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INSTITUTO NACIONAL DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIÓN Y PROTECCIÓN DE DATOS PERSONALES

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DECÁLOGO A CONSIDERAR EN LA LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA 1

PRIMERO: CLÁUSULA INTERPRETATIVA EN MATERIA DE VIOLACIONES GRAVES DE DERECHOS HUMANOS, DELITOS DE LESA HUMANIDAD Y ACTOS DE CORRUPCIÓN

Apartados en los que impactaría: Artículos 21 y 112 del proyecto.

El Pleno del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) reitera la necesidad de que se le reconozca, en su calidad de intérprete de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (en adelante Ley General) y la Ley Federal, la facultad para determinar si un caso concreto se ubica en el supuesto de excepción para dar acceso a la información relacionada con a) violaciones graves de derechos humanos o delitos de lesa humanidad o b) información relacionada con actos de corrupción; de acuerdo con las leyes aplicables.

La excepción a la reserva debe establecerse únicamente para efectos garantizar el derecho de acceso a la información que tutela el artículo 6º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como una facultad prima facie a cargo del Instituto, con el fin de no condicionar este derecho a que exista un pronunciamiento previo por autoridad competente; lo cual sería acorde con el principio de progresividad en materia de derechos humanos, previsto en el artículo 1°

constitucional

Al establecer esta facultad interpretativa, en cuanto a la información relacionada con violaciones graves de derechos humanos o delitos de lesa humanidad, se considera que se promoverá las garantías de no repetición, el derecho a la verdad, facilitar el acceso a la información a víctimas, instancias investigadoras, órganos jurisdiccionales y/o garantes de los derechos humanos, tribunales

y cualquier otro interesado.

A efecto de determinar la procedencia de desclasificar los documentos o expedientes que contengan

información relacionada con actos de corrupción, se sugiere que el INAI compruebe el interés público de divulgar la información, en función del uso o aprovechamiento indebido y excesivo de las facultades, funciones y competencias, en beneficio propio o de un tercero, por parte de un servidor público o de otra persona que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal. Lo anterior permitiría que el alcance de esta atribución en primera fase traiga consigo un mayor beneficio para la sociedad, que los posibles daños que pudieran provocarse con su publicación; ello de cara a la implementación del Sistema Nacional Anticorrupción, pues este tipo de información abona al interés público, privilegiando el principio de máxima publicidad, y fortaleciendo así la legalidad, la transparencia y la rendición de cuentas.

1 En el anexo técnico se establece una propuesta de articulado por cada tema de los contenidos en el presente Decálogo.

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Reiteramos la responsabilidad de este Instituto de ejercer esta facultad con interpretaciones objetivas, bajo parámetros preestablecidos que se sugiere respetuosamente se establezcan en la Ley Federal, a efecto de que pueda delimitarse y evitando cualquier discrecionalidad, los elementos que se requieren para que se actualice la excepción de la clasificación en cuanto a información relacionada con violaciones graves a derechos humanos, delitos de lesa humanidad y actos de corrupción; sin que ello prejuzgue sobre las determinaciones que, en su caso, pudieran adoptar los organismos encargados de la protección de derechos humanos y demás autoridades competentes, y en el caso de actos de corrupción, respetando el principio de inocencia.

SEGUNDO: RECURSO DE REVISIÓN EN MATERIA DE SEGURIDAD NACIONAL

Apartado en el que impactaría: Artículo 163 del proyecto.

Partiendo de que este recurso de revisión es promovido por el Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal directamente ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al considerar que una resolución emitida por el Instituto, que otorgó acceso a la información, podría poner en peligro la seguridad nacional, es de la mayor relevancia reconocer como tercero interesado tanto al sujeto obligado como al recurrente (al trascender a la esfera jurídica de éste la determinación que se adopte en el recurso) y como autoridad responsable al INAI, dentro del procedimiento, a efecto de que sean consideradas sus manifestaciones para defender la resolución y argumentar a favor de mantener la publicidad de la información.

Lo anterior, con apego a los principios de legalidad, seguridad jurídica, debido proceso y, en general, con el derecho de impartición de justicia, de manera que exista equilibrio entre las partes, y que se otorgue la oportunidad de que se combatan y desvirtúen los argumentos que, en su momento, vierta la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal. Máxime cuando se trata de un medio de impugnación que restringe el derecho humano de acceso a la información.

