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Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

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UNIDAD II. OBJETIVO No. 6:


SISTEMA DE ADMINISTRACIN FINANCIERA
DEL ESTADO VENEZOLANO.
1. Derecho Financiero: LEY ORGNICA DE ADMINISTRACIN FINANCIERA DEL
SECTOR PUBLICO (LOAFSP).
1.1. Sistema de administracin financiera del Estado venezolano.
1.2.

Sistemas que conforman a la Administracin Financiera del Sector

Pblico Venezolano.
1.3. Sector pblico venezolano.
1.3.1.

Esquema

de

organizacin

socio

poltico

del

Estado

Venezolano: Federal descentralizado. Federalismo fiscal.


1.3.2.

Organismos

que

conforman

al

sector

administracin financiera del Estado venezolano


Quines conforman al sector pblico?

pblico

de

(Art. 6 LOAFSP).

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

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Objetivo No. 6: Sistema de administracin financiera del Estado


venezolano.
Objetivo Terminal: Analizar el marco legal del sistema de administracin
financiera del Estado venezolano.

En el objetivo No. 5 se analiz todo un conjunto de teoras en las que se


reflejan los aspectos financieros de la funcin que, como actor poltico-social, es
llamado a desempear el Estado en la sociedad, configurando la sustentacin
terica de la ciencia de las finanzas pblicas.
En este objetivo se abordar con mayor precisin el anlisis y estudio del
marco legal que regula la actividad financiera del Estado aplicado al caso
venezolano, vale decir, el dispositivo normativo vigente que regula su actuacin
en el mbito financiero, as como el conjunto de relaciones jurdicas que de su
ejercicio se desprenden.
ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA 6.1: Durante el estudio de este contenido
debe consultar frecuentemente la siguiente legislacin:
- Constitucin Nacional de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Gaceta Oficial
Extraordinaria N 5.908 del 19 de febrero de 2009.
- Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector Pblico. Gaceta Oficial
N 39.147 del 26 de marzo de 2009.
El contenido de estos documentos debe ser analizado conjuntamente con el
material de estudio seleccionado.
1. Derecho Financiero: LEY ORGNICA
FINANCIERA DEL SECTOR PUBLICO (LOAFSP).

DE

ADMINISTRACIN

Despus del proceso constituyente experimentado en 1999 y con

la

consecuente entrada en vigencia de la Constitucin de la Repblica Bolivariana


de Venezuela1 (CN) a finales de ese mismo ao, se instituyeron en el
ordenamiento jurdico venezolano las bases fundamentales donde haba de
erigirse el nuevo marco regulatorio de la administracin financiera del sector
pblico.

Reformada en 2009: Constitucin Nacional de la Repblica Bolivariana de Venezuela. Gaceta Oficial


Extraordinaria N 5.908 del 19 de febrero de 2009.

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

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Es as como dentro del Ttulo VI (Del Sistema Socioeconmico: Captulo II,


Seccin Primera, Seccin Segunda, Seccin Tercera, y Cuarta) se institucionaliz
la modernizacin del sistema de administracin del Estado, dando paso a la
promulgacin de la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Sector
Pblico2 (LOAFSP), en cumplimiento expreso del mandato estatuido en la
disposicin transitoria cuarta de la CN, numeral 5, segn la cual: () se le
ordena a la asamblea nacional la aprobacin y sancin de la legislacin referida
(...) al rgimen presupuestario y de crdito pblico (). En ese de orden de
ideas, los cambios e innovaciones significativas que se le imponan a la
Administracin Financiera del Sector Pblico se basaron en las recomendaciones
del Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, Naciones Unidas, en cuanto a
la uniformidad y homogeneidad que deben tener las Cuentas Pblicas.
Esta innovadora ley introduce reglas macro-fiscales en la legislacin financiera
del

sector

pblico,

en

congruencia

con

las

tendencias

internacionales

contemporneas en el enfoque sobre el manejo institucional de la gestin


pblica. Regulando, de conformidad con el preceptivo constitucional, materias
como: 1) el marco plurianual del presupuesto para articular los presupuestos
anuales a la poltica fiscal de largo plazo y garantizar el equilibrio fiscal a largo
plazo, 2) el acuerdo de coordinacin macroeconmica para asegurar la
consistencia de las polticas fiscales, monetarias y cambiarias; y 3) el fondo de
estabilizacin macroeconmica para garantizar la estabilidad de las variables
fiscales.

Adicionalmente

incorpora

la

creacin

del

fondo

de

ahorro

intergeneracional (Art. 155 LOAFSP), a travs del cual se persigue el logro de


una mejor distribucin nter temporal del uso de los recursos petroleros, en aras
de garantizar la sostenibilidad intergeneracional de las polticas pblicas de
desarrollo, y as promover y defender la estabilidad y evitar la vulnerabilidad de
la economa nacional (Moreno, 2001).
Otras de la innovaciones incluidas fue la regulacin normativa de la actividad
financiera de todos los rganos e instituciones que conforman el Sector Pblico,
tanto Nacional, Estadal y Municipal, obligndolos a ajustarse a las reformas
contenidas en el rgimen de administracin financiera del sector publico
venezolano, pues le son imperativas.
2

La primera versin de la LOAFSP fue publicada en Gaceta Oficial N 37.029 del 5 de septiembre de 2000.
Luego de varias reformas se encuentra vigente la publicada en Gaceta Oficial N 39.147 del 26 de marzo de
2009.

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Es importante reconocer que el tema de la modernizacin o reforma de la


Administracin Pblica, no es algo nuevo o propio de la gestin de gobierno
actual, puesto que ciertamente una de las grandes debilidades de la organizacin
de la administracin financiera es la existencia de numerosas leyes relacionadas
con el sector pblico, en materia de administracin, finanzas y control, no
integradas, con contradicciones e incoherencias, que dificultaron la concrecin
del proceso de modernizacin. Como un intento fallido se present un proyecto
de Ley que integraba la administracin financiera, el cual estuvo en el anterior
Congreso de la Repblica por muchos aos, pero el poder legislativo no mostr
mayor inters por un estado organizado, sistematizado y con procedimientos
claros y precisos. De all que precisamente el objetivo del nuevo marco legal es
la sistematizacin de toda la informacin financiera, en aras de construir un
verdadero sistema de informacin, como herramienta clave para el ejercicio
equilibrado y transparente de la funcin financiera del sector pblico.
Esta ley orgnica tiene como objeto de regulacin la compilacin jurdica del
Rgimen de administracin financiera del sector pblico, de materias antes
dispersas en el ordenamiento jurdico.
Una de las caractersticas resaltantes que reviste la ley ha sido las
consecuentes reformas experimentadas a lo largo de su vigencia, resumidas en
el cuadro 6-1.
1.1.

Sistema de administracin financiera del Estado venezolano.

La administracin financiera del sector pblico es la conformacin y


sistematizacin de las estructuras organizativas del conjunto de rganos,
sistemas y procedimientos

implementados en la recaudacin, inversin y su

aplicacin para el cumplimiento de los fines del Estado.


Partiendo de un anlisis teleolgico, esta ley tiene como objeto de regulacin
el ejercicio de la actividad financiera del Estado propiamente dicho, de all que el
entorno jurdico y poltico que borde su creacin estuvo marcado por la
necesidad de adecuar la normativa de los procesos financieros del sector pblico,
a las disposiciones normativas de la nueva Constitucin de 1999, cuya
innovacin en materia fiscal se concentra casi exclusivamente en el tema de las
reglas macro-fiscales.

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Cuadro 6-1
VIGENCIA Y REFORMAS DE LA LEY ORGNICA DE ADMINISTRACIN FINANCIERA DEL SECTOR PBLICO (LOAFSP)
Ao de
publicacin

Gaceta Oficial
No. y fecha

2000

No. 37.029 05/09/00

Promulgacin del Texto de Ley.

-------------

Vacatio legis parcial (excepto la materia presupuestaria que entr en vigencia el 01/01/01).

2001
2002

-------------

2003

No. 37.606 09/01/03

2004

No. 37.978 13/07/04

Descripcin

Entr en vigencia el texto legal en fecha 01/01/02.


Y fue aprobada su primera reforma en segunda discusin por la asamblea nacional en fecha 19/12/02; pero no fue
promulgada en este ao.
El 24/09/02. TSJ. En sala constitucional declara la nulidad del ltimo aparte del art. 80.
Promulgada la reforma aproada en el 2002; fue su primera reforma de ley, en la forma siguiente: se modifica el
artculo 51 y 80. Se hizo caso omiso a la sentencia del TSJ sentencia de la sala constitucional del tribunal supremo
de justicia que anula el ltimo aparte del artculo 80 de la ley orgnica de la administracin financiera del sector
pblico, sancionada por la entonces comisin legislativa nacional, el 27 de julio de 2000, y publicada en gaceta oficial
n 37.029, del 5 de septiembre de 2000.
Se modifica el artculo 178, en la forma siguiente:
El marco plurianual del presupuesto se elaborar a partir del perodo correspondiente a los ejercicios 2003 al 2004,
ambos inclusive, conforme a las disposiciones del Captulo II, Ttulo II de esta Ley en el ejercicio econmico
financiero 2002.
En la oportunidad de presentacin del proyecto de Ley de Presupuesto correspondiente al ejercicio fiscal del ao
2002, de conformidad con el artculo 38 de la presente Ley, el Ejecutivo Nacional presentar a la Asamblea Nacional
los lmites de gastos y endeudamiento para ese ejercicio, as como las estimaciones y resultados financieros
indicativos para los dos aos siguientes, los cuales se ajustarn en la oportunidad de la presentacin del marco
plurianual para el perodo indicado en la primera parte de este artculo.
En esa misma oportunidad, hasta tanto se formule el marco plurianual del presupuesto a que se refiere la primera
parte de esta misma disposicin, el Ejecutivo Nacional presentar igualmente la propuesta de aportes ordinarios que
se harn cada ao al Fondo de Estabilizacin Macroeconmica.
En la oportunidad de presentacin del proyecto de Ley de Presupuesto correspondiente al ejercicio fiscal del ao
2005, el Ejecutivo Nacional presentar a la Asamblea Nacional a los fines informativos el marco plurianual del
Presupuesto correspondiente al ejercicio 2005 al 2007.
A partir del perodo correspondiente a los ejercicios 2008 al 2010, inclusive, el marco plurianual del presupuesto se
formular y sancionar conforme a las previsiones del Ttulo II de la presente Ley.

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Cuadro 6-1 (continuacin)


VIGENCIA Y REFORMAS DE LA LEY ORGNICA DE ADMINISTRACIN FINANCIERA DEL SECTOR PBLICO (LOAFSP)
Ao de
publicacin

Gaceta Oficial
No. y fecha

Descripcin
Se modifica el artculo 6, en la forma siguiente:
Artculo 6 Estn sujetos a las regulaciones de esta Ley, con las especificidades que la misma establece, los entes u
organismos que conforman el sector pblico, enumerados seguidamente:
1. La Repblica.
2. Los estados.
3. El Distrito Metropolitano de Caracas y el Distrito Alto Apure.().

2005

No. 38.198
31/05/05

Se modifica el artculo 11, en la forma siguiente:


Artculo 11 El Ejecutivo Nacional podr establecer normas que limiten y establezcan controles al uso de los crditos
presupuestarios de los entes referidos en el artculo 6, adicionales a las establecidas en esta Ley. Tales limitaciones
no se aplicarn a los presupuestos del Poder Legislativo, del Poder Judicial, de los rganos del Poder Ciudadano, del
Poder Electoral, de los estados, del Distrito Metropolitano de la ciudad de Caracas, del Distrito Alto Apure, de los
distritos, de los municipios y del Banco Central de Venezuela.
Se modifica el artculo 63, en la forma siguiente:
Artculo 63 El rgimen presupuestario, del Distrito Metropolitano de la ciudad de Caracas y del Distrito Alto Apure,
se ajustarn a las disposiciones de las leyes especiales sobre los Regmenes del Distrito Metropolitano de Caracas y
del Distrito Alto Apure respectivamente.

