A. INTRODUCCION ' Actualmente, en la economia de los Estados Unidos, mas del 20 por 100 del Producto Nacional Bruto se compra por el gobierno; el gasto gubernamenital to- tal, incluyendo las transferencias, alcanza el 35 por 100 y los ingresos fiscales absorben el 30 por 100. A pesar de su volumen, esta participacién publica es menor que la existente en otras economfas desarrolladas, especialmente las de Ja Europa occidental, donde la participacién piiblica en la actividad econémica supera con frecuencia el 50 por 100, Ademas de la actuacion presupuestaria, la politica publica influye sobre el curso de Ia actividad econdmica mediante las polilicas monetarias y de regulacién, entre otras. Las empresas publicas tam- bién jucgan un papel importante en la mayoria de los paises europeos aunque su importancia es mas reducida en los Estados Unidos. La economfa “capita- lista” moderna es, en consecuencia, un sistema mixto en el que las fuerzas pi- blicas y privadas interactian de forma total. De hecho, el sistema cconémico no 5 ptiblico ni privado, sino que supone una combinacidn de los dos sectores. A pesar de esta amplia visidn, no trataremos de la totalidad de la politica econémica, limitandonos a aquella parte que actiia a través de medidas de in- gress y gastos del presupuesto piblico. Otros aspectos como Ia regulacién de la competencia mediante leyes, ef comportamiento de la empresa publica y la conduccidn de Ja politica monetaria son sdlo partes pequefias del presupuesto, pero de gran importancia como instrumentos de politica econdmica. Con todo, unicamente las observaremos cuando estén vinculadas a la politica presupucs- aria, La expresidn “sector piblico”, en la forma en que aqui se utiliza, se refiere tinicamente al sector presupuestario de la politica econémica. Necesidad del sector publico nativo, gpor qué es necesario el sector publico? Si © aceptadas por muestra sociedad: 1) la ge en linea con las preferencias de los ia por la toma de decisio- roma al sector privado? O i Desde cl punto de vista norm se empieza con las premisas generalment composicién de la produccién debe situar consumidores individuales y 2) si hay una referenc nes descentralizada por qué no se deja toda la econ ctr privat capresado con otras palabras: si se supone que estanios en tina economist or qué umia parte sustantiva de la economia esta suefa a abt ‘an en vez de dejarla a la “mano invisible” de las fuerzas de! presa privada 4p forma de direc mercado? ; - En parte, cl predominio del gobierno pued gias politicas y sociales que se aparten de las pr ¢ reflejar la presencia de ideolo- emisas acerca de la eleccion delconsumidor y de la toma de decisiones descentratizada, Pero esto es una parte menor de la historia. Es més importante el hecho de que el mecanismo de mer- cado por si solo no puede realizar todas las funciones econdmicas. La politica publica es necesaria para guiar, corregir y complementar al mercado en algunos aspectos. Es importante darse cuenta de este hecho, ya que implica que el ta- matio adecuado del sector puiblico es, en un grado importante, una cuestion téc- nica mas que ideoldgica, Un conjunto de razones explican este hecho, inclu- yendo entre ellas las siguientes: 1. La afirmacién de que el mercado conduce a una utilizaci6n eficiente de recursos (produce Jo que los consumidores desean y lo hace de la forma mas barata) se basa en Ja condicién de mereados compeltitivos de factores y productos. Por tanto no debe haber obstacules a la libre entrada y consumidores y productores deben tener un conocimiento total del mercado. La regulacién gubernamental u otras medidas pueden ser necesarias para asegurar estas condiciones. 2. Pueden ser también necesarias cuando la competencia no es eficiente debido a la existencia de costes decrecientes. 3. Con mayor generalidad, los acuerdos e intercambios contractuales necesarios para el funcionamiento del mereado no pueden existir sin la proteccidn y refuerzo de una estructura legal prevista por el gobierno. 