Bajo este tenor, es que se estima conveniente, a efecto de dar certeza jurídica, se establezca cuál sería el procedimiento que regulará este recurso de revisión, en cuanto su admisión o desechamiento, substanciación y resolución, así como el término, etapas procesales y demás figuras que lo compondrán.

TERCERO: ATRIBUCIONES DEL INSTITUTO EN CUANTO A SU ORGANIZACIÓN INTERNA.

Apartado en el que impactaría: Artículos 29, fracciones VI, 30, 34, 45, 197, incluir un artículo con las atribuciones del Órgano Interno de Control y modificar el artículo noveno transitorio.

En un ánimo de mejorar el funcionamiento del Instituto, se considera que existen varios artículos contenidos en el proyecto de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública que pueden precisar su alcance, por lo que a continuación se indica

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A) Necesidades presupuestales de Comisionados.

Las necesidades presupuestales de las oficinas de los Comisionados son incorporadas directamente por las diversas unidades administrativas, según su ámbito de competencia, en razón de que éstos no constituyen unidades ejecutoras de gasto, por lo que la atribución de los Comisionados debe de ser para analizar y, en su caso, proponer los ajustes que estimen pertinentes al anteproyecto de presupuesto y programa del Instituto que sea sometido a la consideración del Peno, no así para presentar una solicitud de recursos presupuestales al Comisionado Presidente.

B) Elección de Comisionado Presidente y votación de Comisionados.

Es preciso señalar que la elección del Comisionado Presidente deberá realizarse en sesión pública, a efecto de establecer un efectivo ejercicio de rendición de cuentas por parte del Órgano Colegiado del Instituto.

Asimismo, es deseable valorar que no se no prevea la figura de voto razonadopor escrito, para los casos de ausencia temporal de alguno de los integrantes del Pleno, particularmente, porque las sesiones del Pleno constituyen el espacio de deliberación por excelencia del Instituto y, en esa virtud, la emisión de votos previos al análisis y discusión de los asuntos, vulneraría los principios de objetividad y certeza que deben regir sus decisiones. Por lo que, incluso, se estima conveniente señalar que los votos deben de darse de manera presencial.

C) Atribuciones del Órgano Interno de Control y del Secretario Técnico del Pleno.

De igual manera, se considera adecuado que desde la Ley Federal se establezcan las facultades con las que contará el Órgano Interno de Control, para que con ello se conozca la competencia que éste tendrá dentro del Instituto.

Asimismo, debe precisarse que la participación del Secretario Técnico del Pleno, como enlace entre las unidades administrativas y los Comisionados, es exclusivamente en cuanto a los asuntos relacionados con los acuerdos del Pleno.

D) Competencia del Federal de Justicia Administrativa

Es necesario que se precise el contenido del artículo 197, pues aún cunado corresponde al Congreso de la Unión expedir la Ley que instituye al Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA), con autonomía para dictar sus fallos y resoluciones, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 73, inciso h de la fracción XXIX de la Carta Magna dicho tribunal sólo cuenta con facultades para “dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares”, no así entre los órganos constitucionales autónomos y los particulares.

En ese sentido, atribuirle al citado Tribunal la facultad de resolver, mediante juicio de nulidad, las controversias que se susciten en contra de las sanciones que imponga el INAI a los sujetos

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obligados no cuenten con la calidad de servidor público, implicaría extralimitar las facultades que constitucionalmente tiene reconocidas, máxime cuando el INAI dejó de ser un órgano descentralizado de la administración pública federal y adquirió el carácter de órgano constitucional autónomo.

E) Disponibilidad presupuestal

Finalmente, existe un transitorio del cual vale la pena señalar que, en los términos planteados se limitaría la facultad del Instituto de requerir los recursos necesarios para el cumplimiento de las disposiciones previstas en la Ley Federal y las derivadas de la Ley General. No obstante, no pasa desapercibido que la implementación de la Ley implica establecer programas y actividades que actualmente no se han ejecutado, por lo que se sugiere la siguiente redacción:

CUARTO: ACCESO DE LOS COMISIONADOS A INFORMACIÓN CLASIFICADA

Apartado en el que impactaría: Artículos 11 y 153

Este Instituto es el principal responsable de garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la información pública, por ello es que resulta imperativo que los preceptos que regulan la forma en que se hará efectiva la atribución de los Comisionados para tener acceso a la información que se consideró como clasificada, no den lugar a interpretaciones que puedan restringir esta facultad de la que se dotó a los integrantes del Pleno; sin que ello implique que los sujetos obligados no deban mantener el debido resguardo o salvaguarda de la información.