2006
2007

2008

2009

-----------No. 38.648
20/03/07
N 5.891
Extraordinario
31/07/08
No. 39.147
26/03/09

Fuente: Elaboracin propia.

No se realiz ninguna reforma a la ley.


Se modifica el Articulo 178, en lo referente a los plazos para la formulacin y aprobacin del marco plurianual del
presupuesto.
Tiene como objeto un nico artculo el 90, en el sentido de permitir a los institutos autnomos, a los institutos
pblicos cuyo objeto principal sea la actividad financiera y a las sociedades mercantiles propiedad del Estado
(Petrleos de Venezuela, S.A. por ejemplo) acceder a realizar operaciones de crdito pblico sin necesidad de
habilitacin por la Ley de Endeudamiento Pblico (conocida como la Ley Paraguas), sino nicamente el permiso del
Presidente de la Repblica en Consejo de Ministros. Reforma aprobada mediante LEY HABILITANTE.
Tiene como objeto reformar un nico artculo el No.81; donde se modifica el monto mximo a contratar por la ley
de endeudamiento pblico anual.

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En este sentido, la nueva ley plantea el sometimiento de la gestin


financiera a los principios de eficiencia, solvencia, transparencia, responsabilidad
y equilibrio fiscal, tal y como lo seala el mandato constitucional estatuido en el
Artculo 311, as como la exigencia de un marco plurianual del presupuesto, la
obligatoriedad de la limitacin del gasto y el endeudamiento pblico, y de la
conformacin de un fondo de estabilizacin macroeconmica (Art. 321 CN).
Todos ellos principios constitucionales, rectores de la actividad financiera
del Estado, que exigan la configuracin de todo un andamiaje organizativo que
le permitiera al Estado cumplir sus acometidas; de tal forma que esta ley,
promulgada con el firme propsito de crear un marco regulatorio armonioso y
coordinado de todos los procesos de la administracin financiera del sector
pblico, abre paso a la configuracin de un sistema de organizacin

de la

actividad financiera moderno y eficaz, acorde con las exigencias jurdicas,


polticas y de transparencia fiscal.

ESTADO.

Sector Publico:
Regulado y Sistematizado por la
Ley Orgnica de Administracin
Financiera del Sector Publico.

Funciones:

1) Asignacin:
Financiera
Bienes Pblicos.
2) Redistribucin:
Redistribucin de la
riqueza
3) Estabilizacin:
Precios
Empleo
Crecimiento
Econmico

PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE ADMINSITRACION FINANCIERA:


1. Equilibrio presupuestario (Art. 311 CN).
Con fines de garantizar el equilibrio entre los ingresos, obligaciones y los
gastos ordinarios, como evidencia de transparencia en el sistema de cuentas
nacionales,

se

prescribe

la

conformacin

del

fondo

de

estabilizacin

macroeconmica para garantizar la estabilidad de las variables fiscales, y el


destino de los ingresos generados por la explotacin de la riqueza del subsuelo y

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

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los minerales, en aras de financiar la inversin real y productiva, la educacin y


la salud.
2. Marco presupuestario plurianual (Art. 311 CN).
Ante la falta de una planificacin presupuestaria fundamentada en las
necesidades financieras determinadas por programas de desarrollo que, por su
naturaleza, trascendan generalmente el corto plazo, ha resaltado la importancia
de la estimacin plurianual en la elaboracin de los presupuestos Fiscales, como
herramienta

fundamental

de

la

transparencia

de

los

procesos

y,

como

consecuencia, de disciplina fiscal.


El marco plurianual del presupuesto es un documento que registra la
estimacin de las variables y resultados fiscales para un perodo (de tres aos),
cuyos montos se reparten anualmente mediante ley de presupuesto publico, de
manera que se correspondan con los lmites globales establecidos en la
planificacin interanual. Esos lmites se derivan del sometimiento de la poltica
fiscal, como parte de la poltica econmica de largo plazo, dando cumplimiento a
la condicin de sostenibilidad fiscal.
3. Capacidad de Endeudamiento pblico prudencial (Art. 312 CN).
Se

exige

constitucionalmente

la

definicin

del

lmite

mximo

de

endeudameinto pblico, de acuerdo al tamao de la economa, la inversin real y


productiva y la capacidad de generar ingresos para cubrir el servicio de la deuda
pblica. Asimismo, se exige que las modalidades de las operaciones y los
correspondientes

crditos

presupuestarios

se

especifiquen

en

la

ley

de

endeudamiento anual, as como su autorizacin mediante ley especial, y de su


inclusin en la ley de presupuesto.
4. Aprobacin anual del presupuesto pblico: (Art. 313 CN)
El constituyente del 99 parte de la concepcin del presupuesto como la
herramienta financiera por excelencia, contentiva de los objetivos diseados por
la gestin financiera.

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En esta materia es donde se hizo mayor nfasis en cambios en el orden del


campo presupuestario, prescribiendo la elaboracin de la ley del marco plurianual
del presupuesto, la preparacin de la Cuenta de Ahorro-Inversin-Financiamiento
y en la estructura y contenido de la Ley de Presupuesto al incluir adems del
presupuesto de la Repblica, el de sus entes descentralizados sin fines
empresariales, as como el procedimiento de diseo, sancin, ejecucin y control.
5. Legalidad del Gasto Pblico (Art. 314 CN).
Es una mxima constitucional que no se realizar ningn tipo de gasto que no
haya sido previsto en la ley del presupuesto, lo que sin lugar a dudas configura
un control legislativo inicial, que le aporta transparencia a la actividad financiera.
6. Control presupuestario (Art. 315 CN)
Se le exige la rendicin de cuentas al Ejecutivo en lo referente al marco
plurianual del presupuesto, a travs de la presentacin anual a la Asamblea
Nacional (AN), antes del 15 de julio de cada ao, de informes con la evaluacin
de la ejecucin de las leyes presupuestarias anuales, con indicacin de las
desviaciones y de sus causas, de las propuestas que contendr el proyecto de
presupuesto del ao siguiente y la cuenta ahorro- inversin-financiamiento
estimada para los dos aos siguientes. La AN deber reportar el resultado de sus
deliberaciones al Ejecutivo Nacional antes del 15 de agosto de cada ao.
7. Acuerdo de coordinacin macroeconmica. (Art. 320 CN)
Se

contempla

el

acuerdo

de

coordinacin

macroeconmica,

como

instrumento de planificacin financiera tendiente a asegurar la consistencia de


las polticas fiscales, monetarias y cambiarias, donde se establecern los
objetivos finales de crecimiento y sus repercusiones sociales, contentivo de los
resultados esperados, las polticas y las acciones dirigidas a lograrlo.
En materia de coordinacin macroeconmica: Procura promover la estabilidad
econmica del pas. Son acuerdos entre el Ejecutivo Nacional y el Banco Central
de Venezuela; contiene planes dirigidos a: crecimiento econmico, inflacin
controlada, polticas fiscales, monetarias, financieras y cambiarias, y su impacto

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

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social. El fondo de estabilizacin macroeconmica (F.E.M), garantiza

la

estabilidad de los gastos a nivel nacional, regional y municipal, frente a


situaciones y fluctuaciones de los ingresos ordinarios.
En consecuencia, si el constituyente de 1999 se preocup por instituir una
serie de principios de modernizacin, equilibrio y transparencia de la actividad
financiera, cabe hacerse la siguiente interrogante:
Qu es la administracin financiera del sector pblico, hoy?
La Administracin Financiera del sector pblico, debe ser definida en sentido
amplio, tal y como lo estipula el Art. 2 LOAFSP, como: el conjunto de rganos,
sistemas y procedimientos que intervienen en captacin de ingresos y su
aplicacin en el cumplimiento de los fines del Estado (Art. 3 LOAFSP),
procurando as la prosperidad y el bienestar del pueblo (art. 3CN), como fines
perseguidos por el Estado.
Es decir, ha de entenderse por administracin financiera como la estructura
organizativa del sector pblico, integrada por un conjunto de rganos, sistemas y
procedimientos que han sido sistematizados por ley, mediante la configuracin
de sistemas que tienen perfectamente estatuidos su esquema de organizacin,
funciones,

competencias,

y procedimientos, que le permiten

alcanzar el

cumplimiento de sus funciones (que sern analizados mas adelante).


Cul es el rgano rector de la administracin financiera?
La LOAFSP asigna la rectora y coordinacin de la administracin financiera al
Ministerio de Finanzas1 (MF), el cual dirige, supervisa y mantiene la aplicacin de
la estructura de la administracin financiera a nivel nacional, de conformidad con
la Constitucin y la ley (art. 4 LOAFSP).
1.2. Sistemas que conforman a la Administracin Financiera del Sector
Pblico Venezolano.
La LOAFSP tiene por objeto de regulacin la administracin financiera, el
sistema de control interno del sector pblico, y los aspectos referidos a la
1

Puede visitar el sitio web del Ministerio de Finanzas: http://www.mf.gov.ve/

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coordinacin macroeconmica, al Fondo de Estabilizacin Macroeconmica y al


Fondo de Ahorro Intergeneracional.
En lo que se refiere a la organizacin de la administracin financiera, la ley
estipula un conjunto de sistemas interrelacionados y coordinados, que le
conforman, preceptuando la ley en el dispositivo normativo No. 3 lo siguiente:
Artculo 3: () Los sistemas de presupuesto, crdito
pblico, tesorera y contabilidad, regulados en esta Ley; as
como los sistemas tributarios y de administracin de bienes,
regulados por leyes especiales, conforman la administracin
financiera del sector pblico. Dichos sistemas estarn
interrelacionados...... (Asamblea Nacional, 2009).
Es as, como el legislador subsumi a los sistemas de presupuesto, crdito
pblico, tesorera, contabilidad, tributario, administracin de bienes, como
constitutivos de la administracin financiera del sector pblico, a los cuales se le
incorporan el sistema de control interno (art. 5 LOAFSP), la coordinacin
macroeconmica, fondo de estabilizacin macroeconmica, fondo de ahorro
intergeneracional (Art. 1 LOAFSP), concebidos con el firme propsito de
coordinar y armonizar el ejercicio de la actividad financiera del sector publico
venezolano, y as ajustarse a las tendencias internacionales de control y
transparencia

financiera,

con

lo

cual

se

pretende

la

integracin

administracin financiera del Estado. A continuacin se detallar

de

la

las funciones

de cada uno de ellos:


1) Sistema presupuestario: Titulo II. Arts. 9-75:
Con la entrada en vigencia de la Ley Orgnica de la Administracin
Financiera del Sector Pblico, se introducen una serie de cambios significativos
en

materia

presupuestaria,

que

persigue

la

organizacin

del

sistema

presupuestario, ordenndose as la creacin las Oficinas Nacionales, dentro de


las cuales se instituye la Oficina Nacional de Presupuesto, ONAPRE1, con
facultades de coordinador de la poltica financiera en materia presupuestaria (art.
21 LOAFSP).
El resto de las disposiciones normativas se refiere a los principios, normas,
y procedimientos que rigen la materia presupuestaria de los entes y rganos del

Puede consultarse en la web el sitio de ONAPRE: http://www.onapre.gob.ve/

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sector

pblico

obligados

(art.

