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Revista Archivstica de la Asociacin de Archiveros

de Andaluca

TRIA

19

TRIA
Revista Archivstica de la Asociacin de Archiveros de Andaluca

19
Fines de TRIA:
La revista TRIA, de periodicidad anual, trata de ser un rgano de expresin y de formacin
profesional permanente de los asociados, al servicio de todos los archiveros y estudiosos de
estos temas en general, en el mbito andaluz y espaol. Su campo son todos los problemas
tericos y prcticos que plantea la profesin, sin limitaciones apriorsticas de ningn tipo, exceptuando el inters y la calidad de los trabajos presentados para su publicacin. Las ideas y
opiniones vertidas en los trabajos publicados son responsabilidad de sus autores, y en ningn
caso expresan el estado de la opinin de la revista o de la Asociacin como tal.
Edita:
Asociacin de Archiveros de Andaluca
Apdo. 315
Sevilla 41080
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Los autores se atendrn a las normas de presentacin de artculos recogidas en la
seccin PUBLICACIONES de www.archiverosdeandalucia.org
ISSN: 1134-1602
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No est permitida la reproduccin total o parcial de esta obra, ni su tratamiento
informtico, ni su transmisin por cualquier medio ya sea electrnico, mecnico,
fotocopia u otros medios sin el permiso previo y por escrito de la Asociacin de
Archiveros de Andaluca.

ndice
1
Presentacin del Presidente de la Asociacin de Archiveros de Andaluca
Jorge Prez Caete.............................................................................................. 7
La ltima versin del Glosario de InterPARES (2014)
Antonia Heredia Herrera................................................................................... 11
El reto de los archivos de las entidades locales ante el
nuevo marco normativo: documentos y archivos, documento electrnico, transparencia, racionalizacin y sostenibilidad.
Ana Verd Peral................................................................................................... 37
LA LEY DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIN Y BUEN GOBIERNO Y SUS EFECTOS EN EL MBITO DE APLICACIN DEL DERECHO DE ACCESO A LOS DOCUMENTOS Y A LA INFORMACIN
Concepcin Barrero Rodrguez......................................................................... 55
Sin Archivos no hay transparencia ni acceso a los Documentos Pblicos. documentos, archivos e informacin
ante el anteproyecto de ley de transparencia pblica de
andaluca
Esther Cruces Blanco......................................................................................... 77
ACTAS DE LAS VI JORNADAS TCNICAS EN LA ADMINISTRACIN LOCAL
M Isabel Vila Gonzalez, Ricardo Manuel Fernndez de la Cruz ................ 107
Gestin documental y gobierno abierto. Nuevos roles
para nuevos retos
Julio Cerd Daz................................................................................................... 113
Un paseo por iARXIU: un servicio de preservacin y archivo
electrnico
Raimon Nualart Mercad................................................................................... 125

Normas tcnicas de Interoperabilidad e instrumentos


para el documento electrnico
Miguel A. Amutio Gmez.................................................................................... 151
Los Archivos en la Web. Evidencia o no de un desfase en la
gestin
Mnica Martnez Mouton.................................................................................. 185
EL ARCHIVO DE CASTILLA-LA MANCHA
Francisco Jos Gallo Len.................................................................................. 191
Simbiosis corporativa entre el archivo de televisin y sus
usuarios
Eugenio Lpez de Quintana Senz..................................................................... 197
El Archivo General de Indias: De las ordenanzas de 1790 a
Internet
Manuel Ravina Martn........................................................................................ 203
LOS CONSULTORES DOCUMENTALES EN LA E-ADMINISTRACIN
Nuria Amrigo...................................................................................................... 213
Los archivos, un indicador clave de la calidad de la gestin
Mayte Lpez Carrillo.......................................................................................... 219
ArchiDOC: Diseo conceptual para la gestin archivstica integrada y unificada
Margarita Vzquez de Parga............................................................................... 225
DE LA TRANSPARENCIA AL GOBIERNO ABIERTO.
Victoria Isabel Garcs Ibaez............................................................................. 233
El Derecho de acceso a la informacin, la base de las polticas de transparencia:
Victoria Andrica Caffarena.............................................................................. 239

Presentacin del Presidente de


la Asociacin de Archiveros
de Andaluca

presentacin de tria 19 del Presidente de la


Asociacin de Archiveros de Andaluca

Jorge Prez Caete

a renovacin y el cambio son los nicos medios a nuestro alcance para


no dejar de cumplir con nuestras tradiciones. La publicacin de la revista
TRIA viene siendo desde 1994 una de esas tradiciones que antes o despus termina cumplindose. En el caso de su nmero 19 no poda ser menos. Para ello,
como habis podido apreciar, ha sido necesaria una adaptacin a los tiempos que
corren y hemos decidido dar el salto, al menos temporalmente y por motivos
eminentemente de rigor presupuestario, al formato electrnico.
Eran muchas las voces que apoyaban este cambio, cuya justificacin no slo se
queda en el ahorro econmico, sino que principalmente aporta a sus contenidos una
mayor difusin. Con este formato abierto a todos y accesible con un simple click,
podemos llegar a ms personas, a ms profesionales interesados en leer, aprender, criticar o asumir las nuevas realidades que surgen en nuestra profesin y que se vienen
recogiendo en nuestra revista desde hace ya tantos aos.
Su contenido, fiel a nuestra lnea, recoge artculos de gran rigor cientfico, que
aportan a nuestros lectores un acercamiento a lo que se cuece en las cocinas de la
archivstica de nuestro pas. Comenzamos con un interesante anlisis sobre la ltima
versin del glosario de InterPARES realizado por la insigne archivera Antonio Heredia, en el que se cie tal y como ella refleja a los trminos archivsticos.
A continuacin, en dos apartados diferenciados, se recogen las actas de dos jornadas archivsticas celebradas en nuestra tierra y cuya aparicin en nuestra revista comienzan ser una tradicin muy necesaria, con el objetivo de no dejar que se pierdan
las valiosas aportaciones que este tipo de eventos nos traen.
Las primeras actas son las de las IV Jornadas Archivsticas Andaluzas cuyo ttulo en esta ocasin fue Los archivos, ante nuevos marcos normativos, organizadas
conjuntamente por el Archivo General de Andaluca y la Asociacin de Archiveros
de Andaluca y celebradas en Sevilla el 30 de octubre de 2013. En ellas se analizaron,

distribuidos en tres bloques, dos proyectos de leyes que se estaban desarrollando en


aquellos momentos y que hoy ya son una realidad y otra que an no lo es, pero que
contina su curso.
Por un lado el proyecto de Ley de transparencia, acceso a la informacin pblica
y buen gobierno, de mbito estatal, sobre el que Concepcin Barrero Rodrguez,
Catedrtica de Derecho Administrativo de la Universidad de Sevilla nos habla de
sus efectos en el mbito de aplicacin del derecho de acceso a los documentos y a
la informacin. A continuacin el anteproyecto de Ley de transparencia pblica de
Andaluca, al que Esther Cruces Blanco, Directora del Archivo Histrico Provincial
de Mlaga, desmenuza tambin en sus aspectos relativos al acceso a los documentos,
los archivos y a la informacin que contienen. Y para terminar, en el mbito de la
administracin local, Ana Verd Peral, Directora del Archivo Municipal de Crdoba,
nos acerca a la realidad de los archivos de la entidades locales ante las realidades de
este nuevo marco normativo.
Las segundas actas son las de las VI Jornadas Tcnicas de Archivos en la Administracin Local, celebradas en Mlaga los das 22 y 23 de mayo de 2014, con la
colaboracin de nuestra Asociacin. Su subttulo Interoperabilidad y sistemas de
informacin, es una declaracin de intenciones que se plasma en su contenido,
donde se recogen ponencias y mesas redondas de muy diversa ndole en las que rezuman modernidad, nuevos conceptos y adaptacin a las nuevas realidades, sea de
identidad de estas jornadas desde hace ya unos aos.
A mi entender, la diversidad de los contenidos de TRIA 19 no van a dejar a nadie
indiferente. Con ella pretendemos seguir aportando granitos de arena a la montaa
que sostiene esta profesin, la inquietud de sus profesionales por renovarse, formarse,
entender nuestra labor. Esperamos que lo hayamos conseguido una vez ms y que
disfrutis de este nuevo formato que va a conseguir acercarnos a mucha ms personas.

Jorge Prez Caete

La ltima versin del Glosario


de InterPARES (2014)
Antonia Heredia Herrera

TRIA N 19. 2015


I.S.S.N. 1134-1602 - Pags. 13-36

La ltima versin del Glosario de InterPARES


(2014)

Antonia Heredia Herrera


Doctora en Historia, Archivera

Resumen
La globalizacin ha puesto de manifiesto la necesidad de revisar vocabularios y
lenguajes cientficos para acercar y compartir posiciones tericas, en nuestro caso,
archivsticas.
Por otra parte la presencia de los documentos electrnicos y su gestin han incorporado necesariamente voces nuevas a nuestra terminologa. De aqu que dentro
del Proyecto InterPARES haya existido desde el principio un inters destacado por
la elaboracin de un Glosario que ha sido traducido a varios idiomas y ha venido
actualizndose peridicamente.
La versin espaola de la ltima actualizacin ha sido editada en 2014 por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y preparada por, Juan Voutsss Mrquez,
director del TEAM Mxico del proyecto InterPARES y Alicia Barnard Amozorrutia,
del mismo equipo.
Las dificultades de elaboracin de una obra de este tipo siempre son numerosas
y tenindolas en cuenta, sin embargo me he atrevido cinndome a los trminos
archivsticos a contrastarlos con los utilizados habitualmente en Espaa que son
trasmisores , en buena, medida, de su teora archivstica.
El vocabulario facilita la informacin
y el lenguaje reduce la interpretacin
y democratiza el conocimiento.

Los autores amablemente me han hecho llegar la nueva actualizacin del Glosario
de InterPARES que adjetivan de espaola y que ha editado la Universidad Nacional

autnoma de Mxico1.Versin a la que ya tena acceso por otra va y estaba consultando con inters. Existen versiones anteriores sobre las que, en su da, hice apreciaciones que envi a Alicia Barnard2.

La ltima versin del Glosario de InterPARES (2014)


Antonia Heredia Herrera

Ahora, se apuntan en la Introduccin las dificultades de elaboracin que, sin


duda, son muchas toda vez que bastantes trminos tienen su origen en preceptos del
derecho anglosajn que no tienen sus equivalentes en el derecho romano-cannico
de los pases hispano-hablantes, que existen, por otra parte, diversas variantes de las
traducciones. Se reconoce adems que muchos trminos no tienen una equivalencia
aceptable en castellano, cuestin en la que estoy de acuerdo y determina el anlisis
que voy a abordar. Por otra parte existen en este glosario a mi modo ver excesivas
traducciones literales. Algo ms que aadir. Nuestro lenguaje se nutre de trminos
comunes que necesitan de una apostilla para situarlos en el contexto archivstico y
la ausencia de esta apostilla no favorece, a veces, la comprensin (cuerpo, acotacin,
separar, entre otros). Los hay adems innecesarios.
Hay una situacin previa que es preciso tener en cuenta: aunque en la presentacin de la obra rece que se trata de una versin total en espaol, quiz habra que
puntualizar que se trata de una versin mexicana as se reconoce tambin en la
introduccin y de hecho no se detecta la presencia de ningn archivero espaol a
la hora del equipo de trabajo. El problema en este caso desde mi punto de vista es
la fidelidad al texto ingls por encima de la lengua de la traduccin. Ms adelante
se afirma que es la traduccin al castellano a cargo del equipo mexicano. En dicho
equipo adems de los autores de la edicin, Juan Voutssas M. y Alicia Barnard Amozorrutia han participado Brenda Cabral y el maestro Jovv Valdespino que ignoramos
si son archiveros o estn vinculados a disciplinas afines.
He sentido una satisfaccin personal cuando respecto de la anterior versin, ahora se generaliza el uso de documento de archivo y se prefiere productor, produccin y
producido aunque sin dejar de identificarlos con creador, creacin y creado.
El glosario que abarca trminos informticos, jurdicos, diplomticos y archivsticos en el contexto de los documentos electrnicos, supone un conglomerado terminolgico que pone de manifiesto no solo la pluralidad, sino la exigencia de relaciones
conceptuales con reas de conocimiento diferentes. Mi anlisis lo centrar solo en
las voces archivsticas. Para mi propsito enumerar los trminos que me permiten
algn comentario, reproduciendo previamente la definicin del referido Glosario y
haciendo mencin a la pgina en el mismo.
1. (2014) Voutssas M., Juan; Barnard Amozorrutia, Alicia: Glosario de Preservacin archivstica digital. Versin 4.0., Mxico, UNAM/Instituto de Investigaciones Bibliotecolgicas y de la Informacin.
2. Las versiones anteriores que conozco son la 2.0. de junio de 2010 y la 3.0. de enero de 2012.

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Pero no puedo resistir reconocer una apreciacin personal. InterPARES es un


proyecto internacional de gran calado, que supera fronteras y los glosarios en las distintas lenguas naturalmente aportan doctrina que permitirn compatibilizar la teora
archivstica de los diferentes pases. De aqu su importancia y trascendencia que no
lograrn si el vocabulario en cuestin se distancia de la doctrina archivstica respectiva. Y quiz este glosario pudiera ser un ejemplo que avale mi inquietud.
Accesibilidad(p. 3) La disponibilidad y usabilidad de la informacin en el sentido
de la capacidad o facilidad actual y futura para que esa informacin pueda ser reproducida y por tanto usada/Archivos/.
Partiendo de que la usabilidad no figura en el DRAE, en Archivstica la accesibilidad afecta en primer lugar a los documentos y luego a su informacin.
Acotacin (p. 5) Seal o apuntamiento que se pone al margen de algn escrito o
impreso y que comenta, interpreta o completa un texto.
Siendo un trmino comn, tambin afecta a la fijacin de los espacios de los procesos de la gestin documental.

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Acta de disposicin (p. 6) Acta o documento oficial que registra la accin de ejecutar la destruccin final de los documentos de archivo o su transferencia hacia un destino
final en otro archivo de acuerdo con su valoracin preestablecida.
El trmino disposicin en espaol es un trmino que no tiene una aceptacin
generalizada. Tampoco en Per que yo sepa. De aqu que en su lugar se utilice acta
de eliminacin y acta de transferencia que son dos y no una, porque la eliminacin y
la transferencia son dos procesos diferentes que exigen actas distintas.
Actores (p. 6) Vase Personas
En espaol tambin agentes.
Acumulacin de fondos (p. 7) Tambin llamado incremento de fondos o transferencia de fondos.La adquisicin o traslado de nuevos fondos archivsticos de un productor
hacia un preservador en adicin a los fondos de ese productor que el preservador ya tena
en custodia.
Es una expresin no usada en Espaa con ese sentido y entiendo que se distancia
del concepto de transferencia. Acumulacin puede acercarse a amontonamiento con
cierto sentido peyorativo. Por otra parte un productor produce un fondo, no muchos
y el preservador en Espaa tiene nombre de archivero. Finalmente no suelen transferirse fondos, sino documentos. La expresin citada se correspondera en espaol con
ingreso de documentos, que no ingreso de fondos. Acumulacin, como incremento

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regular y reglado, se utiliza para un expediente, para una serie, para un fondo en
singular.
Administracin de documentos de archivo (p. 7) El campo de la administracin
responsable del control sistemtico y eficiente de la produccin, recepcin, mantenimiento,
uso y disponibilidad de documentos de archivo; incluye procesos y controles para incorporar y mantener evidencia e informacin acerca de las actividades de una organizacin en
forma de documentos de archivo. La norma UNE ISO-15489 tradujo este trmino como
gestin de documentos. Tambin se le denomina gestin archivstica, si bien la administracin es un concepto mucho ms amplio y la gestin es en realidad un subconjunto de
aquella. Vase tambin mantenimiento de documentos de archivo

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Sin duda la expresin es equivalente a gestin de documentos de archivo o gestin


documental, porque administracin y gestin en Espaa son equivalentes, lo que
ya no resulta tan admitido es gestin archivstica quiz porque podra confundirse
con gestin o administracin de Archivos, como instituciones custodias, suponiendo
sistemas diferentes.
Administrador de documentos de archivo (p. 8) Persona responsable por (sic)
la administracin de archivos activos y semiactivos provenientes de cierto productor .El
papel de este administrador debe ser el de un custodio fiable. Tambin se le conoce como
oficial de documentos de archivo o gestor de documentos de archivo; en Mxico se le
llama archivista
No suele ser una expresin habitual en la Archivstica espaola. En Espaa se
habla de archiveros, tambin de gestores documentales o responsables de la gestin
de documentos. Y hay algo que rechina porque son los documentos los que pueden
ser activos o semiactivos, segn la teora del ciclo vital, pero no los Archivos. Por
otra parte, de acuerdo con esta definicin, los archiveros no estaran en los Archivos
histricos.
Adquisicin (p. 8) Adicin o incremento a los fondos de un repositorio o centro
archivstico. Vase tambin ingreso
Entendemos que la adquisicin exige modalidades de adquirir (compra, donacin, legado, depsito, expropiacin, etc). La adquisicin no es ingreso, sin perjuicio
de que cada una de las formas de adquisicin venga seguida de un ingreso.
Agregacin de archivos (p. 9) El conjunto de documentos de archivo comprendidos
en una unidad de agregacin archivstica.
La expresin no existe en espaol. Tampoco suele usarse en Per. Cuando se refiere a la unidad de agregacin archivstica, posiblemente est aludiendo a las diferentes
agrupaciones documentales (fondo, serie, expediente, grupo de fondos, coleccin), o
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al contenido de una unidad de instalacin. Sin embargo cuando ms adelante defina


la unidad de agregacin archivstica parece referirse al contenido documental de
un Archivo.
Anlogo (p. 11) Vase analgico
Anlogo tiene que ver con la semejanza entre dos entidades. Aunque est en la
raz de analgico no podemos hacerlos equivalentes.
Anotacin (p. 12) Cualquier adicin hecha a un documento de archivo despus que
ha sido producido.
Sin duda que existen anotaciones variadas, pero quiz resulte excesiva su pormenorizacin y definicin en el glosario (anotacin al margen, anotacin de produccin, anotacin de manejo, anotacin de gestin).
Apartar (p. 14) Declarar un documento de archivo y retenerlo separarlo, guardarlo para futura referencia o uso, generalmente en un sistema de mantenimiento de
documentos de archivo.

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Es un trmino comn que significa dejar a un lado, separar. Referido a un documento de archivo no tiene sentido como concepto archivstico, no s si informtico.
Apreciacin (p. 15) Uno de los elementos internos de la forma documental que consiste en una intencin o deseo de que se realice o entienda el contenido de un documento
Aunque utilizado en este Glosario como trmino diplomtico, no deja de ser
un trmino comn, innecesario. Cuando hablamos de forma de los documentos en
Diplomtica nos referimos a la tradicin documental es decir la forma o manera de
transmitir la informacin. Nos planteamos si una intencin o deseo puede ser parte
de la forma documental.
Archivista (p. 17) Este nombre es muy utilizado en Mxico, en Espaa se utiliza
archiverador(sic).
Entendemos que debe ser una errata.
Archivstica (p. 17) Disciplina que apoya la metodologa y prctica de la valoracin,
adquisicin, autenticacin, preservacin y acceso a los materiales documentales archivados.
Es curioso que en la enumeracin de su metodologa y prctica sea la valoracin
lo primero, Sin duda hubiera sido pertinente una enumeracin ms lgica. Quiz sea
una definicin insuficiente porque deja sin precisar su objeto y finalidad. No tiene
sentido que ms adelante se defina ciencia archivstica.
Archivo (p. 17) Conjunto documental. Vase expediente.
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Es difcil en Espaa la identificacin de archivo como conjunto documental En


todo caso hablamos de contenido documental de un Archivo. La relacin con expediente no resulta pertinente, en cambio habramos de marcar la relacin con fondo,
con serie, con coleccin.
Archivo (p. 18) Puede interpretarse como institucin, lugar o coleccin. 1. Institucin: instancia responsable de la preservacin y distribucin de documentos de archivo
seleccionados para su preservacin permanente. 2. Lugar: un sitio especfico donde se
encuentran los documentos de archivo seleccionados para su preservacin permanente. 3.
Coleccin: el fondo documental o series de ellos conformados por conjuntos de documentos
de archivo provenientes de una o varias organizaciones, que han sido elaborados y recibidos por ellas en el desarrollo de sus actividades y que son preservados.

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Es cierto que las acepciones de archivo son muchas, multiplicadas por la percepcin de quien las expone, unas ms acertadas que otras y ciertamente sta no
est entre las primeras, a pesar de haberse modificado la definicin de una versin
anterior del Glosario.
Dejando a un lado el uso de instancia como institucin o entidad, tanto cuando
la acepcin se refiere a la institucin como al lugar, las definiciones aportadas se cien
solo a los Archivos histricos (seleccionados para su conservacin permanente).
Reduccin poco afortunada. Hay muchos Archivos que custodian documentos que
no sern de conservacin permanente. Por otra parte un archivo, como contenido
documental, no se identifica con una coleccin, en todo caso con un fondo, con
varios fondos y alguna que otra coleccin. Las colecciones pueden faltar pero nunca,
como mnimo, un fondo.
No cabe duda que la acepcin de lugar que responde a lo que antes llambamos
continente se suele utilizar metafricamente como lugar o espacio de poder, lugar de la memoria, porque hoy la memoria va ganando espacio a los documentos
y a la informacin, cuando son los documentos de archivo que no son todos los
documentos los inherentes al archivo en todas sus acepciones.
Pero hay ms. He dicho tajantemente que archivo como contenido documental
no puede identificarse con una coleccin y lo mantengo a pesar de acabar de leer lo
que un archivero espaol afirma: Los archivos no contienen fondos, contienen colecciones, ese trmino que a la profesin repugna. Y las colecciones son agrupaciones
desordenadas de memorias, a las que imponemos un orden, el archivstico. Identificacin de fondo con coleccin que los archiveros espaoles no comparten. Ejemplo
claro de la discrecionalidad en el uso del trmino y concepto de archivo.

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Archivo original (p. 18) En el ambiente de los soportes en papel, es un fondo documental que contiene originales (archivos de documentos recibidos as como borradores y/o
originales de documentos enviados
Es una expresin ajena en Espaa y tambin lo es archivos de documentos recibidos. Es difcil admitir la adecuacin de original tanto con archivo (contenido
documental) como con fondo. El calificativo de original casa mejor con documento,
con unidad documental simple.
Admitiendo la relacin del Archivo con el fondo, no es pertinente definir un
Archivo identificndolo con un fondo.
Archivo persistente (p. 18) Estrategia que busca que la arquitectura de los sistemas
de informacin usados para la preservacin de documentos de archivo sea independiente
de la tecnologa utilizada para implementar dichos sistemas.
En el contexto analgico, nos cuesta admitir la identificacin de un Archivo con
una estrategia.

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Resulta significativo que las variantes de archivo se reduzcan a archivo digital,


archivo original y archivo persistente, quiz porque en el Glosario prima el contexto
de documentos electrnicos.
Arreglo archivstico (p. 20) El proceso de identificar los documentos de archivo que
se encuentran en etapa histrica segn pertenecen a los grupos dentro de un fondo.
Cuesta trabajo admitir tal expresin ramplona para definir un proceso de identificacin perfectamente reconocido en el contexto archivstico, tanto para los documentos administrativos como para los histricos mejor, los de conservacin permanente.
Atributo de un documento de archivo (p. 22) Caracterstica definitoria de un
documento de archivo o de un elemento del mismo, lo identifica de forma inequvoca y lo
distingue de otros, como el nombre del autor o la fecha o asunto del documento de archivo.
Estando de acuerdo en que un atributo es una caracterstica propia y esencial de
un documento de archivo, nunca un solo atributo puede identificarlo y distinguirlo
de otros. Ni el nombre del autor, ni la fecha, por poner un caso, identifican de forma
inequvoca un documento de archivo. Puede haber muchos documentos del mismo
autor y de la misma fecha. Son necesarios ms de un atributo para identificar de
manera inequvoca un documento de archivo.
Autor (p. 25) Una de las cinco personas que debe tener un componente de archivo
digital. Es la persona fsica o jurdica que tiene la autoridad y capacidad para emitir un
documento de archivo o en cuyo nombre u orden el documento de archivo ha sido emitido.
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Aqu se identifica autor con productor. De hecho, puede verse, al llegar al trmino
productor que prcticamente repite la misma definicin. En el espacio analgico, el
autor es la persona que valida o firma un documento y no tiene por qu coincidir con
el productor (sera el caso de un documento recibido por una institucin productora)
Captura (p. 30) Acto de salvar de una instanciacin o estado de un componente
digital o grupo de ellos
Qu es una instanciacin? No figura en el DRAE. Resulta curioso que, inmediatamente despus, de la expresin captura de documentos se diga que es el proceso
de identificacin de un documento de archivo y de su integracin en el sistema con
lo que s estamos de acuerdo.
Carcter primitivo (p. 31) La cualidad de ser primero, original, no derivado de
otra cosa. Junto con la completitud y la efectividad es una cualidad bsica de un documento de archivo. Tambin se conoce como originalidad

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Completitud figura en la RAE, pero no es habitual. No se entiende que existiendo original, originalidad, se acuda a la referida expresin. Por otra parte las cualidades reconocidas en Espaa a un documento de archivo, analgico o digital, son la
autenticidad, la fiabilidad y la integridad. Quiz la expresin afecte a los documentos
electrnicos.
Carpeta (p. 32) Cubierta dentro de la cual se guardan libremente documentos de
archivo no electrnicos que pertenecen al mismo expediente, por lo general ordenados
cronolgicamente. Un expediente o dossier puede estar distribuido a lo largo de varias
carpetas o legajos.
En Espaa carpeta es una modalidad de unidad de instalacin o conservacin,
pero se distingue de legajo porque ste tiene mayor capacidad y puede guardar fracciones de serie. Por otra parte entendemos que un expediente no puede identificarse
con dossier y adems no suele distribuirse, cuando es extenso, sino guardarse en ms
de una carpeta. Qu se entiende por ordenacin cronolgica de un expediente?
Catlogo de disposicin documental (p. 33) Documento que describe series o
clases de documentos de archivo y especifica sus trminos de retencin (guardado en el
archivo) y de disposicin (destruccin o transferencia a un destino final); las fechas o
eventos que los detonan (sic) as como las acciones a realizar al trmino de este lapso .En
Mxico se le reconoce con este nombre; en el resto de pases de habla hispana como tabla
de retencin.
De entrada me remito a mi comentario al trmino acta de disposicin, dicho lo
cual la nueva expresin es en s misma incorrecta porque los catlogos se refieren a un
conjunto de cosas: catlogos de canciones, de pinturas, de documentos. En Espaa
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no se usa tablas de retencin sino tablas de valoracin y en todo caso calendario


de conservacin. Cada tabla de valoracin afecta a una serie y en cambio el calendario de conservacin afecta a todas las series de un fondo y en uno y otro caso se fijan
fechas de eliminacin o de transferencia para cada serie.
Cedula de disposicin (p. 33) Vase tabla de retencin.
Desconocida esta expresin en el contexto archivstico en Espaa, en su lugar
tabla de valoracin.

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Antonia Heredia Herrera

Ciclo de vida de los documentos de archivo (p. 35) Un modelo de administracin de archivo y de la ciencia archivstica que caracteriza el tiempo de vida de un
documento de archivo y que comprende ocho etapas 1) produccin o recepcin, 2) clasificacin, 3) mantenimiento, 4) disposicin por medio de la destruccin o transferencia a
una agencia, institucin archivstica o archivo histrico, 5) descripcin del documento en
auxiliares de consulta, 6) preservacin, 7) referencia y 8) uso.
Se inclina en la definicin por modelo de administracin de archivos, ms que
por estimarlo principio archivstico, de aqu que mientras nosotros hablamos de tres
etapas (documentos activos, semiactivos, inactivos), aqu se habla de ocho etapas
que identifica con las funciones archivsticas a realizar sobre ellos. Hemos de reconocer que es el principio del ciclo vital el que determina un modelo de gestin o
administracin documental, pero no que el principio vital sea un modelo de gestin
documental.
Ciencia archivstica (p. 35) Cuerpo de conocimiento terico que estudia los conceptos, principios y metodologa relacionados con los documentos de archivo, as como sus
relaciones documentales y funcionales.
No solo tiene por objeto los documentos, sino tambin sus instituciones custodias y no se limita a la teora sino tambin a la prctica. Por otra parte no tiene
sentido incorporar dos trminos para una mismo concepto: Archivstica y Ciencia
archivstica.
Clasificar (p. 37) Arreglar los documentos de archivo en grupos o categoras de acuerdo a mtodos, procedimientos, criterios o convenciones preestablecidos en un cuadro de
clasificacin.
Quiz resulte algo desafortunado el uso de arreglar. Los documentos de archivo
se organizan de acuerdo a las funciones y actividades de un productor y de acuerdo a
determinados principios archivsticos, no se arreglan. La clasificacin funcional hoy
afecta al fondo, pero no faltan clasificaciones por materias referidas a las colecciones.
Completitud (p. 44) Caracterstica de un documento de archivo que se refiere a la
presencia dentro del mismo de todos los elementos requeridos por su productor y su sistema
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jurdico para ser capaz de generar consecuencias. Junto con el carcter primitivo y la efectividad de un documento es una cualidad bsica de un documento de archivo original.
Tambin se conoce como exhaustividad.
Ni completitud, ni exhaustividad suelen estar presentes en el lenguaje archivstico
espaol. La completitud es la integridad que es diferente de la exhaustividad. Existiendo trminos reconocidos, consensuados, afianzados por qu se recurre al invento
que suponen algunas traducciones literales?
Corporacin (p. 57) Organizacin o grupo de personas establecido mediante un
estatuto, identificado por un nombre que acta como entidad.
En Espaa tambin institucin.
Creacin de documentos de archivo, creador de documentos de archivo (p.
58) Vase produccin de documentos de archivo; productor de documentos de archivo

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Personal mente rechazo estas traducciones que nos llevan a la identificacin de


conceptos diferentes y adems nos alejan del contexto del principio de procedencia,
pese a que en Espaa algunos archiveros los usan. Celebro que en esta versin se
prefiera produccin y productor a creador y creacin.
Cuerpo (p. 60) Parte de la forma intelectual de un documento de archivo que conforma su porcin principal, pues contiene la accin e incluye las consideraciones y circunstancias que le dieron origen as como las condiciones relativas a su cumplimiento, Est
conformado por uno varios de los elementos siguientes: prembulo, exposicin, clausulado
y disposiciones. Tambin se le denomina descripcin. En documentos de archivo tradicionales es conocido como el Texto del documento.
Cuerpo es un trmino comn que necesitara apostillarse. Hubiera sido pertinente que desde el primer momento se hablar de texto, porque cuerpo no se utiliza
en espaol y menos an se usa descripcin para denominar al texto. Por otra parte
Qu es clausulado? No sern las clusulas finales que preceden a la disposicin?
Clusula es la invocacin el prembulo, la exposicin, la disposicin, cada una de las
clusulas finales, la validacin.
Custodio fiable (p. 62) Un preservador que no tiene razn o inters alguno para
alterar los documentos de archivo preservados, ni permitir que otros lo hagan; es capaz de
implementar todos los requerimientos necesarios para la preservacin de copias autenticas
de documentos bajo su cuidado
Custodio de confianza, archivista, tercero de confianza, administrador de documentos de archivo figuran como equivalentes. Y resulta, hasta insultante, el calificativo de fiable para un archivero y ms an limitar su responsabilidad a la preservacin
de copias autnticas ni siquiera en el contexto de documentos electrnicos.
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Decisiones de valoracin (p. 64) Determinacin de los periodos de retencin y


disposicin de los documentos de archivo de un fondo, incluyendo los trminos y condiciones de transferencia de los mismos del productor hacia el preservador. Este trmino se
usa en Espaa, Mxico, Centroamrica, Colombia y Per. No as en Argentina, Uruguay
y Brasil donde el trmino valoracin no es utilizado y en su lugar se usa evaluacin
Una cosa son los resultados que regulan el proceso y otra el proceso de valoracin.
Por otra parte la expresin como tal no se usa en Espaa, s el trmino valoracin
que sin duda es equivalente a evaluacin. Lo que no tengo tan claro es que en Per
se utilice valoracin sino seleccin.

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Definicin de tipo de documento (p. 65) Tambin conocida como DTD por
document type definition. Es la manera en que se define un cierto tipo de documento
(libro, plano, mapa, documento de archivo, entre otros) en los metalenguajes SGML o
XML y que consiste en una descripcin detallada del documento utilizando un grupo de
etiquetas de marcado, definidas para esa clase de documento. La definicin de tipo de
documento, consiste en describir la estructura, la sintaxis, la validacin y la interpretacin
del documento. Su funcin bsica es mantener la consistencia entre todos los documentos
que utilicen la misma DTD a travs de un formato comn a todos ellos.
Quiz no estemos ante un trmino, ni una expresin, yo dira ante una frase. Y
si a cada frase le aplicamos unas siglas (valga: valoracin de documento de archivo=
VDA) creo que no vamos a entendernos. Tipo de documento o tipo documental en
el entorno analgico y tambin en el entorno digital es un modelo de documento
de archivo que nos permite reconocer documentos semejantes. Es su primera identificacin y est reconocido entre los metadatos para los documentos electrnicos. La
identificacin empieza por precisar al tipo documental que afecta tanto a la unidad
documental simple como a la compuesta y de corrido facilita la configuracin de
las series que suelen estar integradas por unidades documentales del mismo tipo
documental. Definicin de tipo documental podra coincidir en Espaa con el
estudio del tipo documental y ciertamente el estudio no es el tipo, el tipo es el resultado del estudio. Por otra parte quiz sea bueno advertir que un libro no es un tipo
documental sino un formato y puede ser o no un documento de archivo. Los tipos
documentales estn perfectamente reconocidos en la Diplomtica medieval y en la
moderna. DTD son las siglas de la traduccin literal del ingls de la frase: Definicin
de tipo documental.
Descripcin (p. 68): Parte de la forma intelectual de un documento de archivo la
cual conforma la porcin principal del mismo ya que contiene la accin e incluye las consideraciones y circunstancias que le dieron origen as como las condiciones relativas a su
cumplimiento. Est conformado por uno o varios de los elementos siguientes: prembulo,
exposicin, clausulado y disposiciones. Tambin se le llama cuerpo.
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Ya nos pronunciamos al revisar el trmino cuerpo y nos reiteramos en nuestra


postura. La descripcin no es parte de la forma intelectual de un documento, sino
la representacin del mismo y por lo tanto descripcin y texto o cuerpo no pueden
identificarse. Por otra parte no acabamos de entender que se entiende por clausulado cuando tanto el prembulo, la exposicin, la disposicin, se estiman clusulas
diplomticas. Descripcin en Espaa es el resultado de aplicar la descripcin a los
documentos de archivo, tanto analgicos como digitales.
Descripcin archivstica (p. 68) Creacin de una representacin precisa de una
unidad de descripcin archivstica y en su caso de las partes que la componen, mediante
la captura, anlisis, organizacin y registro de la informacin que sirve para identificar,
administrar, localizar y explicar los materiales archivsticos, as como el contexto y los
documentos de archivo que se producen de la descripcin.

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Descripcin de documentos de archivo (p. 69) Identificacin de documentos de


archivo de un productor en cuanto a su procedencia y relaciones de acuerdo con los conceptos y principios del ordenamiento de archivos.
Dos definiciones cuando una hubiera bastado, porque los documentos de archivo son las principales unidades de descripcin archivstica. Por otra parte la descripcin siempre es representacin y no solo identificacin. Hoy ha de quedar claro que
la descripcin archivstica afecta no solo a los documentos de archivo (analgicos o
digitales), sino a otras entidades como pueden ser los agentes, las funciones, las normas, de aqu que la descripcin de los documentos de archivo sea una manifestacin
de la descripcin archivstica, aunque la ms importante.
Disposicin (p. 73) Destruccin final de documentos de archivo, o transferencia de
stos hacia un destino final en un archivo histrico segn se ha preestablecido en su valoracin y establecido en su tabla de retencin
Ya nos pronunciamos sobre el trmino disposicin al referirnos a acta de disposicin y a catlogo de disposicin y mantenemos nuestra postura. Entendemos que
la disposicin o disponibilidad no es sino el resultado, para nosotros, de la seleccin:
eliminacin o conservacin y para sta se hace precisa la transferencia. Eliminacin
y transferencia no pueden identificarse a partir de un solo trmino cuando son dos
procesos diferentes, sin excluir la relacin entre ellos. Por otra parte, disposicin es un
trmino que siempre ha estado presente en la Diplomtica (documentos dispositivos,
con un sentido totalmente diferente) y en la Archivstica espaola hasta ahora era un
extrao.
Disposicin planeada (p. 73) Vase tabla de retencin.
Difcilmente, por no decir imposible, tal expresin es usada en Espaa en lugar
de tabla de valoracin
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Documento de archivo (p. 75) Documento elaborado o recibido por una organizacin durante el curso de una actividad prctica, ya sea como instrumento o derivado
de esa actividad y que es separado (apartado, guardado) para accin posterior o como
referencia de que esa actividad fue realizada. Tambin se conoce como documento archivstico.
Distingue entre los documentos emitidos y los recibidos que no sern archivsticamente sino los producidos por la Organizacin, con lo que estamos de acuerdo.
Tambin estamos de acuerdo con el reconocimiento para ellos de prueba y testimonio. En cambio no entendemos que la separacin o apartado afecte a la esencia
del documento de archivo. La definicin es vlida para los documentos en soporte
papel y para los electrnicos. Unos y otros objeto de la Archivstica y de la gestin
documental. El documento de archivo, en Espaa es equivalente a unidad documental, aunque en este Glosario este trmino no se define3. A continuacin enumera y
define hasta 85 acepciones que ocupan las pgs. 75 a 94, la mayora de las cuales nos
parecen redundantes e innecesarias, tales, entre otras: documento de archivo adquirido, agregado, almacenado, arreglado, clasificado , completo, creado, confiable,
de apoyo, de ingreso, declarado, descrito, dispositivo, efectivo, elaborado, entrante,
enviado, escrito, fiable, genuino, ingresado, instructivo, intacto, interno, manifiesto,
narrativo, obsoleto, perfecto, original, preservado, probativo, producido, realizado,
registrado, etc. Para las tantas definiciones se utilizan circunstancias y atributos innecesarios, no esenciales. En esa interminable lista falta documento simple y compuesto, cifrado, esencial, pblico y privado. En Espaa es importante la distincin entre
documento de archivo administrativo (documento administrativo) y documento de
archivo de conservacin permanente (documento histrico) cuya frontera la marca
la vigencia administrativa y la valoracin. El documento administrativo puede ser
equivalente al record.
Dossier (p. 94) La suma o conjunto integrado de documentos de archivo que participan en el mismo asunto o estn relacionados con un mismo evento, persona, lugar,
proyecto o materia. Es ms conocido como expediente.
Estando de acuerdo con la segunda parte de la definicin, en absoluto podemos
estarlo con la identificacin con el expediente. En el expediente los documentos que
lo integran estn relacionados por un procedimiento administrativo aunque se refieran a una misma persona, asunto o materia.

3.Heredia Herrera, Antonia: La unidad documental a la hora de la aplicacin de la norma ISAD(G),


en Olga Gallego, arquiveira: una homenaxe, Junta de Galicia.

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Elaboracin de documentos de archivo (p. 98) Conjunto de principios polticos,


reglas y estrategias que controlan el proceso de formacin y produccin de documentos de
archivo a partir de documentos elaborados o recibidos.
La definicin que se nos ofrece es equivalente a produccin y tramitacin de
documentos de archivo que para nosotros no es sino gestin administrativa que no
gestin documental. No acabamos de entender que la elaboracin de los documentos
de archivo sea a partir de los documentos elaborados o recibidos. Quiz haya un mal
uso de elaboracin de documentos de archivo.
Elemento de forma (p. 100) Parte constitutiva de la forma documental de un documento de archivo visible en su superficie. Puede ser externo como un sello o interno como
una inscripcin. Tambin se le denomina elemento formal
Se trata de una traduccin literal que no se corresponde con el uso archivstico
hispano. En nuestro caso hablamos de caracterstica o atributo externo o interno .Por
otra parte tampoco inscripcin se entiende en espaol, como luego veremos, identificndola con cualquier elemento de descripcin es decir ttulo, nombre, materia, etc.

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Escritor (p. 104) Una de las cinco personas que requiere un documentos de archivo
digital. Es la persona fsica o puesto responsable de articular el contenido del documento
de archivo. Puede ser el autor u otra persona diferente y encontrarse en la introduccin,
protocolo o tambin en la conclusin o escatocolo
No suele utilizarse en la terminologa archivstica y menos identificarse con el
autor. Quiz se trate del oficial amanuense o de la persona encargada de escribir el
documento que no de validarlo. Su presencia, en los documentos en soporte papel,
no suele hacerse constar.
Estatus de trasmisin (p. 109) Grado de perfeccin en el que se encuentra un documento de archivo, esto es borrador, original o copia.
En Espaa se conoce heredado de la Diplomtica como tradicin documental o forma documental. No acabamos de entender como existiendo una terminologa archivstica arraigada en espaol se acuda a traducciones literales.
Estructura corporativa (p. 110) Vase corporacin
En Espaa adems de corporacin la entendemos como institucin u organizacin.
Exactitud (p. 112) Junto con la autenticidad y la fiabilidad es uno de los elementos que conforman la confianza de un documento de archivo, consiste en el grado en el
que sus datos o informacin son precisos, correctos, veraces, libres de errores o distorsiones,

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as como el grado en que esos datos son perfecta y exclusivamente pertinentes a un asunto
o materia.
En Espaa no se usa ni se aade a autenticidad y fiabilidad, en nuestro caso aadimos integridad y entendemos que exactitud poda ser la suma de las tres caractersticas. Por otra parte la veracidad no es cualidad esencial reconocida a los documentos
de archivo.
Expediente (p. 112) La suma o conjunto integrado de documentos de archivo producidos o separados que participan en el mismo asunto o estn relacionados con el mismo
evento, persona, lugar, proyecto o materia, agregado de tal forma que pueda ser recuperado para una accin o como referencia. Son elaborados y recibidos por una persona
fsica o jurdica en el desarrollo de sus actividades y preservados. Tambin se conoce como
dossier.

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Si en ingles no existe el trmino ni el concepto de expediente, no le demos un


significado que no tiene. Expediente no es un dossier. Ya nos pronunciamos al analizar el trmino dossier. El expediente en Espaa va unido a un procedimiento administrativo es decir la secuencia de trmites plasmados en documentos para llegar
a la resolucin de un asunto. No acabamos de entender que los expedientes puedan
ser producidos o separados, en todo caso despus de producidos, guardados y custodiados. En Espaa no se habla de expediente de caso, ni de expediente original
Fecha del documento de archivo (p. 116) La fecha asignada al documento por el
autor. Y se distinguen: fecha archivstica, fecha cronolgica, fecha de compilacin,
fecha de transmisin, fecha de recepcin, fecha tpica.
No se define fecha y no todas las fechas enumeradas coinciden con las usadas en
Espaa, tales como: fecha cronolgica, fecha tpica, fecha de produccin, fecha de
registro, fechas extremas (para expediente, serie, fondo, coleccin), Y no todas las
fechas son asignadas por el autor.
Fondo (p. 119) El conjunto de documentos de archivo que una persona fsica o jurdicas acumula por razones de su funcin o actividad; es el nivel ms alto de agregacin
archivstica. Se le identifica tambin con los trminos archivos o fondo archivstico. Vase
tambin dossier, archivo, serie de documentos de archivo.
Un fondo es uno de los niveles ms altos de agregacin archivstica, pero no el
nico. El grupo de fondos, la coleccin son otros de los niveles superiores de agregacin. Nunca en Espaa se identifica fondo con archivos. Y tampoco entendemos la
relacin con dossier Un fondo en definitiva es el conjunto de series de las actividades
de un productor.

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Forma documental (p. 120) Reglas de representacin que establecen la apariencia


de una entidad documental y segn las cuales el contenido de un documento de archivo,
su contexto jurdico-administrativo, documental y su autoridad son comunicados. La forma documental posee tanto elementos externos como internos. Tambin se le conoce como
presentacin documental.

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Resulta un tanto extraa la identificacin de forma documental con reglas de


representacin, cuando la forma es el resultado de esas reglas. Por otra parte entidad
documental puede ser adems de un documento, un fondo, una serie, un expediente,
una coleccin. Y ciertamente cuando hablamos de forma nos referimos al documento tanto simple como compuesto (expediente). En Espaa cando hablamos de
forma de los documentos nos referimos a dos acepciones, una archivstica: el tipo
documental y otra diplomtica: la tradicin documental. Nunca a la forma documental se ha reconocido en Espaa como presentacin de conjunto. El Glosario
de inmediato distingue entre la forma fsica (p. 121) que no es sino el conjunto de
caractersticas que hacen visible al documento, y forma intelectual (p. 121) que al
ser representacin del documento a partir de sus caractersticas se identifica con la
descripcin.
Formato (p. 121) La estructura y/o distribucin de una entidad. Vase tambin
forma documental, formato de archivo, forma, presentacin general, formato envolvente. Reconoce en el entorno digital. Formato de archivo, formato de datos, formato
encapsulado, formato digital, formato envolvente, formato legible por mquina, formato
legible por personas, formato lgico, formato persistente, formato universal de disco.
Entendemos que en esta definicin existe cierta similitud entre formato y forma.
La Archivstica espaola no identifica forma con formato. Por formato, referido a los
documentos en papel, ha entendido la dimensin fsica del documento que se relaciona con su aspecto y medidas. Libro, hoja, folio, son formatos. Carta, testamento,
solicitud, son formas.
Funcin archivstica (p. 124) Vase funcin de administracin de documentos de
archivo.
Funcin de administracin de documentos de archivo (p. 125) El conjunto de
actividades de un productor orientadas a la produccin, uso y mantenimiento de documentos de archivo fiables que satisfagan sus necesidades y responsabilidades administrativas, legales, financieras e histricas. Tambin se le conoce como funcin archivstica.
Una cosa es la funcin archivstica, o mejor, las funciones archivsticas reconocidas por sus respectivos procesos (identificacin, clasificacin, valoracin, conservacin, descripcin, difusin) y propias de los archiveros y otra la actual administracin
o gestin de documentos de las organizaciones con los fines que ms arriba se dicen
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y que incluye, adems de las funciones archivsticas, otras como: la documentacin,


la formacin, la auditoria.
Funcionario de confianza de documentos de archivo (p. 125) Dentro de una
organizacin u oficina responsable de guardar y administrar los documentos de archivo de
cierto productor. Esta persona u oficina no debe tener ningn inters creado para alterar
o dejar alterar esos documentos y debe ser capaz de implementar todos los requerimientos
para documentos autnticos. Tambin se le denomina gestor o administrador de confianza
de documentos de archivo. Vase tambin archivista, administrador de documentos de
archivo, tercero de confianza, preservador designado de documentos de archivo, custodio,
custodio fiable.

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Un funcionario, al menos en Espaa, no es una oficina sino una persona. Resulta desde mi punto de vista profesionalmente, insultante hablar tanto de seguridad para los repositorios electrnicos, como de confianza para los custodios de
los documentos de archivo. Por otra parte entre las numerosas acepciones de esos
funcionarios de confianza se ha olvidado el trmino espaol que no ofrece lugar a
dudas: archivero. Sigue sorprendindonos una y otra vez en un Glosario que se dice
en espaol la ausencia de voces espaolas consensuadas y generalizadas, recurriendo
a traducciones literales del ingls de peor comprensin.
Gestin de documentos de archivo (p. 127) Vase mantenimiento de documentos
de archivo.
Pobre y escasa nos parece la identificacin con mantenimiento de documentos de
archivo, cuando mantenimiento es solo una parte de la gestin documental.
Grado de perfeccin (p. 128) Tambin llamado nivel de perfeccin. Se refiere
a la completitud, carcter primitivo y efectividad de un documento de archivo. Los tres
grados o niveles de perfeccin de un documento de archivo son: borrador, original y copia.
Antes se ha denominado como estatus de transmisin. Uno y otro se corresponden en Espaa con tradicin documental que no es sino la forma o manera que se
nos han transmitido los documentos (borrador, mundum, original y copia)
Identidad (p. 131) Junto con la integridad conforma la autenticidad de un documento. Consiste en el conjunto de caractersticas inherentes a un documento de archivo
que lo identifican de forma nica y lo distinguen de otros documentos de archivo. La
identidad de un documento de archivo se establece y mantiene al indicar un mnimo de
nombres de las personas que participaron en el proceso de produccin (autor, destinatario,
etc.), la accin o asunto relativos al documento de archivo, las fechas de compilacin,
archivado o transmisin; su forma documental, su presentacin digital o formato, su
relacin con otros documentos por medio de un cdigo de clasificacin o denominacin y
la existencia de anexos.
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No tiene sentido que a este trmino siga identidad de un documento de archivo (p. 132) cuando la identidad ha quedado precisada ya en esta definicin para
dicho documento. La repeticin resulta innecesaria. La integridad no conforma la
autenticidad, es algo distinto aunque se sume a las caractersticas que definen a un
documento de archivo. Resulta significativo que al enumerar a los agentes que tienen
que ver con el documento se archivo se haya quedado en el tintero el productor. En
definitiva la identidad de un documento de archivo tiene que ver con sus atributos y
relaciones que a su vez han de reconocerse y representarse a la hora de la descripcin.
Incremento de fondos (p. 132) Tambin llamado transferencia de fondos o acumulacin de fondos. La adquisicin o traslado de nuevos fondos archivsticos de un productor hacia un preservador en adicin a los fondos de ese productor que el preservador
ya tena en custodia.

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En Espaa hablaramos de ingreso de documentos que no de fondos. Hay muchas modalidades de ingreso de documentos, una de ellas la transferencia que no
la nica, de aqu que el denominado incremento de fondos no pueda identificarse
con ella. Puede darse el caso de adquisicin de uno o ms fondos que supondr el
incremento del contenido de un Archivo Nacional, pongo por caso. En la definicin
apuntada, fondos est utilizado, quiz errneamente, por documentos.
Inicializacin (p. 134) Conjunto o protocolo de rdenes e instrucciones que ponen
a punto cierto dispositivo informtico previo a su uso, por ejemplo, un escner o una
impresora.
Aunque referido al contexto electrnico, en Archivstica no suele utilizarse.
Instrumento descriptivo (p. 135) Una herramienta preparada en el transcurso
de la descripcin archivstica y del indizado de documentos de archivo con propsitos de
control administrativo e intelectual de los mismos.
Es ms frecuente en Espaa el uso de instrumentos de descripcin. Siendo el control uno de sus objetivos, no podemos dejar de precisar que su uso y utilidad tiene
que ver prioritariamente con los usuarios a partir de la difusin, el acceso y el uso.
Inventario (p. 137) Instrumento que describe los documentos de archivo dentro de
un fondo de acuerdo con su arreglo y estructura jerrquica y que adems ilustra la historia
administrativa de su productor, la historia de su custodia y los contextos administrativos
y documental.
Da la sensacin que se mezclan caractersticas del inventario y de la gua. Todos
los instrumentos de descripcin describen documentos de archivo pero algunos lo
hacen de sus agrupaciones documentales. Es el caso del inventario que en Espaa

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entendemos que describe las series de un fondo. Es el catlogo el que describe uno a
uno los documentos de archivo.
Invocacin (p. 137) Uno de los elementos internos de la forma documental que comprende la mencin de Dios en documentos emitidos por personas e instituciones religiosas.
En Espaa la invocacin a Dios en los documentos, tanto pblicos como privados, se prolonga casi hasta principios del s. XX. No solo afecta a las personas e instituciones religiosas. Hay documentos privados, muy significativos a tal efecto, como
son los testamentos notariales. Suele ser una clusula diplomtica que se prolonga
en el tiempo.
Item (p. 138) La unidad archivstica ms pequea y por tanto indivisible, representa
la entidad intelectual mnima dentro de la cual (sic) un fondo o documento de archivo no
puede ya ser subdividido de manera til con propsitos descriptivos.

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Unidad archivstica fue de uso frecuente y discrecional en Espaa hace aos, hoy
est en desuso. En su da, unos estimaron como tal al documento simple, otros tambin el documento compuesto. En uno u otro caso, la unidad de descripcin menor.
Mantenimiento de documentos de archivo (p. 148) El conjunto de principios,
reglas y estrategias empleado por un productor de documentos de archivo con el fin de
establecer y mantener el control fsico, intelectual y administrativo de esos documentos.
Tambin se le denomina gestin de documentos de archivo, gestin de documentos,
gestin archivstica y tenencia de documentos. Es un subconjunto de la administracin
de documentos de archivo.
Se define como una poltica de gestin de documentos de archivo, pero luego se
afirma que es un subconjunto de la administracin de documentos de archivo. Nos
quedamos con la duda de si es el todo o la parte. Y ciertamente no es lo mismo. El
mantenimiento que tiene que ver con la preservacin y con la conservacin, entendemos, es parte de la gestin documental.
Oficial de documentos de archivo (p. 163)Vase funcionario de confianza de
documentos de archivo.
Ya nos pronunciamos con anterioridad. Insistimos: es inusual en Espaa.
Oficina de mantenimiento de documentos de archivo (p.164) la oficina que
tiene competencia formal por parte del productor para disear, implementar y mantener
dentro de la organizacin el sistema de mantenimiento de documentos de archivo. tambin se le conoce como oficina de gestin de documentos de archivo
Oficina de gestin de documentos de archivo no puede ser equivalente a oficina
de mantenimiento de documentos de archivo, en tanto en cuanto el mantenimiento
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es solo una parte de la gestin documental. Ocurre como vimos que este glosario
identifica mantenimiento de documentos de archivo con gestin documental. Entendemos, por otra parte, que hoy no son el Archivo, ni su archivero los responsables
nicos de la gestin documental. Ni tampoco el que, en este glosario, se conoce
como preservador, funcionario de confianza o custodio fiable.
Principio de orden original (p. 176) Principio de la prctica archivstica que establece que cada documento debe mantenerse dentro de un fondo en el orden original que le
haya sido dado por su productor. Vase tambin principio de procedencia.
Principio de procedencia (p. 176) Principio de la prctica archivstica que establece que cada documento debe estar ubicado en el fondo documental del que procede y en su
dependencia de origen. Vase tambin principio de orden original.
Son dos principios de la teora archivstica que lgicamente trascienden a la prctica. Casi podra decirse que se trata de un solo principio, desde un punto de vista
personal, el de procedencia incluye el de orden original.
Procedimiento de creacin (p. 178) Vase procedimiento de produccin.

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Aunque creacin se identifica con produccin, se prefiere produccin.


Procedimiento de produccin (p. 178) El procedimiento que regula la formacin
de un documento de archivo y/o la forma en que ese documento participa en un cierto
acto.
Procedimiento documental (p.178) El conjunto de reglas establecidas para elaborar un documento de archivo. A mayor standarizacin y rigor en el procedimiento, mayor
fiabilidad de que el documento de archivo sea lo que presume.
Aunque definidos por separado no acabamos de ver la diferencia entre ellos, en
el primero se habla de formacin de un documento de archivo y en el segundo de
elaboracin de un documento de archivo Qu diferencia entre formacin y elaboracin?. Por otra parte no acabamos de ver que un documento participe en un
acto, cuando solo es testimonio y prueba de ese acto. En Espaa la formacin o
elaboracin de un documento de archivo suele tener que ver con el procedimiento
administracin y su tramitacin.
Productor (p. 180) Tambin llamado productor de documentos de archivo. Una de
las cinco personas que debe tener un archivo digital. Es la persona fsica o jurdica en cuyo
fondo existe un documento de archivo (sic); hace (elabora o produce), recibe o acumula
documentos de archivo por razones de su mandato, misin, funcin o actividades. Es
quien genera al ms alto nivel de agregacin al cual los documentos de archivo pertenecen,
es decir, los fondos. Vase tambin dependencia controladora, custodio, administrador
de documentos de archivo
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Sin referirse a creador, se define productor que tanto vale para el contexto digital,
como para el analgico. El productor no suele identificarse ni con la dependencia
controladora, ni con el custodio, ni con el administrador de documentos aunque con
ellos tenga una relacin de jerarqua y ellos de dependencia. El productor tiene que
ver con competencias atribuidas y con la responsabilidad de representarlas mediante
documentos de archivo aunque las funciones sobre ellos correspondan a otros, como
son los profesionales de los Archivos que tantas denominaciones tienen.
Seleccin (p. 194) El conjunto de estrategias de valoracin, los procedimientos de
supervisin, las reglas de disposicin, los procedimientos dentro del sistema de preservacin
permanente, las herramientas y los mecanismo necesarios para realizar una separacin de
los documentos
No aparece en las versiones anteriores del Glosario. La definicin que ahora se
aporta llega a identificarla con la valoracin, cuando la seleccin en Espaa no es
sino un proceso, dentro de la funcin de valoracin, que permite, tras el estudio de
las series, establecer los plazos de conservacin y los de transferencias para cada una
de esas series.

