excluido por motivos de origen, tenga o no la condicin de asegurado o
beneficiario del Sistema Nacional de Salud e independientemente de si consta como
empadronado o no. Del mismo modo, ningn ciudadano podr verse privado de
asistencia farmacutica por motivos econmicos.
De conformidad con diversas resoluciones aprobadas por este parlamento, no se
realizarn nuevos concursos para la gestin de Centros de Atencin Primaria.
4. Educacin
El Parlamento de Catalua interpuso recurso de inconstitucionalidad contra buena
parte del articulado de la LO 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad
educativa, recurso que fue admitido a trmite el pasado 3 de abril de 2014.
Mediante esta impugnacin, avalada con un dictamen del Consejo de Garantas
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Estatutarias, se alegaba que los preceptos impugnados de dicha Ley Orgnica


resultan contrarios a las competencias que corresponden a la Generalitat de
Catalua en esta materia, contrarios al modelo educativo cataln establecido por la
Ley de Educacin de Catalua y contrarios a los consensos alcanzados por el
conjunto de la comunidad educativa. En coherencia con dicho recurso, el futuro
gobierno deber velar, en el marco de su accin en el campo de la educacin, por la
plena vigencia y el respeto de las competencias establecidas en favor de las
administraciones catalanas y por el mantenimiento de los consensos obtenidos por
la comunidad educativa en su conjunto.
5. Garanta de las libertades pblicas
El Parlamento de Catalua interpuso recurso de inconstitucionalidad contra
determinados artculos de la Ley Orgnica 4/2015, de proteccin de la seguridad
ciudadana, recurso que fue admitido a trmite el pasado 21 de julio de 2015.
Mediante esta impugnacin, avalada con un dictamen del Consejo de Garantas
Estatutarias, se alegaba que los preceptos impugnados de dicha Ley Orgnica
resultan contrarios a derechos fundamentales amparados por textos internacionales
como la Declaracin Universal de Derechos Humanos, en el Convenio Europeo de
Derechos Humanos y por la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos. En coherencia con dicho recurso, el futuro gobierno deber velar, en su
accin en el mbito de la seguridad ciudadana, por la plena vigencia y el respeto de
los derechos fundamentales mencionados.
6. Administraciones locales
Con el fin de garantizar las plenas competencias de las Administraciones Locales
catalanas al servicio del inters general, el futuro gobierno deber proporcionar a las
mismas las herramientas de apoyo necesarias para dejar sin efecto los preceptos
de la Ley estatal 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalizacin y sostenibilidad de
la Administracin Local, promulgada tras la Ley 2/2012, de 27 de abril, de
estabilidad presupuestaria y financiera, dictada en desarrollo del artculo 135 de la
Constitucin Espaola, relativos a la limitacin de competencias de las entidades
locales, al control del coste de los servicios y a la obligacin de priorizacin de la
actividad econmica privada.
7. Personas refugiadas
Con el fin de poder dar respuesta a la grave situacin humanitaria que viven los
refugiados, el futuro gobierno deber establecer un marco de relaciones con el Alto
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Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), con el objetivo de


dar acogida y asilo al mximo nmero de personas refugiadas, ms all de las
decisiones adoptadas a este respecto por el Gobierno espaol.
8. Derecho al aborto
En el mbito del derecho al aborto, el futuro gobierno deber regirse por lo
estipulado en la Ley 17/2015, de 21 de julio, de igualdad efectiva entre mujeres y
hombres.
9. Financiacin de un plan de choque social y gestin de la deuda
Con el fin de liberar recursos que se destinarn a la dotacin financiera de un plan
de choque social, el futuro gobierno deber establecer, entre otras medidas, vas de
negociacin para reducir la carga de la deuda en el conjunto del gasto.
Con carcter prioritario, el futuro gobierno deber impulsar la renegociacin de
todas las financiaciones estructuradas, separando los pagos que compensan un
servicio (inversin y mantenimiento) de los que constituyen un pago excesivo
respecto de los tipos de inters y de las tasas de inflacin actuales. El futuro
gobierno instar igualmente a los concesionarios o superficiarios a redefinir los
contratos estructurados, transformando la amortizacin de las inversiones en
financiacin ordinaria mediante deuda pblica y eliminando el coste excesivo del
capital.
Esta transformacin, que tiene por objetivo facilitar una reduccin de costes para la
Generalitat que pueda utilizarse para financiar un plan de choque social, tiene que
venir acompaada de una revisin a fondo de los programas presupuestarios de
gasto que permita evaluar y contrastar su utilidad en unos momentos en que
atender la urgencia social se ha convertido en la mxima prioridad de gasto de la
Generalitat, tal como queda recogido en el mencionado plan de choque. El ahorro
obtenido gracias a la revisin de programas deber destinarse ntegramente al plan
de choque social.
Con el fin de realizar un seguimiento de la efectividad del cumplimiento de este
objetivo y compromiso, el futuro gobierno deber crear un grupo de trabajo abierto a
los grupos parlamentarios.
Asimismo, el futuro gobierno determinar un calendario de reuniones con los
responsables de la banca residente para estudiar la posibilidad de renegociacin
del pago de los intereses con fines sociales.
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I. Como cuestin previa, cabe sealar que se entiende que el procedimiento previsto en el Ttulo
V de la LOTC es el adecuado procesalmente para la presente impugnacin por tratarse de una
resolucin dictada por un Parlamento autonmico que solventa un procedimiento no legislativo
merecedora de tacha de inconstitucionalidad, aprobada por los trmites previstos en la Seccin
VI del Captulo III del Ttulo IV del Reglamento del Parlamento de Catalua, aprobado por el
Pleno del Parlamento, en sesin celebrada el da 22 de diciembre de 2005, y modificado tras la
reforma parcial del Reglamento del Parlamento, aprobada por el Pleno del Parlamento en la
sesin del da 8 de julio de 2015, que lleva por rbrica, precisamente, Las propuestas de
resolucin (artculos 164 a 166).
La impugnacin de la Resolucin que se plantea cumple todos los requisitos exigidos por la
jurisprudencia constitucional para la aplicacin de este cauce procesal, pudiendo citarse a este
respecto la Sentencia del Tribunal Constitucional 16/1984, de 6 de febrero, que se pronuncia en
los siguientes trminos:
Los arts. 76 y 77 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional configuran (...) un
procedimiento que, aun cuando coincidente en sus trmites con el conflicto positivo de
competencias (por remisin del art. 77 a los arts. 62 a 67 de la Ley Orgnica), encuentra
sustantividad propia precisamente en supuestos, como el presente en los que el Gobierno
imputa a una disposicin sin fuerza de ley de Comunidad -o, en su caso, a una resolucin
de alguno de sus rganos- un vicio de inconstitucionalidad que, no consistiendo en la
infraccin del orden constitucional de distribucin de competencias entre el Estado y las
Comunidades Autnomas, no podra ser, en razn del rango infralegal de la disposicin
impugnada, eficazmente denunciado a travs del recurso de inconstitucionalidad,
nicamente procedente contra disposiciones normativas o actos con fuerza de ley (art.2.1
a) de la LOTC), ni se avendra tampoco, en razn del objeto de la pretensin deducida, a
los lmites del conflicto positivo de competencias, legalmente contrado a las controversias
que opongan al Estado y a las Comunidades Autnomas o a estas entre s acerca de la
titularidad de las competencias asignadas directamente por la Constitucin, los Estatutos
de Autonoma o las Leyes Orgnicas u ordinarias dictadas para delimitar los mbitos
propios del Estado y las Comunidades Autnomas.
En este mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional en la Sentencia 42/2014, de
25 de marzo, que ha estimado parcialmente, por unanimidad, el recurso del Gobierno contra la
Resolucin 5/X del Parlamento de Catalua, por la que se aprueba la Declaracin de soberana y
del derecho a decidir del pueblo de Catalua y ha declarado "inconstitucional y nulo" el principio
primero que recoge dicho documento, segn el cual "el pueblo de Catalua tiene, por razones de
legitimidad democrtica, carcter de sujeto poltico y jurdico soberano", al estimar que vulnera
los artculos 1.2 y 2 de la Constitucin y los artculos 1 y 2.4 del Estatuto de Autonoma de
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Catalua. En lo que respecta a la admisibilidad del proceso constitucional frente a una


