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EXP. N.

0021-2003-AI/TC

ANTECEDENTES

LIMA
COLEGIO DE BILOGOS Y
COLEGIO DE ARQUITECTOS
DEL PER

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 24 das del mes de junio de 2004, reunido el Tribunal


Constitucional en sesin de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia
de los seores magistrados Alva Orlandini, Presidente; Bardelli
Lartirigoyen, Vicepresidente; Revoredo Marsano, Gonzales Ojeda y
Garca Toma, pronuncia la siguiente sentencia

ASUNTO

Accin de inconstitucionalidad interpuesta por el Colegio de


Bilogos y el Colegio de Arquitectos del Per contra la Ordenanza
Municipal N. 006-2002-MPP, de fecha 24 de septiembre de 2002,
que aprueba el cambio de uso (de zona de densidad media a zona
I4) del terreno ubicado entre los kilmetros 13.4 y 15 de la
carretera Pisco-Paracas, del distrito de Paracas, provincia de Pisco,
regin
Ica;
asimismo,
solicitan
la
declaratoria
de
inconstitucionalidad de determinados actos realizados a su
amparo.

Los demandantes, con fecha 21 de noviembre de


2003, interponen demanda de inconstitucionalidad
contra la Ordenanza Municipal N. 006-2002-MPP, de
fecha 4 de setiembre de 2002, por considerar que
contraviene los artculos 2, inciso 22), 31, 43, 51,
66, 67, 68, 192 y 199 de la Constitucin Poltica.
Aducen que la Ordenanza objeto del presente proceso,
ha sido expedida sin la aprobacin del Instituto
Nacional de Recursos Naturales (INRENA) y del
Gobierno Regional de Ica, entidades que comparten
competencias con los gobiernos locales en materia de
planificacin y control ambiental en las reas naturales
protegidas. Asimismo, alegan que la emplazada ha
omitido convocar a audiencia pblica para la
participacin de la sociedad civil en la aprobacin de la
Ordenanza cuestionada, vulnerando el inciso 2) del
artculo 195 de la Constitucin Poltica y el inciso 1)
del artculo 182, entre otros, de la Ley N. 27444, del
Procedimiento Administrativo General. Sostienen que
la emplazada, desconociendo el impacto regional de
la Ordenanza cuestionada, public sta mediante
carteles colocados en el local de su sede, al amparo
del inciso 3) del artculo 112 de la Ley N. 23853,
Orgnica de Municipalidades; disposicin que,
publicada con fecha anterior a la vigente Constitucin,
contraviene el principio de publicidad contenido en el
artculo 51 de la Norma Suprema. Alegan que el
cambio de uso del terreno, de calificacin de DM

(Densidad
Media)
a
I4
(Industrial
Pesado
Contaminante), ubicado entre los kilmetros 13.4 y 15
de la carretera Pisco-Paracas, en el Distrito de Paracas,
Provincia de Pisco, regin Ica, aprobado mediante la
Ordenanza cuestionada, desprotege la Reserva
Nacional de Paracas (area natural protegida) y su zona
de amortiguamiento. Finalmente, los demandantes
afirman que tras el cambio de uso de terreno, se
permite a la empresa Pluspetrol Per Corporation S.A.
la construccin de su planta de fraccionamiento,
actividad que es contraria a lo prescrito por la
legislacin ambiental sobre proteccin de reas
naturales protegidas.

Admitida la demanda, el representante de la Municipalidad


Provincial de Pisco la contesta manifestando que, conforme al
inciso 5) del artculo 192 de la Constitucin, se encuentra
facultada para aprobar el cambio de uso de un terreno, no
encontrndose vinculada al INRENA o al Gobierno Regional de Ica.
Refiere que la publicacin de la ordenanza se ha realizado
conforme lo permite el inciso 3) del artculo 112 de la Ley N.
23853, Orgnica de Municipalidades. Alega que la ordenanza
cuestionada no contraviene la legislacin ambiental, ya que sta
permite el funcionamiento de industrias que no pongan en riesgo el
rea natural protegida y su zona de amortiguamiento.

La empresa Pluspetrol Per Corporation S.A., con fecha 9 de marzo


de 2004, solicita su apersonamiento al presente proceso, el cual es
admitido mediante auto de fecha 12 de marzo de 2003. Solicita se
declare infundada la demanda, por considerar que los artculos
194 y 195 de la Constitucin Poltica y los artculos 2, 14, inciso
1), 42 y 43 de la Ley N. 27783, establecen que los Gobiernos
Locales tienen competencia exclusiva en la regulacin del uso de

suelos o zonificacin, excluyndose a los gobiernos regionales.


Manifiesta que la publicacin de la ordenanza se ha realizado
conforme al procedimiento establecido en la Ley N. 23853
Orgnica de Municipalidades, vigente al momento de los hechos.
Refiere que el terreno en el que va a ejecutar sus actividades, y
que fue objeto de cambio de uso, se encuentra fuera de la Reserva
Nacional de Paracas, y que el tipo de operaciones a realizar sobre
la zona de amortiguamiento no se encuentra prohibida, pues, el
INRENA y el Ministerio de Energa y Minas, aprobaron el estudio de
impacto ambiental.