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Separar (p. 195) Declarar un documento de archivo y retenerlo apartarlo, guardarlo para futura referencia o uso, generalmente en un sistema de mantenimiento de
documentos de archivo.
Es un trmino comn que no alcanza ninguna especificidad archivstica. No se
usa en Espaa. Quiz pueda equipararse con la captura y el registro.
Serie de documentos de archivo (p. 196) Expedientes, unidades de archivos o
documentos individuales que fueron acomodados de acuerdo con un sistema de clasificacin archivstico o que han sido mantenidos como una unidad por ser resultado de la
misma acumulacin o proceso de organizacin archivstica, la misma funcin o la misma
actividad y que tienen una forma particular o alguna otra relacin proveniente de su
produccin, recepcin o uso. Vase tambin expediente, carpeta, fondo, item.
No aparece en las versiones anteriores del Glosario. La definicin que ahora se nos
ofrece es compleja y se aleja de las habituales definiciones espaolas. Qu se entiende
por unidades de archivo?: en este glosario no se definen y en Espaa no se usan. Las
series no se acomodan de acuerdo con un sistema archivstico de clasificacin, en
tanto en cuanto las series son agrupaciones naturales y jerrquicas. Por otra parte los
elementos que pueden integrarlas no tienen una forma particular, mejor reconocer
que las entidades documentales que las integran suelen responder a un mismo tipo
documental.
Sistema de descripcin archivstico (p. 198) Conjunto de instrumentos de descripcin que proporcionan el control fsico e intelectual de los documentos de archivo en
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una institucin o programa archivsticos. Incluye sin ser limitativo guas, inventarios,
ndices y ubicacin topogrfica.
El sistema debera llamarse de descripcin archivstica y como tal no suele ser
un conjunto de instrumentos de descripcin, sino de descripciones que permiten
reconocer las distintas entidades archivsticas (lo que hace nada se denominaban niveles de descripcin). Resulta curioso que en la enumeracin de los instrumentos de
descripcin se haya dejado en el tintero al catlogo y en cambio cite la ubicacin
topogrfica como instrumento de descripcin cuando ciertamente no lo es, aunque
s sea un elemento de descripcin, atributo o metadato para aplicar la descripcin.
Sistema de de documentos de archivo (p. 198) El conjunto de reglas que rigen
la elaboracin y mantenimiento de documentos de archivo, de acuerdo a la funcin de
administracin de documentos de archivo de un productor, as como las herramientas y
mecanismos utilizados para implementar ese conjunto.

La ltima versin del Glosario de InterPARES (2014)


Antonia Heredia Herrera

Sistema de elaboracin de documentos de archivo (p. 198) El conjunto de


reglas que controlan el proceso de elaboracin y produccin de documentos de archivos
(sic) as como las herramientas y mecanismos utilizados para implementar esas reglas.
Vase tambin documento de archivo producido, produccin de documentos de archivo, cadena de preservacin.
Sistema de gestin de documentos de archivo (p. 199) Proviene de Electrnic
Records management System. Conjunto de reglas que rigen la produccin, almacenamiento, uso, mantenimiento y disposicin de documentos de archivo de un productor, adems de las herramientas y mecanismos usados para implementar esas reglas. Se le conoce
tambin como sistema de administracin de documentos de archivo.
Es difcil particularizar estos tres sistemas tanto por la propia denominacin como
por las definiciones dadas. Entiendo que bastara quedarse con el tercero, aunque ste
expresamente se refiere a los documentos electrnicos. Una apostilla: el documento
de archivo siempre es producido por un productor, de aqu que resulte redundante
calificarlo de producido.
Abunda, a continuacin en la enumeracin de sistemas diversos, muchos de los
cuales no son sino parte del Sistema de gestin documental, as para sistema de seleccin prcticamente reproduce la definicin dada a seleccin, de la que podemos decir
que es un proceso de la valoracin incluido en la gestin documental.
Tabla de retencin (p. 205) Documento que describe series o clases de documentos
de archivo y especifica sus trminos de retencin (guardado en el archivo) y de disposicin
(destruccin o transferencia a un destino final), las fechas o eventos que los detonan as
como las acciones a realizar al trmino de ese lapso. Tambin se le conoce como catlogo
de disposicin documental y tabla de caducidad.
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En Espaa se conoce como tabla de valoracin cuando se aplica a una serie o


calendario de conservacin cuando se aplica a las series de un fondo.
Tipo de entidad (p. 208) La clase o variedad de entidad identificada, descrita o
mencionada por un esquema de metadatos por ejemplo: fondos, documentos de archivo,
agentes u organizaciones gestoras de documentos, entre otros
No resultan excesivamente acertados los ejemplos cuando fondos y documentos
de archivo se estn utilizando en este glosario de forma similar. Tampoco resulta pertinente que los agentes se identifiquen con las organizaciones gestoras que son solo
un ejemplo dentro de los agentes que son muchos ms.
Ttulo (p. 208) Uno de los elementos internos de la forma documental que comprende la indicacin de la accin, tema p materia del documento, por lo general en forma de
intitulacin o en lugar de sta.

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Antonia Heredia Herrera

Entendemos que el ttulo, que segn la ISAD(G) es la denominacin del documento, es elemento indispensable para la descripcin, pero no es parte de la forma
documental por cuanto su formalizacin la mayora de las veces se hace a posteriori,
bien a la hora de la captura. O de la descripcin.
Transferencia de fondos (p. 209) Tambin llamado incremento de fondos o acumulacin de fondos. La adquisicin o traslado de nuevos fondos archivsticos de un productor hacia un preservador en adicin a los fondos de ese productor que el preservador
ya tena en custodia.
No suele existir la transferencia de fondos salvo casos excepcionales sino de
documentos, entendiendo el fondo como todos los documentos producidos por un
productor. Un productor se identifica con un fondo, no con muchos fondos. Es un
error persistente en este Glosario confundir fondos con documentos de archivo. Ya
hicimos los comentarios pertinentes al hablar de incremento de fondos. La transferencia solo es una modalidad de incremento o ingreso de documentos. La adquisicin, el traslado y la transferencia referidos a los documentos de archivo son procesos
diferentes y hay que reconocerlos como lo que son.
Unidad archivstica (p. 211) Cualquier agrupacin de documentos de archivo que
comprende un fondo, segn se estableci durante el proceso de arreglo archivstico. Una
unidad archivstica puede ser un fondo, una serie, un expediente, una unidad (documento de archivo simple) o variaciones de sta, dependiendo de los stndares institucionales.
Una unidad puede estar dividida en subunidades para propsitos de descripcin archivstica. La unidad mnima o documento de archivo simple es indivisible.
La unidad archivstica es un trmino bastante erradicado en Espaa, aunque
algunos no dejen de usarlo, pero nunca referido a un fondo o a una serie que se
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reconocen como agrupaciones documentales. Ya hice mis comentarios al detenerme en el tem reconocindola como la unidad menor de descripcin. Sin
duda que unidad es un trmino comn que siempre necesita de una apostilla para
reconocerlo en los diversos entornos. Curiosamente en este glosario no se define
unidad documental cuyo uso se generaliza en Espaa a partir de la ISAD(G)
para reconocer tanto al documento simple como al compuesto, ni tampoco unidad de instalacin o conservacin que ciertamente no es lo mismo que lo que aqu
se dice unidad de agregacin archivstica, ni tampoco la unidad de descripcin.
Unidad de agregacin archivstica (p. 212) Una entidad de archivo compuesta
por mltiples y variados fondos o series de documentales.

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Antonia Heredia Herrera

No existe tal expresin en el contexto archivstico espaol. Entendemos como


entidad de archivo un agente custodio o institucin de archivo. La definicin apunta
al contenido de un Archivo que conserva ms de un fondo.

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El reto de los archivos de las entidades


locales ante el nuevo marco normativo:
documentos y archivos, documento
electrnico, transparencia,
racionalizacin y sostenibilidad.
Ana Verd Peral

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El reto de los archivos de las entidades locales ante el nuevo marco normativo...

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El reto de los archivos de las entidades locales ante el nuevo marco normativo: documentos y archivos, documento electrnico, transparencia, racionalizacin y sostenibilidad1.

Ana Verd Peral

Directora del Archivo Municipal de Crdoba


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1. Los Archivos ante la Ley de Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin Local2 (LRSAL)


Esta norma, de larga gestacin, nace de la mano de la Ley Orgnica 2/2012, de
27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad financiera, con el objetivo de ajustar la normativa bsica en materia de rgimen local a los requerimientos
derivados de la aplicacin de los principios formulados en aquella de estabilidad presupuestaria,sostenibilidad financiera y eficiencia en el uso de los recursos pblicos.
En funcin de estos objetivos, La Ley 27/2013 modifica y reformula diversos
artculos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Rgimen Local;
del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, as como de la Ley 30/1992,
de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn.
El primer cambio a considerar en el articulado de la mencionada norma se establece en el inicio, en la definicin del concepto legal de Entidades locales, ya que la
nueva redaccin del artc. 3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases
del Rgimen Local establece como tales:
El Municipio.
La Provincia.
La Isla.
1. Al escribirse esta ponencia, an no se haba promulgado la LRSAL, ni la Ley de Transparencia
estatal.
2. Ley27/2013, de 27 de diciembre. BOE n.312.

El reto de los archivos de las entidades locales ante el nuevo marco normativo: documentos y
archivos, documento electrnico, transparencia, racionalizacin y sostenibilidad
Ana Verd Peral

Las Comarcas u otras entidades que agrupen varios Municipios, instituidas


por las Comunidades Autnomas de conformidad con esta Ley y los correspondientes Estatutos de Autonoma.
Las reas Metropolitanas.
Las Mancomunidades de Municipios.
Quedando excluidas de esta consideracin las denominadas EATIM (Entidades
de mbito territorial inferior al municipal: pedanas, aldeas, parroquias, juntas vecinales, lugares, caseros), a las que la LRSAL etiqueta como forma de organizacin
desconcentrada del Municipio carente de personalidad jurdica (art. 24 bis). Aquellas
existentes a la entrada en vigor de la Ley mantendrn su personalidad jurdica, pero
debern presentar sus cuentas en el plazo de tres meses, constituyendo causa de
disolucin su no presentacin. La disolucin implica que el personal al servicio de la
entidad disuelta se incorpora en el Ayuntamiento, que, a su vez, se subroga en todos
los derechos y obligaciones de la EATIM3.
Sera excepcional el caso de que en estas entidades existiese un Servicio de Archivo
como tal, cuando no lo hay en muchos de los municipios de los que dependen. A
lo ms, y con suerte, su Archivo ha sido objeto de atencin de un plan provincial o
comarcal de Archivos, por lo que, de ejecutarse su desaparicin, debera transferirse
su Archivo y el personal a su servicio al Municipio correspondiente.
Respecto a los Archivos existentes en el resto de las entidades locales que siguen
teniendo esta consideracin (Municipios, provincias, comarcas), el problema de su
pervivencia dependera de dos cuestiones que son el leiv motiv de la LRSAL:
La competencia atribuida y el servicio reconocido por la Ley.
La sostenibilidad financiera, medida sobre el llamado coste efectivo de los servicios.
1.1. La Competencia y el Servicio en Materia de Archivos
Ni en la primitiva Ley de Bases 7/85, ni en el texto modificado por la LRSAL se
cita, en ningn caso, la competencia de Archivo como propia de los municipios,
lo que no es de extraar ya que sera equivalente a citar entre sus competencias la
actividad administrativa. El Archivo, de facto coexiste con las distintas unidades de
gestin, es inherente a todo municipio ya que es inconcebible un municipio sin documentos. Pero es ms que presumible que tal obviedad no haya sido el motivo de su
ausencia en el articulado de las competencias propias de los municipios.
En sentido muy distinto al que consideramos, el Anteproyecto de la LRSAL, en su
versin de 14 de noviembre 2012, incluy la materia de Promocin de la cultura y
3. LRSAL, Disposicin transitoria cuarta.

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El reto de los archivos de las entidades locales ante el nuevo marco normativo: documentos y
archivos, documento electrnico, transparencia, racionalizacin y sostenibilidad
Ana Verd Peral

equipamientos culturales. Archivos, bibliotecas y museos. (artc. 25.2.o). Con toda


probabilidad este enunciado vena a traducir lo que el legislador de la inicial Ley 7/85
condens en la competencia municipal denominada Patrimonio histrico-artstico
(25.2e), facultad que en la LRSAL va repartida entre la de Urbanismo (25.2.a): Proteccin y gestin del patrimonio histricoen clara alusin al Patrimonio Monumental , y la competencia reseada en el epgrafe m): Promocin de la cultura y
equipamientos culturales. El texto no explicita ninguno, pero es evidente que en lo
que respecta a los Archivos, la idea de competencia subyacente estara limitada a los
equipamientos destinados a Archivos Municipales Histricos, quedando excluidos
los edificios destinados a albergar el resto de la red (administrativos e intermedios),
que en los grandes municipios s que tienen ubicaciones diferenciadas.
An as, la LRSAL se apresura a aclarar en el apartado siguiente que Las competencias municipales en las materias enunciadas en este artculo se determinarn
por Ley debiendo evaluar la conveniencia de la implantacin de servicios locales
conforme a los principios de descentralizacin, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad
financiera4. Porque otra cuestin es la relativa a los servicios que la Ley establece que
deben prestar los municipios. Y entre los sealados tampoco el Servicio de Archivo
ha estado presente ni antes ni ahora, en la LRSAL.
De manera paralela al Servicio de Biblioteca Pblica, establecido desde aquella
para los municipios de ms de 5.000 habitantes, esta ha sido una crnica aspiracin
nunca conseguida del colectivo de archiveros municipales. En efecto, la Coordinadora de Asociaciones de Archiveros ya lo intent en 2005, cuando el Gobierno gestaba la Ley de Reforma del Gobierno y de la Administracin Local que, finalmente,
no lleg a trmino. Pues bien, la Coordinadora expuso entonces una iniciativa a la
FEMP, que fue presentada como alegacin al texto del Anteproyecto5, en el sentido
de introducir entre los Servicios obligatorios de los Municipios el del Archivo, en los
siguientes trminos:
Los ayuntamientos de municipios de ms de cinco mil habitantes estarn obligados a tener un Servicio de Archivo propio.Dicho Servicio de Archivo deber disponer de personal tcnico y cualificado en nmero suficiente para cubrir las necesidades
del Archivo con el apoyo del personal auxiliar y subalterno necesarios. Se regularn
por reglamento las titulaciones y la formacin que debe tener el personal tcnico de
los Archivos y las condiciones que este personal ha de cumplir. La direccin de estos

4. LRSAL, artc. 25.3


5. Dicha alegacin al texto fue presentada en nombre de la FEMP por la vicepresidenta segunda de
este organismo, Rosa Aguilar Rivero.

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El reto de los archivos de las entidades locales ante el nuevo marco normativo: documentos y
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Servicios de Archivos ha de ser ejercida por personas con titulacin universitaria


superior.
La direccin administrativa, cientfica y tcnica del Servicio corresponde al Archivero Municipal. El Archivero es el responsable del rgimen y disciplina del Servicio de Archivo, sus dependencias y material y del personal a su cargo, as como de
la calidad del servicio y trabajo tcnico realizados. Son funciones, entre otras, del
Archivero la conservacin del Patrimonio Documental Municipal, la direccin del
Sistema de Gestin de Documentos y la garanta del acceso de los ciudadanos a la
informacin y a los documentos, velando en todo momento por el cumplimiento de
la legislacin vigente.
El Servicio de Archivo deber poseer las instalaciones que, en su ubicacin y
condiciones tcnicas especficas, sean las adecuadas para una correcta prestacin de
sus servicios, en cuanto a la facilidad de tratamiento y acceso a los documentos en
l custodiados, as como garantizar su mantenimiento, seguridad y conservacin.
Los ayuntamientos, de menos de 5.000 habitantes, que no estn obligados a
tener Servicio de Archivo propio, debern establecer las frmulas adecuadas para
el correcto funcionamiento de este Servicio, en cualquier caso bajo la supervisin
y direccin tcnica de un Archivero titulado superior que podr ser compartido o
depender de las entidades supramunicipales competentes.
Sobre este ltimo prrafo de la propuesta, la CAA aclaraba:
La solucin que proponemos para los posibles problemas de gestin, la gestin
compartida, entra de lleno en el concepto de intermunicipalidad que, segn el
propio borrador, es el ejercicio del derecho de asociacin de municipios y dems
entes territoriales, como manifestacin esencial de su autonoma y que permite
que las competencias locales, sobre todo las municipales, se queden en ese nivel y
no salten a otro superior, por falta de capacidad gestora.
Desafortunadamente, la alegacin no prosper porque el Anteproyecto de Ley
de Reforma del Gobierno y de la Administracin Local naufrag, y no ha reflotado
en el actual Proyecto de la LRSAL, ni tampoco el concepto de intermunicipalidad.
La cuestin es que, bien por obviedad o por omisin simplemente, la competencia de Archivos no se encuentra entre las propias de los municipios. Ahora bien, la
nueva redaccin del artculo 2.1 de la Ley Reguladora de Bases del Rgimen Local
establece que:
()la legislacin del Estado y la de las Comunidades Autnomas () segn la
distribucin constitucional de competencias, deber asegurar a los Municipios, las
Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente
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al crculo de sus intereses, atribuyndoles las competencias que proceda en atencin a las caractersticas de la actividad pblica de que se trate y a la capacidad de
gestin de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralizacin,
proximidad, eficacia y eficiencia, y con estricta sujecin a la normativa de estabilidad
presupuestaria y sostenibilidad financiera.
Y, ms adelante, el artculo 27 especifica:
1. El Estado y las Comunidades Autnomas, en el ejercicio de sus respectivas
competencias, podrn delegar en los Municipios el ejercicio de sus competencias. La
delegacin habr de mejorar la eficiencia de la gestin pblica, contribuir a eliminar
duplicidades administrativas y ser acorde con la legislacin de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
Habida cuenta de que el Estatuto de Autonoma de Andaluca (Ley Orgnica
2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonoma para Andaluca),
tiene competencia exclusiva (?):
En materia de rgimen local (artc.60), la cual incluye La determinacin de
las competencias y de las potestades propias de los municipios y de los dems
entes locales (artc.60.1c)
Y en materia de Archivos (Archivos, museos, bibliotecas y dems colecciones
de naturaleza anloga que no sean de titularidad estatal, artc.68.3.2)
Y puesto que la Ley 7/11, de Archivos, Documentos y Patrimonio Documental
de la Junta de Andaluca, considera los Archivos de las Entidades Locales parte integrante del Sistema Archivstico de Andaluca (artc. 40 b), reconociendo a estos
como un servicio a prestar por las entidades:
Artculo 49. Archivos de las entidades locales de Andaluca.
1. Las entidades locales de Andaluca garantizarn la prestacin de los servicios de
archivo dentro de su mbito territorial.
()
3. Los archivos de las diputaciones provinciales y de los ayuntamientos de municipios con ms de 15.000 habitantes debern estar a cargo de personal con la cualificacin y nivel tcnico que sea necesario, de acuerdo con la normativa que resulte
de aplicacin.
4. Las entidades locales podrn mancomunarse para la prestacin de los servicios
de archivo.

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Parece quedar fuera de dudas que, a pesar del no reconocimiento de los Servicios de Archivos de las entidades Locales por la LRSAL, estos quedan refrendados
por las normativas autonmicas del Estado.
En efecto, han sido numerosas las Autonomas que han desarrollado el subsistema
de los Archivos de las Entidades Locales en base a su organizacin comarcal6. Entre
ellas:
Catalua, cuya Ley de Archivos y Documentos (2001) establece la obligatoriedad del servicio para los municipios de ms de diez mil habitantes, habiendo configurado desde 1982 un modelo comarcal de Archivos, interconectados telemticamente y con programas unificados de gestin documental.
El Pas Vasco, que cuenta con seis Archivos comarcales.
Aragn, quien ha combinado la frmula de Archivos Comarcales para asistir
a los Archivos Municipales de su demarcacin y la del Servicio de Archivos
Municipales de la Diputacin Provincial (Zaragoza, particularmente).
Los Archivos comarcales se basan en un modelo de cogestin que ahorra costes
sin menoscabar el servicio a la propia administracin ni al ciudadano,7 superando la
atencin puntual del tratamiento documental y beneficindose de las ventajas propias de una red de Archivos: polticas de equipamientos depsitos , aplicativos
informticos, difusin, restauracin, digitalizacin), conservando a la vez su autonoma y, por supuesto, la titularidad de sus fondos.
Otras Comunidades Autnomas, entre ellas Andaluca como se ha citado ms
arriba, abogan por los servicios mancomunados:
Valencia. Su ley (2005)8, adems de precisar que la contratacin de la gestin,
conservacin y custodia externa de cualquier archivo pblico slo tendr carcter excepcional en casos de urgencia, y establecer la obligatoriedad del servicio de Archivo para los municipios de ms de 10.000 habitantes, desarrolla
en su articulado la frmula de servicios mancomunados para la gestin de los
archivos municipales de los de menor poblacin.
Tambin las Islas Baleares, Navarra o Extremadura inciden en sus diferentes
leyes de Archivos en los servicios mancomunados de Archivos.
6. NGEL S. BLANCO (2009): La regeneracin de los archivos por la legislacin autonmica: del
referente cultural al factor organizativo, procedimental e institucional.
7. La regulacin de este modelo de cogestin se suele realizar a travs de un convenio entre los ayuntamientos, el consejo comarcal y la Consejera que asuma la competencia en materia de Archivos.
8. Ley 3/2005, de 15 de junio, de la Generalitat, de Archivos.

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Ambos mtodos, archivos comarcales o servicios mancomunados, en todo caso


ofrecen una solucin asumible por las pequeas entidades locales, alejndose de la
infructuosa prctica de las becas o ayudas temporales, la cual acaba convirtindose en
el velo de Penlope, ya que aquellas difcilmente acaban asumiendo e integrando en
sus presupuestos los costes de los archivos.
Una cuestin a resear es que las Leyes autonmicas en materia de Archivos no
trasladan a las Diputaciones ningn tipo de responsabilidad, asistencia tcnica o
similar para con los Archivos de municipios pequeos, apostando por otras frmulas
como se ha visto. Este hecho parece traslucir el inters de la Administracin Autonmica por superar el modelo provincial existente previo o coetneo a la llegada de la
democracia y, consecuentemente, dotar a los Archivos de las Entidades Locales de un
rol propio dentro del sistema archivstico autonmico.
Es de justicia destacar, sin embargo, que fueron los Planes Provinciales de Archivos desarrollados por las Diputaciones, los que salvaron literalmente muchos de los
Archivos de los Ayuntamientos, pequeos y medianos, y que en algunos casos fue
su iniciativa la que consigui que los municipios asumiesen el servicio de Archivo,
dotndolo de equipamiento y personal propios. Ubicados dentro de los Planes Provinciales de cooperacin municipal, muchas Diputaciones han desarrollado planes
de actuacin en los Archivos Municipales de su mbito territorial (Sevilla desde
1981, Huelva desde 1982, Jan, Almera, Crdoba, Granada, Cuenca, Valladolid, Burgos, Len, Zaragoza, y un largo etctera), algunos ocasionales, interrumpidos
y/o prestados bajo frmulas diversas becas, talleres de empleo otros, los menos,
consolidados en una segunda fase mediante Archiveros de zona (caso de Diputacin
de Sevilla, por ejemplo), permitiendo de esta manera configurar los Archivos de los
pequeos municipios como servicios administrativos y, por tanto, servicios pblicos.
Pero el posicionamiento normativo pro autonoma local en general, cambia en
la LRSAL, que vuelve a conferir a las Diputaciones un papel emergente, y de tutela
y/o prestacin de servicios municipales, tal y como establece en sus competencias:
La prestacin de servicios pblicos de carcter supramunicipal y, en su caso,
supracomarcal (competencia tambin reconocida por la Ley 7/85) y el fomento o, en su caso, coordinacin de la prestacin unificada de servicios
de los municipios de su respectivo mbito territorial (artc.36.1c, nueva
competencia).
El seguimiento de los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios de su provincia. Cuando la Diputacin detecte que estos costes son
superiores a los de los servicios coordinados o prestados por ella, ofrecer a

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los municipios su colaboracin para una gestin coordinada ms eficiente de


los servicios que permita reducir estos costes. (artc.36.1h).
A los efectos previstos anteriormente la Diputacin Da soporte a los Ayuntamientos para la tramitacin de procedimientos administrativos y realizacin de actividades materiales y de gestin, asumindolas cuando aqullos se
las encomienden. (artc.36.2d).
En estas competencias, la LRSAL no especifica tamao de poblacin como
criterio de intervencin.
Disponiendo tambin que:
Cuando la Diputacin detecte que los costes efectivos de los servicios prestados por los municipios son superiores a los de los servicios coordinados
o prestados por ella, incluir en el plan provincial frmulas de prestacin
unificada o supramunicipal para reducir sus costes efectivos (artc. 36.2a).
Los costes reales directos e indirectos debern ser calculados antes del 1 de
noviembre de cada ao y comunicados al Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas para su publicacin (artc. 116 ter).
Estas medidas pueden conferir por tanto a las Diputaciones la prestacin de los
servicios de Archivos comarcales o servicios mancomunados, y de hecho les otorga
tambin el incluirlos dentro de sus Planes Provinciales de Obras y Servicios, en el
caso de que los costes efectivos de personal e instalaciones de los Archivos municipales/Comarcales/Servicios mancomunados, sean superiores a los prestados por ellas.
Nada se dice de la evaluacin de los servicios municipales en trminos distintos a los
econmicos: cotas de bienestar social, eficiencia y eficacia administrativa, etc. As las
cosas, los Servicios de Archivos Municipales, deficitarios en trminos econmicos,
por definicin, muy probablemente desembocarn en las mencionadas frmulas de
prestacin unificada mediante externalizacin de los mismos salvo que las plantillas de las Diputaciones incrementen exponencialmente las plazas de archiveros de
zona.
A destacar en la LRSAL una nueva competencia propia de las Diputaciones: La
prestacin de los servicios de Administracin electrnica en los municipios con
poblacin inferior a 20.000 habitantes (artc. 36.1.g), facultad esta que en un
horizonte inminente tambin afectar inevitablemente a los Servicios de Archivos de
estas poblaciones, puesto que estos servicios integran s o s los Sistemas de gestin de documentos Electrnicos (EDMS) y los Sistemas de gestin de documento
electrnicos de archivo (ERMS).

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2. Los Archivos de las Entidades Locales y las Normativas de Administracin


Electrnica
La Administracin Local, al igual que el resto de Administraciones, est obligada
a transformarse en una administracin electrnica regida por los principios de eficacia y servicio, objetivo que el artculo 103.1 de la Constitucin vincula a la legitimidad del ejercicio de las potestades administrativas.
Dicha obligacin no es nueva, el artculo 70 bis.3 de la Ley 7/85, reguladora de
las Bases del Rgimen Local, establece la obligacin de las entidades locales de impulsar la utilizacin interactiva de las tecnologas de la informacin y la comunicacin
para facilitar la participacin y la comunicacin con los vecinos, para la presentacin de
documentos y para la realizacin de trmites administrativos, de encuestas y, en su caso,
consultas ciudadanas.
Tambin la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, contiene un claro mandato a las Administraciones Pblicas para impulsar el empleo y la aplicacin de las tcnicas y medios electrnicos, informticos y telemticos en el desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus competencias.
Finalmente, la ley 11/2007 de 22 de junio, de Acceso Electrnico de los ciudadanos a
los Servicios Pblicos, reconoce el derecho de ciudadanos y ciudadanas a relacionarse
con las Administraciones Pblicas por medios electrnicos y desarrolla la obligacin
de las Administraciones Pblicas de utilizar las tecnologas de la informacin.
De la mano de la Ley, El Esquema Nacional de Interoperabilidad9 (ENI), enmarca las medidas organizativas y tcnicas necesarias con el fin de garantizar la interoperabilidad en relacin con la recuperacin y conservacin de los documentos
electrnicos a largo de su ciclo de vida. En concreto, su art. 21.i), seala que deben
aprobarse medidas para la coordinacin horizontal entre el responsable de la gestin de documentos y los restantes servicios interesados en materia de archivos
distincin preocupante garantizndose su conservacin y recuperacin a medio
y largo plazo, mediante las oportunas transferencias de los expedientes entre los distintos repositorios, de acuerdo con lo establecido en la legislacin en materia de
Archivos.
La norma ENI dispone el desarrollo de una serie de Normas Tcnicas de Interoperabilidad10 que son de obligado cumplimiento por parte de las Administraciones
9. Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad
en el mbito de la Administracin Electrnica. BOE n. 25, de 29 de enero del 2010.
10. Disponibles en el Portal de Administracin Electrnica: http://administracionelectronica.gob.
es/pae_Home/pae_Estrategias/pae_Interoperabilidad_Inicio/pae_Normas_tecnicas_de_interoperabili-

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archivos, documento electrnico, transparencia, racionalizacin y sostenibilidad
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pblicas. Dentro de este conjunto de Normas Tcnicas de Interoperabilidad, las relativas al documento electrnico, al expediente electrnico, a la digitalizacin de documentos en soporte papel, a los procedimientos de copiado autntico y conversin
y a la poltica de gestin de documentos electrnicos, responden a lo previsto en el
citado Real Decreto 4/2010. Al socaire de la Ley de Acceso y de estas NTI, nuestra
Ley 7/11, de Documentos, Archivos y Patrimonio Documental de Andaluca11, se
hace eco a lo largo de todo su articulado de la impronta de las mismas:
Artculo 27.
3. El Sistema Archivstico de Andaluca promover un modelo comn de gestin
documental acorde con la implantacin de la administracin electrnica, siguiendo
los principios de cooperacin y colaboracin entre las consejeras competentes en
materia de documentos, archivos y patrimonio documental, administracin electrnica y poltica informtica.
Artculo 33.
2. Se entiende tambin por archivo aquella unidad administrativa o institucin
que custodia, conserva, organiza y difunde los documentos, incluidos los electrnicos, en cualquier etapa de su produccin o tratamiento, para la gestin administrativa, la informacin, la investigacin y la cultura.
Artculo 55.
1. Las funciones de la gestin documental se aplicarn en todos los archivos del
Sistema Archivstico de Andaluca. Estas funciones incorporarn las nuevas tecnologas propias de la administracin electrnica.
Etctera.
Casi hablando el mismo lenguaje que la Ley 7/11, la Norma Tcnica de Interoperabilidad de Poltica de Gestin de Documentos Electrnicos (NTI-PGDE)12
identifica los procesos de la gestin de documentos en el marco de la administracin
electrnica y las medidas organizativas y tcnicas a adoptar por las Administraciones
pblicas con el fin de garantizar la interoperabilidad en relacin con la recuperacin
y conservacin de los documentos electrnicos a largo de su ciclo de vida.

dad.html#.Uv5mImJ5P84
11. Ley 7/2011, de 3 de noviembre, de Documentos, Archivos y Patrimonio Documental de Andaluca. BOE n 286, de 28 de Noviembre de 2011.
12. Resolucin de 28 de junio de 2012, de la Secretara de Estado de Administraciones Pblicas, por
la que se aprueba la Norma Tcnica de Interoperabilidad de Poltica de gestin de documentos electrnicos. BOE n 178, de 26 de julio de 2012.

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Consciente de la realidad actual, la Norma advierte en su mbito de aplicacin


que sus directrices podrn aplicarse en entornos hbridos en que convivan documentos en soporte papel y documentos electrnicos, estableciendo que:
La poltica de gestin de documentos electrnicos se integrar en el marco
general de gestin de documentos.
Aplicar los criterios, mtodos de trabajo y de conducta generalmente reconocidos, as como los estndares y buenas prcticas nacionales e internacionales aplicables para la gestin documental.
La NTI dedica un epgrafe, el IV, a lo que llama Actores involucrados, y en
ellos distingue entre
a) El personal responsable de la planificacin, implantacin y administracin del programa de tratamiento de documentos y sus operaciones, cualificado, dedicado e instruido en gestin y conservacin documental y que participar en el diseo, implementacin y actualizacin de
los sistemas de gestin y conservacin documental.
b) El personal implicado en tareas de gestin de documentos electrnicos que aplicar lo establecido en la poltica a travs del programa de
tratamiento implantado.
Podra deducirse que el legislador est hablando, en el apartado a) de los Archiveros, y en el b) de tcnicos informticos y de organizacin administrativa en general,
pero por qu no cita el legislador a los Archiveros, cuyo cuerpo facultativo lleva ms
de 150 aos presente en la Administracin Pblica y en las CCAA desde su creacin y en las plantillas de los grandes municipios de la Administracin Local?, por
qu considera que ese personal, cualificado, dedicado e instruido en gestin y conservacin documental no lo est en la gestin de documentos electrnicos?, cmo
es posible que desgranando la NTI toda una serie de conceptos clsicos y exclusivos
de nuestra competencia profesional no nos reconozca ex professo como uno de los
Actores involucrados? En este escenario de la Administracin electrnica, es que
tendremos que luchar por el papel que siempre hemos tenido?
La NTI- PGDE, es todo un compendio sinttico de las labores clsicas del Archivero, ya que desgrana todos sus tems:
Tratamiento documental: se aplicar de manera continua sobre todas las
etapas o periodos del ciclo de vida de los documentos y expedientes electrnicos para los que garantizar su autenticidad, integridad, confidencialidad,
disponibilidad y trazabilidad; permitiendo la proteccin, recuperacin y conservacin fsica y lgica de los documentos y su contexto (Epgrafe V.2).
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Procesos de Gestin de documentos electrnicos (Epgrafe VI):


Clasificacin de documentos: estableciendo que incluir la clasificacin funcional de acuerdo con el cuadro de clasificacin de la organizacin. (Epgrafe
VI.3).
Descripcin de documentos (metadatos).
Acceso a los documentos.
Transferencia de documentos, y responsabilidades en cuanto a su custodia.
Calificacin de los documentos: Determinacin de los documentos esenciales, valoracin de documentos y determinacin de plazos de conservacin,
segn dictamen de la autoridad calificadora.
Destruccin o eliminacin de los documentos: atender a la normativa aplicable en materia de eliminacin de Patrimonio Documental.
Conservacin
Archivo electrnico.
OPORTUNIDAD O AMENAZA?
Claramente, oportunidad. Y para ello hemos de contar con una serie de herramientas bsicas:
A) LA FORMACIN Y LA PROFESIN.
Si alguien tiene formacin en nuestras instituciones sobre los trminos que maneja la Administracin electrnica somos nosotros, los Archiveros. Ahora tenemos la
gran oportunidad de demostrar lo que venimos haciendo desde hace mucho tiempo:
gestin documental, y que se nos identifique tambin por esta funcin. No es que
reneguemos del clsico y digno nombre de nuestra profesin, pero hace tiempo que
nos ha sobrevenido el otro, el de gestores, porque hace tiempo tambin que ya no
somos tenderos documentales (descarga del producto recepcin del producto
inventario en almacn despacho del producto). Utilicemos por tanto, al menos,
nuestro nombre compuesto, pero utilicmoslo (as lo estn haciendo ya algunas asociaciones), porque si no lo hacemos, habr quien se apodere de l y entonces no nos
van a reconocer ni admitir en el club de la administracin electrnica, y fuera de l
slo tendremos cabida en un museo documental
Y pisemos con fuerza, porque una vez leda la Ley 11/2007, la NT citada, o cualquiera de las que tratan monogrficamente del documento o expediente electrnico,
de las copias de ellos, o de sus metadatos, es deducible afirmar que nos necesitan.
Ninguna Administracin conseguir poner en marcha con xito el compendio de
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normas que compone la administracin electrnica, si no cuenta con la conjuncin


de esfuerzos de informticos, gestores, administrativistas y archiveros, con una distribucin clara de responsabilidades. No es que tengamos que liderar el proyecto, no, el
proyecto debe ser corporativo y como tal liderado e impulsado por el poder polticoejecutivo. Pero tenemos que estar en l y reclamar nuestro lugar en las comisiones o
grupos de trabajo de la Administracin electrnica.
B) ADSCRIPCIN ORGNICA ADECUADA
La Administracin Local se ha visto, como el resto, inmersa en un nuevo escenario de gestin pblica dibujado por la e-Adminstracin, que le conmina a satisfacer
de manera inmediata y continuamente renovada, los requerimientos de la sociedad
a la que prestan sus servicios. Este panorama le ha obligado a emprender cambios
importantes en su organizacin, no en vano esta es una de sus potestades. Uno de los
ms significativos se ha producido en el concepto de la gestin administrativa que ha
evolucionado hacia el ms amplio de produccin administrativa, comprensivo de un
ciclo completo que integra tres subsistemas de gestin: Registro, Gestin documental
y de expedientes y Gestin de Archivo. Esta nueva concepcin se ha materializado
en los organigramas de nuestros Ayuntamientos, que, desde hace tiempo han visto
deslizarse a los Archivos desde las seculares reas de Cultura hacia otras puramente
de gestin o transversales (Innovacin, Presidencia), requiriendo en la actualidad una
ubicacin orgnica en rea compartida con los servicios de Registro e Informtica.
C) LA ORDENANZA DE ADMINISTRACIN ELECTRNICA
Hay pocas entidades locales, grandes y pequeas, que no tengan aprobada ya
una Ordenanza de Administracin Electrnica. El Anexo a la Gua prctica de la
Ley 11/200713 (2010) ofrece un claro esquema de articulado y modelos de la misma,
y ltimamente la Mesa de Trabajo de la Administracin Local ha trabajado en los
requerimientos que ha de contemplar una OAE, recogidos en la ltima publicacin
de sta: Requisitos archivsticos en la implantacin de la administracin electrnica
de las entidades locales.14
Pues bien, estas ordenanzas han de ser una herramienta fundamental para que la
Unidad de Gestin Documental y Archivos consolide en la Entidad su lugar en la
Administracin Electrnica, y, en suma en la Administracin, porque a corto plazo
no existir otra.

13. Recurso en lnea [15/1/2014]: http://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/pae_Biblioteca/pae_PlanesEstrategicos/pae_PE_ambito_Entidades_Locales#.Uv0wC2J5P84


14.Mesa de Trabajo de Archivos de la Administracin Local. 2012. Recurso en lnea: [15/1/2014]:
http://eprints.rclis.org/18483.

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Los Archiveros debemos intervenir en buena parte de su articulado, y en concreto, tal y como desarrolla exhaustivamente el trabajo de la Mesa citado, en los artculos de la OAE que tocan los conceptos siguientes:
Responsabilidad sobre el sistema de gestin de documentos y Archivo Electrnico.
Coresponsabilidad de los servicios municipales de Gestin Documental
Archivos e Informtica en las polticas de creacin y conservacin del Archivo
Electrnico.
Dependencia orgnica del Archivo Electrnico, como conjunto documental,
del servicio de Gestin Documental y Archivos de la Entidad.
Establecimiento de su unicidad y propiedad de la Administracin Municipal.
Incorporacin del Archivo Electrnico al sistema de gestin de documentos
del Ayuntamiento y a las normativas vigentes en materias de gestin de documentos y Patrimonio documental.
Identificacin de Documentos, expedientes electrnicos y tipologa documental.
Las definiciones de la Ley y sus respectivas NTI son muy precisas sobre documento y expediente electrnico, y tambin sobre conceptos clsicos de la
tradicin documental, como copias, compulsa electrnica, certificaciones,
sistemas de autenticacin, descripcin (metadatos), que la OAE debe as mismo precisar.
Las NTI inciden en la obligacin de identificar cada documento y cada expediente con un cdigo identificativo nico y persistente, a lo largo de toda la
vida, y de establecer una relacin de pertenencia entre ambos. En la construccin de esta signatura electrnica el Archivero debe incidir en la conveniencia
de incorporar el cdigo de la serie a la que pertenece, basado en el cuadro de
clasificacin funcional de la organizacin, cdigo que debe de captarse adems para sus metadatos15.
El Archivero tambin har una gran aportacin si facilita al Registro (imput
del Sistema de AE) un listado de tipos bsicos de documentos (solicitudes, resoluciones, informes, etc.), para que realice la operacin primordial de identificacin a su llegada/salida. Esta la tipologa deber incorporarse como
15. En este sentido la propuesta del Archivo Municipal de Crdoba ha sido: n entidad (cdigo
RAEL)/ n de unidad de gestin/cdigo del cuadro de clasificacin de la serie ms funcional del presupuesto de gastos/ao de inicio de tramitacin/ n correlativo (reiniciado cada ao).

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metadato al documento y ser la base para la normalizacin (formularios y


plantillas de documentos, que irn asociados al catlogo de procedimientos),
cuestin esta que deber resear la OAE.
La clasificacin
Tal y como se recoge ms arriba, la NTI-PGDE establece la clasificacin funcional de acuerdo con el cuadro de clasificacin de la organizacin16. Toda vez que la
clasificacin constituye una funcin archivstica esencial, la implicacin del Archivo
es obvia, debiendo proporcionar este dicha clasificacin y as researse en la OAE,
junto con la disposicin de que el catlogo unificado de procedimientos administrativos estar relacionado con el cuadro de clasificacin del archivo, esto es, el funcional
de la actividad administrativa municipal.
4. Descripcin /metadatos
Revelados como esenciales para la gestin documental electrnica, y establecidos
por el ENI, las NTI y por las Normas ISO 23081, los metadatos, los datos estructurados, siempre han sido utilizados por los Archiveros. Adems de los metadatos
establecidos como obligatorios (los que aseguran su identificacin en el contexto administrativo y garantizan su autenticidad, fiabilidad, integridad, originalidad o copia,
etc.), el Archivero indicar la inclusin automatizada de metadatos asociados relativos
a la clasificacin, acceso y valoracin, funciones en las que la OAE debe establecer la
responsabilidad del Archivo.
Un ltimo apunte: la inevitable conexin entre valoracin, acceso y Transparencia. Una vez ms los Archiveros, junto con otros actores (juristas, administrativistas, etc.) estamos inevitablemente implicados. Una vez ms: Oportunidad. Ahora o
nunca.

16. Epgrafe VI.3.

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LA LEY DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA


INFORMACIN Y BUEN GOBIERNO Y SUS
EFECTOS EN EL MBITO DE APLICACIN
DEL DERECHO DE ACCESO
A LOS DOCUMENTOS Y A LA INFORMACIN
Concepcin Barrero Rodrguez

TRIA N 19. 2015


La Ley de Transparencia, acceso a la informacin y buen Gobierno...

I.S.S.N. 1134-1602 - Pags. 57-76

LA LEY DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIN Y BUEN GOBIERNO Y SUS EFECTOS EN EL MBITO DE APLICACIN DEL DERECHO DE ACCESO A
LOS DOCUMENTOS Y A LA INFORMACIN

Concepcin Barrero Rodrguez

Catedrtica de Derecho Administrativo. Universidad de Sevilla


I. CONSIDERACIONES PRELIMINARES
La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, Transparencia, acceso a la informacin pblica y buen gobierno (LTBG), pendiente, en el momento en el que se redactan estas
lneas, de su entrada en vigor1, incorpora, entre otras medidas relevantes, una nueva
regulacin del derecho de acceso a la informacin pblica, llamada a sustituir a la
establecida en el artculo 37 de la Ley 30/1992, de 30 de noviembre, de Rgimen
jurdico de las Administraciones Pblicas y del procedimiento administrativo comn
(LRJ-PAC). Un precepto con el que, a pesar de sus lagunas y deficiencias suficientemente destacadas por la doctrina2, nuestro ordenamiento dio un paso adelante
importante en la regulacin de este derecho. Como expresa el Prembulo de la Ley
recin estrenada, la norma no parte de la nada ni colma un vaco absoluto, sino que
ahonda en lo ya conseguido, supliendo sus carencias, subsanando sus deficiencias y
creando un marco jurdico acorde con los tiempos y los intereses ciudadanos.
Este trabajo tiene como objeto la exposicin de los aspectos ms relevantes de
la nueva norma en el mbito de aplicacin del derecho de acceso a la informacin3.
1. La Disposicin Final 9 de la Ley dispone que disposiciones relativas tanto a la publicidad activa
como a la pasiva entrarn en vigor al ao de su publicacin,
2. Como demuestran, entre otros, los estudios de J.F. MESTRE DELGADO Derecho de acceso a
los archivos y registros administrativos (S. MUCHOZ MACHADO (Dir), Diccionario de Derecho Administrativo, Tomo I, Ed. Iustel, Madrid, 2005, pgs. 858-861) o E. GUICHOT Publicidad y privacidad
de la informacin administrativa, Ed. Thomson-Civitas, Navarra, 2009, pgs. 200-05, y Transparencia
y acceso a la informacin pblica en Espaa: Anlisis y propuestas legislativas (Fundacin Alternativas,
Madrid, 2011, pgs. 15 y 28).
3. Un desarrollo de la materia puede encontrarse en los Captulos III y VI, de los que soy autora, de la
obra coordinada por E. GUICHOT, Transparencia, Acceso a la informacin pblica y Buen gobierno. Estudio de la Ley 19/2013, de 9 diciembre, Tecnos, Madrid, 2014, pgs. 63-96 y 199-246, respectivamente.

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APLICACIN DEL DERECHO DE ACCESO A LOS DOCUMENTOS Y A LA INFORMACIN
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Diferenciar para ello entre los elementos subjetivos del derecho: quien puede solicitar la informacin y quien viene obligada a facilitarla, y su contenido. Debe
advertirse que estamos ante un tema complejo e importante en el que no es posible
profundizar en las pginas necesariamente breves de este estudio. Me limitar pues
a dejar constancia de sus caractersticas ms destacadas. Prescindir, no obstante,
de cualquier reflexin sobre los lmites del derecho de acceso a la informacin con
fundamento en la tutela de los intereses recogidos en el artculo 14 de la propia
Ley, y muy especialmente en la proteccin de datos personales en los trminos
previstos en el precepto siguiente. Se trata de un tema fundamental que ya ha sido
analizado por E. GUICHOT a cuyo estudio me remito4.
II. ASPECTOS SUBJETIVOS DEL DERECHO
1. Los titulares del derecho de acceso a la informacin
El artculo 12 de la LTBG es claro en su reconocimiento de este derecho a todas
las personas, lo que supone una novedad importante en su comparacin con los
artculos 105 b) de la Constitucin y 37.1 de la LRJ-PAC en los que los titulares del
derecho son los ciudadanos5. En consecuencia, tanto las personas fsicas, como las
jurdicas, tanto las pblicas como las privadas, tanto las nacionales como las extranjeras pueden ejercer el derecho, sin necesidad adems de acreditar ningn inters al
respecto, toda vez que el artculo 17.3 de la propia LTBG no exige la motivacin de
la solicitud de acceso, lo que no quiere decir, sin embargo, que quien la formula no
pueda exponer, si lo estima conveniente, las razones en las que se basa.
2. Los sujetos vinculados por el derecho de acceso a la informacin
La determinacin de los sujetos sometidos a la LTBG ha sido una de las cuestiones que ms se ha discutido durante el proceso de la elaboracin de la norma en un
contexto poltico y social, del que los propios medios de comunicacin irn dando
cuenta, favorable a la extensin subjetiva de los mandatos de una disposicin que ser
percibida como un instrumento importante en la lucha contra la corrupcin y la desafeccin ciudadana hacia las instituciones pblicas. De hecho, el mbito inicialmente
delimitado en el Proyecto de Ley aprobado por el Gobierno ser objeto de modificaciones importantes en el Congreso de los Diputados, en donde se incorporarn a
4. Captulo IV de la obra coordinada por l mismo Transparencia, Acceso a la informacin pblica y
Buen gobierno. Estudio de la Ley 19/2013, de 9 diciembre, op. cit., pgs. 97-142.
5. Es cierto no obstante que la jurisprudencia, en trminos que carecen aqu de inters, haba matizado esta regla admitiendo el ejercicio de este derecho por parte de extranjeros y de personas jurdicas.
Vase sobre el particular S. FERNNDEZ RAMOS, El acceso a la informacin en el Proyecto de Ley de
Transparencia, acceso a la informacin pblica y buen gobierno, Monografas de la Revista aragonesa de
Administracin Pblica, pgs. 241-3.

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la norma la Casa real as como entidades privadas receptoras de fondos pblicos6.


Ahora bien, la integracin de estos ltimos sujetos en el mbito de aplicacin de la
Ley no es plena. Su sujecin se circunscribe, como determina el artculo 3, a las disposiciones del Captulo II de este Ttulo; esto es, al rgimen de la publicidad activa
y no, a contrario sensu, al del derecho de acceso a la informacin, objeto del Captulo
III del mismo Ttulo. El estudio va a centrarse, por consiguiente, en los sujetos del
artculo 2.1 que son los afectados por la nueva regulacin del derecho de acceso a la
informacin. Son los siguientes:
1) La Administracin General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autnomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla y las Entidades que integran
la Administracin local.
Esto es, la LTBG vincula a todas las Administraciones territoriales: Estado, Comunidades Autnomas, Municipios y Provincias, as como al resto de las entidades
locales determinadas en el artculo 3.2 de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del
rgimen local7.
2) Las Entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social as como
las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales colaboradoras de
la Seguridad Social.
No est, desde luego, de ms la mencin especfica de la letra b) del artculo 2.1
a las Entidades gestoras de la Seguridad Social aunque tampoco era necesaria, toda
vez que en su condicin de Entidades de Derecho Pblico encajan plenamente en
otros apartados del precepto. Igual sucede con los servicios comunes de la Seguridad
social. No ocurre lo mismo, sin embargo, con las mutuas de accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales que en su condicin de asociaciones de empresarios sin
nimo de lucro que tienen por objeto colaborar en la gestin de la Seguridad Social,
sin perjuicio de la realizacin de otras prestaciones, servicios y actividades que les

6. Las determinadas concretamente en el artculo 3.1: a) Los partidos polticos, organizaciones sindicales y organizaciones empresariales. b) Las entidades privadas que perciban durante el perodo de un
ao ayudas o subvenciones pblicas en una cuanta superior a 100.000 euros o cuando al menos el 40
% del total de sus ingresos anuales tengan carcter de ayuda o subvencin pblica, siempre que alcancen
como mnimo la cantidad de 5.000 euros.
7. Esto es, Comarcas, reas metropolitanas y Mancomunidades de Municipios. Cabe notar que con
la reforma del precepto por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalizacin y sostenibilidad
del Rgimen local, han desparecido del listado las Entidades de mbito territorial inferior al Municipio,
toda vez que pasan a ser, como las define el nuevo artculo 24.bis), una forma de organizacin desconcentrada del mismo para la administracin de ncleos de poblacin separado. No obstante, la Ley
permite el mantenimiento, dndose ciertos requisitos, de las existentes.

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sean legalmente atribuidas8, deben ser consideradas sujetos de naturaleza privada


an cuando realizan una actividad pblica9. La inclusin de las mutuas en artculo
2.1.b) de la LTBG resulta por tanto, atendida su naturaleza, plenamente acorde con
el propio criterio delimitador del mbito de aplicacin de la Ley, que no es otro que
el del sometimiento a sus mandatos de todas las entidades que presten un servicio
pblico o ejerzan una funcin pblica, an cuando, como es el caso, tengan carcter
privado. Ahora bien, a diferencia de lo que sucede con las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad social, la mencin expresa a las mutuas era necesaria,
dado que su condicin de sujetos privados no hubiera permitido entenderlas incluidas en las clusulas generales de las letras c) y d) del propio artculo 2.1 a las que me
refiero seguidamente.
3) Los organismos autnomos, las Agencias Estatales, las entidades pblicas empresariales y las entidades de Derecho Pblico que, con independencia funcional o
con una especial autonoma reconocida por Ley, tengan atribuidas funciones de regulacin o supervisin de carcter externo sobre un determinado sector o actividad.
Comprende as la letra c) del artculo 2.1 la amplia diversidad de organismos pblicos estatales que resultan de las Leyes 6/1997, de Organizacin y funcionamiento de
la Administracin General del Estado (LOFAGE) y 28/2006, de Agencias estatales
para la mejora de los servicios pblicos, as como de la normativa propia de los denominados organismos reguladores independientes. A estas entidades deben sumarse
las previstas en la letra d) que incorpora al mbito de aplicacin de la norma a todas
las Entidades de Derecho Pblico con personalidad jurdica propia, vinculadas a
cualquiera de las Administraciones Pblicas o dependientes de ellas, incluidas las
Universidades Pblicas.
En definitiva, todas las entidades pblicas estn sujetas a la LTBG. En realidad, y
si bien se piensa, con la letra d) hubiera sido suficiente. La c) no incorpora a la norma a ninguna entidad que no hubiera quedado incluida en ella en su condicin de
entidad de Derecho pblico de las previstas en el apartado siguiente.
4) Las Corporaciones de Derecho Pblico en lo relativo a sus actividades sujetas
al Derecho Administrativo.
El sometimiento de estas entidades a la Ley, reconocido en la letra e) del artculo
2.1, no es pleno. Se limita a aquella parte de su actividad que constituya el ejercicio
de funciones pblicas, quedando, por consiguiente, al margen de ella la de naturaleza privada regida por normas de tal carcter. La Disposicin Adicional 3 de la Ley
8. Artculo 69 del RDLeg. 1/1994, Texto refundido del Rgimen general de la Seguridad social.
9. Esta es la naturaleza que les atribuye el propio Tribunal Supremo en Sentencia, por ejemplo, de 17
de julio de 2012 (RJ 7910), expresivas de otras muchas en el mismo sentido.

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prev que para el cumplimiento de las obligaciones previstas en el Ttulo I estas


Corporaciones pueden celebrar convenios de colaboracin con la Administracin
Pblica correspondiente o, en su caso, con el organismo que ejerza la representacin
en su mbito concreto de actividad.
5) Las sociedades mercantiles en cuyo capital social la participacin, directa o
indirecta, de las entidades previstas en este artculo sea superior al 50 por 100.
Cabe reparar, ante todo, en que el criterio determinante de la sumisin de estas
sociedades a la LTBG en la letra g) del artculo 2.1 radica en el control pblico resultante nicamente de la titularidad del capital social, cuando ese control, como reconocen muchas disposiciones vigentes, puede derivar de otros factores10. De hecho,
durante el proceso de elaboracin de la norma se alzaron voces favorables a la modificacin de este precepto a fin de que incorporase el concepto de poder adjudicador
del artculo 3.1.h) del RDLeg. 3/2011, del Texto Refundido de Contratos del Sector
Pblico (TRLCSP)11. De esta forma, el precepto hubiera alcanzado a todas las sociedades mercantiles controladas por alguna de las entidades pblicas determinadas en
el propio artculo 2.1.
Debe tambin llamarse la atencin sobre como el artculo 2.1.g) se refiere, sin
ms, a las sociedades mercantiles de capital pblico mayoritario, incluyendo as en
su mbito a las entidades de estas caractersticas que prestan servicios pblicos, que
desarrollan cometidos pblicos, pero tambin a las que ejercen una actividad puramente industrial o mercantil, como, por ejemplo, Paradores de Espaa. La inclusin
de estas ltimas sociedades en el mbito de aplicacin de esta Ley es muy discutible
dado que difcilmente podr hallarse en ellas esa vinculacin de su objeto con un
servicio o competencia pblica. En definitiva, el artculo 2.1.g) slo debera alcanzar
a las sociedades que prestan servicios pblicos, que desarrollan cometidos pblicos.
Su interpretacin literal conduce, sin embargo, a un resultado diferente.
5) Las fundaciones del sector pblico previstas en la legislacin en materia de
fundaciones.
El artculo 2.1.h) de la LTBG es claro en la inclusin en la norma de las fundaciones del sector pblico previstas en la legislacin en materia de fundaciones.
10. Como puede comprobarse en el artculo 2.1 de la Ley 4/2007, de Transparencia de las relaciones
financieras entre las Administraciones Pblicas y las empresas pblicas, o en los artculos 1.1.b) de la
Ley 4/2006, de Transparencia y Buenas prcticas en la Administracin Pblica gallega y 2 de la Ley foral
11/2012, de la Transparencia y del Gobierno abierto.
11. En este sentido se pronunci, por ejemplo, el Observatorio de la Contratacin Pblica en su Participacin en la consulta pblica sobre el Anteproyecto de Ley de Transparencia, acceso a la informacin
y buen gobierno.

