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(C) 2014 Universidad de Chile. Derecho Administrativo. Prof.

Luis Cordero Vega

Teora General del


Acto Administrativo
2015

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La actividad formal
de la Administracin
1. La administracin se expresa a travs de actos
formales. (art. 7.1. y 63 N 18 CPR)
2. Es la consecuencia evidente del principio de
legalidad. (art. 7.1 CPR)
3. El acto administrativo es el ltimo eslabn de
la cadena de la legalidad.
4. A travs del mismo se ordenan la mayor parte
de la aplicacin del Derecho Administrativo.
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Concepto de acto
administrativo
1. Sobre el acto administrativo pesa una suerte de maldicin histrica:
el Derecho Administrativo ha definido su esencia en su contenido.
2. Diversos criterios.
(a) La concepcin procesalista: origen francs, que se genera tras
la

deter m inacin

de

la

co mp ete nci a

co nte n c i o s a

administrativa.
(b) La nocin del acto autoritario y paralelo a la sentencia
judicial:

Hauriou,

el

acto

administrativo

como

decisin

ejecutoria. Acto dotado per se de fuerza obligatoria.


(c) La

doctrina

del

negocio

jurd ico:

Zanobini cualquier

declaracin de voluntad, de deseo, de conocimiento o de


juicio realizada por un sujeto de la Administracin pblica en
el ejercicio de una potestad administrativa.

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Concepto de acto
administrativo (2)
Para qu importa la
precisin?
Aplicacin de la Ley
de Pro ce d im ie nto
Administrativo, toma
de razn, acceso a la
informacin pblica e
i m p u g n a c i n
ad m i n i s t r at i va y
ju d icial de las
decisiones de las
autoridades pblicas.
4

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Concepto de acto
administrativo (3)
1. E s

una

m a n if e s t a c i n

de

v o l u nt a d .

Los

a cto s

administrativos son actos jurdicos que implican resolver


un asunto, de modo que no son actuaciones materiales.
2. Es una manifestacin de juicio. Emisin de dictmenes
o informes en un procedimiento.
3. Es una declaracin de conocimiento, que consisten en la
actividad certificadora de la Administracin.
4. Es una manifestacin de deseo. Son las propuestas de
re so lucin

que

se

elabo ran

procedimiento administrativo.

en

el

cu rso

de

un

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Concepto de acto
administrativo (4)
5. D e b e s e r r e a l i z a d o p o r o r g a n i s m o d e l a
Administracin Pblica de manera unilateral (art.
2 LBPA). No son actos administrativos.
(a) L o s q u e e m i t e n lo s c i u d ad a no s
procedimiento administrativo.

en

un

(b) L o s c o n t r a t o s d e l a A d m i n i s t r a c i n
(bilaterale s), pero si los pro ce d im ientos
licitatorios.
(c) L o s q u e e m i te n ot ro s
(Legislativo y Judicial).
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p o d ere s

p b l i co s

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Concepto de acto
administrativo (5)
6. So meti dos

al

Derecho Adminis trativo

administrativos,

porque

estn

(potes tad). N o

desprovistos

de

sus

son

actos

privilegios

prerrogativas, las sujetas al derecho civil o laboral.


(a) En ese caso es necesario respetar ciertos lmites: la teora de los
actos separables.
(b) Cuando la Administracin acta, hay un ncleo de la actuacin o
de la conducta que siempre est sujeta al derecho administrativo
(competencia, investidura, forma, fin, etc).
(c) P.e Contratacin Pblica sujeta al Derecho Privado (compraventa).
Los actos preparatorios estn sujetos al Derecho Pblico.
(d) Esto

genera

muchas

consecuencias:

derechos,

obligaciones,

tribunal competente y vicios de nulidad. P.e. Caso de la Pequea


Propiedad Raz.

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Concepto de acto
administrativo (6)
7.

