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Desarrollo del nuevo Sistema General de Regalías en las entidades territoriales

departamentales en Colombia 2012-2014
Resumen
Este trabajo pretende observar los efectos que ha tenido el Sistema General de Regalías 1 (SGR)
desde su implementación en 2012, y analizar si ha cumplido con los objetivos que dieron origen a la
reforma del sistema anterior de regalías. Además, se observa la distribución correspondiente de los
recursos provenientes de las regalías en las entidades territoriales, y se analiza la relación entre la
cantidad de recursos y proyectos aprobados con indicadores como desempeño integral y el índice de
transparencia entre otros. Los resultados muestran que no hay una clara relación entre algunos de
estos indicadores y se plantea la existencia de otros factores no considerados en la medición de
variables.
Palabras clave: Sistema General de Regalías, regalías, equidad territorial
Clasificación JEL: O13, Q32, H72, R58
Introducción
En un país como Colombia se evidencia el desarrollo desigual de las regiones al observar
indicadores económicos y sociales como: pib per cápita, necesidades básicas insatisfechas, pobreza
medida en términos monetarios y a nivel multidimensional, y tasas de cobertura de servicios
públicos básicos como (salud, educación, saneamiento básico, entre otros). Y se ilustra mejor al
observar que algunos municipios en departamentos como La Guajira, Cesar y Yopal todavía no
disfrutan de servicios públicos básicos como agua potable. Esto a pesar de que las entidades
territoriales2 (ET) han sido beneficiarias de recursos provenientes de regalías 3 y compensaciones4.

1 Regulado por la Ley 1530 del 17 de mayo de 2012
2 Según el artículo 286 de la Constitución Política de Colombia (CPC), los departamentos,
distritos, municipios y territorios indígenas son entidades territoriales.

3 Se conoce como regalía la “contraprestación económica que recibe el Estado por la
explotación de un recurso natural no renovable cuya producción se extingue por el transcurso
del tiempo. Las regalías son un beneficio económico importante para el Estado y sus entidades
territoriales” (Ley 685, 2001, p. 30).

4 Las compensaciones son contraprestaciones económicas adicionales que se pactan con las
compañías dedicadas a explotar recursos no renovables (Ibidem).

6 Es el “conjunto de operaciones que tienen por objeto la extracción o captación de los minerales yacentes en el suelo o subsuelo del área de la concesión. .. p. 2001.De acuerdo a la anterior Ley de Regalías 5 con relación a los municipios productores se determinó que el uso de los recursos de regalías y compensaciones monetarias se destinaría el noventa por ciento (90%) a proyectos de desarrollo municipal que estuvieran dentro del Plan de Desarrollo. Por tal razón. 7 Se denominan así ”aquellos elementos de la naturaleza y del medio ambiente. la distribución y el uso de estos recursos son muy importantes. ya que la extracción de recursos minero-energéticos es uno de los principales generadores de renta externa y también son importantes como fuente de ingresos para las regiones. Las regalías que se producen por la explotación 6 de Recursos Naturales No Renovables (RNNR) 7 ha sido una parte muy importante de las transferencias que el Gobierno Nacional realiza a las entidades territoriales y también en uno de los instrumentos básicos para promover el desarrollo regional a través de la inversión en proyectos de primera necesidad (Bonet. p. y es tema de controversia donde quiera que se trate. alcantarillado y otros servicios públicos básicos. se caracterizan por cuanto existen en cantidades limitadas y no están sujetos a una renovación periódica por procesos naturales” (Ley 685. El acopio y el beneficio pueden realizarse dentro o fuera de dicha área” (Ley 685. esto es. 14). en interventoría técnica y gastos de funcionamiento o de operación. salud. con prelación para aquellos dirigidos al saneamiento ambiental. que como se mencionó con anterioridad. positivos y negativos. Lo anterior con el objetivo de aumentar la calidad de vida y el bienestar de la población. en especial la que vive en aquellas regiones donde hay menor desarrollo. no producidos directamente por los seres humanos. su beneficio y el cierre y abandono de los montajes y de la infraestructura. sobre las demás actividades económicas.. la explotación de los RNNR puede generar cambios en la situación económica. Los recursos que se reciben por regalías son considerados como un componente muy importante del motor que dinamiza la economía colombiana. Desde este punto de vista. 2013). que son utilizados en distintos procesos productivos. agua potable. social y ambiental de un país o una región. Y el diez por ciento (10%) restante. y la extensión de infraestructura de servicios de educación. Muestra de ello. ocurrió cuando el 5 Ley 141 del 28 de junio de 1994. ya que tiene efectos directos e indirectos. las compensaciones son contraprestaciones económicas adicionales a las regalías que se pactan con las compañías dedicadas a explotar recursos no renovables (Bohórquez. su acopio. ya sea a título de regalía por su explotación o por compensación. 2001. 2007). 30).