FUNDAMENTOS

1. Delimitacin del petitorio.


1.

Los demandantes aducen la inconstitucionalidad (formal y


material) de la Ordenanza Municipal N. 006-2002-MPP (en
adelante, la Ordenanza) que aprueba el cambio de uso de zona
de densidad media a zona I4 del terreno ubicado entre los
kilmetros 13.4 y 15 de la carretera Pisco-Paracas, del distrito
de Paracas, provincia de Pisco, regin Ica. Aducen tambin la
inconstitucionalidad de la construccin de la planta de
fraccionamiento de la empresa Pluspetrol Per Corporation S.A.
(en adelante, Pluspetrol), y, concretamente, del poliducto que
conduce 3 lneas de gas mar adentro, alegando que vulnera el
inciso 22) del artculo 2 y los artculos 66, 67 y 68 de la
Constitucin.

2. El control de constitucionalidad de las normas.


2.

Es conveniente determinar, de modo previo, si en un proceso


de inconstitucionalidad, el Tribunal Constitucional puede
analizar la constitucionalidad no slo de normas, sino tambin

de actos, como el de la construccin de una planta y de un


poliducto, o, en todo caso, de los permisos o licencias que
permitan la ejecucin de tales obras o proyectos, como se
pretende en la demanda.

de la eficacia integradora del procedimiento legislativo, la ley


tiene la condicin de tal (es decir, queda constituida) una vez
que ha sido aprobada y sancionada por el Congreso de la
Repblica.

En opinin del Tribunal, es posible que, excepcionalmente, el


juicio de constitucionalidad de una norma conlleve un legtimo y
necesario pronunciamiento respecto de algn acto concreto
realizado a su amparo. Y es que en los procesos de
inconstitucionalidad el Tribunal Constitucional no slo ejerce
una funcin de valoracin, es decir, de anlisis de
compatibilidad entre dos normas de distinta jerarqua
(Constitucin y norma de rango legal), sino tambin una funcin
ordenadora y pacificadora, esto es, orientada a crear
certidumbre, estabilidad y seguridad respecto de los hechos
que, directa o indirectamente, sean sometidos a su
conocimiento o que puedan tener lugar como consecuencia de
la expedicin de sus sentencias.

En efecto, tal como se desprende de una interpretacin


sistemtica del artculo 51, in fine, y del artculo 109 de la
Constitucin, la publicacin determina la eficacia, vigencia y
obligatoriedad de la norma, pero no determina su constitucin,
pues sta tiene lugar con la sancin del rgano que ejerce
potestades legislativas.

4.

Por lo tanto, los cuestionamientos que puedan surgir en torno


a la publicacin de una norma, no deben resolverse en clave
validez o invalidez, sino de eficacia o ineficacia. Una ley que no
haya sido publicada, sencillamente es ineficaz, pues no ha
cobrado vigencia. Y sobre aqullo que no ha cobrado vigencia,
no es posible ejercer un juicio de validez en un proceso de
inconstitucionalidad, pues no ser posible expulsar del
ordenamiento jurdico aquello que nunca perteneci a l. Ello,
sin perjuicio del control previo de constitucionalidad
susceptible
de
realizarse
en
algunos
ordenamientos
jurdicos comparados, como el francs por ejemplo, pero que
no tiene cabida en nuestro medio.

5.

Este razonamiento referido a la ley es, mutatis mutandis,


aplicable tambin a las ordenanzas municipales, las cuales,
conforme al inciso 3) del artculo 36 de la Ley N. 23853
Orgnica de Municipalidades (vigente en el momento en que
se expidi la Ordenanza), son dictadas, es decir, aprobadas y
sancionadas, por el Concejo Municipal. A su vez, el artculo 112
de la misma ley estableca el deber de publicacin de las
ordenanzas municipales, precisando en su inciso 3) que en el

Un pronunciamiento que se ocupe, nica y exclusivamente, de


la Ordenanza, situara a los poderes pblicos, agentes
econmicos
interesados,
potenciales
consumidores
y
ciudadana en general, en una profunda incertidumbre en torno
a la legitimidad o ilegitimidad de la construccin de la planta de
fraccionamiento y del poliducto por parte de la empresa
Pluspetrol, con la consecuente inestabilidad poltica, econmica
y social que ello generara.

3. La publicacin de las normas como conditio iuris de


eficacia.
3.