Resolucin del Parlamento, el Tribunal, tras centrar el debate en el hecho de si la misma
constituye una resolucin en el sentido de los arts. 76 y 77 LOTC, razona lo siguiente en el
Fundamento Jurdico 2:
[] En el ATC 135/2004, de 20 de abril, citado con profusin por las partes, se declar la
inadmisibilidad de la impugnacin de la decisin del Parlamento Vasco de admitir a trmite
el Proyecto de Estatuto poltico de la Comunidad de Euskadi presentado por el Gobierno
autonmico. En dicho Auto se declara que el proceso ordenado en el ttulo V LOTC se
inserta en el mbito de las relaciones y de los mecanismos de control entre el Estado y las
Comunidades Autnomas, de modo tal que las disposiciones de rango inferior a la ley y
por lo que aqu interesa las resoluciones objeto del mismo han de ser manifestacin de la
voluntad de la propia Comunidad Autnoma, esto es, proceder de rganos capaces de
expresar la voluntad de esta (FJ 4 y, en trminos anlogos, FJ 7). La Constitucin (art.
161.2) apodera as al Gobierno para solicitar el control constitucional por razones, en
principio, no competenciales de actos imputables a las Comunidades Autnomas, en
consonancia con la posicin atribuida al Estado respecto de aquellas (SSTC 4/1981, de 2
de febrero, FJ 3, y 31/2010, de 28 de junio, FJ 13).
Para que una resolucin sea, a los efectos de este proceso constitucional, imputable a una
Comunidad Autnoma es condicin necesaria que se trate de un acto jurdico y que
constituya adems como se dice en el citado ATC 135/2004 expresin de la voluntad
institucional de aquella, esto es, dicho en trminos negativos, que no se presente como un
acto de trmite en el procedimiento de que se trate (FFJJ 6, 7 y 8). En el citado Auto no se
cuestiona que puedan ser objeto de impugnacin actos de carcter parlamentario, pero en
definitiva se rechaza que puedan serlo actos que formen parte de un procedimiento
legislativo (FJ 4). Esta ltima condicin no concurre en la Resolucin 5/X, objeto de la
presente impugnacin.
La Resolucin 5/X del Parlamento de Catalua es un acto perfecto o definitivo, pues
constituye una manifestacin acabada de la voluntad de la Cmara. A estos efectos es
indiferente que en l se afirme el propsito de iniciar el proceso para hacer efectivo el
ejercicio del derecho a decidir, pues un acto solo puede ser identificado como de trmite
con el sentido y efectos procesales a que se refiere el ATC 135/2004, cuando se inserta
como tracto o secuencia en un procedimiento jurdico reglado; y este no es el caso de la
Resolucin 5/X, que se dicta para impulsar o dar inicio a un determinado proceso poltico
que no tiene carcter reglado.
El acto impugnado es un acto poltico, adoptado por un poder pblico, el Parlamento de
Catalua, en ejercicio de una de las atribuciones que confiere a este rgano el
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ordenamiento de la Comunidad Autnoma (art. 55.2 EAC y arts. 145 y siguientes del
Reglamento parlamentario) y mediante el procedimiento establecido al efecto, pero con
naturaleza jurdica.
Sin embargo, la impugnacin que examinamos solo ser admisible si, adems de ello,
pueden apreciarse en el acto impugnado, siquiera indiciariamente, capacidad para producir
efectos jurdicos. El simple enunciado de una proposicin contraria a la Constitucin, en
efecto, no constituye objeto de enjuiciamiento por este Tribunal (ATC 135/2004, FJ 2; en
iguales trminos, ATC 85/2006, de 15 de marzo, FJ 3, en recurso de amparo).
Es preciso un razonamiento detenido para dirimir si esta Resolucin es apta para producir
efectos jurdicos propios y no meramente polticos. Pudiera entenderse que la Resolucin
carece de efectos jurdicos sobre sus destinatarios declarados, que son, de una parte, la
ciudadana de Catalua, a la que se exhorta, en su conclusin, a ser protagonista en el
proceso democrtico de ejercicio del derecho a decidir y, de otra, el Gobierno de la
Generalitat, cuya accin se quiere orientar o impulsar con este acto.
En este caso el Tribunal aprecia que, en principio, respecto de los ciudadanos de
Catalua, la Resolucin contrae sus efectos a exhortarlos en su accin poltica, sin efecto
vinculante de naturaleza alguna, pues quienes as son animados gozan ya, al amparo de
la Constitucin y sin necesidad de llamamiento parlamentario alguno, de la ms amplia
libertad poltica (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 12).
Como acto de impulso de la accin del Gobierno, la Resolucin carece igualmente de
eficacia vinculante, como tiene declarado este Tribunal respecto de actos parlamentarios
de este gnero (SSTC 180/1991, de 23 de septiembre, FJ 2; 40/2003, de 27 de febrero, FJ
3, y 78/2006, de 13 de marzo, FJ 3).
Sin embargo, lo jurdico no se agota en lo vinculante. Pudiera sostenerse que la
Resolucin impugnada no tiene sobre la ciudadana, el Gobierno de la Generalitat o el
resto de las instituciones catalanas efectos jurdicos de otro tipo, como pudieran ser los de
autorizacin o habilitacin para actuar en determinado sentido, visto que ninguna norma
del ordenamiento autonmico condiciona a la adopcin por el Parlamento de un acto como
el impugnado la validez de la accin del Gobierno o la actuacin de la ciudadana o de las
instituciones. Pero el Tribunal, en primer lugar, entiende que el punto primero de la
Resolucin impugnada, en cuanto declara la soberana del pueblo de Catalua
(Soberana. El pueblo de Catalua tiene, por razones de legitimidad democrtica,
carcter de sujeto poltico y jurdico soberano) es susceptible de producir efectos
jurdicos, puesto que, insertado en el llamamiento a un proceso de dilogo y negociacin
con los poderes pblicos (principio cuarto) encaminado a hacer efectivo el ejercicio del
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derecho a decidir para que los ciudadanos y ciudadanas de Catalua puedan decidir su
futuro poltico colectivo (parte inicial de la Declaracin), puede entenderse como el
reconocimiento en favor de aquellos a quienes se llama a llevar a cabo el proceso en
relacin con el pueblo de Catalua (especialmente el Parlamento de Catalua y el
Gobierno de la Generalitat), de atribuciones inherentes a la soberana superiores a las que
derivan de la autonoma reconocida por la Constitucin a las nacionalidades que integran
la Nacin espaola. En segundo lugar, el carcter asertivo de la Resolucin impugnada,
que acuerda iniciar el proceso para hacer efectivo el ejercicio del derecho a decidir, no
permite entender limitados sus efectos en el mbito parlamentario al terreno estrictamente
poltico, puesto que reclama el cumplimiento de unas actuaciones concretas y este
cumplimiento es susceptible del control parlamentario previsto para las resoluciones
aprobadas por el Parlamento (art. 146.4 del Reglamento del Parlamento de Catalua).
En suma, este Tribunal considera que, sin perjuicio de su marcado carcter poltico, la
Resolucin 5/X tiene carcter jurdico y, adems, produce efectos de esta naturaleza. Por
ello, la impugnacin deducida por el Abogado del Estado debe ser admitida.
De acuerdo con esta hermenutica constitucional, debe concluirse igualmente en este caso que
la Resolucin impugnada tiene carcter jurdico y adems produce efectos de esta naturaleza, sin
perjuicio de su marcado carcter poltico. Esta conclusin debe afirmarse respecto de la
Resolucin en su totalidad, que debe considerarse a este efecto como un conjunto coherente que
persigue unas finalidades claramente establecidas y a las que sirven cada uno de sus apartados,
cuyo anlisis, por otro lado, incluso considerados individualmente, arroja la misma conclusin.
En efecto, el apartado sexto, al atribuir al Parlamento de Catalua la expresin del poder
constituyente, viene a reiterar el contenido del principio primero de la Resolucin 5/X del
Parlamento de Catalua, por la que se aprueba la Declaracin de soberana y del derecho a
decidir del pueblo de Catalua, que fue declarado inconstitucional y nulo por la STC 42/2014, de
25 de marzo. A estos efectos, valga recordar el razonamiento del propio Tribunal en el
Fundamento Jurdico 2 de dicha Sentencia:
[] el carcter asertivo de la Resolucin impugnada, que acuerda iniciar el proceso
para hacer efectivo el ejercicio del derecho a decidir, no permite entender limitados sus
efectos en el mbito parlamentario al terreno estrictamente poltico, puesto que reclama el
cumplimiento de unas actuaciones concretas y este cumplimiento es susceptible del
control parlamentario previsto para las resoluciones aprobadas por el Parlamento (art.
146.4 del Reglamento del Parlamento de Catalua).
Ahora bien, el propio apartado Sexto lleva esta premisa hasta sus ltimas consecuencias de
manera explcita, al considerar igualmente al Parlamento de Catalua expresin del poder
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constituyente, concretndose en los apartados Tercero y Quinto la apertura del proceso