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Ahora bien, lo que ya no est tan claro es cuales son exactamente las fundaciones que
integran esta categora jurdica. Es evidente que el precepto se refiere, aqu no deben
suscitarse dudas, a las fundaciones definidas en el artculo 44 de la Ley 50/2002, de
Fundaciones y preceptos autonmicos de contenido equivalente12. Esto es, las que
se constituyan con una aportacin mayoritaria, directa o indirecta, de la Administracin General del Estado, sus organismos pblicos o dems entidades del sector
pblico estatal o las que su patrimonio fundacional, con un carcter de permanencia, est formado en mas del 50 por 100 por bienes o derechos aportados o cedidos
por las referidas entidades. Unas fundaciones que se caracterizan, por tanto, por
dos notas: la naturaleza pblica del fundador y el carcter igualmente pblico de las
aportaciones o del patrimonio fundacional13. Las entidades as definidas, sujetas a
un rgimen jurdico singular integrado por normas tanto de Derecho Pblico como
Privado, pertenecen adems al sector pblico en aplicacin de los artculos 3.3 de la
Ley 47/2003, General presupuestaria14 y 2.3.1.f ) del TRCSP.
Ms discutible es, sin embargo, que puedan integrarse en el mbito de aplicacin
del artculo 2.1.h) de la LTBG un conjunto de fundaciones de iniciativa pblica que,
sin embargo, no encajan en ese concepto de fundacin del sector pblico que, a
partir de la Ley 50/2002, se ha impuesto en nuestro Derecho. Un somero anlisis
de la realidad permite constatar la existencia de fundaciones pblicas que, como es
el caso de las sanitarias o las del Patrimonio nacional, estn sujetas a un rgimen
jurdico singular; de fundaciones, de otra parte, de iniciativa pblica, muy antiguas
y casi siempre vinculadas a la gestin de instalaciones culturales, que estn sujetas a
las normas generales de la Ley de Fundaciones las denominadas fundaciones privadas de la Administracin; y de fundaciones finalmente puramente privadas creadas
por la Administracin al amparo ya de las Leyes de Fundaciones de 1994 y 2002, y,
ms frecuentemente, de las disposiciones autonmicas en la materia, sobre todo, en
aquellas Comunidades Autnomas en las que sus normas reguladoras, no obstante
reconocer a la Administracin Pblica capacidad para fundar, no establecen un rgimen jurdico especial para esta clase de fundaciones15.

12. Entre otros, artculo 55 de la Ley 10/2005, de Fundaciones de Andaluca.


13. Otras dos condiciones importantes completan estas notas definitorias: La necesaria designacin
por las entidades del sector pblico estatal de la mayora de los miembros del patronato (artculo 45) y
su adscripcin a la satisfaccin de actividades relacionadas con el mbito competencial de las entidades
del sector pblico estatal fundadoras (artculo 46.1).
14. Tambin numerosas normas autonmicas las incluyen en su sector pblico, como es el caso del
artculo 52.2 de la Ley 9/2007, de Administracin de la Junta de Andaluca.
15. Sobre la tipologa de Fundaciones descrita vase J.C. ALL TURRILAS Fundaciones y Derecho
Administrativo, Marcial Pons, Madrid, 2010, pgs. 422-6.

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Las dudas que aqu pueden suscitarse derivan de la propia discusin existente sobre el carcter pblico de algunas fundaciones. Una cuestin sobre la que las normas
no se pronuncian y que enfrenta a la doctrina especializada16. Slo pues el anlisis de
las caractersticas concretas y rgimen jurdico propio de cada una de ellas permitir
determinar su eventual pertenencia al sector pblico. Existen, de hecho, algunos
supuestos concretos en los que la cuestin parece resuelta en trminos favorables
a esa integracin, como es el caso de las fundaciones pblicas sanitarias17, o en los
que por el contrario, como ocurre con las fundaciones del Patrimonio nacional, la
balanza parece inclinarse del lado de su exclusin18. Confiemos en que la aplicacin
de la LTBG pueda depararnos la clarificacin necesaria en una materia en la que,
insistimos, el problema no est tanto en la regla acogida por esta disposicin, cuanto
en la confusin existente en la delimitacin de las fundaciones que se integran en el
sector pblico, lo que, en buena medida, ha de resolver el Derecho de Fundaciones.
6) Las asociaciones entre Administraciones y entidades pblicas.
El artculo 2.1.i) de la LTBG incorpora tambin a su mbito de aplicacin a las
asociaciones constituidas por las Administraciones, organismos y entidades previstos
en este artculo, incluidos los rganos de cooperacin a los que se refiere el artculo
5 de la Ley 30/1992; esto es, las Comisiones bilaterales y Conferencias sectoriales
entre Estado y Comunidades Autnomas en la medida en que, por su peculiar naturaleza y por carecer de una estructura administrativa propia, le resulten aplicables
las disposiciones de este Ttulo. En estos casos, el cumplimiento de las obligaciones
derivadas de la presente Ley sern llevadas a cabo por la Administracin que ostente
la Secretara del rgano de cooperacin.
7) La aplicacin de la LTBG a otros Poderes del Estado.
La LTBG es igualmente aplicable, artculo 2.1.f ), a la Casa de su Majestad el
Rey, el Congreso de los Diputados, el Senado, el Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial, as como el Banco de Espaa, el Consejo de Estado,
el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el Consejo Econmico y Social y las
instituciones autonmicas anlogas, en relacin con sus actividades sujetas al Derecho Administrativo.
16. Baste tener simplemente en cuenta que M.T. CARBALLEIRA postula la integracin de las llamadas funciones privadas de la Administracin en el sector pblico (Fundaciones y Administracin Pblica, Atelier, Barcelona, 2009, pgs. 113-4 y 119-21), solucin a la que, sin embargo, se oponen J.L.
PIAR MAAS y A. REAL PREZ (El Derecho de fundaciones y voluntad del fundador, Ed. Marcial
Pons, Madrid, 2000, Captulo X).
17. En tal sentido, Disposicin Adicional 2 de la Ley 12/2006, de Fundaciones de inters gallego.
18.M. MESA VILA, Fundaciones del sector pblico andaluz, Instituto andaluz de Administracin
Pblica, Sevilla, 2009, 2009, pg. 34.

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Debe repararse en que la inclusin de estas instancias en el mbito de aplicacin


de la norma solo alcanza a sus actividades sujetas a Derecho Administrativo. Una
actividad, tal es la regulada por esta rama del ordenamiento jurdico, auxiliar o de
apoyo al servicio de la funcin constitucional o estatutaria propia de cada uno de
estos rganos. Su concrecin exige naturalmente el anlisis pormenorizado del ordenamiento de cada uno de ellos. Ese examen permite concluir que son las materias
de personal19, gestin patrimonial y contratacin20 las que concentran, en definicin
ofrecida por el Tribunal Supremo, la mayora de esos actos de carcter instrumental y naturaleza administrativa21, atribuidos adems en su control a la jurisdiccin
contencioso-administrativa por el artculo 1.3.a) y b) de la Ley reguladora de esta
jurisdiccin. En cualquier caso, debe advertirse que toda afirmacin general sobre
el particular ha de tomarse con cautela, dado que en el artculo 2.1.f ) de la LTBG
aparecen sujetos de naturaleza muy diferente y con regulaciones muy dispares, de tal
forma que si de muchos de ellos, por ejemplo del Congreso de los Diputados o del
Tribunal Constitucional, puede efectivamente mantenerse el carcter auxiliar de la
actuacin sujeta al Derecho Administrativo; en otros casos, como ocurre con el Consejo de Estado, esta rama del Derecho es la que fundamentalmente sirve al ejercicio
de la funcin consultiva que le es propia.
Ha de advertirse tambin en que no siempre la actividad desarrollada por estas
instituciones en esos mbitos de la contratacin, la gestin patrimonial o el personal
a su servicio, se realiza conforme a normas de Derecho Administrativo, toda vez que
sus disposiciones reguladoras les permiten, en la generalidad de los casos, contratar
personal laboral22 y no cabe excluir que cuenten, bajo ciertas condiciones, con la facultad de celebrar contratos privados. Ello explica que tanto doctrinalmente23 como

19. Como puede comprobarse en el Acuerdo de 27 de marzo de 2006 adoptado por las Mesas del
Congreso de los Diputados y el Senado en reunin conjunta por el que aprueban el Estatuto de Personal de las Cortes Generales, en los artculos 93 de la Ley 7/1988, de Funcionamiento del Tribunal de
Cuentas y 96 de la LO 2/1979, del Tribunal Constitucional, o en la regulacin que ofrece del personal
del Consejo General del Poder Judicial la Ley 6/1985 (en particular, en el Captulo III del Ttulo V).
20. As el artculo 3.2 del TRCSP incluye en su mbito de aplicacin a la mayora de las instancias
establecidas en el artculo 2.1.f ) de la LTBG.
21. Sentencia, entre otras, de 27 de noviembre de 2009 (RJ 2010/1262).
22.Vanse, por ejemplo, los artculos 102 de la LO 2/1979, del Tribunal Constitucional y 43.1 del
Acuerdo de 5 de julio de 1990, del pleno del Tribunal Constitucional por el que se aprueba el Reglamento de Organizacin y personal del Tribunal, o el 4 del Estatuto del Personal de las Cortes Generales.
23. E. GUICHOT El Proyecto de Ley de Transparencia y acceso a la informacin pblica y el margen de actuacin de las Comunidades Autnomas, Revista Andaluza de Administracin Pblica, nm.
84, 2012, pg. 104-5.

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con ocasin de la tramitacin parlamentaria de la Ley24, se alzaran voces favorables


a la modificacin del artculo 2.1.f ) del Proyecto de Ley al objeto de que incluyera
expresamente a todos los actos realizados en dichos mbitos materiales, con independencia de la norma que los rija. Dicha propuesta no prosper y el precepto fue
aprobado en los trminos en los que figuraba en el Proyecto de Ley, con lo que forzosamente debe entenderse, aunque en modo alguno est justificado, que la LTBG
se aplica a los sujetos determinados en el artculo 2.1.f ) en relacin tan slo con su
actividad sometida al Derecho Administrativo, no as respecto de aquella otra que se
desarrolle conforme a disposiciones de otra naturaleza.
Debe finalmente indicarse que con la regla adoptada por este precepto pueden
suscitarse dudas sobre la inclusin en l de unos actos que, quizs, deberan de haber
contado con una mencin expresa: los de gestin y control del gasto. No obstante, y
en la medida en que insertos en esa actividad materialmente administrativa desarrollada bajo el principio de legalidad presupuestaria por los distintos Poderes del Estado, no se aprecia, en principio, ningn inconveniente para considerarlos incluidos
dentro de esas actividades sujetas a Derecho Administrativo. La propia LTBG los
recoge expresamente en su regulacin de la publicidad activa (artculo 8.1).
Tras las consideraciones generales efectuadas, conviene detener brevemente la
atencin en algunos de los sujetos que aparecen en el listado del artculo 2.1.f ).
a) La Casa real.
La inclusin de la Casa de su Majestad del Rey en el mbito subjetivo de aplicacin de la LTBG se produce durante la tramitacin parlamentaria de la norma con
el apoyo de todos los Grupos parlamentarios que, si bien es verdad que con alcances
muy diferentes, formularon enmiendas al Proyecto de Ley en este sentido. Finalmente, se impondra la opcin favorable a la aplicacin de la norma a aquella parte de la
actividad de la Casa real sujeta a normas de Derecho Administrativo; actividad que,
por consiguiente, procede concretar.
La Casa del Rey se cre por Decreto 2942/1975 y en la actualidad est regulada
en el RD 434/1988, objeto de numerosas modificaciones posteriores25. Su artculo
1.1 la define como el Organismo que, bajo la dependencia de SM, tiene como misin servirle de apoyo en cuantas actividades se deriven del ejercicio de sus funciones
como Jefe del Estado. Ahora bien, esta disposicin no establece el rgimen jurdico
de sus actos ni prev remisin alguna en tal sentido. A lo ms que se llega es a estable24. Como puede comprobarse en la enmienda nmero 445 del Grupo Parlamentario Socialista del
Congreso al artculo 2.1.f ) del Proyecto de Ley (Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de
los Diputados. Serie A, Nm. 19-3, 2 de julio de 2013).
25. Las efectuadas por los RRDD 657/1990, 1033/2001, 1183/2006, y 999/2010.

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cer un deber de actuacin conforme a las tcnicas empleadas en la Administracin


del Estado26, con los mismos criterios que los empleados por la Administracin del
Estado27, con los mismos criterios que se siguen en esta Administracin28. Tampoco la Casa del Rey figura, en estos momentos, en normas generales que, como es el
caso del TRCAP, extienden su aplicacin a otros Poderes del Estado distintos de la
Administracin en la medida en que ejerzan funciones materialmente administrativas. En suma, la inclusin de la Casa Real en el mbito de aplicacin de la LTBG se
realiza de acuerdo con una regla de muy difcil concrecin en la prctica. Ello hace
dudar sobre su propia idoneidad y, en ltimo trmino, sobre el verdadero alcance,
que probablemente no est a la altura de la expectativa suscitada, del sometimiento
de la Casa del Rey a las exigencias de transparencia que impone la Ley. Debe, no
obstante, tenerse en cuenta que la disposicin adicional 6 de la propia LTBG ha
atribuido a la Secretara General de la Presidencia del Gobierno la competencia para
tramitar el procedimiento mediante el que se solicite el acceso a la informacin que
obre en poder de la Casa de Su Majestad el Rey, as como para conocer de cualquier
otra cuestin que pudiera surgir derivada de la aplicacin por este rgano de las
disposiciones de esta Ley. Tampoco debe perderse de vista, desde otra perspectiva,
que buena parte de la informacin que concierne a la Casa Real vendr obligada
por la norma en la medida en que sea informacin que tenga por titular a la propia
Administracin.
b) El Consejo de Estado y el Banco de Espaa.
Llama la atencin, desde otro punto de vista, la aparicin en la letra f ) del artculo
2.1 del Consejo de Estado y del Banco de Espaa, por cuanto que su inclusin en
este apartado del precepto no ha venido sino a reducir una vinculacin a la LTBG
que, de no ser por esta especfica mencin, hubiera sido plena al encajar estas instituciones en otros apartados del artculo 2.1.
En efecto, el Consejo de Estado, en cuanto que incardinado en la Administracin del Estado, hubiera quedado afectado por el principio general de sometimiento
de esta Administracin a la LTBG de la letra a) del artculo 2.1. Su inclusin, sin
embargo, en la letra f ) determina que este rgano constitucional slo quede sujeto a
sus mandatos en aquella parte de su actividad regida, lo que ser lo ms normal, por
el Derecho Administrativo. Cabe reparar adems en que en este apartado f ) deben
entenderse igualmente comprendidos los Consejos consultivos autonmicos en su
26. Artculo 3.3 en relacin con las funciones del interventor.
27. Artculo 4.3 en su definicin de las funciones propias del Secretario General.
28. Con los mismos criterios que se siguen en la Administracin del Estado ha de confeccionarse,
segn exige el artculo 11, una relacin de puestos de trabajo.

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evidente condicin de institucin autonmica anloga, instituciones que el artculo 2.1.f ) engloba tambin en su mbito. Estos consejos, si no fuera por su mencin
especfica en este apartado del precepto, hubieran quedado plenamente vinculados a
la LTBG en aplicacin igualmente de la letra a).
Sorprende tambin la insercin en el artculo 2.1.f ) del Banco de Espaa que en
su condicin, como lo define el artculo 1 de su Ley reguladora29, de entidad de Derecho pblico con personalidad jurdica propia y plena capacidad pblica y privada
en el cumplimiento de sus fines, forma parte de las entidades de Derecho Pblico a
las que se refiere la letras c) del propio artculo 2.1, de tal forma que, si no figurara en
la letra f ), hubiera quedado ntegramente sujeto a sus mandatos. Su mencin expresa
en esta letra implica, sin embargo, que la norma solo le ser aplicable cuando opere
bajo un rgimen de Derecho Administrativo, lo que, como establece la norma que
lo regula, slo ocurre cuando acta en el ejercicio de las potestades administrativas,
dado que con carcter general desarrolla sus funciones de acuerdo con el Derecho
privado30. Tampoco debe pasar desapercibido el hecho de que la presencia del Banco
de Espaa en la lista de sujetos del artculo 2.1.f ) supone, lo que resulta inexplicable,
la negacin de su condicin de Administracin Pblica en aplicacin del apartado
segundo del propio precepto que, a los efectos del Ttulo I de la norma, considera
Administraciones Pblicas los organismos y entidades incluidos en las letras a) a d)
del apartado anterior.
3. La obligacin de suministrar informacin a los sujetos incluidos en el mbito de
aplicacin de la Ley
El artculo 4 completa la regulacin legal del mbito de aplicacin de la LTBG
con la previsin de los sujetos obligados a suministrar informacin, previo requerimiento de la Administracin, organismo o entidad de las previstas en el artculo
2.1 a la que se encuentren vinculadas. Son las personas fsicas y jurdicas que presten servicios pblicos o ejerzan potestades administrativas. La obligacin, como
determina el artculo 4.1 in fine, se extiende a los adjudicatarios de contratos del
sector pblico en los trminos previstos en el respectivo contrato. Esta remisin a lo
dispuesto en cada contrato fue fundadamente cuestionada por el Consejo de Estado
en su Dictamen 707/2012, de 19 de julio, al Anteproyecto de Ley, en la medida en
que deja a la voluntad de las partes la regulacin concreta de esta obligacin, pudiendo llegar a quedar desplazada las previsiones contenidas en el anteproyecto. Su

29. Ley 13/1994, de Autonoma del Banco de Espaa, objeto de modificaciones posteriores.
30. Artculos 1 y 2.1.

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requerimiento, al que desde el mbito doctrinal se sum E. GUICHOT31, no fue,


sin embargo, atendido por el Gobierno como tampoco, ya en fase parlamentaria,
fueron aceptadas las enmiendas de los Grupos Parlamentarios que incidan en el
mismo sentido32.
La LTBG no concreta el contenido de la informacin que han de suministrar
estas personas, se limita a establecer que ser toda la necesaria para el cumplimiento por los sujetos incluidos en el mbito de aplicacin de la Ley de las obligaciones
previstas en este Ttulo, obligaciones que habrn de determinarse, por consiguiente,
caso por caso. Ha de repararse, desde otro punto de vista, en que el artculo 4 no
establece el modo en el que los sujetos obligados han de ofrecer la informacin. En
todo caso, se trata de una cuestin que bien puede ser objeto de un futuro desarrollo
reglamentario de la Ley. La LTBG tampoco prev las consecuencias del incumplimiento de este deber de suministrar informacin, con lo que, en ltimo trmino, su
correcta aplicacin depender del buen hacer de los propios sujetos obligados.
III. EL OBJETO DEL DERECHO DE ACCESO
1. La informacin pblica como objeto del derecho
El artculo 12 LTBG reconoce a todas las personas el derecho a acceder a la informacin pblica en los trminos previstos en el artculo 105 b) de la Constitucin
Espaola, desarrollados por esta Ley. El objeto del derecho es pues la informacin,
lo que constituye una importante novedad dado que, hasta esta Ley, eran siempre los
documentos. As el artculo 37.1 LRJPAC, antes de su reforma por la LTBG, reconoca el derecho de acceso a los registros y documentos que, formando parte de un
expediente, obren en los archivos administrativos, el 57.1 de la Ley 16/1985, de 25
de junio, del Patrimonio Histrico Espaol (LPHE) garantiza el acceso a los documentos constitutivos del Patrimonio Documental Espaol y el artculo 23.1 del RD
1708/2011 del Sistema espaol de Archivos (RDA) a los documentos conservados
en los archivos, regla que es igualmente una constante en el ordenamiento autonmico33. Tambin el Convenio del Consejo de Europa sobre el acceso a los documentos pblicos se refiere, como explicita su propio ttulo, al acceso a los documentos.
31. El Proyecto de Ley de Transparencia y acceso a la informacin pblica y el margen de actuacin
de las Comunidades Autnomas, op. cit., pg. 105.
32. En este sentido pueden verse las enmiendas presentadas en el Congreso de los Diputados, nmeros 124 del Grupo Parlamentario mixto, a instancias de Ezquerra Republicana de Catalunya-Si, 313
del Grupo Parlamentario de Unin Progreso y Democracia y 449 del Grupo Parlamentario Socialista
(Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A, Nm. 19-3, 2 de julio
de 2013).
33.Valga como muestra de esas disposiciones el 61 de la Ley 7/2011, de Patrimonio documental y
Archivos de Andaluca.

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Rompiendo con esta tradicin, la LTBG hace de la informacin pblica el objeto del
derecho de acceso, concepto que define en el artculo 13.
Se entiende por informacin pblica los contenidos o documentos, cualquiera
que sea su formato o soporte que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos
en el mbito de aplicacin de este Ttulo y que hayan sido elaborados o adquiridos
en el ejercicio de sus funciones. Se trata de una definicin que carece de precedentes
claros en normas anteriores y que apenas suscit debate ni en fase de elaboracin del
Proyecto de Ley, ni posteriormente con ocasin de la tramitacin parlamentaria. Su
origen parece situarse en las Proposiciones de Ley que anteceden al Proyecto finalmente aprobado34, aunque en sus definiciones est ausente, sin embargo, esa vinculacin de la informacin con los contenidos o documentos, nota bsica del concepto
ofrecido por el precepto vigente.
Dado que el precepto considera informacin pblica los contenidos o documentos resulta obligado el examen de ambas nociones.
La Ley no ofrece un concepto de documento, lo que sin duda hubiera resultado
oportuno como manifest la Asociacin de Archiveros Espaoles en la Funcin Pblica en sus Propuestas al Anteproyecto de Ley. Si lo haca, a los concretos efectos del
derecho de acceso, el artculo 37 LRJPAC en su redaccin originaria, refirindolo a
los que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos,
cualquiera que sea la forma de expresin, grfica, sonora o en imagen o el tipo de
soporte material en que figuren. Una definicin que coincida sustancialmente con
las establecidas en otros preceptos de la propia LRJ-PAC, en la LPHE y en algunas
normas reglamentarias cuya vigencia no se ha visto afectada, en principio, por el
nuevo rgimen legal. As el artculo 49.1 de la LPHE considera documento toda expresin en lenguaje natural o convencional y cualquier otra expresin grfica, sonora
o en imagen, recogidas en cualquier tipo de soporte material, incluso los soportes
informticos, en tanto que el artculo 45.5 de la LRJ-PAC alude a los documentos
emitidos, cualquiera que sea su soporte, por medios electrnicos, informticos o telemticos, nocin que, en trminos ms o menos coincidentes, figura en numerosas
disposiciones reglamentarias. Entre otras, en el RDA que diferencia en su artculo 2.2
entre documento de archivo y documento electrnico. El primero se define en la
letra b) como ejemplar en cualquier tipo de soporte, testimonio de las actividades y
34. Se trata de la Proposicin de Ley relativa a la Transparencia, acceso a la informacin pblica y
buen gobierno presentada por el Grupo Parlamentario Popular del Congreso en el verano de 2011
(BOCG. Congreso de los Diputados. IX Legislatura. Nm 326-1, 11 de julio de 2011), y de la Proposicin de Ley de Transparencia y acceso a la informacin pblica del Grupo Parlamentario Socialista
de finales de ese mismo ao (BOCG. Congreso de los Diputados. X Legislatura. Nm 10-1, 27 de
diciembre de 2011).

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funciones de las personas fsicas y jurdicas, pblicas o privadas. La letra c), por su
parte, entiende por documento electrnico la informacin de cualquier naturaleza
en forma electrnica, archivada en un soporte electrnico, segn un formato determinado y susceptible de identificacin y tratamiento diferenciado. El concepto de
documento como cualquier soporte fsico, incluidos los de carcter informtico, que
contiene una informacin aparece tambin en todas las Leyes autonmicas de archivos35. Esta es, adems, la definicin que incorporan otras ramas del ordenamiento
jurdico36 y que comparten otros Derechos37.
En definitiva, el documento es el objeto de cualquiera naturaleza que exterioriza
un pensamiento humano a travs de la escritura o de cualquier otro signo. No existen razones para pensar que no sea ste el concepto que recoge el artculo 13 LTBG,
como lo corrobora adems la adicin al precepto por el Congreso de los Diputados
del inciso cualquiera que sea su formato o soporte que no figuraba en el Proyecto
de Ley38.
Las dificultades surgen realmente en la concrecin de esos contenidos que
acompaan a los documentos en la definicin de la informacin que ofrece el artculo 13 LTBG. Si atendemos a sus trminos literales: se entiende por informacin
los contenidos o documentos, pudiera pensarse, en principio, que con la mencin
legal a los contenidos se estn queriendo incluir en la informacin pblica otros
objetos distintos del documento que aportan un conocimiento, que dan noticia de
algo. Esta interpretacin literal del artculo 13 encuentra, sin embargo, dos escollos
importantes. De entrada, el significado mismo del trmino contenidos, que en una
de las acepciones que nos ofrece el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, es
lo que se contiene dentro de una cosa. Contener, por su parte, es, de acuerdo con el
propio Diccionario, llevar o encerrar dentro de s una cosa a otra. Los contenidos,
si aplicamos estas nociones al mbito de nuestro inters, vendran a coincidir, por
35. Entre otras, en el 2.a) de la Ley 7/2011, del Patrimonio documental y archivos de An-

daluca.

36. As el artculo 26 del Cdigo Penal considera documento todo soporte material que exprese o incorpore datos, hechos o narraciones con eficacia probatoria o cualquier otro tipo de relevancia jurdica.
37. Como puede comprobarse en la obra de S. FERNNDEZ RAMOS, El derecho de acceso a los
documentos administrativos, Marcial Pons, Madrid, 1997, pgs. 35 a 37, 81 a 93, y 176 a 180.
38. La prctica totalidad de las enmiendas planteadas en el Congreso de los Diputados al artculo 10
del Proyecto de Ley, despus convertido en 13, incidan, en efecto, en la necesidad de que la norma legal
dejase constancia de la indiferencia del tipo de soporte y formato de los documentos. As las enmiendas
nmeros 145 de Esquerra Republicana de Catalunya, 229 de IU,ICV-EUiA, CHA: La Izquierda Plural,
332 de Unin Progreso y Democracia, y 403 del Grupo Parlamentario cataln (Convergncia i Uni)
(Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A, Nm. 19-3, 2 de julio
de 2013).

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APLICACIN DEL DERECHO DE ACCESO A LOS DOCUMENTOS Y A LA INFORMACIN
Concepcin Barrero Rodrguez

tanto, con la propia informacin, y no con el soporte que la contiene. Contenidos


o documentos no aluden por consiguiente, en contra de lo pudiera dar a entender
la redaccin del precepto, a realidades homogneas.
Ahora bien, ocurre tambin, en segundo lugar, que si partimos del concepto de
documento propuesto como todo tipo de soporte que abstraccin hecha de su naturaleza, incorpora una informacin, habr que aceptar que no existe espacio fuera de
l para otros posibles objetos que contengan una informacin. Los contenidos, desde
esta perspectiva, nada aportaran a la definicin de la informacin en el artculo 13,
lo que, desde luego, no parece lgico. Su concrecin quizs pueda ofrecerse a partir
de una de las caractersticas bsicas y consustanciales al documento: su accesibilidad.
Esto es, el documento supone la incorporacin de la informacin a un soporte perdurable y, por definicin, accesible. Desde esta base, es posible que esos contenidos
a los que se refiere a la norma no sean ms que aquellos objetos que aportan una informacin a los que, a diferencia del documento, no es posible acceder sin su previo
tratamiento por los sujetos obligados a facilitarla.
En definitiva, quiz pueda entenderse que el artculo 13 reconoce un derecho de
acceso tanto a la informacin accesible en el momento en el que se formula la solicitud, la denominada por S. FERNNDEZ RAMOS informacin disponible39,
como a la informacin necesitada, a fin de hacer posible el ejercicio del derecho, de
un tratamiento de los datos. As viene adems a confirmarlo el artculo 18.1.c) de la
propia LTBG que recoge entre las causas de inadmisin de las solicitudes de acceso,
la relativa a informacin para cuya divulgacin sea necesaria una accin previa de
reelaboracin. Una causa que resultara innecesaria si el artculo 13 no reconociera
el derecho de acceso a esta clase de informacin.
2. Las causas de inadmisin de las solicitudes de acceso. La restriccin del concepto
de informacin pblica establecido por el artculo 13
La LTBG, consciente sin duda, de los inconvenientes que podran derivarse de un
derecho tan ampliamente reconocido, ha establecido algunas causas de inadmisin
de las solicitudes de acceso cuya interpretacin y aplicacin pueden suponer una restriccin importante del derecho reconocido en los artculos 12 y 13. Se trata concretamente de las causas previstas en las letras a), b) y c) del artculo 18.1: las referidas,
respectivamente, a la informacin que est en curso de elaboracin o de publicacin
general, a la informacin de carcter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resmenes, comunicaciones e informes internos o entre
rganos o entidades administrativas y a la informacin para cuya divulgacin sea
39. El derecho de acceso a la informacin medioambiental, Aranzadi-Thomson, Navarra, 2009, pgs.
83-4.

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Concepcin Barrero Rodrguez

necesaria una accin previa de reelaboracin. En ellas, en particular en la ltima,


se juega en muy buena medida la extensin misma del concepto de informacin
pblica resultante del artculo 13 y, en definitiva, la del propio derecho reconocido.
La posible inadmisin de las solicitudes de informacin para cuya divulgacin
sea necesaria una accin previa de reelaboracin ha de considerarse en s misma razonable aunque contara con la oposicin de algunos Grupos Parlamentarios tanto en
el Congreso como, ms tarde, en el Senado40. Un derecho, como es el del artculo 12,
tan ampliamente reconocido ha de contar con sus correspondientes contrapesos si
no se desea que una interpretacin excesivamente favorable a su ejercicio, cuando no
un uso abusivo, convierta a las Administraciones Pblicas y dems sujetos obligados
por la LTBG en una especie de consultoras al servicio de los ms variados y puede
ser que espurios intereses. Ahora bien, son tambin numerosas las dudas que esta
causa suscita. En particular, la concrecin de esa accin de reelaboracin a la que la
norma se refiere. En realidad, la dificultad no deriva tanto de la propia interpretacin
del concepto, claro en su referencia a la realizacin por los sujetos obligados de los
trabajos adecuados para que la informacin sea accesible, cuanto de la necesidad de
fijar la propia extensin y caractersticas de dicha actividad al objeto de que entre
en juego la causa de inadmisin. La pregunta en este sentido es simple a la vez que
fundamental: cualquier actuacin que el sujeto obligado a facilitar la informacin
tenga que realizar con tal fin sobre un soporte lo legitima para inadmitir la solicitud
de acceso en aplicacin del artculo 18.1.a)?
La LTBG no responde a esta pregunta. Y es que es probable que a nivel normativo
no quepa una mayor concrecin, toda vez que resulta muy difcil sistematizar bajo
criterios generales y uniformes la variedad de actuaciones que puede, segn el caso,
requerir esa accin de reelaboracin. Es, por ello, que debe confiarse en la prudente
y equilibrada aplicacin de la norma por las instancias competentes, asumiendo que
existe el riesgo, difcil de evitar por otra parte, de que esos diversos sujetos la apliquen
de manera distinta, dependiendo, entre otros factores, de sus propios medios y recursos para tratar la informacin. Cabe confiar tambin en que los rganos encargados
de la resolucin de las reclamaciones en materia de transparencia y, llegado el caso
40. Como demuestran las enmiendas presentadas en el Congreso de los Diputados nmeros

20 de Compromis-Equo, 84 y 190 del Grupo Parlamentario mixto a instancias, respectivamente, de Amaiur y del Bloque Nacionalista Galego, 155 de Esquerra Republicana de Catalunya y 239 de IU, ICV-EUiA, CHA y 338 del Grupo Parlamentario de Unin Progreso y
Democracia ((Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A,
Nm. 19-3, 2 de julio de 2013).
En el mismo sentido insistan en el Senado las enmiendas nmeros 34 de Izquierda Unida, 68 de Eusko
Arkaltasuna, y 104 del Grupo Parlamentario Entesa pel progres de Catalunya ((Boletn Oficial de las
Cortes Generales. Senado, X Legislatura, nm. 248, 11 de octubre).

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los Tribunales, nos ofrezcan una doctrina clara sobre el alcance de este motivo de
inadmisin de las peticiones de acceso. Es evidente que una interpretacin extensiva
de esa accin de reelaboracin puede suponer en la prctica una limitacin muy importante del derecho de acceso. La interpretacin restrictiva del concepto conducira,
por el contrario, a un derecho ms pleno y, en ltima instancia, a dosis ms altas de
transparencia de los poderes pblicos en su actuacin.
Junto a sta, existen otras dos causas importantes de inadmisin de las solicitudes de acceso: las establecidas en las letras a) y b) del propio artculo 18.1, relativas,
respectivamente, a informacin que est en curso de elaboracin o de publicacin
general y a informacin que tenga carcter auxiliar o de apoyo como la contenida
en notas, borradores, opiniones, resmenes, comunicaciones e informes internos o
entre rganos o entidades administrativas.
La primera de ellas alude a informacin que no es accesible en el momento en el
que se solicita pero que podr serlo en un momento posterior. Ms inters presenta
la segunda con la que se excluye del derecho de acceso a una parte importante de la
informacin en poder de la Administraciones Pblicas y dems sujetos afectados por
la LTBG, de ah que algunos Grupos parlamentarios propusieran en sus enmiendas
al Proyecto de Ley la desaparicin de esta causa de inadmisin41 o, al menos, una modificacin del entonces artculo 15.1.b) al objeto de excluir de su mbito, al menos, la
informacin contenida en los informes internos42, en la misma lnea, por cierto, que
ya haban propuesto, segn confiesa el Ministerio de la Presidencia en su informe de
3 de agosto de 2012, muchos de los participantes en el trmite de consulta pblica
del que fue objeto el Anteproyecto de Ley.
La previsin fue aprobada, sin embargo, en los mismos trminos en los que figuraba en el Proyecto de Ley, de tal forma que se podrn motivadamente inadmitir a
trmite las solicitudes que recaigan sobre informacin que tenga carcter auxiliar o
de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resmenes, comunicaciones e informes internos o entre rganos o entidades administrativas. Aunque es
claro que cualquier persona familiarizada con el funcionamiento de la Administracin
41. Es lo que proponan las enmiendas presentadas en el Congreso por el Grupo Parlamentario Mixto
nmeros 20, a propuesta de Comproms-Equo, 84 a instancias de Amaiur, 155 a solicitud de Esquerra
Republicana de Catalunya, y 190 a peticin del Bloque Nacionalista Galego. Tambin pedan la supresin ntegra de la letra b) del artculo 15.1 la enmienda nmero 238 del Grupo Parlamentario de IU,
ICV-EUiA, CHA: La Izquierda Plural. Por su parte, Unin, Progreso y Democracia propugnaba en su
enmienda 338 la desaparicin del artculo 15 del Proyecto de Ley en su totalidad (Boletn Oficial de las
Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A, Nm. 19-3, 2 de julio de 2013).
42. Es lo que propona concretamente la enmienda nmero 471 del Grupo Parlamentario Socialista
del Congreso (Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A, Nm. 19-3,
2 de julio de 2013).

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puede intuir cual es la informacin a la que se refiere el precepto, esos conceptos,


convertidos, sin embargo, en presupuesto de hecho de la norma, no dejan de suscitar
dudas importantes en la medida en que no aluden a un contenido jurdicamente
delimitado. En nuestro ordenamiento jurdico no existe una definicin de lo que sea
informacin auxiliar o de apoyo. Tampoco los borradores, opiniones, resmenes y
dems documentos previstos en la Ley aluden a realidades definidas y precisas. No
obstante, algo parece claro a la hora de acotar el mbito de aplicacin del precepto.
Y es que los documentos comprendidos en su mbito han de ser, en todo caso, documentos sin trascendencia o valor jurdico, documentos que, por consiguiente, no
dan cuenta de obligaciones normativamente establecidas ni forman parte del procedimiento administrativo. Es lo que certeramente estableca el artculo 2.3.c) de la
Proposicin de Ley de Transparencia y acceso a la informacin pblica presentada por
el Grupo Parlamentario Socialista a finales de 2011, al igual que hoy lo hace el artculo 28.e) de la Ley foral 11/2012, de Transparencia y el Gobierno abierto. Aunque la
precisin hubiera resultado, sin duda, oportuna, su ausencia no impide mantener que
la documentacin a la que se refiere el artculo 18.1.b) es la que no forma parte de
un expediente. Una regla de singular importancia para la concrecin del que a priori
parece el supuesto ms discutible de informacin auxiliar o de apoyo, el de los informes internos. Ha de tenerse en cuenta tambin, desde otro punto de vista, que, como
toda regla excepcional en Derecho, esta causa de inadmisin, al igual que las dems
recogidas en la Ley, ha de ser objeto de interpretacin restrictiva. En estos momentos,
no cabe sino confiar en la razonable aplicacin de la norma y en que las agencias de
transparencia nos ofrezcan unos criterios sobre su alcance lo ms claros y precisos posibles, lo que tambin cabe exigir, llegado el caso, a los Tribunales.
3. Otras notas definitorias de la informacin pblica objeto del derecho de acceso
El artculo 13 LTBT no recoge tres condiciones que supeditaban el derecho de
acceso en el artculo 37.1 LRJPAC en su redaccin originaria: La necesidad de que
los documentos formen parte de un expediente, obren en los archivos administrativos y correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud.
La nueva disposicin no circunscribe, en efecto, el derecho de acceso a los documentos que formen parte de procedimientos ya concluidos. Ahora bien, la interpretacin conjunta del artculo 13 y de la disposicin adicional primera, apartado
1, que remite a la normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo, el acceso por parte de quienes tengan la condicin de interesados en
un procedimiento en curso a los documentos que se integren en el mismo, permite
concluir que el rgimen de acceso a la informacin contenida en procedimientos
en curso, estar en funcin de la cualidad del sujeto que lo ejerza. En el caso de los
interesados, ser el establecido en la LRJ-PAC y dems disposiciones reguladoras de
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los procedimientos administrativos. Tratndose, por el contrario, de personas en las


que no concurra esta situacin, sern aplicables las normas generales de la LTBG43.
El originario artculo 37 de la LRJPAC exiga igualmente que los documentos
objeto del derecho de acceso formaran parte de un expediente y obren en los archivos
administrativos, requisitos que tampoco figuran en el artculo 13 de la LTBG. En
aplicacin de este precepto se puede acceder, por consiguiente, a los documentos en
poder de algunos de los sujetos incluidos en el mbito de aplicacin de este Ttulo
con independencia del lugar en el que se encuentren depositados. Ha de repararse
adems en que en la Ley finalmente aprobada desaparece la previsin de la disposicin
adicional primera, apartado 3, del Proyecto de Ley que circunscriba la aplicacin
directa de sus normas al acceso a la informacin obrante en archivos de oficina o
gestin. Para la custodiada en archivos de otra clase, la aplicacin de la norma se
prevea con carcter supletorio. Como analic en otro lugar44, esta disposicin adicional, construida sin duda desde la base proporcionada por la clasificacin de los
archivos estatales establecida en el RDA en archivos de oficina o gestin, intermedios
e histricos, planteaba dudas muy importantes y hubiera provocado consecuencias
jurdicas indeseadas que ha hecho bien el legislador en evitar por la simple va de su
eliminacin. Ahora bien, la desaparicin de esta previsin junto con la reforma del
artculo 37 de la LRJPAC parecen traer consigo el efecto importante de la inclusin
en el mbito de aplicacin de la LTBG del acceso a la informacin existente en archivos histricos, en los que, hasta ahora, regan las normas establecidas en la LPHE,
declaradas de aplicacin preferente por la letra g) del apartado sexto de este precepto,
opcin que no dej de suscitar dudas importantes y problemas en su aplicacin. No
obstante, si sta era efectivamente su opcin, la LTBG debera de haber procedido a la
derogacin expresa de la LPHE en este punto, as como a la inclusin de la proteccin
43. No obstante, y como ha planteado ya S. FERNNDEZ RAMOS, puede suceder, dada

adems la deficiente regulacin del derecho de acceso de los interesados al procedimiento,


que a quienes ostenten esta condicin le sea ms ventajoso ejercer el derecho de acceso
reconocido a cualquier persona en relacin con procedimientos abiertos, una opcin, a
juicio del autor, plenamente posible (El acceso a la informacin en el Proyecto de Ley de
transparencia, acceso a la informacin pblica y buen gobierno, op. cit., pgs. 237-8). Es
cierto que la modificacin del artculo 37 LRJPAC y el artculo 13 de la LTBG pueden avalar
la interpretacin propuesta, que, sin embargo, no parece ser la que resulta de la disposicin
adicional primera, apartado 1, que quizs no tenga otro sentido que el de excluir del rgimen
general de la LTBG, en beneficio del propio del procedimiento administrativo, el acceso de
los interesados a los procedimientos en curso.
44. La Disposicin Adicional 1.3 del Proyecto de Ley de Transparencia, acceso a la informacin
y Buen gobierno y sus negativos efectos en el mbito de aplicacin del derecho de acceso a la informacin, Revista espaola de Derecho Administrativo, nm. 158, 2013, pgs. 221-244.

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de los bienes histricos entre los lmites al acceso determinados en el artculo 14, como
de hecho aparece en algunas disposiciones autonmicas45 y fue propuesto por algn
Grupo Parlamentario durante la tramitacin de esta Ley46. Habr que estar atentos a
la entrada en vigor de la Ley y a su aplicacin, para valorar como se resuelve el engarce
entre la LTBG y la LPHE.

45.Vanse, entre otros, los artculos 37.2 de la Ley 4/1993, de Archivos y Patrimonio documental de
Madrid, 37.a) de la Ley 19/2002, de Archivos pblicos de Castilla-La Mancha, 56.2 de la Ley 3/2005,
de Archivos de Valencia, 22.4 de la Ley 2/2007, de Archivos y Patrimonio documental de Extremadura
y 23.1 de la Ley 3/2002, de Archivos de Cantabria. No faltan, incluso, Leyes, como las de las Islas Baleares y Andaluca, que permiten que el acceso pueda ser denegado cuando el estado de conservacin
de los mismos as lo requiera (artculos 48.2 y 62.4 de las Leyes 15/2006, de Patrimonio documental
y 7/2011, de Documentos, Archivos y Patrimonio documental, respectivamente) o que, como hace
artculo 61 de la Ley 3/2005, de Archivos de la Comunidad valenciana, otorga al centro directivo competente la potestad para suspender, mediante resolucin motivada, el acceso a los documentos por
cuestiones graves de conservacin y seguridad de los mismos, hasta tanto desaparezcan las causas que
motivaron la suspensin.
46. Concretamente por Coalicin Canaria, en la enmienda nmero 100 ((Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A, Nm. 19-3, 2 de julio de 2013).

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Sin Archivos no hay transparencia ni


acceso a los Documentos Pblicos.
documentos, archivos e informacin
ante el anteproyecto de ley de transparencia pblica de andaluca
Esther Cruces Blanco

Sin Archivos no hay transparencia ni acceso a los Documentos Pblicos. Documentos, Archivos...

TRIA N 19. 2015


I.S.S.N. 1134-1602 - Pags. 79-106

Sin Archivos no hay transparencia ni acceso


a los Documentos Pblicos. DOCUMENTOS, ARCHIVOS E INFORMACIN ANTE EL ANTEPROYECTO
DE LEY DE TRANSPARENCIA PBLICA DE ANDALUCA.

Esther Cruces Blanco

Directora del Archivo Histrico Provincial de Mlaga


Me satisface participar en esta Jornada y en este foro de debate y de reflexin
con compaeros de profesin, es decir con archiveros, pero valoro en gran medida
compartir todo ello con profesores y estudiosos procedentes del Derecho. Desde
hace muchos aos entiendo que los archivos, los documentos y la informacin en las
Administraciones pblicas no son materias aisladas sino que estn imbricadas en la
doctrina del Derecho Administrativo, y no slo porque una literatura tcnica abogue
por ello sino porque es el convencimiento derivado del trabajo diario en un archivo
y en la Administracin Pblica. Esta colaboracin entre profesiones en apariencia
alejadas nos ha permitido a los archiveros avanzar en posiciones en las que estbamos
solos y aislados en la batalla; empleando estos smiles blicos ya que el trabajo del
archivero es una batalla diaria sin cuartel tengo que afirmar que los archiveros an
estamos solos en las trincheras, aunque no voy a comprometer a los profesores que
hoy nos acompaan a que desciendan a ellas ni se introduzcan en las catacumbas del
acontecer diario.
Los archiveros entramos en el debate entablado sobre la transparencia, al igual
que en otros asuntos, hace mucho tiempo, estuvimos a la vanguardia aunque no
se nos oyera recuerdo, entre otros debates, que cuando fue celebrada la conmemoracin de los 75 aos de existencia de los Archivos Histricos Provinciales, en una
Jornada organizada por el Ministerio de Cultura, en 2006 los archiveros ya hablamos
de transparencia1. Y seguimos introduciendo la profesin y los archivos en los debates

1. Jornada 75 aos de los archivos Histricos Provinciales. CRUCES BLANCO, E. Los Archivos
Histricos Provinciales y los usuarios. Pasado, presente y futuro. Ministerio de Cultura. www.juntadeandalucia.es/cultura/web/servlet.

I.- Unas premisas bsicas.


El anlisis que voy a esbozar sobre cmo el Anteproyecto de Ley de Transparencia
Pblica de Andaluca aborda diversos aspectos vinculados a los archivos lo establecer
partiendo de unos axiomas que deseo exponer. Utilizo para ello, en primer lugar, el
lema empleado por el Archivo Federal de Suiza: Sin archivos no hay democracia,
pero adems quiero utilizar el membrete de este Archivo para que se entienda mejor
dicho mote: el Archivo depende del Departamento Federal del Interior, de manera
que velar por la democracia es tarea de los archivos, dentro de una estructura administrativa dedicada a ello y a la transparencia y al acceso.
Por otro lado he de exhibir mi posicin en relacin con la transparencia. Tal como
lo expres cuando comparec en la Comisin de Cultura del Parlamento de Andaluca con motivo de la tramitacin del Proyecto de Ley de documentos, archivos y
patrimonio documental4 no puedo olvidar, al abordar determinados aspectos de los
archivos, y evidentemente el acceso lo es, tres circunstancias de mi vida: mi profesin,
soy archivera, mis ya muchos aos de servicio (casi siempre en las barricadas del da
a da, donde se percibe la transparencia que reclama la ciudadana) y, desde luego, mi
posicin como ciudadana.
Todo ello, e indudablemente atender a lo acontecido en foros internacionales
donde este asunto de la transparencia y el acceso se trata desde ya hace muchos
aos5, as como las lecturas que nuestra profesin requiere me hacen ser inflexible con
respecto a algunas premisas que considero indiscutibles: sin archivos no hay transparencia, no hay pruebas, no hay garantas, no hay recursos para ejercer derechos
y deberes (tanto las administraciones pblicas como los ciudadanos), no hay buen
gobierno (gobernanza), no hay posibilidad para la rendicin de cuentas (accountability) y no hay gobierno abierto (open government). As pues existe una inevitable
relacin entre el archivo, el acceso a los documentos y la transparencia. Por lo tanto
una ley de transparencia que no trate del acceso a los documentos y no mencione los

Esther Cruces Blanco

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INFORMACIN ANTE EL ANTEPROYECTO DE LEY DE TRANSPARENCIA PBLICA DE ANDALUCA.

de actualidad, como refleja esta Jornada y otras recientes organizadas por asociaciones de archiveros2, tal vez con la esperanza de que sea una nueva tierra prometida3.

2. Asociacin de Archiveros de la Funcin Pblica. IV Jornada sob re Acceso a los documentos pblicos y oficiales. Desafos e implantacin de la Ley de Transparencia. Madrid, 3 de octubre de 2013;
Asociacin de Archiveros de Castilla-Len. TransparecyLab. 10-11 de octubre de 2013.
3....los archiveros nos hemos lanzado a la conquista de la transparencia, que se convierte en la nueva tierra prometida. HERNNDEZ SNCHEZ, M. Transparencias y opacidades. Archivamos n3/2013
p. 27.
4. DSPA. Diario de Sesiones del Parlamento de Andaluca. 8 de septiembre de 2011.
5.Vid. Congreso Internacional de Archivos. Kuala Lumpur, 2008. Archives, access and development.
COMMA 2008, vol. 1 y 2.

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Con respecto a la relacin de la transparencia, la informacin, el acceso con los


archivos en las futuras leyes de transparencia me sumo a las palabras de Rosana de
Andrs, quien como presidenta de la Asociacin de Archiveros Espaoles en la Funcin Pblica, compareci en el Congreso de los Diputados6, y me limito a afirmar
que los archiveros son garantes de un derecho de acceso efectivo y de calidad7. Y desde
luego para no entrar en diatribas aludir a la profesin del archivero en relacin con
el significado de los archivos en general y concretamente a su actitud ante los temas
aqu tratados, empleando para ello la Declaracin Universal de los Archivos:
- Los archivos registran decisiones, acciones y memoria. Constituyen un patrimonio
nico e irremplazable que se transmite de generacin en generacin. Los documentos son
gestionados desde su origen para preservar su valor y su significado. Son fuentes fiables de
informacin que garantizan la seguridad y la transparencia de las actuaciones administrativas de las organizaciones..El libre acceso a los archivos enriquece nuestro conocimiento de la sociedad, promueve la democracia, protege los derechos de la ciudadana
y mejora la calidad de vida.
- Por ello nosotros reconocemos el carcter esencial de los archivos para garantizar una
gestin eficaz, responsable y transparente, para proteger los derechos de la ciudadana,
para el establecimiento de la memoria individual y colectiva...
Asimismo he de recordar, para que las palabras que prosiguen se consideren en
este contexto, que el Cdigo de tica Profesional del Consejo Internacional de Archivos establece (art.6) que Los archiveros promovern el acceso ms amplio posible a los
archivos y proporcionarn un servicio imparcial a todos los usuarios. Y por ultimo para
establecer an ms claramente lo que considero que ha de perseguir una ley de transparencia y de acceso aludir a la funcin de los archiveros, establecida en los Principios
de Acceso del Consejo Internacional de Archivos: Los archiveros son los pilares de una

Esther Cruces Blanco

Sin Archivos no hay transparencia ni acceso a los Documentos Pblicos. DOCUMENTOS, ARCHIVOS E
INFORMACIN ANTE EL ANTEPROYECTO DE LEY DE TRANSPARENCIA PBLICA DE ANDALUCA.

archivos ser una ley que defraude unas expectativas reales sobre el derecho a conocer
qu hacen da a da las Administraciones Pblicas tambin sera conveniente sobre
la actividad privada y sus responsables polticos y administrativos. El debate sobre
estos principios est en el gora, en las calles y plazas de este Pas.

6. En relacin con la tramitacin del Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la informacin pblica y buen gobierno el 20 de marzo de 2013. http://www.congreso.es/portal/page/portal/Congreso/
GenericPopUp?next_page=/wc/verEmisionAudiovisual&idOrgano=301&idSesion=11&fecha=20/03/
2013&secuencia=537292&legislatura=10.
7. FERNNDEZ CUESTA, F. Al servicio de la transparencia. El papel de los archiveros y la gestin
documental en el acceso a la informacin pblica. Mtodos de Informacin (MEI). II poca. Vol. 3 n5
2012. p. 157.

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No obstante soy consciente de que lo expuesto hasta el momento a nadie le importa, se desconoce y, lo que es an peor, no quiere ser conocido, los archiveros y
por ende los archivos an somos considerados los de los papeles viejos, menospreciando nuestro trabajo a priori, y son muchas las voces que ponen esta situacin de
manifiesto, esa manera de ignorar a los archivos y a sus profesionales9, reflexin que
traigo a colacin porque algo de este sentir evitar decir pensar se infiere en este
Anteproyecto de Ley.
Asimismo el anlisis del Anteproyecto de Ley se ha de abordar desde la perspectiva del trabajo en un archivo, en el contexto real para el ejercicio de la transparencia,
la realidad del da a da. Con frecuencia nos encontramos hechos fortuitos o provocados que dan con los documentos en las llamas, indudablemente para impedir la
transparencia, la rendicin de cuentas y para eliminar pruebas: archivos quemados
(juzgados, archivos municipales como el reciente caso de Los Palacios), archivos destruidos y comidos por cabras (recordemos la documentacin del ayuntamiento de
Benadalid (Mlaga) y del CEDER Serrana de Ronda10) o porque las estanteras de
un archivo de una oficina de urbanismo se caen (por ejemplo en el Ayuntamiento
de Marbella), con el riesgo para la transparencia y para quienes en el lugar trabajan.

8. Pueden ser consultados, en espaol, en www.ica.org.. HUSKAMP PETERSON, T. Access principles: developing a statement of best practice. Standards for records and archives. COMMA. 2011-2012
pp. 93-100.
9. Podemos apreciar la ausencia de control archivstico en los problemas a los que se han enfrentado los
archiveros con respecto a la valoracin. La documentacin, si nos fijamos en la totalidad del recurso, el flujo
de trabajo dentro del recurso o la prisa actual por desarrollar aplicaciones dentro de marcos informticos
giles, no tienen en cuenta la idea de recorkeeping a la hora de formarse. Por lo general, y a pesar de abordar
los problemas de diferentes formas, se ignora a los archiveros. UPWARD, F. La valoracin para la gestin
y para la investigacin histrica en la era digital. La perspectiva del continuo de los documentos. El
archivo del maana: el futuro de centros y usuarios. TABULA. N 16 (2013) p. 76.

Esther Cruces Blanco

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cultura de la accesibilidad, pero han de cumplir las restricciones establecidas por las normas y por las autoridades, por la tica y por los requisitos de quienes han donado archivos8.

10. La documentacin del ayuntamiento de Benadalid sobre subvenciones de la Junta sin justificar
se la haban comido las cabras. comunicado del CEDER de 29 de junio de 2012, para desentenderse
de la actuacin de su gerente, el acalde de Benadalid, a quien la fiscala le imputa delitos por malversacin, falsedad de documento pblico y fraude de subvenciones www.revistaelobservador.com. Noticia
comentada por: A. Snchez Blanco: Los ayuntamientos pueden ofrecer noticias como la aportada por el
Ayuntamiento malagueo de Benadalid, en el que los documentos que se le reclamaban sobre subvenciones
sin justificar haban desaparecido por efecto del atpico procedimiento de ser alimento de animales domsticos
objeto de detallada identificacin. SNCHEZ BLANCO, A. Patrimonio documental y documentos
pblicos. Revista sobre patrimonio cultural; regulacin, propiedad intelectual e industrial. RIIPAC. N1
(noviembre, 2012) pp. 75-76; y por E. Cruces: CRUCES BLANCO, E. Se rompi la palabra transparencia de tanto usarla. Archivamos. ACAL n. 87 (1/2013) p.8.

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II.- Algunos conceptos bsicos


1.- Informacin y documentos.
En primer lugar se ha de recordar que no es lo mismo informacin que documentacin y documentos. La informacin es el mensaje, el documento la plasmacin formal del mensaje y del acto que produce efectos, adems el documento ha de
contar con unos requisitos que le imprimen garantas; por ello en el mbito de las
Administraciones Pblicas se apela al rigor en el documento administrativo13. Sin
entrar en el debate terico al respecto, y en relacin con el tema que aqu nos ocupa,
se ha de recordar que la Convencin de las Naciones Unidas contra la corrupcin
manifiesta la diferencia entre informacin y documentacin: por un lado apela a la

11. Con respecto a la disponibilidad (7.2.5.). AENOR. Informacin y documentacin. Gestin de documentos. Parte: Generalidades. UNE 15.849-1: 2006.
12. Si resulta tan importante regular la conservacin de los documentos y expedientes administrativos
es debido a su valor probatorio y por contener informacin relevante que puede ser utilizada tanto por la
administracin y los tribunales como por los ciudadanos a la hora de realizar sus pretensiones o formar su
criterio para tomar decisiones de todo tipo. Que los documentos y expedientes no se destruyan o extraven es
el presupuesto de su puesta a disposicin de aquellos sujetos a los que el ordenamiento les reconozca el derecho
de acceso. RIVERO ORTEGA, R. El expediente administrativo. De los legajos a los soportes electrnicos.
Pamplona, 2007 p. 136.