En la sentencia recada en el Exp. N. 014-2003-AI/TC, este


Colegiado estableci que an cuando la publicacin forma parte

caso de las ordenanzas expedidas por municipalidades ubicadas


en circunscripciones que no sean capital de distrito judicial tal
como sucede con la Municipalidad Provincial de Pisco la
publicacin se deba realizar mediante bandos pblicos y
carteles impresos fijados en lugares visibles y en locales
municipales, (...) de lo que dar fe la Autoridad Judicial
respectiva.

judicial, se perfecciona con la existencia de bandos pblicos y


carteles pblicos fijados en lugares visibles y en locales
municipales, sin que sea requisito esencial la certificacin
judicial para considerarlas publicadas. Lo que ocurre es que,
dado que esta modalidad de publicidad carece de un mtodo de
probanza eficaz (a diferencia de lo que sucede con las normas
publicadas en diarios de circulacin nacional o local), el inciso 3)
del 112 de la Ley N. 23857, ha adicionado una garanta de
certificacin de existencia, otorgada por la autoridad judicial,
garanta que no resulta indispensable si existe prueba
contundente de su publicacin o, ms an, si las partes del
proceso coinciden en que la ordenanza fue, en efecto,
publicada.

Consecuentemente, las ordenanzas municipales quedan


constituidas tras su aprobacin y sancin por parte del Concejo
Municipal, pero carecen de eficacia y obligatoriedad mientras
no sean publicadas. Por lo dems, el propio artculo 112 as lo
dispona al establecer que sin el requisito de publicidad las
normas a que este artculo se refiere no son obligatorias.

Adicionalmente, debe tenerse presente que, al no existir diarios


de avisos judiciales en Pisco, se dio publicidad a la Ordenanza a
travs de otros medios de comunicacin locales, segn lo
aceptaron las partes en la inspeccin realizada por este
Colegiado el 7 de mayo del ao en curso. Adems, el Tribunal
ha conocido que es costumbre de la Municipalidad Provincial de
Pisco obviar la constatacin judicial de los bandos y carteles, lo
cual si bien no excluye la responsabilidad administrativa que
genera dicha omisin, s descarta la ausencia de dolo.

4. La publicacin de la Ordenanza Municipal N. 006-2002MPP.


6.

Los demandantes, la Municipalidad demandada, y la empresa


Pluspetrol, convienen en el hecho de que si bien la Ordenanza
fue publicada mediante bandos pblicos y carteles impresos
fijados en lugares visibles, la autoridad judicial respectiva no dio
fe de ello, tal como lo exiga el inciso 3) del artculo 112 de la
Ley N. 23853. Ello acarrea la responsabilidad de la
Municipalidad Provincial de Pisco, por no cumplir cabalmente
con lo previsto por la referida disposicin de la Ley N. 23853.
Sin embargo, es necesario determinar si tal omisin permite
concluir que la Ordenanza no se encuentra vigente y, por ende,
que carece de eficacia.

A juicio de este Colegiado, la garanta de la publicidad formal de


las ordenanzas municipales expedidas por las municipalidades
situadas en circunscripciones que no son capital de distrito

7.

La existencia de los bandos pblicos y carteles impresos


fijados en lugares visibles y en locales municipales, no es
materia de controversia en el presente caso, pues, tal como se
ha referido, tanto demandantes como demandados convienen
en que los bandos y carteles s se colocaron oportunamente en
el lugar debido, con lo cual se dio cumplimiento al propsito
ltimo que se persigue con la publicacin de las normas, es
decir,
la
proteccin
de
los
principios
democrticoconstitucionales de transparencia y seguridad jurdicas. En este
caso, a juicio del Tribunal Constitucional, la falta de certificacin

judicial de
subsanada.

la

publicacin,

ha

quedado,

en

los

hechos,

5. Competencia de los gobiernos locales en materia de


zonificacin.
8.

De otra parte, los recurrentes alegan que la Municipalidad


Provincial de Pisco se encontraba impedida de aprobar el
cambio de uso del terreno a una calificacin I4 (industria
pesada contaminante), sin la previa aprobacin del INRENA
(Instituto Nacional de Recursos Naturales).

9.

El artculo 194 de la Constitucin establece que las


municipalidades provinciales y distritales, tienen autonoma
poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su
competencia. Por su parte, el inciso 6) del artculo 195
estipula que los gobiernos locales son competentes para
planificar
el
desarrollo
urbano
y
rural
de
sus
circunscripciones, incluyendo la zonificacin, urbanismo y el
acondicionamiento
territorial
(subrayado
agregado).
Finalmente, dichas disposiciones han merecido un desarrollo
legislativo en materia ambiental. En efecto, el artculo 88 del
Decreto Legislativo N. 613 Cdigo del Medio Ambiente y los
Recursos Naturalesestablece: La propiedad debe usarse de
acuerdo con la zonificacin establecida. Todo cambio de uso
debe
ser
autorizado
por
el
gobierno
local
correspondiente (subrayado agregado).

10. Consecuentemente, queda meridianamente claro que los


cambios de zonificacin son competencia exclusiva de los
gobiernos locales.

6. Labor conjunta y organizada de los rganos


competentes del Estado en la preservacin de un medio
ambiente adecuado para el desarrollo de la vida.
11. El artculo 68 de la Constitucin establece que el Estado est
obligado a promover la conservacin de la diversidad biolgica
y de las reas naturales protegidas. Tal obligacin implica que
los actos que puedan representar un nivel de riesgo para las
reas naturales protegidas, requieran, para efectos de su
aprobacin, una participacin conjunta de los distintos
organismos estatales que tienen por funcin la conservacin y
proteccin de dichas reas, de modo tal que, mediante labores
preventivas, dicho riesgo quede reducido al mnimo.