LOAFSP).

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continuacin,

se

detalla

exegticamente el marco regulatorio de la materia presupuestaria:

CAPITULO I: Disposiciones Generales.


La Seccin Primera: contiene todas las normas comunes concernientes a la

regulacin del presupuesto como instrumento de naturaleza financiera, donde se


ubican todas las disposiciones generales en materia presupuestaria estatuidas en
la ley.
Seccin Segunda: El legislador

regula lo concerniente al carcter

organizativo del sistema, esto es, ordena la creacin de la Oficina Nacional de


Presupuesto, como rgano rector del Sistema Presupuestario Pblico, con la
finalidad de cumplir las atribuciones que le confiere la Ley Orgnica de la
Administracin Financiera del Sector (Art. 21 LOAFSP).

Capitulo II: Rgimen presupuestario de la Repblica.


Seccin Primera, seala el legislador los entes del sector pblico que estn

obligados por ley a regirse por las disposiciones presupuestarias de la LOAFSP;


estos son: la Repblica, institutos autnomos, personas jurdicas estatales de
derecho publico, las fundaciones asociaciones civiles y dems instituciones
constituidas con fondos pblicos (art. 6; Num. 1, 6,7,10 LOAFSP).
Cabe destacar las disposiciones contenidas en el Capitulo II, Seccin
Segunda, relativas a la introduccin de la institucin del MARCO PLURIANUAL
DEL PRESUPUESTO como herramienta clave de disciplina fiscal que permite
asegurar la solvencia, y sostenibilidad de la actividad financiera.

Capitulo III: Rgimen presupuestario de los Estados, Distrito Metropolitano de


los distritos y de los municipios.

Capitulo IV: Rgimen presupuestario de las sociedades mercantiles del Estado


y otros entes descentralizados funcionalmente con fines empresariales.

Capitulo V: Presupuesto consolidado del sector pblico:


Se introduce la institucin del presupuesto consolidado del sector pblico,

como herramienta eficaz a la hora del diseo de polticas de naturaleza


financiera, apoyado en un sistema de informacin eficiente (Art. 75 LOAFSP).

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

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Otras Regulaciones:
En el resto de las disposiciones normativas, el legislador nacional regul el

procedimiento

de

formulacin,

ejecucin,

liquidacin

evaluacin

del

presupuesto, as como la estructura organizativa de la ley del presupuesto.


2) Sistema de Crdito Pblico: Arts. 76-104.
En este sistema el legislador regul todo lo concerniente a la operacin de
financiamiento propiamente dicha, como lo es el crdito pblico, definicin,
limitaciones, requisitos, procedimiento, las prohibiciones y entes del sector
pblico exceptuados. Tambin establece el rgano competente para administrar
y dirigir las polticas de endeudamiento, esto es, la oficina nacional de crdito
pblico.
Las normas sobre el sistema de crdito pblico cubren las transacciones
que en esta materia realiza la Repblica (lase Gobierno Central) y las
sociedades mercantiles. Estn exceptuadas de estas normas las instituciones
financieras

pblicas

(BCV,

FIV,

sociedades

mercantiles

dedicadas

la

intermediacin de crdito) y las empresas creadas de conformidad con la Ley


Orgnica que Reserva al Estado la Industria y el Comercio de Hidrocarburos,
siempre que se certifique su solvencia (Art. 89). Los institutos autnomos
dedicados a la actividad financiera tambin estn exceptuados de dichas normas,
pero requieren la autorizacin del Presidente de la Repblica en Consejo de
Ministros (Art. 90). Se prohbe la realizacin de operaciones de crdito pblico a
los

institutos

autnomos

dems

personas

jurdicas

descentralizadas

funcionalmente que no tengan el carcter de sociedades mercantiles, y a las


fundaciones, asociaciones y dems instituciones constituidas con fondos pblicos
(Art. 91). A los estados, los distritos y los municipios, por su parte, se les prohbe
la contratacin de deuda externa (Art. 95).
3) Sistema de Tesorera: Art. 105-120 LOAFSP.
La normativa de las actividades de la tesorera nacional es aplicable slo a
la Repblica. Introduce cambios en la organizacin de la administracin del
servicio al establecerse la creacin de una Oficina Nacional del Tesoro (Art. 108
de la LOAFSP) que sustituye al BCV como agente de la Tesorera Nacional, y a la
que se le atribuyen funciones ms amplias que las cumplidas hasta la aprobacin

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

74

de la LOAFSP. Esta ampliacin de funciones se ajusta a los cambios de la


normativa en el rea presupuestaria, que exige de la tesorera la participacin en
la formulacin y en la coordinacin de la poltica financiera para el sector pblico
nacional, en la coordinacin macroeconmica de las polticas fiscal y monetaria y
en la aprobacin, junto con ONAPRE, de la programacin de la ejecucin del
presupuesto y del flujo de fondos de los entes regidos por la ley de presupuesto,
y en la determinacin de las necesidades de emisin y colocacin de letras del
tesoro (Art. 109).
Otra innovacin en esta rea es la creacin de la Cuenta nica del Tesoro,
a

travs de la cual se centralizan todos los ingresos y pagos de los entes

integrados al sistema de tesorera. Mantener un mayor control sobre los fondos


pblicos, a travs de la eliminacin de las figuras de los avances y adelantos, y
reducir el impacto de los costos derivados de los excesos de liquidez causados
por esa falta de control seran, como se expresa en la Exposicin de Motivos de
la LOAFSP, los objetivos fundamentales de dicha cuenta nica. El BCV, as como
los bancos comerciales, a travs de convenios suscritos al efecto podran, sin
embargo, seguir sirviendo de entes recaudadores y pagadores, tal y como se
prevea en la legislacin anterior (Art. 82 Ley orgnica de Hacienda Pblica
Nacional, ya derogada).
4) Sistema de Contabilidad Pblica: Arts 121-130.
La normativa de la LOAFSP correspondiente al sistema de contabilidad es
aplicable a todos los entes pblicos de la administracin centralizada y
descentralizada, incluyendo los del poder regional y local (Arts. 123). A partir de
esta ley se desarrolla la normativa correspondiente al sistema de contabilidad,
en la cual se establecen cambios institucionales, as como de contenido, respecto
a la vieja regulacin en esta materia.
En relacin con los cambios institucionales, est la creacin de la Oficina
Nacional de Contabilidad Pblica (ONCP) que pasa a ser el rgano rector del
sistema (Art. 126) como dependencia especializada del Ministerio de Finanzas.
Adems de las funciones de registro contable de las operaciones de los entes
pblicos afectados por la LOAFSP y de su consolidacin en los estados financieros
correspondientes, a la ONCP le corresponde disear y evaluar la metodologa de
los sistemas contables a ser empleados en el registro de las operaciones de la

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

75

Repblica y los entes descentralizados sin fines empresariales, opinar y asesorar


sobre los sistemas contables de las sociedades del Estado, dictar normas e
instrucciones tcnicas para la organizacin y archivo de la documentacin
financiera de la Administracin Nacional, y elaborar la Cuenta General de
Hacienda, la cual deber presentarse anualmente (30 de junio) a la Asamblea
Nacional (Art. 127).
5) Sistema Tributario.
Est incluido dentro del andamiaje organizativo de la administracin
financiera del sector pblico, pero su regulacin no ha sido incorporada en la
LOAFSP. Este sistema, tal y como lo contempla la propia constitucin en el art.
316, persigue configurar un sistema eficiente de recaudacin de los tributos,
entendidos stos como instrumentos de recaudacin de ingresos, que deben
velar por la proteccin de la economa y el nivel de vida de la poblacin.

Su

marco regulatorio, es autnomo y se encuentra compilado en el Cdigo Orgnico


Tributario vigente desde 20011.
6) Administracin de Bienes.
Por mandato legal estatuido en el art. 3 de LOAFSP, se encuentra regulado
por ley especial en la materia, pero an no ha sido promulgada, por tanto, hasta
tanto la asamblea nacional no sancione este texto normativo, le seguirn
aplicando las disposiciones generales dispersas en el ordenamiento jurdico
positivo.
7) Sistema de Control Interno: Arts. 131-145
Es el sistema que ejerce funciones de control previo y posterior, a travs
del seguimiento y

evaluacin del ejercicio de la

actividad administrativa y

financiera de cada rgano u ente que la conforma, por unidades especializadas


de

auditoria

interna

de

cada

ente

rgano

personal

adscrito

la

Superintendencia Nacional de Auditoria. Sus atribuciones con autnomas, as


como su funcionamiento y administracin, pero para efectuar

funciones de

auditoria externa, acta coordinadamente con el sistema de control externo a


cargo de la Contralora General de la Republica.
8) Coordinacin Macroeconmica: Art. 146-149.
1

Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela N 37.305 del 17 de octubre de 2001.

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

76

Sobre la coordinacin macroeconmica, entendida como una regla formal


que deriva de la condicin de independencia del Banco Central, no hay
experiencia en Venezuela. Es precisamente la LOAFSP la que introduce este
convenio entre el Ejecutivo y el BCV, en aras de garantizar la armonizacin de
polticas dirigidas a promover la estabilidad econmica del pas.
9) Fondo de Estabilizacin Macroeconmica: Art. 150-154.
Garantiza

la estabilidad de los gastos a nivel nacional, regional y

municipal, frente a situaciones y fluctuaciones de los ingresos ordinarios. Procura


que las fluctuaciones del ingreso petrolero no afecten el necesario equilibrio
fiscal, cambiario y monetario.
10) Fondo de Ahorro intergeneracional: Art. 155-158.
Es otra de las reglas de estabilizacin macroeconmica en Venezuela,
incorporadas

con

la

promulgacin

de

la

LOAFSP.

Reviste

una

enorme

importancia, dada la gran volatilidad a la que estn sometidas las finanzas


pblicas en el pas. Ella es, adems, anterior a las otras reglas, porque da las
pautas para el establecimiento de las metas fiscales en la programacin
presupuestaria plurianual y para la coordinacin macroeconmica. Se conforma
con ingresos petroleros, para garantizar la estabilidad intergeneracional de las
polticas pblicas de desarrollo (inversin real productiva).

ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA 6.2: luego de estudiar los diferentes


subsistemas que conforman la administracin financiera del sector pblico
venezolano, y consultar los artculos sealados en la LOAFSP, construya un
cuadro o esquema comparativo, donde resuma las principales funciones,
organismos y caractersticas que identifican a cada uno de estos
subsistemas.
1.3. Sector pblico venezolano.
1.3.1. Esquema de organizacin socio poltico del Estado Venezolano:
Federal descentralizado. Federalismo fiscal.
La

definicin de un sistema poltico de organizacin, basado en

la

distribucin territorial del poder, definido por la Carta Magna como federal descentralizado, sobre la base de la divisin vertical del poder como esquema de

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

77

ordenacin de los diferentes entes territoriales que lo conforman, es sin lugar a


dudas la idea central de discusin.
El Federalismo Fiscal, entendido como organizacin poltico territorial del
Estado, parte de la eficaz asignacin pblica del erario pblico, y tiende a
disminuir las distancias existentes entre los ciudadanos y los entes del Poder, en
procura de maximizar la prestacin eficaz y eficiente de los cometidos estatales,
y as garantizar la satisfaccin de las necesidades colectivas de la poblacin,
dndole oportuna respuesta a sus problemas. Es asumir a la descentralizacin
como poltica de Estado,

que involucra en lo tributario consolidar las

herramientas para conferirles a los entes de gobierno de mayor autonoma


financiera, meta de todo federalismo fiscal (Finol, 2007).
Pero concebir al federalismo como sistema de organizacin poltico
territorial, que procura la eficiente y eficaz satisfaccin de las necesidades
pblicas, involucra la conformacin de diferentes entidades de gobierno con
materias competenciales constitucionalmente definidas, y adems atribuidas de
capacidad econmica financiera para afrontarlas. Esto es lo que en la doctrina se
ha reconocido como FEDERALISMO FISCAL, fenmeno financiero portador de
innumerables ventajas potenciales de administracin financiera, que pueden ser
resumidas as:

Los gobiernos territoriales con mejor informacin sobre las necesidades


pblicas, tienen ventajas para adecuar la provisin pblica a las demandas
de los ciudadanos.