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La transparencia se quiera o no, lo citen las leyes o no, est relacionada con la
posibilidad de utilizar documentos, pero para ello el documento ha de estar disponible, y un documento disponible es aquel que puede ser localizado, recuperado, presentado
e interpretado11, es decir un documento que est en un archivo, con un tratamiento
archivstico. El Anteproyecto de Ley que aqu se analiza hace mencin a la necesidad
de que los documentos estn localizados, de manera que si bien los archivos no se
citan, stos subyacen en la necesidad de que los documentos estn disponibles as
como la informacin que stos aportan. Indudablemente el derecho de acceso, y por
ende de transparencia, est mediatizado por la posibilidad de tener a disposicin los
documentos y por ello la necesidad de regular la conservacin de los expedientes12.

13.- La especial posicin del sector pblico y muy particular de sus Administraciones Pblicas, en calidad
de entes que instrumentan la relacin de los ciudadanos con los Poderes Pblicos, exige de stas un nivel de
ejemplaridad que tiene que mostrarse, tanto desde la perspectiva de ser las Administraciones unas estructuras
organizativas serviciales de los ciudadanos y costeadas por ellos y que, de modo simultneo, tienen que mantener un acusado nivel en sus acciones cuando ejercitan competencias que permiten requerir de los ciudadanos
comportamientos onerosos, gravosos o que requieren mantener una determinada disciplina en su actuar. Desde estas claves hay que entender la necesidad de incorporar rigor al documento administrativo. SNCHEZ
BLANCO, A. El documento administrativo y su valor. Gestin de Archivos y documentos en las Administraciones Pblicas. Consejera de Cultura y Medio Ambiente. Crdoba, 1994 p. 186.

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Informacin y documentos en relacin con la transparencia, el acceso y el derecho a la informacin que no obstante, segn algunos autores, nuestro ordenamiento
jurdico no reconoce un genrico derecho a la informacin16, derecho citado en el Anteproyecto que aqu examinamos, aunque lo que la Constitucin Espaola establece
es el derecho al acceso a los archivos y registros, y, sin embargo, este Anteproyecto
ignora este derecho, o lo pervierte. La importancia de definir los objetos de una ley
sobre transparencia, es decir, la informacin pblica o los documentos, tambin
ha sido planteada para el Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la informacin
y buen gobierno del Estado17
Otro concepto que se ha de tener en cuenta, dada la referencia al mismo en este
Anteproyecto, es el de informacin pblica, para poder interpretar, quizs, qu
podra significar transparencia pblica, objeto de dicho anteproyecto. La inconcrecin de algunos trminos, sobre todo en aquellos en los que se incorpora la palabra
informacin, obliga a recordar que en Espaa ya existe la obligacin de facilitar
informacin administrativa mediante la creacin y existencia de los Servicios de
informacin administrativa, segn lo establece el R.D. 208/1996, de 9 de febrero,
por el que se regulan los servicios de informacin administrativa y atencin al ciudadano18. Para el anlisis del Anteproyecto de Ley aqu estudiado, como para otras mu14. 1.a) la difusin pblica de la informacin relativa a procedimientos de contratacin pblica y
contratos, incluida informacin sobre licitaciones e informacin pertinente u oportuna sobre la adjudicacin de los contratos ..
15. 3. . de conformidad con los principios fundamentales de su derecho interno, cada Estado
adoptar las medidas necesarias en los mbitos civil y administrativo para preservar la integridad de libros y registros contables, estados financieros u otros documentos relacionados con los gastos e ingresos
pblicos y para prevenir la falsificacin de esos documentos.
16. RAMS RAMOS, L. Los documentos de archivo. Cmo se accede a ellos. Gijn, 2011 p. 58

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difusin pblica de la informacin14 y por otro aconseja preservar la integridad de libros y documentos para evitar la falsificacin, como garantas contra la corrupcin15.
Por lo tanto son explicitas las dos categoras (informacin y documentos) para luchar
contra la corrupcin (uno de los motivos aludidos y reiterados en la actualidad en
Espaa para aprobar leyes de transparencia).

17. BARRERO RODRIGUEZ, C. La Disposicin Adicional 1.3 del Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la informacin y Buen Gobierno y sus negativos efectos en el mbito de la aplicacin
del derecho de acceso a la informacin. Revista Espaola de Derecho Administrativo. n158 (abril-junio,
2013) p. 4.
18. El R.D. 208/1996, de 9 de febrero, por el que se regulan los servicios de informacin administrativa y atencin al ciudadano, mediante esta disposicin se seal la informacin administrativa
como el cauce adecuado para que los ciudadanos accedan al conocimiento de sus derechos y obligaciones. El
decreto distingue entre informacin general la referida a la identificacin, fines, competencia, estructura,
funcionamiento y localizacin de unidades administrativas, requisitos de los proyectos o solicitudes y trami-

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Y en este contexto de facilitar informacin sobre las actuaciones de las Administraciones Pblicas, y para el mbito de Andaluca, no debemos olvidar los archivos,
los archivos como unidades destinadas al servicio pblico de la informacin, y para
ello recordemos el art. 2d) de la Ley 7/2011 de documentos, archivos y patrimonio
documental que entiende que el archivo es, tambin, esa unidad administrativa o
institucin que difunde los documentos.
Por lo tanto qu debe pretender una ley de transparencia?, indudablemente informar, facilitar informacin elaborada por los poderes pblicos pero tambin permitir el acceso a los documentos. Pongamos para ello un ejemplo sobre lo que es
demandado realmente para conseguir transparencia en la gestin pblica: los concejales del Grupo Socialista del Ayuntamiento de Mlaga solicitaron al consistorio
datos sobre un asunto en concreto, la Concejala de Medio Ambiente les proporcion
informacin sobre el tema, pero los concejales del PSOE reclamaban documentos,
no informacin, lo que provoc elevar el asunto a los Juzgados de lo Contencioso
Administrativo20, todo ello sin perjuicio de lo ya establecido al respecto en el art. 77
de la Ley de Bases del Rgimen Local21. En este sentido, el de la peticin de documentos, han sido hechas propuestas por quienes han participado en apuntar sugerencias a la Ley aqu tratada: conocimiento de nminas y dietas, informacin detallada
de contratos, relacin de gastos y rendicin de cuentas..22

tacin de asuntos e informacin particular, concerniente a procedimientos en tramitacin, identificacin


de autoridades y personal y entidades vinculadas a la Administracin bajo cuya responsabilidad se tramiten
los procedimientos MACI, M. El Derecho a la informacin en el Ordenamiento jurdico espaol.
Derecho de la informacin. Barcelona, 2003. p.163.
19. TAYLOR, H.A. Los servicios de archivo y el concepto de usuario. Un estudio RAMP. UNESCO Pars,
1984 p. 10.
20. Noticia que fue publicada por los medios el 9 de junio de 2013.

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chas ocasiones, adopto como principio la aseveracin: Empleamos con tanta libertad
la palabra informacin que propendemos a dar por sentado su significado19, de manera
que un determinado mensaje pierde su significado.

21. El art. 77 LBRL reconoce a los miembros de las Corporaciones Locales el derecho a obtener del Alcalde
o Presidente o de la Comisin de Gobierno cuantos antecedentes, datos o informaciones obren en poder de los
servicios de la Corporacin y resulten precisos para el desarrollo de su funcin-. Y dado que los antecedentes
y datos son expresiones que pueden reconducirse a la nocin ms amplia de informacin, el derecho que
tratamos es sin duda un derecho a la informacin, en el sentido de que su finalidad ltima es obtener informacin. Ahora bien, esta finalidad puede alcanzarse de formas muy diversas. FERNNDEZ RAMOS, S.
Los concejales y el acceso a la informacin. El derecho de los concejales de acceso a la documentacin local.
Granada, 2003 p. 9.
22. Informe sobre las propuestas ciudadanas recibidas en la web. http://www.juntadeandalucia.es/transparencia/anteproyecto/texto.html.

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En este sentido se ha de tener en cuenta que el concepto de transparencia es ms


amplio que el de publicidad administrativa siendo sta adems un requisito de algunos procedimientos administrativos, por ello la transparencia se relaciona con las
buenas prcticas administrativas y con la buena administracin. Se ha de recordar
que el procedimiento administrativo no es sino la forma de ejercitar una actividad administrativa que se fundamenta en unos principios generales entre los cuales se incluye
el de publicidad, lo cual no significa apertura del procedimiento para conocimiento
de todos los ciudadanos, se refiere a la publicidad de las actuaciones administrativas27. Y si bien el Anteproyecto aqu escrutado menciona la publicidad de algunas
actuaciones administrativas entendemos que no se refiere al principio de publicidad,
siendo ste bsico en un Estado de Derecho y un elemento fundamental de control

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2.- Transparencia, rendicin de cuentas, buenas prcticas y buen gobierno.


La palabra transparencia, sobre la que recae un indudable abuso, se ha convertido en un recurso fcil y en una muletilla para cualquier discurso o disertacin que
pretenda mostrar visos de modernidad, y, desde luego, que aspire a dejar patente
alejamiento a asuntos vinculados con la corrupcin, a malas prcticas en las Administraciones Pblicas y privadas23, etc; igualmente el adjetivo transparente unido a
cualquier sustantivo provoca en ms de una ocasin hilaridad (si el oyente o lector
visibiliza lo que se ha expresado). Sobre este abuso de la palabra transparencia nos
hemos manifestado algunos de los presentes24, entre ellos el profesor Guichot, quien
ha manifestado: La palabra transparencia se ha convertido en un mantra. Sale en los
discursos polticos todos los das25. Tal como ocurre con el concepto de acceso, el de
transparencia puede ser definido de diversas maneras porque al fin y al cabo no es
ms que el conocimiento de lo que los poderes pblicos y las administraciones pblicas estn realizando, produciendo o tramitando en un momento determinado,
por ello quienes bien conocen el derecho de acceso tambin incluyen en el mismo el
principio de transparencia26.

23. La Convencin de las Naciones Unidas contra la corrupcin, en su art. 12, atiende a las exigencias
con respecto al Sector privado, impidiendo la destruccin de documentos: Cada estado establecer las
medidas oportunas para prevenir la corrupcin entre ellas evitar f ) la destruccin deliberada de documentos de contabilidad antes del plazo previsto por la Ley.
24. CRUCES BLANCO, E. Se rompi pp. 5-9.
25. La informacin del poder es de todos y debe ser pblica. El Pais. Andalucadomingo. 17 de
febrero de 2013. Emilio Guichot.
26. RAMS RAMOS, L. El derecho de . pp. 199-207.
27. GAMERO CASADO, E. y FERNNDEZ RAMOS, S. Manual bsico de derecho administrativo.
Madrid, 2005 p. 236, 239.

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Para atender a las diversas definiciones y acepciones de la palabra transparencia,


es recomendable la consulta del Libro Verde. Iniciativa Europea a favor de la transparencia30 y a las expectativas que acerca este asunto a la realidad y a lo desarrollado
en el mbito europeo; as como es aconsejable conocer el estado de la cuestin sobre
este asunto elaborado por el profesor E. Guichot, precisamente en un foro organizado por archiveros31.
No obstante junto a quienes abogan porque la transparencia se basa en la informacin y la difusin de documentos, algunas entidades como Transparencia Internacional Espaa asocian la transparencia slo a la informacin al afirmar que
transparencia es la cualidad de un gobierno, empresa, organizacin o persona de ser
abierta en la divulgacin de informacin, normas, planes, procesos y acciones32, en
contradiccin con lo propugnado por otras asociaciones y fundaciones.
La rendicin de cuentas se asocia intrnsecamente con la transparencia, es decir
una forma de mostrar a la ciudadana el modelo de gestin, la capacidad y celeridad
en la tramitacin de asuntos, la disposicin de la Administracin y de sus responsables en demostrar buenas conductas, asunto ste la rendicin de cuentas por otro
lado surgido en el siglo XVIII. En este sentido la Ley escocesa sobre transparencia es
28.es indiscutible la profunda conexin que existe entre el principio de publicidad y la democracia, en
cuanto que sta es una forma de gobierno que excluye la ocultacin y el secreto de las decisiones que se dicten
para favorecer los intereses generales, igualmente se ha de considerar, la vinculacin existente entre el principio de publicidad y el Estado de Derecho, puesto que la informacin constituye un valioso instrumento de
control de la ciudadana sobre la actuacin del poder pblico. JIMNEZ PLAZA, M.I. El derecho de acceso
a la informacin municipal. Madrid, 2006 p. 16.
29. No obstante, el principio de transparencia administrativa ha acabado por banalizarse en su sentido
tcnico debido a su utilizacin abusiva por la clase poltica y los medios de comunicacin, constituyendo un
fin un simple antnimo de secreto, que se aplica tanto a entidades pblicas como privadas. .el concepto
de transparencia ha derivado en la idea de la publicidad administrativa, tecnicismo que podemos entroncar
con algunos de los principios reconocidos en nuestra Constitucin. MONFORT PASTOS, M. El derecho de
acceso de los ciudadanos a la documentacin municipal. Barcelona, 2004 p.29.

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de los ciudadanos sobre las actuaciones de la Administracin28. Pero debido a la banalizacin del principio de transparencia ste ha derivado en la idea de publicidad
administrativa29 o provoca indeterminaciones y contradicciones que afloran en discursos e, incluso, en anteproyectos de Ley, como la aqu tratada.

30. Libro Verde. Iniciativa Europea a favor de la transparencia. Bruselas, 3 de mayo de 2006. Este
trabajo parte de otras medidas ya adoptadas, como es la legislacin relativa al acceso a los documentos
(reglamento CE n 1049/2001) que establece el marco para el acceso a los documentos no publicados
de las instituciones y organismos de la UE.
31. GUICHOT REINA, E. La transparencia en Espaa: estado de la cuestin. El derecho a saber y
el deber de la privacidad: el acceso a los documentos. Tabula n15. (2012) pp. 259-288.
32. Transparencia Internacional Espaa: http://www.transparencia.org.es.

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Este concepto de la rendicin de cuentas mediante la exhibicin de los documentos que avalan y/o justifican las decisiones suele estar vinculado con el acceso a los
documentos, ya expona esta relacin el estudio clsico y bsico sobre el acceso, el
informe RAMP de M. Duchein: El derecho de acceso a los archivos oficiales se podra
finalmente derivar del derecho de los ciudadanos a controlar los actos de los funcionarios, tal como lo enuncia la Declaracin de los Derechos del Hombre y del ciudadano
de 1789, artculo 15: los agentes pblicos deben rendir cuenta de su administracin34.
El vnculo inexorable entre acceso a los documentos y a los archivos y la rendicin
de cuentas tambin ha quedado expresado en los Principios de Acceso del Consejo
Internacional de Archivos. Principio 1. El acceso a los archivos de las Administraciones
Pblicas es fundamental para que exista una sociedad informada. La democracia, la obligacin de rendir cuentas, la buena administracin y el compromiso con la ciudadana
requieren una garanta legal para que los individuos puedan tener acceso a los archivos de
organismos pblicos de los gobiernos nacionales, territorios autnomos, gobiernos locales,
instituciones intergubernamentales y cualquier organizacin o persona fsica o jurdica
que desempee funciones pblicas y que gestionen fondos pblicos. Y prosiguiendo con
este compromiso y con la realidad de que los archivos y los archiveros son la piedra
angular para la transparencia y la rendicin de cuentas la prxima Conferencia Anual
del Consejo Internacional de Archivos el prximo mes de noviembre versar sobre
estos aspectos35.
Ejemplos sobre la correspondencia biunvoca entre la rendicin de cuentas y el
acceso a los documentos hay sobremanera pueden ser analizados en el Portal de
Rendicin de Cuentas36, pero podemos recordar un caso relativamente reciente, el
33. Historias de mundos transparentes. El Pas. 15 de septiembre de 2013.
34. DUCHEIN, M. Los obstculos que se oponen al acceso, a la utilizacin y a la transferencia de la
informacin conservada en los archivos. Un estudio RAMP. UNESCO. Pars, 1983 p.11.

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un modelo a seguir para quienes enarbolan las bondades de la transparencia ya que


esta disposicin establece que las autoridades estn obligadas a entregar informes y
estudios en los que se basan para sus decisiones33, es decir, mostrar documentos previos a una decisin, no elaborados a posteriori.

35. Annual conference 2013. Accountability, transparency and access to information - It seemed
like a really good time to focus on the role of archivists and records managers as well as policy makers and
researchers in ensuring these values can be met at the same time as pretecting the rights of individuals when
appropriate. CROCKETT, M. Annual conference 2013. Accountability, transparency and access to
information. ICA. Flash. n26. (julio, 2013) p. 16.
36. Portal de rendicin de cuentas. http://www.rendiciondecuentas.es/es/index.html. El Portal Rendicin de Cuentas se configura como un instrumento bsico que contribuye a la transparencia de las
cuentas de la Administracin local, que se muestran tal y como han sido aprobadas por sus respectivos
Plenos, hacindolas ms accesibles a los ciudadanos.

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En esta relacin inmediata entre los archivos y la transparencia, mediante la rendicin de cuentas, ha de ser introducido otro elemento del trabajo en los archivos,
una prctica bsica para la adecuada existencia de archivos y para que los documentos
siempre estn correctamente custodiados y localizados: la gestin documental38.
La transparencia es fruto de unas buenas prcticas administrativas pero tambin
es el rotor del buen gobierno o de la buena administracin, as queda de manifiesto
en el Informe sobre la propuesta del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al acceso
del pblico a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisin (29
de noviembre de 2011), pero adems para alcanzar esa buena administracin este
Informe introduce un elemento bsico para todo ello y que los archiveros siempre
tenemos en cuenta: la definicin de los procedimientos administrativos internos39.
Por qu aludo a ello en relacin con la transparencia y los documentos?, evidentemente por aquellas prcticas relacionadas con la gestin de documentos y con la gestin documental, como elementos consustanciales y bsicos para la transparencia y el
buen gobierno y con la correcta organizacin de los archivos (tambin los de oficina),
y para la localizacin inmediata de los documentos, todo ello, insisto, est vinculado
con el acceso y el buen gobierno; aspectos que han quedado establecidos, adems,

37. John Ackerman e Irma E. Sandoval. Leyes de acceso a la informacin en el mundo. Mxico, 2005)
apud. ALBERCH, R. Archivos y derechos humanos. Gijn, 2008 p. 28.

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de la subida de dietas de la Junta de Portavoces del Parlamento de Andaluca. Sin


entrar en la adecuacin a derecho de dicho acto administrativo el problema se suscit
por la negativa de la Mesa de Portavoces a entregar las actas, a la prohibicin de acceso a estos documentos y la sustitucin de los mismos por unas certificaciones ad hoc
(es decir un documento, una informacin elaborada para la justificacin, ergo no es
lo mismo mostrar los documentos que elaborar informacin para rendir cuentas. El
alboroto provoc que se propusiera, incluso, la destruccin de las actas). Es por ello
que la creciente regulacin del derecho de acceso a la informacin mediante leyes de acceso
se orienta a aumentar la transparencia de la administracin pblica, con objeto de mejorar el control democrtico y la rendicin de cuentas a la sociedad por parte del Gobierno37.

38. Records and recorkeeping are fundamental to transparent, accountable government, lo que se ha de llevar a cabo mediante alianzas estratgicas entre los archivos y las autoridades que han de rendir cuentas
(accountability authorities). PEARSON, D. Archives, auditors and accountability strategic alliances.
COMMA. 2008 p. 37.
39. considerando n3 bis: La transparencia tambin debe reforzar los principios de una buena administracin en las instituciones ..Los procedimientos administrativos internos deben definirse en consecuencia y
han de ponerse a disposicin recursos financieros y humanos adecuados para poner en prctica el principio de
apertura. ..La apertura conlleva tambin una mayor transparencia en la aplicacin de los procedimientos
administrativos y legislativos.

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La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unin Europea, proclamada en


la cumbre de Niza del ao 2000, y que fue recogida en el proyecto de Constitucin
Europea, establece el principio de buena administracin, principio que reconoce el
derecho fundamental del ciudadano a varios logros en su relacin con la Administracin Pblica, entre ellos expresamente, el derecho de todo ciudadano a acceder al
expediente que le afecte, dentro del respeto a los intereses legtimos de confidencialidad y del secreto profesional y comercial.
Por otro lado, y dado que el Anteproyecto de Ley que aqu tratamos parece que
alude a ello sin citarlo expresamente, se ha de recordar otro concepto asociado a la
transparencia, el gobierno abierto, una nueva forma de entender la gestin pblica41; pero esta apertura no es slo mostrar lo que la Administracin hace, no consiste
en abrir aquella ventana que interesa porque corresponde a una habitacin que est
arreglada y limpia, sino que consiste en dejar que el ciudadano acceda a todas las
habitaciones de la casa administrativa, y con ello compruebe la decencia de todos
los rincones de la misma (no es lo mismo, insisto, informacin que documentos, no
consiste slo en aportar mucha informacin en portales y pginas web), la esencia de
la transparencia y de la rendicin de cuentas es el acceso a los documentos. Es cierto
que hoy, con el apoyo de las tecnologas de la informacin, la sociedad exige mayor
transparencia y control sobre las instituciones y los responsables pblicos, y las herramientas existentes para ello son ms abundantes, rpidas e inmediatas.
Ya se ha indicado que no es lo mismo informacin que documentacin, la clave
para el cumplimiento de casi todo lo relacionado con la transparencia reside en el
documento, en la posibilidad de conocer los actos y acciones mediante la consulta
40. CRUCES BLANCO, E. Gestin de documentos, gestin documental y procedimiento administrativo. La Ley 7/2011 de documentos, archivos y patrimonio documental de Andaluca.. RIIPAC.
Revista sobre patrimonio cultural: regulacin, propiedad intelectual e industrial. n2 (2013) pp. 36-57;
VALIENTE FABERO, M.I. La gestin documental en la Ley 7/2011 de documentos, archivos y
patrimonio documental de Andaluca. TRIA. N17 (2011) pp. 117-162; FERNNDEZ RAMOS, S.
La Ley 7/2011 de documentos, archivos y patrimonio documental de Andaluca. TRIA. n17 (2011)
pp.283-286.

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para el caso de Andaluca en la Ley 7/201140, Ley, por otro lado, como se pondr de
manifiesto, inexistente para el Anteproyecto de la Ley analizado.

41. El nuevo concepto de gobierno abierto est relacionado con la transparencia, Se trata de una
nueva forma de entender la gestin pblica que persigue en ltima instancia el fortalecimiento democrtico,
alejndonos de un sistema de relacin con los ciudadanos de muy baja intensidad, propio de un modelo
burocrtico totalmente agotado, Cuando se habla de transparencia, de trabajar en abierto, hay que pensar
en una va de doble sentido: no est aludiendo solo al hecho de abrir las administraciones para que se vean
desde fuera, sino de abrir desde dentro para entre lo que est fuera, slo entonces se puede hablar del open
government. CERD DAZ, J. Gestin documental y gobierno abierto. El archivo en la repblica de
los datos. El archivo del maana: el futuro de centros y usuarios. TABULA. N 16 (2013) pp. 123-124.

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La restriccin que el Anteproyecto de Ley hace de la transparencia slo al concepto de informacin puede ser fruto de diversos planteamientos: la voluntad de que
no sea una ley de acceso, un rechazo cierto a una total transparencia rendicin de
cuentas, buena administracin o tal vez porque se piensa que hablar de informacin
es tratar de algo ms que de los documentos44, entendiendo los documentos como
objetos caducos y poco modernos y que una administracin puede llegar a ser mucho ms transparente creando portales informativos y rellenando la web de datos.
La diferencia entre informacin y documentacin, y su repercusin en el entendimiento y configuracin de una slida transparencia no es una cuestin que
justifiquemos los archiveros porque trabajamos con documentos o estimen los
especialistas en Derecho, se ha de recordar aqu que la Norma UNE-ISO 15.8491: 2006, Informacin y documentacin. Gestin de documentos. Parte: Generalidades.
que se entiende es de aplicacin en toda estructura administrativa deja claro en su
ttulo que se trata de dos elementos distintos pero complementarios, pero adems,
la Norma fue concebida, entre otros factores, para que los documentos permitan
a las organizaciones proporcionar evidencias45. No obstante la regulacin sobre la
transparencia y el acceso a la informacin deber, en palabras del E. Gichot, referir
42. Diccionario de la Real Academia Espaola.
43. Sobre las diferencias entre informacin y documentacin an sigue teniendo vigencia la obra de
DESANTES GUANTER, J.M. Teora y Rgimen jurdico de la documentacin. Madrid, 1987.
44. FERNNDEZ CUESTA, F. Al servicio de la transparencia. p. 155.

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de los documentos que las acreditan. Informar es enterar, dar noticia de algo.;
documentar es probar, justificar la verdad de algo con documentos; documentar es
instruir o informar a alguien acerca de las noticias y pruebas que ataen a un asunto42, por lo tanto en estas definiciones clsicas encontramos dos aspectos de la informacin, y al parecer, el Anteproyecto de la Ley de transparencia de Andaluca ha
adoptado por la primera acepcin43.

45. Los documentos permiten a las organizaciones: - a) realizar sus actividades de una manera ordenada, eficaz y responsable; - b) prestar servicios de un modo coherente; - c) respaldar y documentar la
creacin de polticas de decisiones a un nivel directivo; - d) proporcionar coherencia, continuidad y
productividad a la gestin y a la administracin; - e) facilitar la ejecucin eficaz de actividades en el seno
de la organizacin; - f ) garantizar la continuidad en el caso de catstrofe; -g) cumplir con los requisitos
legislativos y reglamentarios, incluidas las actividades archivsticas, de autora y de supervisin;
-h) proporcionar proteccin y apoyo en los litigios, incluyendo la gestin de riesgos en relacin con
la existencia o ausencia de las actividades realizadas por la organizacin; -i) proteger los intereses de la
organizacin y los derechos de los empleados, los clientes y las partes interesadas, presentes y futuras; -j)
apoyar y documentar las actividades de investigacin y desarrollo presentes y futuras, las realizaciones
y los resultados, as como la investigacin histrica; -k) proporcionar evidencia acerca de actividades
personales, culturales y de las organizaciones; -l) establecer una identidad personal, cultural y de la
organizacin; -m) mantener la memoria corporativa personal o colectiva.

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Asimismo llama la atencin que el Anteproyecto de Ley aqu analizado no enarbole la palabra acceso, teniendo en cuenta que ste es reconocido como un derecho
y que el concepto de transparencia va unido al concepto de acceso a la informacin:
La informacin que tiene el poder debe ser pblica porque es de todos. Los ciudadanos
tienen derecho a conocer en qu se gastan los fondos pblicos47.
Los documentos se convierten en el vrtice de este arduo debate sobre a qu se
puede acceder si a informacin (elaborada) o a documentos (directamente a la informacin en ellos contenida) y por lo tanto, tal vez a dos tipos de concepto de transparencia y por ende a dos tipos de leyes sobre transparencia. Lo que ha de perseguir
la transparencia en las Administraciones Pblicas es la evidencia de sus acciones
mediante el valor probatorio del documento, al menos as se recoge en el Convenio
de Tromso (Consejo de Europa de 18 de junio de 2009)48 y son muchas las voces
que apelan a que lo que realmente debera ser considerado como transparencia en las
Administraciones es al derecho de acceso a los expedientes administrativos49. Indudablemente para ello el documento ha de tener unos requisitos expresados tanto por

46. Conforme al Derecho europeo y comparado, una nueva regulacin de la transparencia y el acceso a
la informacin debe referir el objeto del derecho bien a la informacin, poniendo lmites de concrecin, o
bien a los documentos, entendidos en el sentido ms amplio, incluyente de la informacin obrante en bases
de datos que pueda obtenerse con tratamientos sencillos, debiendo articularse la configuracin de las bases de
datos de forma que puedan dar respuesta a las peticiones de informacin ms reiteradas o destacadas, incluir
cualquier informacin o documentacin, final o preparatoria, sin perjuicio de la posible aplicacin de lmites
para preservar la efectividad del proceso de toma de decisiones, y referir el derecho a cualquier informacin o
documentacin en poder de los sujetos obligados, haya sido o no generada por stos. GUICHOT REINA, E.
La transparencia en Espaa: estado de la cuestin. .. p. 267.
47. La informacin del poder es de todos y debe ser pblica. El Pais. Andalucadomingo. 17 de febrero de 2013. Emilio Guichot.

Esther Cruces Blanco

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el objeto del derecho bien a la informacin, poniendo lmites de concrecin, o bien a los
documentos, entendidos en el sentido ms amplio46.

48. lo que se requiere es el valor probatorio de un documento, es decir que es evidencia de sus acciones,
a efectos de responsabilidad y memoria, este valor probatorio se fundamenta en una serie de requisitos
como seala la Norma ISO 15.489: autenticidad, fiabilidad, integridad, disponibilidad. FERNNDEZ
CUESTA, F. Al servicio de la transparencia. . pp. 155-156.
49. C. Debasch considera que el concepto de transparencia administrativa, que busca convertir a la
Administracin en una casa de cristal se compone de varios factores y se proyecta a travs de tres mecanismos.
Uno de estos mecanismos o instrumentos es: 1) el derecho de acceso a los expedientes administrativos. stos,
segn el autor, no son propiedad de la Administracin sino de los ciudadanos, por lo que deben estar a disposicin de los mismos; el consumidor, el usuario, tienen el derecho a acceder a los expedientes administrativos,
que son pblicos apud. RAMS RAMOS, L. El derecho de acceso a archivos y registros administrativos.
Madrid, 2008 pp. 200-201.

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Por otro lado el concepto de documento, necesario para ser reflejo de la actuacin
de un organismo, queda definido en el Informe sobre la propuesta del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al acceso del pblico a los documentos del Parlamento Europeo,
del Consejo y de la Comisin -ya citado- donde se considera que estos documentos
son el resultado de asuntos relativos a las polticas, acciones y decisiones que entran en
el mbito de la responsabilidad de una institucin, un rgano o un organismo51, y
considero que ste sera el marco de referencia para conocer la actividad de cualquier
administracin europea.
As pues si los documentos con todas sus garantas y en todo tipo de soportes
son piezas bsicas para conocer la accin de los organismos pblicos nos encontramos ante la necesidad de que los documentos deban estar en archivos, del tipo que
sea, y debidamente tratados, como igualmente propugna el Informe anteriormente
citado52, por circunscribir este anlisis slo al mbito europeo. Los archivos no son
algo anecdtico en las organizaciones, son piezas bsicas avaladas por un funcionamiento que va ms all de directrices tcnicas archivsticas y de leyes sobre archivos,
los archivos hoy estn sustentados por un amplio conjunto de normas ISO53.

50. GALLEGO ANABITARTE, A, y MNDEZ REXACH, A. Acto y procedimiento administrativo.


2001; GAMERO CASADO, E. y FERNNDEZ RAMOS, S. Manual bsico de derecho administrativo. Madrid, 2005; MUOZ RIVERO, R. El expediente administrativo. De los legajos a los soportes
electrnicos. Pamplona, 2007.
51. artculo 3: a efectos del presente Reglamento se entender por: a) documento: todo contenido, sea
cual fuere su soporte (escrito en versin papel o almacenado en forma electrnica, grabacin sonora, visual o
audiovisual) referente a asuntos relativos a las polticas, acciones y decisiones que entran en el mbito de la
responsabilidad de una institucin, un rgano o un organismo de la Unin. Los datos contenidos en sistemas
de almacenamiento, tratamiento y recuperacin electrnica, incluidos los sistemas externos utilizados para el
trabajo de una institucin, constituyen un documento, en particular, si pueden extraerse utilizando cualquier
herramienta razonablemente disponible para la explotacin del sistema en cuestin.

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el Derecho Administrativo espaol50 como por la Norma UNE-ISO 15.489-1:2006


citada.

52. Informe sobre la propuesta del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al acceso del pblico a
los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisin. 29 de noviembre de 2011. considerando 12 quinquies: La institucin, el rgano o el organismo responsable Deben ponerse de acuerdo,
de conformidad con el artculo 295 del TFUE, sobre unas directrices comunes en cuanto a la forma en que
cada unidad organizativa debe registrar los documentos internos, clasificarlos en caso de posible perjuicio a
los intereses de la Unin y archivarlos para necesidades temporales o histricas, de acuerdo con los principios
establecidos en el presente Reglamento.
53. As pues, podemos establecer una relacin inicial de normas ISO aplicadas a los archivos y a los documentos de archivo. Al observar esta lista, la primera impresin que debemos sacar es que la aplicacin de
normas ISO en los archivos no es ya ni anecdtica ni coyuntural y que la aparicin de normas de aplicacin
directa e integral sita a los archivos y a los servicios que los organizan y gestionan en la modernidad y con una

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Por ello se exige una poltica activa de las Administraciones Pblicas en esta materia de la transparencia, las autoridades han de adoptar medidas para poner a disposicin del ciudadano los documentos pblicos55, no slo la informacin pblica (an
cuando ste concepto fuera claro y transparente).
III.- Anlisis del Anteproyecto de Ley de Transparencia Pblica de Andaluca56.
Con respecto al ttulo de esta futura Ley, y tras lo expuesto, cabe preguntarnos
qu significa transparencia pblica. Probablemente el ttulo debera reflejar sin tapujos lo que quiz esta ley pretendiera: transparencia en las administraciones pblicas,
en este caso de la Administracin de la Comunidad Autnoma de Andaluca, o tal
vez la transparencia de las actuaciones pblicas. Y ciertamente debe ser as puesto que
la exposicin de motivos57 manifiesta que se buscarn mecanismos que posibiliten el
conocimiento por la ciudadana de la actuacin de los poderes pblicos, de los motivos,
slida expectativa de futuro dentro de las organizaciones. NEZ FERNNDEZ, E. Archivos y normas
ISO. Gijn, 2007 p. 29.
54. Informe GRECO (Group of States against corruption) contra la corrupcin. Consejo de Europa.
21 de junio de 2013. (Publicado el 11 de julio de 2013). Report on Spain. Transparency of parties
founding. http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/default_en.asp.

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La transparencia es hoy ms que nunca exigida por los ciudadanos tanto para las
Administraciones Pblicas como para los partidos polticos, sindicatos y empresas
debido a la avalancha de temas relacionados con la corrupcin, y en este sentido
el Informe GRECO de julio de 2013 relativo a Espaa, y a la transparencia en la
financiacin de los partidos polticos, a lo que apela es a la necesidad de documentar,
con una referencia concreta y en, este caso, a las donaciones recibidas por los partidos polticos, a la publicacin de la informacin financiera (listas de donantes, de
operaciones bancarias, balances, anotaciones bancarias.), en definitiva, a mostrar
documentos54.

55. La ordenacin contenida en el Convenio del Consejo de Europa sobre acceso a los documentos
pblicos, adoptado por el Comit de Ministros del 27 de noviembre de 2008, inspirada en la Recomendacin (2002) sobre acceso a los documentos pblicos, de 21 de febrero de 2002, en la cual ya se
sugiere la implantacin de un sistema de transparencia de la informacin pblica. - una poltica activa,
de manera que las autoridades pblicas tomarn medidas necesarias para poner a disposicin de todos
los documentos pblicos en su poder para promover la transparencia y la eficacia de la administracin,
- el Convenio del Consejo de Europa sobre acceso a los documentos pblicos, consagra en su art. 2 el derecho de acceso a los documentos pblicos en posesin de las autoridades pblicas. FERNNDEZ RAMOS,
S. Comentario de urgencia al anteproyecto de Ley de transparencia, acceso a la informacin pblica u
buen gobierno. Wolters Kluwer. Revistas. Portal de revistas. 22/07/2012. p. 8.
56. Sobre el procedimiento de tramitacin de la Ley: http://www.juntadeandalucia.es/transparencia/
anteproyecto/texto.html.
57. Por cierto en una ley de transparencia, que se supone que pretende, entre otras cosas, conseguir
una transmisin fcil de la informacin, es necesario que la palabra Democracia aparezca en caracteres

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Al inicio de la exposicin de motivos encontramos una primera contradiccin:


es citado el prembulo del Convenio del Consejo de Europa sobre el acceso a los
Documentos Pblicos destacando que el ejercicio de acceso a los documentos pblicos
proporciona una fuente de informacin para el pblico, ste debera ser el axioma sobre el que se fundamentara una ley de transparencia: el uso de los documentos para
adquirir informacin, es aqu, en este prrafo donde nicamente el Anteproyecto
expresa el valor de dos categoras diferentes: documentos e informacin; por otro
lado este principio aqu expresado no se haya reflejado en el Anteproyecto en ningn
momento, pues la Ley no se basa en el principio de acceso a los documentos, sino a
la informacin y, adems, segn se desprende del texto, una informacin elaborada
ex profeso.
La exposicin de motivos prosigue afirmando que esta Ley fomenta la integridad,
la eficacia, la eficiencia y la responsabilidad de las autoridades pblicas, no obstante la
integridad de un individuo sea autoridad pblica o no no podra nunca inculcar
integridad que es parte de un comportamiento tico, por otro lado la eficacia y la
eficiencia son principios constitucionales (arts. 31 y 103 CE), las Administraciones
Pblicas han de funcionar bajo el mandato de estos principios as como otros expresados en la Ley 30/92 de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn58 sin que tuviera que existir una ley de transparencia. Las leyes, normas y disposiciones de procedimiento administrativo existen,
y, por cierto, basadas en los actos administrativos y, por ende, en los documentos que
son y dan constancia de los mismos.

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del resultado del mismo, estos mecanismos son los actos administrativos y las
actuaciones administrativas, y por lo tato los documentos resultantes de los mismos?,
a pesar de ello entiendo una respuesta negativa dado el apreciable temor que subyace
en el texto por mencionar la palabra documento y eludir los vocablos archivo y
registro.

En algn momento este Anteproyecto debera definir qu son las autoridades


pblicas dado que las referencias son constantes, y existe una contradiccin entre el
ttulo de la Ley y la exposicin de motivos: ser una ley de transparencia pblica
o para las autoridades pblicas?, en cualquier caso, si autoridades pblicas son los
responsables polticos stos han de estar sometidos a todo un conjunto de leyes y
normas de carcter administrativo, si la referencia es para los funcionarios stos, por
el hecho de serlos, estn sometidos a esas mismas normas ms otras que le son propias
griegos as como su diseccin etimolgica?, qu se pretende con ello que realmente quien lea la se convenza del origen griego de la palabra?.
58. arts. 3, 37.7, Ttulo IV Captulo Primero, Ttulo VI Captulo II).

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La exposicin de motivos an complica algo ms el objeto de la Ley ya que en el


expositivo II, prrafo segundo, se afirma que lo que va a establecer esta Norma es,
ahora, la actuacin de los poderes pblicos ya no son las autoridades pblicas a
travs de dos grandes conceptos: la publicidad activa y el acceso a la informacin pblica sin embargo, en el art. 1, sobre el objeto de la futura Ley, slo se menciona
el derecho de acceso y no se indica si a la informacin o a los documentos, si no
se especifica, como sucede en la exposicin de motivos, debera interpretarse como
el derecho de acceso a los registros y archivos, no se citan los documentos, aunque
en un prrafo precedente se ha expresado que este Anteproyecto se fundamenta en
el Convenio del Consejo de Europa sobre Acceso a los Documentos Pblicos. Por
otro lado se ha de recordar que el principio de publicidad forma parte del Derecho
Administrativo y del procedimiento administrativo, como ya se ha indicado

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por ser funcionarios, incluso el Cdigo Penal; se desprende segn algunos artculos
de este Anteproyecto que tambin se incluira en este concepto a los trabajadores de
empresas y otros entes instrumentales de las Administraciones Pblicas.

Ahora bien, tal vez para alejarse del principio de publicidad que rige en las Administraciones Pblicas la exposicin de motivos define la publicidad activa como
la difusin por iniciativa propia de la informacin que obra en poder de los poderes
pblicos, y continua explicando parece ser qu significa informacin que obra en
poder de los poderes pblicos lo cual se define como: la informacin que sea relevante
para garantizar la transparencia de la actividad de los poderes pblicos. Esta definicin
que pudiera ser analizada bajo diversas perspectivas causa alarma pues quin determina que la informacin sea relevante?, los poderes pblicos?, el ciudadano?. Si la
calificacin de informacin relevante la determina quien ha de ser observado los
poderes pblicos, la Administracin, quien facilita la informacin para ser transparentes cmo se puede ser juez y parte?; no sera ms eficaz y henchido de transparencia que el ciudadano o las otras Administraciones Pblicas consultaran/accedieran a aquellos documentos que consideraran necesarios para analizar la actividad de
los poderes pblicos?. Se entiende que para ilustrar este prrafo se exponen algunos
ejemplos dice el texto aspectos muy variados tales como la contratacin y gestin
de subvenciones, entre otros aspectos; pero se da la circunstancia de que los procedimientos administrativos sobre contratacin y gestin de subvenciones existen o
deberan existir, pues hay ejemplos sobre la adjudicacin sin procedimiento alguno
de concesin de subvenciones59 y por lo tanto un requisito es la publicidad y la consulta del expediente a quien sea interesado en el mismo; por lo tanto una Ley como
la aqu analizada no podra dirimir lo que se considera informacin relevante; en
59. CRUCES BLANCO, E. Pasello de documentos, ERE que ERE. Archivamos. ACAL n. 86
(4/2012) pp. 5-9.

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El siguiente prrafo de la exposicin de motivos parece que aspira a enmendar


el anterior pues manifiesta que en el acceso a la informacin pblica es la ciudadana
la que toma la iniciativa, recabando de los poderes pblicos informacin que obra en su
poder. Pero los ciudadanos en muchos casos no quieren que les den informacin,
quieren ver y leer los documentos y ms an en un momento de descrdito de la
actividad poltica como el actual que ha contaminado el funcionamiento de las Administraciones Pblicas, en cuyo contexto surgen estas leyes sobre la transparencia.
Con respecto a las solicitudes de informacin (que no de acceso a los documentos) la exposicin de motivos presenta como novedad que las respuestas a las mismas
tengan una resolucin motivada (en este momento se citan los tribunales), de ello
se desprende desconocimiento o descuido ya que es consustancial a una resolucin
como finalizacin de un procedimiento administrativo o judicial la motivacin
y fundamentos de la misma, por lo tanto cul es la novedad?. Y de nuevo se pone
como ejemplo una contradiccin, pero se entiende que si alguien exige la motivacin
de las resoluciones en este tipo de procedimiento, el ciudadano que solicit informacin lo que va a conseguir es el documento de la resolucin o la sentencia, sin
embargo pudiera suceder, como ha sugerido esta exposicin de motivos, que lo que
va a ser facilitado sea una informacin relevante sobre una resolucin, entendemos
que en este caso lo que se requiere es el acceso al documento.
El Expositivo III no deja de ser una relacin de tpicos sobre el uso de las nuevas
tecnologas e Internet, asociados a la difusin de la informacin, sin que lo aqu expuesto tenga una verdadera implicacin con el concepto de transparencia asociado a
la rendicin de cuentas, buen gobierno y acceso a la documentacin.

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un procedimiento de contratacin el ciudadano y las partes que han participado en


el procedimiento quieren conocer todos los pasos administrativos pero tambin conversaciones, reuniones, todo aquello a lo que se refiere al fenmeno del ejercicio del
lobby, de los grupos de presin, de ah que en diversas disposiciones de las Instituciones Europeas se publiquen las agendas de trabajo de los polticos y altos cargos, esos
documentos en cualquier soporte es lo que la ciudadana quiere saber, no que estas
visitas y entrevistas pasen el filtro de la consideracin de informacin relevante.

La mencin a diversas Leyes, Declaraciones y Recomendaciones, en el Expositivo


IV podra ser objeto de un anlisis in extenso, pues las referencias en esos Documentos no son slo a la informacin sino expresamente, a los documentos, asunto que
obvia este Anteproyecto. No obstante lo que s debera ser exigido en esta exposicin
de motivos es la cita correcta del art. 105 b) de la Constitucin, pues si bien es cierto
que especialistas en la materia entienden que de este precepto constitucional puede
partir el derecho a la informacin y por ende la idea de transparencia ese artculo
no menciona, como dice el Anteproyecto, el acceso de los ciudadanos a la informacin
TRIA N 19. 2015
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Desde la perspectiva que en esta Jornada tratamos el Anteproyecto los archivos


de lo expresado en la exposicin de motivos en relacin con diversos preceptos del
Estatuto de Autonoma, se ha de indicar, que en el prrafo relativo a la buena administracin son citados los archivos y registros de las instituciones, como elementos necesarios para obtener una informacin eficaz la duda est en el uso de estos archivos
y registros, de ellos qu se puede obtener informacin o documentos?, informacin
de cualquier asunto o informacin contenida en los documentos que en un determinado archivo se custodian?. Por otro lado llama la atencin que en este contexto de
referencias al Estatuto el art. 134 que manifiesta el derecho de acceso a los archivos y
registros, no sea citado correctamente.
Asimismo reclama poderosamente nuestra atencin que la exposicin de motivos mencione legislacin autonmica andaluza que regulan diversos aspectos de la
transparencia y se olvide una norma que es bsica en relacin de lo tratado en el
Anteproyecto, nos referimos a la Ley 7/2011 de documentos, archivos y patrimonio documental, en la cual se expresa con claridad en su exposicin de motivos lo
siguiente: Los archivos pblicos son concebidos, ante todo, como instituciones al servicio
de la ciudadana y garantes de sus derechos en desarrollo de los valores democrticos y de
transparencia en la gestin pblica.
El Expositivo V expresa la estructura de la Ley en cinco Ttulos, y sin entrar en la
redaccin farragosa, exige atencin el hecho de que aparecen nuevas figuras responsables del establecimiento de principios bsicos (de transparencia, de libre acceso)
que ahora son personas y entidades afectadas por la aplicacin de esos principios. Se
indica que es un principio bsico, relacionado con esta ley, el libre acceso, pero no
se aclara a qu se accede (a informacin, a documentos, a pginas web?); se acceder
a algn asunto mediante reclamaciones -que idea ms alejada del concepto de
transparencia!, a la par que un acto administrativo existente asociado a numerosos
procedimientos-, como se ha dicho; el Anteproyecto ha indicado que la informacin
ser la que se considere relevante (se acceder por lo tanto a lo relevante?), as pues el
libre acceso no es ni a documentos lo cual nunca podra ser de libre acceso, ni a
la informacin, tal vez haga referencia al uso de las nuevas tecnologas.

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pblica, sino como todos sabemos lo que seala es el derecho de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos, es decir a los documentos.

La explicacin del Ttulo II ya pronostica la dificultad de aplicacin del mismo,


pues la exposicin de motivos sobre este Ttulo es un autntico galimatas y de una
gran indefinicin una extensa relacin que abarca elementos sumamente variados que
entiende la Ley de inters para la ciudadana; elementos mnimos y generales. El
Ttulo II presenta dos tipos de transparencia: la informacin proactiva (que por cierto
si alguien no entendiera el trmino no lo puede aclarar consultando el diccionario de
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la Real Academia de la Lengua pues la palabra no existe), y la informacin entregada


por la administracin en contestacin a una demanda en el prrafo anterior parece
ser que era una reclamacin, no se hace referencia en este momento al ya citado
libre acceso. No obstante, en relacin con los archivos ni stos ni la expresin
directa al uso, consulta y conocimiento de documentos aparece aqu reflejada. Sin
embargo lo que el Anteproyecto de Ley define como la segunda faceta de la transparencia es la que se refiere a la entrega por parte de la entidad pblica de la informacin
como contestacin a una demandase vincula al Ttulo III que trata el derecho de
acceso a la informacin pblica. Desde la perspectiva de los archivos este Ttulo es el
quid de la cuestin. En este momento de la redaccin parece que los responsables
de la transparencia son diferentes a los ya citados, en este momento lo es la entidad
pblica, que ha de contestar una demanda por cierto que la palabra demanda tiene
unas connotaciones administrativas y jurdicas que no parecera que fueran las deseadas en esta exposicin de motivos, sea como fuere no estamos ante esa informacin
considerada interesante por la Administracin para ser facilitada, nos hallamos ante
una parte de la esencia de la idea de transparencia: pedir informacin y que sean facilitados datos sobre cuestiones concretas, la Ley es timorata lo venimos observando
desde el principio por la ausencia de la palabra documento, que no aparece como
objeto de derecho del ciudadano o de las Administraciones Pblicas por lo tanto no
permite que el demandante obtenga documentos, sino informacin, sta elaborada
por quien debe contestar sujeto que parece que va cambiando segn el desarrollo
del expositivo. No obstante an cuando la informacin para dar respuesta a una
demanda sea elaborada ex profeso para ello se deberan consultar: expedientes administrativos, historias clnicas, antecedentes documentales, actos administrativos
documentados o no?, por lo tanto se necesitarn archivos.
Se referir el prrafo que menciona la herencia decimonnica y el oscurantismo a
la realidad de los archivos de oficina y de los supuestos archivos centrales de muchos
organismos pblicos en la actualidad? (por cierto que en el siglo XIX muchos de
ellos estaban mejor que ahora). Este mismo prrafo entiende que es preciso asumir
un cambio de mentalidad profundo que supone para todos aquellos que intervienen en
el mbito de la Administracin pblica, y nos preguntamos si en este contexto de la
transparencia se referir este cambio a la necesaria existencia de archivos bien custodiados, organizados y descritos?, se referir a la adecuada gestin de documentos
y a la gestin documental?, lo cual permitira siempre, sin lugar a dudas, la transparencia. Ese oscurantismo cuando no es intencionado se basa en muchas ocasiones
por una mala prctica de la gestin de los documentos y por la ausencia de archivos60.
60. En este parecer abunda FERNANDEZ RAMOS, S. Acceso a la informacin en el proyecto de Ley de
Transparencia, acceso a la informacin pblica y buen gobierno. Monografas de la Revista Aragonesa de
Administracin Pblica. Zaragoza, 2013 p. 291.

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Pero las contradicciones surgen de nuevo pues la mencin a unos lmites sobre la
entrega de informacin alude, sin una cita expresa, a los derechos o negativas sobre el
acceso, tal como se entiende desde el Derecho Administrativo, la Jurisprudencia y
desde luego desde el ejercicio de este derecho en los archivos. Por lo tanto se refiere
en este punto el Anteproyecto de Ley al acceso a los documentos?. La Ley prev un
procedimiento para demandar informacin que debe facilitar el ejercicio del derecho
de acceso, se entiende por lo tanto que toda solicitud de informacin requiere un
procedimiento en el que se concretarn los extremos de la peticin, lo cual es acorde
con las disposiciones al respecto de la Unin Europea pero en contradiccin con
el mencionado libre acceso, en este Anteproyecto. La peticin de informacin y de
documentos s debe estar sometida a una formalidad, esto es imprescindible por dos
motivos: conocer el extremo de la consulta, de la peticin, y por ello dar una respuesta (es decir, documentos e informacin), de aquellos actos documentados que son
objeto de la necesidad del peticionario, y tambin para no lesionar otros derechos
relacionados con el acceso.
La explicacin del Ttulo IV en la exposicin de motivos recuerda lo establecido
en la Ley 7/2011 de documentos, archivos y patrimonio documental de Andaluca;
el Anteproyecto menciona la necesidad de integrar la transparencia en la gestin, la
transparencia debe ser transversal, no es este el proceder de la gestin documental?.
Sin embargo estos conceptos no son explcitos as como no lo es la mencin a la Ley
7/2011.

Esther Cruces Blanco

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Es cierto que el Ttulo III, tal como prosigue la exposicin de motivos, se refiere
a facilitar el acceso a la informacin pero insistiremos en que una ley de transparencia
que slo contemple el acceso a la informacin, a la elaboracin de informaciones y a
la difusin de datos elaborados por la propia Administracin, no es una ley de transparencia plenamente desde el punto de vista de la informacin y la documentacin,
sin entrar en la promocin de la participacin activa del ciudadano en procesos de
decisiones. Es en este lugar donde podra ser introducido otro asunto relativo al
acceso, en relacin con la accesibilidad a la informacin que ha de sustanciar una
bsqueda de datos sencilla e intuitiva61, lo cual no siempre se consigue.

Segn la exposicin de motivos el Ttulo V est destinado a la coordinacin y planificacin de la transparencia, que en principio sera contradictorio con el axioma de
la libertad de pedir informacin y el derecho a ser informados, pero desde el punto
de vista de este Anteproyecto de Ley, mediante la cual se tendr que determinar la
informacin relevante, tal vez tenga sentido. Lo que llama poderosamente la atencin
es la creacin de ms unidades y rganos, por ejemplo una unidad de transparencia y
61. CERD DAZ, J. Gestin documental p. 127.

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La Exposicin de Motivos expresa en alguno de sus prrafos que esta es una norma generosa es este un adjetivo adecuado para una ley?, sin embargo entendemos
que este anteproyecto no es generoso, es cicatero pues menciona el acceso slo a la
informacin y a un tipo de informacin, adems una informacin elaborada nunca
al acceso a los documentos, a los registros y a los archivos, es decir el acceso que permite una transparencia bsica, el derecho a saber, la plasmacin de los actos polticos
y administrativos.
Un breve repaso del articulado slo refleja todo lo antedicho pues en buena lgica, los artculos recogen lo manifestado en la Exposicin de Motivos, no obstante
tal vez el asunto aqu tratado los archivos, y los documentos en ellos custodiados
y conservados, aconseja una mirada, aunque sea de soslayo sobre algunos de estos
apartados.
Ya se ha mencionado que el art. 1 establece el objeto de la Ley en su doble vertiente
de publicidad activa y de derecho de acceso, sin especificar acceso a qu.

Esther Cruces Blanco

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INFORMACIN ANTE EL ANTEPROYECTO DE LEY DE TRANSPARENCIA PBLICA DE ANDALUCA.

una Comisin de Transparencia en cada Consejera: no son suficientes las unidades


actuales de informacin, documentacin y archivo e incluso el Archivo Central?, y
la Secretara General como responsable de la documentacin, los archivos y la fe pblica?. Tambin se crear una Agencia de Transparencia y Proteccin de Datos as como
una Comisin Consultiva de Transparencia y la proteccin de datos (no sera tambin
de Acceso a los documentos y Archivos prevista en la Ley 7/2011?). Realmente es
necesario crear otra Agencia que se dice autnoma e independiente?, no olvidemos
que ser una unidad que va a depender de la propia Administracin a quien deber
controlar el cumplimiento de las medidas de transparencia, adems sus componentes
estarn designados por quienes han de ser controlados62.

El art. 2 pone de manifiesto sobre qu elementos recaer la transparencia: la informacin pblica, la publicidad activa, el acceso a la informacin pblica y el portal
de la Junta, en ningn modo, los documentos, por lo tanto tampoco los archivos.
Y en este sentido el art.2 a) menciona los documentos veraces, esta calificacin de los
documentos no se define en este lugar y habr que entenderlo en el art.6e). En cualquier caso bien sabemos que los documentos que obran en poder (expresin del
Anteproyecto) de las Administraciones tienen otras cualidades, tal como establece la
Ley 30/199263, ms todo lo expresado sobre el documento pblico en la Ley 7/2011
de documentos, archivos y patrimonio documental de Andaluca y lo indicado en
las normas ISO ya citadas, por lo tanto qu son y cules estos documentos veraces?.
62. Coalicin Pro Acceso Los 10 principios sobre el acceso: principio 10. El derecho de acceso a la
informacin debe ser garantizado por un rgano independiente.
63. Arts. 45.5 y 46.