4, Incluso si existe Ja estructura legal y se suprimen los obstéculos a la competencia, Jas caracteristicas de produccién o consumo de algunos bienes son tales que no pueden ser provistos por el mercado, Surgen problemas de “externalidades” que conducen al “fallo de mercado” y requieren Ia correccidn pril 1, sea por la via de Ia provision presupuestaria, del subsidio o de Ia penalizacién impositiva 5. Los valores sociales pueden requerir ajustes en la distribucién de la renta y de la riqueza resultante del sistema de mercado y de la transmisién de los derechos de propiedad por herencia 6. El sistema de mercado, especialmente en una economia de alto desarrollo finan- cieto, no comporta necesariamente un alto nivel de empleo, una estabilidad en el nivel de precins ni tina tasa de crecimiento econdmico socialmente deseados necesaria la intervencién publica con el fin de asegurar el cumplimiento de estos objetives. Como los acontecimientos de los afios ochenta han demostrado, este es fl easo especialmente en tuna economia sujeta a repercusiones internacionales, 7. Los puntos de vista piiblico y privado respecto al tipo de descuento a uti la valoracidn del consumo futuro pueden ser distintos. Como ce observard posteriormente, los puntos 4 a 6 revisten una particular im- portancia para evaluar Ia politica presupuestaria, Mantener que estas limitaciones del mecanismo de mercado hacen necesa- rias medidas correctoras 0 compensadoras de politica publica no prueba, natu- ralmente, que cualquier medida politica que se aplique vaya a mejorar real- mente el rendimiento del sistema econémico. La politica piiblica, no menos que la privada, puede equivocarse y ser ineficiente, y precisamente el objetivo baisico de nuestro estudio sobre la hacienda publica es el de explorar como puede me- sia de la formulacién y Ia aplicacién de la politica jorarse Ia efiPrincipales funciones Aunque determinadas medidas de ingreso o gasto afectan a la economia de mu- chas formas y pueden ser diseitadas para diversos objetivos, es posible presentar algunos objetivos politicos mas 0 menos definidos, En ellos se incluyen: 1. La provision de bienes sociales o el proceso por el que el uso total de los recursos se divide entre bienes privados y sociales y por el que se elige Ia combinaciGn de bienes sociales. Esta provision puede ser denominada funcién de asignacién de la politica presupuestaria, Las politicas de regulacion, que pueden igualmente ser consideradas como una parte de la funcién de asignacién, no se incluyen aqui, ebido a que no son primordialmente un problema de politica presupuestaria. 2. El ajuste de la distribucién de la renta y la riqueza para asegurar su adecuacion a Jo que la sociedad considera un estado “equitativo” 0 “justo” de distribucién, aqui denominado funcién de distribuctén. 3. La uilizacion de la politica presupuestaria como un medio de mantener un alto nivel de empleo, un grado razonable de estabilidad de los precios y una tasa apro- piada de crecimiento econdmico que considere los efectos sobre el comercio in- ternacional y la balanza de pagos. Nos referimos a todos estos objetivos como fun cion de estabilizacton, En la medida en que estos objetivos sean distintos, es probable que cual- quier medida de ingreso o gasto afecte a mas de un objetivo. Como se observara ahora, el problema consiste consecuentemente en disefar la politica presupues- taria de forma que la persecucién de un objetivo no obstaculice la consecucién de otro, B. FUNCION DE ASIGNACION Comenzamos por la funcion de asignacidn y la proposicién de que determina- dos bienes —a los que nos referiremos aqui como bienes sociales 0 publicos, diferentes de los bienes privados—, no pueden proveerse mediante el sistema de mercado, es decir, a través de transacciones entre consumidores y productores individuales. En algunos casos, ¢l mercado falla totalmente, mientras que en otros puede funcionar tnicamente de una manera ineficaz. {Por qué se produ- cen estos fensmenos? Bienes sociales y fallo del mercado La razén basica para el fallo del mercado en la provision de los bienes sociales no consiste en que la necesidad de estos bienes sea percibida de una forma c lectiva, en tanto que para los bienes privados lo sea de forma individual. Si bien las preferencias de las personas se ven influidas por su entorno social, en tiltimo extremo las necesidades y las preferencias se experimentan por los particulares y no por la sociedad como un todo, Ademés, tanto los bienes sociales como los privados se ineluyen en sus mapas de preferencia, De la misma forma en que 3ior de mi casa 0 yo puedo ordenar mis preferencias entre el descanso en el int en mi jardin, también puedo ordenarlas cuando se trata de mi jardin y los par- ques publicos. La diferencia surge mas de que los beneficios que producen los bienes sociales no se limitan al consumidor en concreto que adquiere cl bien, como es el casa de los bienes privados, sino que se encuentran disponibles tam- bién para otras consumidores Si yo