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C aptulo.

1
:L i\' INTE RDEPENDENCIA
,
EN, LA POLITICA MUNDIAL
,

"

Vivimos en una era de interdependencia. Esta vaga afirmacin expresa pobre)l1ente. un sobreentendido que, sin embargo" corresponde a un difundido sentimiento de que la propia naturalez de
la poltica rriundial est cambiando. El poder d~ las naciones
- ,aquella secular piedra basal de analistas y estadistas- se ha
tornado ms elusivo: 1I10s clculos de poder son ms difciles y
engaosos de cuanto eran en otras pocas".l Aunque profundamente arraigado en la tradicin clsica, Henry Kissinger ha sealado que lIel programa tradicional de los asuntos internacionales
-el equilibrio entre las principales potencias" la seguridad de las
naciones- ha ' dejado de definir nuestros peligros o nuestras
posibilidades .. '. Estamos ingresando a una nueva ,era. Los viejos
modelos internacionales estn desmoronndose; los viejos slogans
carecen de sentido; las viejas soluciones son intiles. El mundo
se ha vuelto interdependiente en economa, en comunicaciones y ,
en el 'c ampo de las aspiraciones humanas".2
Cun profundos son los cambios? Una escuela moderna con- ,
sidera ,que las telecomunicaciones y los viajes en jet han creado
una lIaldea global" y sostiene que' el crecimiento de los intercambios sociales y econmicos est creando un mundo sin fronteras".3 En mayor o menor medida, muchos investigadores consideran que en nuestra poca el Estado territorial; figura dominante
en la p9ttica mundial durante 'cuatro siglos a partir de la finaliza~
cin df feudalismo, 'est siendo eclipsado por actores no territoriales~como las corpofaciones multinacionales, los movimientos
sociales transnacionales
y las organizaciones internaciona:~s'. Cor.lo
,
11

1 Stanley Hoffmann, "Notes on the Elusiveness of Modem Power", Inter.nationol Journal 30, p;rimavera de 1975, p. 184. ,
'
2 "A New National Partnership", discurso del Secretario de Estado Henry

A. Kissinger en Los Angeles, 24 de enero de 1975. News rel~e, Department of


State, Bureau of Public Affairs, Office of Media Services, p. 1.
"
3 Vase, por ejemplo, Lester R. Brown, World Without Borders: The Interdependence 01 Nations, Foreign Policy Association; Headline Series, Nueva
York, 1972.
'

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sealaba u n economista, Hel Estado. est casi acabado como una


unidad econmica".4
Los tradicionalistas so.stienen que esas afir maciones ' son Hglobalmente" infundadas. Comprueban que existe una continuidad en
la poltica mundial. La interdependencia militar siempre ha existido y el poder m ilitar es an importante en la poltica mundial
--como lo. prueban la disuasin nuclear y las guerras de Vietnam,
del Medio. Oriente y de IRdia y Paquistn, la influencia sovitica
en Europa Oriental o la norteamericana en el Caribe-. Ms an,
como lo. ha denlostrado la Unin Sovitica, los Estados autoritarios
pueden, en gran medida, controlar las telecomunicaciones y los
intercambios sociales que consideran inconvenientes para sus intereses. Incluso. Estados pobres y dbiles han sido capaces de nacionalizar corporaciones multinacionales; por todo ello, lo.S nacionalistas po.nen en duda que estemos asistiendo a la extincin del
. Estado-nacin.
Ni los modernistas ni los tnidicionalistas disponen de una adecuada estructura para la comprensin de la po.ltica de la interdependencia global.s Lo.S modernistas sealan co.rrectamente los
cambios fundamentales que estn o.curriendo., pero. a menudo suponen, sin un anlisis suficinte, que los avances tecnolgicos y
los aumentos en los intercambios sociales y eco.nmicos llevarn
a un . nuevo mundo. en el que el Estado. -y su control de la fuerza- ya no habr de ser importante.6 Los tradicio.nalistas so.n adictos a mostrar los defecto.s de la perspectiva modernista in~istiendo
en la perduracin de la interdependencia militar; pero les es muy
difcil interpretar con precisin la actual y multidimensional interdependencia econmica, social y ecolgica.
Nuestra tarea en este libro no consiste en argumentar en favor
de las posicio.nes modernistas o tradicionalistas. Dado que nuestra
poca est signada tanto por la co.ntinuidad como por el cambio,
ello sera algo po.CO fructfero. Nuestro. objetivo apunta, ms bien,
a proporcionar los medios para refinar y armonizar la sabidura
que pueda existir en ambas posiciones, mediante el desarrollo. de
una estructura terica coherente para el anlisis po.ltico. de la interdependencia. Desarrollaremos varios mo.delos diferentes, pero.
potencialmente complementarios, un conjunto. de herramientas intelectuales para comprender la realidad de la interdependencia en
la poltica mundial co.ntempornea. Y, lo que es igualmente importante, intentaremos explDrar las condiciones bajo. las que cada .
modelo. tendr mejores probabilidades de producir predicciones
precisas y explicaciones satisfactorias. La poltica mundial con4 Charles Kindleberger, American Business Abroad, Yale University Press,
New Haven, 1969, p. 207.
5 Las expresiones son tomadas de Stanley Hoffmann, HChoices", Foreign
Policy 12, otoo de 1973, p. 6.
6 Por ejemplo, vase Robert Angell, Peace on the March: Transnational
Participation, Van Nostrand. Nueva York, 1969.

LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLTICA MUNDIAL

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tempornea no es una tela sin costuras; es un tapiz confeccionado