constituyente y la elaboracin de leyes del proceso constituyente. Es ms, la Resolucin parte
expresamente de la prdida de la supremaca de la Constitucin en el territorio de Catalua
cuando su apartado Sexto seala que reitera que este Parlamento y el proceso de desconexin
democrtica no se supeditarn a las decisiones de las instituciones del Estado espaol, en
particular del Tribunal Constitucional, a quien considera deslegitimado y sin competencia a raz
de la sentencia de junio de 2010 sobre el Estatuto de Autonoma de Catalua votado previamente
por el pueblo en referndum, entre otros, y aade su apartado Octavo, como corolario de la
premisa inaplicativa acabada de resear, que Insta al futuro gobierno a cumplir exclusivamente
aquellas normas o mandatos emanados de esta Cmara, legtima y democrtica, a fin de blindar
los derechos fundamentales que puedan estar afectados por decisiones de instituciones del
Estado Espaol.
Es evidente que la Resolucin tiene carcter jurdico y adems produce efectos de esta
naturaleza, que se expondrn de una manera ms detallada a lo largo del presente Acuerdo y,
por tanto, que procede la admisin de la impugnacin que se plantea en relacin con la misma.
En consecuencia, corresponde tratar seguidamente la motivacin de la impugnacin que se
plantea, para lo cual, en primer lugar, se exponen con carcter general las vulneraciones que
determinan la inconstitucionalidad en su conjunto de la Resolucin, sin perjuicio de realizar
finalmente un anlisis pormenorizado de los distintos apartados y del anexo de la misma.
II. La Resolucin plantea con carcter general dos tipos de objeciones, entre otras que se
detallarn al analizar cada apartado de la misma. Por una parte, el reconocimiento explcito de la
soberana de Catalua, la atribucin al Parlamento de Catalua de la expresin del poder
constituyente y la declaracin solemne del inicio del proceso constituyente. Y, por otra parte, el
compromiso de no supeditar el proceso descrito a las decisiones del Estado espaol, ni por ello,
al ordenamiento jurdico, y como corolario de la misma, instar al Gobierno Cataln a actuar en el
mismo sentido expresado en la propia Resolucin.
De este modo, las vulneraciones producidas por la Resolucin que se impugna inciden, entre
otros a los que se aludir posteriormente, por una parte, sobre los artculos 1.2, 1.3, 2, 23 y 168
de la Constitucin y, por otra parte, de manera especial sobre los artculos 1.1 y 9.1 de la Norma
Fundamental, as como sobre el deber de lealtad constitucional del Parlamento de Catalua en
los trminos que ha sido establecido por el Tribunal Constitucional. Se produce asimismo la
vulneracin de los artculos 1 y 2.4 del Estatuto de Autonoma de Catalua, aprobado por Ley
Orgnica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonoma de Catalua.
II.1. Conviene detenerse en primer lugar en la exposicin general del fundamento de la
inconstitucionalidad de la Resolucin, coincidente por otra parte en tales vicios de
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inconstitucionalidad con los determinantes de la inconstitucionalidad ya declarada por el Tribunal


Constitucional en el caso de la Resolucin del Parlamento de Catalua 5/X, de 23 de enero de
2013, por la que se aprueba la Declaracin de soberana y del derecho a decidir del pueblo de
Catalua, con la diferencia de que en el presente caso, como se expondr en el apartado
siguiente del presente Acuerdo, la inconstitucionalidad debe predicarse del conjunto de la
Resolucin.
En relacin con el fundamento de la impugnacin, se considera que, al igual que suceda con la
Resolucin 5/X del Parlamento de Catalua, de 23 de enero de 2013, por la que se aprueba la
Declaracin de soberana y del derecho a decidir del pueblo de Catalua, la Resolucin es
inconstitucional por vulnerar fundamentalmente (sin perjuicio de otras infracciones que despus
se detallarn) lo dispuesto en los artculos de la Constitucin 1.1, 1.2, 2, 9.1, 23 y 168, as como
los artculos 1 y 2.4 del Estatuto de Autonoma de Catalua, aprobado por Ley Orgnica 6/2006,
de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonoma de Catalua.
La Resolucin es claramente lesiva de la atribucin de la soberana nacional al pueblo espaol
establecida por la Constitucin espaola (art. 1.2. CE), as como de la garanta constitucional de
la "indisoluble unidad de la Nacin espaola, patria comn e indivisible de todos los espaoles",
unidad que la propia norma suprema eleva a fundamento suyo (art. 2 CE). En consecuencia,
dicha inconstitucionalidad resulta predicable respecto del conjunto de la Resolucin como un
todo, pues resulta indubitable que plantea una cuestin que afecta al orden constituido y al
fundamento mismo del orden constitucional.
De este mismo esquema parte el Estatuto de Autonoma de Catalua, en sus artculos 1 y 2.4.
De conformidad con su artculo 1 Catalua, como nacionalidad, ejerce su autogobierno
constituida en Comunidad Autnoma de acuerdo con la Constitucin y con el presente Estatuto,
que es su norma institucional bsica. Por su parte, el artculo 2.4 establece que Los poderes de
la Generalitat emanan del pueblo de Catalua y se ejercen de acuerdo con lo establecido en el
presente Estatuto y la Constitucin, tras determinar en el artculo 2.2 que La Generalitat est
integrada por el Parlamento, la Presidencia de la Generalitat, el Gobierno y las dems
instituciones que establece el Captulo V, del Ttulo II.
Resumiendo la doctrina constitucional sobre la soberana nacional residenciada en el pueblo
espaol de la que emanan todos los poderes del Estado (art. 1.2 CE), la Sentencia del Tribunal
Constitucional 247/2007, de 12 de diciembre, FJ 4.a), ha recordado que "la estructuracin del
poder del Estado se basa, segn la Constitucin, en el principio de unidad, fundamento de la
propia Constitucin, y en los de autonoma y solidaridad", pues -como ya se dijo en la temprana
STC 4/1981, de 2 de febrero, FJ 3- "la Constitucin parte de la unidad de la Nacin espaola que
se constituye en Estado social y democrtico de Derecho, cuyos poderes emanan del pueblo
espaol en el que reside la soberana nacional", de manera que "autonoma no es soberana -y
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an este poder tiene sus lmites-, y dado que cada organizacin territorial dotada de autonoma
es una parte del todo, en ningn caso el principio de autonoma puede oponerse al de unidad,
sino que es precisamente dentro de ste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el
art. 2 de la Constitucin", lo que supone que, "como una consecuencia del principio de unidad y
de la supremaca del inters de la Nacin", el Estado quede colocado "en una posicin de
superioridad, tal y como establecen diversos preceptos de la Constitucin tanto en relacin a las
Comunidades Autnomas, concebidas como entes dotadas de autonoma cualitativamente
superior a la administrativa (arts. 150.3 y 155, entre otros), como a los entes locales (art.
148.1.2)". Y concluye la STC 247/2007, de 12 de diciembre, que "el Estado autonmico se
asienta en el principio fundamental de que nuestra Constitucin hace residir la soberana nacional
en el pueblo espaol (art. 1.2 CE)", aadiendo, con cita de la STC 76/1988, de 26 de abril, FJ 3,
que la Constitucin "no es el resultado de un pacto entre instancias territoriales histricas que
conserven unos derechos anteriores a la Constitucin y superiores a ella, sino una norma del
poder constituyente que se impone con fuerza vinculante general en su mbito, sin que queden
fuera de ella situaciones 'histricas' anteriores".
La Constitucin Espaola se describe a s misma en el prembulo como proclamacin de la
voluntad de "la Nacin espaola [...] en uso de su soberana", y seala que esta Nacin ha de
entenderse no slo como pueblo espaol del presente sino como pueblo espaol en su historia
pasada y futura ("La Nacin espaola, deseando establecer la justicia, la libertad y la seguridad y
promover el bien de cuantos la integran, en uso de su soberana, proclama su voluntad"). Pero,
sobre ello, la Nacin espaola -cuya "indisoluble unidad" es el fundamento mismo de la norma
suprema (art. 2 CE)- aparece constitucionalmente no slo como "la patria comn e indivisible de
todo los espaoles", sino como el sujeto constitucional que "reconoce y garantiza el derecho a la
autonoma de las nacionalidades y regiones que la integran", a las que el Prembulo llama
"pueblos de Espaa".
Como seala el Consejo de Estado, en el Dictamen 1.119/2008, de 3 de julio, "la autonoma
poltica no puede legitimar el pronunciamiento de una parte del electorado acerca de una decisin
de orden constitucional que [...] afecta a aspectos esenciales de todo el Estado y a todos los
poderes pblicos en general". (Dictamen emitido con ocasin de la impugnacin de la Ley del
Parlamento Vasco 9/2008, de 27 de junio, de convocatoria y regulacin de una consulta popular
al objeto de recabar la opinin ciudadana de la Comunidad Autnoma del Pas Vasco sobre la
apertura de un proceso de negociacin para alcanzar la paz y la normalizacin poltica, declarada
inconstitucional por STC 103/2008, de 11 de septiembre).
Cabe asimismo tener en cuenta que, a diferencia de lo que sucede con otros textos
constitucionales de nuestro entorno, la Constitucin espaola no prohbe que se reforme ninguno
de sus preceptos, pudiendo incluso llegar a modificarse el propio modelo de Estado. En caso de
12