y a pesar del corto período en funcionamiento. p. Principalmente en los departamentos y municipios que dada su posición geológica recibían más recursos que otros en los cuales no se desarrollaba ninguna actividad de explotación o extracción energético-minera. también estas bonanzas generan un impacto ambiental desfavorable. que debe estar acompañado de buenas políticas y prácticas de manejo de estos recursos para que se pueda generar aportes reales sobre el bienestar de la población. 303). ya que el nuevo sistema fue implementado a partir de 2012. de acuerdo a algunos críticos produjo corrupción y mal uso de esos recursos. 2015. Portafolio. . Es por eso que se considera importante realizar este análisis. así se dio paso a la Ley 1530 del 17 de mayo de 2012. porque cambian la naturaleza de la actividad económica.” (BID. y se dice que las regalías “no se ha traducido en los resultados esperados en términos de reducción de la pobreza y desarrollo humano a nivel local” (BID.entonces Ministro de Hacienda en 2011. razón por la cual se generan efectos negativos sobre las regiones. “ha generado algunas distorsiones en la vida política y económica de estos territorios. Juan Carlos Echeverry. las economías regionales están expuestas a enfrentar procesos de migración desordenados y de gran escala. Este trabajo pretende analizar el desempeño que hasta ahora ha tenido el Sistema General de Regalías (SGR9) de 2012 a 2014 en el territorio nacional a nivel departamental e identificar si ha cumplido los objetivos principales. 12 de junio. 8 La bonanza que se generó en la primera década del siglo XXI por el aumento en la explotación minera y extracción de hidrocarburos. 8 Ricardo Ávila. 9 La reforma fue realizada con base en un estudio elaborado por Fedesarrollo y financiado con recursos de la Corporación Andina de Fomento (CAF). 303). se pueden ver algunos resultados. La corrupción y la ineficiencia en la gestión de recursos naturales son algunos de los motivos sugeridos para explicar esta paradoja. como promover la equidad territorial y desconcentrar los recursos provenientes de regalías que se presentaba con el anterior sistema en las regiones productoras. 2015. Además. p. Aunque también se debe resaltar que las regalías son recursos importantes para el crecimiento económico regional. Y no solo eso. impulsan el crecimiento urbano. gracias al incremento de los precios internacionales. Y además. hizo popular la frase para referirse a esa distribución de recursos como “vamos a repartir la mermelada en toda la tostada nacional”. 2011.

son los que más aportan a las exportaciones. la implementación del SGR pretendía propiciar la equidad territorial y evitar el mal uso de esos recursos. Y como se verá en el análisis posterior. de ahí la pregunta.e. La Guajira y Cesar) no lograron mejorar el bienestar de la población. razón suficiente por la cual se hace necesario dar uso específico y eficiente a las regalías. la economía de Colombia ha sido dependiente en gran parte del comportamiento de las actividades minero-energéticas. generan importantes recursos para las transferencias que se hace a las regiones (Bonet & Urrego. debido a que estos sectores tienen una alta participación en el producto interno bruto (PIB) del país. ¿cómo ha sido el comportamiento del SGR desde su implementación? ¿Ha cumplido con los objetivos propuestos que dieron lugar a la reforma? Este trabajo pretende observar y analizar el desempeño que hasta ahora ha tenido el SGR en los departamentos y busca identificar si ha cumplido los principales objetivos. teniendo como objetivo no solo beneficiar y satisfacer las necesidades básicas de la población a través de proyectos de inversión. 10 Este principio está contemplado en la Constitución Política de Colombia de 1991 en los artículos 332 y 360. y a pesar de que puede ser grande y significativo. invertir en proyectos relacionados con ciencia. y además. tecnología e investigación. Problemática Desde inicios de la primera década del presente siglo. esto cobra mayor importancia si se tiene en cuenta que estos ingresos corresponden a la explotación de RNNR. no es garantía de promover desarrollo regional y de satisfacer las necesidades de la población. 2013). y son ellos los responsables de darles un manejo eficiente. los cuales son promover la equidad territorial y desconcentrar los recursos provenientes de regalías que se presentaba con el anterior sistema en algunas regiones. ya que estas en sí mismas no dejan de representar un valor importante. Uno de los objetivos del SGR es mejorar la distribución de los recursos provenientes de las regalías y evitar que se haga mal uso de ellos. Por tal motivo. . producen regalías para el estado. hay casos en los cuales se presenta que entidades territoriales que fueron receptoras de gran cantidad de regalías (p. que como bien se sabe son limitados y agotables.Los recursos que provienen de las regalías son administrados de forma descentralizada por los gobiernos locales10. sino también y como se verá más adelante. Conjuntamente. De tal modo que la relevancia que tiene las regalías está en la manera en que se hace uso de ellas.