con diversas relaciones. En un mundo as, un solo modelo no
puede explicar todas las situaciones. El secreto para llegar a la
comprensin reside en saber cul enfoque --o combinacin de
enfoques- debe emplearse para analizar cada situacin. Nunca
habr nada que reemplace el anlisis cuidadoso de las situaciones reales.
Pero la teora es ineludible; todos los anlisis emplrICOS o
prcticos descansan en ella. Los ejecutores de polticas pragmticos pueden' pensar que no necesitan prestar mayor atencin a las
disputas tericas sobre la naturaleza de la poltica mundial de la
que prestaran a las disputas escolsticas medievales sobre la cantidad de rigeles que podan brincar en la punta de un alfiler. Sin
embargo, el pensamiento acadmico incide en los estadistas, con
profundo resultado para la poltica. No slo son los "hombres
prcticos que se creen muy a ~alvo de cualquier influencia' intelectual", cautivos inconscientes de concepciones creadas "por algn escriba acadmico pocos aos antes", sino que los escribas
han estado desempeando un rol directo en la conformacin de
la poltica externa.7 Conceptos inadecuados y percepciones errneas
de la poltica mundial pueden conducir directamente a una inapropiada -y aun a una desastrosa- poltica nacional.
Fundamentacin y racionalizacin, presentacin sistemtica y
simbolismo, son operaciones que se han entrelazado tanto que es
difcil, aun para los propios formuladores de polticas, desenmaraar la realidad de la retrica. Las teoras tradicionales y clsicas
de la poltica mundial hablaban de un potencial "estado de guerra"
en el que el comportamiento de los Estados se 'encontraba dominado por el constante peligro de un conflicto militar. Durante la
guerra fra, especialmente durante la primera dcada que sigui
a la segunda guerra mundial, esta concepcin, denominada, por
sus creadores como Irealismo poltico", consigui amplia aceptacin por parte de estudiosos y ' practicantes de las relaciones internacionales, tanto en Europa como en Estados Unidos.8 En la
dcada del '60, muchos otros agudos observadores que aceptaban
el enfoque realista lentamente comenzaron a percibir el desarrollo
de nuevos caminos que no se centraban en los aspetos de segu7 John Maynard Keynes, The General Theory 01 Employment, Interest and
Money, Macmillan, Londres, 1957, p. 383.

8 Para la clsica fonnulacin contempornea de realismo poltico, vanse


los trabajos de Hans J. Morgenthau, particulannente Politics Among Nations:
The Struggle lor Power and Peace, Knopf, Nueva York, 1948 y las ediciones
su\)siguientes. De Morgenthau vanse tambin u Another 'Great Debate': The
National Interest of the United States", American Political Science Review 46
diciembre de 1952, pp. 961-88, Y Scientific Man Versus Power Politics, University ef Chicago Press, Chicago, 1946. Una formulacin diferente, pero igualmente notable, de la posicin "realista" puede encontrarse en E. H. Carro
The Twenty Years' Crisis, 1919-1939, 2da. ed., Macmillan, Londres, 1946. Sin
embargo, Carr pone el nfasis en las fuentes econmicas del poder.

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ridad y militares. * La misma percepcin, en las dcadas del '70 o


del '80, probablemente habra llevado a expectativas ms irreales.
Pero cambiarlas por una ' perspectiva igualmente simplista -por
ejemplo, que la fuerza militar es obsoleta y que la interdependencia econmica resulta benigna- habra conducido a otro error
igualmente grave, aunque diferente. ,
Cules son las caractersticas dominantes de la poltica mundial cuando tenemos una interdependencia -particularmente una
interdependencia . econmica- extensiva? 9 s.ie uno de los dos
interrogantes mayores que planteamos en este libro. En el captulo 2 exploramos esta pregunta en trminos generales; en el
captulo 5 y en parte del 7 la investigamos mediante cuatro casos
de estudio y en el captulo 8 examinamos sus implicaciones para
la poltica exterior norteamericana. Para establecer losfundamentos de esos anlisis, en el resto de este captulo definimos -lo que
entendemos por interdependencia, diferenciamos sus variedades
ms importantes y las relacionamos con el concepto de poder,
que contina siendo fundamental para el anlisis de la poltica mundial.
La interdependencia afecta l~ , poltica mundial y el comportamiento de los Estados, pero las ,acciones gubernamentales tambin influyen sobre los modelos de interdependencia. Al crear. o
aceptar procedimientos, normas o instituciones para ciertas cla~
actividades, los gobiernos regulan y controlan las relaciones
transnacionales e interestatales. A estos acuerdos gubernamentales
los denominaremos regmenes internacionales. La s,e gunda pregunta central de este libro es , cmo y por qu cambian los
regmenes , internacionales? El captulo 3 desarr~lla un conjunto
de explicaciones para el desenvolvimiento, y la eventual ,declinacin, de los regmenes internacionales. En el captulo 6 aplicamos
esas explicaciones a los problemas martimos y del dinero y en el
7 las empleamos para entender alguna'~ caractersticas de las relaciones canadiense-norteamericanas y :aus!t~aliano-norteamericanas.
Pero la interdependencia no es simplemente un concepto analtico. Tambin es un mecanismo retrico que emplean p':lblicistas
y estadistas. Para los estadistas, ansiosos de aumentar la cantidad
de gente que se alinee tras sus banderas, ' las palabras vagas , de
gran resonancia son muy tiles. Para el analista, tal vaguedad ' es
el camino hacia una cinaga de confusin. Aptes de que podamos
el~borar ,conceptos aplicables que nos permitan aumentar nuestra

ae

En The Troubled Partnership, Nueva York, McGraw-Hill para el Council


on Foreign Relations, 1965, Henry Kissinger (;liscuta .los problemas de la
alianza con escasas referencias a 'las 'cuestiones econmicas aunque stas
comenzaban a dividir seriamente a los aliados de la OTAN.
9 Para alguna evidencia sobre las tendencias en la interdependencia, vase
Richard Rosecrance y Arthur Stein, HInterdependence: Myth or Reality", World
Politics 26, N'! 1, octubre de 1~73 y Peter J. ,K atzenstein, "International IntE~r
dependence: Sorne Long-Terms Trends arid Recent Changes''; International
Organization 29., N'! 4, otoo de 1975.

LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLTICA , MUNDIAL

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comprenslon de la interdependencia y el cambio de rgimen, debemos desbrozar un camino en medio de la selva retrica. Nuestra
tarea consiste en analizar la poltica de la interdependencia y no
en celebrarla.