12. Sin embargo, la participacin de aquellos organismos estatales


no tiene, necesariamente, que presentarse en cada una de las
etapas del procedimiento previo a tal aprobacin, sino en el
momento en que as lo dispongan las atribuciones y
obligaciones particulares de cada uno de estos entes pblicos
encargados de la preservacin del medio ambiente.

13. Tal como se desprende de las recomendaciones adoptadas en


la Quinta Conferencia RAMSAR (conferencias realizadas al
amparo de la Convencin relativa a los Humedales de
Importancia Internacional, ratificada por el Per mediante
Resolucin Legislativa N. 25353, y en cuya lista se encuentra la
Reserva Nacional de Paracas), las zonas de amortiguamiento no
son intangibles, puesto que es permitido que en ellas se
realicen actividades, en la medida de que cuenten con el
permiso previo otorgado por la autoridad competente, una vez
realizada la evaluacin del impacto ambiental que haya
determinado que el proyecto propuesto, dentro de mrgenes
razonables, sea compatible con el mantenimiento de las
caractersticas ecolgicas de los humedales en cuestin.

14. As pues, dado que la actividad a ser realizada por la empresa


Pluspetrol, ocupa un rea terrestre y otra martima dentro de la
zona de amortiguamiento de la Reserva Nacional de Paracas,
corresponde
determinar
si
los
organismos
estatales
competentes, han otorgado su aprobacin para la construccin
tanto de la planta de fraccionamiento como del poliducto bajo el
mar.

15. El Decreto Supremo N. 046-93-EM, que aprueba el


Reglamento para la Proteccin Ambiental en las Actividades de
Hidrocarburos, establece que el inicio de cualquier actividad de
hidrocarburos, est condicionado a que el responsable del
proyecto presente ante el Ministerio de Energa y Minas, un
Estudio de Impacto Ambiental (EIA), aprobado por una empresa
registrada y calificada por la Direccin General de Asuntos
Ambientales del referido Ministerio. Adicionalmente, el Decreto
Supremo N. 038-2001-AG, que aprueba el Reglamento de la
Ley de Areas Naturales Protegidas, establece que el EIA de
aquellas actividades a desarrollarse en las zonas de
amortiguamiento de un rea natural protegida, debe contar con
la opinin tcnica favorable del INRENA. Finalmente, debe
tenerse presente que de conformidad con lo establecido por el
artculo 1 del Decreto Ley N. 17824 Ley de Creacin del
Cuerpo de Capitanas y Guardacostas; el artculo 16 del
Decreto Legislativo N. 438 Ley Orgnica de la Marina de
Guerra del Per; y los artculos 2 y 6.d de la Ley N. 26620
Ley de Control y Vigilancia de las Actividades Martimas,
Fluviales y Lacustres; corresponde a la Direccin General de
Capitanas y Guardacostas, en su calidad de Autoridad
Martima, controlar y proteger el medio ambiente acutico.

16. Pluspetrol ha acreditado que present el EIA, elaborado por la


empresa Environmetal Resources Managemente (ERM) Per

S.A., a las respectivas autoridades competentes. Es as que con


fecha 9 de julio de 2003, el INRENA emite la Opinin Tcnica N.
108-03-INRENA-OGATEIRN-UGAT, mediante la cual establece
que el componente de Terminal de Carga y Alternativa Caera
Submarina (Off-Shore) del EIA del Proyecto Planta de
Fraccionamiento de LGN e Instalaciones de Carga y Alternativa
Caera y Alternativa Caera Submarina en Playa Lobera,
Pisco, Ica, Per, resultara ambientalmente viable, en tanto se
tomen en cuenta las medidas preventivas previstas en los
numerales A a O del punto V de la Opinin Tcnica, entre las
que destaca: cumplir los compromisos asumidos en el EIA y su
documentacin complementaria; la implementacin de un Plan
de Vigilancia, Seguimiento y Alerta Temprana, conducido por el
INRENA, con la participacin de la sociedad civil y financiado
ntegramente por Pluspetrol, con el objeto de monitorear la
construccin y las operaciones realizadas en rea terrestre y
martima de la zona de amortiguamiento de la Reserva Nacional
de Paracas; entre otros. En tal sentido, queda acreditado que el
INRENA autoriz que la planta de fraccionamiento se site entre
los kilmetros 13.4 y 15 de la carretera Pisco-Paracas, zona
eriaza y desrtica, en la que prcticamente no existen
construcciones.

17. De otro lado, con fecha 11 de julio de 2003, la Direccin


General de Asuntos Ambientales del Ministerio de Energa y
Minas, expide la Resolucin Directoral N. 284-2003-EM/DGAA,
mediante la cual se aprueba el EIA del Proyecto Planta de
Fraccionamiento de LGN e Instalaciones de Carga y Alternativa
Caera Submarina en Playa Lobera, establecindose, adems,
la importancia de ejecutar un programa de monitoreo que
permita controlar los impactos ambientales y tomar las medidas
de prevencin en forma oportuna, con la participacin del
OSINERG, INRENA y las autoridades locales.