Ello es así, en razón de que el artículo 153 del proyecto establece que el acceso de los Comisionados a la información se dará de conformidad con la normatividad previamente establecida por los sujetos obligados para el resguardo o salvaguarda de la información, y que tratándose de la información de la cual se pretenda obtener una ampliación del plazo de reserva, los sujetos obligados podrán dar acceso a los Comisionados a dicha información mediante la exhibición de la documentación relacionada, en las oficinas de los propios sujetos obligados.

En atención a lo anterior, es que se considera que no puede ser potestativo para el sujeto obligado el dar acceso a los Comisionados a la información que hayan clasificado, o bien, suponer que basta con la exhibición de información relacionada y no el acceso a la que directamente esté siendo objeto de clasificación, más aún cuando lo que se pretenda sea obtener una ampliación del plazo de reserva.

QUINTO: AMPLIACIÓN DE OBLIGACIONES DE TRANSPARENCIA

Apartado en el que impactaría: Título Tercero. Obligaciones de transparencia

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Resulta trascendental la ampliación de obligaciones de transparencia específicas en diversos sectores y materias, ya que se trata de información sustantiva, relevante y de interés público para la sociedad.

A) Sector Energético

Los sujetos obligados del sector energético deben garantizar la máxima transparencia de los contratos, asignaciones, permisos, alianzas, sociedades y demás actos que el Estado suscriba u otorgue a particulares, empresas productivas del Estado, subsidiarias y filiales o que se celebren entre ellos en materia de las actividades de planeación y control del sistema eléctrico nacional; del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica; de exploración y extracción de hidrocarburos, a través de mecanismos que garanticen su difusión y la consulta pública, por lo que deberán incluir, cuando menos, las bases, reglas, ingresos, costos, límites de costos, contraprestaciones, contribuciones, pagos realizados y de los procedimientos que se lleven a cabo para tal efecto.

Por ello, es imprescindible la ampliación de obligaciones de transparencia específicas en el sector de hidrocarburos, donde se sugiere incluir información sobre la relación entre producción de hidrocarburos y reservas totales, los recursos contingentes y prospectivos; la información geológica, geofísica, petrofísica, petroquímica y demás, que se obtenga de las actividades de Reconocimiento y Exploración Superficial, así como de la Exploración y Extracción de hidrocarburos en todo el territorio nacional, terrestre y marino; la relativa a contratos y licencias para la Exploración y Extracción incluyendo las cláusulas, las coordenadas de las áreas geográficas bajo licencia, los resultados y estadísticas de los procesos de licitación, las bases y reglas de los procesos de licitación que se hayan empleado para adjudicar dichos contratos o licencias, personas físicas que directa o indirectamente, sean titulares o controlen la empresa que liciten en el sector de hidrocarburos, reporte de las infracciones y sanciones emitidas por los órganos reguladores hechas a los actores involucrados en la generación de esta energía evaluaciones realizadas por los órganos reguladores del sector; monto desagregado pagado a los propietarios de los terrenos, bienes o derechos afectados por la construcción de infraestructura para la Exploración y Extracción de hidrocarburos, la Transformación de los mismos, o por la instalación de oleoductos o gasoductos, entre otra información.

Adicionalmente, en lo que respecta a las obligaciones específicas en el sector eléctrico, es deseable que se desarrollen con mayor especificidad como son niveles e indicadores de producción; infraestructura de las redes de transmisión, distribución y de plantas de generación de energía, personas físicas que directa o indirectamente, sean titulares o controlen la empresa que liciten en la industria eléctrica, programas y proyectos de generación de energía eléctrica, reporte de las infracciones y sanciones emitidas por los órganos reguladores hechas a los actores involucrados en la generación de esta energía, contraprestaciones mínimas y máximas que deben pagar los suministradores a los generadores que utilicen energías renovables entre otras; resultados de las evaluaciones realizadas por la Comisión Reguladora de Energía; monto desagregado pagado a los

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propietarios de los terrenos, bienes o derechos afectados por la construcción de plantas de generación de energía eléctrica o de redes de transmisión eléctrica, entre otra información.