Comunidades heterogneas pueden disponer de atencin especfica para


las particularidades que las caracterizan, permitindose la diversificacin
de la oferta pblica.

Un gobierno descentralizado permite que se den las condiciones necesarias


para una mayor experimentacin e innovacin en la gestin pblica.

La proximidad entre los gobiernos locales y los ciudadanos permite que los
ciudadanos puedan sopesar beneficios y costes de los programas pblicos.

Que los ciudadanos puedan participar en la toma de decisiones, ejercer un


mayor control poltico y en definitiva, lograr un mejor desempeo
democrtico.

En suma, la organizacin federal fiscal permite que los asuntos pblicos con
carcter espacial limitado puedan ser atendidos por los gobiernos territoriales, en

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

78

forma ms eficiente, y los asuntos pblicos de carcter nacional sean resueltos


centralizadamente haciendo ms eficiente la intervencin gubernamental central.

ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA 6.3: realice la lectura, anlisis e


interpretacin del siguiente material bibliogrfico correspondiente a EL
FEDERALISMO FISCAL: COMO MODELO DE FINANCIAMIENTO DEL
ESTADO VENEZOLANO, Revista Cuestiones Polticas, del IEPDP, 2009.
Analice el esquema de financiamiento federal fiscal y relacinelo con el contenido
terico ya estudiado, procurando dar respuesta a las siguientes interrogantes:

Cmo se financia el Estado Venezolano?


En qu consiste el Modelo descentralizado federal fiscal de financiamiento?

1.3.2. Organismos que conforman al sector pblico de administracin


financiera del Estado venezolano (Art. 6 LOAFSP). Quines conforman
al sector pblico?
La LOAFSP establece en su artculo 6 que las regulaciones contenidas en la
misma son aplicables a los entes u organismos que conforman el sector pblico,
no de forma indiscriminada, sino de acuerdo a las especificidades que en ella se
establezcan. Esto implica que no todos los aspectos de la

normativa de la

administracin financiera del sector pblico se aplicarn por igual a los entes que
lo conforman.
Se diferencian las reglas que regirn para el Gobierno Central (Repblica)
y sus agencias (institutos autnomos, personas jurdicas estatales de derecho
pblico, fundaciones, asociaciones civiles y dems entidades constituidas con
fondos pblicos), las que regirn para el poder local (estados, municipios y
distritos), y las aplicables a las sociedades mercantiles en las cuales la Repblica
o entidades pblicas tengan participacin igual o mayor al cincuenta por ciento
del capital social.
En el caso del poder local se establece que si bien el proceso
presupuestario de las entidades correspondientes se rige por la Ley Orgnica de
Rgimen Municipal, las leyes estadales y las ordenanzas respectivas, el mismo
deber ajustarse en la medida del posible a las disposiciones tcnicas que
establezca la ONAPRE (Art. 62). La futura Ley de Hacienda Pblica Estadal
deber contemplar esta disposicin, a los fines de que los procesos de

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

79

formulacin, ejecucin y evaluacin de los presupuestos estadales y municipales


se armonicen con los de la Repblica.
A pesar de la restriccin anterior, en la LOAFSP se establecen normas que
intentan dar un mayor grado de integralidad a la gestin de las distintas
instituciones pblicas, respecto a la de la normativa anterior. En ese sentido, se
establece la necesidad de que los procesos de la administracin financiera de
todas las entidades pblicas se ajusten tanto a los principios como a las
disposiciones tcnicas de la LOAFSP.
Los entes u organismos que conforman al sector pblico estn definidos en
el artculo 6 LOAFSP como sujetos regulados, con las especificidades que la
misma establece, enumerados seguidamente:
1. La Repblica.
2. Los estados.
3. El Distrito Metropolitano de Caracas.
4. Los distritos.
5. Los municipios.
6. Los institutos autnomos.
7. Las personas jurdicas estatales de derecho pblico.
8. Las sociedades mercantiles en las cuales la Repblica o las dems
personas a que se refiere el presente artculo tengan participacin igual o
mayor al cincuenta por ciento del capital social.
Quedarn comprendidas adems, las sociedades de propiedad totalmente
estatal, cuya funcin, a travs de la posesin de acciones de otras
sociedades, sea coordinarla gestin empresarial pblica de un sector de la
economa nacional.
9. Las sociedades mercantiles en las cuales las personas a que se refiere el
numeral anterior tengan participacin igual o mayor al cincuenta por
ciento del capital social.
10. Las fundaciones, asociaciones civiles y dems instituciones constituidas
con fondos pblicos o dirigidas por algunas de las personas referidas en
este artculo, cuando la totalidad de los aportes presupuestarios o
contribuciones en un ejercicio efectuados por una o varias de las personas
referidas en el presente artculo, represente el cincuenta por ciento o ms
de su presupuesto.

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

80

ACTIVIDAD DE AUTOEVALUACION PARA EL OBJETIVO No. 6


Una vez completado el aprendizaje de los contenidos para este objetivo, responda cada
uno de los siguientes planteamientos. Entre las cinco (5) alternativas que se le
presentan como respuesta a cada pregunta, seleccione la que usted considere como
correcta (trate de razonar su respuesta a cada pregunta). Si selecciona la alternativa
Ninguna de las anteriores, escriba la respuesta correcta en la lnea.
1. El concepto de administracin financiera del sector pblico seala que es un
proceso conformado por:
Recaudacin de ingresos pblicos.
Aplicacin de gasto pblico.
Organismos pblicos.
Todas las anteriores.
Ninguna de las anteriores _____
2. Dos principios constitucionales aplicables a la administracin financiera del
sector pblico son:
Capacidad ilimitada de
Coordinacin macroeconmica y
endeudamiento y estabilidad
gasto pblico creciente.
intergeneracional.
Legalidad del gasto y equilibrio Todas las anteriores.
presupuestario.
Ninguna de las anteriores _____
3. El rgano rector de la administracin financiera en Venezuela es:
Oficina Nacional de Presupuesto.
Oficina Nacional de Crdito.
Banco Central de Venezuela.
Todas las anteriores.
Ninguna de las anteriores _____
4. Dos de los sistemas que integran la administracin financiera en Venezuela
son:
Tributario y Monetario.
Presupuesto y Tesorera.
Banco Central de Venezuela y Todas las anteriores.
Asamblea Nacional.
Ninguna de las anteriores _____
RESPONDA BREVEMENTE:
5. Dos de las funciones que cumple el sistema presupuestario pblico es:
______________________________________________________________
______________________________________________________________
6. La ONAPRE es ______________________________________________ y es
la oficina encargada de ___________________________________________
______________________________________________________________
7. De acuerdo con la legislacin venezolana, una operacin de crdito pblico se
considera nula cuando ocurre lo siguiente: ____________________________
______________________________________________________________

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

81

8. Mencione dos categoras de ingresos pblicos que pueden generar los


municipios

(poder

municipal),

como

parte

de

sus

competencias

constitucionales: ________________________________________________
______________________________________________________________
9. Mencione dos categoras de ingresos pblicos que puede generar la Repblica
(nacin), como parte de sus competencias constitucionales: ___________
______________________________________________________________
______________________________________________________________
10.Mencione dos categoras de ingresos pblicos que pueden generar los estados
(gobernaciones),

como

parte

de

sus

competencias

constitucionales:

______________________________________________________________
______________________________________________________________

IMPORTANTE: Si se le presentan dificultades para responder correctamente


este tipo de preguntas:

Revise

nuevamente

los

contenidos

evaluados

intente

completar

el

aprendizaje.
Solicite asesoramiento con el profesor en relacin a aquellos aspectos que no
hayan quedado suficientemente claros.
Intente discutir con otros compaeros de estudio los contenidos del objetivo.

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

LECTURA ANEXA PARA EL OBJETIVO 6

EL FEDERALISMO FISCAL
VER ACTIVIDAD COMPLEMENTARIA 6.3

82

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

83

EL FEDERALISMO FISCAL:
COMO MODELO DE FINANCIAMIENTO DEL ESTADO
VENEZOLANO.
Eduviges Morales *
Lorayne Finol Romero**
Resumen
El federalismo fiscal como mecanismo de financiamiento del sector pblico, tiende a
disminuir las distancias existentes entre los ciudadanos y los entes del poder, en
procura de maximizar la prestacin eficaz y eficiente de los cometidos estatales, y as
garantizar la satisfaccin de las necesidades colectivas de la poblacin, por lo que
esta investigacin parte del anlisis del modelo de financiamiento del Estado
venezolano, vinculado a la eficiencia en el cumplimiento de las funciones pblicas de
los distintos niveles de gobierno. Lo que la configura, como una investigacin
documental, que logr demostrar la incongruencia existente entre el modelo socio
poltico acogido por el constituyente venezolano de 1999 de Estado Federal
Descentralizado, y el reparto de materias constitucionales destinadas a procurarle
ingresos pblicos a los entes de gobierno que lo conforman, permitiendo concluir que
el federalismo fiscal venezolano presenta una acentuada dependencia financiera hacia
los recursos que el poder nacional reparte va transferencias intergubernamentales,
que distorsiona este sistema de financiamiento.
Palabras Clave: Federalismo Fiscal, Estado Federal Descentralizado, Ingresos
Pblicos, Entes de Gobierno descentralizado.

*Doctora en Derecho. Investigadora Adscrita al Instituto de Estudios Polticos y


Derecho Pblico Dr. Humberto J. La Roche. Facultad de Ciencias Jurdicas y
Polticas. LUZ. Telfonos (0261) 7419576. (0261) 7596679. Email
eduvigesm@gmail.com
**Doctora en Derecho. Especialista en Tributacin. Jefa (E) de la Ctedra
Finanzas Pblicas. Profesora de las Ctedras Fundamentos de Economa y
Finanzas Pblicas y de Derecho Tributario en la Facultad de Ciencias Jurdicas
y Polticas de la Universidad del Zulia. Email: loraynefinol@gmail.com.
THE FISCAL FEDERALISMO:
LIKE MODEL OF FINANCING OF THE VENEZUELAN STATE.
ABSTRACT
The fiscal federalism like mechanism of financing of the public sector, tends to shorten
the existing ranges between the citizens and the beings of the power, in it tries to
maximize the effective and efficient benefit of the state assignments, and thus to
guarantee the satisfaction of the collective necessities of the population, reason why
this investigation leaves from the analysis of the model of financing of the Venezuelan,
tie State to the efficiency in the fulfillment of the public functions of the different levels
from government. What he forms it, like a documentary investigation, that managed to
demonstrate to the existing incongruence between the model political partner

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

84

welcomed by the Venezuelan component of 1999 of Decentralized Federal State, and


the distribution of constitutional matters destined to try income to him public to the
government beings that conform it, allowing to conclude that the Venezuelan fiscal
federalism presents/displays a marked financial dependency towards the resources
that the national power distributes via intergovernmental transferences, that east
system of financing distorts.
Key words: Fiscal Federalism, Federal State Decentralized, Income Public, Beings of
decentralized Government.
INTRODUCCIN.
La incesante bsqueda de modelos de financiamiento del Estado, ha llevado a la
teora de las finanzas pblicas ha insertarse en el plano de la descentralizacin fiscal
como mecanismo eficiente de financiamiento del sector pblico, basndose en los
procesos de reforma o redimensionamiento del Estado y de su gestin. Por lo que,
resulta inaplazable enfrentar adems, desde su instrumentacin inicial el dilema bsico
de la fiscalidad, en virtud, de que el esquema tradicional de la accin de gobierno se
centra, en recaudar ingresos que permitan el financiamiento de las funciones pblicas
que respondan a las demandas sociales; las cuales a su vez, en su satisfaccin
tienden a propender, cada vez ms, a la recaudacin de mayores ingresos pblicos.