consumo hamburgesas o llevo un par de zapatos, estos productos en concreto no estaran disponibles para las demas personas. Mi consumo y el suyo se sittian en una relacién de rivalidad. Pero consideremos ahora las medidas para reducir la contaminacién del aire. Si se consigue una determinada mejora en la calidad del aire, el beneficio resultante estara a disposicidn de todos los que res- piren, En otras palabras, el consumo de estos productos por varias personas es “no rival”, en el sentido de que la participacién de una persona en los beneficios no reduce los que estén disponibles para los demas. Esto tiene importantes im- plicaciones respecto a cémo se comportan los consumidores y se proven los dos tipos de bienes. EJ mecanismo de mercado esta bien adaptado a la provis vados. Se basa en el intercambio y éste se puede producir tinicamente cuando existe un titulo exclusive de la propiedad que se va a intercambiar. De hecho, podemos considerar el sistema de mercado como una gigantesca subasta en la gue los consumidores pujan por los productos y las empresas venden al mejor postor. Asi, el mercado suministra un sistema de sefiales en el que las empresas estin guiadas por las demandas de los consumidores. Para bienes como las sal- chichas 0 los zapatos, éste es un mecanismo eficiente. No se pierde nada y se gana mucho cuando los consumidores son excluidos, a menos que paguen. La aplicacion del principio de exclusion tiende a ser una soluci6n eficiente. Sin embargo, éste no es el caso en lo que se refiere a los bienes sociales. Aqui seria ineficaz excluir a un consumidor de Ia participacin en los beneficios, ya que esta participacién no reduce el consumo de otro. Por tanto la aplicacién de la exclusion no seria deseable, incluso cuando fuera ficilmente realizable. En estas condiciones, los beneficios de los bienes puiblicos no se transforman en de- rechos de propiedad de individuos concretos, y el mercado no puede funcionar. Si los beneficios estan disponibles para todos, los consumidores no desearan vo- luntariamente efectuar pagos a los oferentes de estos bienes. Yo me beneficio en igual medida del consumo de los demas como del mio propio y existiendo miles 6 millones de otros consumidores, mi pago es sélo una parte insignifi- cante del total. De esta forma, no se realizan pagos voluntarios, en especial cuando hay muchos consumidores. La vinculacién entre productor y consu- miclor se rompe y el gobierno debe ociuparse de la provision de este bien. La necesidad de provision publica puede surgir incluso en situaciones en las que el consumo es rival, de modo que seria adecuada la exclusion, Ocurre asi porque la exclusién puede ser imposible o prohibitivamente cara. Asi, el espacio en un cruce de una cindad muy poblada es escaso, pero un mecanismo para que pague cada coche que pasa por él es dificilmente factible. Una vez mas, el go- bierno tiene que intervenir cuando el mercado no puede resolver la situacin. 4 nde bienes pri-Provisién publica de bienes sociales El problema, por tanto, consiste en c6mo deberia el gobierno determinar la can- tidad de estos bienes que se ha de prover. FI rechazo del pago voluntario por los consumidores no es la dificultad basica. El problema podria resolverse rapt damente si la cuestién fuera la de enviar al recaudador de impuestos a aquellos consumidores que reciben los beneficios de los bienes sociales. Sin embargo, las cosas no son tan simples. La dificultad reside en decidir la clase y cantidad de un bien social que deberia suministrarse y cuanto se deberia pedir que pagara a un consumidor determinado. Puede resultar razonable establecer que el consu- midor pague por los beneficios que reciba, como en el caso de los bienes priva~ dos, Pero esto no resuelve el problema; la dificultad radica en cémo valora estos beneficios el que los recibe. De la misma forma que los consumidores individuales no tienen motivos para ofrecer pagos voluntarios al productor privado, tampoco tienen motivo para revelar al gobierno en qué grado valoran el servicio ptiblico. Si yo soy solo un miembro de un gran gcupo de consumidores, la oferta total disponible para mi no se ve afectada de un modo significativo por mi propia contribucion. Los consumidores no tienen motivos para declarar qué servicio es realmente valioso para ellos, a menos que tengan la seguridad de que los demas van a hacer lo mismo, Por consiguiente, no serviria para nada establecer los tributos sobre base de voluntariedad. Las personas preferiran disfrutar como