La expresin formal est establecida (art. 3 LBPA):


(a) Decreto Supremo, para el Presidente de la Repblica. Este
tiene estatuto constitucional (arts. 35 - 98).
(b) El simple Decreto, para los Ministros de Estado, previa
delegacin (art. 35 CPR).
(c) Los dems emiten Resoluciones (los que tiene poderes
de decisin). Es el caso de los Jefes de Servicio en
general. Las Municipalidades dictan resoluciones que se
califican en: Ordenanzas, Reglamentos Municipales,
Decretos Alcaldicios e Instrucciones (art. 12 LOCM).
(d) Los Oficios Ordinarios, son medios de comunicacin de
la autoridad. No pueden ser actos resolutivos.

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Concepto de acto
administrativo (7)
Los actos de correspondencia
no pueden constituir decisin.
El ao 1971, la CGR sostuvo
q u e la a u to r i z ac i n a u n a
carnicera no se poda otorgar
por oficio.
El 30 de abril de 2014, la Corte
Suprema (rol 824-2014) sostuvo
que la decisin slo se puede
expresar por medio de un acto
administrativo. Los oficios, no
son los medios de expresin de
voluntad de la potestad de la
Administracin.

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Concepto de acto
administrativo (8)
8. Es el reglamento un acto administrativo? En el derecho chileno si, porque
es una tipologa de actividad formal a partir de la Constitucin. Pero son
necesarias algunas precisiones.
(a) El Reglamento implica la dictamin de normas de alcance general
y obligatorio.
(b) Es una fuente del derecho, que innova en el ordenamiento jurdico.
(c) Por eso siempre va al trmite de toma de razn, no es admisible su
delegacin

el TC

tiene

competencia

para

conocer

de

sus

impugnaciones.
(d) La homologacin con el rgimen jurdico del acto administrativo
debe matizarse, especialmente en materia de invalidez.
(e) La jurisprudencia administrativa no permite la invalidacin en el
Reglamento.

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Concepto de acto
administrativo (9)
9. La Jurisprudencia aplica el principio de
realidad: aunque el acto formalmente sea de
u na man era, si co nt ie n e u na de cisin
potestativa es acto administrativo.
(a) Caso Pildora I TC.
(b) Caso Transantiago I TC.
(c) Casos reclamo de ilegalidad municipal.
Oficio de comunicacin de derechos
municipales.
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Clasificacin
1. En razn de los sujetos.
(a) Segn los organismos que participan.
i.

Simples. P.e. Permiso Municipal.

ii. Complejos. Resolucin de Calificacin Ambiental.


(b) Segn los destinatarios.
i.

Singulares. Se notifican.

ii. Generales. Se publican en el Diario Oficial, salvo excepciones p.e


Ordenanzas Municipales.
(c) Segn las voluntades.
i.

Unilaterales. P.e. Sancin.

ii. Bilaterales. P.e aceptacin de un cargo pblico o para participar


en una licitacin.

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Clasificacin (2)
2. En razn de la definicin.
(a) Decisorios
(b) No decisorios.
3. Segn la ampliacin de situaciones jurdicas.
(a) Favorables. p.e autorizacin.
(b) De gravamen. p.e. sancin
4. Segn los efectos.
(a) Constitutivos. Crean situacin ex novo, p.e cocesin.
(b) De c lar at i v o s. E n u n c i a n u n a s i t u ac i n
dotndolo de eficacia, p.e. autorizaciones.

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p re exi s te nte

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Clasificacin (3)
5. Segn el rgimen de impugnacin.
(a) Actos que ponen fin a la va administrativa.
i.
ii.

Directamente impugnables ante los tribunales


Previa interposicin potestativa de un recurso de reposicin

(b) Actos firmes.


i.

No son impugnables en sede administrativa, porque : (i) caducidad plazo


de impug nacin y (ii ) ag otam ie nto de lo s re cu rso s e n se de
administrativa

(c) Actos confirmatorios y reproductorios.


i.

No son impugnables en sede judicial

ii.