Lo que supone revisar el modelo de financiamiento del Estado venezolano,


vinculado a la eficiencia en el cumplimiento de sus funciones pblicas, y as promover
la responsabilidad y participacin de los distintos niveles de gobierno en: la provisin
de bienes pblicos, la redistribucin de la riqueza y la estabilizacin macroeconmica,
como funciones bsicas que todo Estado moderno est llamado a desempear
(Musgrave,1992), siempre buscando conciliar todas estas funciones, con la justa
distribucin de las cargas pblicas establecidas con tal fin, en la carta fundamental.

En tal sentido, el anlisis del modelo de financiamiento federal fiscal venezolano,


requiere identificar las diferentes fuentes de ingresos pblicos que lo conforman; y
entre estos; las fuentes de financiamiento proveniente de ingresos propios; las
transferencias intergubernamentales vigentes, y las materias sometidas a la potestad
tributaria de los gobiernos regionales y locales, por lo que, el presente trabajo persigue
como objetivo general determinar que la descentralizacin fiscal como modelo de
financiamiento del sector publico propende al uso eficiente de los recursos econmicos
del Estado, en el sentido que permite acortar las distancias existentes entre el binomio
gobierno sociedad, en procura de maximizar la prestacin eficaz y eficiente de los
cometidos estatales, y as garantizar la satisfaccin de las necesidades colectivas de
la poblacin. Alcanzar dicho objetivo, ser posible, al identificar y analizar el modelo de

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

85

financiamiento del Estado Venezolano en el marco de la Constitucin de la Repblica


Bolivariana de Venezuela (1999).

El presente artculo se ha estructurado en dos partes; la primera est encaminada


a establecer los aspectos tericos del fenmeno del federalismo y la descentralizacin
fiscal; en la segunda se consideran las diferentes fuentes de ingresos pblicos que
conforman al sistema de financiamiento federal fiscal venezolano en

el marco

normativo consagrado en la Constitucin Nacional vigente; entre ellos los ingresos


propios, el sistema de transferencias econmicas intergubernamentales, y las materias
tributarias sometidas a la potestad tributaria de los entes descentralizados.

1. EL FEDERALISMO
TEORICAS.

FISCAL

LA

DESCENTRALIZACION:

BASES

El Federalismo Fiscal, entendido como organizacin poltico territorial del


Estado, que parte de la eficaz asignacin pblica del erario pblico. Y que tiende a
disminuir las distancias existentes entre los ciudadanos y los entes del Poder, en
procura de maximizar la prestacin eficaz y eficiente de los cometidos estatales, y as
garantizar la satisfaccin de las necesidades colectivas de la poblacin, dndole
oportuna respuesta a los problemas de la poblacin, es asumir a la descentralizacin
como poltica de Estado, que involucra en lo tributario consolidar las herramientas
para conferirles a los entes de gobierno de mayor autonoma financiera, meta de todo
federalismo fiscal (Finol Lorayne, 2007).
La definicin de un Sistema poltico de organizacin, basado en distribucin
territorial del poder, definido por la Carta Magna como Federal Descentralizado, sobre
la base de la divisin vertical del poder como esquema de ordenacin de los diferentes
entes territoriales que lo conforman, es sin lugar a dudas la idea central de discusin.
Esta concepcin de organizacin del sector pblico de la administracin
financiera, surge de los aportes de Aldolf Wagner y Johannes Popitz a finales del siglo
XIX, sin embargo, tardaron en hacerse eco dentro de las grandes corrientes del
pensamiento econmico ms de medio siglo, hasta que en los aos cincuenta del siglo
XX deja de considerarse la ptica unitaria de la Hacienda pblica que no reconoce la

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

86

posibilidad de diferentes centros de decisin sobre ingreso y gasto pblico en distintos


niveles. Realidad terica de donde Venezuela no pudo zafarse, y es por ello que al
hacer un poco de recuento histrico, puede observar como el proceso experimentado
en la dcada de los ochenta en materia legislativa LODDT1989; Ley sobre Eleccin y
Remocin

de Gobernadores de Estado 1989, Ley Orgnica

del Rgimen

Municipal1989, as lo evidencia.
Pero concebir al federalismo, como sistema de organizacin poltico territorial,
que procura la eficiente y eficaz satisfaccin de las necesidades pblicas, involucra
conformacin de diferentes entidades de gobierno, con materias competenciales
constitucionalmente definidas, y adems atribuidos de capacidad econmica financiera
para afrontarlas, esto es los que en doctrina se ha reconocido como FEDERALISMO
FISCAL, fenmeno financiero portador de innumerables ventajas

potenciales de

administracin financiera, que pueden ser resumidas as:

Los gobiernos territoriales con mejor informacin sobre las necesidades


pblicas, tienen ventajas para adecuar la provisin pblica a las demandas de
los ciudadanos.

Comunidades heterogneas pueden disponer de atencin especfica para las


particularidades que las caracterizan. Permitindose la diversificacin de la
oferta pblica.

Un gobierno descentralizado permite que se den las condiciones necesarias


para una mayor experimentacin e innovacin en la gestin pblica.

La proximidad entre los gobiernos locales y los ciudadanos permite que los
ciudadanos puedan sopesar beneficios y costes de los programas pblicos.

Que los ciudadanos puedan participar en la toma de decisiones, ejercer un


mayor control poltico y en definitiva, lograr un mejor desempeo democrtico.

En suma, la organizacin federal fiscal permite que los asuntos pblicos con
carcter espacial limitado puedan ser atendidos por los gobiernos territoriales, en

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

87

forma ms eficiente y los asuntos pblicos de carcter nacional sean resueltos


centralizadamente haciendo ms eficiente la intervencin gubernamental central.
Razones que justifican al federalismo fiscal como modelo de financiamiento.
Conceptualizar al modelo de organizacin poltico territorial federal de gobierno;
como un Estado () donde conviven en l varias entidades con poderes polticos
(Carmona Borjas: 2005; 22), permite aseverar que el Estado venezolano tanto bajo la
Constitucin de 1961 como en la Constitucin de 1999, fue y seguir siendo concebida
como un Estado Federal.
En el entendido que la descentralizacin poltica involucra necesariamente la
disminucin, de las distancias existentes entre los ciudadanos y los entes del Poder,
en procura de maximizar la prestacin eficaz y eficiente de los cometidos estatales, y
as garantizar la satisfaccin de las necesidades colectivas de la poblacin.
Es por lo que, el proceso de la descentralizacin como modelo organizativo
tiene la particularidad, que afecta y es afectada simultneamente por los diversos
mbitos que integran el sistema poltico; por ello, los aspectos fundamentales del
mismo, entre los cuales se encuentran aquellos vinculados con las fuentes de
financiamiento de la accin pblica, terminan involucrados en el proceso (Guern et al.
1996:).
Razn por la cual, en el proceso de reforma de Estado en Venezuela,
experimentado en la dcada de los ochenta, se contemplaba como una de sus lneas
fundamentales a la Descentralizacin, puesto que en consenso se admita que el
proceso de Reforma deba abarcar reas mltiples, cuyo propsito ltimo era la puesta
en ejecucin de un modelo diferente de ejercicio del poder y de funcionamiento de la
sociedad, que no se trataba de un proceso meramente administrativo, sino que
constitua todo un proceso poltico, que imbua los diferentes aspectos del proceso
descentralizador (Brewer Caras, 1996).
Vale decir, que al hablar de la descentralizacin como forma de reordenacin
del Estado, involucraba a su vez; lo institucional o poltico, lo administrativo y lo

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

88

financiero. As lo admiti la Comisin Presidencial para la Reforma del Estado al


presentar su Proyecto de Reforma Integral del Estado,

que declara a la

descentralizacin como uno de los ejes de la Reforma, diseado para dar respuesta al
reclamo social de tener mayor acceso a las decisiones y de incremento de la eficiencia
de los servicios pblicos y la administracin (COPRE, 1988).
Resultando imposible obviar, que la finalidad del proceso de descentralizacin
era la democratizacin del Estado (Brewer Caras, 1994), para lo cual era
indispensable, ente otros elementos; que los poderes, recursos y competencias
aglutinados en el gobierno central, devengan en competencias, funciones y servicios
asumidos y ejercidos por los gobiernos regionales y municipales. As resultaba
evidente, la necesidad de un proceso que condujera a estructuras polticas diferentes,
correlacionadas con un nuevo modelo de actuar y gestionar; pero que al mismo tiempo
aparejara

la

inmanente

necesidad

de

asignar

mayores recursos,

para

su

financiamiento.
Por lo que, fue la crisis fiscal que pesaba desde comienzos de la dcada de los
ochenta sobre el Gobierno Nacional, la que impuls la necesidad histrica del cambio,
ante la imposibilidad de financiamiento de los servicios pblicos locales o regionales
en forma eficiente, que representaba para el poder nacional gestionar exclusivamente
con dineros provenientes slo del Presupuesto General de la Nacin.
Puede decirse que el reto que se planteaba a nivel gubernamental, consista en
examinar las fuentes convencionales de financiamiento frente a otras fuentes que se
hicieron posibles con las reformas introducidas en 1989 Ley Orgnica de Delimitacin
y

Transferencias de competencias del Poder Pblico, Ley Orgnica del Rgimen

Municipal y posteriormente a partir de 1993 con la creacin del impuesto al valor


agregado, y la creacin del Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin
(FIDES), entre otras.
Es obvio, que la transferencia de nuevas competencias conllevaba la
responsabilidad de atender las crecientes demandas de los usuarios de los servicios

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

89

gubernamentales regionales y locales, y que las ventajas posibles y el xito que pueda
obtenerse, estaba indisolublemente unido a la provisin de los medios econmicos
necesarios para atender a los fines pblicos perseguidos.
En efecto; () la descentralizacin supone un balance de las disponibilidades
de recursos en cada nivel del Estado, y la atribucin de competencias. Si los estados,
departamentos, provincias o regiones de hoy en da y las comunidades del maana no
tienen en su haber recursos disponibles para realizar una gestin fiscal de tipo
gerencial, sometida a las demandas de los ciudadanos, no se alcanzaran las metas de
la Descentralizacin (Rojas Hurtado, 1993).
Resultando imperioso abrir camino a un proceso de fortalecimiento de las
haciendas pblicas regionales y locales, para mejorar las fuentes de financiamiento, y
promover la creacin de vas alternas de financiacin de su gestin; obteniendo de
este modo para los gobiernos regionales y locales capacidad plena de gestin.
Por su parte, descentralizar implica no slo, el reconocimiento por parte del
poder central de que otros entes (regionales o locales) puedan desempear funciones
que antes estaban reservadas a aquel nivel de gobierno. Sino, que se define a la
descentralizacin como () un proceso de redistribucin de poderes, funciones y
recursos del nivel central del Estado a favor de una mayor autonoma y protagonismo
de las regiones y los municipios () (Dugas: 1991, 37).
Lo que involucra, para darle verdadero sentido y alcance a la descentralizacin
debe concebirse necesariamente un () federalismo fiscal, en su expresin ms
avanzada, que implica un fuerte poder de decisin de los estados provincias y de las
municipalidades sobre los ingresos y el gasto pblico. En este escenario se puede
esperar que se desarrolle una relacin muy estrecha entre los contribuyentes y las
autoridades electas a nivel local y regional, en la medida en que la mayor parte de los
ingresos de estos gobiernos provienen de tarifas y tributos recaudados entre sus
electores. La poblacin tiene fuertes incentivos para supervisar el gasto pblico y para