usuarios gratui- tos (free-riders) de lo que otros les facilitan. Es necesaria una téc rente por la que pucdan determinarse la oferta de bienes sociales y la asignacién de su coste. En esta situacién el proceso politico entra en escena como sustituto del me- canismo de mercado. Fs necesario éstablecer el voto por medio de elecciones en lugar del voto del délar. Ya que los electores saben que se hallaran sujetos a la decision del voto (sea por mayoria simple o por cualquier otra regla electoral), creeran que les interesa votar de modo que el resultado se situe lo mas proximo posible a sus propias preferencias. La toma de decisiones por los electores se transforma en un sustituto de la revelacion de preferencias mediante el mer- do y la obtencién de las participaciones en el coste que se decidan deben ser aplicadas por la via del sistema fiscal: Como se observara posteriormente, la im- posicién genera costes de eficiencia 0 excesos de gravamen que no surgen en el mercado de bienes privados. Ademés los resultados de la votacién no compla- ceran a todas las personas por lo que sélo se puede esperar que se aproximen a una soluci6n eficiente. Esto Jo hardin mas o menos perfectamente dependiendo de la eficiencia del proceso de votacion y de la homogeneidad de las preferen- de la comunidad sobre la cuestion. cia Bienes sociales nacionales y locales Aunque los bienes sociales estén disponibles para todos, sus beneficios pueden estar limitados espacialmente, Asf los beneficios de la defensa nacional se reci-presupuestario. En particular, juegan un papel clave para determinar las politi- cas de impuestos y transferenci Determinantes de la distribucién En ausencia de medidas de politica para ajustar la distribucién, el reparto de la renta y la riqueza depende, en primer lugar, de Ja distribucion de las dotaciones de factores, incluyendo las capacidades individuales de generar ingresos y la propiedad de Ja riqueza acumulada o heredada. La distribucién de Ja renta, ba: sada en estas dotaciones de factores, esta determinada por el proceso de fijacion de precios de los factores que, en un mercado competitivo establece la retribu- cidn de los factores igualéndola al valor de la productividad marginal. Por tanto, la distribucién de la renta entre las personas depende de sus dotaciones de fac- tores y de los precios que consiguen en el mercado. Fsta distribucién de la renta puede estar o no ajustada a lo que la sociedad considera una distribucién correcta o justa. Es necesario hacer una distincion entre: 1) el principio de que el uso eficiente de los factores precisa que los fac- tores de produccién sean valorados de forma competitiva y 2) la proposicién de que la distribucién de Ja renta entre familias deberia quedar fijada por el pro- ceso de mercado. El principio 1 es una regla econdmica que debe observarse para alcanzar una utilizaci6n eficiente de los recursos tanto en una economia de mercado como en una economfa planificada. La proposicin 2 es una cues- tidn diferente. Por una parte, los precios de los factores determinados en el mer- cado pueden no corresponder a Ja norma competitiva. Pero incluso si todos los precios de los factores, incluyendo salarios y otras contraprestaciones de servi- cios personales, estuvieran determinados de forma competitiva, la pauta de dis- tribucion resultante pudiera no resultar aceptable. La distribucién mediante el mercado supone un grado sustancial de desigualdad, especialmente en la distri- bucién de la renta del capital; y aunque los puntos de vista acerca de Ia justicia distributiva difieren, la mayor parte coincidiria en la necesidad de algtin ajuste, aunque solo fuera establecer un nivel minimo en el extremo inferior de la es- cala, Sin embargo, estos ajustes pueden comportar costes de eficiencia que de- ben ser tenidos en cuenta en el diseno de las politicas distributivas. Cémo debe distribuirse la renta La economia ayuda a determinar lo que constituye un uso eficiente de los re- cursos basado en pautas determinadas de distribucién y de demanda efectiva. Sin embargo, existe la cuestion adicional acerca del estado justo 0 equitativo de Ja distribucion. Fl andlisis econdmico moderno ha abordado timidamente el problema, La esencia de la economia del bienestar actual ha sido la definicion de la eficiencia econémica en unos términos que excluyen las consideraciones distributivas. Se afirma que un cambio en las condiciones econdmicas es efi- ciente si y solo si la posicidn de alguna persona, llamémosle A, se ve