Declaracin originaria y sobrevenida: (i) declaracin sobrevenida de


voluntad (confirmatorio) y (ii) declaracin sobrevenida de conocimiento
(reproductorio)

(d) Actos de trmite y resoluciones.


i.
ii.

Los de trmite no son impugnables de forma autnoma


Excepcin, actos de trmite cualificados

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Elementos
1. Elemento Subjetivo. Un organismo de la Administracin
del Estado.
(a) El que dicta el acto debe ser un rgano competente.
(b) El funcionario que lo emite debe estar legalmente
investido.
(c) No debe concurrir en l una causal de abstencin
(art. 12 LBPA).
La regla general es que no hay invalidez, salvo si
se

a f e ct a

s e r i a m e nt e

el

pr incip io

imparcialidad y objetividad (art. 11 LBPA).

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de

la

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Elementos (2)
2. Elemento Objetivo. En ejercicio de una potestad, cuyo
objeto debe ser:
(a) Posible, bajo amenaza de invalidez.
(b) Lcito, en la medida que no puede ordenar la
ejecucin de delitos o infracciones.
(c) Determinado o determinable, debe recoger quienes
son los destinatarios del acto, as como la orden,
mandato, prohibicin, regla o beneficio que otorga.
(d) Adecuado a los hechos exigidos y acreditados en
el procedimiento respectivo.
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Elementos (3)
3. Elemento teolgico. El acto administrativo debe dictarse para el fin
pblico para el cual fue conferida la potestad. Este es siempre un
control reglado. El ejercicio indebido, es objeto de invalidez bajo la
denominada desviacin de fin o de poder.
(a) Desviacin de fin grosera o tosca, se da cuando lo perseguido
es un fin particular, partidista o de otra naturaleza.
Casos de Municipalidad de Renca y extinciones de empleos a
contrata.
(b) Desviacin de fin relativa, se da cuando la administracin
utiliza

el

acto

para

otro

establecido originalmente.
Caso de la Picola Italia.

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propsito

pblico

distinto

al

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Elementos (4)
4. Elemento Formal. El Derecho Administrativo no slo controla lo que hace la
Administracin, sino tambin como lo hace. Las formas son garantas para todos los
ciudadanos. Por eso el acto administrativo debe:
(a) Ser escrito y estar respaldado en un expediente fsico o electrnico.
(b) Dictarse previo procedimiento administrativo, en cumplimiento de cada una de
las etapas reguladas para el. Supletoriamente se aplica la LBPA.
(c) Debe dictarse siempre motivado, considerando la totalidad de lo contenido en
el procedimiento administrativo (art. 41 LBPA).
(d) Hay actos que por su naturaleza deben estar especialmente motivados: (i) los
actos de gravamen; (ii) los que resuelven recursos administrativos; (iii) cuando
la Administracin acta al margen de sus criterios previos o bien los sustituye;
(iv) cuando se aparta de un informe consultivo solicitado; (v) cuantos e
suspenden los efectos de un acto administrativo; (vi) cuando se adopta una
medida provisional en el procedimiento administrativo; (vii) cuando se dicta
una potestad discrecional; (viii) cuantos e dicta un acto administrativo en base
a un procedimiento de seleccin o competencia; (ix)
cuando se autoriza la
ampliacin de plazos en un procedimiento administrativo.

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Efectos
1. Presuncin de legalidad (art. 3 LBPA).
(a) El efecto de la autotutela declarativa. Ficcin provisional en favor de la declaracin
administrativa mientras no sea contradicha por un tribunal o Contralora.
(b) Contenido de la ficcin: validez, certeza y acierto.
(c) Las ficciones que benefician a la Administracin.
(a) Validez o conformidad a Derecho: declaracin de voluntad
(b)

Certeza o conformidad a la existencia de los hechos: declaracin de


conocimiento de los hechos

(c) Acierto o conformidad a la relevancia de los hechos: declaracin de juicio


sobre los hechos
(d) Finalidad de estas ficciones: Garantizar la eficacia directa e inmediata de las
decisiones administrativas.
(e) Las cargas para
administrativo.

el

ciudadano:

el

(f) El problema de la toma de razn.