LA NUEVA RETRICA DE LA INTERDEPENDENCIA


Durante la guerra fra, Itseguridad nacional" era un slogan que
empleaban los lderes polticos norteamericanos con el fin de
lograr apoyo para sus polticas. La retrica de la ' seguridad nacional justificaba el diseo de estrategias, a un elevado costo, para
, reforzar las estructuras econmica, militar y poltica del "mundo
libre". Tambin proporcion una base racional para la cooperacin internacional 'y apoyo a Naciones Unidas, as como tambin
la justificacin para alianzas, asistencia externa e interven~iones
militares en gran escala.
La seguridad nacional se convirti en el smbolo favorito de
los internacionalistas que propugnaban un aumento de la participacin norteamericana en los asuntos mundiales. La unidad
coordinadora clave de la poltica exterior en la Casa Blanca se
llam Consejo de Seguridad Nacional. La administracin Truman
emple la supuesta amenaza sovitica a la seguridad norteamericana para empujar el prstamo a Gran Bretaa y luego el Plan
Marshall a travs del Congreso. La administracin Kennedy emple el argumento de la seguridatl para promover en 1962 el Acta
de Expansin Comercial. Los presidentes invocaron la 's eguridad
nacional para controlar- ciertos intereses econmicos sectoriales
en el Congreso, en especial aquellos que favorecan polticas comerciales proteccionistas. A los congresistas que protestaban por ,
efectos econmicos adversos en sus distritos o por, el' incremento
de 100s' impuestos, se les asegur -y a su vez se explic lo Iilismo
a los ciudadanos- que "intereses de seguridad nacional" re'"
queran su sacrificio. Al mismo tiempo, ciertos' sectores 'frecuentemente manipularon el simbolismo de ht.seguridad nacional para
sus propios fines, como en el caso de las cuotas 'de importaCin
, de petrleo, impulsadas ' por productores petroleros intern9s en
conjuncin cori sus aliados polticos. lo
El simbolismo de la seguridad nacional fue, en amplia medida,
producto de la guer'r a fra y del intenso sentimiento ' de amenaza
que los norteamericanos experimentaban por entonces. Esta Gonviccin resultaba incrementada por anlisis realistas, que insistan
en ' que la seguridad nacional era el objetivo nacional primario ' y
que ' en la 'poltica iriternacional ,las amenazas a ' la seguridad son
permanentes. El simbolismo de la seguridad nacional, y el modo
10 Vase Robert Engler, The Politics 01 Oil: Private Power and Democratic
Directions, University of Chicago Press. Chicago, 1962.
.

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realista de anlisis que lo apoyaba, no slo ejemplificaba un


cierto tipo de reaccin ante los hechos, sino que tambin ayudaba
a codificar una perspectiva en la cual algunos cambios, en especial aquellos que se orientaban a regmenes radicales en los pases
del Tercer Mundo, parecan hostiles a la seguridad nacional, mientras que los cambios fundamentales en las relaciones econmicas
de. los pases altamente industrializados parecan insignificantes.
En tanto el sentimiento de amenaza a la seguridad, caracterstico de la guerra fra, iba disminuyendo, la competencia econmica externa y los conflictos distributivos internos aumentaron.
La ambigedad intelectual de la "seguridad nacional" se tom
ms pronunciada en la medida en que variadas y a menudo contradictorias formas .de involucramientos encontraron un refugio seguro bajo ese paraguas retrico. l1 En su fantasa de un equilibrio
de poder mundial sobre cinco punto's centrales (Estados Unidos,
la Unin Sovitica, China, Europa y Japon), el presidente Nixon
trat infructuosamente de extender los conceptos realistas tradicionales para aplicarlos tanto al desafo econmico planteado por
los aliados norteamericanos. de posguerra como a las acciones
polticas y militares de la Unin Sovitica y China.
En la misma medida en, que la prolijidad descriptiva de la
perspectiva de la seguridad nacional, dominada por intereses militares, declinaba, lo mismo ocurra con los trminos del poder.
simblico. Esa decadencia no slo reflejaba la creciente ambigedad del . concepto, sino tambin la reaccin norteamericana al
embrollo de Vietnam, a las relaciones menos hostiles con Rusia
y China, producto de la dtente mundial, y al mal uso que hiciera
el presidente Nixon de la retrica de la seguridad nacional en el
caso Watergate. La seguridad nacional tuvo que compartir su posicin de primer smbolo del lxico internacionalista con interdependencia.
A menudo los lderes polticos emplean la retrica de la interdependencia para presentar a este concepto como si -respondiese a
una necesidad natural, como un hecho al que la poltica (y los
intereses sectoriales internos) debieran ajustarse y no como una
situacin ' parcialmente creada por la propia poltica~ Habitualmente sostienen que la interdependencia reduce los .conflictos de
intere~es y que la cooperacin por s sola es la respuesta a los
problemas mundiales.
"Todos estamos' comprometidos en una empresa comn. Ninguna n.acin ni grupo de naciones puede beneficiarse trasponiendo
los lmites que sustentan el crecimiento econmico mundial. Nadie
11 ~'National Security as an Ambiguous Symbol" de Amold Wolfers sigue
el anlisis clsico. Vase su coleccin de ensayos, Discord and Collaboration,
Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1962. El estudio de Daniel Yergin
sobre la emergencia de la doctrina de la seguridad nacional (en lugar del tradicional concepto de defensa) lo pinta como una "idea dominante" en la poca
de la guerra fda. Vase Daniel Yergin, The Shattered Peace. Rise 01 the National
Security .State, Houghton Mifflin, Boston, 1976.
.

LA INTERDE~ENDENCIA EN LA POLTICA MUNDIAL

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logra beneficios basando el progreso en pruebas de fuerza" .12 Estas


palabras pertenecen claramente a un hombre de Estado tratando
de limitar las demandas del Tercer Mundo y promoviendo actitudes pblicas internas, antes que a un anlisis de la realidad contempornea. Para quienes desean que Estados Unidos mantenga
el liderazgo mundial, la interdependencia se ha transformado en
parte de la nueva retrica que debe emplearse--ianto tOnft el nacionalismo econmico e~ el frente interno como contra los desafos externos. Aunque las connotaciones de la retrica de la interdependencia pueden parecer bastante diferentes a las del simbolismo de la seguridad nacional, las dos frecuentemente han
sido empleadas para legitimar el liderazgo presidencial norteamericano en los asuntos mundiales.
Pero la retrica de la interdependencia y el simbolismo de la
seguridad nacional no coexisten con comodidad. En su formula-
cin extrema, la primera sugiere que los conflictos de interese& son
algo anticuadO'il en tanto que el segundo arguye que son, y seguirn siendo, fundamental y potencialmente violentos. La confusin
para discernir qu modelos analticos aplicar a la poltica mundial (como sealbamos antes) es concomitante con la confusin
acerca de las polticas que debiera implementar Estados Unidos.
Ni la retrica . de la interdependencia ni el simbolismo de la seguridad nacional proporcionan pautas confiables para el manejo
. de los problemas planteados por la interdependencia extensiva.
A menudo, los retricos de la interdependencia afirman que,
dado que la supervivencia de la raza humana se encuentra amenazada por peligros provenientes tanto del medio ambiente como
de acciones militares, los conflictos de intereses entre Estados y
pueblos carecen de importancia. Esta conclusin sera viable si
convergieran tres condiciones: un sistema econmico internacional
del que dependieran todos los Es't ados o si la vida bsica de
nuestros sistema ecolgico se viera en peligro; todos los pases
se sintieran vulnerables en grado significativo a semejante catstrofe; y si existiera una nica solucin al problema que no dejara
espacio para el conflicto sobre cnlo rsolverlo y sobre quin de-
biera cargar con los costos. Obviamente, esas condiciones no se
dan todas juntas.
.
Sin embargo, las teoras del equilibrio de poder y de la seguridad nacional resultan muy pobres para el anlisis de los proble- .
mas de la interdependencia econmica o ecolgica. En trminos
tradicionales, la seguridad no es ciertamente el principal problema
que enfrentan los gobiernos. Y dado que la fuerza militar es ineficaz frente a ciertos problemas, la nocin convencional de poder
carece. de precisin. Por lo tanto, put!dert llegar a ser necesarios
12 Secretario de Estado Henry A. Kissinger, Mensaje ante la sexta sesin
especial de la Asamblea General de Nacional Unidas, 15 de abril de 1974, News
ralease, Department of State, Oflice ol Media Services, p. 2. Reproducido en
InteTnational Organization 28, N~ 3; verano . de 1974, pp. 573-83.