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El art. 7, relativo a los derechos, establece en su apartado d) el derecho de acceso


a la informacin pblica pero en su definicin lo que figura es el derecho de acceso
a los documentos. De nuevo las contradicciones, hasta el momento siempre se ha
citado el derecho de acceso a la informacin, una informacin elaborada, aquella que
es considerada relevante, aquella que ha sido proveda por un documento veraz, por
qu ahora surge el acceso a los documentos?, estamos pues ante una ley de acceso a
los documentos?. Si este derecho es establecido en esta futura Ley, debera ser denominada de transparencia y acceso a los documentos y a los archivos; y si as fuera se
induce, de nuevo, el acceso a los documentos y, por ende, a los archivos.
En el art. 8 e) aparece la palabra archivo!, en mayscula -ser una errata?- para
un tipo de acceso que se denomina presencial. Como bien sabemos los tipos de consultas en los archivos pueden ser presenciales o no, por lo tanto este Anteproyecto
desconoce el tipo de consultas y lo establecido sobre ello en la Ley 7/2011. Desconocemos si presencial significar la consulta directa del documento, en un archivo
de oficina por ejemplo.
El Titulo II establece lo relativo a la publicidad activa de manera que queda, en
principio, alejado del asunto que nos congrega, sin olvidar que la publicidad tiene un
fundamento en documentos, y desde luego, tal como se advierte en el art. 14a) en un
denominado catlogo actualizado de procedimientos.

Esther Cruces Blanco

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El art. 6 es dedicado a los principios bsicos de la Ley, donde sin duda habr
mucho trabajo para interpretarlos y para que no existan colisiones con otras leyes y
normas. Es aqu, en el apartado e) donde se expresa el principio de veracidad, basado
en unos documentos respecto de los cuales se ha verificado su autenticidad, fiabilidad, disponibilidad y cadena de custodia, estamos pues ante la definicin de documento pblico y ante la descripcin de una red de archivos?. Si la transparencia se basa en dar
informacin sobre estos documentos veraces por qu no mostrar los documentos
directamente, sin intermediarios?. Igualmente si el entramado de la transparencia se
basa den documento veraces stos debern existir y estar debidamente custodiados
en archivos.

El Ttulo III sobre el Derecho de acceso a la informacin pblica debera tener


una correlacin ineludible con el Ttulo IV de la Ley 7/2011, dedicado al acceso64
ms el necesario y urgente desarrollo del mismo- que ni tan siquiera es mencionado. De nuevo se comete el error de no ser exacta la mencin del art. 105b) de la
64. CRUCES BLANCO, E. El acceso a la informacin, a la documentacin y a los archivos. Acceso
y gestin documental en la Ley 7/2011 de documentos, archivos y patrimonio documental de Andaluca. TRIA. n17 (2011) pp.143-171; FERNNDEZ RAMOS, S. La Ley 7/2011 de documentos,
archivos y patrimonio documental de Andaluca. TRIA. n17 (2011) pp.286-298.

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Por ltimo, el art. 31 sobre la materializacin del acceso a la informacin pblica


desconcierta sobremanera fruto, indudablemente, de la indeterminacin observada
a lo largo del Anteproyecto de Ley sobre informacin y documentos, y sobre la posibilidad de acceder a una cosa o a la otra o a ambas. Este artculo menciona consultas
in situ una nueva modalidad de consulta segn parece y de la prdida o deterioro
del soporte original, que tal vez se refiera al documento en cualquier tipo de soporte.
Son estas consultas in situ las que antes han sido denominadas presenciales?
El Ttulo IV est dedicado al Fomento de la transparencia partiendo de la definicin que establece el art. 32.: la integracin de la transparencia en la gestin y para
ello se establecern medidas para facilitar la transversalidad de la transparencia en la
actividad general de la organizacin, lo cual no queda muy claro qu puede ser esto,
no seria suficiente con un buen sistema de gestin documental transversal y un buen
sistema de archivos?, lo cual propugna la Ley 7/2011.
El Ttulo V est dedicado a la organizacin y a la creacin de todas las unidades,
Comisiones y la Agencia citada y resulta paradjico el nmero de artculos dedicados
a este aspecto. Y con respecto a la Agencia de Transparencia y Proteccin de Datos y
la finalidad de la misma cmo sera su relacin y su coordinacin con la Comisin
Andaluza de Valoracin y Acceso a los documentos establecida en la Ley 7/2011?.
Sin perjuicio de que puede ser abordado un anlisis ms profundo de este Anteproyecto de Ley en relacin con el tema que nos congrega, entiendo que se podra
estimar, como brevsima conclusin que el Texto rehuye la palabra documento y
archivo, las elimina para apartar obstculos.

Esther Cruces Blanco

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Constitucin Espaola, pues como se ha expuesto anteriormente este artculo no


menciona el derecho a acceder a la informacin pblica veraz, sino al derecho de
acceso a archivos y registros65. Si este Titulo III no se coordina con el Titulo IV de
la Ley 7/2011 cul va a prevalecer?, qu desarrollo normativo ser de aplicacin en
los archivos?, es que este Ttulo III est slo dedicado a los archivos de gestin?, no
ha considerado este Titulo III que la Ley 7/2011 tambin es de aplicacin a los archivos de oficina y de gestin?, habr dos legislaciones y dos desarrollos normativos
distintos para un mismo objeto?. Desde luego no es esta la mejor forma para avanzar
en la transparencia.

65. El art. 105b): el apartado b) del art. 105 de la CE es el ms importante con respecto a la objetividad y eficacia administrativa, pues requiere publicidad y transparencia en los procedimientos, el
art. 105b) remite a una ley el rgimen de acceso de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos.
MONFORT PASTOS, M. El derecho de acceso ..p. 30; Sobre la interpretacin del art. 105b) RAMS
RAMOS, L. El derecho de acceso a archivos y registros administrativos. Madrid, 2008 pp. 107-110.

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Un archivo, y un sistema de archivos, ambos aspectos vinculados a la transparencia, y as lo indica el Informe sobre la propuesta del Parlamento Europeo y del
Consejo relativo al acceso del pblico a los documentos del Parlamento Europeo, del
Concejo y de la Comisin ya citado en el art. 2 bis) a quinquies), entendiendo
que un sistema de archivo se considera una herramienta o un procedimiento de las
instituciones, los rganos y los organismos para la gestin estructurada del archivo de
todos los documentos que hagan referencia a un procedimiento en curso o recientemente concluido. Un archivo y un sistema de archivos que garantice la transparencia
y el acceso, entre otras cuestiones para evitar las alteraciones, sustracciones, deterioros
o mutilaciones documentales de los expedientes administrativos, razn por la cual los archivos deben ser lugares seguros y debidamente protegidos por funcionarios responsables68.
Teora archivstica y postulados normativos, pero la realidad en bien distinta.

Esther Cruces Blanco

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IV.- Una llamada de atencin: los archivos de oficina o de gestin unidades bsicas del ejercicio de la transparencia.
No hay transparencia sin archivos, no nos debemos cansar de repetirlo66 y desde luego sin archivos de oficina o de gestin. La transparencia entendida incluso
como lo plantea el Anteproyecto de Ley y desde luego el derecho de acceso a los
documentos, requiere la existencia de archivos no de montones de papel o de bases
de datos desorganizadas; esta realidad en muchas oficinas pblicas, implica que ni la
informacin ni la documentacin pueda ser localizada, la destruccin o prdida de
documentos est garantizada. Esta situacin la carencia de archivos es a veces una
excusa y otras, las ms, una imposibilidad para que las Administraciones Pblicas
informen y faciliten los datos requeridos. El art. 37 de la Ley 30/1992, que contiene
el desarrollo legal previsto por el art. 105b) de la Constitucin Espaola para el derecho
de acceso a los archivos administrativos entiende que los ciudadanos tienen derecho a
acceder a los documentos que, formando parte de un expediente, obre en los archivos administrativos, cualquiera que sea la forma de expresin, grfica, sonora o en
imagen o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que tales expedientes
correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud67; para ello se
requieren archivos de oficina y centrales que sean tales, y cuyos documentos estn
disponibles para su consulta o para acudir a ellos para proveer informacin.

66. Pero una vez ms se ha de afirmar que no puede existir la transparencia, ni puede ser cumplida ninguna ley o norma sobre transparencia y acceso sin la existencia de archivos, de todo tipo, y una red de archivos,
desde los de oficina o de gestin verdadero campo de batalla de la transparencia CRUCES BLANCO,
E. Se rompi .. p.8.
67. RAMS RAMOS, L. Los documentos de archivo. Cmo se accede a ellos. Gijn, 2011. p. 58
68. Igualmente es necesario evitar las alteraciones, sustracciones, deterioros o mutilaciones documentales
de los expedientes administrativos, razn por la cual los archivos deben ser lugares seguros y debidamente
protegidos por funcionarios responsables. Y no slo en el momento del archivo, una vez terminados los proce-

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I.S.S.N. 1134-1602

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Indudablemente deberan ser establecidas buenas prcticas administrativas, en


las que se han de incardinar la adecuada instruccin de un procedimiento, con su
correspondiente expediente administrativo, y las derivadas de una firme gestin documental. Y todos aquellos que participan en un acto, decisin y procedimiento
administrativo han de estar implicados en la custodia, el acceso y la transparencia,
por ende en los archivos. Para ello las autoridades responsables de los archivos han de
adoptar un papel director en el seno de toda la Administracin Pblica, y hay ejemplos para ello en tal sentido70. Con ello se obtendran diversos resultados, pero para
el asunto aqu tratado, se alcanzara lo dispuesto en Leyes y normas, en los planteamientos generales sobre los archivos y en lo indicado en la Norma ISO 15489:2001:
un documento disponible es aquel que puede ser localizado, recuperado, presentado e
interpretado. Debera ser posible identificar un documento en el contexto amplio de las
actividades y las funciones de la organizacin71.
Debido a que estos planteamientos que aqu he expuesto, en relacin con el Anteproyecto de Ley analizado, han sido tachados en alguna ocasin de antiguos, voy
a ser todava ms antigua y citar a Giordano Bruno: No importa cun oscura sea la
dimientos administrativos correspondientes. La garanta de conservacin e inalterabilidad de los expedientes
y de los documentos es obligada tambin durante la tramitacin procedimental, por lo que es preciso localizar
responsabilidades y regular obligaciones para despejar las dudas sobre quien puede hacer o no debe hacer qu
con los documentos y expedientes. RIVERO ORTEGA, R. El expediente .. p. 136.

Esther Cruces Blanco

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No har un relato de esa realidad, ni describir los supuestos archivos de oficina


y centrales de las Administraciones Pblicas, muchos archiveros, funcionarios y ciudadanos los conocen y sufren. Esta situacin no ha sido mejorada sustancialmente
con todo un importante bagaje legislativo y normativo desarrollado en Espaa y
en Andaluca. A estas alturas an me pregunto el por qu de tal desidia. Cambiar
cualquier ley de transparencia, incluida la de Andaluca esta realidad?. Realmente lo
dudo, porque habra que cambiar mentalidades (de polticos empleados pblicos y
personal contratado en Agencias y dems Entes instrumentales que tanto proliferan)
y prcticas obsoletas, y lograr que la gestin de los archivos sea valorada y plenamente
ejercida en el seno de todos los organismos, pblicos o privados, los cuales generan y usan
los documentos en el transcurso de sus actividades69.

69. Declaracin Universal sobre los Archivos. Consejo Internacional de Archivos: Por lo tanto hemos
decidido trabajar conjuntamente para que el dicho cometido.
70. En Australia, en las antpodas, primary responsability for managing public sector records lies with the
agencies themselves. Archival authorities adopt a role of assisting and influencing agencies in order to achieve
good practice developong recorkeeping standards and guidelines and offering consultancy to support good
prectice. PEARSON, D. Archives, auditors and accountability strategic alliances. COMMA. 2008
p. 39.
71. NEZ FERNNDEZ, E. ob. cit. p. 87.

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En cualquier caso todo lo expuesto no tiene importancia puesto que es la opinin


de un archivero, planteamientos que suelen ser ridiculizados. (Aunque en ms de un
foro tiene eco pues por qu sino tanto miedo al documento?.......).

Esther Cruces Blanco

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noche, espero el alba, y aqullos que viven en el da esperan la noche. Por tanto, regocjate,
y mantente ntegro, si puedes, y devuelve amor por amor

TRIA N 19. 2015


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ACTAS DE LAS VI JORNADAS


TCNICAS EN LA
ADMINISTRACIN LOCAL

Actas de las VI Jornadas Tcnicas en la Administracin Local

M Isabel Vila Gonzalez,


Ricardo Manuel Fernndez de la Cruz

os das 22 y 23 de Mayo del pasado 2014, celebramos en Mlaga las VI


Jornadas Tcnicas de Archivos en la Administracin Local .Como en anteriores ediciones fueron organizadas, conjuntamente, entre el Archivo Municipal,
y el Centro Municipal de Formacin, del Ayuntamiento de Mlaga.
Un ao ms tenemos la oportunidad de ofrecer el contenido de este encuentro
en la Revista Tra que publica anualmente la Asociacin de Archiveros de Andaluca.
Como organizadores de estas Jornadas estamos muy satisfechos de poder difundir
a nivel general las exposiciones y reflexiones que los distintos profesionales y colaboradores compartieron con todos los asistentes durante dos das. La Revista Tra se
ha convertido en una publicacin especializada de gran difusin y prestigio entre los
profesionales de los Archivos y estamos encantados de volver a contar con la colaboracin de la Asociacin de Archiveros de Andaluca para publicar los contenidos de
este evento.
La primera valoracin que nos gustara realizar, hace referencia al propio hecho
de su celebracin, ya que consideramos una excelente noticia, la extensa continuidad
temporal de un evento profesional que lleva ms de una dcada entre nosotros. Hemos convertido estas Jornadas, gracias al apoyo de todos, en un lugar de encuentro
estable en nuestra ciudad para profesionales del mbito competencial de los Archivos
y Documentos.
En esta ltima edicin bajo el subttulo de Interoperabilidad y Sistemas de Informacin se analizaron las ltimas novedades y actuaciones que en este campo
estn desarrollando diferentes organizaciones pblicas. El desarrollo de ambiciosos
proyectos sobre Transparencia, Interoperabilidad, Open Data, Gestin del Conocimiento., implica la presencia de estructuras, procesos, normas e instrumentos, en
los que la disponibilidad rpida de la informacin y por lo tanto, el acceso a los documentos constituyen una herramienta esencial. La gestin documental y los archivos

son, en este escenario, importantes protagonistas para la consecucin de los objetivos


que se est marcando la Administracin Publica en la actualidad.

Actas de las VI Jornadas Tcnicas en la Administracin Local


M Isabel Vila Gonzalez, Ricardo Manuel Fernndez de la Cruz

Los Ponentes que han participado en las Jornadas fueron cuidadosamente seleccionados y hemos contado, un ao ms, con la colaboracin de destacados especialistas con una gran trayectoria profesional y una dilatada experiencia. Proceden de instituciones pblicas o privadas de reconocido prestigio a nivel nacional: Universidad
de Salamanca, Subdireccin General de Archivos Estatales, Ministerio de Hacienda
y Administraciones Pblicas, Ayuntamientos de Bilbao, Arganda del Rey y Mlaga,
AtresMedia, Archivo Castilla La Mancha, Asociacin Archiveros de Andaluca, Archivo de Simancas e igualmente, consultoras especializadas, y empresas del sector
vinculadas a la Gestin Documental.
Nos gustara destacar que hemos conseguido, un ao ms, completar el aforo
disponible para los asistentes al encuentro, lo que valoramos de forma muy especial
teniendo en cuenta que son ya varias las ediciones celebradas. Durante dos das un
centenar de profesionales procedentes de toda Espaa (Catalua, Pas Vasco, Madrid, Castilla La Mancha, Andaluca) intercambiaron en Mlaga, experiencias y
conocimientos en torno al eje central temtico de esta edicin. Como ha ocurrido
en otras ediciones, el perfil ha sido muy diverso: archiveros, especialistas en Derecho,
nuevas tecnologas, gestores, consultores, empresas privadas o estudiantes.
Ha quedado de manifiesto, como una de las principales conclusiones finales de las
Jornadas, que el futuro se dibuja con una decidida apuesta por los grupos transversales donde estn representados profesionales de los diferentes segmentos de actividad
asociados a la Gestin Documental y los Archivos. Tras escuchar las diferentes Ponencias, Comunicaciones, Mesas Redondas estamos todos cada vez ms concienciados sobre la idoneidad de esta solucin para implementar los diferentes proyectos
que se estn desarrollando en la actualidad dentro de las Administraciones Pblicas.
Las Jornadas Tcnicas de Archivos en la Administracin Local volvieron a contar con presencia en las redes sociales y creemos que ha sido una herramienta muy
til para la difusin del programa y contenido de las Jornadas y para la interaccin
y comunicacin entre los participantes y asistentes. Los interesados tuvieron a su
disposicin una pgina de Facebook bajo la denominacin de Jornadas de Archivos
(Mlaga). Igualmente facilitamos un perfil en twitter @JornArchMalaga gracias al
cual se consigui trasladar a tiempo real todo el desarrollo del encuentro. El hashtag
habilitado fue #JTArchivos y el resultado estadstico obtenido nos ofrece un saldo
bastante positivo.
Queremos finalizar con nuestro agradecimiento a todos los especialistas, profesionales, asistentes y compaeros que han hecho posible una nueva edicin de estas
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Jornadas. Estamos satisfechos de haber podido conseguir, un ao ms que el balance


general haya sido enormemente positivo. Hemos invertido mucho esfuerzo e ilusin
en esta nueva edicin y esperamos volver a vernos en Mlaga en las VII Jornadas de
Archivos en la Administracin Local. Muchas Gracias.
M Isabel Vila Gonzalez
Jefa de Servicio Archivo Histrico y Administrativo-Intermedio.
rea de Cultura.
Ayuntamiento de Mlaga.
Coordinadora provincial de la AAA.

Actas de las VI Jornadas Tcnicas en la Administracin Local


M Isabel Vila Gonzalez, Ricardo Manuel Fernndez de la Cruz

Ricardo Manuel Fernndez de la Cruz


Jefe de Seccin de Formacin.
rea de Personal, Organizacin y Calidad.
Ayuntamiento de Mlaga.

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Gestin documental y gobierno


abierto. Nuevos roles para nuevos retos
Julio Cerd Daz

TRIA N 19. 2015


I.S.S.N. 1134-1602 - Pags. 115-123

Gestin documental y gobierno abierto.


Nuevos roles para nuevos retos

Julio Cerd Daz

Jefe de Servicio de Archivos y Gestin Documental


Ayuntamiento de Arganada del Rey (Madrid)
1. Introduccin
Nadie duda que estamos asistiendo a una transformacin de la forma de entender
la relacin de la administracin con los ciudadanos que coincide en el tiempo, no es
casual, con los vertiginosos cambios que han originado las tecnologas de la informacin. Es casi imposible no estar permanentemente conectados a la Red, est naciendo
una nueva era donde el mundo real est entretejido con el virtual, tanto es as que es
inevitable que pronto existan ms aparatos online que habitantes. Vivir rodeados de
tecnologa nos va a ayudar a crear servicios que comiencen a romper las barreras que
secularmente han separado la gestin pblica de la sociedad.
Con esta intencin naci la ya lejana Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso
electrnico de los ciudadanos a los Servicios Pblicos, que obligaba a las entidades
pblicas a la creacin de canales de comunicacin no presenciales entre la administracin y los ciudadanos, lo que conocemos como e-administracin, y sin apenas dar
tiempo a que pueda ser implantada, aparece un nuevo concepto: gobierno abierto,
que supone una vuelta de tuerca ms a este imparable proceso de revolucin de los
sistemas de gestin de la informacin en nuestras organizaciones.
Poltica y tecnologa en esta ocasin caminan juntas. Sin aplicar las tecnologas
del conocimiento no se pueden tener instituciones que aspiren a ser administraciones
del siglo XXI y que puedan romper con un modelo de gestin que apenas ha cambiado en las ltimas dcadas. Se trata de una nueva forma de entender la gestin pblica
que persigue en ltima instancia el fortalecimiento democrtico, alejndonos de un
sistema de relacin con los ciudadanos de muy baja intensidad, propio de un modelo
burocrtico totalmente agotado.
Un pequeo paso en esta direccin ha sido la aprobacin de la Ley 19/2013, de
9 de diciembre, de transparencia, acceso a la informacin pblica y buen gobierno.
Pero cuando se habla de transparencia, de trabajar en abierto, hay que pensar en una

Gestin documental y gobierno abierto. Nuevos roles para nuevos retos


Julio Cerd Daz

va de doble sentido, no est aludiendo solo al hecho de abrir las administraciones


para que se vean desde fuera, sino abrir desde dentro para que entre lo que est fuera,
solo entonces se puede hablar de open government. Un cambio cultural que pretende hacer de la administracin pblica una administracin receptivao relacional,
ligada a los principios de transparencia, apertura, participacin activa y colaboracin.
Tres son sus ejes estratgicos: mejora de la prestacin de servicios, extensin de los
procesos democrticos y dinamizacin de los procesos de gobernanza, de interaccin
con los ciudadanos y agentes sociales.

Figura 1

No est de ms concretar los principios de las polticas de Gobierno abierto, ya


que en muchas ocasiones se llama transparencia a aquello que no lo es o Gobierno
Abierto a polticas que no lo son. Deben contemplarse las siguientes lneas estratgicas (Ramrez Alujas, 2011):
a) Mejorar los niveles de transparencia y acceso a la informacin mediante la apertura de datos pblicos (para ejercer control social y rendicin de cuentas), y la
reutilizacin de la informacin del sector pblico (para promover la innovacin
y el desarrollo econmico);
b) Facilitar la participacin de la ciudadana en el diseo e implementacin de las
polticas pblicas (e incidir en la toma de decisiones);
c Favorecer la generacin de espacios de colaboracin entre los diversos actores, particularmente entre las administraciones pblicas, la sociedad civil y el sector privado, para codisear y/o co-producir valor pblico
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Gestin documental y gobierno abierto. Nuevos roles para nuevos retos


Julio Cerd Daz

Unos principios que se pueden condensar en tres ideas: la transparencia promueve la rendicin de cuentas, la participacin mejora la eficacia de los poderes pblicos
y la colaboracin incorpora a los ciudadanos a la accin de gobierno. Lo relacional
cobra un especial protagonismo, en su sentido ms amplio, la administracin se abre
a los ciudadanos pero tambin a otras administraciones, una administracin open
es una administracin en red. Y sobre todo, el punto a destacar, hay un elemento
sobre el que pivotan todo estos principios: el derecho a saber y al acceso a la informacin pblica, que abre un prometedor frente de trabajo dentro de la gestin de
documentos: la apertura de datos pblicos, y con un ncleo central, las polticas de
gestin de documentos electrnicos que englobaran tanto los programas de records
managements como de data managements.
Se trata en definitiva de un nuevo ecosistema que est comenzando a cambiar las
formas de trabajar en las administraciones. Naturalmente que exige renovar habilidades, quien piense que son suficientes los conocimientos adquiridos en la dcada
de los ochenta o noventa tiene un grave problema de percepcin de la realidad. Es
imprescindible adaptar las antiguas capacidades a las nuevas necesidades, y casi ineludiblemente una redefinicin de los conceptos, tcnicas y procesos relacionados con
la gestin documental.
2. Los datos como infraestructura
El concepto estrella en las planes de gobierno abierto es la apertura de datos,
se ha llegado a decir que los datos son el nuevo petrleo o la materia prima del
siglo XXI. En una sociedad digital e interconectada los datos se han convertido en
realidad en una nueva infraestructura, desempean una funcin bsica, son ms que
nunca esenciales para el funcionamiento de una administracin. No nos referimos
exclusivamente al open data, con igual o ms fuerza ha surgido el Big data, incluso aparece como lnea estratgica en la Agenda Digital como medio para optimizar las
decisiones y mejorar la productividad, eficiencia y competitividad. Podramos definirlo
como el conjunto de procesos destinados a recopilar y analizar grandes cantidades
de datos de modo que se pueda obtener informacinrelevante de valor estratgico,
prospectivo o tctico para los objetivos de una organizacin.
El Big Data est evolucionando hacia el Smart data, datos que proporcionan
informacin esencial para mejorar la toma de decisiones, capaces de transformar la
forma de gestionar los recursos y servicios pblicos, verdaderamente valiosos si se
pueden adems obtener y analizar en tiempo real. Es una nueva forma de explotar el
enorme flujo de informacin que gestionamos y que por el momento est casi reducido a grandes multinacionales, ya que requiere una arquitectura tecnolgica avanzada
que pueda soportar el procesamiento de grandes volmenes de datos, aunque con las

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soluciones cloud ya no es un requisito tan imprescindible, pero el hecho cierto es que


poco a poco comienza a hacerse presente en el mbito de lo pblico.

Gestin documental y gobierno abierto. Nuevos roles para nuevos retos


Julio Cerd Daz

Cuando las administraciones comprendan que una buena infraestructura de datos es una fuente privilegiada para gestionar ms eficazmente surgirn nuevos perfiles
profesionales, como especialista en calidad de la informacin, vinculada tanto al
Record management como al knowledge Management, del mismo modo que ahora
son cada vez ms demandados los especialistas en ciberseguridad o seguridad de la
informacin. La estrategia est clara, trasladar nuestra capacidad y conocimiento en
la gestin de datos y documentos al espacio donde puede ser ms til, en la creacin
de nuevos productos y servicios de claro inters estratgico para la administracin y
para los ciudadanos.
Dentro de la gestin de datos podemos identificar tres posibles mbitos vinculados directamente con facilitar el acceso a la informacin: transparencia administrativa, reutilizacin de datos y accesibilidad de la informacin. Sus distintos objetivos
condicionan el tipo de tratamiento que se hace de los datos pblicos.

Figura 2

Naturalmente que con frecuencia nos encontramos con proyectos que incorporan
elementos de las tres dimensiones, por ejemplo el desarrollo de sistemas de bsqueda y visualizacin de datos muchas veces es el resultado de la posibilidad de su
reutilizacin. Son muchas las iniciativas que estn surgiendo, y donde destacan las
vinculadas con proyectos de reutilizacin de datos que comenzaron a desarrollarse
a partir de la entrada en vigor de la Ley 37/2007 de reutilizacin de la informacin
del sector pblico, y que est siendo impulsada desde la Administracin General del
Estado con el Proyecto Aporta y la iniciativadatos.gob.es.

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Gestin documental y gobierno abierto. Nuevos roles para nuevos retos


Julio Cerd Daz

Este nuevo marco normativo ha facilitado la liberacin de datos pblicos en formatos digitales, estandarizados y abiertos para ser reutilizados de forma automtica y
de modo gratuito (sin descartar el fin comercial para aquellos datos que puedan ser
utilizados por las empresas infomediarias). Es un rea de la gestin documental que
est comenzando a dar sus primeros pasos y que sin duda tiene una enorme proyeccin, no olvidemos que nos estamos refiriendo siempre a datos pblicos autnticos,
fiables y disponibles a lo largo del tiempo y que requieren por tanto de un tratamiento
especializado a lo largo de su ciclo de vida, unos conceptos que nos son muy familiares a los gestores documentales y que vienen recogidos expresamente en la Norma
Tcnica.
A diferencia de lo que en ocasiones se llama transparencia pasiva, aquella que
obliga al ciudadano a solicitar el acceso a determinada informacin, la reutilizacin
de datos entrara en lo que se conoce como transparencia colaborativa, la que pone
a disposicin de los ciudadanos datasets de informacin pblica para que sea el propio ciudadano o las empresas del sector quienes puedan utilizar y explotar libremente
esos datos.
En cualquiera de los casos, parece evidente que las administraciones se debern
asemejar cada vez ms a espacios pblicos digitales, y en lo que se refiere a la gestin
de datos y documentos es necesario partir de una premisa, los datos que gestionamos
en las administraciones son datos de naturaleza pblica, no son propiedad de sus
administradores, y que liberarlos para una utilizacin en forma de bien pblico es
una exigencia en un contexto de gobierno abierto. Transparencia es mucho ms que
dar acceso, la informacin no puede estar secuestrada en formatos o tecnologas que
impidan usar, reutilizar y compartir esos datos.
Es un tipo de actuacin donde ser imprescindible una labor previa de anlisis de
las actuales plataformas de gestin electrnica y adaptarlas a las nuevas necesidades
derivadas de la gestin de datos. Es una nueva rea de trabajo relacionada con la gestin documental y con los procesos de normalizacin, simplificacin y reingeniera
de procedimientos administrativos. Los datos que van a ser publicados no dejan de
ser la consecuencia o el resultado de la existencia de un sistema de tratamiento de documentos. Ese sistema estaba pensado inicialmente para permitir una gestin eficaz
de los documentos de la organizacin a lo largo de su ciclo de vida, y ahora adems
deber facilitar que esos datos autnticos y fiables, el testimonio de determinadas
actuaciones administrativas, estn tambin disponibles para su reutilizacin, libre
acceso y creacin de nuevos contenidos y servicios. Por tanto, adquieren un nuevo
valor poltico, cultural, social o econmico, se maximizan los beneficios de la gestin
documental, hacindolos extensivos a la sociedad, convirtiendo la gestin de datos
en una res pblica.
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Gestin documental y gobierno abierto. Nuevos roles para nuevos retos


Julio Cerd Daz

3.- Informacin pblica y gobierno abierto.


No est de ms, y para evitar confusiones sobre los distintos significados del trmino informacin pblica, recordar que por un lado seguiremos gestionando los
datos y la informacin incluida en procedimientos administrativos especficos (que
requieren probar el inters legtimo para ejercer la consulta va sede electrnica o
presencial), y las distinta acepcin que tiene en el mbito del gobierno abierto. En
este caso la informacin que se somete al principio de publicidad activa est unida
a otro concepto el de utilidad, bien sea para facilitar la transparencia de las actuaciones de la administracin, o se trate de informacin que pueda ser considerada
relevante para la sociedad o para potenciar la actividad econmica.
El primer paso ser identificar esa informacin, y del mismo modo que en otros
mbitos de la gestin de documentos nos referimos a Cuadro de Clasificacin o
Catlogos de Procedimientos ahora ser necesario elaborar un Catlogo de Informacin Pblica que ser una herramienta esencial, entre otros usos, para hacer
cumplir el captulo 2 relativo a la publicidad activa de la Ley 19/2013:

Figura 3

Los procesos de identificacin y seleccin de datos, esquemas de metadatos y


atributos de estos metadatos coincidirn en parte con los realizados en el catlogo
de procedimientos, pero con una notable diferencia, no es una cuestin menor, hay
que incorporar toda una serie de elementos nuevos y de identificacin para que esos
datos pblicos cumplan con los requisitos de la Norma Tcnica de Interoperabilidad
de Reutilizacin de Recursos de Informacin entre los que podemos destacar los
siguientes:
Utilizar formatos abiertos, estructurados y reutilizables que faciliten el tratamiento automatizado de la informacin.
Los datasets debern seguir unos esquemas estandarizados de descripcin. Normalizando los atributos de cada uno de los datos, los que son puntos de acceso o los
vocabularios controlados a las que pueden ir vinculados (por ejemplo en los datos
de contratos pblicos). Ser fundamental, pensando en la interoperabilidad y en la
creacin de sistemas unificados de recuperacin, que se puedan aprobar esquemas,
vocabularios y taxonomas de, al menos, los datos pblicos que se consideran clave,
y en especial los vinculados con la Ley 19/2013.
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Gestin documental y gobierno abierto. Nuevos roles para nuevos retos


Julio Cerd Daz

Todo recurso debe de ser descrito de dos formas complementarias: en formato


legible para las personas habitualmente HTML y en un formato procesable por
las mquinas, el recomendado para la descripcin de recursos es RDFa y utilizar los
estndares definidos por la World Wide Web Consortium (W3C). En el caso de la
consulta semntica se utilizarn el estndar SPARQL, un lenguaje estandarizado para
la consulta y recuperacin de descripciones en RDFa. Una posible lnea de trabajo a
explotar es la utilizacin de repositorios bajo el protocolo OAI-PMH, ISO 15836.
Su mayor potencial es que posibilita su indexacin en buscadores y servicios recolectores de datos, aumentando exponencialmente su difusin, visibilidad y la interoperabilidad semntica de los datos, facilitando su posterior bsqueda y recuperacin,
avanzando as hacia la Web Semntica o de datos enlazados (Linked Data).
Georreferenciacin. Siempre que el tipo de informacin lo haga posible, se indicar la posicin geogrfica a la que est asociado el dato o documento. Los sistemas
de visualizacin de datos sobre el territorio, que estn teniendo un espectacular crecimiento, permiten que la recuperacin de los datos se haga de un modo muy sencillo
e intuitivo (Spatial Data).
Para determinar la informacin que se debe publicar, deberemos seguir en primer lugar la recogida en la Ley 19/2013: informacin institucional, organizativa, de
planificacin, de relevancia jurdica, econmica, presupuestaria y estadstica, pero
es necesario dar un paso ms, identificando informacin pblica que se consideren
relevante en trminos de transparencia, de bienestar social o de impacto econmico,
y que con toda seguridad va a ser muy valorada por los ciudadanos. Si adems incorpora anlisis temporales con series histricas proporcionadas por el archivo, los datos
pueden adquirir un nuevo valor que va a ir mucho ms all de los lmites del derecho
administrativo. A modo de orientacin, las posibles propuestas son innumerables,
podemos mencionar las siguientes:
Informacin sobre normativa y actividad administrativa
Informacin sobre organizacin, personal y retribuciones
Informacin sobre las cuentas y el patrimonio municipales
Informacin sobre contratos y subvenciones
Informacin vinculada a la prestacin de servicios y la gestin de recursos,
como las vinculadas con seguridad ciudadana, salud, actividades econmicas,
medio ambiente, educacin, consumo o servicios culturales y deportivos.
4. Conclusiones
La tecnologa tiene una gran capacidad transformadora, pero queda muy limitada
si no va acompaada de otras medidas de ndole poltico, normativo y organizativo.
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Debemos ir comenzando a dejar atrs el modelo de gestin que ms se ha utilizado,


el modelo ocurrencial, el impulsar proyectos sin una estrategia definida, fruto de la
improvisacin, sin que haya un anlisis previo de su utilidad, viabilidad y sostenibilidad en el medio plazo. Todas las actuaciones relacionadas con la apertura de datos
tienen que estar necesariamente respaldadas por un fuerte liderazgo poltico, una plan
de actuacin y un marco normativo, es la nica va posible para que la cultura de la
transparencia informativa y la apertura de datos pueda ser asumida e interiorizada por
todos los agentes implicados, tanto polticos como tcnicos. De no ser as los principios
del gobierno abierto se pueden convertir en una moda pasajera, de acciones puntuales,
muy mediticas pero con el peligro de ser de muy corto recorrido.
En el mbito estrictamente tcnico, nuestra primera lnea de accin tiene que
estar en el frente de la normalizacin de datos y esquemas de metadatos, en la interoperabilidad semntica y en la colaboracin interinstitucional. La generacin de valor
est en la capacidad de relacionar, en crear Red, ms importante de lo que se tiene o
se hace es lo que se puede compartir. Tenemos una oportunidad histrica para aprovechar el potencial democratizador de las nuevas tecnologas para interoperar entre
administraciones y con la sociedad civil, hacindoles partcipes de reas de gestin
y de datos de inters pblico que tradicionalmente han sido dominio exclusivo del
Estado.
Bibliografa
BROWN.William E. y YAKEL, Elizabeth.(1996) .Redefining the Role of College
and University Archives in the Information Age.AmericanArchivist,n 59- 3, p.
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Tipo de Transparencia, Acceso a la Informacin y Reutilizacin. Mayo 2014
<http://www.femp.es/Portal/Front/ContenidoDetalle/_fxSSGDnKJVmHONf6iLM8g77Rtg6iwsP8D_k8oCWgcmU>[Consulta: 29/05/2014]
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Gestin documental y gobierno abierto. Nuevos roles para nuevos retos


Julio Cerd Daz

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Un paseo por iARXIU: un servicio de


preservacin y archivo electrnico
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Un paseo por iARXIU: un servicio de preservacin y archivo electrnico

vi jornadas tcnicas de archivos en la administracin local (mlaga)


Raimon Nualart Mercad
Consorci Administraci Oberta de Catalunya (Consorci AOC)

1. Introduccin a los servicios de gestin y preservacin de documentos electrnicos del Consorci AOC
El Consorci Administraci Oberta de Catalunya1 (Consorcio AOC) tiene su gnesis en el Pacto para la promocin y el desarrollo de la Sociedad de la Informacin
en las administraciones pblicas catalanas2, firmado en el Parlamento de Catalua
el 23 de julio de 2001, entre los presidentes de todos los grupos parlamentarios, el
Gobierno de la Generalitat de Catalua y los gobiernos locales representados por
Localret3.
Segn la llei 29/2010, del 3 dagost, de ls dels mitjans electrnics al sector pblic
de Catalunya4, la misin del Consorci AOC es, fundamentalmente, colaborar con
la Administracin de la Generalitat, los entes locales y, si se tercia, otros organismos
pblicos, para:
Promover la interoperabilidad de los sistemas de informacin catalanes con
el resto de administraciones.
Crear y prestar servicios comunes de administracin electrnica.
Reutilizar las aplicaciones y los servicios de administracin electrnica que
se desarrollen.

1. Para ms informacin sobre el Consorci AOC vase: http://www.aoc.cat/ [consulta el 23/09/2014]


2. Para ms informacin sobre el pacto vase : https://www.aoc.cat/content/download/1491/8571/
file/pacteAoc.pdf [consulta el 23/09/2014]
3. Para ms informacin sobre el LOCALRET vase: http://www.localret.cat/ [consulta el 23/09/2014]
4.Vase la Llei 29/2010, del 3 dagost, de ls dels mitjans electrnics al sector pblic de Catalunya:
https://www.aoc.cat/content/download/2505/12555/file/Llei29_2010.pdf [consulta el 23/09/2014]

Garantizar la identidad y acreditar la voluntad en las actuaciones de los ciudadanos y el personal del sector pblico, as como la confidencialidad y el
no-rechazo en las comunicaciones electrnicas.
Mediante el Consorci AOC, tambin se desarrollan y ejecutan medidas de cooperacin y fomento de la Administracin de la Generalitat con los entes locales en
materia de uso de los medios electrnicos.

1. Servicios de colaboracin administrativa, con el objetivo de potenciar el


intercambio de informacin por medios telemticos entre las administraciones pblicas para mejorar su eficiencia y eficacia, es decir, de promover la
interoperabilidad de los sistemas de informacin de las administraciones pblicas catalanas.
2. Servicios comunes de Administracin electrnica, para proporcionar apoyo a los proyectos de uso intensivo de las tecnologas de la informacin y las
comunicaciones que impulsen las instituciones catalanas, potenciando la reutilizacin de las soluciones de Administracin electrnica. Con estos servicios
el Consorci contribuye a:
a. Acelerar los procesos de modernizacin de las administraciones pblicas
catalanas.
b. Evitar la fractura digital entre las administraciones pblicas derivada de
la diversidad en su capacidad y recursos disponibles.
c. Impulsar la aparicin de estndares basados en buenas prcticas.
d. Incrementar el uso de los medios telemticos en las gestiones y tramitaciones administrativas manteniendo las garantas tcnicas y jurdicas.

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Un paseo por iARXIU: un servicio de preservacin y archivo electrnico

El desarrollo de esta misin se realiza en base a una triple lnea de actuacin marcada, por un lado, por una clara vocacin de servicio a las administraciones pblicas
y, de otra, por la anticipacin de las necesidades futuras que ya se prevn en el actual
marco normativo:

3. Servicios de certificacin digital, para emitir los certificados digitales a empleados pblicos o ciudadanos catalanes, as como a dispositivos de las administraciones pblicas catalanas.
4. Servicios de acompaamiento. El Consorci AOC ejerce tambin funciones
de divulgacin, formacin y asesoramiento, as como cuando corresponde,
apoyo financiero a las entidades locales en el desarrollo de sus proyectos e
iniciativas de Administracin electrnica.

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DESAL es un repositorio digital para gestionar los documentos y expedientes


electrnicos en fase de tramitacin. En cambio, iARXIU es un repositorio digital de
confianza encargado de custodiar y conservar los expedientes y documentos electrnicos una vez se ha finalizado su tramitacin, hasta su eliminacin o conservacin
permanente.

Fig. 1 Modelo de uso de los servicios de gestin y preservacin de documentos electrnicos


del Consorci AOC

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Un paseo por iARXIU: un servicio de preservacin y archivo electrnico

Precisamente, una de las lneas de actuacin es promover y desarrollar servicios


de gestin y preservacin de documentos electrnicos para dar respuesta a las necesidades y obligaciones, en materia de gestin documental y archivo electrnico, de
las administraciones pblicas catalanas. En este sentido, el Consorci AOC pone a su
disposicin dos aplicaciones, completamente integradas, que facilitan y dan soporte
a la gestin y conservacin de los documentos y expedientes electrnicos: DESAL y
iARXIU.

1.1. DESAL
DESAL5 es una aplicacin, que incluye un repositorio digital, a modo de archivo
de oficina, que permite la gestin de documentos y expedientes electrnicos durante
5. Para ms informacin sobre el servicio y la aplicacin DESAL vase: http://www.aoc.cat/Inici/
SERVEIS/Gestio-interna/DESA-L/Que-es [consulta el 23/09/2014] y el manual de usuario: http://

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el periodo de tramitacin de stos, mientras permanecen abiertos y hasta su cierre,


momento en que tienen que ser transferidos al archivo digital, en ste caso, iARXIU.
En concreto, permite:
Crear y mantener el cuadro de clasificacin documental del ente a travs de
una jerarqua de carpetas con el fin de organizar los expedientes y documentos de una forma ordenada, eficaz y responsable.
Gestionar los expedientes electrnicos vinculados a una clase del cuadro de
clasificacin.

Firmar documentos PDF electrnicamente.


Facilitar la creacin y captura de documentos electrnicos, permitiendo a
los usuarios modificar y eliminarlos, siempre y cuando tengan los permisos
adecuados.
Describir las clases/expedientes/documentos de una forma detallada y cumpliendo con las especificaciones del Esquema Nacional de Interoperabilidad
(ENI).
Indexar los contenidos de los documentos en los formatos propios de MS
Word (.doc y .docx), Adobe Acrobat (.pdf ) y de texto (.txt) para facilitar su
recuperacin.
Proporcionar un motor de bsqueda para localizar cualquier documento almacenado en el repositorio.
Controlar las condiciones de acceso a la documentacin mediante una gestin dinmica y completamente personalizada de la gestin de los permisos
aplicables a cualquier nivel del cuadro/expediente/documento.

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Un paseo por iARXIU: un servicio de preservacin y archivo electrnico

Facilitar la captura de documentos electrnicos mediante un applet de carga


masiva de documentos.

Consultar el registro de auditora que incluye las trazas documentales de las


operaciones ms comunes realizadas a DESAL por los diferentes usuarios
con el fin de dejar constancia y traza de estos acontecimientos, a efectos de
auditora.
Facilitar la gestin integral del ciclo de vida de los expedientes mediante la
transferencia a iARXIU una vez el expediente se cierra y entra en fase de
vigencia o semiactiva.
www.aoc.cat/content/download/19783/39602/file/DESAL_manual_usuari_20140821.pdf [consulta
el 23/09/2014]

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Posibilidad de consultar de forma directa los expedientes transferidos a la


plataforma iARXIU, sin necesidad de acceder a esta plataforma.
DESAL pone a disposicin de los usuarios un repositorio digital pensado para
almacenar y custodiar los expedientes/documentos del organismo, ya sean:
Documentos generados/recibidos por el organismo relacionados con expedientes
en fase de tramitacin.

El objetivo es que toda la documentacin en fase de tramitacin del organismo


est en un nico espacio, con independencia que el documento haya sido incorporado por los usuarios de DESAL de forma manual o bien se hayan incorporado de
forma automtica mediante el consumo de los servicios web (pensado bsicamente
para archivar los documentos generados por el uso de los otros servicios del Consorcio AOC).
Una vez los expedientes se cierran, aqullos que se deben conservar a largo plazo
se transfieren a la plataforma iARXIU, el repositorio o archivo digital permanente
que ofrece el Consorci AOC.

Raimon Nualart Mercad

Un paseo por iARXIU: un servicio de preservacin y archivo electrnico

Documentos generados/recibidos por el uso y consumo de los servicios de administracin electrnica del Consorcio AOC (por ejemplo, Via Oberta, EACAT trmites, ERES, etc.)

2. El archivo electrnico, reto o necesidad


La preservacin y archivo de los documentos electrnicos es un reto, una necesidad y una obligacin a la que tendr que enfrentarse cualquier administracin pblica que pretenda conservar para futuros usuarios, ya sea por razones administrativas,
legales, culturales o histricas la documentacin que genera o recibe en formato electrnico, en el ejercicio de sus funciones o actividades. En este sentido, se ha generado
cierta inquietud en el seno de las administraciones pblicas sobre cmo abordar la
conservacin de estos documentos. Preguntas como qu hay que preservar? Quin
se responsabiliza de su custodia? o existen herramientas o servicios a da de hoy
para gestionar correctamente la preservacin de los documentos electrnicos a largo
plazo? estn en boca de todos, especialmente desde la aprobacin de la Ley 11/2007,
de Acceso Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos (LAECSP) y del
decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el mbito de la Administracin Electrnica.

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En este sentido, para evitar que los problemas de conservacin supongan un problema para la modernizacin de las administraciones pblicas catalanas, el Consorci
6. Esta NTI establece los conceptos relacionados con el desarrollo de polticas de gestin de documentos electrnicos por parte de las Administraciones pblicas en el marco de la Administracin electrnica
incluyendo los aspectos relacionados con su implantacin prctica, e identificacin de los requisitos y
procesos de la gestin de los documentos electrnicos. Para ms informacin vase la Gua de aplicacin
de la Norma Tcnica de Interoperabilidad de Poltica de gestin de documentos electrnicos. Ministerio de
Hacienda y Administraciones Pblicas, 2012 disponible en http://administracionelectronica.gob.es/
pae_Home/dms/pae_Home/documentos/Estrategias/pae_Interoperabilidad_Inicio/Guia_de_aplicacion_Politica_de_gestion_de_documento_electronico.pdf [consulta el 23/09/2014]

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Un paseo por iARXIU: un servicio de preservacin y archivo electrnico

Es cierto que con la aparicin de las normas tcnicas de interoperabilidad y en


particular, la NTI de Poltica de gestin de documentos electrnicos6, y la consolidacin de algunas normas de buenas prcticas ISO7 en materia de gestin documental
se estn estableciendo las bases tericas y operativas para definir un modelo conceptual de gestin documental y archivo electrnico adecuado a las necesidades de
las administraciones pblicas. An as, muchas administraciones se encuentran con
dificultades para una implantacin integral, que abarque todo el ciclo de vida del documento. La limitacin de recursos disponibles (ya sean stos econmicos, humanos
o tecnolgicos, lo que se llama viabilidad institucional)8, la complejidad funcional
inherente del propio sistema o la percepcin que la conservacin a largo plazo no
es una prioridad, ya que los sistemas actuales de almacenamiento son soluciones
vlidas y de coste relativamente bajo, est provocando que no existan soluciones o
aplicaciones orientadas a dar respuestas a los problemas de la conservacin a largo
plazo9 o bien stas se limitan a la fase activa de los documentos, los llamados gestores
documentales.

7. Para ms informacin sobre polticas y normas en gestin documental consultar las siguientes
normas:
UNE-ISO 15489-1:2006: Informacin y documentacin. Gestin de documentos. Parte 1: Generalidades.
UNE-ISO/TR 15489-2:2006. Informacin y documentacin. Gestin de documentos. Parte 2: Directrices.
UNE-ISO 23081-1:2008 Informacin y documentacin. Procesos de gestin de documentos. Metadatos para
la gestin de documentos. Parte 1: Principios.
UNE-ISO 23081-2:2011 Informacin y documentacin. Procesos de gestin de documentos. Metadatos para
la gestin de documentos. Parte 2: Elementos de implementacin y conceptuales.
UNE-ISO 30300:2011 Informacin y documentacin. Sistemas de gestin para los documentos. Fundamentos y vocabulario.
8.Vase TERMENS, Miquel. La sostenibilitat econmica i tcnica dels repositoris de preservaci
digital. Lligall: Revista Catalana dArxivstica. Nm. 31 (2010). p. 44-62. Disponible en: http://bd.ub.
edu/pub/termens/docs/lligall-31.pdf [consulta el 05/02/2013]
9.Vase Software de fuentes abiertas en la Administracin electrnica. Archivo electrnico de las
Administraciones Pblicas. CENATIC, 2009. Disponible en: http://web.cenatic.es/web/index.
php?option=com_phocadownload&view=category&id=6%3A&download=30%3A&Itemid=20&lan
g=es [consulta el 23/09/2014]

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AOC presta un servicio de preservacin y archivo electrnico, llamado iARXIU10,


que representa una de las primeras experiencias en relacin al archivo y preservacin
de documentos electrnicos a largo plazo en el mbito de las administraciones pblicas.

En primer lugar, debemos considerar este servicio como un elemento integrado


en el sistema de gestin documental de la institucin. Esta dependencia funcional
implica que su definicin, diseo e implantacin no se pueda abordar de una forma
independiente, sino todo lo contrario, hay que establecer un nico punto de vista,
una estrategia corporativa en la gestin de los documentos electrnicos y afrontar la
gestin del ciclo de vida de los documentos de una forma integrada, delimitando las
atribuciones y responsabilidades de cada elemento o subsistema funcional.
En segundo lugar, la preservacin se compone de un conjunto de actividades,
procesos documentados y herramientas que tiene la finalidad de asegurar no slo
la accesibilidad y disponibilidad de los documentos a largo plazo, sino tambin el
mantenimiento de su autenticidad, integridad y fiabilidad en un entorno tecnolgico presumiblemente distinto al original. Es verdad que el sistema fija su atencin en
la preservacin de los documentos como una entidad autnoma, pero lo realmente
importante es dotar al servicio, entendido como la suma de un repositorio digital
ms las actividades y los procesos de preservacin, de unas medidas de seguridad y de
calidad suficientes para transmitir confianza y garanta a los usuarios.

Raimon Nualart Mercad

Un paseo por iARXIU: un servicio de preservacin y archivo electrnico

3.Definicin y objetivos del servicio


Muchas veces se asocia un servicio de archivo y preservacin digital a un repositorio electrnico, entendido como un archivo centralizado autorizado donde se
almacenan y administran datos y documentos electrnicos, y sus metadatos11. Esta
percepcin es una verdad a medias, ya que un servicio de archivo y preservacin digital es mucho ms que un mero repositorio.

Una vez reconocido el problema de la obsolescencia tecnolgica de los sistemas


informticos que generan o almacenan dicha informacin, as como la vida limitada
de los soportes de almacenamiento y de los formatos de los documentos, se hace
palpable la necesidad de un servicio de archivo electrnico. Los grandes objetivos y
responsabilidades del servicio iARXIU son los siguientes:

10. Para ms informacin sobre el servicio vase: http://www.aoc.cat/Inici/SERVEIS/Gestio-interna/


iArxiu/Que-es [consulta el 23/09/2014]
11.Vase Gua de aplicacin de la Norma Tcnica de Interoperabilidad de Poltica de gestin de documentos electrnicos, ob. cit. (nota 1).

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Aceptar la responsabilidad del mantenimiento (disponibilidad, preservacin


y evidencia) de documentos electrnicos durante largos perodos de tiempo,
ms all de la obsolescencia tecnolgica.

Prestar servicios especficos relacionados con la preservacin digital para tratar los problemas derivados de la fragilidad de los soportes y la obsolescencia
tecnolgica, ya sea del hardware, el software o de los formatos de los documentos. Por ejemplo, servicios de migracin de documentos, servicios de
visualizacin de ficheros y un servicio de evidencia electrnica relacionado
con la preservacin de las firmas electrnicas.
En este contexto el Consorci AOC, conjuntamente con otras administraciones
catalanas, est colaborando para facilitar la transicin a la custodia y al archivo del
documento electrnico, considerando que no se trata slo de un problema tcnico o
de seguridad, sino realmente de un problema jurdico y de una necesidad de gestin.
La solucin desarrollada respeta el actual marco competencial en materia de gestin
documental y archivos12 y acta como elemento dinamizador para facilitar la normalizacin del documento electrnico en la gestin de los procedimientos y servicios
pblicos electrnicos.
iARXIU alcanza esos objetivos en tanto que:
Aporta medidas de seguridad en los medios o soportes en que se almacenan
los documentos para garantizar su integridad, autenticidad, confidencialidad,
calidad, proteccin y conservacin, evitando su prdida, corrupcin o modificacin no autorizada13.

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Un paseo por iARXIU: un servicio de preservacin y archivo electrnico

Poner a disposicin de las administraciones pblicas catalanas un repositorio electrnico para almacenar y custodiar los documentos electrnicos, de
forma que se pueda garantizar su integridad, autenticidad, confidencialidad,
calidad, seguridad, recuperacin y conservacin a largo plazo. Este repositorio funciona a modo de archivo central y/o archivo histrico.

Garantiza el acceso completo e inmediato a los documentos a travs de mtodos de consulta en lnea que permitan la visualizacin de los documentos
con todo el detalle de su contenido, la recuperacin exhaustiva y pertinente
de los documentos, la copia o descarga en lnea en los formatos originales.
El sistema permite la consulta durante todo el periodo de conservacin al

12.Vase la Llei 10/2001, de 13 de juliol, darxius i documents.


13. Artculo 31.3 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios
pblicos

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menos de la firma electrnica, incluido, si procede, el sello de tiempo, y de


los metadatos asociados al documento y/o expediente14.

Pone a disposicin de las administraciones pblicas catalanas un repositorio


electrnico, complementario y equivalente en cuanto a su funcin en los
archivos tradicionales, destinado a cubrir la fase semi-activa e histrica de los
documentos electrnicos16.
Asegura la conservacin de los documentos electrnicos aplicando lo que
prev el Esquema Nacional de Seguridad en cuanto al cumplimiento de los
principios bsicos y de los requisitos mnimos de seguridad mediante la aplicacin de las medidas de seguridad adecuadas a los medios y soportes en los
que se almacenen los documentos, de acuerdo con la categorizacin de los
sistemas17.
Guarda registro de todas las operaciones efectuadas sobre los documentos
electrnicos almacenados en la plataforma, tanto en el registro de acciones
de la plataforma como en el registro de acciones asociado a cada documento/
expediente.
Protege la confidencialidad de los datos gracias a la poltica de acceso, que
establece para cada documento su nivel y rgimen de acceso. Los documentos y metadatos slo podrn ser consultados por aquellos usuarios que estn
autorizados a verlos.

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Un paseo por iARXIU: un servicio de preservacin y archivo electrnico

Aplica unas medidas para asegurar la conservacin de los documentos electrnicos a lo largo de su ciclo de vida, de forma que se pueda asegurar su recuperacin de acuerdo con el plazo mnimo de conservacin determinado por
las normas administrativas y obligaciones jurdicas, se garantice su conservacin a largo plazo, se asegure el valor probatorio y la fiabilidad como evidencia electrnica de las actividades y procedimientos, as como la transparencia,
la memoria y la identificacin de los rganos de las administraciones pblicas
y de las entidades de derecho pblico vinculadas o dependientes de aquellas
que ejercen la competencia sobre el documento o expediente15.

14. Artculo 21.1.g) del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de
Interoperabilidad en el mbito de la Administracin Electrnica.
15. Artculo 21.1.h) del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de
Interoperabilidad en el mbito de la Administracin Electrnica.
16. Artculo 21.2. del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de
Interoperabilidad en el mbito de la Administracin Electrnica.
17. Artculo 22.1 del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de
Interoperabilidad en el mbito de la Administracin Electrnica.

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Garantiza la proteccin de la firma electrnica frente a la posible obsolescencia de los algoritmos y el aseguramiento de sus caractersticas a lo largo del
tiempo de validez, de la siguiente manera18:
completado de las firmas de los documentos que forman parte del expediente transferido, al perfil -A y slo validacin por aquellas firmas que
no se pueden completar;

Incorporacin de una firma XAdES-A a nivel de agrupacin o paquete


de informacin en el momento de finalizar el ingreso en el repositorio digital para garantizar la integridad de los documentos/expedientes
transferidos y para mantener la cadena de confianza.
Utilizacin de mecanismos de resellado, slo aplicable en la firma de la
agrupacin o paquete de informacin, para aadir, cuando el anterior
sellado este prximo a su caducidad, un sello de fecha y hora de archivo
con un algoritmo ms robusto.