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

90

participar en la toma de decisiones sobre polticas que le afectan (De la Cruz,


1994:34).
En consecuencia, se impone entonces repensar los aspectos fiscales de la
descentralizacin, y entenderla como un modelo que involucra la creacin de
gobiernos regionales y locales con plena capacidad de gestin, en el sentido que
logran aminorar las distancias existentes entre la necesidades inmanentes de la
poblacin y la autoridad de gobierno con competencia para asignar los recursos
econmicos necesarios para darle solucin a las demandas sociales, y as garantizar
el uso eficiente de los ingresos pblicos del Estado.
Configurando la institucin, del modelo de organizacin socio poltico de
Federalismo Fiscal, que en su significacin ms lata, se entiende como la
descentralizacin en el mbito fiscal, que involucra: () todas las actividades que
contribuyen al establecimiento de una mayor autonoma de los gobiernos
subnacionales(). Autonoma que es alcanzable, () cuando las competencias
fiscales se desplazan desde un nivel central de gobierno hacia los gobiernos
subnacionales(). De modo que; () el concepto de autonoma conlleva el derecho
y el deber de que las comunidades locales respondan de manera propia por sus
respectivos aspectos regionales y locales. La autonoma fiscal, implica desarrollar
actividades localmente responsables e independientes en cuanto a la determinacin
de

funciones

generacin

de

recursos,

es decir,

asumir

una

adecuada

corresponsabilidad fiscal (Ahghong et al 1996: 72).


Este modelo poltico, involucra la organizacin de las relaciones fiscales
intergubernamentales como un mecanismo idneo para obtener la racionalizacin del
gasto pblico, que permite no solo deslindar competencias (materias constitucionales)
entre los distintos niveles de gobierno, sino tambin establecer una relacin ms
transparente;

entre costos y financiamiento de las funciones pblicas llamadas a

atender la satisfaccin de las necesidades colectivas absolutas; atendiendo a un


principio de la teora de las finanzas pblicas segn el cual las funciones pblicas que

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

91

pueden desempearse ms eficientemente a nivel local no deben ser responsabilidad


del gobierno central. Lo que configura el basamento terico que permite sostener que
el federalismo fiscal, es el modelo ms eficaz que la organizacin del Estado posee
para la prestacin de servicios pblicos, pues se sobreentiende que quienes eligen a
sus representes, son los mismos que pagan las cargas tributarias y en esa medida
estarn ms interesados en ejercer control sobre las funciones pblicas y la ejecucin
del gasto.
2. LOS INGRESOS PUBLICOS DEL
FEDERAL FISCAL VENEZOLANO.

SISTEMA

DE

FINANCIAMIENTO

Partiendo del cometido trazado por la teora del federalismo fiscal, esto es la
prestacin eficiente

y eficaz de los servicios pblicos dentro de las unidades

descentralizadas territorialmente (Guevara Eduardo; 2005) puede inferirse el grado


de autonoma federal que requieren los entes polticos territoriales que conforman al
Estado Federal Venezolano, para alcanzar tales cometidos.
Es as como el propsito de la configuracin de entidades federales
autnomas, consiste en garantizar la satisfaccin de las necesidades colectivas
prioritarias de la poblacin, ya que los gobiernos territoriales tendrn mejor informacin
sobre las necesidades pblicas, por tanto, tienen ventajas para adecuar la asignacin
pblica de recursos a las demandas requeridas por los ciudadanos en forma mas
expedita, asimismo, la proximidad entre los gobiernos locales y los ciudadanos permite
que los ciudadanos puedan sopesar beneficios y costes de los programas pblicos, as
como tambin, les est dado a los ciudadanos participar en la toma de decisiones,
ejercer un mayor control poltico y en definitiva, lograr un mejor desempeo
democrtico.
Este propsito perseguido por el Sistema Federal de Gobierno, es posible
alcanzarlo en la medida que los niveles de gobierno estn provistos de verdadera
autonoma financiera, y en ese sentido, puedan decidir la estructuracin de sus
presupuestos, mediante la determinacin estimativa de sus gastos y recaudacin de

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

92

sus ingresos. Lo que desde el punto de vista doctrinario, justifica la necesidad de


estructurar haciendas descentralizadas; esto configurar de entes polticos territoriales
con autonoma financiera que les permita distribuir entre los miembros de su poblacin
los costes pblicos de los servicios.
Lo que resulta posible, mediante la creacin de Haciendas Federales, que se
encuentran conformadas por: Ingresos pblicos propios provenientes del ejercicio de
su poder tributario originario o derivado; y de Otros ingresos pblicos asignados por el
poder central, dirigido a disipar las diferencias horizontales que puedan presentar los
entes de gobierno de un mismo nivel, y son las llamadas transferencias econmicas
intergubernamentales,

que convierten al nivel de gobierno descentralizado en un

simple acreedor de sumas de dinero distribuidas por el poder nacional.


2.1.

Ingresos Pblicos propios.

Del anlisis exhaustivo del sistema de reparto de las materias rentsticas


sometidas a las haciendas descentralizadas del ordenamiento jurdico venezolano, se
observa el distanciamiento de stas con la premisa fundamental de la autonoma
financiera, lo que revela el verdadero grado de autonoma federal, esto es de la
atribucin de poder jurdico de recaudacin de sus ingresos pblicos propios,
caracterstica fundamental que deben detentar los diferentes niveles de gobierno. Por
lo que la realidad del federalismo fiscal venezolano es otra en virtud del sistema de
reparto de materias rentsticas, acogido por el Constituyente de 1999. segn el cual,
se evidencia un reparto desigualitario y desproporcionado entre los niveles de
gobierno, tal y como a continuacin en el cuadro demostrativo, signado como cuadro
No. 1; que se aprecia seguidamente:

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

Nacional

Estadal.

Ingresos Pblicos que la configuran.


En materia tributaria:
1. Impuestos sobre la renta, sucesiones, produccin,
capital, valor agregado, hidrocarburos y minas,
gravmenes de importacin y exportacin, licores
y cigarrillos.
2. Todos los dems ramos tributarios no atribuidos a
los Estados ni a los Municipios.
3. Armonizacin tributaria.
4. Poder normador sobre predios rurales y
transacciones inmobiliarias.
Dems ramos rentsticos:
1. Todo lo que la misma constitucin le atribuya o que le
corresponda por su naturaleza.
1. Ingresos patrimoniales y de la administracin de
sus bienes, (bienes de su competencia)
2. Tasas por el uso de sus bienes y servicios, (de su
competencia).
3. Multas, sanciones, y las que le sean atribuidas.
4. Situado constitucional. (Caso variacin de ingresos
del presupuesto nacional).
5. Los dems impuestos, tasas y contribuciones que
se le asigne por ley.
6. Fondo de compensacin interterritorial (*). Y
cualquier otra transferencia que se le signe por
mandato legal.

Norma
Art. 156,
Num.
12, 13,
14 y 33
CN.

Es de la Competencia
exclusiva
de
los
Estados:
Aprovechamiento
de minerales no
metlicos, salinas,
ostrales.
Timbres fiscales:
papel sellado y
estampillas.
Vas
terrestres
estadales.
Carreteras
y
autopistas
nacionales.
Puertos
y
aeropuertos.

Art. 167
CN

1.
2.
3.

Municipal

Ingresos patrimoniales. Ejidos y dems bienes.


Las tasas por el uso de sus bienes o servicios.
Las
tasas
administrativas
por
licencias
o
autorizaciones.
4.
Impuesto sobre actividades econmicas.
5.
Impuesto sobre inmuebles urbanos.
6.
Impuesto sobre vehculos.
7.
Impuesto sobre espectculos pblicos.
8.
Impuesto sobre juegos y apuestas lcitas.
9.
Impuesto sobre propaganda y publicidad comercial.
10. Contribucin especial sobre plusvala.
11. Contribucin especial por mejoras.
12. Otros ramos tributarios que conforme a las leyes que
las creen.
Recaudacin y Control en las materias de:
13. Impuesto sobre transacciones inmobiliarias.
14. Impuesto territorial rural o sobre predios rurales.

93

Transferencias Intergubernamentales:
15. Situado Constitucional, LAEE, FIDES, FCI.
16. El producto de las multas y sanciones en el mbito de
sus competencias.
17. Los dems que determine la ley

Cuadro No. 1. (Finol; 2007)

Art. 179
CN

Art. 156,
Num.
14. CN
Art. 179
CN
Art. 179
CN
Art. 179
CN

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

94

Como se dijo en comentario up supra; es desigualitario entre las diferentes


haciendas federales el reparto de las materias rentsticas sometidas a la autonoma
financiera de cada uno de los niveles de gobierno que conforman el sector pblico
venezolano, sin embargo, es imperativo resaltar la acentuada dependencia de las
haciendas descentralizadas a las transferencias intergubernamentales, llmese
Situado Constitucional, Ley de Asignaciones Econmicas Especiales (LAEE), Fondo
Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDES), convirtindolos en simples
acreedores de sumas de dinero de las asignaciones que el poder nacional les
transfiere.

2.2. Sistema de transferencias econmicas intergubernamentales.


En un Estado Federal priva entre los diferentes entes polticos que lo
conforman una comunidad de intereses, representado por un comn denominador;
satisfacer las necesidades bsicas de la colectividad y as cumplir con los cometidos
estatales. Es por ello, que la implementacin de instrumentos financieros tendientes a
proveer de recursos econmicos a las haciendas federales es prioritario, que en el
caso particular del Federalismo Venezolano, se sustenta en un sistema de reparto de
recursos econmicos basado en el auxilio recproco entre la hacienda central y las
locales, estas son las llamadas transferencias econmicas intergubernamentales, que
a continuacin son detalladas.

Ley de Asignaciones Econmicas Especiales LAEE:


Es el instrumento legal que da cumplimiento al mandato establecido en el
ordinal 16 del artculo 156 establecido de la Constitucin de La Repblica Bolivariana
de Venezuela de 1999. En l se prev asignar a los Estados, Municipios y
comunidades organizadas recursos econmicos provenientes de la recaudacin fiscal
por concepto de las actividades de minas e hidrocarburos. Y su administracin est
adscrita al Ministerio del poder popular para las Relaciones Interiores y de Justicia.
Se denomina Asignacin Econmica Especial derivada de las minas e
hidrocarburos, la constituida con el equivalente de un porcentaje mnimo de veinticinco
por ciento (25%) del monto de los ingresos fiscales recaudados, durante el respectivo
ejercicio presupuestario, por concepto de la recaudacin de tributos contemplados en
la Ley de Hidrocarburos y la Ley de Minas, una vez deducidos de dichos ingresos el
porcentaje correspondiente al Situado Constitucional. El monto resultante se asignar
en beneficio de los estados, los municipios, los consejos comunales y los Distritos
Metropolitanos en la forma que seala la ley, el cual ser aprobado por la Asamblea

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

95

Nacional tomando en cuenta la estimacin presupuestaria formulada por el Ejecutivo


Nacional, y la propuesta que, a tales fines, le presente el Consejo Federal de
Gobierno. En esencia, esta ley procura

la asignacin de estos ingresos a favor

mayoritariamente de los estados donde haya actividad de minas y/o de hidrocarburos,


aunque al final todos los estados son beneficiados independientemente de que tengan
este tipo de actividad o no.