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distintos conceptos de poder para enfrentar problemas diversos.


Finalmente, en la poltica de la interdependencja se encuentran
involucrados intereses internos, transnacionales y gubernamentales. Las polticas interna y externa comien,z an a eslabonarse estrechamente. La nocin de inters nacional ----estrella polar de los
tradicionalistas- cada vez opone mayores dificultades para su uso
eficaz. Las mximas tradicionales de la poltica internacional -los
Estados actuarn en funcin de sus intereses nacionales o los ,Estados procurarn maximizar su poder-ose vuelven ambiguas.
No estamos sugiriendo que los conflictos internacionales desaparecen cuando prevalece la interdependencia. Por el contrario,
los conflictos pueden adquirir nuevas formas e incluso 'pueden
incrementarse. Pero las aproximaciones tradicionales para 'l a comprensin de los conflictos en la poltica mundial no , explican con
suficiente claridad el conflicto de la interdependencia. La ' aplicacin de un concepto y de una retrica equivocados conduce a
un anlisis errneo y a una mala poltica.
~

LA INTERDEPENDENCIA COMO CONCEPTO


ANALTICO
.
En lenguaje comn, dependencia significa un estado en que se
es determinado o significativamente afectado por fuerzas externas.
Interdependencia, en su definicin ms simple, significa dependencia mutua. En poltica mundial, interdependencia se refiere a situaCiones caracterizadas por efectos recprocos entre pases o entre
actores en ' diferentes pases.
A .menudo, . estos efectos resultan de intercambios internacion~les (flujos de dinero, bienes, personas .y mensajes que trasponen
las fronteras internacionales). Tales intercambios se incrementaron dramticamente a partir de la segunda guerra mundial: "Las
dcadas recientes revelan ' 'una tendencia general hacia diversas
formas de interconexin humana por encima de las fronteras nacionales que se duplica cada diez aos"}3 Pero esta interconexin
no es lo mismo que la interdependencia. Los efectos del intercambio sobre la interdependencia dependern de las limitaciones,
o' costos, que impliquen. Un pas que importe todo su petrleo
probablemente ser ' ms dependiente de un continuo flujo de
combustible que lo que puede serlo otro pas que importe pieles,
joyas y perfume (aun por un valor monetario similar) ;el ininterrumpido acceso de estos bienes suntuarios no lo har tan depen diente. Donde existen efectos de costo recproco en los intercambios (aunque no necesariamente simtricos), hay interdependencia.
Cuando las interacciones no implican efectos de costo significatit3 Alex Inkeles, "The. Emerging Social Structure of the World", World
Politics 27, julio de 1975, p. 479.

LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLTICA MUNDIAL

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vos, simplemente ' hay interconexin. La diferenciacin es vital si


qlH:remos entender la poltica de la interdependencia.
Los efectos de costo deben ser impuestos directa e intencionalmente por otro aGtor (como en el caso de la interdependencia
estratgica sovitico-no'r teamericana, que deriva de la ar nenaza
mutua de destruccin nuclear). Pero algunos efectos de costo no provienen directa o intencionalmente de otros actores. Por
ejemplo, las acciones colectivas pueden ser necesarias para evitar el desastre de una alianza (cuyos miembros son interde, pendientes), de un sistema econmico internacional (que puede
enfrentar el caos en virtud de la ausencia de coordinacin ms
que por la malevolencia de alguno de sus integrantes) o de un
sistema ecolgico amenazado por el gradual incremento de los
efluentes industriales.
No limitamos el trmino interdependencia a situaciones de
beneficio 'mutuo. Tal definicin supondra que el concepto slo es
til analticamente donde prevalece la perspectivamodemist del
mundo: es decir, donde las amenazas de intervencin militar son
escasas y los niveles de conflicto bajos. Excluira de la nocin de
interdependencia casos de dependencia mutua, tales como la interdependencia estratgica entre Estados Unidos y la Unin Sovitica. Ms an, resultara muy ambiguo establecer si las relaciones ,entre los pases industrializados y los menos desarrollados
debiera considerarse como interdependencia o no. Su inclusin
dependera de un juicio subjetivo que determinara si las relaciones son "mutuamente beneficiosas".
Puesto que deseamos evitar argumentaciones estriles acerca
de si ,un determina,do conjunto de relaciones puede caracterizarse
como ,interdependencia o no y dado que procuramos emplear el
concepto de interdependencia para integrar, antes que para dividir, los enfoques modernista y tradicional, optamos por una definicin ms amplia. Nuestra perspectiva implica que las relaciones
interdependientes siempre implicarn costos, dado que la interdependencia reduce la autonoma; pero es imposible determinar
a priori si los beneficios de una relacin sern mayores que los
costos. Esto depender tanto de los valores que animen a los actores como de la naturaleza de la relacin. Nada asegura qll:e las
relaciones que denominamos lIinterdependientes" puedan caracterizarse como de beneficio mutuo.
.
Se pueden adoptar dos perspectivas distintas para analizar los
costos ' y los beneficios de una relacin interdependiente. La primera se centra en las ganancias p prdidas comunes de las partes
en cuestin. La otra pone el nfasis en las ganancias relativas y
en: la distribucin de los temas ' en cuestin. Los economistas
clsicos ' adoptaron el primer enfoque para formular su aguda
apreciacin sobre las ventajas comparativas: que un comercio internacional sin distorsiones siempre arrojar en todas partes beneficios netos. Desafortunadamente. una concentracin exclusiva