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Un paseo por iARXIU: un servicio de preservacin y archivo electrnico

Almacenamiento de las firmas electrnicas y sus metadatos en el propio


repositorio digital garantizando la proteccin de la firma contra falsificaciones y asegurando la fecha exacta en que se guard la firma electrnica.

Hay que sealar que el servicio iARXIU no est pensado para facilitar la tramitacin y la gestin de los expedientes electrnicos en su fase de trmite, ni incluye
herramientas de gestin de flujos de trabajo o funcionalidades propias de la gestin
documental19. A nuestro entender, hay que construir una visin global del concepto
de gestin de la documentacin electrnica que abarque desde su gnesis hasta su
disposicin final. Este enfoque no implica que el sistema de gestin documental de
una organizacin sea construido e implementado bajo una misma solucin tecnolgica, sino todo el contrario, debemos impulsar la integracin e interoperabilidad
entre las distintas piezas o servicios del sistema. Cada una de estas piezas da respuestas y soluciones a unas necesidades y funcionalidades muy especficas. As, el servicio
de archivo electrnico tiene la responsabilidad de custodiar, mantener y garantizar
la perdurabilidad/accesibilidad, a largo plazo, de la documentacin electrnica generada por los sistemas de informacin o aplicaciones de gestin documental de la
organizacin.

18. Artculo 2. 7 de la Resolucin de 19 de julio de 2011, de la Secretara de Estado para la Funcin


Pblica, por la que se aprueba Norma Tcnica de Interoperabilidad de Poltica de Firma Electrnica y de
certificados Administracin.
19. Para la gestin de los documentos y expedientes electrnicos en fase de tramitacin el Consorci
AOC ofrece el servicio DESAL. Para ms informacin Vase DESAL (ob. cit. (nota 5).

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Adems, otro elemento inseparable y esencial para el tratamiento y la preservacin de los documentos electrnicos es el de los metadatos que nos describen el
contexto, el contenido y la estructura de los documentos y nos permiten asegurar su
autenticidad, fiabilidad, integridad y disponibilidad a lo largo de su ciclo de vida. Por
lo tanto, cuando hablamos de preservacin de documentos nos referiremos tanto a
los documentos, como objetos de informacin (contenido), como a los metadatos
que nos ayudan a interpretarlos y gestionarlos correctamente.

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Un paseo por iARXIU: un servicio de preservacin y archivo electrnico

4. Modelo de informacin: estructura y forma de los documentos/expedientes


Para entender mejor el funcionamiento del servicio iARXIU y la forma de organizar y estructurar los documentos/expedientes archivados en el repositorio hay que
explicar, aunque sea brevemente, el modelo de informacin que se ha implementado.
No pretendemos dar una definicin especfica, sino simplemente advertir que en el
texto, cuando hablamos de documentos, nos estamos refiriendo tanto a un documento electrnico, ya sea estructurado o no, esttico o dinmico (documentos ofimticos, documentos transaccionales, correos electrnicos, evidencias documentales,
bases de datos, documentos firmados, etc.) como a agrupaciones de documentos o
expedientes electrnicos, conservadas como informacin y prueba por una organizacin o un individuo en el desarrollo de sus actividades o en virtud de sus obligaciones
legales.

Aunque debe abordarse la problemtica de la conservacin como un todo, el


foco principal son los documentos. Por esta razn es imprescindible definir, modelar
e implementar una forma de estructurar y agrupar todos los componentes que son
objeto de conservacin en un contenedor neutral, para que dejen de ser dependientes del sistema de informacin originario y puedan ser almacenados en un formato
de conservacin. Si unimos, en un mismo contenedor, los documentos u objetos
digitales y sus metadatos, se crea una entidad que puede existir en cualquier entorno
informtico, ya que incluye toda la informacin necesaria para acceder y representar
el documento. Nosotros defendemos el uso del formato XML para representar y
almacenar el documento y los metadatos. Siguiendo la terminologa OAIS existen
tres tipos de entidades llamadas contenedores o paquetes de informacin (package
information), dependiendo de la fase del ciclo de vida del documento20. Bajo el concepto de paquete de informacin podemos representar tanto un documento como
una unidad documental compuesta o expediente.

20.Vase ISO 14721:2003 - Space data and information transfer systems. Open archival information
systems. Reference model y su revisin ISO 14721:2012 Space data and information transfer systems -- Open
archival information system (OAIS). Reference model

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Cuando estos PIT ingresan en la plataforma se les aplica un conjunto de controles para verificar su integridad, autenticidad e idoneidad con los requerimientos
de conservacin. Se les aaden otro tipo de metadatos como los relacionados con
la informacin de representacin y los de auditora. Finalmente, para garantizar su
integridad se incorpora una firma digital de archivo a nivel de paquete de informacin. A esta normalizacin del PIT se le llama paquete de informacin de archivo (en
adelante, PIA).
Cuando un usuario quiera consultar un documento almacenado en el repositorio,
el sistema le permitir descargarse una copia del PIA que se denomina paquete de
informacin de consulta (en adelante, PIC).
Ante la ausencia de un modelo normalizado de estructuracin, empaquetado y
encapsulacin de documentos electrnicos y, despus de analizar los distintos esquemas existentes (XFDU, FOXML)22 se decidi el esquema METS23 por varios
motivos:
Permite estructurar los documentos de una forma flexible (arbrea) que se
adapta a las distintas formas de agrupar la documentacin (documento o
expediente).
Admite diferentes diccionarios o vocabularios de metadatos.

21. Para ms informacin sobre el protocolo de creacin de paquetes de informacin consultar


el documento Estructura i creaci de Paquets dInformaci de Transferncia (PIT) utilitzant el model
METS. Agncia Catalana de Certificaci, 2008 disponible en: http://www.aoc.cat/content/download/6657/24722/file/estructuraPitMets.pdf [consulta el 23/09/2014]

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Un paseo por iARXIU: un servicio de preservacin y archivo electrnico

En primer lugar, existen los documentos que son transferidos en su formato originario por los productores de la documentacin siguiendo los protocolos de transferencia establecidos por el archivo receptor21. stos deben incluir los contenidos a
custodiar y todos aquellos metadatos que faciliten su recuperacin. Los conocemos
como paquetes de informacin de transferencia (en adelante, PIT).

22. Para ms informacin sobre el formato XFDU vase: XML Formatted Data Unit (XFDU) Structure and Construction Rules, The Consultative Committee for Space Data Systems, 2004 disponible en:
http://sindbad.gsfc.nasa.gov/xfdu/pdfdocs/iprwbv2a.pdf [consulta el 23/09/2014]
FOXML, Fedora Digital Object Model XML es el formato nativo del sistema Fedora. Para ms informacin vase: http://www.fedora.info/download/2.0/userdocs/digitalobjects/introFOXML.html [consulta el 23/09/2014]
23. El esquema METS, acrnimo de Metadata Encoding & Transmisin Standard es una norma
para codificar metadatos descriptivos, administrativos y estructurales en cuanto a los objetos dentro
de una repositorio expresado con el XML. Vase http://www.loc.gov/standards/mets/ [consulta el
23/09/2014]

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Permite el crecimiento del paquete a medida que se aplican procesos de


migracin a los ficheros.
Permite especificar los ficheros, tanto de forma incrustada en base64, como
vinculados externamente.
Permite generar un paquete de informacin autnomo, autosuficiente y auto-documentado, en formato XML, independiente del sistema y desprovisto de las dependencias tecnolgicas de la aplicacin que lo gener. Incluye:
Los contenidos a preservar (fichero/s).

Metadatos administrativos o de preservacin necesarios para la gestin


de los documentos a largo plazo (almacenamiento y acceso).
Metadatos estructurales que definen la estructura interna del paquete y
los elementos que lo forman.
5. Definicin funcional del archivo electrnico
Para la definicin, la construccin y la puesta en marcha del servicio de iARXIU
hemos utilizado como modelo de referencia el elaborado por el Consultative Comit
for Space Data Systems de la NASA, conocido como modelo OAIS, que se convirti
posteriormente en la norma internacional ISO 14721:2003: Open Archival Information System y revisada el 201224. La razn es muy simple, es el modelo ms utilizado
y asumido por otras instituciones para crear repositorios de custodia y preservacin
de documentos electrnicos a largo plazo.
La plataforma tecnolgica que se ofrece con el servicio iARXIU est formada por
cinco mdulos funcionales. El mdulo de ingreso incluye todas las funcionalidades
relacionadas con la preparacin, transferencia e ingreso de los PIT generados por
los organismos productores hacia la plataforma iARXIU siguiendo el protocolo de
transferencia definido por el Consorci AOC.

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Un paseo por iARXIU: un servicio de preservacin y archivo electrnico

Metadatos descriptivos necesarios para facilitar su bsqueda y recuperacin.

Cuando estos PIT ingresan en el mdulo de archivo se les aplica un conjunto


de controles para verificar su integridad, autenticidad e idoneidad con los requerimientos de conservacin. A la normalizacin del PIT se le llama PIA. El PIA ser
almacenado en el repositorio electrnico el tiempo que proceda y se le aplicar la poltica de preservacin adecuada y pertinente para garantizar su conservacin y acceso
a largo plazo.
24.Vase OAIS (ob. cit. (nota 20).

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Para atender a las peticiones de consulta y visualizacin de documentos se ha


construido un mdulo de acceso. Este mdulo incluye el propio acceso a los PIA
utilizando un motor de bsquedas por metadatos descriptivos; la consulta de metadatos; la descarga y visualizacin de los ficheros; la expedicin de copias autnticas
electrnicas y, sobretodo, un servicio de conversin de documentos en lnea que
permite visualizar los documentos en multitud de formatos y as facilitar su disponibilidad futura.
El ltimo mdulo, el de administracin, es el que permite gestionar correctamente el funcionamiento de la plataforma. Encontramos la gestin de los usuarios
del sistema, de la jerarqua documental, de las polticas de disposicin y de acceso, de
los vocabularios y plantillas de metadatos, adems de la administracin del registro
de auditora y de las estadsticas de uso del sistema.

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Un paseo por iARXIU: un servicio de preservacin y archivo electrnico

El mdulo de preservacin se encarga de gestionar el ciclo de vida de los documentos e implementar las estrategias de preservacin ms idneas para garantizar la
conservacin de los PIA. En iARXIU se apuesta decididamente por la tcnica de la
migracin/conversin de formatos por su aceptacin e incorporacin en el entorno
legal y normativo de la administracin electrnica como tcnica de preservacin y
garanta de accesibilidad, vase el concepto de copia autntica en la LAECSP25 y,
por la normalizacin y estandarizacin de formatos abiertos que est ayudando a su
consolidacin, como el formato PDF/A26.

25.Vase el Artculo 30 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los
Servicios Pblicos: Las copias realizadas por medios electrnicos de documentos electrnicos emitidos
por el propio interesado o por las Administraciones Pblicas, mantenindose o no el formato original,
tendrn inmediatamente la consideracin de copias autnticas con la eficacia prevista en el artculo
46 de la Ley 30/1992, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento
Administrativo Comn, siempre que el documento electrnico original se encuentre en poder de la
Administracin, y que la informacin de firma electrnica y, en su caso, de sellado de tiempo permitan
comprobar la coincidencia con dicho documento
Y el Artculo 31: Los documentos electrnicos que contengan actos administrativos que afecten a
derechos o intereses de los particulares debern conservarse en soportes de esta naturaleza, ya sea en el
mismo formato a partir del que se origin el documento o en otro cualquiera que asegure la identidad
e integridad de la informacin necesaria para reproducirlo. Se asegurar en todo caso la posibilidad de
trasladar los datos a otros formatos y soportes que garanticen el acceso desde diferentes aplicaciones.
26. Para ms informacin vase la Gua de aplicacin de la Norma Tcnica de Interoperabilidad de
Catlogo de estndares. Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas, 2012 disponible en http://
administracionelectronica.gob.es/pae_Home/dms/pae_Home/documentos/Estrategias/pae_Interoperabilidad_Inicio/Guia_de_aplicacion_NTI_catalogo_de_estandares_Publicacion_oficial_2012/Guia_
aplicacion_Norma_Tecnica_Interoperabilidad_Catalogo_de_estandares.pdf [consulta el 23/09/2014]

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Fig. 2 Esquema funcional del servicio iARXIU

5.1. Mdulo de transferencia e ingreso


Este mdulo es el encargado de recibir los PIT procedentes de los organismos
productores, adems de validar y prepararlos para su almacenamiento y gestin dentro del archivo. En este contexto entendemos por transferencia todas las actividades
implicadas en la transferencia de documentacin de un sistema de informacin a
otro, en este caso a la plataforma iARXIU:
actividades administrativas incluyendo la negociacin y definicin del protocolo de transferencia entre el productor y iARXIU;
el propio calendario de transferencias y;
las operaciones concretas de transferencia.
A nuestro entender, la funcionalidad de la transferencia y su posterior ingreso es la
ms crtica del todo el sistema, pues debemos garantizar que en el propio proceso no
se producen inconsistencias y que los paquetes de informacin se mantienen estables
en su estructura, contenido y forma. Adems, hay que encontrar el equilibrio entre
los requisitos del archivo receptor y los del productor.

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Para satisfacer estos requisitos hemos definido un proceso de transferencia e ingreso que incluye las siguientes fases:
Fase de preparacin. Incluye todas las actividades relacionadas con la gestin y la planificacin adecuada de las transferencias. El objetivo es identificar qu tipo de documentacin se debe transferir y su adecuacin a los estndares de iARXIU, analizar la viabilidad y los costes del proyecto, disear
los PIT, desarrollar la integracin con la plataforma y firmar la solicitud de
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alta al servicio, que incluye la aceptacin de las condiciones de prestacin


del servicio por parte del organismo usuario27.
Fase de transferencia o pre-ingreso. Una vez establecido el protocolo de
transferencia hay que planificar su calendario y preparar el sistema para enviar la documentacin. Los usuarios tienen a su disposicin dos formas para
crear y transferir los PIT:
De forma manual utilizando una aplicacin web y que acta como interfaz para facilitar la carga de documentos y la descripcin de stos. Este
canal lo utilizan aquellos productores/archivos que no disponen de ninguna herramienta o aplicacin de gestin de documentos, pero tienen la
necesidad de conservar sus documentos en un repositorio electrnico.
De forma automtica utilizando los servicios web que ofrece la plataforma. Esta es la opcin ms idnea para los casos de integracin entre una
aplicacin (por ejemplo, un gestor de expedientes o gestor documental,
como es DESAL) y la plataforma iARXIU.

Fase de ingreso. Antes de proceder al ingreso de los documentos en el repositorio, la plataforma realiza un conjunto de tareas para verificar su integridad,
autenticidad e idoneidad con los requisitos de conservacin:
Recepcin de las solicitudes de transferencia, previa autenticacin y autorizacin del envo.
Almacenamiento temporal de los PIT para proceder a su validacin y
completado. Los controles que se realizan son los siguientes:
> Aplicacin de un control de integridad a los ficheros para verificar
que no se hayan alterado o modificado.
> Verificacin de la existencia de virus en el PIT.
> Introspeccin automtica en los ficheros para extraer metadatos de
carcter tcnico tiles para garantizar su preservacin28.

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27. Para ms informacin de las condiciones de prestacin del servicio consultar en: http://www.aoc.
cat/Inici/SERVEIS/Gestio-interna/iArxiu/Com-sol-licitar-ho [consulta el 23/09/2014]
28. Utilizamos dos herramientas para analizar los ficheros y extraer sus metadatos tcnicos: DROID
y JHOVE.
Para ms informacin sobre DROID vase: http://sourceforge.net/projects/droid/ [consulta el
23/09/2014]
Para ms informacin sobre JHOVE vase: http://jhove.sourceforge.net/ [consulta el 23/09/2014]

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> Validacin y completado de las firmas electrnicas existentes en el


PIT.
> Validacin del contenido, la estructura y la forma del PIT segn lo
establecido en el protocolo de transferencia.
> Aplicacin de un control de unicidad para verificar que el PIT no ha
sido ingresado anteriormente.

Generacin del PIA, un objeto normalizado y apto para ser archivado en


el repositorio electrnico. Para garantizar su integridad se incorpora una
firma electrnica del tipo XAdES-A.
Indexacin de los metadatos descriptivos para facilitar la bsqueda y la
recuperacin de los documentos.
Envo del PIA al repositorio para su almacenamiento y custodia.
Creacin del asiento correspondiente en el registro de transferencias.
Notificacin del xito de la operacin de transferencia al productor.
5.2. Mdulo de archivo: gestin del repositorio
La plataforma dispone de un repositorio digital encargado de custodiar y almacenar los PIA, durante el periodo de tiempo que establezca la normativa correspondiente.
Para garantizar la conservacin y archivo de los PIA, el Consorci AOC aplica
lo que prev el Esquema Nacional de Seguridad en cuanto al cumplimiento de los
principios bsicos y de los requisitos mnimos de seguridad mediante la aplicacin de
las medidas de seguridad adecuadas a los medios y soportes en los que se almacenan
los documentos.
Las actividades principales que se realizan son:

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> Incorporacin de otros metadatos preestablecidos por el sistema o


por las polticas de preservacin con el fin de aumentar las garantas
de conservacin y gestin del contenido almacenado.

Mantenimiento y mejora de la infraestructura tecnolgica que sustenta la


plataforma (hardware y software).
Gestin y mantenimiento del sistema de ficheros, espacio donde se almacenan los PIA.
Construccin y mantenimiento del repositorio digital segn los niveles y los
controles de seguridad establecidos por el Consorci AOC.
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Diseo e implementacin de un sistema de proteccin y recuperacin de los


datos en caso de desastre.
Refresco de los soportes de almacenamiento, comprobacin de su estado y
mantenimiento en unas condiciones ambientales estables.
Implementacin de mecanismos de control de la integridad de los datos.
5.3. Mdulo de preservacin
La preservacin digital intenta aportar soluciones para garantizar la conservacin
de los documentos electrnicos, sea cual sea su formato, el software, hardware o
sistema que se utiliz para su creacin, manteniendo as la informacin disponible
pese a los rpidos cambios tecnolgicos. Todos los documentos, independientemente
de su formato y el medio de almacenamiento, estn asociados a un ciclo de vida que
determina el tiempo de retencin en nuestros sistemas de informacin. A lo largo de
su ciclo de vida debemos garantizar que su integridad, autenticidad, disponibilidad y
fiabilidad no se vea comprometida.
Las estrategias de preservacin focalizan su atencin en los dos aspectos ms inherentes y esenciales de los documentos electrnicos: su contenido (el objeto digital
o cadena de bits) y su significado (valor semntico).

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Gestin y mantenimiento de la base de datos.

El primer paso es preservar el documento en un soporte estable. Garantizar la


integridad de su contenido y el mantenimiento de la secuencia de bits original a largo
plazo es relativamente sencillo, ya que slo debemos aplicar una poltica planificada
de renovacin o refresco de los soportes de almacenamiento antes de que sean obsoletos o se hayan degradado e imposibiliten la recuperacin de la informacin. De la
misma forma, hay que establecer comprobaciones peridicas de su estado aplicando
controles de integridad, para evitar riesgo de prdidas de datos y mantenerlos en
condiciones ambientales estables. La frecuencia de los refrescos depender de la poltica de preservacin establecida y del tipo de soporte, as como de las limitaciones de
rendimiento que establezcan los fabricantes de los soportes de almacenamiento. No
obstante, con slo preservar la integridad de los documentos no es suficiente para garantizar la disponibilidad y la accesibilidad a su contenido informativo a largo plazo.
El gran reto, y lo que realmente preocupa a los responsables de la gestin documental y a los productores de la documentacin, es encontrar soluciones que permitan
que el significado de los documentos sea accesible, interpretable y consultable a largo
plazo. Actualmente ya existen varias tcnicas de preservacin digital como la emulacin, la migracin o conversin, la encapsulacin o la virtualizacin que dan respuesta a estas necesidades. Escoger qu tcnica es la ms adecuada debe determinarse
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en funcin del coste beneficio que vayamos a obtener, los impedimentos legales y
normativos, y los requerimientos de acceso que determinen los usuarios29.

La gestin de los formatos tecnolgicos: la plataforma iARXIU guarda informacin sobre las caractersticas tcnicas de los formatos de los objetos digitales o ficheros. En este registro de formatos de ficheros se identifican de forma
nica e inequvoca los diferentes formatos y se aade informacin completa
del formato, incluyendo normas sintcticas y semnticas para codificarlos y
descodificarlos correctamente.
Permitir la migracin/conversin de los formatos de los objetos digitales a
formatos normalizados o ms aptos para su conservacin y as evitar su posible obsolescencia o degradacin. Apostamos decididamente por la estrategia de la conversin por su aceptacin e incorporacin en el entorno legal
y normativo de la administracin electrnica como tcnica de preservacin
y garanta de accesibilidad. Los documentos resultantes de la conversin se
consideran copias autnticas30.
Verificar la integridad y consistencia de los PIA almacenados y, en concreto,
de los ficheros presentes en los PIA mediante controles de integridad (anlisis
comparativos del hash de los ficheros).
Utilizar mecanismos de resellado para aadir, cuando el anterior sello este
prximo a su caducidad, un nuevos sello de fecha y hora de archivo. Esta
estrategia slo se aplica a la firma electrnica que se genera a nivel de PIA en

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5.3.1. Estrategias de preservacin que ofrece el servicio iARXIU


El mdulo de preservacin permite planificar y definir estrategias orientadas a la
preservacin de los documentos almacenados en el repositorio, as como monitorizar
sus ejecuciones con el fin de proporcionar herramientas para garantizar la perdurabilidad, la accesibilidad y la recuperacin de los documentos a lo largo del tiempo. Los
mtodos que se han implementado son los siguientes:

29. Para ms informacin vase SERRA, J. 2001. Gestin de los documentos digitales: estrategias
para su conservacin en El Profesional de la Informacin, vol. 10, nm. 9 y LEE, K., SLATTERY, O.,
LU, R., TANG, X., MCCRARY, V. 2002. The state of the art and practice in digital preservation en
journal of Research of the National Institute of Standards and Technology.
30.Vase la Resolucin de 19 de julio de 2011, de la Secretara de Estado para la Funcin Pblica,
por la que se aprueba la Norma Tcnica de Interoperabilidad de Procedimientos de copiado autntico y
conversin entre documentos electrnicos.

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el ingreso, en ningn caso, se aplica a las firmas de los documentos presentes


en los PIA31.
5.4. Mdulo de administracin
Este mdulo incluye las funcionalidades necesarias para administrar correctamente la plataforma y sus fondos documentales, tales como:
La gestin de los usuarios y sus roles.
La gestin de las aplicaciones de confianza que consumen los servicios Web
que ofrece la plataforma.
La definicin, gestin y monitorizacin de las polticas de retencin y disposicin de los documentos cuyo objetivo es determinar el perodo de tiempo
que los PIA deben permanecer en la plataforma (perodo de retencin) en
funcin de sus valores y asegurar su disposicin correspondiente: eliminacin, conservacin permanente, conservacin parcial y/o transferencia a otro
repositorio.
La definicin y configuracin de los vocabularios y las plantillas de metadatos
que los usuarios utilizarn para describir los documentos.
La gestin de la jerarqua documental (organismo, fondo documental y catlogo de series documentales).
Consulta del registro de acciones o historial de eventos y la consulta de las
estadsticas de uso de la plataforma.
5.5. Mdulo de acceso
Una de las funciones bsicas de cualquier tipo de archivo es ofrecer algn tipo
de herramienta a los usuarios para localizar la documentacin que se custodia en un
archivo y, en el caso de un repositorio electrnico, lo realmente interesante es garan-

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La definicin y gestin de las polticas de acceso al sistema.

31. Para ms informacin sobre estrategias para la preservacin de las firmas digitales vase:
La Gua de aplicacin de la Norma Tcnica de Interoperabilidad de Poltica firma electrnica y de certificados de la Administracin. Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas, 2011 disponible en
http://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/dms/pae_Home/documentos/Estrategias/pae_Interoperabilidad_Inicio/BIBLIOTECA_PU_Publicacion_oficial__2011_politica_de_firma_guia_de_
aplicacion_NTI--2-/Gu%C3%ADa%20de%20aplicaci%C3%B3n%20de%20la%20Norma%20
T%C3%A9cnica%20de%20Pol%C3%ADtica%20de%20Firma%20Electr%C3%B3nica%20y%20
de%20certificados%20de%20la%20Administraci%C3%B3n.pdf [consulta el 23/09/2014]
La gua de Bones prctiques per a la gesti i preservaci de les signatures electrniques. CATCert, 2010 disponible en http://www.aoc.cat/content/download/6803/24760/file/bonesPractiquesGestioPreservacio.
pdf [consulta el 23/09/2014]

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tizar la recuperacin de los documentos y, especialmente, la visualizacin de stos


garantizando, en todo momento, el cumplimiento de la normativa vigente sobre
acceso a los documentos por parte de los usuarios del servicio y de terceros.
Los usuarios, ya sea utilizando la interfaz de la aplicacin Web o los servicios
Web, manejan este mdulo para realizar consultas sobre la documentacin almacenada y optar entre los diferentes modos de visualizacin/recuperacin:
Consulta de los metadatos relacionados con el PIA.

En aquellos casos en que los documentos u objetos digitales se hubiesen


convertido a un nuevo formato, el usuario podr visualizar el documento
original y la copia autntica electrnica resultado de la conversin, proporcionando el enlace al correspondiente visor.
En cuanto a la descarga de una copia del PIA, que se denomina paquete de informacin de consulta (PIC), el usuario puede escoger entre las siguientes modalidades:
PIC en formato XML-METS que incluye slo los metadatos.
ZIP que incluye los metadatos en formato XML-METS y los objetos digitales.
URL de descarga del PIC
Asimismo ofrece otras funcionalidades relacionadas con la consulta de los documentos:
Consulta del historial de eventos.
Consulta del historial de las consultas realizadas en el PIA.

Raimon Nualart Mercad

Un paseo por iARXIU: un servicio de preservacin y archivo electrnico

Consulta de los metadatos y visualizacin/descarga de los documentos (objetos digitales o ficheros) que forman parte del PIA.

Conversin en lnea de documentos. El usuario puede pedir descargar los


ficheros en un formato distinto al original. A peticin del usuario, iARXIU
lo convertir a uno de los formatos disponibles para que el usuario pueda
visualizarlo sin problema. El nuevo binario ser temporal y en ningn caso se
almacenar para su preservacin.
Descarga de una copia autntica en formato pdf.
6. Modalidades de uso y de prestacin de servicio
Dada la heterogeneidad de necesidades y estructuras de las administraciones pblicas catalanas y tambin del nivel de desarrollo y despliegue de la administracin

TRIA N 19. 2015


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electrnica en el seno de stas, existen dos formas de acceder a los servicios de la


Plataforma iARXIU:
Integracin con aplicacin corporativa (por ejemplo gestores documentales
y/o gestores de expedientes) mediante los servicios Web que ofrece la plataforma.
Sin integracin, utilizando una aplicacin Web disponible en la extranet de
las administraciones pblicas catalanas (EACAT): https://www.eacat.cat/
web/guest/Eacat
La primera de ellas, y la que estamos utilizando, la modalidad de proveedor de
servicios de aplicaciones, conocida por las siglas ASP (del ingls, Application Service
Provider). En esta modalidad la administracin usuaria o cliente utiliza la plataforma
y los servicios de iARXIU a travs de la red y adems la infraestructura tecnolgica
que la sustenta y, en especial, el repositorio electrnico, reside en las instalaciones
de un tercero, en este caso, en el CPD del Consorci AOC. Es la mejor opcin para
administraciones pequeas que no tienen los suficientes recursos, ni econmicos ni
personales, para asumir la construccin e instalacin de la plataforma en sus instalaciones. Las responsabilidades se reparten de la siguiente forma:
La administracin cliente utiliza iARXIU para gestionar las transferencias,
de atender a las consultas, en definitiva, se encarga de la gestin archivstica
de su fondo documental. Y, si la hubiese, de la integracin de su aplicacin
con iARXIU.
El prestador del servicio (en este caso, el Consorci AOC) se encarga de la
administracin del servicio de hosting o almacenamiento de los documentos;
del mantenimiento de la infraestructura, de los servicios y de las aplicaciones
relacionadas con la plataforma iARXIU y el propio mantenimiento correctivo y evolutivo de la plataforma. Tambin incluye un servicio de soporte a los
usuarios (formacin y soporte tcnico a los integradores).

Raimon Nualart Mercad

Un paseo por iARXIU: un servicio de preservacin y archivo electrnico

En relacin al modelo de prestacin del servicio existen dos posibles modalidades:

En la modalidad de instalacin cliente32, la administracin usuaria adems de


utilizar la plataforma iARXIU, se encarga de la instalacin, de la puesta en marcha
y el mantenimiento de la infraestructura o hardware necesario para que funcione la
aplicacin. En este caso, el Consorci AOC se encarga de ceder bajo cesin el software
y toda la documentacin necesaria para que la administracin cliente pueda desple32. Un ejemplo de instalacin a cliente es el caso del CSUC, que ha instalado la plataforma Iarxiu en
sus instalaciones para dar servicio a las universidades pblicas catalanas. Para ms informacin vase:
http://www.csuc.cat/ca/e-administracio/preservacio-de-documents-digitals-0 [consulta el 23/09/2014]

TRIA N 19. 2015


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gar la infraestructura, servicios y aplicaciones en sus instalaciones. Es la mejor opcin


para organismos grandes, con presupuesto y los recursos suficientes. Las responsabilidades se reparten de la siguiente forma:
La administracin cliente utiliza iARXIU y adems se encarga de la administracin del servicio de hosting y de la plataforma.
En este caso, el Consorci AOC da soporte tcnico durante el despliegue de la
aplicacin y /o de nuevas versiones o bugs de la aplicacin.

6.1. Estadsticas de uso del servicio


El servicio se encuentra disponible desde principios del 2010 y lo estn utilizando
unos setenta organismos y/o ayuntamientos de Catalua33.
Los indicadores de uso de la plataforma son los siguientes:
2010

2011

2012

2013

2014

TOTAL

N expedientes
transferidos

461

7.594

2.102

9.577

3.855

23.589
expedientes

N documentos transferidos

338

81.514

33.164

118.809

34.777

268.602
documentos

N de consultas

244

1648

1398

1983

699

5.972
consultas

Fig. 3 Estadsticas de uso del servicio

7. Conclusiones
El servicio iARXIU representa una de las primeras experiencias en relacin a la
preservacin y custodia de documentos electrnicos a largo plazo y, como tal, espera
aportar soluciones viables y tangibles para ayudar a la conservacin y proteccin de
la documentacin electrnica.

Raimon Nualart Mercad

Un paseo por iARXIU: un servicio de preservacin y archivo electrnico

Escoger la modalidad de servicio depender de los recursos, del volumen de las transferencias, del modelo de relacin y del modelo organizativo de cada administracin.

Como deca el escritor y filsofo americano Eric Hoffer: En una poca de cambio radical, el futuro pertenece a quienes siguen aprendiendo. Los que ya aprendieron, se encuentran
preparados para vivir en un mundo que ya no existe. Por eso sabemos que el servicio de
iARXIU no finaliza aqu, sino todo lo contrario, tiene que mantenerse en permanente y
continua evolucin para adaptarse a las necesidades y requisitos del maana.
33. Para ms informacin sobre los organismos que utilizan el servicio vase: http://www.aoc.cat/
content/download/7461/25569/file/iArxiu_09.pdf . [consulta el 23/09/2014]

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Normas tcnicas de Interoperabilidad


e instrumentos para el documento
electrnico
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Normas tcnicas de Interoperabilidad e instrumentos para el documento electrnico

Miguel A. Amutio Gmez

Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas

1. Un marco legal exhaustivo relativo al documento-e; una oportunidad que


haba que aprovechar
La Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrnico de los ciudadanos a los
Servicios Pblicos1 incluy entre las piezas fundamentales de la administracin electrnica el documento electrnico, el expediente electrnico y el archivo electrnico,
tratando, adems, cuestiones relacionadas como las copias.
Ms adelante, el Real Decreto 1671/20092, que desarrollaba la Ley 11/2007,
trat una coleccin de temas relacionados que abarcaba las caractersticas del documento electrnico, la adicin de metadatos a los documentos electrnicos, las copias
electrnicas, las copias en papel, la destruccin de documentos en soporte no electrnico, la referencia temporal de los documentos administrativos electrnicos, las
imgenes aportadas por los ciudadanos, la obtencin de copias por los ciudadanos,
el archivo electrnico, la conservacin de documentos y la formacin del expediente
electrnico. Sin duda una coleccin de temas exhaustiva.
Posteriormente, cuando lleg el momento de elaborar el Esquema Nacional
de Interoperabilidad (ENI), regulado por el Real Decreto 4/20103 de aplicacin
a todas las Administraciones Pblicas, quienes tenan sensibilidad en relacin con el
documento y el archivo electrnico percibieron hacia 2009 que era una oportunidad
singular de las que no se pueden dejar escapar; esta sensibilidad se manifestaba principalmente en el Ministerio de Administraciones Pblicas, despus como Ministerio
de la Presidencia, Archivos Estatales, el entonces Ministerio de Economa y Hacienda y la Agencia Estatal de Administracin Tributaria. Oportunidad que tambin se
1.https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2007-12352
2.https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2009-18358
3.https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2010-1331

Normas tcnicas de Interoperabilidad e instrumentos para el documento electrnico


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hizo obvia para la comunidad de archiveros particularmente a partir de la jornada del


Archivo de Castilla-La Mancha de 5 de junio de 2009.
Esta inquietud dio lugar al captulo X del ENI, cuyos artculos 21 a 24 tratan la
recuperacin y conservacin del documento electrnico como respuesta a la manifestacin de la interoperabilidad en el tiempo.
El artculo 21 establece que las administraciones pblicas adoptarn medidas
organizativas y tcnicas con el fin de garantizar la interoperabilidad en relacin con
la recuperacin y conservacin de los documentos electrnicos a lo largo de su
ciclo de vida. Medidas que suponen un recorrido desde la definicin de una poltica
de gestin de documentos electrnicos, hasta las transferencia o en su caso borrado
o destruccin fsica, pasando por medidas tales como la identificacin nica e inequvoca, la asociacin de metadatos, la clasificacin, la conservacin y recuperacin
de documentos electrnicos, la coordinacin horizontal entre los responsables de
gestin de documentos y los dems servicios interesados, la formacin del personal y
la documentacin de los procedimientos, sin nimo de exhaustividad.

Figura 1. Medidas organizativas y tcnicas para la recuperacin y conservacin del documento electrnico

Vino a reforzar estas medidas el Real Decreto 1708/20114, de 18 de noviembre,


por el que se establece el Sistema Espaol de Archivos y se regula el Sistema de Archivos de la Administracin General del Estado y de sus Organismos Pblicos y su
rgimen de acceso con su artculo 20 relativo a las Condiciones para la recuperacin
y conservacin del documento electrnico, complementado con el artculo 21 relativo
a la Aplicacin de las tecnologas de la informacin y comunicaciones en la gestin y
4.www.boe.es/boe/dias/2011/11/25/pdfs/BOE-A-2011-18541.pdf

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Normas tcnicas de Interoperabilidad e instrumentos para el documento electrnico


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tratamiento de los documentos, que impulsa la utilizacin de sistemas de gestin, el


desarrollo de archivos digitales o repositorios de documentos en soporte electrnico
y la aplicacin de medidas de seguridad entre otras cuestiones.
Tambin establece el citado artculo 21 del Esquema Nacional de Interoperabilidad que las administraciones pblicas crearn repositorios electrnicos complementarios y equivalentes en cuanto a su funcin a los archivos convencionales,
destinados a cubrir el conjunto del ciclo de vida de los documentos electrnicos.
El artculo 22 referido a la seguridad establece que se aplicar lo previsto en el
Esquema Nacional de Seguridad en cuanto al cumplimiento de los principios bsicos
y los requisitos mnimos, mediante la aplicacin de las medidas de seguridad adecuadas a los medios y soportes en los que se almacenen los documentos, y atendiendo a
los riesgos a los que puedan estar expuestos, as como a los plazos durante los cuales
deben conservarse los documentos.
El artculo 23 relativo a los formatos de los documentos establece que se aplicarn formatos de documentos electrnicos normalizados y perdurables de acuerdo
con lo previsto en el artculo 11 el Real Decreto 4/2010 sobre estndares aplicables y
en la norma tcnica de interoperabilidad de Catlogo de estndares5.
Finalmente el artculo 24 trata la digitalizacin de documentos en soporte papel que se realizar de acuerdo con lo indicado en la norma tcnica de interoperabilidad de Digitalizacin de documentos.
Adems, la disposicin adicional primera crea las normas tcnicas de interoperabilidad6 y seala una lista en cuales se incluyen varias relativas al documento
electrnico.
El Esquema Nacional de Seguridad7, regulado por el Real Decreto 3/2010,
tambin introduce referencias a la conservacin en el principio bsico de Prevencin, reaccin y recuperacin (artculo 7) que recoge que el sistema garantizar la
conservacin de los datos e informaciones en soporte electrnico; y que de igual
modo, el sistema mantendr disponibles los servicios durante todo el ciclo vital de la informacin digital, a travs de una concepcin y procedimientos que sean la base para la
preservacin del patrimonio digital. Mientras que el requisito mnimo de Proteccin
de informacin almacenada y en trnsito (artculo 21) establece que forman parte de
5.http://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/pae_Estrategias/pae_Interoperabilidad_Inicio/pae_Normas_tecnicas_de_interoperabilidad.html#CATALOGOESTANDARES
6.http://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/pae_Estrategias/pae_Interoperabilidad_Inicio/pae_Normas_tecnicas_de_interoperabilidad.html#.VChW4VcxhvA
7.http://www.boe.es/boe/dias/2010/01/29/pdfs/BOE-A-2010-1330.pdf

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la seguridad los procedimientos que aseguren la recuperacin y conservacin a


largo plazo de los documentos electrnicos producidos por las administraciones pblicas
en el mbito de sus competencias.
En el mbito comunitario, la segunda versin del Marco Europeo de Interoperabilidad, publicada como anexo de la comunicacin COM(2010) 744 final8, y
que constituye una posicin oficial de la Comisin Europea, incluye entre los doce
principios de los servicios pblicos europeos el relativo a la Conservacin de la informacin (el nmero 8). Dicho principio se refiere al deber de las administraciones
de conservar los documentos de archivo y la informacin en forma electrnica, al objeto de garantizar que dichos documentos y otras formas de informacin conserven
su legibilidad, fiabilidad e integridad y que pueda accederse a ellos durante todo el
tiempo necesario, sin menoscabo de la seguridad ni de la proteccin de la intimidad;
indica que deben seleccionarse formatos que garanticen la accesibilidad a largo plazo,
incluida la conservacin de las firmas electrnicas asociadas; y formula la Recomendacin 5, segn la cual las administraciones pblicas deberan formular conjuntamente
una poltica de conservacin a largo plazo de los documentos electrnicos de archivo relacionados con los servicios pblicos europeos.
2. Las normas tcnicas de interoperabilidad relativas al documento electrnico;
somos conscientes de lo que hemos hecho, de lo que tenemos?
Las Normas Tcnicas de Interoperabilidad, previstas en la disposicin adicional
primera del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema
Nacional de Interoperabilidad en el mbito de la Administracin Electrnica, desarrollan una coleccin de aspectos tcnicos sobre los cuales se consider necesario
establecer unas condiciones concretas, especficas, con un nivel de detalle y extensin
y, en algunos casos, con unos requisitos de actualizacin peridica tales que no era
posible, ni adecuado, establecerlos en el propio Real Decreto 4/2010. Vienen, por
tanto, a concretar detalles para facilitar los aspectos ms prcticos y operativos de la
interoperabilidad entre las administraciones pblicas y con el ciudadano.
Se han elaborado mediante un esfuerzo colectivo y multidisciplinar, para clarificar, delimitar y concretar conceptos y requisitos generales y de detalle. Han participado ms de 200 expertos que renen perfiles diversos de conocimiento (jurdico,
administrativo, tecnologas de la informacin, archivos), provenientes de la Administracin General del Estado, las Comunidades Autnomas, las Corporaciones Locales a travs de la Federacin Espaola de Municipios y Provincias (FEMP) y las
Universidades a travs de la Conferencia de Rectores de Universidades Espaolas
8. Comunicacin de la Comisin Hacia la interoperabilidad para los servicios pblicos europeos (COM(2010)
744 final).URL: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0744:FIN:ES:PDF

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Normas tcnicas de Interoperabilidad e instrumentos para el documento electrnico


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(CRUE), ms la colaboracin con el mbito de la Justicia a travs Esquema Judicial


de Interoperabilidad y Seguridad (EJIS).
Merece la pena sealar que el principio de seguridad jurdica ha presidido el
desarrollo de las normas tcnica de interoperabilidad que, por otra parte, reflejan
prcticas habituales para el tratamiento de cuestiones tcnicas en otros sectores como
puedan ser, por ejemplo, los de telecomunicaciones, edificacin, u obra civil.
En particular, las normas relativas a Poltica de gestin de documentos electrnicos, Documento electrnico, Expediente electrnico, Digitalizacin de documentos,
y de Procedimientos de copiado autntico y conversin entre documentos electrnicos responden a lo previsto en el antes citado artculo 21. Por su transcendencia se
exponen a continuacin sus aspectos principales. Hay adems otras normas tcnicas
de interoperabilidad relacionadas como las de Catlogo de estndares, de Poltica de
firma electrnica y certificados de la Administracin y de Reutilizacin de recursos
de informacin.
2.1. Poltica de gestin de documentos electrnicos
La definicin de una poltica de gestin de documentos es la primera de las
medidas indicadas en el artculo 21 del Real Decreto 4/2010. Segn la definicin
incluida en este, una poltica de gestin de documentos electrnicos trata de
orientaciones o directrices que define una organizacin para la creacin y gestin de
documentos autnticos, fiables y disponibles a lo largo del tiempo, de acuerdo con las
funciones y actividades que le son propias. La poltica se aprueba al ms alto nivel dentro
de la organizacin, y asigna responsabilidades en cuanto a la coordinacin, aplicacin,
supervisin y gestin del programa de tratamiento de los documentos a travs de su ciclo
de vida.
La norma tcnica de interoperabilidad de Poltica de gestin de documentos
electrnicos9 establece las directrices para la definicin de polticas de gestin de
documentos electrnicos en las administraciones pblicas, sobre la base de los criterios, mtodos de trabajo y de conducta generalmente reconocidos, as como los estndares
y buenas prcticas nacionales e internacionales aplicables para la gestin documental.
Por ello, esta norma tcnica establece unas pautas comunes sobre las siguientes
cuestiones:

El contenido y el contexto de la poltica de gestin de documentos electrnicos.

Los actores involucrados en la definicin, aprobacin e implantacin de la


poltica de gestin de documentos electrnicos en una organizacin.
9.http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2012-10048

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El programa de tratamiento de documentos electrnicos.


Los procesos de gestin de documentos electrnicos.

Normas tcnicas de Interoperabilidad e instrumentos para el documento electrnico


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La asignacin de metadatos de gestin a los documentos electrnicos.


La documentacin, formacin, supervisin, auditora y actualizacin de la
poltica de gestin de documentos electrnicos.
2.2. Metadatos de gestin del documento electrnico
El Real Decreto 1671/200910 dedica su artculo 42 a la Adicin de metadatos a
los documentos electrnicos en el que se define metadato asociado al documento electrnico como cualquier tipo de informacin en forma electrnica asociada a los
documentos electrnicos, de carcter instrumental e independiente de su contenido, destinada al conocimiento inmediato y automatizable de alguna de sus caractersticas, con la
finalidad de garantizar la disponibilidad, el acceso, la conservacin y la interoperabilidad
del propio documento.
Adems, dicho Real Decreto 1671/2009 asienta la obligacin de que los documentos susceptibles de ser integrados en un expediente electrnico tengan asociados
metadatos mnimos obligatorios que permitan su contextualizacin en el marco
del rgano u organismo, la funcin y el procedimiento administrativo al que corresponde, as como informacin relativa a la firma del documento y la referencia temporal del mismo; seala despus que la asociacin de metadatos a los documentos electrnicos aportados por los ciudadanos o emitidos por la Administracin General del
Estado o sus organismos pblicos ser realizada por el rgano u organismo actuante;
establece limitaciones relativas a la modificacin de los metadatos mnimos obligatorios en fases posteriores del procedimiento administrativo, con las excepciones relativas a la existencia de errores u omisiones en los metadatos inicialmente asignados;
o a metadatos que requieran actualizacin, si as lo dispone el Esquema Nacional
de Interoperabilidad y contempla, finalmente, que se puedan asociar metadatos de
carcter complementario para atender necesidades de catalogacin especficas.
El Real Decreto 4/2010 define, as mismo, metadato de gestin de documentos como informacin estructurada o semiestructurada que hace posible la creacin,
gestin y uso de documentos a lo largo del tiempo en el contexto de su creacin. Los
metadatos de gestin de documentos sirven para identificar, autenticar y contextualizar
documentos, y del mismo modo a las personas, los procesos y los sistemas que los crean,
gestionan, mantienen y utilizan. Pueden existir otros tipos de metadatos; de hecho, la
definicin genrica de metadato que figura en el Real Decreto 4/2010 es dato que
define y describe otros datos. Existen diferentes tipos de metadatos segn su aplicacin.
10.http://www.boe.es/boe/dias/2009/11/18/pdfs/BOE-A-2009-18358.pdf

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Normas tcnicas de Interoperabilidad e instrumentos para el documento electrnico


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A la luz de las anteriores referencias, los metadatos se reconocen, por tanto, como
elementos sustanciales del documento y del expediente electrnico y, en consecuencia, se tratan en las normas tcnicas de interoperabilidad relacionadas.
En particular, la norma tcnica de interoperabilidad de Poltica de gestin de
documentos electrnicos dedica su apartado VII a la asignacin de metadatos; este
apartado trata la manera en que las organizaciones han de gestionar los metadatos y
seala una herramienta de apoyo para ello. En concreto, este apartado VII establece
lo siguiente:
Se ha de garantizar la disponibilidad e integridad de los metadatos de los
documentos electrnicos, manteniendo de manera permanente las relaciones
entre cada documento y sus metadatos.

Cada organizacin disear la implementacin de los metadatos de gestin de documentos electrnicos para su tratamiento y gestin a nivel interno, en base a sus necesidades, criterios y normativa especfica.

Los metadatos de gestin de documentos electrnicos se articularn en


esquemas de metadatos que respondern a las particularidades y necesidades
especficas de gestin de cada organizacin.

El Esquema de Metadatos para la Gestin del Documento Electrnico (eEMGDE), que podr ser utilizado como referencia para la adecuacin a los
requisitos de interoperabilidad en materia de gestin documental.
Efectivamente, los metadatos se articulan en un esquema de metadatos, concepto definido en el Real Decreto 4/2010 como instrumento que define la incorporacin y gestin de los metadatos de contenido, contexto y estructura de los documentos
electrnicos a lo largo de su ciclo de vida.
El Esquema de Metadatos para la Gestin del Documento Electrnico (eEMGDE)11 establece las siguientes cuestiones:
El modelo conceptual en el que se apoya el modelo de metadatos, sus
propiedades y su lgica subyacente.
La descripcin de cada uno de los elementos y sub-elementos de metadatos, a travs de la descripcin de cada una de sus caractersticas: definicin,
propsito, obligatoriedad, etc.
Los esquemas de valores necesarios para cumplimentar los valores de los
elementos de metadatos pertinentes.
11.http://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/dms/pae_Home/documentos/Estrategias/
pae_Interoperabilidad_Inicio/Esquema_de_metadatos_e-EMGDE-Publicacion_oficial-2012.pdf

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Las referencias a las normas utilizadas como base, as como a otras normas
de posible utilidad.

Figura2. ndice del Esquema de Metadatos para la Gestin


del Documento Electrnico (e-EMGDE)

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El e-EMGDE se basa en un modelo entidad-relacin que reconoce la existencia


de diversas entidades: documento, agente, actividad, regulacin y relacin, y en el
uso de relaciones y eventos para dejar constancia del contexto. De manera que constituye un modelo funcional para la aplicacin de los metadatos como herramienta
de gestin global dentro de una organizacin a travs de una aproximacin multientidad en la que las relaciones entre los documentos y el resto de elementos del
sistema son tratadas como una entidad ms. El e-EMGDE se inspira en el Australian
Government Recordkeeping Metadata Standard Version 2.012, adaptado al mbito espaol y a los requisitos de nuestra normativa.

Figura3. Muestra de la descripcin de un metadato en el e-EMGDE.


(Fuente: Esquema de Metadatos para la Gestin del Documento Electrnico)

As, los metadatos del documento y del expediente electrnico pueden definirse
en el marco de un sistema de gestin documental completo desde una perspectiva
multi-entidad en la que, adems de los propios documentos, participan otro tipo de
entidades caracterizadas por sus propios metadatos, como pueden ser agentes, regulaciones o actividades.
12.http://www.naa.gov.au/records-management/publications/agrk-metadata-standard.aspx

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Normas tcnicas de Interoperabilidad e instrumentos para el documento electrnico


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Dicho lo anterior, cabe apuntar que la forma de implementacin de los metadatos de los documentos electrnicos para su tratamiento y gestin a nivel interno es
libre y puede ser diseada por cada organizacin en base a sus necesidades, criterios
y normativa especfica.

Figura 4. Cobertura de los metadatos para la gestin de documentos electrnicos.


(Fuente: Esquema de Metadatos para la Gestin del Documento Electrnico)

2.3. Documento electrnico


La Ley 11/2007 define el documento electrnico como informacin de cualquier naturaleza en forma electrnica, archivada en un soporte electrnico segn un formato determinado y susceptible de identificacin y tratamiento diferenciado, especifica,
en su artculo 29, particularidades de la emisin de documentos administrativos
por medios electrnicos y trata, en su artculo 30 las copias electrnicas, en el 31 el
archivo electrnico de documentos y en el 32 el expediente electrnico.
Posteriormente, el Real Decreto 1671/2009 especifica a lo largo de su Ttulo
VI, artculo 41 y siguientes, disposiciones comunes sobre documentos electrnicos,
consideraciones especficas para documentos administrativos electrnicos, as como
sobre el archivo y conservacin de documentos electrnicos.
Era necesario establecer ciertas pautas para la normalizacin de los intercambios
de documentos electrnicos, respetando la diversidad tanto de las administraciones
pblicas como de sus circunstancias, pues mientras que para algunas la principal necesidad es el manejo e intercambio de grandes volmenes de documentos, para otras
el punto clave es garantizar su conservacin a largo plazo.

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En este contexto, la norma tcnica de interoperabilidad de Documento Electrnico13 recoge las condiciones tcnicas mnimas necesarias para permitir un intercambio de documentos electrnicos normalizado, para lo cual establece los
componentes del documento y la estructura para su intercambio, dado que son las
cuestiones clave para la interoperabilidad de los mismos. Quedan fuera del objeto de
la norma cuestiones tales como establecer una implantacin especfica del documento electrnico ms all de operaciones de intercambio y comunicacin.
En primer lugar, se establecen los componentes del documento electrnico: el
contenido; en su caso, la firma electrnica; y los metadatos del documento electrnico.
El contenido se entiende como el conjunto de datos o informacin de cualquier
naturaleza que es objeto del propio documento electrnico. La norma contempla el
intercambio de documentos electrnicos simples, entendiendo stos como aquellos
que solamente incluyen un fichero de informacin o contenido, una o varias firmas,
si procede, y un conjunto de metadatos asociados. Esta consideracin aunque no
tiene una mencin explcita en los apartados de la norma, se impone en la estructura
XML para el intercambio de documentos electrnicos que incluye su anexo II.
En cuanto a la firma electrnica de los documentos administrativos electrnicos
y, en su caso, de aquellos otros susceptibles de formar parte de un expediente, se remite a lo establecido en la normativa aplicable a tal efecto.
En cuanto a los metadatos la norma establece el conjunto de metadatos mnimos
obligatorios del documento electrnico, que se definen en su anexo I, y que, entendidos como informacin mnima de contexto para un tratamiento automatizado del
documento, estarn presentes en cualquier proceso de intercambio.
Respecto a los metadatos complementarios, entendidos como informacin de
contexto para atender a necesidades de descripcin especficas que estarn contempladas en la gestin interna de documentos electrnicos de cada organizacin, lo
previsto se limita a enmarcar su aplicacin en la norma tcnica de interoperabilidad
de Poltica de gestin de documentos electrnicos.
En cuanto al formato del documento electrnico, se apunta a la norma tcnica de
interoperabilidad de Catlogo de estndares14; se establece que la seleccin del formato debe ser conforme a la naturaleza de la informacin con el fin de favorecer el acceso a aquella por parte de los interesados; y, adems, con el objetivo de dar cobertura
a especiales circunstancias en que la Administracin se ve obligada a asumir la carga
de la prueba, como puede suceder en relacin con la incautacin de documentos en
13.http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2011-13169
14.http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2012-13501

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Normas tcnicas de Interoperabilidad e instrumentos para el documento electrnico


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procesos de inspeccin fiscal, se reconoce la posibilidad de que la Administracin


conserve documentos electrnicos en otros formatos, en aras de conservar su valor
probatorio.
En relacin con las condiciones bsicas para el intercambio de documentos electrnicos, la norma establece la obligatoriedad de intercambiar todos los componentes del documento, as como el uso de la estructura normalizada que se incluye como
anexo II de la norma para el intercambio de documentos electrnicos que es el cdigo del esquema XML que integra los componentes del documento electrnico bajo
una estructura normalizada y que permite tambin la aplicacin de otras estructuras
con normativa especfica, como es el caso de la factura electrnica regulada mediante
la ORDEN PRE/2971/200715.
Se contempla la excepcionalidad en la aplicacin de otras estructuras de intercambio que podran ser utilizadas en caso de acuerdo previo entre las partes que, en caso
de ser reenviadas a un tercero, deberan adaptarse a la estructura del anexo II por el
emisor de dicho intercambio posterior.
Se indica la utilizacin preferente de la Red de comunicaciones de las Administraciones Pblicas espaolas, prestada por la Red SARA16, segn las condiciones
previstas en la norma tcnica de interoperabilidad Requisitos de conexin a la Red
de comunicaciones de las Administraciones Pblicas espaolas17, como medio para
la transmisin de acuerdo con lo establecido en el artculo 43 de la Ley 11/2007 y en
el 13 del Real Decreto 4/2010.
En caso de que el documento electrnico forma parte de un asiento registral, su
tratamiento como documento adjunto al mensaje de datos de intercambio se realizar segn lo establecido en la norma tcnica de interoperabilidad de Modelo de Datos
para el intercambio de asientos entre las Entidades Registrales18.
Seguidamente, con el fin de garantizar las condiciones necesarias para la conservacin permanente, en caso de intercambios que responden a transferencia de custodia o traspaso de responsabilidad de gestin de documentos que deban conservarse
permanentemente, se establece que la verificacin de la autenticidad e integridad de
un documento electrnico se llevar a cabo bajo la responsabilidad del rgano o en15. ORDEN PRE/2971/2007, de 5 de octubre, sobre la expedicin de facturas por medios electrnicos
cuando el destinatario de las mismas sea la Administracin General del Estado u organismos pblicos vinculados o dependientes de aqulla y sobre la presentacin ante la Administracin General del Estado o sus
organismos pblicos vinculados o dependientes de facturas expedidas entre particulares.
16.http://administracionelectronica.gob.es/ctt/redsara
17.http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2011-13173
18.http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2011-13174

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tidad transferidora en el momento en que sta se produzca. Tras dicha transferencia,


el nuevo responsable de la custodia ser el encargado de la conservacin de la autenticidad e integridad del documento electrnico.

Figura 5. XSD de Documento electrnico.