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peso

de

la

prueba

para

impugnar

el

acto

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Efectos (2)
1. Imperio y exigibilidad. (art. 51 LBPA)
(a) El efecto de la autotutela ejecutiva y
la ejecucin de oficio.
(b) L a s u s p e n s i n ( r e c u r s i v a j u r i s d i cc i o n al) . E l ca s o d e lo s
exonerados polticos.
2. Irretroactividad (art. 52 LBPA).
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la revisin de los actos


administrativos y la teora
de la invalidez

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Causales de ineficacia del


acto administrativo
1. Infraccin a los requisitos de validez (elementos): nulidad.
(a) Declarada por la Administracin (art. 53 LBPA).
(b) Declarada judicialmente: contencioso anulatorio
2. Decisin discrecional de la Administracin por razones de
conveniencia y oportunidad (art. 61 LBPA).
3. Decisiones o conductas del destinatario: caducidad.
4. Consecuencias sobrevivientes: decaimiento del acto o
invalidez sobrevenida (desaparicin de norma original o
supuesto de hecho).
5. Razones objetivas: modalidades del acto administrativo.
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Revocacin de los actos


administrativos (art. 61 LBPA)
1. Concepto
2. Fundamento: La crtica expropiatoria.
3. Requisitos: (i) iniciativa; (ii) organismo competente; (iii)
plazo; (iv) ejercicio discrecional.
4. Efectos: prospectivos.
5. Lmites a su ejercicio:
(a) Actos favorables
(b) Otra forma de extincin de los actos
(c) Naturaleza del acto impide revocacin.

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La teora de la invalidez de
los actos administrativos
1. Sigue teora civil, con matizaciones y distorsiones (autonoma
de la voluntad v/s principio de legalidad).
2. Principio de conservacin.
(a) Artculo 13 LBPA: no procede por vicios intrascendentes
o irrelevantes.
(b) Teora del funcionario de hecho (artculo 63 LOCBGAE;
16 y 156 del Estatuto Administrativo).
(c) Artculo 53 LBPA: Nulidad parcial.
3. Consecuencias: (i) irregularidades no invalidantes (p.e
incumplimiento de plazos); (ii) no transmisin de la invalidez
y nulidad parcial; (iii) conversin y convalidacin.

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Invalidacin de los actos


administrativos
1. Concepto
2. Situacin previa a la LBPA.
3. Requisitos: (i) iniciativa; (ii) organismo competente; (iii)
plazo

(saneamiento

caducidad?); (iv)

causal; (v)

formalidad esencial; (vi) facultativa u obligatoria?


4. Efectos:

(i)

constitutivo; (ii)

declarativo; (iii)

CGR:

aplicacin artculo 52 LBPA.


5. Impugnacin.
6. Lmites a su ejercicio?: Los problemas del inters pblico
y el inters privado.
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Nulidad de Derecho Pblico


1. Orgenes.
2. La construccin original (Soto Kloss)
(a) Opera de pleno derecho (asimilacin a rgimen de
inexistencia).
(b) Vicio insubsanable.
(c) Accin imprescriptible.
3. Difusin de la tesis
4. Crticas: no distingue entidad de los posibles vicios
afecta principio de seguridad jurdica y de jerarqua.
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Nulidad de Derecho Pblico


(2)

5. Giro jurisprudencial (Aedo Alarcn, noviembre 2000):


(a) No opera de pleno derecho (aplica anulabilidad
y principio de conservacin).
(b) N o p ro ce d e p o r c u al q u i er v i c i o s lo lo s
sealados en el artculo 7 inciso primero de la
CPR.
(c) Efectos patrimoniales de la nulidad, se rigen por
la regla de prescripcin.