producirse esta situacin, lo que la Constitucin s exige es que para ello se siga el procedimiento
previsto en el artculo 168 CE, pues "la Constitucin Espaola, a diferencia de la francesa o la
alemana, no excluye de la posibilidad de reforma ninguno de sus preceptos ni somete el poder de
revisin constitucional a ms lmites expresos que los estrictamente formales y de procedimiento"
(STC 48/2003, de 12 de marzo, FJ 7).
Partiendo de esta premisa, una reforma constitucional que conlleve un cambio sustancial del
modelo de Estado ha de ser el producto de una decisin del pueblo espaol en su conjunto,
titular de la soberana nacional (art. 1.2 CE y Sentencia del Tribunal Constitucional 12/2008, de
29 de enero, FJ 10), lograda, precisamente, con la estricta y rigurosa observancia de cuanto
dispone el artculo 168 CE, aplicado con el ms absoluto respeto a los principios de la propia
Constitucin. Este es el significado jurdico esencial, o por lo menos uno de los significados
esenciales, de la clusula de soberana popular recogida en el art. 1.2 CE. Autonoma no es
soberana: lo advirti, como acabamos de recordar, la temprana Sentencia del Tribunal
Constitucional 4/1981, FJ 3; lo repiti la Sentencia 100/1984, de 8 de noviembre, FJ 3, y lo ha
reiterado la Sentencia 247/2007, de 12 de diciembre, en el pasaje antes transcrito.
En consecuencia, el reconocimiento de un nuevo sujeto soberano en el pueblo cataln -un sujeto
con capacidad para autodeterminarse polticamente, sea mediante 'asociacin' con Espaa o
'nueva relacin' con el Estado espaol, sea incluso mediante desmembracin del Reino de
Espaa, sea de cualquier otra manera- requiere una previa decisin constituyente, polticamente
imputable al soberano constitucional ("el pueblo espaol", art. 1.2 CE) y encauzada a travs del
procedimiento del artculo 168 de la Norma Fundamental.
Y es esta misma nocin de soberana la que ha recogido el Tribunal Constitucional en el
fundamento jurdico 4 de su Sentencia 103/2008, de 11 de septiembre, que se transcribe a
continuacin, prcticamente en su integridad, por su carcter ilustrativo. Afirma el Alto Tribunal
que:
En estos trminos resulta indudable que plantea una cuestin que afecta al orden
constituido y tambin al fundamento mismo del orden constitucional. Una afectacin de
esa naturaleza y con tal alcance es desde luego factible en nuestro Ordenamiento, toda
vez que, en el marco de los procedimientos de reforma de la Constitucin, segn
recordamos en la STC 48/2003, de 12 de marzo, F. 7, siempre y cuando no se defienda a
travs de una actividad que vulnere los principios democrticos o losderechos
fundamentales, no hay lmites materiales a la revisin constitucional, habiendo subrayado
entonces que [h]asta ese punto es cierta la afirmacin de que "la Constitucin es un
marco de coincidencias suficientemente amplio como para que dentro de l quepan
opciones polticas de muy diferente signo" (STC 11/1981, de 8 de abril, F. 7). Pero el
respeto a esos procedimientos es, siempre y en todo caso, inexcusable. Es ms, tratar de
13

sortear, eludir o simplemente prescindir de esos procedimientos sera intentar una


inaceptable va de hecho (incompatible con el Estado social y democrtico de Derecho que
se proclama en el art. 1.1 CE) para reformar la Constitucin al margen de ella o conseguir
su ineficacia prctica.
La Ley recurrida presupone la existencia de un sujeto, el Pueblo Vasco, titular de un
derecho a decidir susceptible de ser ejercitado [art. 1 b) de la Ley impugnada],
equivalente al titular de la soberana, el pueblo espaol, y capaz de negociar con el Estado
constituido por la Nacin espaola los trminos de una nueva relacin entre ste y una de
las Comunidades Autnomas en las que se organiza.
La identificacin de un sujeto institucional dotado de tales cualidades y competencias
resulta, sin embargo, imposible sin una reforma previa de la Constitucin vigente. En
realidad el contenido de la consulta no es sino la apertura de un procedimiento de
reconsideracin del orden constituido que habra de concluir, eventualmente, en una
nueva relacin entre el Estado y la Comunidad Autnoma del Pas Vasco; es decir, entre
quien, de acuerdo con la Constitucin, es hoy la expresin formalizada de un
ordenamiento constituido por voluntad soberana de la Nacin espaola, nica e indivisible
(art. 2 CE), y un sujeto creado, en el marco de la Constitucin, por los poderes constituidos
en virtud del ejercicio de un derecho a la autonoma reconocido por la Norma fundamental.
Este sujeto no es titular de un poder soberano, exclusivo de la Nacin constituida en
Estado. Y es que, como recordamos en la STC 247/2007, de 12 de diciembre, F. 4 a), con
cita de la STC 4/1981, de 2 de febrero, F. 3, la Constitucin parte de la unidad de la
Nacin espaola, que se constituye en Estado social y democrtico de Derecho, cuyos
poderes emanan del pueblo espaol en el que reside la soberana nacional. El
procedimiento que se quiere abrir, con el alcance que le es propio, no puede dejar de
afectar al conjunto de los ciudadanos espaoles, pues en el mismo se abordara la
redefinicin del orden constituido por la voluntad soberana de la Nacin, cuyo cauce
constitucionalmente no es otro que el de la revisin formal de la Constitucin por la va del
art.168 CE, es decir, con la doble participacin de las Cortes Generales, en cuanto
representan al pueblo espaol (art. 66.1 CE), y del propio titular de la soberana,
directamente, a travs del preceptivo referndum de ratificacin (art. 168.3 CE).
La cuestin que ha querido someterse a consulta de los ciudadanos de la Comunidad
Autnoma del Pas Vasco afecta (art. 2 CE) al fundamento del orden constitucional vigente
(en la medida en que supone la reconsideracin de la identidad y unidad del sujeto
soberano o, cuando menos, de la relacin que nicamente la voluntad de ste puede
establecer entre el Estado y las Comunidades Autnomas) y por ello slo puede ser objeto
de consulta popular por va del referndum de revisin constitucional. Es un asunto
14