18. Asimismo, con fecha 5 de enero de 2004, el Ministerio de


Defensa, emite la Resolucin Suprema N. 003-2004-DE-MGP,
mediante la cual resuelve otorgar a la empresa PLUSPETROL
PERU CORPORATION S.A., el derecho de uso de rea acutica de
DIEZ MIL OCHENTA Y UNO CON 73/100 METROS CUADRADOS
(10,081.73 m2) para la instalacin de UNA (1) Plataforma de
Carga, para permitir el embarco de gas proveniente de la zona
de Camisea; infraestructura a situarse a la altura del Kilmetro
14 de la carretera Pisco-Paracas, distrito de Paracas, provincia
de Pisco, establecindose en el artculo 6 de la resolucin que
la empresa PLUSPETROL PERU CORPORATION S.A., est
obligada al estricto cumplimiento de las normas referentes a la
proteccin del medio ambiente, la seguridad y salud de la vida
humana,
preservacin
de
los
recursos
naturales,
mantenimiento, ornato y presentacin de la instalacin
acutica, aceptar las inspecciones ambientales que permitan
verificar el cumplimiento de los compromisos ambientales
establecidos en su programa de manejo ambiental, y de otras
disposiciones que establezca la Autoridad Martima, conforme al
artculo B-010112 del Reglamento de la Ley de Control y
Vigilancia de las Actividades Martimas, Fluviales y Lacustres.

19. As pues, las entidades estatales especializadas, han concluido


que la construccin de la planta de fraccionamiento y el
poliducto que trasladar el gas, no amenazan el medio
ambiente, ni constituyen un riesgo para la Reserva Nacional de
Paracas, en la medida en que su funcionamiento se encuentre
sometido a un estricto plan de monitoreo permanente,
financiado por la empresa Pluspetrol, y en el que participen el
INRENA, OSINERG, las autoridades locales, y la autoridad
martima respectiva del Ministerio de Defensa.

20. Las conclusiones a las que arribaron las entidades


especializadas, en modo alguno han sido desvirtuadas por los
demandantes, y en virtud a ellas la empresa Pluspetrol inici

trabajos y realiz importantes inversiones en el territorio


nacional, los cuales segn es de pblico conocimiento estn
prximos a finalizar, llegando el gas desde la selva hasta la
costa peruanas, tanto para consumo interno como para
exportacin.

21. En conclusin, este Colegiado considera que sera atentatorio


de los principios de proporcionalidad y razonabilidad, otorgar
preeminencia a una supuesta amenaza al medio ambiente, a
todas luces incierta (pues la descarta la autoridad
especializada) frente a los beneficios ciertos, tanto a nivel social
como econmico, que depara para toda la ciudadana, la
ejecucin de las obras del proyecto de Camisea.

22. No obstante lo expuesto, este Colegiado comparte el inters de


los demandantes en que la Reserva Natural de Paracas se
encuentre debidamente protegida frente a la construccin y el
inicio de operaciones de la planta de fraccionamiento de la
empresa Pluspetrol.

Por tal motivo, resulta de vital importancia la labor que debern


realizar los representantes del Plan de Vigilancia, Seguimiento y
Alerta Temprana (al que se ha hecho alusin en el fundamento
16, supra), encargados de supervisar que la empresa Pluspetrol,
cumpla de forma estricta y en un tiempo razonable, con todas
las medidas previstas en la Opinin Tcnica N. 108-03-INRENAOGATEIRN-UGAT, de fecha 9 de julio de 2003, debiendo
adoptarse las medidas administrativas y punitivas que fuere
menester, en caso de que se acreditare una amenaza cierta e
inminente, o un caso concreto de afectacin al medio ambiente,
por va de la ejecucin de obras o de la explotacin empresarial,
realizadas en la zona de amortiguamiento de la Reserva
Nacional de Paracas.

ASUNTO
FALLO

Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional, con la


autoridad que la Constitucin Poltica le confiere,

Accin de inconstitucionalidad interpuesta por don Guiomar Seijas


Dvila y sesenta y seis Congresistas de la Repblica, contra la Ley N.
27308, Ley Forestal y de Fauna Silvestre y el Decreto de Urgencia N.
085-2000.
ANTECEDENTES

Ha resuelto

Declarar INFUNDADA la accin de inconstitucionalidad de autos.

Publquese y notifquese.

SS.

EXP. N. 006-2000-AI/TC
GUIOMAR SEIJAS DVILA Y OTROS

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL


En Lima, a los once das del mes de abril de dos mil dos, reunido el
Tribunal Constitucional en sesin de Pleno Jurisdiccional, con asistencia de
los seores Magistrados Aguirre Roca, Presidente; Rey Terry, Vicepresidente;
Nugent, Daz Valverde, Acosta Snchez y Revoredo Marsano, pronuncia la
siguiente sentencia, por mayora, con el fundamento singular, adjunto, del
Magistrado Aguirre Roca.