Por ltimo, el apartado sobre acceso a documentos electrnicos desarrolla los aspectos tcnicos para garantizar el ejercicio del derecho del ciudadano a acceder a los
documentos electrnicos, reconocido en el artculo 6 de la Ley 11/2007.
2.4. Expediente electrnico
La Ley 11/2007 define el expediente electrnico como conjunto de documentos
electrnicos correspondientes a un procedimiento administrativo, cualquiera que sea el
tipo de informacin que contengan; especifica que el foliado se realiza a travs de un
ndice electrnico, definido a su vez como relacin de documentos electrnicos de un
expediente electrnico, firmada por la Administracin, rgano o entidad actuante, segn
proceda y cuya finalidad es garantizar la integridad del expediente electrnico y permitir
su recuperacin siempre que sea preciso; y equipara, a efectos legales, la remisin del
expediente con su puesta a disposicin, teniendo el interesado derecho a obtener
copia del mismo.
Era necesario establecer ciertas pautas para la normalizacin de los servicios de
remisin y puesta a disposicin de expedientes electrnicos, con la vista puesta en
un escenario futuro de transacciones de intercambio de expedientes y documentos
electrnicos en una cierta escala.

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La norma tcnica de interoperabilidad de Expediente Electrnico19 concreta


los aspectos estrechamente relacionados con la formacin y los servicios de remisin
y puesta a disposicin del expediente electrnico. Establece la estructura y formato
del expediente electrnico para su intercambio, as como las especificaciones de los
servicios de remisin y puesta a disposicin de los expedientes electrnicos. Adems, contempla la posibilidad de aplicar lo establecido para expedientes electrnicos
a otros conjuntos de documentos electrnicos formados mediante agregacin que
creados al margen de un procedimiento reglado son fruto de una secuencia de actuaciones coherentes.
En primer lugar, tras el objeto y el mbito de aplicacin, se establecen los componentes del expediente electrnico:
Los documentos electrnicos para los que, como tales, es de aplicacin lo
establecido en la norma tcnica de interoperabilidad de Documento Electrnico sobre estructura y formato. Para facilitar diversas circunstancias de
manipulacin e intercambio de los expedientes, la norma incluye la posibilidad de incluirlos, bien como elementos independientes, bien dentro de una
carpeta, entendida sta como una agrupacin de documentos electrnicos
creada por un motivo funcional, o bien como parte de otro expediente, anidado en el primero.

Figura 6. Ejemplo bsico del ndice electrnico.

El ndice electrnico atiende a lo establecido en el artculo 32.2 de la Ley


11/2007, responde a lo declarado en el apartado b) del artculo 21 del Real
Decreto 4/2010. El ndice electrnico reflejar, al menos la fecha de genera19.http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2011-13170

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cin del ndice; para cada documento electrnico su identificador, su huella


digital, la funcin resumen utilizada para su obtencin y, opcionalmente, la
fecha de incorporacin al expediente y el orden del documento dentro del
expediente; y si es el caso, la disposicin de los documentos en carpetas y
expedientes electrnicos anidados.
La firma electrnica del ndice electrnico, que no del expediente electrnico, como mecanismo de garanta de la integridad del expediente y que aplicar lo ya establecido en los artculos 18 y 19 de la Ley 11/2007 en cuanto a
la firma por parte de la administracin pblica correspondiente.

Figura 7. Tabla de metadatos del expediente electrnico.

Metadatos del expediente electrnico. Se establece el conjunto de metadatos mnimos obligatorios del expediente electrnico, enumerados en su
anexo I, y que, entendidos como informacin mnima de contexto para un

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tratamiento automatizado del expediente, estarn presentes en cualquier servicio de remisin o puesta a disposicin, en aras de potenciar su interoperabilidad. Asimismo, se refiere a la posibilidad de asignar otros metadatos
complementarios, como respuesta a necesidades de descripcin especficas
que estarn enmarcadas en la gestin interna de expedientes electrnicos de
cada organizacin.
En relacin con las condiciones bsicas para el intercambio de expedientes electrnicos la norma establece el uso de la estructura normalizada que se incluye como
anexo II de la norma, para el intercambio de expedientes electrnicos; se trata del
cdigo del esquema XML que integra los componentes del expediente electrnico
bajo una estructura normalizada. Adems, para su intercambio, se establece que se
remitir, en primer lugar, la estructura de aplicacin al expediente, seguida de los
documentos electrnicos que lo componen y que se enviarn en el orden indicado
en el ndice.

Figura 8. XSD de expediente electrnico.

Se contempla la excepcionalidad en la aplicacin de otras estructuras de intercambio que podran ser utilizadas en caso de acuerdo previo entre las partes que, en caso
de ser reenviadas a un tercero, deberan adaptarse a la estructura del anexo II por el
emisor de dicho intercambio posterior.
Finalmente, al igual que en el caso del documento electrnico, con el fin de garantizar las condiciones necesarias para la conservacin permanente, en caso de intercambios que responden a transferencia de custodia o traspaso de responsabilidad
de gestin de expedientes que deban conservarse permanentemente, se establece que
la verificacin de la autenticidad e integridad de un expediente electrnico se llevar
a cabo bajo la responsabilidad del rgano o entidad transferidora en el momento en
que sta se produzca. Tras dicha transferencia, el nuevo responsable de la custodia
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ser el encargado de la conservacin de la autenticidad e integridad del expediente


electrnico.
2.5. Digitalizacin de documentos
El Real Decreto 4/2010 define la digitalizacin como el proceso tecnolgico
que permite convertir un documento en soporte papel o en soporte no electrnico en uno
o varios ficheros electrnicos que contienen la imagen codificada, fiel e integra del documento, y dedica el artculo 24 a la digitalizacin de documento en soporte papel.
Por otra parte, el Real Decreto 1671/2009 establece en sus artculos 44 y 46 consideraciones para la digitalizacin de documentos en soporte papel, as como para su
destruccin.
La norma tcnica de interoperabilidad de Digitalizacin de Documentos20
establece las reglas para la digitalizacin de documentos en soporte papel o en otro
soporte no electrnico susceptible de digitalizacin a travs de medios fotoelctricos.
Otros soportes, como aquellos que registran sonido, vdeo o ambos, estn excluidos del alcance de la norma, sin perjuicio de su posible inclusin en versiones
posteriores. Tambin se evita la referencia a la destruccin de documentos originales
para evitar que se pueda llegar a interpretar errneamente que la digitalizacin puede
suponer, por s misma, la destruccin de los documentos originales.
Se sientan en la norma unas bases mnimas para procesos de digitalizacin que
pueden ser llevados a cabo, tanto de forma interna por las administraciones pblicas,
como a travs de un tercero y abarcar documentos puntuales o digitalizaciones masivas y que, dependiendo de la finalidad y naturaleza de los documentos a digitalizar,
pueden requerir de condiciones especficas.
Para ello, estas bases mnimas se refieren a los parmetros bsicos de dichos procesos digitalizacin, de manera que se permita la flexibilidad necesaria para su aplicacin por parte de las diferentes administraciones pblicas, pero siempre bajo la
premisa de obtener imgenes electrnicas ntegras y fieles a su documento original.
Se tratan, por tanto, slo los requisitos mnimos de carcter tcnico, siendo responsabilidad de cada organizacin la valoracin de la necesidad de aplicar requisitos
adicionales proporcionales a sus circunstancias especficas y, en cualquier caso, a la
normativa aplicable.
Tras el objeto y el mbito de aplicacin la norma establece los componentes de
los documentos electrnicos digitalizados:

20.http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2011-13168

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Imagen electrnica, definida en el Real Decreto 4/2010 como el resultado


de aplicar un proceso de digitalizacin a un documento y que, por tanto, ha de
representar el aspecto y contenido del documento en el soporte origen.

Como documento electrnico, son de aplicacin los metadatos mnimos


obligatorios definidos en la norma tcnica de interoperabilidad de Documento Electrnico.
Dependiendo la naturaleza y finalidad del documento, firma de la imagen
electrnica por parte de la administracin que realiza la digitalizacin, mediante los sistemas de firma electrnica previstos en los artculos 18 19 de
la Ley 11/2007.
Y se precisa que para la conformacin de un documento electrnico digitalizado como copia autntica debe aplicarse la norma tcnica de interoperabilidad de
Procedimientos de copiado autntico y conversin entre documentos electrnicos,
ya que sta define los requisitos para la obtencin de copias electrnicas autnticas
de documentos papel en respuesta a lo recogido en el artculo 30 de la Ley 11/2007
y el artculo 44 del Real Decreto 1671/2009.
A continuacin, el apartado relativo a los requisitos de la imagen electrnica
trata lo siguiente:
Apunta a la ya citada norma tcnica de interoperabilidad de Catlogo de estndares, puesto que ser sta la que incluya el detalle de los estndares y, en
concreto, de los formatos aplicables a la imagen electrnica del documento
electrnico digitalizado.
Establece el nivel de resolucin mnimo en 200 pxeles por pulgada, tanto
para imgenes obtenidas en blanco y negro, como en color o escala de grises,
ya que esta resolucin proporciona imgenes con detalle suficiente para mantener la fidelidad con el contenido original.
Define pautas adicionales para conservar la fidelidad de la imagen electrnica resultante del proceso de digitalizacin con respecto al documento
original, como las referidas a respetar la geometra del documento origen en
tamaos y proporciones, evitar aadir caracteres o grficos que no figurasen
en el documento origen y aplicar un proceso de digitalizacin que rena unas
condiciones mnimas en cuanto a tareas y calidad.
Tngase en cuenta que la calidad del documento resultado del proceso de digitalizacin ser determinada por la organizacin responsable del proceso, segn las caractersticas o fines del producto de la digitalizacin y la normativa especfica aplicable a

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cada caso, de forma proporcional a las exigencias de fidelidad e integridad especficas


de cada documento en cada caso.

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Finalmente, el apartado relativo al propio proceso de digitalizacin define las


tareas tipo a realizar:

Digitalizacin del documento origen a travs de un medio fotoelctrico


para la obtencin de la imagen electrnica que, inicialmente, se registra en la
memoria del sistema asociado al dispositivo.

Optimizacin automtica cuando la imagen obtenida lo requiera para garantizar su legibilidad, de modo que todo contenido del documento origen
pueda apreciarse y sea vlido para su gestin; esta optimizacin puede consistir en la aplicacin de mecanismos de edicin de imagen tales como la
umbralizacin, reorientacin o eliminacin de bordes.

Asignacin de metadatos y, si procede, de firma electrnica con el fin de


completar los componentes del documento electrnico digitalizado.

Figura 9. Proceso de digitalizacin

2.6. Procedimientos de copiado autntico y conversin entre documentos electrnicos


La norma tcnica de interoperabilidad de Procedimientos de copiado autntico y conversin entre documentos electrnicos21 parte de lo establecido al
respecto en el artculo 30 de la Ley 11/2007 para concretar las reglas relativas a la generacin de copias electrnicas autnticas y a la conversin de formato de documentos electrnicos, teniendo tambin presente las condiciones establecidas en el Real

21.http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2011-13172

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Decreto 1671/2009, en sus artculos 43 y siguientes; todo ello sin perder de vista lo
establecido en la normativa anterior, como el Real Decreto 772/199922.
Quedan fuera del objeto de la norma cuestiones tales como establecer una relacin completa de requisitos y tipos de copias de documentos desde el punto de vista
de su valor legal o jurdico, el tratamiento de copias electrnicas a efecto de compulsa, una definicin de organizaciones y entes competentes para la generacin de copias
autnticas o una descripcin de procedimientos de solicitud de copias, plazos de
expedicin y consideraciones especficas a aplicar segn el contenido del documento
sobre el que es necesario generar una copia (datos personales, datos de terceros, etc.).
Se evita tambin la referencia a la destruccin de documentos originales para
evitar que se pueda llegar a interpretar errneamente que la generacin de una copia
autntica o la conversin entre documentos electrnicos pueden suponer, por s mismas, la destruccin de los documentos originales.
Tras el objeto y el mbito de aplicacin, la norma seala en primer lugar las caractersticas generales de las copias electrnicas:
Se recoge el reconocimiento de la eficacia jurdica de documento electrnico
original a las copias electrnicas generadas que, por ser idnticas al documento electrnico original no comportan cambio de formato ni de contenido.
Se definen las copias electrnicas autnticas como nuevos documentos electrnicos que incluyen total o parcialmente el contenido del documento sobre
el que se expiden y que, como documentos electrnicos, han de cumplir
con lo establecido en la norma tcnica de interoperabilidad de Documento
Electrnico que desarrolla las condiciones para su intercambio, y cuyos metadatos mnimos obligatorios tomarn los valores que correspondan en funcin
de las caractersticas propias de cada metadato y de las propiedades especficas
del documento, bajo la responsabilidad del rgano que expida la copia.
Como elemento diferenciador de las copias electrnicas, se establece que la
relacin entre la copia electrnica autntica y el documento origen se reflejar en los metadatos del documento electrnico copia a travs del metadato
Identificador del documento origen. La informacin de contexto a aportar por
los metadatos se concreta para las copias electrnicas en el establecimiento de
esta relacin.

22. Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, por el que se regula la presentacin de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administracin General del Estado, la expedicin de copias de documentos y devolucin
de originales y el rgimen de las oficinas de registro.

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Se referencia a la firma de las copias electrnicas autnticas, mediante alguno


de los sistemas de firma previstos en los artculos 18 19 de la Ley 11/2007,
en los que se establecen los sistemas de firma electrnica por parte de las Administraciones Pblicas.
Las particularidades de cada tipo de copia se desarrollan en los apartados correspondientes en los que se detalla para cada una de ellas el valor a asignar al metadato
mnimo obligatorio Estado de elaboracin al objeto de reflejar su condicin de copia
autntica, homogeneizando la condicin apuntada en el artculo 43 del Real Decreto
1671/2009 a todas las copias electrnicas autnticas mencionadas en la norma.

Figura 10. Procedimientos de copiado autntico.

El apartado relativo a las copias electrnicas autnticas con cambio de formato, responde al apartado 1 del artculo 30 de la Ley 11/2007 y refleja lo establecido
en el artculo 43 del Real Decreto 1671/2009. Segn esto, para la obtencin de este
tipo de copias, se establece la aplicacin de un procedimiento de conversin que responda a lo establecido en el apartado VIII de la norma para dichos procesos, con el
fin de garantizar la normalizacin de los aspectos bsicos de dicho proceso, as como
la asignacin del valor <<Copia electrnica autntica con cambio de formato>> en el
metadato mnimo obligatorio Estado de elaboracin.
Seguidamente, se trata la obtencin de las copias electrnicas autnticas de documentos papel desarrollando lo dispuesto en los apartados 2, 3 y 4 del artculo 30
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de la Ley 11/2007 y reflejando las condiciones expuestas en el artculo 44 del Real


Decreto 1671/2009. Para la obtencin de copias electrnicas autnticas de documentos en soporte papel o en otro soporte no electrnico, susceptible de digitalizacin
a travs de medios fotoelctricos, se establece la aplicacin de una digitalizacin que
responda a lo establecido en la norma tcnica de interoperabilidad de Digitalizacin
de Documentos, en la que se definen las condiciones bsicas con el fin de garantizar
la normalizacin de los aspectos fundamentales de dicho proceso, as como la asignacin del valor <<Copia electrnica autntica de documento papel>> en el metadato
mnimo obligatorio Estado de elaboracin.
El tratamiento de la obtencin de las copias electrnicas parciales autnticas
responde a una necesidad prctica frecuente en la tramitacin. Atiende a lo dispuesto
en el artculo 49 del Real Decreto 1671/2009 y a lo apuntado en el artculo 9 del
Real Decreto 772/1999 sobre la posibilidad de obtener copias autnticas mediante
extractos del contenido del documento origen que corresponda o a travs de la utilizacin de otros mtodos electrnicos que permitan mantener la confidencialidad
de aquellos datos que no afecten al interesado. En este caso, se asigna el valor de
<<Copia electrnica parcial autntica>> en el metadato mnimo obligatorio Estado
de elaboracin.
La obtencin de copias papel autnticas de documentos pblicos administrativos recoge del artculo 30.5 de la Ley 11/2007 que la autenticidad puede verificarse
mediante el acceso al documento electrnico correspondiente, de acuerdo con lo
establecido en la norma tcnica de interoperabilidad de Documento Electrnico sobre
acceso a los documentos electrnicos.
Finalmente, se establecen las condiciones para la conversin entre documentos
electrnicos, como respuesta a lo establecido en el artculo 23 del Real Decreto
4/2010 que se concretan en:
Definir la conversin entre documentos electrnicos como la generacin de un
nuevo documento electrnico con diferente formato o versin del mismo que, como
tal, cumplir con lo establecido en la norma tcnica de interoperabilidad de Documento electrnico.
Aplicar procedimientos de conversin, definidos en un marco de gestin documental segn la norma tcnica de interoperabilidad de Poltica de gestin de documentos electrnicos; diseados en atencin a la conservacin del contenido, contexto
y estructura del documento origen e identificacin de los componentes que requieran, dada su naturaleza, un tratamiento especfico en la conversin, como pueden
ser las imgenes que acompaan un texto; donde el formato del nuevo documento
convertido atienda a los establecidos en la norma tcnica de interoperabilidad de
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Catlogo de estndares y que permita la reproduccin de la informacin contenida


en el documento original minimizando el riesgo de prdida de informacin.
Ms la necesidad de contemplar adicionalmente los requisitos establecidos en los
puntos tercero, cuarto y quinto de la norma cuando el documento resultado de la
conversin deba ser conformado como copia autntica.

Figura 11. Procedimientos de conversin

3. Seguimiento de la adecuacin al ENI, dnde estamos en la prctica?


Desde febrero de 2013 se realiza un seguimiento del progreso de la adecuacin al
Esquema Nacional de Interoperabilidad (y tambin al de Seguridad). El seguimiento
se inici en la Administracin General del Estado y fue extendido progresivamente
a las dems Administraciones Pblicas, especialmente a las Comunidades Autnomas, a travs del Comit Sectorial de Administracin Electrnica, as como a las
Corporaciones Locales, con participacin de carcter voluntario. Dicho seguimiento
se ejecuta mediante sucesivas oleadas de forma trimestral hasta marzo de 2014, y
semestralmente despus, para conocer el estado de situacin del progreso de la adecuacin, identificar aspectos de mayor dificultad, as como para recabar propuestas
y sugerencias.
La participacin de la Administracin General del Estado a travs de sus Departamentos ministeriales, centros directivos y entidades vinculadas o dependientes, est
siendo especialmente intensa, seguida de las Comunidades Autnomas.
Ha de tenerse en cuenta que el esfuerzo de adecuacin a los dos esquemas de
interoperabilidad y de seguridad, se est realizando en condiciones que suponen un
esfuerzo notable por la limitacin y, a menudo, reduccin de recursos econmicos y
humanos en las que se desenvuelve la actividad de las entidades de la Administracin
Pblica.
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El seguimiento del progreso de la adecuacin al ENI se ha basado en un cuestionario23, compuesto por 52 preguntas, 3 de ellas de carcter general y 49 especficas,
disponible en el Portal de la Administracin Electrnica24.
En particular, en relacin con el captulo X de Recuperacin y conservacin
del documento electrnico, se han incluido las 14 preguntas que se indican a continuacin referidas a la poltica de gestin de documentos electrnicos, al documento
y al expediente electrnico, incluyendo tambin aspectos relacionados como la digitalizacin, las copias y la firma electrnica:
X.1. Se dispone de una Poltica de gestin de documentos electrnicos conforme a la NTI.
X.2. Se ha establecido un Repositorio electrnico.
X.3. Se han definido los calendarios de conservacin de documentos-e y de
las series documentales.
X.4. Se generan documentos-e conforme a la NTI de Documento-e.
X.5. Se intercambian documentos-e conforme a la NTI.
X.6. Se generan expedientes-e conforme a la NTI.
X.7. Se intercambian expedientes-e conforme a la NTI.
X.8. Se ha definido la normativa para la atribucin de las competencias en
cuanto a la generacin de copias autnticas.
X.9. Se generan copias autnticas, y en su caso se realizan conversiones,
conforme a la NTI.
X.10. Se aplica el Esquema Nacional de Seguridad (RD 3/2010) al repositorio electrnico.
X.11. Los documentos y expedientes-e se firman de acuerdo con la Poltica de firma electrnica y de certificados aplicable.
X.12. Se emplea la firma longeva para preservar la conservacin de las firmas a lo largo del tiempo.

23.http://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/dms/pae_Home/documentos/Estrategias/
pae_Interoperabilidad_Inicio/pae_Normas_tecnicas_de_interoperabilidad/20140314_ENI_Cuestionario_seguimiento_marzo.xlsx
24.http://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/dms/pae_Home/documentos/Estrategias/
pae_Interoperabilidad_Inicio/pae_Normas_tecnicas_de_interoperabilidad/20140314_ENI_Cuestionario_seguimiento_marzo.xlsx

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X.13. La conservacin de los documentos-e atiende a lo previsto en los


artculos 11 y 23 del RD 4/2010 y en la NTI de Catlogo de estndares.

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X.14. Los documentos se digitalizan segn lo previsto en la NTI de Digitalizacin de documentos.


Son unas cuestiones de una dificultad considerable que deben ser abordadas desde la nocin de los niveles de madurez. Por ejemplo, en relacin con la pregunta
sobre si se dispone de una poltica de gestin de documentos electrnicos habr que
ver la situacin: si no existe, si se ha empezado a elaborar, si existe un acuerdo informal consensuado, si est elaborada pero pendiente de aprobar, y si est aprobada
formalmente y publicada.
A la luz de las respuestas recibidas, se observa un retraso considerable en este captulo relativo al documento electrnico, explicable principalmente por las siguientes
razones:
Se trata de un tema que cabe considerar percibido a menudo como ms novedoso, al menos en mbitos ms all de los expertos en la gestin documental.
Requiere un tratamiento horizontal en la organizacin que implique a los
actores interesados y rena a responsables y expertos de gestin, de archivos
y de tecnologas de la informacin; a la vez que un carcter multidisciplinar
en los comits y grupos de expertos que aborden la cuestin.

Figura 12. Progreso de la adecuacin al ENI. Situacin en marzo de 2014


(Fuente: Seguimiento de la adecuacin a los esquemas nacionales
de seguridad (ENS) y de interoperabilidad (ENI))

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Requiere la elaboracin y aprobacin de la poltica de gestin de documentos


electrnicos que establezca las directrices generales con proyeccin a toda la
organizacin, ms las normas o instrucciones tcnicas que traten las cuestiones de detalle.
Requiere ordenar el posible escenario de herramientas preexistentes en relacin con la gestin documental y la gestin de expedientes, as como la
seleccin de herramientas de gestin de documentos y de archivo, ms las
integraciones entre herramientas que puedan ser necesarias.
Es necesaria la formacin del personal, tanto del responsable de la planificacin, implantacin y administracin del programa de tratamiento de documentos, como de aqul implicado en tareas de gestin de documentos
electrnicos.
4. Actuar con instrumentos y herramientas
A la luz de los resultados que ofrece el seguimiento del progreso de la adecuacin al ENI hay una gran tarea por hacer que incluye el esfuerzo de proporcionar
instrumentos y herramientas que faciliten el avance en la gestin de los documentos
electrnicos.
Tras la adopcin de la norma tcnica de interoperabilidad de Poltica de gestin
de documentos electrnicos, se publicaron la correspondiente gua de aplicacin de
la norma y el Esquema de Metadatos para la Gestin del Documento Electrnico
(e-EMGDE) ms un ejemplo de aplicacin de ste; no obstante, pronto empezaron
a recibirse expresiones de inters en cuanto a que se ofreciera un modelo o plantilla
de poltica de gestin de documentos electrnicos.
Una exploracin en la red mostr que, a diferencia de lo que ocurre con otros
muchos temas, no se encontraban ejemplos ni referencias de polticas de gestin de
documentos que pudieran ser de utilidad prctica; situacin de escasez que se mantiene a la fecha de la redaccin de este artculo.
Tras diversas consultas con expertos en gestin documental de las administraciones pblicas se decidi la realizacin del Modelo de Poltica de gestin de documentos electrnicos25 que tiene como objetivo servir como plantilla para la elaboracin de una poltica de gestin de documentos electrnicos conforme al Esquema
Nacional de Interoperabilidad, siguiendo lo dispuesto en la correspondiente norma

25.http://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/dms/pae_Home/documentos/Estrategias/pae_
Interoperabilidad_Inicio/NTI_Guia_de_aplicacion_Gestion_de_documento_electronico/20131128_
Modelo_de_politica_de_gestion_de_documentos_electronicos_NIPO_630-13-166-8.pdf

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Normas tcnicas de Interoperabilidad e instrumentos para el documento electrnico


Miguel A. Amutio Gmez

tcnica de interoperabilidad y en su gua de aplicacin y teniendo en cuenta tambin


las principales normas y buenas prcticas relacionadas.
El modelo se ha articulado para que cada entidad precise para su mbito las cuestiones relativas al alcance, la identificacin de la poltica, los roles y responsabilidades, los procesos de gestin documental, la asignacin de metadatos, la documentacin, la formacin, la supervisin y auditora y la gestin de la poltica. En el modelo
se van indicando los puntos en los que se ha de insertar la informacin especfica de
la entidad.
En particular, algunas cuestiones de calado dentro de la poltica a perfilar en cada
entidad seran las siguientes los roles y responsabilidades, el cuadro de clasificacin
funcional, el esquema institucional de metadatos y las herramientas a utilizar.

Figura 13. ndice de contenidos del Modelo de poltica de gestin


de documentos electrnicos.

En cuanto a las herramientas ser necesaria la extensin de dos grandes tipos: los
sistemas de gestin de documentos electrnicos (SGDE) y los sistemas de gestin de
documentos electrnicos de archivo (SGDEA).
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Normas tcnicas de Interoperabilidad e instrumentos para el documento electrnico


Miguel A. Amutio Gmez

En primer lugar, los sistemas de gestin de documentos electrnicos (SGDE) que


dan soporte a la gestin diaria de los documentos para el desarrollo de los procesos
de actividad de la organizacin y que orientadas al control, almacenamiento y gestin
de la documentacin de los archivos de oficina, permiten la modificacin de los documentos, la existencia de varias versiones de los documentos, el borrado de los documentos por parte de sus propietarios, controles de retencin de los documentos y
las estructuras de almacenamiento de los documentos, bajo el control de los usuarios.
Dentro de este tipo, la herramienta InSiDe26, desarrollada por el Ministerio de
Hacienda y Administraciones Pblicas, funciona sobre un gestor documental que
cumpla los estndares CMIS para la gestin documental de expedientes y documentos electrnicos, de conformidad con lo especificado en las normas tcnicas de
interoperabilidad. InSiDe se puede implantar en una instalacin local, se puede invocar por medio de servicios web para la integracin con cualquier otra aplicacin
que gestione documentos y expedientes de acuerdo con lo especificado en las normas
tcnicas y se puede utilizar en lnea mediante un navegador.
En segundo lugar, los sistemas de gestin de documentos electrnicos de archivo
(SGDEA) que se caracterizan principalmente por impedir que los documentos de
archivo sean modificados o borrados salvo en circunstancias estrictamente controladas, permitir la existencia solamente de una versin final de los documentos, incluir
controles de retencin rigurosos, as como una estructura de organizacin de los
documentos rigurosa, el cuadro de clasificacin, mantenida por un administrador.
Un ejemplo de herramienta (en el ms amplio sentido de la palabra) de este segundo tipo es iArxiu.
Por otra parte, en el Portal de la Administracin Electrnica se ha abierto un
punto focal de informacin sobre Archivo electrnico27, en el apartado de Estrategias con secciones sobre Archivo electrnico de documentos, Poltica de gestin
de documentos electrnicos, Metadatos, Documento y expediente electrnico,
Herramientas para la gestin de documentos y expedientes electrnicos, as como
Normas (estndares) y buenas prcticas, con enlaces a la informacin general sobre
Archivos y a la Comisin Superior Calificadora de Documentos Administrativos.
Un apartado o seccin pendiente de incorporar a este punto focal de informacin
sobre archivo electrnico, entre otros posibles, sera una relacin de polticas de gestin de documentos electrnicos aprobadas y publicadas, con sus correspondientes
enlaces.
26.http://administracionelectronica.gob.es/ctt/inside
27.http://administracionelectronica.gob.es/pae_Home/pae_Estrategias/Archivo_electronico.html#.
VB6mG6MxhvA

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Normas tcnicas de Interoperabilidad e instrumentos para el documento electrnico


Miguel A. Amutio Gmez

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Figura 14. Portal de la Administracin Electrnica, seccin sobre Archivo Electrnico.

5. Conclusiones y retos
Tras un esfuerzo considerable de las administraciones pblicas, a la vez colectivo y
multidisciplinar, nos hemos dotado de una serie de normas tcnicas relativas al documento electrnico que, en respuesta a las previsiones del marco legal de rango superior, y teniendo presentes los referentes de normalizacin y buenas prcticas, desarrollan detalles concretos en cuanto a la poltica de gestin de documentos electrnicos,
los metadatos, el documento electrnico, el expediente electrnico, la digitalizacin
de documentos, el copiado autntico y la conversin de documentos (ms otros
asuntos cercanos como el catlogo de estndares o la poltica de firma electrnica).
Todas estas normas se han acompaado de las correspondientes guas de aplicacin, junto con otra documentacin complementaria en relacin con la poltica de gestin de documentos electrnicos, el esquema de metadatos de gestin del
documento electrnico y los esquemas XML para el intercambio de documentos y
expedientes.
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Normas tcnicas de Interoperabilidad e instrumentos para el documento electrnico


Miguel A. Amutio Gmez

En consecuencia, el soporte normativo, terico y documental es muy completo


y exhaustivo; sin perjuicio de que la aplicacin prctica de todo lo anterior haya de
poner a prueba su bondad y apunte a posibles aspectos a evolucionar o a aadir,
como, por ejemplo, sera una posible norma tcnica de transferencia de archivos, que
se ha apuntado en alguna sesin de trabajo o la continuidad del esfuerzo relativo a la
documentacin de soporte. Habr que vigilar tambin lo que pueda consolidarse en
la Unin Europea en materia del documento electrnico.
Tambin se avanza en la provisin de servicios y herramientas informticas para
la gestin de documentos electrnicos. Aqu es importante tanto la disponibilidad de
los servicios y herramientas, como la extensin de su uso en el contexto que configuren las correspondientes polticas de gestin de documentos electrnicos.
Lleg, por tanto, el momento de llevar a la prctica todo lo anterior y de hacer
frente, entre todos, a las dificultades que hemos sealado ms arriba en cuanto a
un tratamiento horizontal en la organizacin que implique a los actores interesados y rena a responsables y expertos de gestin, de archivos y de tecnologas de la
informacin; la elaboracin y aprobacin de la poltica de gestin de documentos
electrnicos junto con las normas o instrucciones tcnicas necesarias; la provisin
de herramientas adecuadas para la gestin de documentos; y la formacin, tanto
del responsable de la planificacin, implantacin y administracin del programa de
tratamiento de documentos, como de aqul implicado en tareas de gestin de documentos electrnicos.
6. Agradecimientos
En la elaboracin de las normas y documentos e instrumentos asociados ha trabajado mucha gente, durante mucho tiempo, muy intensamente y, por momentos,
bajo una presin considerable.
Todo fue posible gracias al trabajo que, bajo el liderazgo sucesivo de MAP, MPR,
MTAP y MINHAP han realizado los dos grupos de trabajo del Esquema Nacional
de Interoperabilidad, el de la Comisin Permanente del Consejo Superior de Administracin Electrnica y el del Comit Sectorial de Administracin Electrnica, con
participacin de expertos de la Administracin General del Estado, las Comunidades
Autnomas, las Corporaciones Locales a travs del FEMP, mbito de Justicia a travs
del EJIS y las Universidades a travs de la CRUE.
Cabe destacar el esfuerzo realizado por la Subdireccin General de los Archivos Estatales, a travs del equipo de Severiano Hernndez Vicente, particularmente
de Blanca Desantes Fernndez; de la Agencia Estatal de Administracin Tributaria,
principalmente a travs de Eloy Ruiz Madueo y Josefina Otheo de Tejada Barasoain; del Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas, a travs de Gerardo
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Normas tcnicas de Interoperabilidad e instrumentos para el documento electrnico


Miguel A. Amutio Gmez

Bustos Pretel, Luis Enrique Romea Iruela y Rosa M Martn Rey en el mbito de
los archivos por un lado y de Aitor Cubo y Javier Hernndez en el mbito de los
servicios y herramientas informticas por otro lado; el apoyo de INTECO y de su
equipo tcnico, a travs de D Ana Beln Santos Pintor, D Elena Garca Dez y D
Tatiana Gutirrez Marqus; as como de los expertos D. Joaquim Llans Sanjuan
de la Universidad Pblica de Navarra y D. Alejandro Delgado Gmez, del Ayuntamiento de Cartagena. A todos ellos, a todos los que han participado, les agradezco su
colaboracin, dedicacin y apoyo.

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Los Archivos en la Web. Evidencia o no


de un desfase en la gestin
Mnica Martnez Mouton

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Los Archivos en la Web. Evidencia o no de un


desfase en la gestin

Mnica Martnez Mouton

La presencia de los archivos en Internet es una realidad cada da ms palpable. Pero


sus webs, representan una buena gestin interna?, es decir, una web es siempre reflejo
de una buena gestin? Qu uso tiene y cual debera tener un sitio web de un Archivo?
ESTADSTICAS
Empecemos con cifras mareantes. Saban que, segn el Ministerio de Cultura1,
ms del 96% de las sesiones de trabajo en los Archivos Estatales en 2012 se realizaron
a travs de Internet?
Y que el incremento de imgenes digitales facilitadas a los usuarios entre 2009 y
2012 supuso un incremento del 917%? Seguro que tiene mucho que ver los ms de
26 millones de imgenes y ms de 2 millones de registros descriptivos publicados.
En Andaluca contamos con un anlisis estadstico muy exhaustivo pero slo obtenemos indicadores referentes al uso de la web para los Archivos de Titularidad
Estatal y Gestin Autonmica, del Archivo General de Andaluca y el Archivo del
Patronato de la Alhambra y Generalife. Sin embargo hay que decir que los archivos
locales representan casi el 83% del total, cifra que condiciona muchos de los resultados globales y no hemos obtenido informacin sobre su presencia web.
Respecto a los Archivos con datos sobre visitas a la Web, en 2012 los Archivos
Histricos Provinciales tuvieron algo ms de 15 mil visitas en Internet mientras que
recibieron 64 mil consultas en sala. Pero bien es cierto que solo el Archivo Histrico
Provincial de Granada y el de Crdoba tienen acceso a bases de datos consultables o
descargables (Granada con 13 bases de datos descargables y Crdoba con 1 on line)2.

1. Fuente: MECD. Anuario de Estadsticas Culturales, 2013.


2. Consulta realizada en abril de 2014 www.juntadeandalucia.es/culturaydeporte/archivos/

Por otro lado, respecto a los Archivos de los que no disponemos de informacin
sobre las visitas a la Web, algunos Archivos Locales tienen bases de datos consultables
por Internet. Sin embargo, dada la dispersin de este tipo de portales (que requerira
un estudio exhaustivo) y la falta de informacin estadstica sobre las consultas en
web, no nos permiten confirmar la sospecha de lo determinante que son las bases de
datos y los documentos digitalizados en el uso actual de los archivos.

Los Archivos en la Web. Evidencia o no de un desfase en la gestin


Mnica Martnez Mouton

ESTRATEGIAS
En Espaa existen dos maneras de presentar las pginas web de los Archivos tradicionales. Una de ellas es mediante un nico diseo, accediendo a travs de un portal
como PARES o los Archivos de Titularidad Estatal y Gestin Autonmica en el
portal de la Junta de Andaluca. La segunda opcin es el acceso al archivo integrado
en su respectiva web corporativa como los archivos municipales, de diputaciones,
universidades, etc.
Ambas estrategias tienen sus ventajas e inconvenientes, aunque hay que partir de
unos componentes mnimos para resultar tiles y atractivos a los usuarios.
Una de las principales ventajas de utilizar un mismo portal web es que el buscador
en las bases de datos de los diferentes archivos es el mismo y la consulta es mucho
ms amplia. Es decir, con menos esfuerzo obtenemos una respuesta ms completa sobre los fondos documentales disponibles. Tambin es posible conocer las necesidades
de los usuarios, por el tipo de consultas, los materiales que se descargan, etc.
En el caso de los archivos incluidos en las webs corporativas tienen, entre otras
ventajas, la posibilidad de innovacin, tan importante en el uso y desarrollo de las
nuevas tecnologas en Internet. Tambin es posible tener mayor comunicacin con
los usuarios ya que el pblico objetivo generalmente reside y consulta presencialmente
dichos archivos. Y, otra ventaja u oportunidad, es la posibilidad de participar en la
e-administracin de su corporacin y poder ofrecer nuevos servicios, sobre todo de
carcter interno como participar en la planificacin o estrategia de las oficinas virtuales.
La apariencia similar de las pantallas en las webs integradas puede despistar al
usuario en cuanto a su navegacin. Incluso puede quedar diluido entre el resto de
informacin, algn apartado especialmente interesante o novedoso.
En el caso de los archivos incluidos en la web corporativa, la falta de coordinacin
o de unos contenidos mnimos (a nivel 2.0), en ocasiones, hace ms evidente el desfase entre unos y otros en cuanto a la prestacin de servicios. Tambin la dependencia
de rganos en los que el archivo no tiene participacin, muchas veces supone un
freno para el desarrollo de ideas respecto a la presencia del Archivo en la web.

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Los Archivos en la Web. Evidencia o no de un desfase en la gestin


Mnica Martnez Mouton

Como conclusin, las lneas de trabajo de los archivos respecto a la web estn
incluidas en cambios estratgicos como entender el archivo como un servicio y la
web como una plataforma de trabajo; buscar alianzas con los sectores tecnolgicos y
sedes electrnicas; definir un catlogo de servicios mnimos va web; e incorporar las
estadsticas para una evaluacin del servicio.

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EL ARCHIVO DE CASTILLA-LA MANCHA


Francisco Jos Gallo Len

TRIA N 19. 2015


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EL ARCHIVO DE CASTILLA-LA MANCHA

Francisco Jos Gallo Len


Archivo Castilla-La Mancha

Mediante el Decreto 214 de 1991 se cre un Archivo Regional que deba constituir la cabecera del sistema de archivos de la Regin. Diez aos despus, en el 2002,
con la promulgacin de la Ley de Archivos Pblicos de Castilla-La Mancha, se desarrollan plenamente las competencias de la Junta de Comunidades en materia de
archivos y la gestin de la documentacin generada por la misma. Es decir, a partir
de ese momento se concibe un sistema de archivos global de carcter transversal, en el
que el tratamiento, organizacin y disposicin de la informacin sean prioritarios en
el servicio a la administracin y la ciudadana. Paralelamente, y de manera, creemos
acertada, se adscribe este servicio a la Consejera competente en materia de Administraciones Pblicas.
SISTEMA DE ARCHIVOS Y DEPENDENCIA RGANICA1
Comnmente las competencias en materia de archivos se adscriben a rganos gestores de la cultura; de hecho la Junta de Castilla-La Mancha, que tiene transferida la
gestin de los Archivos Histricos Provinciales, que custodian documentacin histrica de la Administracin Perifrica del Estado2, adscribe los mismos a la Consejera
de Educacin, Cultura y Deportes.
Sin embargo en el Archivo de Castilla-La Mancha predomina casi exclusivamente
el tratamiento de la documentacin actual, viva y que se est creando en este momento, ya que gestiona los fondos producidos a medida que la Junta fue asumiendo
nuevas competencias. Este tratamiento debe ser en parte distinto: desde fines del
siglo XIX y muy especialmente, durante el siglo pasado, nuestra Administracin ha
1. Para datos complementarios y actualizados puede consultarse la pgina Web del Archivo de Castilla-La Mancha: http://pagina.jccm.es/aapp/ArchivoCLM/inicio.do
2. La Ley 19/2002 de Archivos Pblicos de Castilla-La Mancha tambin prev que los Archivos
Histrico Provinciales ejerzan funciones de archivo histrico de documentacin de la administracin
perifrica de la Junta.

sido progresivamente intervencionista, lo cual genera una ingente cantidad de informacin primaria, que exige una gestin en parte diferente y basada primordialmente
en el tratamiento de metadatos, continuas transferencias y servicio inmediato a un
usuario diferente: la propia Administracin y la ciudadana en el ejercicio de fundamentacin de sus derechos.
Por estos motivos se decidi que el Archivo Regional dependiese del rgano ms
integrador y coordinador de los distintos departamentos de la Junta, por lo que est
adscrito a la Consejera de Presidencia y Administraciones Pblicas, y, ms en concreto, a la Direccin General de Coordinacin y Administracin Local de la misma, que
ostenta la superior direccin del Archivo de Castilla-La Mancha. Esta adscripcin
pudiera ser discutible, pero tiene razn de ser al poseer esta Direccin General, como
su propio nombre indica, las competencias en coordinacin entre los entes pblicos
de la Junta. Adems una de las tareas encomendadas al Archivo Regional es el fomento de la ordenacin archivstica de las Entidades Locales.

EL ARCHIVO DE CASTILLA-LA MANCHA


Francisco Jos Gallo Len

A parte del sistema de archivos de los rganos de Gobierno y Administracin de


la Junta, existen otros subsistemas a los cuales el Archivo Regional debe prestar su
apoyo y cooperacin: Cortes de Castilla-La Mancha, Consejo Consultivo, Universidad de Castilla-La Mancha, y el ya citado subsistema de las Entidades Locales.
As nuestro sistema de gestin documental tiene carcter transversal basado en
un rgano cabecera coordinador que constituye el Archivo Regional, mientras que
en cada Consejera, Delegacin o Servicio Perifrico, se destaca a Archiveros Superiores o Tcnicos que gestionan la documentacin generada por los distintos rganos
desde su primitiva descripcin y organizacin en los Archivos de Oficina hasta su
transferencia a los Archivos Centrales de cada gran departamento. De hecho en el
Archivo Regional tan slo hay tres archiveros, la Direccin y dos Jefes de Seccin,
mientras que el resto estn destinados en los Archivos Centrales, garantizndose la
movilidad si las circunstancias as lo exigieran. Una vez terminada la tramitacin y
cumplidos los plazos legales de cinco aos en Archivos de Oficina y quince en los
Centrales, esta documentacin es enviada al Archivo Regional, de forma controlada
y ya plenamente descrita.
GESTIN Y SERVICIOS
Obviamente el Archivo de Castilla-La Mancha no es slo un mero rgano de
gestin y custodia de la informacin: como indicamos estos fondos estn en la mayora de los casos vivos, y exigen su consulta y prstamo a sus rganos productores
generalmente por motivos de la propia gestin administrativa auditoras, demandas, actualizaciones de expedientes. En particular, y durante el ao 2014, y hasta
la fecha actual, se han realizado ms de 17.000 servicios, destacando los cerca de
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11.300 prstamos de documentacin y las 1.800 consultas, sin olvidar inserciones e


intercalaciones, solicitudes copias y digitalizaciones, informes y asesoramiento tcnico, peticiones de certificaciones, informaciones de referencia o atencin a transferencias de archivos de oficina.
Para la gestin de estas tareas se cuenta con una aplicacin informtica comn
en todos los rganos de la Junta, creada y diseada especialmente por informticos
de la Consejera de Presidencia y Administraciones Pblicas. Estas bases de datos,
adems de controlar los servicios, contienen cerca de dos millones y medio de fichas
descriptivas de documentacin, elemento bsico para la organizacin y recuperacin
de la informacin. Adems la aplicacin posee ms de 1.300 usuarios, principalmente auxiliares de las distintas oficinas que componen los rganos de la Junta, ya que
tambin sirve para el control y organizacin de los archivos de oficina. As constituye
una herramienta formidable para la gestin de la documentacin generada por la
Junta y al mismo tiempo garantiza un tratamiento eficaz y profesional mediante
el uso de distintos perfiles de acceso y manipulacin de datos: oficina, archivero y
administrados.
Adems mediante el registro de los servicios se controla su tiempo de resolucin y
el grado de cumplimiento, ya que estn regulados y garantizados mediante Carta de
Servicios certificada por AENOR y que se actualiza cada dos aos.

EL ARCHIVO DE CASTILLA-LA MANCHA


Francisco Jos Gallo Len

Sin embargo el tratamiento de esta gran cantidad de informacin y usuarios, as


como los constantes cambios orgnicos de la administracin, ha exigido la modernizacin y creacin de una nueva aplicacin que actualmente est en fase de desarrollo,
con coste cero al realizarla informticos de la Junta, y que garantizar una mayor
rapidez y flexibilidad.
Por otra parte, y como rgano coordinador, desde el Archivo de Castilla-La Mancha se est impulsando la publicacin del Decreto que regule la composicin y funcionamiento de una Comisin de Valoracin documental, organismo imprescindible
para la seleccin y en su caso destruccin o conservacin permanente de la documentacin. Se pretende que esta Comisin tenga un carcter esencialmente tcnico, con
los miembros estrictamente necesarios para garantizar un funcionamiento fluido.
Por ltimo, y como ya comentamos, el Archivo de Castilla-La Mancha tiene como
obligacin el fomento de los Archivos Municipales. Por las circunstancias econmicas en el ao 2010 se interrumpieron las lneas de subvenciones para la contratacin
de archiveros municipales, por lo que se ha tratado de implementar otro tipo de ayudas sin coste; en particular prximamente se prev ofrecer a las Entidades Locales de
la Regin una aplicacin informtica gratuita para la gestin de sus archivos de oficina desarrollada por la Junta de Castilla-La Mancha. Esta aplicacin obviamente no
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puede suplir la labor de un archivero profesional; se trata de una herramienta complementaria, que pueda ser usada por Auxiliares, que tiene la pretensin de controlar
y describir la documentacin contempornea, especialmente de Ayuntamientos con
poca poblacin, mediante una aplicacin comn, que garantice la interoperabilidad
y basada en los Cuadros de Clasificacin de Archivos Municipales ms actuales.
En su desarrollo ha predominado la facilidad de uso, pero dada su finalidad tambin gestionar de forma sencilla los organismos, los servicios de prstamos y consultas, el control de usuarios y depsitos, y el movimiento de fondos.
EL EDIFICIO DEL ARCHIVO DE CASTILLA-LA MANCHA
Se trata de un edificio singular diseado por el arquitecto Guillermo Vzquez
Consuegra. Para su ubicacin, en el Polgono Residencial a las afueras de Toledo, se
tuvo en cuenta la facilidad de acceso, sobre todo al preveer ingresos de grandes remesas de documentacin. Se concibi como una gran caja que aislase la documentacin
del exterior, situndose los depsitos en altura y en torno a un gran patio de cristal,
con el fin de crear un espacio interior fluido y dilatado, rechazando la idea de entender el Archivo slo como mero silo de documentos.

EL ARCHIVO DE CASTILLA-LA MANCHA


Francisco Jos Gallo Len

Tiene una superficie de cerca de 13.000m2, de los cuales 8.000 estn dedicados
a depsitos. Se complementa con sala de exposiciones, de consulta, aula y saln de
actos, a parte de talleres de reprografa, restauracin y digitalizacin. En la actualidad
alberga 370.000 unidades de instalacin con una capacidad total de cerca de 70 Km.
de estanteras.
Sus fondos, como hemos comentado, provienen de los distintos organismos de la
Junta de Castilla-La Mancha, en sus diversas competencias: Agricultura y Ganadera,
Medio Ambiente, Sanidad, Bienestar Social, Educacin, Cultura, Empleo, Fomento,
etc., Esta documentacin se encuentra a disposicin de la consulta de la ciudadana
con las excepciones que regula la Ley.

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Simbiosis corporativa entre el archivo


de televisin y sus usuarios
Eugenio Lpez de Quintana Senz

TRIA N 19. 2015


I.S.S.N. 1134-1602 - Pags. 199-202

Simbiosis corporativa entre el archivo de


televisin y sus usuarios

Eugenio Lpez de Quintana Senz


Archivo Atresmedia

El ttulo de esta ponencia y las imgenes que se visualizaron al inicio de la presentacin aluden a una forma de simbiosis entre la actividad de los usuarios de un
centro de produccin de televisin y el archivo. Las imgenes buscaban el smil entre
el remonte migratorio de los salmones para desovar hasta los lechos frtiles desde
donde arranc su viaje, con el proceso productivo de televisin en el que nuevas imgenes afluyen diariamente al archivo en un entorno tecnolgico y organizacional que
permiten su aprovechamiento junto con el de las decenas de miles de horas recibidas
con anterioridad.
Sin esta simbiosis, es decir, sin el aporte constante de nuevos contenidos derivados
de los distintos flujos de produccin de una cadena de televisin, el archivo se empobrecera hasta dejar de ser un lecho frtil para la generacin de nuevos contenidos
audiovisuales, y perdera su utilidad para la organizacin. Del mismo modo, una gestin ineficaz o inexistente de este material que fluye hacia los archivos representara
una prdida de oportunidad y una menor capacidad productiva de la organizacin
En este trabajo resumiremos los elementos clave para la gestin de este aporte
constante de imgenes que un archivo tiene que asumir si quiere garantizar su disponibilidad para la organizacin, con especial referencia a las prcticas seguidas en
el grupo de comunicacin Atresmedia y ms en concreto a lo referente a los canales
Antena 3, La Sexta, Neox y Nova.
1. Imgenes como materia prima. Adems de su valor como preservacin de
la memoria audiovisual, los archivos de televisin estn considerados como repositorio de materia prima para la produccin de nuevos contenidos audiovisuales, y su
gestin documental est esencialmente orientada a facilitar la recuperacin de fragmentos de imgenes para la reutilizacin en un contexto diferente al original. Estas
imgenes adquieren un alto valor patrimonial cuando se poseen, adems, derechos
completos de reutilizacin.

Simbiosis corporativa entre el archivo de televisin y sus usuarios


Eugenio Lpez de Quintana Senz

Por una parte estn los materiales emitidos, que pueden alcanzar en Atresmedia
hasta 35.000 o 40.000 horas por ao, y por otro, las grabaciones de cmara, que en
el Grupo oscilan entre 25.000 y 30.000 horas anuales. Entre los primeros, una parte
pertenecen a produccin de terceros, y por tanto su gestin es slo temporal. Del
resto, entre un 20 y un 25% en el caso de Atresmedia, se gestionan en profundidad
aquellos cuyos contenidos ofrecen una probabilidad mayor de recuperacin posterior
para incorporar en otras producciones, mientras que otros son conservados en archivo como testimonio de la produccin propia pero sin un gran desarrollo documental.
2. Seleccin de materiales para archivo. Las grabaciones de cmara son, por su
parte, una fuente esencial de imgenes en produccin. En la mayora de los archivos
existen polticas de seleccin para hacer sostenible la gestin y conservacin de estos
materiales en el tiempo, evitar redundancias, y facilitar al mximo la recuperacin de
imgenes de calidad. Tanto los ratios de descarte como los encargados de realizarlo
varan para cada organizacin. En Atresmedia el porcentaje oscila entre el quince y
el veinte por ciento de permanencia en archivo, y son fundamentalmente los documentalistas los encargados de realizar la seleccin.
3. Integracin del archivo en los sistemas digitales de produccin. Los sistemas digitales de produccin audiovisual son sofisticados entornos tecnolgicos en los
que diferentes piezas de hardware y software como dispositivos de ingesta, servidores, sistemas de edicin, postrpoduccin o grafismo contribuyen en el proceso de
creacin y emisin de un nuevo contenido audiovisual. En este ecosistema tcnico
hay determinadas piezas que permiten la integracin de los flujos de archivo en el
conjunto, as como el aprovechamiento de metadatos corporativos y la universalizacin del acceso a la informacin archivada. Estas piezas son, bsicamente, los sistemas de almacenamiento masivo y las aplicaciones de gestin documental.
4. Dispositivos de almacenamiento masivo. Las soluciones de almacenamiento
en Atresmedia pasan por libreras Storagetek de cintas LTO para el archivo definitivo
en alta calidad, una de ellas utilizada exclusivamente como copia de seguridad, a lo
que se aade una rplica en baja calidad para visionado de todo el material en archivo. Existe tambin un espacio de trabajo temporal en lnea para los materiales todava
en produccin o en trnsito hacia el archivo. Esta versatilidad de opciones, unida a
la gran capacidad de almacenamiento que ofrecen las libreras digitales, permite trabajar con polticas de archivo intermedio en las que a partir de un contenido de larga
duracin se realiza una seleccin con destino definitivo conservando temporalmente
el material original completo. En recuperacin, desde el visionado del fichero en baja
calidad es posible para el usuario la seleccin de uno o ms cortes de un contenido
completo que el sistema exporta a los servidores de trabajo desde las libreras.

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200

Simbiosis corporativa entre el archivo de televisin y sus usuarios


Eugenio Lpez de Quintana Senz

5. Sistemas de gestin documental. Durante los ltimos aos se ha desarrollado


internamente el software de gestin documental GAMA, integrado con los diferentes sistemas de produccin y con el MAM corporativo SGA. GAMA es la puerta al
archivo para todas las reas de la compaa, a las que se ofrecen diferentes interfaces
de bsqueda con distinto grado de complejidad. Prximamente contar tambin con
algunas funcionalidades de bsqueda semntica. Desde el resultado de la bsqueda es
posible seleccionar y exportar contenidos desde las libreras a buzones de destino internos o externos a la organizacin, incluyendo procesos de cambio de formato transparentes para los usuarios. Por su parte, el mdulo de catalogacin incluye algunos
automatismos en la incorporacin de metadatos corporativos y otros procesos como
la segmentacin automtica de planos y el envo a los almacenamientos definitivos
una vez completado el tratamiento.
6. Metadatos textuales y visuales. La catalogacin de materiales audiovisuales, y
por tanto tambin sus correspondientes interfaces de bsqueda, han incorporado con
la digitalizacin elementos visuales en sustitucin del contenido puramente referencial de las antiguas bases de datos. Ya sean los fotogramas representativos o la propia
instancia completa en video de baja calidad, estos elementos guan al usuario durante
la bsqueda y le permiten cotejar visualmente la pertinencia de los documentos encontrados. Sin embargo, en la interrogacin de las bases de datos audiovisuales sigue
siendo imprescindible todava hoy la utilizacin de elementos lingsticos, y an
no es posible reemplazar por una tecnologa suficientemente precisa la descripcin
textual de las imgenes que realizan los documentalistas durante la catalogacin.
Sistemas de reconocimiento de voz e interpretacin automtica de patrones de forma
y colorimetra se anuncian en un horizonte cada vez ms prximo de mayor automatizacin en la catalogacin audiovisual
7. Metadatos dinmicos. Otro tipo de metadatos que pueden incorporan los
sistemas de gestin documental en televisin son aquellos que proceden de las diferentes operaciones por las que pasan los materiales durante el proceso de generacin
de contenidos. Los hemos denominado dinmicos porque se trata de informacin
cambiante, como por ejemplo el ciclo de ubicaciones por las que pasa un contenido
en un determinado proceso, los fragmentos de archivo utilizados en la edicin de una
pieza de video, o el rastro de fechas y canales de un producto emitido.
8. Metadatos corporativos. De la integracin de funciones, dispositivos y flujos
de trabajo que caracteriza a los sistemas digitales de produccin, se deriva tambin
la posibilidad de aprovechamiento de metadatos descriptivos del contenido de las
imgenes introducidos durante el proceso de produccin que reemplacen o complementen los generados por los profesionales de la gestin de informacin. Esta es
una alternativa que se hace inevitable en muchos centros de produccin audiovisual
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Simbiosis corporativa entre el archivo de televisin y sus usuarios


Eugenio Lpez de Quintana Senz

dado el constante crecimiento de los volmenes de informacin y la reduccin progresiva en el nmero de recursos humanos disponibles. Sin embargo, a una mayor
descentralizacin de la generacin de metadatos corresponde tambin una menor
normalizacin, que se hace ms evidente en lo referente a la descripcin de imgenes
en texto libre y que sin duda implica una cierta heterodoxia documental. Alternativas de bsqueda semntica y creacin de estructuras ontolgicas que filtren de
forma automtica las bsquedas de los usuarios finales, parecen opciones accesibles
para evitar que esta menor normalizacin afecte sustancialmente a los resultados en
la interrogacin de estas nuevas bases de datos.
9. Multiplicidad de formatos. Esta breve identificacin de elementos en la gestin de un archivo audiovisual quedara incompleta sin referirnos a la necesidad de
solventar la heterogeneidad de formatos de video que conviven dentro de una misma
organizacin e incluso de un mismo archivo. Esta diversidad se genera por la evolucin tcnica de los entornos de produccin, que van dejando en el archivo el correspondiente rastro de formatos diversos, o por la simultaneidad de ms de un formato
en activo segn el tipo o la procedencia de la produccin. La accesibilidad se garantiza mediante sistemas de transcodificacin o cambio automtico de formato, si bien
la preservacin en los archivos queda condicionada por la obsolescencia progresiva de
los formatos y obliga a constantes transferencias masivas en el tiempo para evitarla.
10. Disponibilidad de la informacin. Los archivos y las bases de datos audiovisuales del Grupo Atresmedia gestionan en la actualidad ms de 900.000 assets con un
ratio de incremento semanal de 2600. Mensualmente las libreras sirven unos 30.000
cortes de imgenes y el MAM realiza casi 40.000 movimientos de medias por semana
entre diferentes dispositivos. Una intensa actividad impensable sin el conjunto de
procesos, dispositivos y funciones orientados a favorecer en la mayor medida posible
la accesibilidad de los usuarios a las imgenes del archivo. Pero este acceso tambin
est experimentando un desplazamiento desde la bsqueda totalmente intermediada
por el documentalista hacia una bsqueda de usuario final. En este camino, que
ofrece mltiples variantes coexistentes entre s, se abren paso tambin formas de
anticipacin en la que los profesionales del archivo facilitan la bsqueda y el acceso a
determinados contenidos de potencial mayor utilizacin en funcin de la actualidad.
Esta anticipacin no slo consiste en la pre-seleccin de imgenes de archivo, sino
tambin en la construccin de formas de presentacin basadas en estructuras temticas y mayores facilidades tcnicas para su accesibilidad.