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sobre las ganancias conjuntas puede escamotear el segundo punto


clave: Cmo se dividen esas ganancias? Muchos de los aspectos
polticos cruciales de la interdependencia giran en tomo a la vieja
pregunta de la poltica: quin consigue qu?
Es importante estar en guardia contra el supuesto de que las
medidas que incrementan las ganancias conjuntas en una relacin,
de algn modo conseguirn liberarse de los conflictos distributivos.
Las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales pugnarn por aumentar sus cuotas de ganancias en las transacciones,
aun cuando ambas obtengan un enorme provecho de la relacin.
Los gobiernos exportadores de petrleo y las compaas petroleras
multinacionales, por ejemplo, compartieron el mismo inters por
obtener precios altos para el petrleo; pero tambin mantuvieron
conflictos sobre la cuotificacin de los beneficios obtenidos.
Por lo tanto debemos ser prudentes ante la perspectiva de que
la ascendente interdependencia estara creando un nuevo mundo
feliz de cooperacin que reemplazara al viejo y deficiente mundo
de los conflictos internacionales. Como lo sabe cualquier padre
con hijos pequeos, hacer un pastel ms grande no es suficiente
para terminar con las disputas sobre el tamao de las porciones.
Un enfoque optimista pasara por alto los usos de la interdependencia econmica y aun ecolgica en el campo de la competencia
poltica internacional.
La diferencia entre la poltica internacional tradicional y la
poltica de la interdependencia econinica y ecolgica
consiste
en .la diferencia entre un mundo de "suma cero" (donde la ganancia de una parte significa una prdida para la otra) y los juegos
lino suma cero". La interdependencia militar no necesita ser suma
cero. En realidad, los aliados militares procuran que la interdependencia proporcione un aumento de la seguridad para todos;
Incluso el equilibrio de poder de distintas situaciones no necesita
ser de suma cero. Si una de las partes procurara quebrar el
statu quo, -entonces su ganancia se producira a expensas de otra
parte. Pero si la mayor parte ~ todos- de los integrantes desean
un statu quo estable, pueden conseguir beneficios comunes si
entre todos mantienen el equilibrio de poder. Por el contrario,
la poltica de la interdependencia econmica y .ecolgica implica
competencia, incluso en los casos en que la cooperacin prometa
amplios beneficios netos. Existen importantes continuidades, as
como marcadas diferencias, entre la tradicional poltica de la seguridad militar y la poltica de la interdependencia econmica
y ecolgica.
Tambin debemos ser cuidadosos de no definir la interdependencia completamente en trminos de situaciones de dependencia
mutua equilibrada. Son las asimetras en la dependencia los
factores que ms probablemente han de proporcionar fuentes
de influencia a los actores en sus manejos con los dems. Los
actores menos dependientes a menudo se encuentran en situacin

no

LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLTICA MUNDIAL

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de usar las relaciones interdependientes como fuentes de poder en


la negociacin sobre un tema y tal vez hasta para incidir en otras
cuestiones. En el otro extremo de la pura simetra se encuentra la
pura dependencia (a veces encubierta con la denominacin de interdependencia); pero esto es tambin raro. Muchos casos se encuentran entre estos dos extremos. Y all es donde reside el corazn
del proceso de negociacin poltica de la interdependencia.

PODER E INTERDEPENDENCIA
El poder siempre ha sido un concepto elusivo tanto para los estadistas como para los analistas de la poltica internacional; en la
actualidad se ha tornado an ms escurridizo. El punto de vista
tradicional consideraba que el poder militar dominaba a tod as las
dems fonnas y que el Estado que contaba con mayor poder militar
controlaba los asuntos mundiales. Pero las fuentes que producen
poder se han vuelto ms complejas. Para un observador astuto lila
posguerra ha asistido a una transformacin radical en los elementos, empleos y logros del poder".14 Y Hans Morgenthau, autor del
ms influyente texto sobre poltica internacional, en su reaccin
a los acontecimientos de comienzos de la dcada del '70 lleg tan
lejos como para anunciar un corte histrico sin precedentes en
las relaciones funcionales entre el poder poltico, militar y econmico puesto de manifiesto en la posicin por parte de pases
militarmente dbiles de " un control monoplico o casi monopIico de materias primas esenciales para la vida de las economas
desarrolladas" .15
El poder puede pensarse como la habilidad de un actor para
conseguir que .otros hagan algo que de otro modo no haran (y a
un costo aceptable para el actor que promueve la accin). El poder tambin puede concebirse en trminos de control sobre los
resultados. En cualquiera de los dos casos, la caracterizacin no
es sencilla. 16 Podemos considerar los recursos de poder iniciales
que otorgan a un actor una capacidad potencial o podemos tomar
en cuenta la influencia real del actor sobre los patrones de resultados. Cuando decimos que la interdependencia asimtrica puede ser
una fuente de poder estamos pensando el poder como el con,trol sobre los recursos o como el potencial para afectar los resultados. Un
actor menos dependiente en una relacin, a menudo cuenta con
un recurso poltico significativo, porque los cambios en la relain (que el actor puede iniciar o amenazar con ellos) sern meHoffmann, "Notes on the Elusiveness of Modern Power", p. 183.
Hans J. Morgenthau, "The New Diplomacy of Movement", Encounter 3,
N'! 2, agosto de 1974, p. 56. Este punto de vista, que nos parece equivocado, no
encaja muy bien con la tradicin del realismo.
16 Vase Jeffrey Hart, "Dominance in International Politics", International
Organization 30, primavera de 1976.
14