mejoradaras que los de los faroles de las calles re- ben en todo el ambito nacional, mient sugicre que la naturaleza de vierten solo en fos resideptes en la localidad. Fsto los bienes sociales tiene una interesante incidencia sobre la cuestién del federa Iismo fiscal —centralizacién 0 descentralizacién—. Como se observard poste- riotinente puede defenderse que los bienes piblicos nacionales sean suministra- dos por el gobierno nacional y que los bienes ptiblicos locales lo sean por el gobierno loc Provision publica frente a produccién publica Antes de consitlerar e6mo se ha de organizar la provisién publica debemos tra- ar una clara distincidn entre provision piilica de los bienes sociales, en fa forma én que se uliliza aqui esta expresi6n, y praduccidn piblica. Estos dos conceptos son distintos y en general no estan relacionados, por lo que no deberian ser con- fundidos el uno con el otro. Los bienes privados pueden ser produ vadlos, sea por empresas privadas, que es el caso mas normal, s priblicas, como por ejemplo, las de transporte, y clectricidad 0 Ia nacionalizada industiia briténica del carbén. Los bienes sociales, (ales como las aves espacia- rial militar, pueden ser. de forma andloga, producidos por empresas pueden producirse directamente bajo vicios prestados por los funcionarios dos y vendidos a compradores pri- sea por empresas lesoeln privadas y vendidos al gobierno; o también direceién ptiblica, como sucede con los ser civiles 0 las empresas municipales, Si decimos que los bienes sociales son pro vistos publicamente, significa que se financian por medio del presupucsto y puestos a disposicién libres de cargas directas, No importa cémo sean product: tos. Cuando observemos el sector piiblico en la contabilidad nacional, veremos que el coste de esta provision se divide en partes aproximadamente iguales entre ppagos realizados a los empleados piiblicos (cuya produccidn puede consideyarse como produccién piblica) y productos comprados a empresas privadas ?, La produccién publica de bienes privados que son vendidos en ef mercado | mente juega un papel muy limitado en el sistema de los Estados Unidos. C. LA FUNCION DE DISTRIBUCION in eficiente de bienes so- ado, pero plantea el tipo La funcién de asignacién, que se ocupa de la provis ciales, inevitablemente se aparta del proceso de mer Ue problema que tradicionalmente se ha planteado el andlisis econdmico: el uso eficiente de los recursos dadas una distribucién de la renta y una pauta de las preferencias de los consumidores determinadas. La cuestion de la distribucion es mas dificil de tratar. En el dia de hoy los aspectos distributives son un im- portante (con frecuencia el ms importante) punto de controversia en el debatesin que ninguna otra, incluyendo By C, empeore. Este criterio, que puede ser matizado y corregido de varias formas, no puede aplicarse a una medida redis- tributiva que, por definicion, mejora la posicién de A a expensas de las de Ro ©. Aunque la regla de “alguien gana y ninguno pierde” ha servido bien para la evaluacién de la eficiencia de los mereados y de determinados aspectos de la politica publica, contribuye poco a la resaluci6n de las cuestiones sociales bisi- cas acerca de la distribucién justa. La respuesta a la cuestién de la distribucién justa entraiia considers de filosofia social y juicios de valor. Los filésofos han considerado diversas res- puestas, incluyendo el punto de vista de que las personas tienen derecho a los frutos 0 beneficios que se deriven de sus dotes personales; que la distribucién deberia ordenarse de forma que se maximice la felicidad o la satisfacci6n total y que la distribucién deberia cumplir con unos determinados estandares de equidad que, en el caso limite, pueden ser iguatitarios. La eleccién entre estos criterios no es simple, como tampoco resulta facil aplicar cualquier criterio re- ferente a la pauta “correcta” de distribucin. Nos tropezaremos nuevamente con estas dificultades, cuando nos ocupemos de nuevo de la politica redistri- butiva en el momento de interpretar la proposicién, ampliamente aceptada, de que las personas deberian pagar impuestos de acuerdo con su “capacidad de pago”, Existen dos problemas principales en la articulacién de una regia de justicia en un estado real de distribucién de la renta, En primer lugar, es dificil 0 im- posible comparar los niveles de utilidad que diferentes individuos derivan de su renta. No existe un sistema sencillo de sumar las utilidades, y por tanto los cri- terios basados