La demanda pide la declaracin de inconstitucionalidad de dos de las


Disposiciones Complementaria y Transitoria de la Lev N. 27308, Ley
Forestal y de Fauna Silvestre, esto es, de la Stima y de la Octava, y tambin
pide que se declare inconstitucional el Decreto de Urgencia N. 085-2000.
Se sostiene que las normas impugnadas son inconstitucionales en lo
referido a la modificacin y resolucin de los contratos de extraccin forestal
vigentes a su publicacin, habida cuenta de que, segn el artculo 62. de la
Constitucin, los terminos contractuales no pueden ser modificados por leyes
a otras disposiciones de cualquier clase. Se agrega que tales disposiciones
pretenden justificar excepciones no previstas en la Constitucin y que,
adems vulneran el derecho de propiedad, y el de la libertad de trabajo.
Admitida la demanda y corrido el traslado correspondiente, tanto al
Congreso de la Repblica como al Poder Ejecutivo, solo contesta el
Procurador Pblico a cargo de la defensa judicial del Consejo de Ministros,
quien manifiesta, textualmente, que "toda ley forestal y de Fauna Silvestre,
conforme al Artculo 1. de la ley vigente, tiene por objeto regular el uso
sostenible y la conservacin de los recursos forestales y de fauna silvestre del
pais, compatibilizando su aprovechamiento con la valorizacin progresiva de
los servicios ambientales del bosque, en armona con el inters social,
econmico y ambiental de la Nacin, de acuerdo con la Constitucin Poltica,
el Cdigo del Medio Ambiente, la Ley Orgnica de Recursos Naturales, la
Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales
y Convenios Internacionales. Agrega que tal ley tiene que regular la
proteccin de los recursos forestales, y que prueba de ello es que su Ttulo V
est dedicado a tal objetivo, no habiendo sido impugnado por ningn
ciudadano ni por ninguno de los Congresistas demandantes y precisa que su
Artculo 24., inciso 24.2) declara que "El Ministerio de Agricultura, previo

informe Tcnico del INRENA, puede declarar vedas por plazo determinado,
por especies o ambitos geogrficos definidos, a la extraccin de especies
nativas de flora y fauna silvestre, cuyo aprovechamiento no sea sostenible o
se encuentren amenazadas de extincin", aadiendo que llama, por
consiguiente, la atencin que los demandantes no hayan extendido la presente
accin a dicho dispositivo, puesto que, lo que se alega es que la imposicin
de una veda implica violar los derechos a la libertad de trabajo, igualdad ante
la ley y libertad de contratacin, lo cual no es cierto, puesto que la comentada
ley lo autoriza. Por otra parte, la veda establecida en las disposiciones
complementarias y transitorias tiene suratio legis en la necesidad de preservar
dichos recursos forestales y de fauna silvestre en la zona que se especifica,
por cuanto, de no hacerlo, -afirma- se colisionara con otros derechos
constitucionales que estan recogidos en el derecho ambiental o ecolgico.
Seala, por ltimo, que respecto del Decreto de Urgencia N. 085-2000, se
habra producido la sustraccin de la materia, dado que dicha norma tena un
plazo de vigencia que ya venci

aprovechamiento; segn el artculo 67 del mismos texto


constitucional, es el Estado el que determina la poltica nacional del
ambiente y el que promueve el uso sostenible de los recursos
naturales. El Estado, adems, est constitucionalmente obligado a
promover la conservacin de la diversidad biolgica y de las reas
naturales protegidas, a tenor del artculo 68. En verdad, no slo el
Estado sino que cada uno de los peruanos tienen el deber de proteger
los intereses nacionales, tal como lo seala el artculo 38 de la
Constitucin.
En consecuencia, si bien el Congreso de la Repblica, conforme al
artculo 62 de la Constitucin, no debe modificar a travs de leyes
posteriores los trminos de un contrato entre particulares cuyo objeto
pertenece al mbito de la propiedad privada, debe interpretarse, en
cambio, que el Congreso puede y debe tener injerencia cuando el
objeto del contrato son recursos naturales de propiedad de la Nacin y
sobre los cuales el Estado tiene las obligaciones constitucionales de
protegerlos y conservarlos, evitando su depredacin en resguardo del
inters general.

Habindose realizado la vista de la causa, el presente proceso se encuentra en


estado de expedir sentencia.
FUNDAMENTOS
1.

En cuanto a la Stima Disposicin Complementaria y Transitoria de la


Ley N 27308, que impone la veda en la extraccin de caoba y cedro
por un plazo y en lugares determinados, debe determinarse si tal veda
puede imponerse -sin vulnerar la Constitucin-, a las relaciones
jurdicas pactadas entre particulares con anterioridad a la vigencia de
la citada Ley N 27308.

2.