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El Archivo General de Indias: De las


ordenanzas de 1790 a Internet
Manuel Ravina Martn

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El Archivo General de Indias: De las ordenanzas de 1790 a Internet

Manuel Ravina Martn


Director del Archivo General de Indias

La organizacin archivstica de los dos reinos peninsulares de Espaa Aragn y


Castilla fue absolutamente distinta, como consecuencia de una estructura administrativa tambin diferente. Mientras que en el de Aragn la corte y todas las oficinas
de gobierno incluido el Archivo Condal, luego Real se situaron en la ciudad de
Barcelona, en Castilla hubo hasta comienzos del siglo XVI una corte itinerante, que
obligaba a un continuo desplazamiento de funcionarios, oficinas y, como era obligado, de papeles. Esto fue as hasta que el Emperador Carlos I decidi situar los
Archivos de la Corona, que para esas fechas deban tener ya un no pequeo volumen, en el castillo de Simancas, a pocos kilmetros de Valladolid. Cuando en 1571
Felipe II decida elegir la ciudad de Madrid como capital de sus inmensos dominios,
ocurri un hecho ciertamente extrao desde el punto de vista de los documentos: el
archivo qued situado a doscientos kilmetros del lugar donde se encontraba la administracin, con el trastorno que esto supona para la agilidad de cualquier trmite
administrativo, aunque al monarca le deba resultar muy valioso el control que el
poda ejercer sobre esa masa inmensa de informacin, cuyo acceso estaba prohibido
a todos los ciudadanos.
Este problema de la lejana se puso de manifiesto de manera puntual en la segunda mitad del siglo XVIII cuando, a instigacin del rey Carlos III, se tuvo necesidad
de buscar en el archivo simanquino el expediente de D. Juan de Palafox y Mendoza,
Obispo de la Puebla de los ngeles, hombre con fama de santidad, que haba tenido
serias discrepancias con los jesuitas de su jurisdiccin. Carlos III pretenda que se
iniciase su proceso de beatificacin, como un acto ms de su poltica antijesutica.
Sin embargo, por ms esfuerzos que se hicieron por localizar estos documentos en el
archivo de Simancas, no fueron capaces de dar con ellos.
Este hecho hemos de sumarlo al malestar causado en el rey y sus ministros por las
crticas realizadas a la accin de Espaa en Amrica en los libros del francs Raynal

y del escocs Robertson. Ambos estn en el origen de una nueva poltica archivstica
de enorme trascendencia: la creacin en 1785 de un nuevo Archivo donde se concentraran todos los papeles de las diversas oficinas encargadas de los territorios ultramarinos, que se encontraban dispersos en distintos lugares de Espaa, especialmente
en Madrid, Valladolid, Sevilla y Cdiz.

El Archivo General de Indias: De las ordenanzas de 1790 a Internet


Manuel Ravina Martn

No fue una decisin ni casual ni precipitada. Se tom informe de los Archiveros


de Simancas y la Corona de Aragn y se inici una poltica cargada de significado,
iniciada con la eleccin de la ciudad de Sevilla, como sede del nuevo archivo, que se
situara en el edificio de la Lonja de Mercaderes, cerca del ro Guadalquivir, donde
tuvo su inicio y fin buena parte de las expediciones martimas.
No es este el lugar para destacar la importancia de la reforma que se llev a cabo
en dicho edificio para su adaptacin a las nuevas funciones, toda ella cargada de simbolismo; baste decir que se hizo con solidez, magnificencia y gusto, como se destaca
en las Ordenanzas del Archivo, publicadas en 1790.
S debemos extraer de ese gran programa archivstico dos consideraciones: la primera es que en esos momentos se considera al Archivo como una fuente imprescindible de informacin para escribir la historia, y, la segunda, es que la concentracin
de archivos sobre una misma materia en este caso, Amrica y los territorios en Asiafacilitara la investigacin, pues de lo contrario cualquier estudioso se vera obligado
a realizar diversos viajes por la geografa espaola. Por eso se llama general: porque
iba a recibir todos los documentos americanos.
As pues, un archivo para la historia. Pero de inmediato hemos de sealar que no
se trataba de que el nuevo centro abriera sus puertas diariamente para que todo el
que quisiere realizase la investigacin que estimase oportuno, sino que el estado se
segua reservando el monopolio de la informacin contenido en esos cientos de miles
de documentos, y, al mismo tiempo, de la administracin de la propia investigacin.
En concreto el Archivo solo estaba abierto a Juan Bautista Muoz, como cronista de
Indias, para que escribiese una Historia de America, que contrarrestase lo dicho en
los libros de Raynal y Robertson.
Esta situacin dur hasta bien entrado el siglo XIX. Un equipo de archiveros
y escribientes estaban dedicados a la tarea de organizacin de los fondos que iban
poco a poco llegando a Sevilla, aunque el Archivo segua cerrado a cal y canto a los
historiadores, y solo se les permiti el acceso a personas que llevaban encargos concretos del Gobierno para que trabajasen sobre temas puntuales, como Jos Vargas
Ponce, que estuvo aos copiando documentos para escribir una biografa de Cristbal Coln (que, por cierto, nunca hizo), o Martn Fernndez de Navarrete, que

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copi documentos sobre los viajes y descubrimientos, de los que public una rica
Coleccin Documental, que an hoy da tiene el mayor inters.

El Archivo General de Indias: De las ordenanzas de 1790 a Internet


Manuel Ravina Martn

Sin embargo, a pesar de ese hermetismo, el Archivo General de Indias no tard en


ser conocido en los ambientes culturales de todo el mundo, por lo que ms pronto
que tarde comenzaron a llegar a Madrid peticiones de eruditos e historiadores extranjeros, con el fin de que el Gobierno les facilitase el acceso no solo al Archivo de Indias, sino tambin al de Simancas y la Corona de Aragn. Para que tal acceso se permitiera, era preciso obtener una Orden ministerial nominativa. Parece ser que una de
las primera personas que logr obtener el tan ansiado permiso fue el norteamericano
Washington Irving, que andaba escribiendo una nueva biografa de Cristbal Coln.
El hermetismo a la hora de facilitar el acceso a este Archivo contrasta con el hecho
de que en este periodo, desde 1785 a mediados del siglo XIX, se llev a cabo una formidable labor tanto de recogida de nuevos fondos como de confeccin de magnficos
inventarios, a los que con criterios actuales cabra ponerles algn que otro pero. Sea
como fuere, con sus aciertos y errores, siguen siendo tiles en la actualidad, lo que
dice mucho en su favor. Pero todo se hizo de puertas para adentro, del mismo modo
que nadie, salvo los funcionarios, podan disfrutar de la magnificencia del Archivo,
con su escalera imperial, sus espectaculares galeras y sus bellas estanteras de caoba
y cedro macho
Para que llegase un pequeo resquicio en el que el Archivo se abriese al mundo
exterior, y ste pudiera contemplar lo que aquel atesoraba, hubo que esperar al ao
1884 un siglo despus de la fundacin del Archivo! para que se publicase una pequea Gua, de la que fue autor Jos Villaamil y Castro, director en ese momento
del Archivo. Se trata de un folleto de tan solo 49 pginas que tuvo tan escasa tirada
y difusin que hoy es casi imposible encontrar un ejemplar del mismo (La biblioteca
del Archivo no tiene ninguno, contando solo con una fotocopia). En el no se da
una completa informacin de los fondos sino ms bien una relacin de documentos
curiosos.
No obstante, aunque el siglo XIX continuaba avanzando en la misma linea de
trabajo interno y aislamiento del exterior, antes de que acabara la centuria tuvieron
lugar dos hechos que tendrn una enorme trascendencia en la evolucin posterior
del Archivo.
En primer lugar, debemos considerar cmo la proximidad del IV Centenario del
Descubrimiento supuso un aumento de la investigacin sobre la historia americana
en todo el mundo, de tal manera que eruditos e historiadores volvieron otra vez a
interesarse por los fondos documentales custodiados en Sevilla, y poco a poco comenzaron a llegar al Archivo investigadores del otro lado del Atlntico, o de diversos
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pases europeos, pero esta vez no de manera espordica o particular, sino en comisin
oficial de los pases respectivos, que asuman los costos de la investigacin de temas
concretos, la formacin de Corpus documentales, donde se transcriban cientos de
documentos, o la elaboracin de catlogos de algunas materias referentes al pas que
lo financiaba.

El Archivo General de Indias: De las ordenanzas de 1790 a Internet


Manuel Ravina Martn

As pues, la sala de investigadores del Archivo se vi frecuentada desde fines del


XIX por un selecto pero importante ncleo de investigadores de la talla de Jos Toribio Medina, de Chile, Francisco del Paso y Troncoso, de Mxico, o Jos Torre Revello, de Argentina, entre otros, que pasaron semanas, meses y an aos trabajando
en el Archivo sevillano.
Gracias a estas iniciativas concretas, que no a una accin divulgativa procedente
del propio Archivo, este fue poco a poco ocupando el lugar que le corresponda en el
mundo de la historiografa americana. Conviene a este respecto citar que una de las
primeras y mejores guas que se han publicado sobre el archivo la firm Jos Torre
Revello, argentino, en 1929, tal era el conocimiento que tena de su historia y de sus
fondos.
En segundo lugar (pero no menos importante), en ese fin de siglo se produce otro
hecho que va a suponer un cambio radical en su funcionamiento. Al suprimirse el
Ministerio de Ultramar, al carecer de sentido por no existir ninguna colonia despus
de 1898, el Archivo pas a depender de la Subsecretara de Instruccin Pblica, encargndose a partir de entonces de su custodia los miembros del Cuerpo Facultativo
de Archiveros, Bibliotecarios y Arquelogos del Estado, creado en 1858.
En el ao 1896 se incorpor a la direccin del Archivo un hombre excepcional,
Pedro Torres Lanzas, joven y con una preparacin universitaria, que va a llevar a
cabo una transformacin total del Archivo, no solo en aspectos materiales de carcter
interno, sino especialmente en la manera de entender el significado y la finalidad de
una institucin como era el Archivo General de Indias, que no poda estar encerrado
en s mismo sino abierto a la investigacin histrica en concreto y a la difusin a todos los ciudadanos de la informacin que los miles de legajos contenan, en general.
Si comprobamos los resultados de su gestin, en 1926, ao de su jubilacin, el
Archivo se haba convertido en el centro del Americanismo Espaol. Gracias a una
alianza estratgica con la Universidad de Sevilla (que careca de estudios americanistas propiamente dichos), logr que en el Archivo se crease en 1911 un Centro de Estudios Americanistas, dedicado al estudio de los materiales de la Historia Colonial
Espaola que tiene a su alcance, e integrado por archiveros y profesores de la Facultad de Filosofa y Letras. Tena, pues, una doble funcin: docente e investigadora.

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Manuel Ravina Martn

Los frutos de ese Centro americanista fueron extraordinarios, como se puede


comprobar con algunos datos. Desde 1911 a 1925, el Centro public dos colecciones de libros: una fue la Biblioteca Colonial Americana, en la que aparecieron editados
tanto los catlogos de distintas secciones del Archivo como trabajos de investigacin originales; una segunda coleccin fue la de los Cuadernos, que tenan el mismo
contenido de la coleccin anterior, pero en publicaciones de un nmero menor de
pginas. Adems, desde marzo de 1913 hasta 1925 se edit un Boletn del Instituto de
Estudios Americanistas, del que se publicaron 96 nmeros, que conforman 12 tomos
de la Revista. Esta es un extraordinario instrumento de informacin y divulgacin,
que llev el conocimiento del archivo y sus fondos a todos los centros americanistas
del mundo.
Junto a esta labor de enseanza e investigacin, en el Archivo se realiz un amplio
trabajo descriptivo, que dio como resultado la publicacin en 1912 de una Gua
abreviada de los fondos del Archivo y, a continuacin, los inventarios abreviados
de algunas de las secciones, en alguna de las dos colecciones de libros mencionadas
anteriormente. D.Pedro fue, adems, el creador de la seccin de Mapas y Planos,
publicando 6 catlogos de distintas regiones de Amrica.
Como complemento de toda esta labor, en 1913 tuvo lugar en el Archivo la
primera Exposicin pblica de documentos de la que tenemos noticia. En ese ao
se celebraba el cuarto centenario del descubrimiento del Ocano Pacfico por Vasco
Nuez de Balboa. Con tal motivo se reunieron en Sevilla casi 5.000 piezas, entre
planos y documentos, procedentes de otros archivos y bibliotecas de Espaa. Una
cifra verdaderamente inslita para lo que supone una exposicin.
La jubilacin de D. Pedro Torres Lanzas puso fin a una etapa verdaderamente singular en la historia del Archivo y en lo que se refiere al tratamiento de la informacin
que ste contiene y su difusin. A partir de 1925, no se volvera a publicar un nuevo inventario o catlogo hasta despus de la Guerra Civil. No obstante, el Archivo
experimentara un profundo cambio y mejora en sus instalaciones y otros aspectos
tcnicos gracias a la poltica desplegada por el Gobierno con motivo de la Exposicin
Universal celebrada en Sevilla en 1929.
Despus de la Guerra Civil, el americanismo en Sevilla sufri un cambio radical
en su organizacin. Las labores docentes que antes se realizaban en el Archivo pasaron a la Universidad de Sevilla, donde se estableci una Seccin de Amrica en su
Facultad de Filosofa y Letras. Los trabajos de investigacin fueron encomendados a
partir de 1942 a la Escuela de Estudios Hispanoamericanos, del Consejo Superior de
Investigaciones Cientficas, y el Archivo qued circunscrito a lo que era su verdadera
razn de ser: la custodia, conservacin, organizacin, descripcin y difusin de los
fondos documentales que se custodian en el edificio de la antigua Caja Lonja.
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A partir de esa fecha, y durante todo el franquismo, en el Archivo se continua


con una labor sistemtica de tratamiento de los fondos, bien inventariando aquellas
secciones que aun carecan de organizacin, como Consulados y Correos, lo que
supona poner a disposicin de los investigadores una documentacin hasta entonces
prcticamente inaccesible, o bien realizando catlogos puntuales sobre aquellas series
de mayor inters histrico. Cabe destacar en este sentido la publicacin en 1942 del
volumen I de la serie de Pasajeros a Indias, que se haba comenzado a catalogar en
los comienzos de la segunda dcada del siglo por diferentes facultativos del centro.
Fue un verdadero hito historiogrfico, porque a pesar de sus carencias y lagunas es,
sin duda, la ms importante fuente de informacin sobre la emigracin espaola a
Amrica.
Junto a esta labor de trabajo interno, se sigue manteniendo la poltica de difusin
de los fondos que tmidamente haba iniciado D. Pedro Torres Lanzas en 1913. En
las galeras altas del edificio, donde se encontraba el depsito de documentos, se
instalaron unos muebles expositores que permitan mantener una exposicin permanente para los visitantes del Archivo. Esas visitas suponan un trastorno porque
tenan que realizarse sin que se interrumpiera el servicio de documentos, por lo que
su nmero no poda ser excesivamente alto, porque en caso contrario hubiera entorpecido el buen funcionamiento de la sala de investigacin.
Durante estos aos, el inters por los fondos del Archivo no deja de incrementarse, tanto con la presencia en el Archivo de un mayor nmero de investigadores,
como por el aumento de las peticiones de reproduccin de originales, gracias a los
adelantos tcnicos que se iban produciendo en este campo, bien individualmente, o
por corporaciones culturales o, incluso, por determinados pases que deseaban tener
copia de todos los documentos referentes a su nacin. En alguna ocasin se realizaron
ediciones en microfilm de forma masiva, de determinadas secciones, pero nunca de
modo global. Al mismo tiempo, el Archivo participa y colaboraba en un gran numero de exposiciones americanistas de todo el mundo con el prstamo de los originales
de documentos o mapas y planos.
Esta forma de trabajo conservaba todava mucho de la forma de trabajar en el
Archivo desde los tiempos de D. Juan Bautista Muoz. Sin embargo, tena los das
contados porque en el ltimo tercio del siglo XX ya comenzaron a implantarse nuevas tecnologas tanto en la forma de reproducir los documentos como en el tratamiento automatizado de la informacin. Curiosamente, estos cambios coincidirn
en el tiempo, como haba ocurrido en pocas anteriores del archivo, con una fecha
significativa: el Quinto Centenario del Descubrimiento de Amrica.
En los aos previos al 1992, el Gobierno espaol decidi implantar en el Archivo
un nuevo sistema de digitalizacin e informatizacin de los fondos documentales, que
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tena como prioridad conseguir una salvaguarda de los mismos fondos documentales,
que sufran un continuo deterioro por la frecuente consulta de los investigadores, una
recuperacin automatizada de la informacin, y un sistema de reproduccin y tratamiento de las imgenes que permitiera incluso una mejora en la calidad de la lectura
de la que se obtena con el documento original.
Para tan ambicioso proyecto, el Ministerio de Cultura cont con la colaboracin
de la Fundacin Areces y de IBM Espaa.

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Manuel Ravina Martn

Era un programa especifico para el Archivo General de Indias, que se llev a cabo
con una doble actuacin. De un lado volcar de manera masiva en una base de datos
informatizada todos los instrumentos de descripcin existentes en el Archivo, tanto
publicados como inditos. De otro, la digitalizacin de los fondos, para lo que se
realiz un estudio previo de cuales eran las secciones y series ms consultadas, comenzando precisamente por ellas estos trabajos.
Los nuevos cambios tecnolgicos (en especial la popularizacin de Internet) llevaron al Ministerio de Cultura a la adopcin de un programa de descripcin automatizada y digitalizacin comn para toda Espaa. Nace as en 2003 AER (Archivos
Espaoles en Red),donde quedara englobado todo el trabajo realizado en Indias.
Tres aos despus, AER se transformar en el PARES (Portal de Archivos Espaoles),
que contina los programas anteriores con permanentes modificaciones que ayudan
a mejorar su funcionamiento, sus contenidos y sus prestaciones.
Por ltimo, no queremos terminar sin mencionar, aunque sea brevemente, que la
reforma llevada a cabo en el Ministerio de Cultura a comienzos del siglo XXI, con la
compra del edificio conocido como La Cilla, frontera al Archivo, ha supuesto una remodelacin de los espacios y las funcionalidades tan importante, que han permitido
trasladar a la Cilla la sala de lectura y la mayor parte de la administracin del centro,
del mismo modo que los depsitos del Archivo se han situado, por seguridad, en los
salones de la planta baja de la Lonja, lo que ha supuesto que las antiguas y espectaculares galeras de la planta alta se hayan podido abrir permanente al pblico, y, al
mismo tiempo, utilizarlas para exposiciones temporales, bien generadas por el propio
Archivo o bien por otras instituciones, siempre que sean de un contenido vinculado
de alguna manera con la Historia de la Amrica Colonial Hispnica.

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LOS CONSULTORES DOCUMENTALES


EN LA E-ADMINISTRACIN
Nuria Amrigo

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Los Consultores Documentales en la


e-administracin

Nuria Amrigo

Consultora senior acd consultoria documental

En las VI Jornadas Tcnicas de Archivos en la Administracin Local: Interoperabilidad y Sistemas de Informacin (Mlaga el 22-23 de mayo de 2014), fui
invitada a participar en una mesa redonda formada por empresas y profesionales que
trabajamos como consultores en distintos aspectos de la gestin de informacin.
Mi presentacin vers sobre el valor de los consultores externos como apoyo a los
Archivos, especialmente en este momento en el que la implantacin del gobierno electrnico, la racionalizacin, simplificacin, transparencia y apertura estn suponiendo una revolucin en los archivos comparable a la de la imprenta en el siglo XV.
Desde finales del siglo pasado, la situacin de las Administraciones Pblicas, no
solo en Espaa sino en todo el mundo, es de permanente desafo en una carrera que
parece no tener fin. Tienen ante s la ingente tarea de modernizar sus archivos para
hacerlos ms accesibles y eficaces al ritmo frentico en el que se desarrolla la tecnologa pero sin sus medios econmicos ni humanos.
El derecho a la informacin, el uso masivo de la documentacin digital y el
acceso generalizado a la tecnologa hace posible que desde cualquier artefacto con
conexin a internet se puedan realizar gestiones y consultas administrativas. Esto
obliga a las administraciones a dar servicios en la gestin de la informacin cada
vez ms sofisticados y tecnolgicamente avanzados sin que se haya producido un
aumento proporcional de los recursos de los Archivos que son el pilar sin el cual no
es posible tener una gestin eficaz de documentos e informacin.
Esto tiene como consecuencia que las tareas pendientes, y la velocidad a la que se
reproducen, desborden el sistema archivstico. Qu hacer en esta situacin? Lo aconsejable es contar con apoyo externo para no bloquearse y avanzar en este largo y
complejo proceso. Esta ayuda viene de la mano de las consultoras, un servicio tradicional de la gestin empresarial. Veremos a continuacin los servicios que ofrecen
y las ventajas de su contratacin.

QU ES UNA CONSULTORA DOCUMENTAL?


Las consultoras documentales llevan ms de 20 aos trabajando para las entidades
pblicas, se contratan regularmente para la digitalizacin de fondos documentales, la
informatizacin de archivos o la guarda y custodia de expedientes. Pero la cartera de
servicios no se queda ah y desde hace muchos aos la consultora ha adquirido un
papel importante en la asesora para la gestin de los Archivos Administrativos
siendo claves en la implantacin de la e-administracin.

Los Consultores Documentales en la e-administracin


Nuria Amrigo

El Archivo como parte esencial de la organizacin ha ido tomando protagonismo


con el paso de los aos hasta ponerse al mismo nivel que el resto de departamentos.
Esto lo confirma la aparicin de la familia de normas UNE_ISO 30300 que desde
2011 permiten certificar los archivos e integrarlos con los dems sistemas de calidad
de las administraciones y empresas.
Sin embargo a da de hoy sigue habiendo cierta confusin con la funcin de
las consultoras documentales ya que muchas de ellas van unidas a un producto. El
cliente se pregunta: Es lo que necesitamos? Depende. Si ya tenemos identificados
los requerimientos, procesos internos y est definido el proyecto documental y disponemos de procedimientos y herramientas de archivo estaremos preparados para la
automatizacin. Pero si no es as lo que necesitamos es un consultor, que nos garantice su independencia de criterio y su experiencia.
Debemos desconfiar de aquellas empresas reconvertidas en asesoras cuyo nico
fin es vender, bajo la apariencia de consultora, software o cualquier artilugio tecnolgico. El cliente demanda soluciones en funcin de sus necesidades y no que se
adapten sus necesidades a un producto determinado.
Las autenticas consultoras documentales estn formadas por equipos con distintos perfiles profesionales en gestin de la informacin y con trayectoria en la direccin de implantacin de soluciones tecnolgicas. Aportan la experiencia adquirida
en otros proyectos aplicando soluciones personalizadas para cada organizacin. Con
un alto grado de eficacia y eficiencia asesoran en la creacin de bases solidas para el
presente y futuro de todo el sistema de gestin de la informacin. Todo lo anterior
unido a la flexibilidad en la contratacin de las consultoras mejora considerablemente la rentabilidad de los proyectos y los hace ms accesibles por el ahorro de
tiempo y dinero.
CMO TRABAJA UNA CONSULTORA DOCUMENTAL?
CON EL CLIENTE
El desafo ms importante del trabajo de un consultor es identificar correctamente las necesidades de su cliente para disear la estrategia ms apropiada a cada caso. El
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principal objetivo es que la organizacin pueda integrar la gestin de los documentos


en el desempeo de su trabajo sin que le suponga una carga adicional.
Para ello la consultora establece un permanente dialogo que empieza por la Direccin, los responsables del Archivo, que son su principal referente y lderes del
proceso, el resto de usuarios y el equipo tecnolgico encargado de la automatizacin.

Los Consultores Documentales en la e-administracin


Nuria Amrigo

PARA EL CLIENTE
Para ello, en primer lugar evalan la situacin en la que se encuentra la gestin
de la informacin de las organizaciones mediante el anlisis de los procesos, la forma
de trabajo, la legislacin en vigor, las normas de archivo y la cultura de la organizacin. Hacen un anlisis de riesgos. Dirigen proyectos coordinando e integrando
equipos con distintos perfiles y conocimientos. Asesoran a sus clientes y disean
estrategias para la implantacin de cualquier sistema de automatizacin Por ltimo
dan la formacin necesaria y adaptada a cada tipo de usuario.
CUL ES SU LUGAR EN LA E-ADMINISTRACIN?
Como veamos al principio, la Administracin pblica est inmersa en un proceso de modernizacin, a distintas velocidades, pero al que todas locales-autonmicas-estatales- se tienen que incorporar en los prximos aos. Se busca facilitar al
ciudadano la informacin que necesita, la interoperabilidad entre administraciones y
la transparencia, incluyendo a su vez la propia gestin interna.
La documentacin digital convive con la de papel con la paradoja que cualquier
documento papel puede ser digital y a la inversa. Como gestionarlo e integrarlo con
los procesos de trabajo, la automatizacin y la amplia legislacin al respecto, requiere
de un ingente trabajo que empieza por disponer de una estrategia documental coherente a corto, medio y largo plazo y la implantacin del proyecto por fases teniendo
en cuenta todos los factores documentales, humanos y tecnolgicos.
Se trata de un asunto complejo que necesita el trabajo coordinado de muchos
profesionales, entre ellos los consultores externos que tienen la preparacin y disponen de equipos que se integran con los que ya tiene la propia Administracin.
Para finalizar hay que destacar las numerosas experiencias al respecto que se han
saldado con un alto grado de satisfaccin, como es el caso del Ayuntamiento de
Tarrasa, o el Gobierno Vasco referentes en nuestro pas como casos de xito que
contaron con asesores documentales y no basaron solo la implantacin de la e-administracin en la tecnologa.

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Los archivos, un indicador clave de la


calidad de la gestin
mayte Lpez Carrillo

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Los archivos, un indicador clave de la calidad de la gestin

mayte Lpez Carrillo

ADN-Apoyo a Desarrollo de Negocio


BPM-Business Process Manager
GPS-Gestin de Proyectos y Servicios
Responsable de los Sistemas de Gestin de Calidad, Medio Ambiente y Seguridad de la Informacin
DocLand-GrupoLand

Hace unos diez aos, algunas profesionales de los archivos y los documentos
en Andaluca con experiencia y especializacin multidisciplinar tenamos un,
como yo lo llamo, secreto anhelo, que no era otro que hacer ver a las organizaciones
de cualquier ndole, especialmente a las integradas en la Administracin Pblica, algo
que para nosotras resultaba evidente: los archivos tienen, adems de un incuestionable valor cultural, histrico, de investigacin, e incluso social, una importancia clave
en la gestin de cualquier entidad.
Durante este tiempo, conceptos como sistema de gestin de los documentos
de archivo, buenas prcticas documentales, gestor documental, diagramas de
procesos, seguridad de la informacin, y otros parecidos, que sonaban, en un
principio, como propios de los tecnlogos o restringidos a reas muy especficas de la
actividad interna de las instituciones y empresas, fueron encontrando su espacio en
departamentos y unidades de servicio de carcter transversal, esto es, que alcanzan a
toda la jerarqua orgnica de las entidades.
Hoy son muy pocas personas, y ningn profesional del sector de la documentacin (entendida, por fin, en su sentido ms amplio), quienes desconocen o desautorizan la transversalidad del servicio de archivo en las organizaciones.
Esta condicin que, de hecho, es una condicin natural ha resultado en una,
tambin natural, evolucin del concepto del servicio de archivo hacia una funcin
multidisciplinar en la que, como mnimo, se integran profesionales y conocedores
de aspectos, antes tan alejados de las cuestiones archivsticas como tecnologas de la
informacin y la comunicacin, o como consultora y normalizacin (diagramacin)
de los procesos.

Los archivos, un indicador clave de la calidad de la gestin


mayte Lpez Carrillo

Los estndares internacionales y las directrices de actuacin y buenas prcticas


desarrolladas en normas conocidas en nuestro mbito de actividad, como la ISAD
(G), la ISDF, la ISO 15489-I y II, la ISO 23081-I, o MoReq (en sus diferentes versiones ampliadas MoReq2 y MoReq 2010), pero tambin menos afines, en apariencia, como la ISO 9001, o la ISO 14001, incluso la especificacin BPMN (Business
Process Management Notation) proponen principios de tratamiento normalizados
para los documentos de archivo en cualquier fase de su vigencia (incluso tratan la
generacin o produccin de los mismos) y en cualquier soporte, siempre comprendiendo el archivo y la documentacin de las entidades como un aspecto relevante de
la propia gestin.
No es posible auditar y, por tanto, confirmar la bondad de la gestin en una institucin o una empresa donde el archivo est desatendido, falto de recursos, o administrado bajo criterios y con herramientas obsoletas. En la actualidad, los referentes
internacionales hablan de buscar la excelencia, no ya slo como una declaracin de
intenciones, un cdigo de tica profesional, o una filosofa de negocio, conceptos
ciertamente sutiles pero, de igual manera, significativos en la diferenciacin y cualificacin de las entidades a la hora de prestar servicios y aportar productos que satisfagan al cliente y/o al usuario (de todo tipo), sino tambin como un factor clave para
la eficacia, la eficiencia y la rentabilidad de las organizaciones.
Ya no hay lugar para la disfuncionalidad del servicio de archivo y documentacin.
Esto lleva a las organizaciones pblicas y privadas, y a los profesionales de la documentacin, a reconocer como ligeramente imperativo el hecho de asumir, por un lado,
los retos de la implantacin masiva de las tecnologas en cualquier nivel de actividad,
y, por otro, aceptar y valorar la administracin, organizacin, y tratamiento de la documentacin de la que son titulares o responsables, como lo que es: un aspecto ms
de la gestin institucional o empresarial.
La consecuencia general de esta reconsideracin y revaloracin de los archivos es
que se estn superando, por parte de las organizaciones, las polticas de asignar recursos mnimos, y, la percepcin del archivo como un servicio aislado y muy alejado
del cuore de la actividad principal que se lleva a cabo en ellas.
El ahorro de tiempo y dinero, la eficacia y la eficiencia de los procesos, todos lo
sabemos, ahora, pasa obligatoriamente por la mejora en la gestin, lo que implica
abrir la puerta a mecanismos de innovacin y re-configuracin de las estructuras, a
travs de personal formado y concienciado, pero tambin de medios tcnicos que
faciliten la adaptacin continuada a las nuevas tecnologas.

TRIA N 19. 2015


I.S.S.N. 1134-1602

222

Mi experiencia de ms de quince aos, en DocLand1, me indica que la indefinicin de mi actual puesto de trabajo en la compaa est directamente relacionada
con la complejidad de los aspectos y elementos que integran ahora mi expertis como
profesional de la gestin de los documentos.

Los archivos, un indicador clave de la calidad de la gestin


mayte Lpez Carrillo

No es una coincidencia que cada da haya ms oportunidades en proyectos multidisciplinares que requieren la implicacin y la actuacin sinrgica de los diferentes
integrantes DocLand, NetLand, ProLand y SpaceLand del grupo empresarial
en el que desarrollo mi labor, para ofrecer a nuestros clientes soluciones integrales de
gestin que tengan un valor aadido para ellos.
No es una coincidencia que SpaceLand, la empresa que lidera el grupo desde
1988, tenga como objeto social la implantacin de TIC en las organizaciones. Tampoco lo es que, en el plazo quin nos lo iba a decir? de 4 aos, GrupoLand
haya implantado su software de gestin de documentos DocBox en ms de
cincuenta cuentas, integrndolo con los Sistemas de Gestin de la Sanidad andaluza
o valenciana, con los Sistemas de Gestin de la Calidad de una entidad bancaria, o
con los Sistemas de Gestin de Expedientes de Personal, de la Procuradura General
de la Repblica en Mxico, adems de haber abierto filiales en Amrica Central y
adquirido empresas del sector de la gestin de los documentos en Almera Akte y
en Murcia A-Z_Proteccin.
Lejos de ser coincidencias, son consecuencias de aquel secreto anhelo de hace diez
aos: hacer ver a las organizaciones que sus archivos tienen una importancia clave en
la calidad de su gestin.

TRIA N 19. 2015


I.S.S.N. 1134-1602

223

ArchiDOC: Diseo conceptual para la


gestin archivstica integrada y unificada
Margarita Vzquez de Parga

TRIA N 19. 2015


I.S.S.N. 1134-1602 - Pags. 227-232

ArchiDOC: Diseo conceptual para la


gestin archivstica integrada y unificada.

Margarita Vzquez de Parga

Consultora Senior de Archivos. Informtica El Corte Ingls.

Informtica El Corte Ingls, ha diseado un modelo de e-Gobierno en el que se


contempla el ciclo de vida continuo de los documentos. Las aplicaciones de Registro
de Entrada/Salida de documentos, de Tramitacin y de Archivo, estn diseadas y
desarrolladas de forma que contemplan los procesos archivsticos que deben aplicarse
desde el inicio del ciclo, se integran entre s, y con otras aplicaciones corporativas, al
tiempo que pueden integrarse con aplicaciones de otros proveedores, garantizando la
reutilizacin de los datos y la interoperabilidad con otras administraciones.
Al ser una aplicacin modular puede implantarse en su totalidad o por mdulos.
El mdulo de Gestin de Archivo, ArchiDOC se basa en dos conceptos fundamentales:

Gestin unificada de documentos fsicos y documentos electrnicos.

Con la implantacin de la administracin electrnica, se configura un nuevo


escenario con sistemas mixtos de gestin electrnica y en papel, y consecuentemente las series documentales cuentan con expedientes fsicos y electrnicos, tanto las producidas antes de la Ley 11/2007 como las posteriores a sta,
e incluso hay expedientes con documentos fsicos y documentos electrnicos,
independientemente de la poltica de digitalizacin de los documentos fsicos
de la institucin. Los archiveros son responsables de gestionar ambos tipos de
documentos, debiendo participar en el diseo del sistema de gestin documental y la definicin de la poltica de conservacin a largo plazo de los documentos electrnicos. Teniendo en cuenta que los procesos del tratamiento
archivstico son bsicamente los mismos para ambos tipos de documentos,
como se establece en la Norma Tcnica de Interoperabilidad de Poltica de
gestin de documentos electrnicos : clasificacin, contexto, descripcin y
metadatos, identificacin y valoracin de series, eliminacin, transferencia,
consulta, acceso, recuperacin, es oportuno gestionar ambos tipos de do-

ArchiDOC: Diseo conceptual para la gestin archivstica integrada y unificada


Margarita Vzquez de Parga

cumentos con una nica aplicacin informtica, adaptada para cumplir los
protocolos para la gestin de ambos tipos de documentos.

Con frecuencia las instituciones cuentan con una aplicacin de gestin archivstica para los documentos fsicos y un gestor documental para los documentos electrnicos, orientado a almacenar los documentos en fase de tramitacin, que se administra por informticos sin participacin de los archiveros
y ni cuenta con funciones archivsticas ni cumple los requisitos y normas
para la gestin de los documentos electrnicos de archivo, (MoReq, ISO
14721, ISO 32081, ISO 19005-PDFA, ISAD(G),ISAAR-CPF, ISDF, EAD,
EAC, ENI-NTI).

Gestin integrada del ciclo continuo:

El concepto del ciclo continuo de los documentos defiende la gestin de los


documentos como un todo continuo desde el momento de su diseo y produccin hasta su eliminacin o transferencia a un archivo histrico, mediante
la transferencia automtica de los datos entre los distintos mdulos que gestionan las fases del ciclo.

En la fase de diseo del sistema se realiza el anlisis de los requisitos, se definen los criterios, normas, la arquitectura del sistema de gestin, se definen las
funciones de las aplicaciones para las distintas fases del ciclo documental.

En la fase de creacin se define la estructura de los documentos y metadatos, se establece el catlogo de procedimientos y de series documentales y su
equivalencia, se instalan las aplicaciones de Registro de E/S de documentos
y de tramitacin, se crean las bases de datos corporativas que se consideren
necesarias.

En la fase de produccin y vida activa de los documentos, se guardan y gestionan los documentos fsicos en archivadores y los electrnicos en gestores
de documentos.

En la fase de archivo, finalizada su vida activa, los documentos se transfieren


al archivo, los fsicos al depsito fsico y los electrnicos se almacenarn en
el repositorio de documentos electrnicos de archivo, que deber cumplir
los requisitos establecidos en las normas internacionales mencionadas anteriormente, pero ambos se gestionarn con un nico sistema de gestin de
archivo.

Con respecto a la creacin, produccin y conservacin de los documentos


electrnicos, aunque las normas recomiendan que los gestores documentales
incorporen funciones propias de los sistemas de gestin archivstica, se man-

TRIA N 19. 2015


I.S.S.N. 1134-1602

228

ArchiDOC: Diseo conceptual para la gestin archivstica integrada y unificada


Margarita Vzquez de Parga

tienen diferencias importantes entre los sistemas de gestin de documentos


electrnicos en fase activa, SGDE, y los Sistemas de Gestin de documentos
electrnicos de Archivo SGDEA, como se ve en la tabla siguiente.

PROPIEDAD

SGDE- ISO 16175

SGDEA- MoReq

Modificacin de Documentos

Permitido

Impedido

Borrado de documentos

Permitida

Impedido

Normas de conservacin

Opcionales

Obligatorias

Estructura de clasificacin y
almacenamiento

Opcionales

Obligatorias

Mantenimiento del contexto

Opcional

Obligatorio

Orientacin

Documentos en trmite

Documentos de
archivo

Las Normas Tcnicas del Esquema Nacional de Interoperabilidad son un gran


avance al establecer los criterios a seguir para la creacin, validacin, conservacin y
gestin de los documentos electrnicos, entre las que destacamos las siguientes:
De estructura y composicin del documento y del expediente electrnicos.
De Metadatos que deben incorporarse tanto en los documentos como en los
expedientes electrnicos.
De tipos de firma y de certificados electrnicos aceptados para la validacin
de documentos.
De formatos aceptados para la conservacin a largo plazo de los documentos
electrnicos.
Normas para la digitalizacin de los documentos fsicos manteniendo el valor
probatorio, en sustitucin del original fsico.
Del procedimiento de copiado autntico y conversin de formatos.
De poltica de gestin de los documentos electrnicos.

TRIA N 19. 2015


I.S.S.N. 1134-1602

229

ArchiDOC: Diseo conceptual para la gestin archivstica integrada y unificada


Margarita Vzquez de Parga

230

El esquema anterior representa el modelo funcional de ArchiDOC, que cumple


las Normas mencionadas y se integra mediante servicios web con las aplicaciones de
tramitacin para la realizacin de las transferencias, servicios a la administracin y
ciudadanos, prstamos consultas y con las bases de datos corporativas.
Con respecto a la gestin de los documentos electrnicos, adems de las funciones representadas en el esquema, es necesario cumplir los protocolos siguientes:

Transferencia: desde el sistema de tramitacin se crear el Paquete de Informacin de Transferencia, (PIT) que contendr los datos del expediente,
ndice electrnico de los documentos que contiene y metadatos de identificacin y contexto, los datos de los documentos, para su remisin al Sistema de
Archivo, conversin a formato y fichero aceptados.

Captura en el sistema de Archivo: Cotejo del contenido de la transferencia


con la descripcin del envo, comprobacin de la calidad de los documentos
(legibilidad, no contienen virus), creacin del Paquete de Informacin de
Archivo (PIA) incorporacin de metadatos administrativos y de preservacin,
sello de tiempo, chek-sum,

Administracin: Formatos y ficheros aceptados, Poltica de preservacin, y


migracin de formatos, poltica de gestin de firma electrnica, poltica de
recuperacin de desastres, copia de seguridad,

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I.S.S.N. 1134-1602

ArchiDOC: Diseo conceptual para la gestin archivstica integrada y unificada


Margarita Vzquez de Parga

Consulta y difusin: Creacin del Paquete de informacin de consulta


(PIC), seleccin de metadatos a incluir, formato de visualizacin de los datos

Conclusin:
ArchiDOC es una aplicacin de gestin archivstica que se integra con las aplicaciones de tramitacin y gestores documentales, actualmente con Documentum,
Alfresco e invesdoc, para garantizar la gestin de datos nicos durante el ciclo continuo de los documentos, y permite la gestin unificada de los documentos fsicos y
electrnicos.
Cumple la normativa internacional para la gestin de los documentos de archivo
fsicos y electrnicos, y las Normas Tcnicas del Esquema Nacional de Interoperabilidad y Esquema Nacional de Seguridad:
Incorpora los certificados de firma electrnica aceptados
Estructura y composicin del documento y expediente
Incorpora metadatos PREMIS en el PIA
Permite adaptar los metadatos a los requisitos definidos por el usuario
Incorpora el formato PDF-A como formato de preservacin a largo plazo
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I.S.S.N. 1134-1602

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Incorpora imgenes digitales de documentos con sello de tiempo


En desarrollo el conector de conversin de formatos
Auditoria exhaustiva de acciones

ArchiDOC: Diseo conceptual para la gestin archivstica integrada y unificada


Margarita Vzquez de Parga

Facilita el cumplimiento de la LOPD.

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I.S.S.N. 1134-1602

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DE LA TRANSPARENCIA AL GOBIERNO ABIERTO.


Victoria Isabel Garcs Ibaez

TRIA N 19. 2015


I.S.S.N. 1134-1602 - Pags. 235-238

De la transparencia al Gobierno Abierto

Victoria Isabel Garcs Ibaez


Ayuntamiento de Bilbao

El Ayuntamiento de Bilbao se ha comprometido con la transparencia, entendiendo que debe hacer pblica la informacin que est en poder del Ayuntamiento:
los servicios que presta, cmo los presta, cmo gestiona los recursos pblicos, en
definitiva, todo aquello que pueda resultar til a las personas que habitan o visitan
la ciudad o nuestra web y que pueda facilitar la dinamizacin social, econmica y
comercial. La transparencia es un elemento de apertura, que va de la mano de la participacin y colaboracin pblico-privada. Por una parte permite visibilizar el buen
hacer y la buena gestin, y por otra es un elemento de control de las administraciones pblicas; es una garanta de la eficacia, eficiencia, sometimiento a la legalidad y
de buena gestin y administracin, al mismo tiempo que permite a la ciudadana y
las organizaciones exigir la rendicin de cuentas.
El objetivo ltimo del Ayuntamiento es partir de la transparencia y la apertura
de los datos pblicos hacia el Gobierno Abierto, entendido como una nueva forma
de gobernar caracterizado por la forma de relacionarse (de interactuar) entre la administracin y la ciudadana y los agentes sociales y el tejido empresarial. Ello obliga
a orientar la gestin hacia objetivos claros y medibles, a generar entre todos valor
aadido pblico con la obtencin de resultados sociales, lo que indudablemente pretende generar confianza de la ciudadana hacia la accin de gobierno.
Para el Ayuntamiento, la transparencia se ha convertido en objetivo estratgico
de primer orden, resultando decisivo el impulso poltico que desde Alcalda se quiere
dar a este proyecto. No es casualidad que el eje n1 del Plan de Gobierno municipal
sea precisamente Rigor econmico y Transparencia, una lnea de actuacin que
quiere ser parte de la marca Bilbao, representativo de una nueva forma de hacer,
cercana y apertura en la gestin.
Trabajar en clave transparencia implica la mejora tecnolgica o de la comunicacin, o simplemente de la gestin municipal. De nuevo, el impulso poltico del Plan

de Gobierno se hace decisivo para desarrollar de forma coordinada y transversal las


diferentes acciones o proyectos de mejora necesarios.
En Julio de 2011 se colg en Bilbao.net el Portal de Transparencia del Ayuntamiento de Bilbao. Anteriormente, en 2008, ya haba llegado el primer premio otorgado por el organizacin independiente Transparencia Internacional y posteriormente se suceden distintos y numerosos reconocimientos, como la eleccin de nuestro
difunto Alcalde Iaki Azkuna como el mejor alcalde del mundo por la Fundacin
britnica City Mayors, de acuerdo a la propuesta de un grupo de expertos en asuntos
urbanos y que valora entre otras cosas, pero muy especialmente, la transparencia y
la honestidad en la gestin y el buen gobierno local para la concesin del galardn.

De la transparencia al Gobierno Abierto


Victoria Isabel Garcs Ibaez

El Portal supone un esfuerzo por aunar toda la informacin que ya era pblica
y que antes se colgaba en la red de forma dispersa. Recoge un compendio de informacin, fcilmente localizable, de lo que se considera exponente de transparencia. Y
todo ello es lo que facilita que la ciudadana est perfectamente informada de en qu
se gasta el presupuesto municipal, qu servicios se prestan y cmo, cundo y dnde,
cunto se gasta en contratar los servicios y suministros y a qu empresas y todos los
procesos de licitacin pblicas, convenios y subvenciones, informacin sobre seguimiento y control de ejecucin de obras municipales, la relacin de puestos de trabajo
municipales, las recalificaciones y adjudicaciones urbansticas Tambin estn colgadas las retribuciones de los concejales y concejalas y altos cargos, el patrimonio y
los bienes declarados de cada uno de ellos, el registro de actividades y las causas de
incompatibilidad
En cualquier caso, este buen posicionamiento externo, el primer puesto en cuatro ocasiones en el ranking de ayuntamientos transparentes en el estado, si bien es
motivo de reconocimiento al colocar a Bilbao como ciudad referente para otras administraciones, no es menos cierto que eso nos otorga una mayor responsabilidad
en ser merecedores del reconocimiento y de ahondar y mejorar en la calidad de la
informacin que se facilita.
El apartado de Transparencia econmica- financiera, por su importancia e inters, especialmente en la coyuntura econmica tan complicada en que estamos inmersos, requiere un comentario aadido. El modelo de Gestin basada en el rigor econmico y en presupuestos estratgicos del Ayuntamiento de Bilbao, merecedor del
Premio Europeo del Sector Pblico EPSA 2011, hace hincapi en cmo la transformacin de la ciudad y los buenos servicios pblicos se han visto acompaados de una
gestin interna basada en el buen uso de los recursos disponibles, eficacia econmica
(endeudamiento cero), planificacin estratgica y presupuestaria y transparencia.

TRIA N 19. 2015


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236

Un factor clave para el xito del proyecto ha sido el seguimiento y control del
grado de avance del Plan de Gobierno del Ayuntamiento de Bilbao, que permite
obtener una visin completa de las actuaciones desarrolladas a partir de la estructura
de gestin y del cuadro de indicadores definidos en el Plan. De un lado, el Plan de
Gobierno traslada los objetivos polticos a Ejes Estratgicos y de ah a planes concretos de actuacin, con sus respectivos indicadores de seguimiento; y de otro, los
Presupuestos Estratgicos, traslada los objetivos polticos y los planes concretos de
actuacin a compromisos presupuestarios. As, es posible conocer con detalle cmo
el Ayuntamiento de Bilbao cumple con los objetivos polticos y compromisos asumidos con la ciudadana, cmo gestiona su presupuesto, el dinero que invierte en
obras y mejoras de la ciudad, lo que gasta en prestar servicios municipales tales como
limpieza de calles, recogida de residuos..., por poner algunos ejemplos.

De la transparencia al Gobierno Abierto


Victoria Isabel Garcs Ibaez

Otro apartado que requiere comentario es el relativo a la Transparencia en contratacin. El Ayuntamiento de Bilbao viene trabajando en diferentes proyectos de
mejora en la lnea apuntada de complementar la informacin del Portal de Transparencia con la que se hace constar en el apartado del Perfil del Contratante, que va
ms all de las exigencias de la legislacin vigente en lo que se refiere a contratacin
municipal. En la prctica supone la apertura pblica de datos y posibilitar la bsqueda de contratos por tipo, eje estratgico municipal, rea contratante, contratista.
Toda la informacin, en Open data, se puede descargar de la pgina web en formato
abierto para poder operar libremente con las cifras y analizar y evaluar segn los propios filtros de bsqueda que se desee.
Tambin se ofrece informacin sobre los contratos que no han iniciado su tramitacin pero tiene previsto realizar el Ayuntamiento de acuerdo a su Plan de Gobierno, lo que se complementa con un sistema de alerta temprana para contratistas (se
les comunica por mail los futuros proyectos), publicidad que facilitar una mayor
concurrencia a los concursos, generando mejores ofertas.
Igualmente se facilita informacin estadstica sobre el porcentaje en volumen presupuestario de contratos adjudicados a travs de los procedimientos previstos en la
ley. Los datos hablan de apertura en la gestin: el 93% de los contratos se adjudican
por procedimientos abiertos, slo el 7% son contratos negociados o menores.
Por otra parte, en la web podemos encontrar el Portal de Transparencia de las
Entidades y Sociedades Pblicas Municipales. En esto abrimos un camino no explorado por otras instituciones y nos adelantamos (en el tiempo y en alcance) a los requerimientos de Ley de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Buen Gobierno. Y
es que entendemos que estas Entidades, que junto con el Ayuntamiento componen el
entramado municipal, deben atender al cumplimiento de los objetivos de transparencia
exigibles a la administracin. Esta obligacin alcanza tanto en cunto que estn bajo ese
TRIA N 19. 2015
I.S.S.N. 1134-1602

237

amplio paraguas que es el Ayuntamiento de Bilbao en su concepcin ms amplia y su


falta de transparencia comprometera en su caso a la propia Corporacin , como por
las propias Sociedades Pblicas en s mismas, gestoras de recursos pblicos y creadas
para la prestacin de servicios municipales en los mbitos del deporte, msica, cultura
y arte, turismo, dinamizacin comercial y del tejido empresarial, mercados, servicios
informticos, funerarios, rehabilitacin, vivienda.
As, se puede consultar en la web Bilbao.net informacin igual a la referida al
Ayuntamiento de Bilbao (con las adaptaciones necesarias) de cada una de las Entidades Municipales en relacin a los altos cargos y el personal, su organizacin y
patrimonio, informacin financiera y presupuestaria, contratacin.
Despus de este pequeo recorrido de los temas que considero ms relevantes
cuando hablamos de transparencia, y una vez hecho el diagnstico previo, la conclusin es que el punto de partida es bueno, partiendo del reconocimiento y posicionamiento externo y las buenas prcticas desarrolladas hasta la fecha, pero no es
suficiente. Y as llegamos al Plan de accin de mejora de la transparencia. 5 lneas
de actuacin, 17 medidas y 56 acciones. Los ejes estratgicos son: el compromiso
poltico con el buen gobierno, garantizar la informacin pblica activa as como el
derecho de acceso a la informacin, acciones de trabajo para alinear a la organizacin
en clave de transparencia y seguir trabajando en el posicionamiento de Bilbao como
Bilbao Transparente. Un reto y una oportunidad de mejorar, una nueva forma de
hacer generando confianza y cercana.

De la transparencia al Gobierno Abierto


Victoria Isabel Garcs Ibaez

Bilbao, Mayo de 2014

TRIA N 19. 2015


I.S.S.N. 1134-1602

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El Derecho de acceso a la informacin,


la base de las polticas de transparencia:
Victoria Andrica Caffarena

TRIA N 19. 2015


I.S.S.N. 1134-1602 - Pags. 241-242

El Derecho de acceso a la informacin, la


base de las polticas de transparencia

Victoria Andrica Caffarena


Access Info Europe

El concepto de transparencia relacionado con la actividad de las instituciones


pblicas est directamente vinculado con el concepto de democracia. Maarten Hillebrandt seala en este sentido que se puede diferenciar la transparencia como valor
tico que nace durante la Ilustracin y la transparencia como normativa, como deber
concreto que evoluciona a partir de los aos 1970.
La transparencia como valor ligado a la democracia, como consecuencia de que
la soberana reside en el pueblo y que es el mismo pueblo el que debe decidir sobre
lo pblico, implica poder disponer prcticamente de la misma informacin con la
que cuentan los gobernantes. Esta es una idea que refleja por ejemplo el Tribunal
Europeo de Derechos Humanos en sus sentencias Trsasg a Szabadsgjogokrt vs
Hungary y Kenedi vs Hungary donde reconoce que el derecho de acceso a la informacin es un derecho fundamental porque es esencial para asegurar la existencia de un
debate pblico informado y porque el estado posee un monopolio de la informacin
pblica que necesita la sociedad para poder formar sus opiniones. En la misma lnea
son muchos los organismos internacionales que tambin han reconocido el derecho
de acceso a la informacin como un derecho fundamental: el Comit de Derechos
Humanos de las Naciones unidas lo reconoce en sus observaciones generales al artculo 19 de la Declaracin Universal de Derechos del Hombre y vincula el derecho de
acceso a la informacin a la libertad de expresin; la Corte Interamericana de derechos humanos tambin lo reconoci en la sentencia del Caso Claude Reyes vs Chile.
La transparencia como norma surge como la herramienta para llegar a ese valor,
estableciendo obligaciones concretas de transparencia que han ido evolucionando
desde que se aprob la primera ley de acceso a la informacin en Suecia en 1766 pero
sobre todo desde la aprobacin de la ley estadounidense en 1966.
Actualmente existen 100 leyes de acceso a la informacin en el mundo, siendo la
espaola la ltima en aprobarse (en diciembre de 2013). Los estndares internacionales

El Derecho de acceso a la informacin, la base de las polticas de transparencia


Victoria Andrica Caffarena

en la materia establecen que estas normas deben tener dos vertientes para asegurar una
garanta completa del derecho de acceso a la informacin: la obligacin de publicar
proactivamente la informacin esencial y el derecho de toda persona a solicitar informacin. Ambas vertientes deben ser aplicables a todos los tres poderes del estado y a todos
los organismos pblicos, sin excepcin. En la prctica no todas las leyes cubren esta
garanta, la espaola es un ejemplo de ello.
En Espaa la Coalicin Pro Acceso, formada por 68 organizaciones, lleva desde
el ao 2006 solicitando la aprobacin de una ley de transparencia en Espaa y poniendo su conocimiento y experiencia en esta materia a la disposicin de distintos
gobiernos espaoles y fuerzas polticas. Segn esta plataforma, la norma que se ha
aprobado no cumple con los 10 Principios de la Coalicin Pro Acceso y, entre otros
errores sealan que:
No reconoce el derecho de acceso a la informacin como un derecho fundamental, tal y como ocurre a nivel internacional.
No afecta a todos los poderes del Estado.
Excluye muchos tipos de informacin pblica.
Al establecer el silencio negativo, algo excepcional en el derecho administrativo espaol, fomenta la inactividad administrativa ante las solicitudes de
informacin.
Crea un organismo de revisin que no es independiente
No establece ninguna sancin relevante por ocultar la informacin
En la prctica, el derecho de acceso a la informacin tiene un efecto disuasorio
y preventivo sobre la corrupcin. Adems tiene un impacto directo sobre nuestros
derechos democrticos ms esenciales como es el derecho a la participacin, desde
su concepcin ms bsica que es votar en las elecciones a la posibilidad que debera
tener la sociedad civil de, como mnimo, proponer alternativas a las decisiones de lo
pblico; nuestro derecho a una prensa libre e independiente; y sobre todo nuestro
derecho a obtener o a exigir una redicin de cuentas completa de lo pblico.

TRIA N 19. 2015


I.S.S.N. 1134-1602

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