en estas comparaciones no resultan operativos. Esta limitac ha Hlevado a la gente a pensar en términos de evaluacidn social en lugar de en terminos de medicién de la utilidad subjetiva, La otra dificultad surge del hecho de que cl tamafio del pastel.a distribuir no deja de tener relacién con la forma en que se distribuye. Como se ha sefialado anteriormente, las politicas de redis- tribucién pueden suponer un coste de eficiencia que debe ser tenido en cuenta cuando se ha de decidir fa medida en que se deben perseguir los objetivos de ciones equidad Sin embargo, y no obstante todas estas dificultades, las consideraciones dis- tributivas siguen siendo una importante cuestién de politica piiblica. Parece que Ja alencion se esta desplazando desde Ia preocupacion tradicional con respecto a las situaciones de renta relativa, la situacion general de la igualdad y las rentas excesivats correspondientes a la parte superior de la escala, hacia lo adecuado de Ja renta en la parte inferior de esta escala, De esta forma, el debate actual pone el acento en la prevencidn de la pobreza, Situando lo que se considera un mi- nimo tolerable en el escalén inferior, en vez de poner un techo en la parte su- perior, que fue en tiempos la mayor preocupacién. Como observaremos, ello tiene una incidencia importante en el diseno de la estructura impositiva.Instrumentos fiscales de la politica de distribucion Entre los diferentes mecanismos fiscales la redistribucion se instrumenta mas directamente mediante: 1) un esquema de impuesto-transferencia que combina la imposicion progresiva de la renta de las familias con ingresos superiores con una subvencién a las de menor renta °, La redistribucién puede instrumentarse alternativamente mediante: 2) impuestos progresivos utilizados para la finan- ciacidn de servicios publicos, especialmente de las viviendas sociales que bene- fician particularmente a las familias de bajos ingresos. Finalmente, la redistri- bucién puede conseguirse mediante: 3) una combinacidn de impuestos sobre los bienes adquiridos mayoritariamente por los consumidores de ingresos elevacdos, junto con una serie de subvenciones a otros productos que son utili ados prin- cipalmente por los consumidores de renta baja. ‘Al escoger entre instrumentos alternativos hay que tener en cuenta los ex: cesos de gravamen 0 costes de eficiencia resultantes, es decir, costes que surgen cuando se interfieren las elecciones del consumidor © del productor. La redis- {ribucién por la via de un mecanismo de impuesto sobre la renta-transferencia tiene la ventaja de que no interfiere con las elecciones individuales de consumo o de produccidn. Sin embargo, ni siquiera este mecanismo carece de un “coste de cficiencia”, ya que distorsiona la eleccién entre renta y cio. Como se obser- vara posteriormente, una solucién éptima puede requerir una combinacion compleja de impuestos y subsidios. Sin embargo, por ahora no nos ocuparemos cello, y consideraremos que la funcién de distribucién se satisface por un con- junto de impuestos directos sobre la renta y transferencias. Aunque la redistribucion implica inevitablemente un coste de eficiencia esto no supone en si mismo una razon concluyente en contra de estas medidas. Nos dice simplemente que: 1), cualquier cambio distributive dado deberia ser lo- grado al menor coste de eficiencia posible y 2) existe la necesidad de equilibrar los objetivos de eficiencia y equidad en conflicto, Una politica éptimamente di- rigida debera considerar ambas cuestiones. D. LA FUNCION DE ESTABILIZACION Una vez tratado el papel de la politica presupuestaria en cuestiones de asigna- cion y distribucién, debemos ahora examinar su peso en la politica macroeco- nomica, es decir, sobre objetivos tales como un alto nivel de empleo, un 1az0- nable grado de estabilidad del nivel de precios, la solidez de las cuentas exteriores y una aceptable tasa de crecimiento econémico.14 — HACIENDA PUBLICA IEUKILA 1 ArLiLnue Necesidad de la politica de estabilizacion La consecucién de los objetivos anteriores no se produce aulomaticamente, sino que exige Ja direccion de la politica publica. Sin ella, Ia economia tiende a estar stijeta a fluctuaciones importantes y puede suftir periodos sostenidos dle desem- pleo o inflacién, Para empeorar las cosas —como hemos aprendido dolorosa- mente en la década de los setenta— el desempleo y la inflacién pueden coexis- tir, Con una dependencia internacional creciente, los impulsos de inestabilidad se pueden Lransmitir de un pais