reservado en su tratamiento institucional al procedimiento del art. 168 CE. La que aqu nos
ocupa no puede ser planteada como cuestin sobre la que simplemente se interesa el
parecer no vinculante del cuerpo electoral del Pas Vasco, puesto que con ella se incide
sobre cuestiones fundamentales resueltas con el proceso constituyente y que resultan
sustradas a la decisin de los poderes constituidos. El respeto a la Constitucin impone
que los proyectos de revisin del orden constituido, y especialmente de aquellos que
afectan al fundamento de la identidad del titular nico de la soberana, se sustancien
abierta y directamente por la va que la Constitucin ha previsto para esos fines. No caben
actuaciones por otros cauces ni de las Comunidades Autnomas ni de cualquier rgano
del Estado, porque sobre todos est siempre, expresada en la decisin constituyente, la
voluntad del pueblo espaol, titular exclusivo de la soberana nacional, fundamento de la
Constitucin y origen de cualquier poder poltico.
Por tanto, cuando se declara, como es el caso que nos ocupa, que la soberana y el poder
constituyente, el poder ms alto, el poder soberano sobre los dems poderes, el poder de decidir
sobre la organizacin poltica interna y externa, corresponde a un pueblo, decimos que ese
pueblo es soberano o que goza de soberana nacional. En este sentido, la admisin de la
Resolucin catalana supondra aceptar que una parte del pueblo espaol, en este caso, el
cataln, pudiera, en hiptesis, abrir un proceso constituyente, por su nica y soberana voluntad e
imponer esa apertura de un periodo constituyente a la gran mayora del pueblo espaol,
expresndose la tensin entre el pueblo espaol como titular de la soberana nacional y una parte
del mismo (en este caso, el cataln) al que se reconocera en la prctica una capacidad
exorbitante de las competencias de mbito territorial limitado y afectantes al orden constitucional
establecido, como ha sealado el Consejo de Estado en el Dictamen 1.119/2008, de 3 de julio.
Y este mismo concepto de pueblo soberano es el ratificado por el Tribunal Constitucional cuando
ha enjuiciado la constitucionalidad del propio Estatuto de Autonoma de Catalua, aprobado por
Ley Orgnica 6/2006, de 19 de julio, en su STC 31/2010, de 28 de junio. En concreto, al afirmar
la constitucionalidad del artculo 2.4 del Estatuto de Autonoma de Catalua, por cuanto proclama
que los poderes de la Generalitat emanan del pueblo de Catalua el Alto Tribunal sentencia que
El pueblo de Catalua no es, por tanto, en el art. 2.4 EAC, sujeto jurdico que entre
en competencia con el titular de la soberana nacional cuyo ejercicio ha permitido la
instauracin de la Constitucin de la que trae causa el Estatuto que ha de regir
como norma institucional bsica de la Comunidad Autnoma de Catalua. El pueblo
de Catalua comprende as el conjunto de los ciudadanos espaoles que han de ser
destinatarios de las normas, disposiciones y actos en que se traduzca el ejercicio
del poder pblico constituido en Generalitat de Catalua. Justamente por ser
destinatarios de los mandatos de ese poder pblico, el principio constitucional
15

democrtico impone que tambin participen, por los cauces constitucional y


estatutariamente previstos, en la formacin de la voluntad de los poderes de la
Generalitat. Tal es el designio que justifica la expresin pueblo de Catalua en el
art. 2.4 EAC, por entero distinta, conceptualmente, de la que se significa en nuestro
Ordenamiento con la expresin pueblo espaol, nico titular de la soberana
nacional que est en el origen de la Constitucin y de cuantas normas derivan de
ella su validez. (STC 31/2010, de 28 de junio, FJ 9).
La declaracin del Parlamento de Catalua de que el Parlamento cataln es depositario de la
soberana y expresin del poder constituyente supone declarar que el pueblo cataln es titular de
una soberana nacional distinta a la del pueblo espaol, vulnerando frontalmente y de manera
evidente lo dispuesto en el art. 1.2 CE, segn ha interpretado el Alto Tribunal, el cual contina
diciendo en el FJ 11 de la misma STC 31/2010, de 28 de junio, lo siguiente:
baste decir ahora que llevaran razn los recurrentes si la ciudadana catalana a la
que se refiere el art. 7 EAC (y con l los arts. 6.2 y 11.2 EAC) pretendiera oponerse
a la ciudadana espaola, ofrecindose como una condicin distinta y predicada de
un sujeto ajeno al pueblo espaol del art. 1.2 CE y titular entonces de alguna suerte
de poder soberano de imposible reconduccin al ejercido por el poder constituyente
cuya voluntad se ha formalizado en la Constitucin Espaola. [...] [L]os ciudadanos
de Catalua no pueden confundirse con el pueblo soberano concebido como la
unidad ideal de imputacin del poder constituyente y como tal fundamento de la
Constitucin y del Ordenamiento (STC 12/2008, de 29 de enero, FJ 10), siendo
claro que las causas determinantes de una condicin jurdica -sea la de elector,
como en el supuesto de la STC 12/2008, sea, como ahora, la de ciudadano de
Catalua- no afectan [] a esta unidad ideal, sino al conjunto de quienes, como
ciudadanos, estn sometidos al Ordenamiento espaol y no tienen, en cuanto tales,
ms derechos que los que la Constitucin les garantiza, con el contenido que,
asegurado un mnimo constitucional indisponible, determine el legislador
constituido (STC 12/2008, loc. cit.), se trate, segn los casos, del legislador estatal
o del autonmico.
Por todo lo expuesto, la Resolucin impugnada no tiene cabida en el orden constitucional vigente
en tanto que el pueblo soberano es la unidad ideal de imputacin del poder constituyente y como
tal fundamento de la Constitucin y del Ordenamiento (STC 12/2008, de 29 de enero, FJ 10).
Y por ello, resulta manifiesta la vulneracin de los artculos 1.2 y 2 CE, cuya reforma, exige
adems, el tratamiento institucional que les es propio, de conformidad con lo dispuesto en el
artculo 168 CE, por lo que, por inobservancia, este precepto tambin se ve conculcado. Esta
inobservancia determina igualmente la vulneracin del artculo 23 de la Constitucin, por cuanto
16

la Resolucin al atribuir a Catalua la soberana y reservar al Parlamento cataln la expresin del


poder constituyente, vulnera preceptos constitucionales que resuelven estas cuestiones tras el
proceso constituyente y solo pueden revisarse, como ha sealado el Tribunal Constitucional, por
el mecanismo del artculo 168 con participacin de todos los ciudadanos espaoles.
Resultan igualmente vulnerados los artculos 1 y 2.4 del Estatuto de Autonoma de Catalua.
II.2.- En segundo trmino es menester recordar que el artculo 9.1 de la Constitucin consagra el
principio de primaca de la Constitucin, al establecer que [L]os ciudadanos y los poderes
pblicos estn sujetos a la Constitucin y al resto del ordenamiento jurdico. Pues bien, siendo
esta sujecin predicable de todos los poderes pblicos en general, es predicable, en este caso,
del Parlamento de Catalua en particular, el cual, al aprobar la Resolucin aqu cuestionada, est
incumpliendo este deber constitucional como poder pblico.
En trminos generales, en relacin con el principio de primaca de la Constitucin previsto en el
artculo 9.1 CE, expresin de la clausula de Estado de Derecho contemplada en el artculo 1.1
CE, el Tribunal Constitucional estableci en fecha temprana que no se trataba de una mera
declaracin programtica, sino que, por el contrario, se configura como un precepto que vincula
a todos los poderes pblicos y es origen inmediato de derechos y obligaciones STC 21/1981,
de 21 de junio, F.J. 17-. Configuracin de la Constitucin que implica, en definitiva, que se trata
de una norma cualitativamente distinta de las dems, por cuanto incorpora el sistema de valores
esenciales que ha de constituir el orden de convivencia poltica y de informar todo el
ordenamiento jurdico. La Constitucin es as la norma fundamental y fundamentadora de todo el
orden jurdico STC 9/1981, de 31 de marzo, F.J. 3-.
Con un carcter an ms especfico, hay que tener en cuenta que el Tribunal Constitucional ha
tenido ya ocasin de pronunciarse sobre estas cuestiones precisamente en relacin con la
Comunidad Autnoma de Catalua, dado que, tal y como ya se ha indicado con anterioridad, en
la Sentencia 42/2014 ha estimado parcialmente, por unanimidad, el recurso del Gobierno contra
la Resolucin 5/X del Parlamento de Catalua, por la que se aprueba la Declaracin de
soberana y del derecho a decidir del pueblo de Catalua y ha declarado "inconstitucional y nulo"
el principio primero que recoge dicho documento, principio segn el cual "el pueblo de Catalua
tiene, por razones de legitimidad democrtica, carcter de sujeto poltico y jurdico soberano".
Pues bien, el Tribunal ha considerado (FJ 3) que:
a) La clusula primera de la Declaracin, que proclama el carcter de sujeto poltico y
jurdico soberano del pueblo de Catalua debe ser considerada inconstitucional y nula. En
efecto, su texto literal va ms all de las apelaciones de legitimidad histrica y democrtica
que se hacen en el prembulo. En su contenido se incluyen con carcter global los
aspectos poltico y jurdico de la soberana. Se redacta en trminos de presente, en
contraste con el resto de los principios de la Resolucin, que aparecen redactados como
17