El principio constitucional de la libertad de contratar plasmado en el


artculo 62 de la Constitucin parecera indicar que la Ley N 27308
slo se aplica a los contratos celebrados durante su vigencia, y no a
los que fueron celebrados con anterioridad. Sin embargo, este
principio admite excepciones, entre otras, cuando se trata de contratos
que derivan de concesiones otorgadas por el Estado respecto a bienes
cuya conservacin y desarrollo son de inters pblico.
Conforme al artculo 66 de la Constitucin, los recursos naturales y
renovables, son patrimonio de la Nacin y el Estado es soberano en su

3.

La cuestin se reduce, entonces, a determinar si la veda impuesta por


las disposiciones impugnadas responde o no a razones de inters
pblico, pues si la prohibicin beneficia a todos los ciudadanos y la
extraccin de dichas maderas a todos perjudica, ha de preferirse el
inters de stos al de los pocos ciudadanos directamente afectados con
la prohibicin o veda. AI respecto, ha de notarse que la accin de
inconstitucionalidad interpuesta no impugna la razonabilidad de la
medida de veda misma, ni sus motivaciones, sino ms bien su impacto
en contratos previamente celebrados.
Las razones o consideraciones que llevaron al Congreso a establecer
la prohibicin de extraer caoba y cedro en los lugares sealados en la
norma, por el plazo de 10 aos, consisten en impedir la desaparicin
de tales recursos naturales y preserver su productividad, a fin que
puedan beneficiar no slo a las actuales generaciones de ciudadanos,
sino tambin a las venideras. Proteger, controlar y conservar los
recursos madereros no slo es derecho sino, como se ha sealado,
obligaciones del Estado, por mandato de la Constitucin.

4.

5.

La iniciativa privada, la libertad de empresa, la libertad de contratar


en las que se apoyan los demandantes tienen la limitation de las
citadas obligaciones constitucionales del Estado cuando se refieren a
bienes de propiedad del Estado otorgados por este en concesin o
usufructo a uno de los contratantes. Los recursos naturales como las
especies madereras -y tambin el mar, los ros y el subsuelo
conforman la riqueza de la Nacin, de tal modo que el Estado no
puede transferirlos en propiedad, sino que los cede en concesin para
su aprovechamiento, bajo condiciones y requisitos encaminados a
conservarlos, de acuerdo a las circunstancias de cada caso y de cada
poca.

8.

En relacin al derecho de propiedad del concesionario que ha


celebrado contratos de compra venta de madera con terceros ha de
considerarse que tales contratos son, por lo general, de carcter
obligacional y no de carcter real pues el concesionario no transfiere
la propiedad de la madera al comprador cuando se firma el contrato,
sino que la transfiere por partes y en etapas sucesivas, conforme se
van entregando lotes parciales de la cantidad global pactada. La veda
impuesta, en consecuencia, no incide sobre derechos adquiridos de
propiedad por parte del comprador, ni sobre derecho a un precio ya
recibido por pane del concesionario-vendedor, pues la ejecucin de las
prestaciones de las etapas contractuales futuras an no se ha realizado.
En todo caso, deben quedar a salvo los derechos adquiridos de los
particulares cuyos contratos vienen siendo cumplidos o ejecutados
parcial o totalmente, cuyos titulares tienen expedita la accin de
amparo.

9.

Por todo lo anterior, este Tribunal considera -como lo ha hecho en


casos anlogos que "la intangibilidad de los contratos de concesin
protegida por el artculo 62 de la Constitucin, el mismo que se
interpreta en concordancia con los preceptos generales que la ley de la
materia dispone, esto es, en el Ttulo Preliminar V del Cdigo Civil
concordado con los artculos 1403 y 1404 del mismo cuerpo legal,
no puede estar por encima, ni ser ajena al cambio en las circunstancias
que posibilita que estos pierdan validez, convirtindose la obligacin
en ilcita o prohibida, cuando su realizacin afectare el inters general,
el cual, para el caso, se ve expresado en los fundamentos de las
normas que se impugnan, las mismas que cumplen con el principio de
razonabilidad y proporcionalidad.

10.

En relacin a la Octava Disposicin Complementaria y Transitoria de


la Ley N 27308, tambin impugnada, que prohibe la exportacin de
madera aserrada de caoba y cedro proveniente de los bosques no
comprendidos en la Stima Disposicin Complementaria y
Transitoria, el Tribunal Constitucional interpreta que la prohibicin no
se sustenta en la preservacin y desarrollo del recurso natural
maderero de la Nacin, pues al prohibirse la exportacin de
madera ya talada, el fundamento para impedir su exportacin no
puede ser la conservacin del recurso, sino mas bien, como se indica

Sin embargo, estas circunstancias de hecho, coetneas al otorgamiento


de las concesiones por el Estado a particulares sobre recursos
naturales de la Nacin, pueden variar en el tiempo, de modo tal que lo
concedido razonable y convenientemente entonces, puede no serlo
ahora.
As ha ocurrido con la extradiccin del cedro y la caoba en nuestra
amazona, ya que nuevas y distintas circunstancias han obligado al
Congreso a actualizar las normas sobre su extraccin a la realidad y
circunstancias del tiempo presente, para prevenir y evitar una rapida y
peligrosa depredacin que, de continuar, extinguira en el futuro el
valioso recurso natural maderero para todos los ciudadanos.