La reforma parcial a la Ley de Asignaciones Econmicas Especiales (LAEE)


que contempla una nueva redistribucin de los ingresos establecidos en este
instrumento al asignar 30% para los Consejos Comunales ya se encuentra en la
Gaceta Oficial nmero 38.408, correspondiente al mircoles 29 de marzo 2006. A
partir de este momento los estados recibirn 42% del total, los municipios 28% y los
Consejos Comunales, nueva figura dentro de la ley, 30%. Las asignaciones
Econmicas especiales para los estados, los municipios, el Distrito Metropolitano de
Caracas, el Distrito Alto Apure y los Consejos Comunales provenientes LAEE, se
destinarn exclusivamente a gastos de inversin en proyectos enumerados en la ley
que lo consagra, reas stas expresamente sealas en el Art. 11 de la ley, contenido
en el TITULO III: referido a la regulacin del destino de las asignaciones econmicas
especiales.
Asimismo, le corresponde a la Asamblea Nacional, aprobar el monto de
reparticin de la asignacin econmica especial, tomando en cuenta la estimacin
presupuestaria formulada por el Ejecutivo Nacional. Ya que ella consiste en, una
partida presupuestaria constituida con el equivalente de un porcentaje mnimo de
veinticinco por ciento (25%) del monto de los ingresos fiscales recaudados, durante el
respectivo ejercicio presupuestario, por concepto de tributos y regalas contemplado
en la Ley de Hidrocarburos y la Ley de Minas, una vez deducidos de dichos ingresos
el porcentaje correspondiente al Situado Constitucional.

Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin FIDES:


El Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDES) tendr por
objeto apoyar el proceso de descentralizacin y el desarrollo del Poder Popular,
tendiendo a criterios de eficiencia, compensacin interterritorial y de desarrollo
regional. Para lo cual, mediante desarrollo legal (pues no posee rango constitucional),
se ha creado bajo la figura jurdica de servicio autnomo, sin personalidad jurdica, con
autonoma funcional, financiera y de gestin, adscrito al Ministerio de Planificacin y
Desarrollo.

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

96

La creacin de este fondo data, de la fecha 25 de noviembre de 1993,


promulgado mediante Decreto Ley nmero 3.265, el cual fue derogado por la Ley que
Crea el Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (Ley del FIDES), que fue
sancionada por el Congreso Nacional el 5 de noviembre de 1996 y publicada en la
Gaceta Oficial extraordinaria nmero 5.132, del 3 de mayo de 1997. Posteriormente
reformada en octubre de 2000, segn consta en la Gaceta Oficial nmero 37.066 del
30 de octubre de 2000, y ltimamente en marzo de 2006, GO extraordinario No. 5805.
(Morales, 1999).

Es una organizacin intergubernamental orientada a apoyar administrativa,


tcnica y financieramente el proceso de descentralizacin a travs de una adecuada
canalizacin de los recursos provenientes del IVA y otras fuentes, con criterios de
eficiencia, eficacia y equidad, atendiendo a requerimientos de inversin con
rentabilidad social, de los estados y municipios, con el fin de contribuir con el bienestar
de la comunidad.

La finalidad de su creacin atiende a promover la descentralizacin, la


solidaridad interterritorial y el desarrollo de los estados, de los municipios, del Distrito
Metropolitano de Caracas, del Distrito Alto Apure y de los Consejos Comunales, as
como propiciar la participacin ciudadana para un mejor logro de tales fines.

Los recurso que administra tienen como fuente de ingreso principal, los
recursos que se establecern en una partida de la Ley de Presupuesto anual, bajo la
denominacin Fondo Intergubernamental para la Descentralizacin (FIDES), cuyo
monto ser aprobado por la Asamblea Nacional en un porcentaje no inferior al quince
por ciento (15%), que ser equivalente al ingreso real estimado por concepto del
producto del Impuesto al Valor Agregado y tomando en consideracin la estimacin
presupuestaria formulada por el Ejecutivo Nacional.

Este fondo equivalente a la asignacin que corresponda a los estados y los


municipios en los recursos asignados al Fondo Intergubernamental para la
Descentralizacin (FIDES), se distribuir con base a los siguientes porcentajes:
Cuarenta y cinco por ciento (45%) en proporcin a la poblacin de cada estado y de
cada municipio. Diez por ciento (10%) en proporcin a la extensin territorial de cada
estado y de cada municipios. Cuarenta y cinco por ciento (45%) de acuerdo a un
indicador de compensacin interterritorial, el cual beneficiar a los estados y los
municipios de menor desarrollo relativo. El indicador de Solidaridad y Compensacin

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

97

Interterritorial ser aprobado por el Presidente de la Repblica en Consejo de


Ministros, estableciendo mecanismos pertinentes para su revisin peridica.

De igual forma que las asignaciones econmicas especiales, los recursos


obtenidos mediante FIDES, deben ser destinados por las gobernaciones, las alcaldas,
el Distrito Metropolitano de Caracas, el Distrito Alto Apure y los Consejos Comunales
al financiamiento de los programas y actividades que son sealados por el legislador
nacional en la ley que la contempla, en su articulado expresamente, Art. 20 de la ley
de FIDES, del 22 de marzo de 2006.

SITUADO CONSTITUCIONAL:
Es una partida econmica, distribuida por el poder nacional a los Estados (art.
167 CN) equivalente, a una cantidad no menor del veinte por ciento (20%) de los
ingresos ordinarios del presupuesto del Fisco Nacional, que se distribuye entre los
estados y los distritos metropolitanos atendiendo a los criterios poblacionales
estipulados en la norma, segn la cual, el 30% de esa partida se distribuye en partes
iguales entre cada estado y distrito metropolitano y el 70% en proporcin a la
poblacin de cada entidad territorial, quedando establecido, en la precitada norma, que
es obligacin legal directa para cada estado y distrito metropolitano, dirigir el 50% de
esa partida a gastos de inversin.

A su vez, seala el constituyente que a los Municipios les corresponde una


participacin no menor del 20% del situado de cada estado y de sus dems ingresos
ordinarios presupuestados. En efecto la Constitucin de 1999, contempla que el
Situado Constitucional que le corresponde a los Municipios en cada Ejercicio Fiscal, de
conformidad con lo dispuesto en el numeral 4 del artculo 167; est comprendido por
una cantidad no menor del 20% del ingreso que va situado recibe el estado, y una
participacin no menor del 20% de los dems ingresos ordinarios del mismo estado,
desarrollado en los mismos trminos por el legislador nacional en la LOPPM,
especficamente en el Artculo 138.

Siguiendo el orden constitucional, el desarrollo legislativo, regul el mecanismo


de distribucin del Situado entre los municipios de cada estado, segn el cual: el
cuarenta y cinco por ciento (45%) del monto recibido por los estados va situado se
divide en partes iguales entre todos los municipios de esa entidad regional, un

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

98

cincuenta por ciento (50%) en proporcin a la poblacin de los municipios y cinco por
ciento (5%) en proporcin a la extensin territorial.
Fondo de compensacin Interterritorial FCI:
El Fondo de Compensacin Interterritorial es un mecanismo de financiamiento
de las inversiones pblicas de los entes de gobierno descentralizado que parte del
principio de la solidaridad interterritorial, que persigue el desarrollo equilibrado entre
las regiones, promoviendo polticas de crecimiento con recursos econmicos
provenientes del poder nacional, va ley del presupuesto pblico nacional.

Una de las caractersticas mas resaltantes de este mecanismo de


financiamiento, es que est dirigido a apoyar la dotacin de obras y servicios
esenciales en las regiones y comunidades de menor desarrollo relativo, lo que luce
como un instrumento de control fiscal destinado a disipar las desigualdades
horizontales que puedan presentarse entre los gobiernos regionales, desigualdades
que registran las entidades poltico territoriales venezolanas con base en sus
condiciones econmicas, poblacionales, geogrficas, lo que obstaculiza que con sus
propios recursos puedan afianzar la satisfaccin de las necesidades bsicas de su
colectividad.

Sin embargo, este peculiar instrumento de financiamiento no ha sido


desarrollado legislativamente, solo se contempl la posibilidad de su creacin en la
Constitucin Nacional

en el Art. 185, como una de las atribuciones del Consejo

Federal de Gobierno, pero an no se ha implementado siendo uno de los instrumentos


innovadores contenidos en la Reforma Constitucional de 1999, responsables de
catapultar a la descentralizacin fiscal como mecanismo de profundizacin de la
democracia en Venezuela, destinado a promover el financiamiento de las inversiones
pblicas de las regiones. Sin embargo, hay que destacar, que han sido propuestos
hasta le fecha, dos proyectos de ley de creacin del fondo, y que se est a la espera
de su consolidacin.

CRITERIOS DE DISTRIBUCIN DE LAS TRANSFERENCIAS ECONOMICAS


INTERGUBERNAMENTALES.
El sistema de financiamiento de un gobierno federal, debe partir necesariamente
de los principios rectores de la administracin financiera del sector pblico;
reconocidos como los pilares fundamentales del sistema; identificados como el

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

99

principio de suficiencia, principio de autonoma y principio de corresponsabilidad fiscal


de las haciendas federales.
Donde el primero de ellos, hace referencia al imperioso requerimiento de todo
presupuesto, referido a la suficiencia de los ingresos ordinarios para cubrir los gastos
ordinarios de la funcin pblica que es llamada a ser cumplida por la entidad poltico
territorial de gobierno, esto es, que toda administracin debe contar con los recursos
suficientes para el ejercicio de las funciones que le han sido encomendadas.
El segundo de ellos, est configurado por el principio de autonoma financiera; que
involucra la necesidad de que los entes de gobierno puedan definir el nivel de sus
ingresos pblicos, las fuentes de obtencin de dichos ingresos y su destino final, esto
es, que los gobiernos territoriales sean titulares

de discrecionalidad (o poder

originario) en la utilizacin de sus fuentes de ingreso, y del mecanismo de


recaudacin, de manera pues que el destino de esos ingresos sean dirigidos
eficazmente a la atencin de las verdaderas necesidades colectivas, y as estar en
capacidad de atender la satisfaccin de las necesidades bsicas de la colectividad.
Y se seguida, la corresponsabilidad fiscal es el instrumento, que provee equilibrio
al sistema financiero federal. Que surge, como consecuencia del poder originario que
detenta cada ente de gobierno federal a la hora de definir sus estructuras de
recaudacin de ingresos, permitindoles soportar el impacto econmico que
representa para sus finanzas el ejercicio de sus funciones pblicas, ya que al detentar
autonoma para disponer de sus propios instrumentos financieros de recaudacin; las
Haciendas de esos entes de gobierno deben actuar como protagonistas en la
obtencin de sus recursos, produciendo que la responsabilidad fiscal est
equilibradamente compartida entre el gobierno local y su poblacin, procurando la
justa distribucin de las cargas pblicas

lo que hace posible hacer la siguiente

afirmacin; al hacer partcipes a los gobiernos locales en la obtencin de sus propios


recursos, se garantiza el uso eficiente de sus recursos econmicos, en virtud del
impacto econmico que representa para las autoridades de gobierno tener que acudir

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

100

a sus ciudadanos a la hora de exigir el deber que tiene todos de coadyuvar con el
financiamiento del gasto pblico (art. 133 CN), exigindoles mas tributos.
En el caso venezolano, la realidad es otra; por cuanto a los Estados, la
asignacin de fuentes propias de financiacin es tan exigua, que trae como
consecuencia una excesiva dependencia presupuestaria de las transferencias desde
el gobierno central (ver cuadro demostrativo No. 1). Y a nivel de los gobiernos
municipales, la realidad muestra otra faceta, al disponer de amplias posibilidades
tributarias que les permiten ser ms corresponsables fiscalmente, empero tales
fuentes de ingreso dan opciones fundamentalmente a los Municipios de carcter
urbano y ms a aquellos que aglutinan importantes actividades econmicas dentro de
sus territorio, discriminando a los municipios con menor desarrollo relativo, siendo que
la realidad de las finanzas municipales en Venezuela muestra una gran variabilidad;
que va desde Municipios cuyas fuentes de ingresos propios les aportan ms del 90%
de sus recursos

presupuestarios (Chacao y Sucre en Miranda) hasta Municipios

cuyas fuentes propias representan menos del 1% de sus ingresos totales ( Mara en
Zulia); en medio de estos dos casos polares ms de un 72% del total de Municipios
venezolanos

se

concentran

del

lado

dependiente

de

las

transferencias

intergubernamentales, bien sea por razones como el escaso potencial de sus fuentes
tributarias, por ejemplo en las zonas agrcolas, rurales y de poblacin dispersa o bien
porque no existe voluntad poltica por parte de los gobernantes para aplicar y cobrar
los impuestos de que disponen.