mandatos de futuro o en forma dentica. Se trata, pues, de un principio que, en su


formulacin, no aparece sometido a la modulacin que puede resultar de los principios
subsiguientes.
En suma, el reconocimiento que lleva a cabo del pueblo de Catalua como sujeto poltico
y jurdico soberano resulta contrario a los arts. 1.2 y 2 CE y a los arts. 1 y 2.4 EAC, as
como, en relacin con ellos, a los arts. 9.1 y 168 CE, invocados por el Abogado del Estado,
en la medida en que, respectivamente, consagran los principios de primaca de la
Constitucin y someten la reforma del ttulo preliminar de esta, entre otros preceptos, a un
procedimiento y a unos requisitos determinados. Esta apreciacin comporta la procedencia
de efectuar el correspondiente pronunciamiento de inconstitucionalidad en el fallo de esta
resolucin. Esto no es obstculo a lo que se dir ms adelante en cuanto a la
constitucionalidad del resto de la Resolucin del Parlamento de Catalua [].
En suma, la Resolucin al plantear en sus diferentes apartados la expresa inaplicacin de la
Constitucin en una parte del territorio estatal, est vulnerando el principio de primaca
constitucional establecido en el artculo 9.1 CE, alterando con ello el sistema de valores
esenciales que constituye el orden de convivencia poltica, en trminos incompatibles con un
Estado de Derecho, por lo que resulta igualmente vulnerado el artculo 1.1 de la Constitucin.
Ello se traduce en la vulneracin del deber de lealtad constitucional en los trminos que ha sido
establecido por la Jurisprudencia Constitucional. Por lealtad constitucional cabe entender
sujecin o acatamiento a la supremaca constitucional. En efecto, el Tribunal Constitucional as lo
ha entendido en repetidas ocasiones. As en la STC 122/1983, de 16 de diciembre, en la que fue
objeto de control de constitucionalidad el deber de los parlamentarios gallegos de jurar o
prometer acatar y guardar fidelidad a la Constitucin y al Estatuto, el Tribunal estableci que la
citada obligacin no implicaba la adhesin ideolgica a los contenidos concretos de las normas
mencionadas, sino a acatar las reglas de juego poltico y el orden jurdico existente y a no intentar
su transformacin por medios ilegales. Tal deber, por tanto, no es contrario a la libertad
ideolgica consagrada en el artculo 16, sino que es una concrecin del deber de acatamiento a
la Constitucin prevista en el artculo 9.1 de la Constitucin, que para el caso de los titulares de
los poderes pblicos se traduce en un deber general de realizar sus funciones de conformidad
con aqulla. La misma doctrina se repite en la STC 119/1990, de 21 de julio.
III. Una vez expuesto el fundamento general de la impugnacin procede un anlisis ms
pormenorizado y esquemtico de cada uno de los apartados y del anexo de la Resolucin, para
poner de manifiesto las concretas infracciones constitucionales producidas por la misma.
No obstante, con carcter previo debe sealarse que la inconstitucionalidad que se postula, por
ms que puede justificarse respecto de cada uno de los apartados de la Declaracin considerado
singularmente, se proyecta sobre la Resolucin en su integridad como un todo, que debe
considerarse a este efecto como un conjunto coherente que persigue unas finalidades claramente
18

establecidas y a las que sirven cada uno de los apartados de la Declaracin y su anexo, cuyo
anlisis, por otro lado, incluso considerados individualmente, arroja la misma conclusin.
Por consiguiente, se entiende que la impugnacin debe tener por objeto la totalidad de la
Resolucin, incluso si se apreciase que en alguno de los apartados de la Declaracin no
concurren las razones de la inconstitucionalidad que despus se expondrn, porque como se ha
sealado cada uno de sus nueve apartados y el anexo se integran en la Declaracin como un
todo y carecen de sentido al margen de la misma. En esta misma lnea, cabe recordar el criterio
del Consejo de Estado sobre la procedencia de impugnar una norma jurdica en su conjunto
incluyendo las disposiciones accesorias o instrumentales que no tendran una funcionalidad
normativa propia y autnoma (Dictamen 796/2012). Tambin el Tribunal Constitucional ha
estimado la procedencia de declarar la inconstitucionalidad de una norma incluso cuando
determinadas previsiones en s mismas no incurran en ningn defecto material de
constitucionalidad, por ser instrumentales para el cumplimiento del fin de la norma y carecer de
sentido dejarlas aisladamente vigentes una vez anulado el contexto del que forman parte
(Sentencia de la Sala Primera 143/2012, de 2 de julio de 2012).
Ello no obstante, se analizan seguidamente cada uno de los apartados y el anexo de la
Declaracin exponiendo, ya de una forma ms esquemtica, las vulneraciones producidas en
cada caso:
III.1.- Apartado Primero de la Resolucin.
PRIMERO.- El Parlamento de Catalua constata que el mandato democrtico obtenido en las
pasadas elecciones del 27 de septiembre del 2015 se basa en una mayora de escaos de las
fuerzas parlamentarias que tienen el objetivo de que Catalua se convierta en un estado
independiente y en una amplia mayora soberanista en votos y escaos que apuesta por la
apertura de un proceso constituyente no subordinado.
Este apartado vulnera al menos los artculos 1.1, 1.2, 2, 9.1, 23 y 168 de la Constitucin
espaola, as como los artculos 1 y 2.4 del Estatuto de Autonoma de Catalua. Se pretende, al
margen del procedimiento de reforma constitucional, iniciar formalmente el proceso de creacin
de Catalua como Estado independiente, mediante un proceso constituyente, que no es el
previsto en el artculo 168 de la Constitucin, as como modificar el estatuto jurdico poltico de
Catalua sin respetar las previsiones establecidas en el Estatuto de Autonoma de Catalua para
su reforma, y se parte de la premisa de una soberana distinta a la establecida por la
Constitucin espaola y el Estatuto de Autonoma de Catalua, vulnerando en consecuencia el
derecho de participacin poltica de los ciudadanos espaoles al reformar de hecho la
Constitucin al margen del procedimiento del artculo 168 de la misma.
III.2.- Apartado Segundo de la Resolucin.
19

SEGUNDO.- El Parlamento de Catalua declara solemnemente el inicio del proceso de creacin


de un estado cataln independiente en forma de repblica.
Este apartado vulnera al menos los artculos 1.1, 1.2, 2, 9.1, 23 y 168 de la Constitucin
espaola, adems del artculo 1.3 y del Ttulo II de la Constitucin espaola, relativos al
establecimiento de la Monarqua parlamentaria como forma poltica del Estado espaol y a la
Corona. Vulnera igualmente los artculos 1 y 2.4 del Estatuto de Autonoma de Catalua. Se
declara, al margen del procedimiento de reforma constitucional, el inicio del proceso de creacin
de Catalua como Estado independiente. Se han sealado ya en los apartados anteriores del
presente Acuerdo las razones de la inconstitucionalidad del precepto. Se establece adems la
repblica como forma poltica del pretendido nuevo Estado.
III.3.- Apartado Tercero de la Resolucin
TERCERO.- El Parlamento de Catalua proclama la apertura de un proceso constituyente
ciudadano, participativo, abierto, integrador y activo para preparar las bases de la futura
constitucin catalana.
Por las razones expuestas y por tanto por la infraccin de los mismos preceptos constitucionales
y estatutarios no puede declararse la apertura de un proceso constituyente, puesto que la
soberana corresponde al pueblo espaol, del que emanan los poderes del Estado, y la
modificacin de la Constitucin y del Estatuto de Autonoma requiere aplicar los procedimientos
establecidos para la reforma de los mismos. Se excluye adems de la participacin que se
pretende a los ciudadanos espaoles que no tengan la condicin poltica de catalanes.
III.4. Apartado Cuarto de la Resolucin.
CUARTO.- El Parlamento de Catalua insta al futuro gobierno a adoptar las medidas necesarias
para hacer efectivas estas declaraciones.
Este apartado es obviamente inconstitucional, por infraccin de los preceptos constitucionales
sealados en los apartados anteriores, al resultar las declaraciones que se pretenden hacer
efectivas inconstitucionales y contrarias al Estatuto de Autonoma. Se trata por tanto de instar al
futuro gobierno a actuar contra el Estado de Derecho y el orden constitucional y estatutario,
sometido nicamente a la arbitrariedad de entender vigentes las normas que por el Parlamento
cataln (sin exigir mayora alguna cualificada a tal efecto) se consideren como vigentes en cada
momento, en un marco de absoluta carencia de seguridad jurdica ni garantas para los
ciudadanos, sustituyendo el imperio del Derecho por el imperio de la arbitrariedad de una
mayora no cualificada de un Parlamento autonmico y al margen de cualquier procedimiento
vlido.
20

III.5. Apartado Quinto de la Resolucin.