6.

7.

Es pues, en proteccin del inters general, tanto social como


econmico, y en proteccin al derecho al trabajo, a la libre empresa y
a la iniciativa privada de las generaciones futuras, que la Stima
Disposicin Complementaria y Transitoria de la Ley N. 23708
prohibe temporalmente la extraccin de las especies madereras
citadas, con la espectactiva que -cumplido el plazo de veda- la Nacin
recupere el equilibrio ambiental de los bosques madereros y puedan
los ciudadanos seguir usufructundolos.
Adems, debe considerarse que los contratos sobre especies
madereras son, por lo general, de tracto sucesivo, de modo que
comprometen contractualmente los recursos del Estado por plazos
muy largos en beneficio del concesionado, sin tomar en cuenta la
eventual disminucin o agotamiento del recurso en el tiempo.

en artculos no impugnados de la Ley N 27398, propiciar el valor


agregado en los bienes de exportacin. Desde este punto de vista, no
se justifica la intromisin de la ley en los contratos previamente
celebrados para su venta.
11.

El Tribunal tampoco encuentra razonabilidad en el trato distinto que la


Octava Disposicin Complementaria y Transitoria d a las empresas
que tengan contratos forestales mayores a mil hectreas respecto a las
que tengan contratos forestales menores a dicha cantidad de hectreas,
permitiendo que aqullas accedan al permiso de exportar respectivo
por un plazo de 5 meses y medio, y prohibiendo la exportacin para
las empresas de mediano o pequeo hectareaje. Considera el,
Tribunal, en respeto al Principio de Igualdad, que igual plazo debe
concederse a las empresas discriminadas por esta Disposicin
Complementaria y Transitoria.

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional en use de las


atribuciones conferidas por la Constitucin del Estado y su Ley Orgnica;
FALLA
Declarando INFUNDADA, en parte la demanda, esto es, respecto a la Stima
Disposicin Complementaria y Transitoria de la Ley N 27308; dejando a
salvo el derecho de quienes se consideren afectados de modo particular por
dicha Disposicin para acudir a la via judicial correspondiente;
y FUNDADA, en parte, y, en consecuencia, inconstitucional la Octava
Disposicin Complementaria y Transitoria de la misma; e inconstitucional,
por discriminatorio, el segundo prrafo de esta ltima Disposicin
Complementaria y Transitoria, y ordena se conceda, a las empresas no
comprendidas en este segundo prrafo, igual plazo para acceder al permiso de
exportacin que el concedido a las empresas comprendidas en el. Dispone la
notificacin a las partes y su publicacin en el diario official El Peruano.
SS
AGUIRRE ROCA
REY TERRY
NUGENT
DIAZ VALVERDE

ACOSTA SANCHEZ
REVOREDO MARSANO

EXP. N. 006-00-AI/TC

FUNDAMENTO SINGULAR DEL VOTO DEL MAGISTRADO


AGUIRRE ROCA
1. Para declarar inconstitucional la Stima Disposicin Complementaria y
Transitoria de la Ley N. 27308, sera necesario demostrar que el Estado
carece de facultades para imponer vedas, o que, en todo caso -de tenerlas-,
la declarada por tal disposicin no respeta los criterions tcnicos legales
respectivos. Ahora bien, la parte demandante no slo no pretende
desconocer el derecho del Estado de establecer vedas, sino que tampoco
ha pretendido demostrar que, en el caso de la norma impugnada, no se
hayan respetado los criterios tcnicos correspondientes. Tal es la nica
razn por la cual estimo infundada, en este punto, la demanda de autos. Y,
consecuentemente, respaldo -aunque por motivos diferentes- el fallo que
suscribo.
2. Respecto de la Octava Disposicin Complementaria y Transitoria de la
misma Ley, considero que el complejo problema tcnico respectivo no ha
sido debidamente elucidado en autos, pues ninguna de las partes ha
ofrecido los elementos de juicio indispensables para formar opinin,
existiendo, por tanto, una falta de informacin que sugiere reservar el
juicio. Sin embargo, como una opinin discrepante de la de mis colegas
-habida cuenta de la absurda regla establecida en una parte del
artculo sexto de la Ley N. 26435, Organica de nuestro Tribunal
Constitutional, en cuya virtud si no se dan rein (6) votos conformes, la
ley impugnada resulta constitucionalizada-, producira, en el caso, el
efecto inadmisible, ilgico e inconstitucional, de hacer prevalecer el voto
de un magistrado sobre el de los cinco (5) restantes, no puede haber
inconveniente en estimar -y asi lo hago- que la opinin equivocada es la
ma, y no la de mis pares. Y este es el fundamento final en este caso, del
respaldo que brindo al voto mayoritario, aunque sin compartir sus

fundamentos, con excepcin de los relativos a la segunda parte -la


discriminatoria del examinado dispositivo, los que si hago mos.

SR.
AGUIRRE ROCA

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