2.2.

Materias tributarias sometidas a la potestad tributaria de los entes de


gobierno en Venezuela.

Siendo la caracterstica primordial del federalismo fiscal como modelo de


financiamiento, el rango originario de las competencias que proveen de autonoma
financiera a los entes gubernamentales a la hora de definir sus fuentes de ingresos
pblicos, importante por dems resulta, entonces definir las materias o los ramos
tributarios en los cuales el Municipio y el Estado, como niveles de gobierno del poder

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

101

publico venezolano, estn dotados de Potestad Tributaria Originaria, para lo cual es


menester realizar un anlisis comparativo de los diferentes cuerpos legales que lo
regulan, y cmo stos han sido estatuidos en la Constitucin Nacional y en las leyes
de desarrollo, que a nivel municipal est conformada por la Ley Orgnica del Poder
Pblico Municipal.
PODER MUNICIPAL:
Ha sido dotado por mandato constitucional de los siguientes tipos impositivos:
1. Impuestos sobre actividades econmicas de industria, comercio, servicios, o
de ndole similar.
2. Impuestos sobre inmuebles urbanos.
3. Impuestos sobre vehculos.
4. Impuestos sobre espectculos pblicos.
5. Impuestos sobre juegos y apuestas lcitas.
6. Impuestos sobre propagandas y publicidad comercial.
7. Impuesto sobre predios rurales (solo la recaudacin y control).
A los tipos impositivos anteriores, debe agregarse el impuesto sobre
transacciones inmobiliarias, estatuido en el Artculo 156 de la Constitucin, en su
numeral 14, al unsono del contenido del texto legal marco en la materia, en su artculo
180 (LEY ORGNICA DEL PODER PBLICO MUNICIPAL), el constituyente
contempl lo concerniente a la asignacin de la competencia sobre la recaudacin y
control del Impuesto sobre transacciones inmobiliarias, o lo que es igual, atribucin de
competencias coparticipables

en materia impositiva, ya que solo le confiri la

recaudacin control del impuesto. Hay que acotar, lo dispuesto en el Numeral 6 del
articulo antes mencionado, segn el cual a los Municipios por disposicin legislativa le
pueden ser determinados otras rubros sometidos a su poder tributario, esto es el caso
experimentado, en materia de Impuesto al consumo de licores, alcoholes y dems
especies alcohlicas; donde el legislador nacional le deleg al municipio las
potestades de control, fiscalizacin y administracin, a tenor de lo estatuido en el
articulo 46 de la Ley de Reforma Parcial de la Ley de Impuestos sobre Alcohol y
Especies Alcohlicas de fecha 30 de Junio.
En el entendido, que el Municipio detenta potestad originaria asignada por la
Constitucin Nacional, para crear tributos en los ramos antes mencionados, y potestad
derivada asignada por mandato legal, en los tipos impositivos especficamente
designados por ley nacional.

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

102

Estos tributos determinados por la Constitucin a la competencia municipal,


ameritan ser regulados a travs de una ordenanza, en virtud del Principio de la
Reserva Legal, el cual priva en toda la tributacin, segn el cual, no pueden cobrarse
tributos que no estn establecidos en la ley (Artculo 317 CN; 3 COT y 165 Ley
Orgnica Del Poder Pblico Municipal). Las ordenanzas son los actos que sancionan
los Concejos Municipales, para establecer normas de aplicacin general sobre asuntos
especficos de inters local, supeditados constitucionalmente a la competencia del
municipio. Es decir, las normas emanadas de los Concejos Municipales tienen fuerza
de ley con relacin a las materias propias de la competencia municipal.

PODER ESTADAL:
Las materias o los ramos tributarios en los cuales a los Estados estn dotados
de Potestad Tributaria:

1. Tasas por el uso de sus bienes y servicios, (de su competencia Art. 164 CN:
minerales no metlicos, la salinas y ostrales, vias terrestres estadales,
carreteras y autopistas nacionales, puertos y aeropuertos).

2. Especies fiscales: papel sellado y estampillas.


3. Dems impuestos, tasas y contribuciones especiales que se le asigne por ley
nacional.
PODER NACIONAL:
Las materias o los ramos tributarios exclusivos y excluyentes en los cuales a la
Nacin le ha sido conferida Potestad Tributaria: (Art. 156; Numeral 12 y 14 CN).
1. Impuesto sobre la renta,
2. Impuesto sobre sucesiones, donaciones y dems ramos conexos,
3. Impuesto al capital; (Impuesto al patrimonio)
4. Impuesto a la produccin,
5. Impuesto al valor agregado,
6. Impuestos a los hidrocarburos y minas,
7. Gravmenes de importacin y exportacin de bienes y servicios,
8. Impuestos al consumo especfico: Licores, alcoholes y dems especies
alcohlicas, cigarrillos y dems manufacturas del tabaco,
9. Competencia residual tributaria: Dems impuestos tasas y contribuciones no
atribuidas a los Estados y Municipios.
10. Impuestos territoriales o sobre predios rurales.
11. Impuesto sobre transacciones inmobiliarias.
12. Impuesto de telecomunicaciones.

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

103

13. Obligaciones parafiscales: INCES, Seguro Social Obligatorio, Fondo de Ahorro


Obligatorio, Contribucin Especial de ciencia y tecnologa, Oficina Nacional
Antidrogas.

CONCLUSIONES.
El ordenamiento constitucional establecido en 1999, ha concebido al federalismo
fiscal como modelo de financiamiento eficaz del estado venezolano, toda vez que, los
beneficios que atae este modelo mejora la perceptibilidad de los ciudadanos en
cuanto a la relacin: tributos pagados y beneficios recibidos, con lo que es perfectible
un mayor control pblico sobre las actividades gubernamentales; y mayor
transparencia de las finanzas pblicas.
Siendo que, el uso eficiente de los recursos de acuerdo con las necesidades
absolutas de los ciudadanos, es precisada por el control que los ciudadanos
promueven en la rendicin de cuentas, as como cautela en la ejecucin del gasto por
parte de las autoridades gubernamentales, quienes para aumentar su presupuesto
debern incurrir en el costo poltico de aumentar sus tipos impositivos, con el impacto
socioeconmico que ello atae; son algunos de los beneficios que se derivan de la
implementacin del federalismo fiscal.
En el caso venezolano, el sistema de financiamiento ha sido la tarea pendiente
en el diseo de nuestra estructura federal desde los primeros intentos, por lo que las
ventajas potenciales de la descentralizacin que se quiso implementar a finales de la
dcada de los ochenta, se ha visto condicionado, y en tal sentido, se observa que el
esquema de financiamiento federal venezolano, se particulariza por:
1) La insuficiencia financiera en la recaudacin de los ingresos pblicos,
2) Entes poltico territoriales con autonoma limitada legalmente, en virtud del reparto
desigualitario de competencias constitucionales, donde se observa alta concentracin
de competencias en el poder nacional,
3) Un orden constitucional que refleja un peso considerablemente importante en las
finanzas descentralizadas de las transferencias intergubernamentales, que pudiera

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

104

traer consecuencias poco favorables, en trminos de verdadera autonoma financiera


de los gobiernos subnacionales, al concebirse Estados (entidades regionales) sin
fuentes propias de financiacin, que los obliga a ser

altamente dependientes del

reparto central de las transferencias intergubernamentales.


4) En materia de reparto de potestades tributarias, se hace evidente que los Estados
no logran obtener un status de superacin de su minusvala, en relacin a la Repblica
y a los Municipios.
4) Municipios con mayores posibilidades tributarias pero an as dependientes tambin
de las transferencias intergubernamentales, en virtud de las desigualdades
horizontales que los caracteriza.
5) Incorporacin de la coparticipacin en tributos o coparticipacin tributaria, como
tambin se le denomina, como una de las frmulas fiscales ms novedosa, aplicable a
los distintos niveles de gobierno.
En consecuencia, afirmar que el Estado venezolano posee un esquema de
financiamiento federal, es un mito, ya que partiendo de la estipulacin misma
constitucional, se evidencia la concentracin de competencias hacia el poder
nacional, en desmedro de los dems entes polticos territoriales, conduciendo al
sistema de gobierno federal al colapso en forma irremediable, por que la seudo
autonoma de los gobiernos regionales y locales, no logra alcanzar bajo esta
perspectiva los cometidos estatales, esto es, la satisfaccin de las necesidades
colectivas de la poblacin en forma efectiva.
Un sistema de financiamiento como este, en el que adems del desequilibrio en
la distribucin de competencias priva la discrecionalidad en la asignacin
presupuestaria

del

intergubernamentales),

poder

nacional

(va

transferencias

econmicas

hace insostenible el funcionamiento de la organizacin

federal. Dejando a los gobiernos territoriales como meros aparatos burocrticos,


concebidos como entes descentralizados; incapaces de llevar adelante la eficiente
asignacin de bienes y servicios fundamentales ni asumir obras de inversin en pro

Fundamentos de Economa y Finanzas Pblicas. Unidad II. Objetivo 6.

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del desarrollo y mejoras de las condiciones de vida de la poblacin, que son sus
principales funciones.
En definitiva puede afirmarse, que el federalismo fiscal venezolano no pasa de
un mero ilusionismo consagrado en la Constitucin, que en el plano real desentraa
entidades territoriales acfalas de autonoma financiera, que las convierte en entes
inoperantes que no han logrado dar respuesta a los problemas fundamentales de la
sociedad, desencadenando la configuracin de un mito, que hace eco en la realidad
poltica del pas obstaculizando la aproximacin del poder a los ciudadanos.
Generndose, el caldo de cultivo perfecto para detractar el sistema, cuando en el
plano de la realidad, legislativamente nunca ha sido desarrollado.
En consecuencia, el sistema de financiamiento del gobierno federal fiscal
venezolano, ha sido solamente un ilusionismo utilizado para encubrir una gran verdad
particularizada por; un Estado con alta tendencia hacia la centralizacin del poder; por
el progresivo vaciamiento de competencias estadales a favor del poder nacional, una
corresponsabilidad fiscal disminuida y una exigua autonoma financiera.
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