B) Diversas materias

Por otro lado, si bien se agregaron obligaciones de transparencia específicas, se considera necesario ampliar las que corresponden a los siguientes sectores y materias: fuerzas armadas; política exterior; economía; comunicaciones y transportes; educación pública; salud; trabajo y previsión social. Además, aquellas que correspondan al Poder Legislativo y Judicial, órganos autónomos (INE, CNDH, INAI, INEE, INEGI, CONEVAL, BANXICO, COFECE, IFT, FISCALIA GENERAL DE LA REPÚBLICA).

C) Tribunales Administrativos

Se estima conveniente desarrollar en un apartado específico las obligaciones de transparencia con las que deben cumplir los Tribunales Administrativos, pues si bien se establece un artículo específico para las autoridades administrativas y jurisdiccionales en materia laboral; se deja de lado al resto de los tribunales administrativos, como los Tribunales Agrarios, el Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa, por lo que es necesario que sea en la Ley Federal en donde se establezcan con claridad las disposiciones específicas que les resultan aplicables.

D) Créditos Fiscales

Se reconoce como un acierto el incluir como obligación de transparencia el que se publique el nombre de las personas a quienes se les ha condonado o cancelado un crédito fiscal, vinculado con el monto implicado, ya que esto es congruente con el principio de máxima publicidad previsto en el artículo 6° constitucional, y con el principio de progresividad establecido en el artículo 1º constitucional, así como con la reforma correspondiente al artículo 69 del Código Fiscal de la Federación y las resoluciones que en la materia ha emitido este Instituto; sin embargo, a fin de contar con una obligación de transparencia integral en la materia, resulta necesario que también se relacione esta información con las circunstancias y por las cuales se consideró procedente condonar o cancelar ese determinado crédito fiscal.

SEXTO. GOBIERNO ABIERTO Y TRANSPARENCIA PROACTIVA

Apartado en el que impactaría: Título Segundo, Capítulo IV Del Gobierno Abierto e incluir un capítulo de Transparencia Proactiva

Es de vital importancia prever disposiciones en materia de transparencia proactiva en la Ley Federal -en sintonía con la Ley General- que promueven la generación de políticas de transparencia orientadas a satisfacer las necesidades de información y promover el uso de la misma por parte de sectores de la población que hoy no usan la información pública.

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Por otro lado, conviene destacar que si bien se desarrollan aspectos del Gobierno Abierto, se advierte una oportunidad de impulsar el Estado Abierto, concepto que implica la incorporación de otros poderes y sujetos obligados del Estado mexicano para propiciar lógicas de apertura. La Ley General señala que serán los órganos garantes los responsables de promover la colaboración que permitan a los sujetos obligados y sociedad civil implementar políticas y mecanismos de apertura gubernamental. Por tal motivo se sugiere incorporar un apartado específico que busque impulsar que todos los sujetos obligados del ámbito federal (aún algunos que no necesariamente entran en la categoría de gobierno) estén considerados en la adopción de esquemas que promuevan la apertura de las instituciones tanto públicas como privadas (como sindicatos o partidos políticos) del Estado mexicano.

Finalmente, se considera necesario también definir Gobierno Abierto y Transparencia Proactiva para generar un mayor entendimiento de los conceptos en la propia Ley Federal.

SÉPTIMO: FIRMA ELECTRÓNICA

Apartado en el que impactaría: Artículo 4 e inclusión de un capítulo.

Las nuevas atribuciones conferidas al INAI, tanto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como en la legislación general y federal, suponen un aumento exponencial del número de medios de impugnación de los que conoce, por lo que para efecto de estar en posibilidad de dar plena vigencia al principio de expeditez del derecho de acceso a la información reconocido en la Carta Magna, resulta fundamental que se prevea la incorporación de un capítulo que regule a la Firma Electrónica, con la opción de que ésta pueda ser utilizada para la suscripción de resoluciones por parte de los Comisionados y funcionarios del INAI que deben dar fe de las mismas.