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Nulidad de Derecho Pblico: el eje


de la jurisprudencia desde el 2000
1. El texto constitucional no regula una nulidad de derecho pblico de
pleno de derecho.
2. La nulidad no es la nica sancin que puede afectar al acto. Los
vicios debe ser graves y manifiestos.
3. Se somete al principio de conservacin.
4. No constituye un juicio de constitucionalidad sobre el acto.
5. No

puede

proceder

por

cualquier

vicio. Slo

debera

operar

en

relacin al art. 7 inc. 1. (investidura regular, competencias, formas,


desviacin de fin).
6. La violacin de ley o la ilegalidad interna del acto no constituye,
necesariamente, un vicio de nulidad de derecho pblico.
7.

Es prescriptible de conformidad a las reglas generales.

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Anlisis de caso
Caso 1.
Inversionista. Quiero construir un edificio de
departamentos. Municipalidad me entrega permiso
de ed ificacin. Adquiero el terreno, contrato
empresa constructora que comienza la construccin.
En la mitad (al ao) la Municipalidad se da cuenta
que el permiso de construccin era contrario a
derecho, pues no respetaba el lmite de altura que
deba existir en la cuadra respectiva, y en ejercicio
de la potestad invalidatoria procede a anular el
acto y por tanto a paralizar la construccin .

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Anlisis de caso
Caso 2.
Soy

jubilado. Trabaj

retirarme

la

DIPRECA

42

me

aos

en

reconoci

Carabineros. Al
una

pensin

de

$250.000 por el tiempo trabajado. Sin embargo, al ao se


determina que me corresponde una pensin de $80.000
en razn de que los 30 primeros aos no cumpla los
requisitos para acceder a dicha pensin, por lo que en
ejercicio de la potestad invalidatoria procede a anular el
acto anterior, reemplazndolo por otro que consagra mi
nueva pensin, en circunstancias de que, considerando
dicha pensin, haba decidido finalmente comprar mi auto
cuyas cuotas del crdito son de $100.000.

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Anlisis de caso
Caso 3.
Concesin salmoacucola que debe someterse al SEIA.
Obtengo la resolucin de calificacin ambiental, invierto
para desarrollar mi proyecto adquiriendo la maquinaria
n e ce sar ia

las

o vas

de

los

pe ce s,

sin

embarg o

posteriormente sobre la base de la peticin de algunos la


COREMA determina que la RCA fue contraria a derecho,
toda vez que existan ciertos recursos hidrbiolgicos en
el lugar que la legislacin de pesca exige proteger y que
no

fueron

considerados

al

momento

de

evaluar

el

proyecto, en virtud del 53 procede a anular la RCA y por


tanto ordena paralizar el proyecto.

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Anlisis de caso
Caso 4.
En un programa social me hago acreedor de
un subsidio del MINVU para adquirir una casa.
Con el subsidio y lo que tena ahorrado logro
juntar el pie para la casa de modo que el
dividendo se ajuste a mis ingresos. Al ao, y a
instancias de otro postulante al subsidio que
alegaba

tener

legalmente

mejor

derecho,

el

MINVU decide ejercer el 53 para anular el acto,


solicitndome el reintegro de lo obtenido.
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Consecuencias de los casos


Es legtimo el ejercicio de la potestad anulatoria en estos
casos? Qu criterios distintivos correspondera realizar?
Todos se tratan de actos favorables.
Buena o mala fe del beneficiario: La buena fe consiste
en la conviccin, a la fecha de entrada en vigencia del
acto, de la plena regularidad del acto administrativo
favorable. De que ste se encuentra exento de vicios.
Inters

pblico

general

relevante

detrs

de

la

declaratoria de nulidad, como para primar sobre el


inters privado del afectado: diferencia que hay entre los
casos (i) y (iii) contra el (ii) y (iv).

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2014 Universidad de Chile


Derecho Administrativo II
Prof. Luis Cordero Vega
luiscorderovega@gmail.com

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