a otro, lo que complica atin mas el problema, FI nivel general de empleo y precios de la economia depende del nivel de la demanda agregada en relacion con la produccién potencial o de plea capac dad valorada a los precios vigentes. EI nivel de demanda es una funcion de las decisiones de gasto de millones de consumidores, directivos de sociedades, in versores, financieros y empresarios. A su vez, estas decisiones dependen de w gran numero de factores, tales como la renta actually pasad, ka riqueza relativa, fas posibilidades de crédito y las expectativas. En un periodo cualquiera, el nivel de gnsto puede ser insuficiente para asegurar el pleno empleo del trabajo y de Jos demas recursos. Por diversas razones, que incluyen ef que los salarios y los precios se muestran rigidos a la baja, no se dispone de ningtin mecanismo por el que ese empleo se recupere autométicamente. Se necesitan, por tanto, medli- das expansivas para elevar la demanda agregada. En otros momentos, es posible que el gasto pueda exceder del producto disponible en condiciones de alto nivel de empleo y, por tanto, pueda causar inflacién, En tales situaciones resullardn necesa' medidas restrictivas para reducir la demanda. Ademias, del mismo modo que una demanda insuficiente puede dar origen a mas insuficiencia, wn aumento de precios puede generar atros aumentos posteriores de precios, con- duciendo a una inflacion renovada, En ninguno de estos casos existe un proceso dde-ajusie autonnatico por el que la economia regrese al alto nivel de empleo y a la estabilidad. El cambio en las expectativas introduce una fuerza dindmica que puede constituir tanto una fuente de crecimiento como de inestabilidad y declive. Los instrumentos de la politica de estabilizaci jon Los insirumentos de la politica disponibles para tratar estos problemas implican ‘ales y su interaccion reviste una gran im- tanto medidas monelarias como f portancia Instrumentos monetarios. Aunque es posible confiar én ef mecanismo de mercado, cuando funciona bien, para determinar la asignacién de recursos en- tre los bienes privados, no puede por sf solo regular adecuadamente la oferta monetaria, Como Walter Bagehot sefialaba hace un siglo, “el dinero no se con trola a si mismo”. El sistema bancario, sin ningin tipo de control, no producira exactamente aquella oferta monetaria que resulta compatible con la estabitidad ccondmica, sino que —como respuesta a Jas demandas de crédito del mer 10cado— acentuara las tendencias a la fluctuacién existentes. Por consiguiente, la oferta monetaria debe ser controlada por la autoridad monetaria central y ajus- tarse a las necesidades de la economia en términos tanto de la estabilidad a corto plazo como del crecimiento a largo plazo. La politica monetaria —incluyendo los requisitos de reservas, tipos de descuento y politica de mercado abierto— constituye un componente indispensable de la politica de estabilizacién. La ex- pansion de la oferta monetaria tendera a incrementar la liquidez, a reducir los tipos de interés y, por tanto, a incrementar el nivel de demanda; las restriccio- nes monetarias actuardn en sentido inverso. ia di- Instrumentos fiscales. La politica fiscal también tiene una incidenci recta sobre el nivel de demanda. La elevacién del gasto publico sera expansiva ya que se incrementa la demanda inicialmente en el sector puiblico y de ahi se irasmite a los mercados privados. De forma andloga, los recortes impositivos pueden ser expansivos ya que los contribuyentes tendran un mayor nivel de renta y, por tanto, puede esperarse que gasten mas. En consecuencia, los cambios en el nivel del déficit juegan un importante papel. Al propio tiempo, la forma en que se financie el déficit también es importante. Si va acompanada de una po- litica monetaria no restrictiva, los efectos expansivos de la financiacién del de- ficit seran mayores que si se financia mediante un incremento de la apelacion al crédito. Si la politica monetaria fuera restrictiva, la colocacién de la deuda adicional produciria un incremento en el tipo de interés y en consecuencia ten- dria un efecto restrictivo sobre el nivel de actividad del mereado. Ademas, los efectos sobre los movimientos internacionales de capital, como se ha observado en la economia norteamericana de los ochenta, revisten también una gran im- portancia E. COORDINACION DE FUNCIONES PRESUPUESTARIAS Como se sefalé anteriormente, la politica presupuestaria comporta un con- junto de objetivos distintos, que en la practica se solapan, lo