QUINTO.- El Parlamento de Catalua considera pertinente iniciar en el plazo de treinta das la
tramitacin de las leyes de proceso constituyente, de seguridad social y de hacienda pblica.
La referencia al proceso constituyente determina la inconstitucionalidad de este apartado por las
mismas razones, vulnerndose adems las competencias estatales en materia de Hacienda
General ex artculo 149.1.14 CE, y legislacin bsica y rgimen econmico de la Seguridad
Social ex artculo 149.1.17 CE.
En este punto cabe hacer notar la vinculacin de este apartado con los recientes Autos del
Tribunal Constitucional de 3 de noviembre de 2015 siguientes:
a) Mantenimiento de la suspensin en relacin con el conflicto positivo de competencia sobre
el Decreto de la Generalitat de Catalua 16/2015, de 24 de febrero, por el que se crea el
Comisionado para la Transicin Nacional; Plan Ejecutivo para la Preparacin de las
Estructuras de Estado y Plan de Infraestructuras Estratgicas; y previsiones y actuaciones
desarrolladas en aplicacin o al amparo de dicho Decreto o de los referidos planes o
coincidentes con su finalidad.
b) Mantenimiento parcial de la suspensin en relacin con determinados preceptos respecto
del recurso de inconstitucionalidad promovido por el Presidente del Gobierno sobre los
artculos 69 y 95, y disposiciones adicionales 22, 23, 24, 25 y 26 de la Ley de Catalua
3/2015, de 11 de marzo, de medidas fiscales, financieras y administrativas.
Pues bien, en ambos casos estas impugnaciones se refieren a previsiones, bien adoptadas por la
Ley catalana 3/2015 en sus disposiciones adicionales 22 y 25, o bien en el Plan Ejecutivo para la
Preparacin de Estructuras de Estado o al amparo del Decreto de la Generalitat de Catalua
16/2015, de 24 de febrero, tendentes a planificar y ordenar la regulacin, creacin y puesta en
funcionamiento de una Hacienda catalana excluyente de la estatal, as como de una seguridad
social propia. Estas previsiones han sido objeto de la decisin por el Tribunal Constitucional del
mantenimiento de su suspensin en los referidos Autos, sin que ello haya evitado que
nuevamente se promueva la adopcin de estas medidas como se ha expuesto, resultando ello
nuevamente inconstitucional.
III.6.- Apartado Sexto de la Resolucin
SEXTO.- El Parlamento de Catalua como depositario de la soberana y expresin del poder
constituyente, reitera que esta Cmara y el proceso de desconexin democrtica del Estado
espaol no se supeditarn a las decisiones de las instituciones del Estado Espaol, en particular
del Tribunal Constitucional, al que se considera carente de legitimidad y de competencia a raz de
21

la sentencia de junio de 2010 sobre el Estatuto de Autonoma de Catalua votado previamente


por el pueblo en referndum, entre otras Sentencias.
Como ya se ha sealado, el apartado sexto reitera el contenido de la Resolucin 5/X del
Parlamento de Catalua, por la que se aprueba la Declaracin de soberana y del derecho a
decidir del pueblo de Catalua, al declarar al Parlamento de Catalua depositario de la
soberana. Ahora bien, lleva esta premisa hasta sus ltimas consecuencias de manera explcita,
al considerar igualmente al Parlamento de Catalua expresin del poder constituyente. Es ms,
parte expresamente de la prdida de la supremaca de la Constitucin y por tanto tambin del
Estatuto de Autonoma de Catalua en el territorio de Catalua, con vulneracin consecuente de
los artculos 1.1 y 9.1 CE, cuando seala la Resolucin que reitera que este Parlamento y el
proceso de desconexin democrtica no se supeditarn a las decisiones de las instituciones del
Estado Espaol, en particular del Tribunal Constitucional, a quien considera deslegitimado y sin
competencia a raz de la sentencia de junio de 2010 sobre el Estatuto de Autonoma de Catalua
votado previamente por el pueblo en referndum, entre otros.
Se vulneran as las exigencias ms elementales de un Estado de Derecho, y por ello al menos
los artculos 1.1, 1.2, 2, 9.1, 9.3, 23 y 168, as como las previsiones relativas a la separacin de
poderes contenidas en los Ttulos VI y IX de la Constitucin, relativos respectivamente al Poder
Judicial y al Tribunal Constitucional. Vulnera igualmente los artculos 1 y 2.4 del Estatuto de
Autonoma de Catalua.
Un anlisis con el mnimo rigor arroja la conclusin evidente de que se pretende eludir cualquier
control del Tribunal Constitucional, y por ello, del Poder Judicial, que no puede actuar al margen
de su vinculacin a las Sentencias del Tribunal Constitucional, de acuerdo con el artculo 38 de
su Ley Orgnica. Se pretende con ello derogar, para una parte del territorio, no solo el Ttulo IX
de la Constitucin y todo lo relativo al bloque de la constitucionalidad sobre el Tribunal
Constitucional, sino violentar las notas caracterizadoras de la propia configuracin constitucional
del Estado como Estado de Derecho, y la ms elemental idea democrtica, puesto que se
infringe abiertamente la separacin de poderes, premisa esencial de cualquier ordenamiento
jurdico democrtico. Sin separacin de poderes, el Parlamento cataln, o mejor dicho, la mayora
no cualificada del mismo, queda como poder absoluto y omnmodo sin lmite ni garanta alguna,
desapareciendo la seguridad jurdica por completo.
III.7.- Apartado Sptimo de la Resolucin
SPTIMO.- El Parlamento de Catalua deber adoptar las medidas necesarias para abrir este
proceso de desconexin del Estado espaol, de una manera democrtica, masiva, sostenida y
pacfica que permita el empoderamiento de la ciudadana a todos los niveles y se base en una
participacin abierta, activa e integradora.
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En realidad se produce el desapoderamiento de los ciudadanos, inermes ante la mayora no