ya que el parámetro toma valores de -1 a 1. Esto permite ver no sólo la relación entre los pares de variables sino evaluar el comportamiento de los elementos del conjunto. en Colombia y en otros países. Adicionalmente se realizaron gráficas exploratorias para evidenciar la asociación de variables y se discriminó por departamentos. considerando las metas a lograr con relación a la equidad social y territorial. Al analizar las correlaciones se pretende buscar las variables que tengan un coeficiente de correlación mayor a 0. Posteriormente se eligen las variables como Índice de Desempeño Integral (IDI). Con esta prueba se pretende ver una relación lineal entre las variables. negativas y nulas. índice de Transparencia Departamental (ITD).6 o menores a -0. textos y trabajos relacionados con el tema en cuestión.Es así como el objetivo general del trabajo es observar los resultados del nuevo sistema de regalías luego de su implementación en 2012. Para la realizar la evidencia empírica se hace un análisis estadístico descriptivo usando diagramas de correlación de la distribución de las regalías en las entidades territoriales departamentales. limitaciones. los objetivos específicos propuestos son: i) identificar si con la implementación del nuevo sistema se ha disminuido la inequidad regional. recursos y proyectos aprobados entre otros. Posteriormente se identifica las características más importantes de las experiencias que se tiene con relación al tema de trabajo. De manera complementaria. regalías per cápita. Es de aclarar que la correlación no significa causalidad. Se encontraron relaciones positivas.6. . Los análisis explicativos se basan en correlaciones de Pearson. se plantean las conclusiones y posibles sugerencias para cumplir con los objetivos mencionados. Metodología La metodología que se utilizada inicia con la búsqueda de bibliografía. Después del análisis de los resultados obtenidos en los pasos anteriores. pib per cápita. se decidió hacer un análisis explicativo donde se relaciona más de una variable. En este caso de estudio. logros y obstáculos que ha tenido el SGR. Igualmente. Las relaciones pueden ser positivas o negativas y su fuerza se evalúa a través del parámetro de correlación r. se revisan las publicaciones. Las variables con algún grado de asociaciones seleccionadas se evaluaron y se crearon gráficas de dispersión ajustando un modelo lineal por departamentos. se revisa la expedición de diferentes normas elaboradas con relación a las regalías. y ii) analizar los alcances.