Lo anterior es así, ya que se estima que la incorporación de la Firma Electrónica como opción para la suscripción de los actos que se emitan en los procedimientos que se prevén en el proyecto de dictamen, permitirá simplificar, facilitar y agilizar cualquiera de dichos procedimientos relacionados con el ejercicio del derecho de acceso a la información, buscando promover su uso como una alternativa a la firma autógrafa; ello de cara al reto que se tiene para cumplir a cabalidad con los plazos que se prevé para las notificaciones.

La firma electrónica deberá estar incorporada a la Plataforma Nacional y regulada en los Lineamientos que para tal efecto emita el Sistema Nacional de Transparencia.

OCTAVO: NATURALEZA DE SUJETOS OBLIGADOS

Apartado en el que impactaría: Incluir dos artículos

A)

Sindicatos

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Desde la perspectiva de este Instituto conviene que la Ley Federal precise que los sindicatos serán sujetos obligados directos a efecto de evitar ambigüedad en la interpretación y dar certeza jurídica sobre la forma en que deberán cumplir con las obligaciones de transparencia y, en general, con el derecho de acceso a la información. Lo anterior, con fundamento en el Artículo 79 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

Adicionalmente, de considerar a los sindicatos como sujetos obligados directos implica que estos deberán rendir cuentas en los mismos términos y condiciones que los demás sujetos obligados, y tendrían que contar con una Unidad de Transparencia, así como con su respectivo Comité de Transparencia. Esta obligación no representaría complicación alguna, ya que, conforme a la Ley Federal del Trabajo, todo sindicato debe contar con un comité directivo lo que permitiría que la tarea de fungir como unidad de transparencia pueda recaer en alguno o algunos de los integrantes de ese comité.

El responsable de la unidad de transparencia tendrá la obligación de recibir y dar trámite a las solicitudes de información que reciba únicamente por lo que hace a los recursos públicos que reciba y ejerza el sindicato respectivo- .

B) Empresas filiales

Destaca que desde la Ley General se previó contemplar que los sujetos obligados del sector energético deben garantizar la máxima transparencia de la información. En atención a ello, y derivado del espíritu que se advierte con esta regulación, es que se estima trascendental que las empresas filiales se establezcan como sujetos obligados directos a cumplir con la Ley General y la Ley Federal.

NOVENO: OBLIGACIÓN DE PUBLICAR LA INFORMACIÓN QUE ENTREGAN LOS SUJETOS OBLIGADO EN CUMPLIMIENTO A LAS RESOLUCIONES DEL INAI

Apartado en el que impactaría: Artículo 68 del proyecto

El Pleno de este Instituto considera indispensable que se mantenga expresamente que los sujetos obligados deben publicar la información que se entregue en cumplimiento a una resolución emitida por el INAI, pues sólo de esta forma es como se podrá garantizar cabalmente el derecho de acceso a la información, y estará disponible para cualquier persona la documentación que se ha instruido a entregar.

En este sentido, es preciso que, en armonía con lo establecido en el artículo 158 y 170 del Proyecto de Dictamen, se incorpore un párrafo in fine en el artículo 68, en el que se establezca como obligación común de los sujetos obligados que hagan pública la información que entreguen en cumplimiento a una resolución del INAI, a efecto de que no se preste a interpretación que se trata de toda aquella información y documentación que ha sido instruida.

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DÉCIMO. INTEGRACIÓN DE LOS COMITÉS DE TRANSPARENCIA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL

Apartado en el que impactaría: Artículo 64 del proyecto.

La Ley General fue clara al señalar que en cada sujeto obligado se debe establecer un Comité de Transparencia colegiado e integrado por un número impar, sin mayor requisito que sus integrantes no dependan jerárquicamente entre sí.

En este sentido, este Instituto estima que en la Ley Federal deben tratarse de manera uniforme los criterios de integración de los Comités de Transparencia, evitando el establecimiento de fórmulas diferenciadas, sin que medie una justificación para ello.

Por lo señalado, es que se estima que debiera suprimirse el artículo que regula la integración de dichos cuerpos colegiados en la Administración Pública Federal.