que en consecuen- cia supone complicaciones a la hora del diseno de una politica eliciente, 0 sea un diseno que satisfaga sus diferentes objetivos. Supongamos, en primer lugar, que las personas desean un incremento en la oferta de servicios publicos. Es necesario incrementar los impuestos para pagar estos servicios, lo que a su vez conduce a la cuestion de como deben ser distri- buidos. Segin los tributos que se utilicen, la imposicion puede cambiar la dis tribucidn de la renta disponible para uso privado. Asi, algunos votantes pueden favorecer (rechazar) el cambio propuesto en los servicios publicos porque les agrada (desagrada) cl cambio resultante en la distribucién y no debido a que les agrade (desagrade) el servicio publico. Idealmente las dos cuestiones estarian se- paradas: la sociedad suministraria lo que se considera un estado justo de distri- bucion y luego adecuaria la financiacién de los servicios publicos a los bene! cios que los contribuyentes obtienen de estos servicios. Debido a que este procedimiento en dos fases es de dificil realizacion, las decisiones acerca de laprovision de servicios ptiblicos tienden a entremezclarse y distorsionarse por consideraciones distributivas. Un razonamiento andilogo se puede también apli- car en sentido inverso, cuando la oferta de bienes publicos y, por tanto, Jos im- puestos deben reducirse En segundo lugar, supongamos que la sociedad desea cambiar la distribu- cion en el sentido de una mayor (menor) igualdad. Este cambio se puede con- sepuir utilizando impuestos progresivos (regresivos) para financiar transferen- cias a las rentas menores (mayores). Pero esto también se puede alcanzar mediante un incremento (reduccién) en la oferta de aquellos servicios publicos particularmente valiosos para los grupos de renta aja (alta). Sin embargo, esto interfiere en la pauta de servicios publicos que los consumidores desearian ob- tener en una determinada distribucién de la renta. De nuevo, un objetivo se puede aplicar de tal forma que interfiere con otro. Finalmente, consideremos el papel estabilizador de la politica fiscal. Supon- gamos que es necesaria una politica mas (menos) expansiva. Esto se puede con- seguir clevando (disminuyendo) los gastos en servicios publicos o disminu- yendo (elevando) el nivel de los impuestes. En el primer caso se interfiere con el objetivo asignacion dé la politica fiscal mientras que en el tiltimo no. Sin em- bargo, en este tiltimo caso se presenta la cuestién de cémo instrumentar los cambios en el nivel de impuestos. Para que las medidas de estab id neutrales con respecto a los objetivos de asignacion y distribucidn, los cambios proporcionales en el nivel de los tipos impositivos pueden ser una solucién ade- cuada. ‘Como veremos en el curso de este estudio, hay muchas excepciones que ha- cen necesario matizar las sencillas reglas anteriores, No obstarite, ¢s importante recordar que hay distintos objetivos politicos y que la politica debe intentar n i nimizar los conflictos entre ellos.taria, EL que la producci6n de estos bienes se realice por un ente publico 0 el due Jos bienes y servicios sean adquiridos a empresas privadas es cosa distinta La provision de los bienes sociales plantea problemas diferentes de aquellos due surgen en relacion con los bienes privados, Debido a que los bienes sociales son de consumo no rival, las preferencias de los consumidores no se revelan mediante {a puja de los consumidores en el mercado, Por consiguiente, es preciso un pro= ceso politico y la financiacion presupuestatia La pauta de distribucién que resulta de la pauta existente de dotacion de factores y desu venta en el mercado no es, necesariamente, una que Ta sociedad considere Justa, Puede que sean precisos ajustes en la distribuetén, y las politicas de im- puestos y transferencias ofrecen un medio efectivo de instrumentarlos, dando ori- gen a una funcidn de distribucién en la politica presupuestaria. Thos polticas tributaria y del gasto afectan a Ja demanda ageegada y al nivel de a aan gad econdinica, Constituyen igualmente un importante instrumento para cl mantenimiento de la estabilidad ‘econémica, incluyendo el alto nivel de empleo y vl control de la inflacidn, De aqui que la funcién de estabilizacién se introduzca como la tercera funcién presupuestaria El mayor problema consiste en como manejar la politica fiscal de forma que sus objetivos més importantes, incluyendo los aspectos cle asignacion, distribucion y estabilizacidn, puedan ser satisfechos simulténeamente,