En este sentido. . ¿vale la pena explotar todos los recursos hoy? Y para dar respuesta a esta inquietud propone que se haga mediante un ejercicio de costo-beneficio la viabilidad integral de una solicitud para exploración y explotación minera. debido a que cuando se decide explotarlos. a pesar de las discusiones teóricas generadas. educación. Primero. Las restricciones al acceso a la información son tan grandes. agua potable y saneamiento básico.181). lo que luego da lugar al pago de las regalías por parte de los concesionados. 12 Economista director de Colombia Punto Medio e investigador de asuntos mineros. Para el año 2001 se crea el Sistema General de Participaciones (SGP) y se realiza algunas modificaciones. es decir. que la realidad contable de la operación está cubierto con un manto de confidencialidad” (2013a. ya habiendo el Estado otorgado los derechos de propiedad 13 a intermediarios para que haga uso del suelo y del subsuelo para llevar las actividades de explotación y extracción de RNNR. donde se establece la descentralización fiscal y administrativa al definir las transferencias de una parte de los ingresos corrientes del gobierno central hacia los departamentos y municipios para financiar servicios como salud. etc. 2012). no solo en Colombia sino en otros países. es necesario tener en cuenta que las regalías pueden constituirse en un elemento importante para el financiamiento del desarrollo en las regiones (Clavijo. una vez se decide realizar actividades minero-energéticas en el territorio. es central para el trabajo 11 Considerado en la Constitución Política de 1991 en los artículos 356 y 357. Tercero. la innovación. p. es importante el interrogante que plantea Pardo12 (2013b). sobre lo cual Pardo señala que “las regalías se liquidan mediante una fórmula compleja.Revisión literaria El entorno de las regalías siempre ha sido polémico. se cuestiona si la cantidad que por concepto de regalías pagan las empresas compensa o resarce el daño causado por permitirles dedicarse a esta actividad. los derechos de propiedad constituyen una de las instituciones más importantes porque son las instituciones que obstruyen o permiten el intercambio de activos. esto conlleva a un costo social y ambiental de difícil reparación. y se consideran recursos relevantes para el proceso de descentralización 11. 13 Según Ayala José (1999). desde la manera en la cual se origina las regalías. cuyas variables surgen sin que la autoridad minera las pueda fiscalizar. Es así como el debate se genera en distintos niveles. Segundo. ya que desde diferentes perspectivas despierta opiniones a favor y en contra. Sin embargo. si se debe permitir o no la extracción de los RNNR. Ya que sin la existencia de los derechos de propiedad los activos podrían no llegar a tener algún valor y los individuos no tendrían certidumbre sobre el curso de sus acciones económicas como la inversión. el ahorro.

Bonet. Clavijo.co. Equidad y Desarrollo (19).co/opinion/repartir-la-mermelada Banco Interamericano de Desarrollo (2015). Minería en Colombia. (2012). Cartagena. A. Documentos de Desarrollo Regional. portafolio. Bogotá.).gov. S. 1). Repartir la mermelada. distribuyendo las regalías para todos. ya que los cuatro principios que sirvieron como fundamento de reforma sobre el Sistema General de Regalías son: 1) Ahorro para el futuro.pdf Pardo. (2013a). Evolución del régimen de regalías en Colombia a partir de a Constitución Política de 1991. 1-49. J. R. p. Cartagena. Bogotá: Imprenta Nacional. Banco de la República. Gobernanza con transparencia en tiempos de abundancia. Obtenido de http://www.f. (2013).co/1741/articles186370_constitucion_politica. J. (198). 137-160. 4) Buen gobierno. Fundamentos para superar el modelo extractivista. Obtenido de http://publications. El Sistema General de Regalías: ¿mejoró. Regalías y finanzas públicas en el Departamento del Cesar. Obtenido de http://anif.pdf?sequence=4 Bonet. J.portafolio. Constitución Política de Colombia. (12 de Junio de 2011). usando la regalías para estabilizar la inversión regional.co/sites/default/files/uploads/Sergio%20Clavijo. (2007). … Referencias bibliográficas Avila.org/bitstream/handle/11319/6681/Gobernanza_con_Transpa rencia_en_Tiempos_de_Abundancia. Bohórquez. J. Obtenido de http://www. & Urrego. y. 1-55. empeoró o quedó igual? Documentos de Desarrollo Regional. (s.cna. empleando las regalías como motor de desarrollo regional.el uso que se hace con estos dineros. Propuestas para recuperar la gobernanza del sector minero colombiano. G. Banco de la República. (92). En C.. haciendo uso eficiente de ellas y con probidad (Ley 1530. (págs. (2013). 175-198). Y este último punto es el que se tomará en este trabajo. 2) Equidad social y regional. .iadb. 2012. Monto y distribución de las regalías en Colombia (¿Sabor de la mermelada? De-Rapidez o de-mora. Ley 1530 del 17 de mayo de 2012. Experiencias de las industrias extractivas en América Latina y el Caribe. República. 3) Competitividad regional.pdf Congreso de la República (2012).

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