cualificada del Parlamento cataln, privados de los derechos que se puedan derivar del
ordenamiento jurdico que no se acata, desposedos de su derecho a la tutela judicial efectiva.
Por todo ello, y por lo ya expuesto, el apartado es inconstitucional. Se vulneran as las exigencias
ms elementales de un Estado de Derecho, y por ello al menos los artculos 1.1, 1.2, 2, 9.1, 9.3,
23 y 168 entre otros. Vulnera igualmente los artculos 1 y 2.4 del Estatuto de Autonoma de
Catalua.
III.8.- Apartado Octavo de la Resolucin y anexo de la misma.
OCTAVO.- El Parlamento de Catalua insta al futuro gobierno a cumplir exclusivamente aquellas
normas o los mandatos emanados de esta Cmara, legtima y democrtica, a fin de blindar los
derechos fundamentales que puedan resultar afectados por decisiones de las instituciones del
Estado Espaol, entre otros los especificados en el anexo de esta resolucin.
Cabe reiterar en este punto lo sealado en el apartado anterior. No resulta necesario extenderse
para reiterar que los ciudadanos quedan privados de los derechos atribuidos por el ordenamiento
vigente, sujetos solo al poder de la mayora no cualificada del Parlamento cataln.
En cuanto al anexo, lo esencial no es tanto el contenido del mismo, como que se incluye en la
Resolucin a efectos de lo dispuesto en el apartado octavo de la misma, es decir, a fin de blindar
previa enumeracin de los mismos (entre otros, es decir, sin carcter exhaustivo) los derechos
fundamentales que puedan estar afectados por las decisiones de las instituciones del Estado
Espaol, que son, entre otros, segn el apartado octavo, entre otros los descritos en el anexo
de esta resolucin.
Lo cierto es que el anexo no enumera derechos fundamentales, sino que alude a distintas
iniciativas polticas y jurdicas en materia de pobreza energtica, vivienda, sanidad, educacin,
garanta de las libertades pblicas, Administraciones locales, personas refugiadas, aborto y
financiacin de un plan de choque social y de gestin de la deuda. Estas medidas no
corresponden en todos los casos a las competencias de la Generalitat de Catalua. Sin embargo
lo esencial no es la descripcin de estas medidas que se realiza en el anexo. Lo determinante de
la inconstitucionalidad que se postula tambin respecto del anexo deriva de dos razones
diferenciadas:
a) En primer lugar, como ya se ha sealado, la inconstitucionalidad que se postula, por ms
que puede justificarse respecto de cada uno de los apartados de la Declaracin
considerado singularmente, y de su anexo, se proyecta sobre la Resolucin en su
integridad como un todo, que debe considerarse a este efecto como un conjunto coherente
que persigue unas finalidades claramente establecidas y a las que sirven cada uno de los
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apartados de la Declaracin, y su anexo, cuyo anlisis, por otro lado, incluso considerados
individualmente, arroja la misma conclusin.
b) En segundo lugar, el objeto de la Resolucin respecto de las medidas que se exponen en
su anexo no es nicamente el de instar al Gobierno de la Generalitat a actuar en el sentido
descrito en cada caso, en algunos supuestos excediendo el marco competencial, sino por
el contrario identificar derechos fundamentales que pretenden blindarse de las decisiones
que se adopten por las instituciones del Estado espaol. Y aunque lo cierto es que no se
identifican derechos fundamentales como tales, lo esencial es que el anexo carece de
sentido alguno, en los trminos que remite al mismo el apartado octavo de la Resolucin
que lo aprueba, al margen de la Resolucin en su conjunto, y que la finalidad de la
aprobacin del anexo es idntica a la expuesta respecto del apartado octavo que remite al
anexo, por lo que debe concluirse igualmente su inconstitucionalidad, a lo que cabe aadir
la carencia absoluta de la seguridad jurdica exigible en un Estado de Derecho en cuanto
se alude a unos derechos fundamentales que despus no se identifican.
III.9.- Apartado Noveno de la Resolucin
NOVENO.- El Parlamento de Catalua declara la voluntad de iniciar negociaciones con el fin de
hacer efectivo el mandato democrtico de creacin de un estado cataln independiente en forma
de Repblica y, acuerda ponerlo en conocimiento del Estado espaol, de la Unin Europea y del
conjunto de la comunidad internacional.
Se vulneran as las exigencias ms elementales de un Estado de Derecho, y por ello, al menos,
los artculos 1.1, 1.2, 1.3, 2, 9.1, 9.3, 23 y 168, adems de la competencia exclusiva del Estado
en materia de relaciones internacionales ex artculo 149.1.3 CE. Vulnera igualmente los artculos
1 y 2.4 del Estatuto de Autonoma de Catalua.
El plazo para formalizar la presente impugnacin finaliza el 9 de enero de 2016.
La presente propuesta ha sido elaborada por la Direccin General de Coordinacin de
Competencias con las Comunidades Autnomas y las Entidades Locales del Ministerio de
Hacienda y Administraciones Pblicas.
En su virtud, a propuesta del Ministro de Hacienda y Administraciones Pblicas y de acuerdo con
el Dictamen del Consejo de Estado, el Consejo de Ministros, en su reunin del da de noviembre
de 2015

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ACUERDA

1. Plantear ante el Tribunal Constitucional la impugnacin de disposiciones sin fuerza de


ley y resoluciones de las Comunidades Autnomas prevista en el artculo 161.2 de la
Constitucin contra la Resolucin 1/XI del Parlamento de Catalua sobre el inicio del
proceso poltico en Catalua como consecuencia de los resultados electorales del
27 de septiembre de 2015 y su anexo, aprobada el 9 de noviembre de 2015 y
publicada en el Boletn Oficial del Parlamento de Catalua nmero 7, de 9 de
noviembre de 2015, conforme al artculo 161 de la Constitucin y al Ttulo V de la Ley
Orgnica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, con expresa invocacin del
artculo 161.2 de la Constitucin a fin de que se produzca la suspensin de dicha
Resolucin incluido su anexo.
2. Solicitar al Tribunal Constitucional que se notifique personalmente la providencia de
suspensin que se dicte, a la Sra. Presidenta del Parlamento de Catalua, y Presidenta de
la Mesa del Parlamento de Catalua, D CARMEN FORCADELL i LLUS y al Presidente
en funciones de la Generalitat de Catalua, D. ARTUR MAS i GAVARR, y en su caso a
la persona que para el desempeo del cargo de Presidente de la Generalitat resulte
nombrado como consecuencia del acto de investidura por el Parlamento cataln recin
constituido. Se notifique asimismo tambin la misma resolucin judicial a cada uno de los
miembros de la Mesa del Parlamento de Catalua: Vicepresidente primero, D. LLUS M.
COROMINAS i DAZ; al Vicepresidente Segundo, D. JOS MARA ESPEJO-SAAVEDRA
CONESA; a la Secretaria Primera, D ANNA SIM i CASTELL; al Secretario Segundo,
D. DAVID PREZ IBEZ; al Secretario Tercero, D. JOAN JOSEP NUET i PUJALS; a la
Secretaria Cuarta, D RAMONA BARRUFET i SANTACANA; y al Secretario General del
Parlamento, D. PERE SOL i ORDIS. Se notifique por ltimo a los miembros del Consejo de
Gobierno de la Generalitat, Vicepresidenta del Gobierno y Consejera de Bienestar Social y
Familia, D. NEUS MUNT i FERNNDEZ, Consejero de la Presidencia, D. FRANCESC
HOMS i MOLIST, Consejera de Gobernacin y Relaciones Institucionales D. MERITXELL
BORRS i SOL, Consejero de Economa y Conocimiento, D. ANDREU MAS-COLELL,
Consejera de Enseanza, D. IRENE RIGAU i OLIVER, Consejero de Salud, D. BOI RUIZ
i GARCIA, Consejero de Interior, D. JORDI JAN i GUASCH, Consejero de Territorio y
Sostenibilidad, D. SANTI VILA i VICENTE, Consejero de Cultura, D. FERRAN
MASCARELL i CANALDA, Consejero de Agricultura Ganadera, Pesca y Alimentacin, D.
JORDI CIURANETA i RIU, Consejero de Empleo y Ocupacin, D. FELIP PUIG i GODES,
Consejero de Justicia, D. GERM GORD i AUBARELL, y, en su caso, a quienes resulten
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designados por el Presidente de la Generalitat como consecuencia del acto de investidura


por el Parlamento de Catalua. Asimismo solicitar al Tribunal Constitucional que, en dicha
notificacin, se imponga a la Sra. Presidenta del Parlamento de Catalua, a los miembros
de la Mesa del Parlamento de Catalua y al Secretario General del Parlamento la
prohibicin expresa de admitir a trmite, ya sea para su toma en consideracin, ya para
su debate o votacin, iniciativa alguna de carcter legislativo o de cualquier otra ndole,
que directa o indirectamente pretenda dar cumplimiento a la Resolucin suspendida; y al
Sr. Presidente de la Generalitat y a todo su Consejo de Gobierno, la prohibicin de
promover iniciativa legislativa o de dictar norma de rango reglamentario o de realizar
cualquier otra actuacin con la misma finalidad. Finalmente, solicitar tambin al Tribunal
Constitucional que la notificacin se practique a todos ellos bajo apercibimiento expreso de
suspensin en sus funciones, de acuerdo con lo previsto en el art. 92.4.b) de la LOTC, as
como de procederse por el delito de desobediencia de los mandatos judiciales, en caso de
incumplimiento.

ELVESE AL CONSEJO DE MINISTROS


Madrid, a de noviembre de 2015
EL MINISTRO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PBLICAS

Cristbal Montoro Romero

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