15

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nos costosos para ese actor que para sus socios. Sin embargo, esa
ventaja no garantiza que los recursos polticos otorgados por asimetras favorables llevarn a similares patrones de control sobre
los resultados. Raramente se produce una relacin de uno a uno
entre el poder medido mediante cualquier tipo de recursos y el
poder medido por los efectos sobre los resultados. La negociacin
poltica es el medio usual de traducir la potencialidad a los efectos
y a menudo se pierde buena parte en la traduccin.
Para entender el papel del poder en la interdependencia, debemos distinguir entre dos dimensiones: sensibilidad y vulnerabilidad. Sensibilidad implica grados de respuesta dentro de una estructura poltica (con qu rapidez los cambios en un pas ocasionan cambios, con determinado c~to, en otro pas y cul es la
magnitud de ese costo?). Puede medirse no meramente por el volumen de los flujos que trasponen las fronteras, sino tambin por
los efectos de costo de los cambios en las transacciones sobre las
sociedades o los gobiernos. La sensibilidad de la interdependencia
se crea mediante interacCiones dentro de un marco de polticas.
La sensibilidad supone que el marco permanece invariado. El
hecho de que un conjunto de polticas permanezca constante
puede reflejar la dificultad para formular nuevas polticas en un
corto plazo o tambin el compromiso con cierto patrn de normas internas o internacionales.
Un ejemplo de dependencia de sensibilidad es el modo en que
Estados Unidos, Japn y Europa occidental resultaron afectados
por el incremento de los precios del petrleo en 1971, en 1973-74
y en 1975. En ausencia de nuevas polticas, que podran haber demorado en implementarse muchos aos o dcadas, la sensibilidad
de esas economas estaba en funcin del mayor costo del petrleo
extranjero y de la proporcin que importaban. Estados Unidos '
result menos sensible que Japn al alza de los precios del petrleo, porque una menor proporcin de sus necesidades petroleras
dependa de la importacin; pero' el rpido incremento de los
precios y las largas 'filas en las estaciones de servicio demostraron
que Estados Unidos tambin era sensible al cambio 'externo. Otro
ejemplo de la interdependencia de sensibilidad lo proporciona la:
situacin monetaria internacional previa al 15 de agosto de 1971.
Dadas las limitaciones creadas por las normas del Fondo Monetario Internacional, los gobiernos europeos eran sensibles a los
cambios en la poltica monetaria norteamericana y Estados Unidos era sensible . las ' decisiones ' europeas acerca de si reclamar
'ano la conversin de dlares en oro.
La interdependencia de sensibilidad puede ser tanto social o
poltica como econmi~, * -Por ejemplo, existen "efectos de conta Dado que nos referimos a la sensibilidad de las economas y polticas
entre s, y no s6lo a las sensibilidades derivadas de precioso de tasas de
inters segn el modo de los economistas, nuestra ' defiriici6n es consistente,

LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLTICA MUNDIAL

I 27

gio" sociales, tales como la trivial pero rpida diseminacin de


la moda del u streaking" desde la sociedad norteamericana a la
europea en 1974 o, ms significativamente, el modo en que el desarrollo de los movimientos estudiantiles radicalizados' a fines de la
dcada del '60 se revitalizaba ante el conocimiento en otras partes de aquellas actividades. Al presentar vvidamente el tema del
hambre en el sudeste asitico a los europeos y norteamericanos
cuando estos ltimos se sentaban a cenar, la televisin ciertamente contribuy a aumentar la atencin y la preocupacin por
el problema en las sociedades europeas y norteamericana. La sensibilidad a un problema semejante puede reflejarse en manifestaciones o en otras acciones polticas, aunque no se tome ninguna
medida concreta para paliar la miseria (con lo que no resultar
ninguna sensibilidad econmica).
Sin embargo, emplear la palabra interdependencia para referirnos solamente a la sensibilidad ensombrece algunos de los ms
importantes aspectos polticos de la dependencia mutua}1 TambIn debemos considerar cmo se modificara la situacin si el
marco de polticas pudiera cambiar. Si se dispusiera de ms alternativas y fueran posibles nuevas y muy diferentes polticas,
cul sera el costo que insumira el ajuste a los cambios externos?
En el petrleo, por ejemplo, lo que importa no es solamente la
proporcin de necesidades propias que debe ser importada, sino
las altern~tivas a la importacin ~e energa y los costos que ells
implican. Dos pases que importen un 35 % del petrleo que consumen parecen igalmente sensibles al aumento de los precios;
pero si uno de ellos pudiera recurrir a fuentes energticas internas a un costo moderado, el otro pas resultara mucho ms vulnerable. La dimensin de vulnerabilidad de la interdependencia
se apoya en la disponibilidad relativa y en el costo de las alternativas que los actores deben encarar.
.
Bajo el rgimen monetario de Bretton Woods, durante la dcada del '60, tanto Estados Unidos como Gran Bretaa era sensibles a las decisiones de especuladores extranjeros o de bancos
centrales orientadas a la modificacin de los activos en .dlares o
libras esterlinas, respectivamente. Pero Estados Unidos era menos
vulnerable que Gran Bretaa porque tena la opcin (que ejerci
en agosto de 1971) de cambiar las normas del sistema si consideraba que los costos eran aceptables. Las capacidades subyacentes de Estados Unidos redujeron su vulnerabilidad y, por lo tanto,
tornaron menos seria, en el plano poltico, su sensibilidad.
En trminos de costos de la de.p endencia, la sensibilidad significa una contingencia ante los efectos de costo impuestos desde
pero difiere de la de Richard Cooper, The Economics 01 Interdependence,
McGraw-Hill, Nueva York, 1968.
17 Kenneth Waltz, uThe Myth of Interdependence", en Charles Kindleberger, ed., The International Corporation. MIT Press, Cambridge, Massachusetts,
1970.

28

I ROBERT O.

KEOHANE y JOSEPH S. NYE

FIGURA 1.1 Sensibilidad de tres


pases (en el supuesto de que
las polticas no cambien)

~,

----B

...

s.

fIJ

TI

FIGURA 1.2 Vulnerabilidad de tres


pases (en el supuesto de que
las , polticas cambien)

Tiempo

T2

T3

d
,'O

...

s.

.'.

fIJ

T4

Ts

.s

TI

T2

T3

T4

Ts

Tiempo

afue~t

antes que se puedan modificar las polticas para tratar de


cambiar la situac,in. La vulnerabilidad puede definJrse ~Il10 .la
desventaja de un acto:- que contiri\i experrrrientando costos imptiestos "por'-' acontecirriientos externos aun despus de haber modifica-do- 'las polticas. Dado que es habitualmente difcil modificar
con-"rapiaei -1~ti)olticas, los efectos inmediatos de los cambios
externos generalmente reflejan sensibilidad arite la dependencia. '
La' dependencia a la vulnerabilidad slo , puede medirse por el
c'o sfo"qe'-unplcan los ajustes efectivos a un medio que ha cam:oaooauranfe"-Cetto ' lapso'- de" tiempo.
, Permiasenos' 'listrar' 'grflcainente esta diferenciacin imaginando tres pases que deben enfrentar simultneamente un acontecimiento externo que les impone costos; por ejemplo, la situa-'
cin que afrontaron los pases consumidores de petrleo cuando
los productores aumentaron los precios.
La Figura 1.1 indica la sensibilidad de los tres pases a los
costos impuestos por semejante cambio externo. Inicialmente, el
pas A manifiesta una sensibilidad algo mayor que el pas B y mucho ms sensibilidad que e. Con el tiempo, la sensibilidad de e
decae incluso sin cambio alguno en la poltica. Este cambio puede
ser causado por el aumento de precios en el pas e, el que gradualmente reduce el consumo de petrleo y, por lo tanto, la importacin. La sensibilidad total de cada pas durante el perodo
examinado por el grfico est represent~da por la sup~rficie que
. queda bajo la lnea respectiva.*
* fi).lestro ejemplo es deliberadamente simplificado. Entre otras cosas, los
costos de la situacin expuesta en ltimo trmino, por supuesto que podran
haber sido reducidos mediante una apropiada tasa de descuento.

LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLTICA M UNDIAL

I 29

Supongamos ahora que alteramos el cuadro y que cada pas


tra ta de cmb~r. sus polticas a los efectos de reducir los costos
i mp.!:lestos~or l s acciQDe~~:Kternas.En nuestro ejemplo' d el petrleo, ese intento poda revestir la for ma de una decisin que aceptara los altos costos internos del racionamiento o el desarrollo de
fuentes energticas propias, tambin a alto costo. El monto de
estos costos y la voluntad poltica de asumirlos vendra a ser la
medida de la vulnerabilidad. !:-a vulnerabilidad de un pas como
Japn surge primariamente del hecho de que los Tecursos.fsic~s
del pas no permiten escapar a la situacin sin costos drsticos.
Para otros pases, como Estados Unidos, la vulnerabilidad fsica
no es tan grande, pero l~s limitaciones sociopoltica~ deL .c ambio
pQltico p~eden causar vulnerahilidad. Por ejemplo, los esfuerzos
norteamericanos para formular una nueva poltica energtica a
partir de 1973 fueron enlentecidos por la falta de consenso interno
sobre el problema.
En la figura 1.2, al representar la vulnerabilidad, podemos ver
que I~ vulnerabilidad del pas A es mucho menor que su sensibilidad. l!J~ cambio de poltica al comienzo del segundo perodo permite a ese pas. durante el tercer perodo, reducir los costos impuestos por el cambio ext~r..n0 hasta un punto en que prcticamente desaparece la incideQ.~!~l La decreciente disminucin de la vulnerabilidad del pas A reflejara una eficaz poltica que lo convertira en un pas con autoabastecimiento, actual o . potencial, en
petrleo. Por ejemplo, puede poseer nuevas fuentes energticas
que podran ser desarrollad~s por el gobierno. B y e son menos
capaces de modificar sus respectivas situaciones mediante un
cambio de polticas, por lo que continuarn siendo vulnerables a
los costos impuestos por los acontecimientos externos.
La sensibilidad de los tres pases durante el tiempo del primer
acontecimiento e'x terno no es, por lo tanto, la misma que su vulnerabilidad en el mismo perodo. La medicin de los efectos inmediatos de los cambios no indicar precisamente sensibilidades
de largo plazo (tngase presente que la sensibilidad de e declina
naturalmente con el paso del tiempo), y probablemente sern menos precisas an en el registro de la~ .._yglp:~~~l?ili4ades de ~a.~go
plazo, las que dependern de la voluntad poltica, de la capaciertiva
la_..disponiblidad
diido
-_.. g_....-.......
,...,._.__..._. .-
,. ,~...',d
-_.....
'. .. ....'-'"_ ........ , de recursos.
. En nuestro
ejemplo, aunque el pas A es ms sensible que el pas B, en cambio resulta mucho menos vulnerable.
La vulnerabilidad es particularmente importante para entender la estructura poltica de las relaciones de interdependencia.
En cierto sentido, permite focalizar los actores que son "los definidores de la clusula ceteris paribus", que establecen las reglas del
juego}8 La vulnerabilidad es claramente ms relevante que la sen18 Vase Anthony Lanyi, "Poltical Aspects of Exchange-Rate Systems", en
Richard Merrit, ed., Communications in lnternational Politics, University oi

30 I

ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE

sibilidad; se observa, por ejemplo, al analizar la poltica de materias primas tal como. se dio en la supuesta transformacin del
poder tras 1973. Demasia~o a menudo, un alto porcentaje de importacin de materias primas es considerado como un ndice de
vulnerabilidad, cuando en s mismo slo sugiere que la sensibilidad puede ser alta. La pregunta clave para determinar la vulnerabilidad consiste en saber con cunta eficacia las nuevas polticas
podrn aportar suficientes existencias de las materias primas necesarhls (o similares) y -a qu costo. El hecho de que Estados Unidos
importe apt"xtmadamente el 85 % de la bauxita que consume no
indica vulnerabilidad norteamericana a las acciones de los exportadO'res de bauxita, al menos hasta que sepamos cunto costara
(en tiempo y en dinero) conseguir sustitutos.
La vulnerabilidad se aplica tanto a las relaciones sociopolticas como a las poUtico-econmicas. La vulnerabilidad de las sociedades a los movimientos radicales transnacionales de fines de los
'60 dependa de sus capacidades para ajustar las polticas nacionales
a los efectos de enfrentar el cambio y reducir los costos de los desrdenes. Cuando Suecia criticaba la poltica . norteamericana en
Vietnam, su vulnerabilidad a una posible suspensin norteamericana de los contactos culturales habra dependido del xito con que
lograra adaptar su poltica a 'la nueva situacin. El intercambio de
profesores y turistas poda ser tentado desde alguna otra parte? 19
Permtasenos volver a los efectos sobre Estados Unidos del
hambre en el sudeste asitico. La vulnerabilidad de una administracin norteamericana a las protestas internas por la f~1ta de una poltica de asistencia alimentaria dependera de la facilidad con l.a que
pudiera ' ad'aptarla polffiC'a ' (-p0r ~ ejeipTo/ ' enviando ms cereales a
la India) sin incurrir en otros altos costos polticos o econmicos.
De qu modo esta distincin nos ayuda a entender las relaciones que existen entre interdependencia y poder? Claramente,
indica que la sensibilidad ser menos' importante qu.e, l~ vqlI.lerabilidad para' proporcionar ' te"Cl'IrSUs- de poder a los actores. Si un
actor puede reducir' sus costos' 'm ediante hi' modificacin de su
poltica, tanto interna cO'mo internacional, los ndic;es de sensibilidad nO' sern una buena gua sobre sus recursos de poder.
Consideremos el comercio de productos ,agrcolas entre Estados Unidos ' y la Unin Sovitica desde 1972 a 1975. Inicialmente la
economa norteamericana era altamente se~sible a las compras soviticas de cereales; los precios aumentaban dramticamente en
Estados Unidos. La Unin Sovitica tambin fue sensible a la disIllinois Press, Urbana, 1972, para un examen del modo terico de enfrentar
tales cuestiones empleando matrices redituables. ' Para un ms reciente esfuerzo sobre lineamientos similares vase Richard N. Cooper, "Prolegomena
to ' the Choice of an International Monetary System", Internation,al Organization 29, N'? 1, invierno de 1975, pp. 63-98.
19 Vase Barbara Haskell, HRecent Swedish-American Relations: Sorne
Analytical Observations", lnternationella studier 1, Estocolmo, 1976, pp. 3032.

LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLTICA MUNDIAL

I 31

ponibilidad de stocks de cereales excedentes en Estados Unidos,


dado que su ausencia podra haber producido implicaciones tanto
de poltica interna como econmica. Sin embargo, las vulnerabilidades asimtricas favorecieron notoriamente a Estados Unidos, da. do que sus alternativas de vender cereales a la Unin Sovitica
(tales como el almacenamiento gubernamental, precios internos
ms bajos y ms asistencia alimentaria externa) fueron ms a tractivas que la nica alternativa bsiCa sovitica de comprarle a los
norteamericanos (faenar los s tocks de ganado y reducir el consumo de carne). As, en la medida en que el gobierno de Estados
Unidos pudo mantener un control coherente sobre esta poltica
-es decir, en tanto los grupos econmicos que apostaban a la
expansin comercial no la controlaron-, el comercio agrcola pudo
ser usado como una herramienta ms en la puja poltica con la
Unin Sovitica.
La interdependencia de vulnerabilidad incluye la dimensin
estratgica que la interdependencia de sensibilidad omite, ,pero
sto no significa que la sensibilidad sea polticamente nlenos importante. El rpido crecimiento de la sensibilidad a menudo lleva
a la queja sobre la interdependencia y los esfuerzos polticos para
contrarrestarla, especialmente en pases con sistemas polticos
pluralistas. Obreros textiles, metalrgicos y de la industria, consumidores de petrleo y conservadores preocupados por los movimientos radicales originados en el exterior, concuerdan en reclamar al gobierno polticas que protejan sus intereses. Sin embargo, los implementadores de polticas y los analistas polticos
deben examinar los .modelos subyacentes de interdependencia de
vulnerabilidad cuando deciden sobre estrategias. Qu pueden
hacer y a qu costo? Y, a su vez, qu pueden hacer los otros actores y a qu costo? Aunque los modelos de sensibilidad interdependiente pueden explicar dnde aprieta el zapato, una poltica debe
basarse sobre un anlisis de las actuales y potenciales vulnerabilidades. El intento de manipular interdependencias asimtricas de
sensibilidad sin tomar en consideracin los patrones subyacentes
de vulnerabilidad es probable que fracase . .
Sin embargo, la manipulacin de las vulnerabilidades econmicas osocipolticas . tambin implica riesgos. Las estrategias
de manipulacin de la interdependencia muy probablemente conduzcan al surgimiento de contraestrategias. Adems, debe tenerse
presente siempre que ~t.ppqer... mUjj.a r_ctOQ1ina.,al .poder.ecQnmico
el1,_~L~~~_!!.9.:~ ~.~... 9.'!..~Jgs. !!l~~_!,~~_. ~~.q.~<?!p-icos por s solos ~_o~ ciertam_~!~.jn~n~~~.._~.OI!1r....~tj~Jn121~_,,~H~ri.Q... de~ - la. .fuerza .. militar. As,
incluso la eficaz manipulacin de la interdependencia 'asimtrica
dentro de un rea no militar puede suscitar ',el riesgo de una
contramedida militar. Cuando Estados Unidos explot la vulnerabilidad japonesa a un embargo econmico en 1940-41, Japn contratac con el bombardeo a Pearl Harbor y Filipinas. Pero usualmente las acciones nlilitares son muy costosas; y. para muchos ti- .

32 I

ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE

pos de acciones, esos costos han subido aceleradamente durante


los ltimos treinta aos.
La tabla 1.1 muestra los tres tipos de interdependencia asimtrica que hemos estado examinando. La columna Nivel de predominio indica que lo~ recursos de poder proporcionados por la interdependencia militar predominan sobre aquellos provenientes de
la vulnerabilidad no militar, la que, a su vez, predomina sobre los
proporcionados por las asimetras en sensibilidad. El ejercicio de
formas de poder ms dominantes implica mayores costos. As, en
relacin al costo, no existen garantas de que los medios militares
sean ms eficaces que los econmicos para lograr un propsito
dado. Sin embargo, es de esperar que en la medida en que los intereses en juego se tornen ms importantes,- los actores tendern
a emplear recursos de poder que se ubicarn ms alto en los niveles de predominio y de costo.
El desplazamiento de un recurso de poder a otro ms eficaz
(aunque ms costoso) ser ms probable donde exista una sustancial incongruencia entre la distribucin de los recursos de poder
en una y otra dimensin. En tal situacin, la disminuida posicin
de poder de uno de los actores puede ser mejorada levantando el
nivel en que se maneja la controversia. Por ejemplo, en un acuerdo
de explotacin, una compaa petrolera multinacional puede parecer en mejor posicin para la negociacin que el gobierno anfitrin. El acuerdo puede permitir a la compaa que fije el nivel de
extraccin -y el precio- del petrleo producido, con lo que los
ingresos del gobierno se vuelven sen~ibles a las decisiones de la
compaia. Pero tal situacin es intrnsecamente inestable, dado
que el gobierno puede ser ms fuerte en el campo de la vulnerabilidad. Una vez que el pas ha determinado que se reserva el derecho de modificar unilateralmente el acuerdo, el control de la situacin queda en sus manos. Cualquier intento por parte de la compaa en el sentido de aprovecharse de su mejor posicin en el
campo de la sensibilidad, sin reconocer su debilidad en el nivel
de la vulnerabilidad (y mucho menos en el nivel de la fuerza militar), muy probablemente terminar en un desastre.
Concluimos que un til comienzo en el anlisis poltico de la
interdependencia internacional puede ser la consideracin de las
interdependencias asimtricas como fuentes de poder entre los
actores. Semejante estructura puede aplicarse a las relaciones
entre actores transnacionales (como las corporaciones multinacionales) y a los gobiernos, asimismo como a las relaciones interestatales. Diferentes tipos de interdependencia llevan a la influencia
poltica potencial, aunque bajo distintas limitaciones. La interdependencia de sensibilidad puede proporcionar las bases para una
influencia poltica significativa solamente cuando las reglas y normas efectivamente pueden darse por sentadas o en el caso de que .
fuera prohibitivamente costoso para los estados insatisfechos el
rpido cambio de sus polticas. Si un conjunto de normas coloca

I 33

LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLTICA MUNDIAL

TABLA 1.1

INTERDEPENDENCIA ASIMTRICA Y SUS USOS

Fuente de
int erdependencia

Nivel de
predominio

Nivel de
costo

Militar (costo del


empleo de la
fuerza militar)

Usada en situaciones
extremas o contra
adversarios dbiles cuando
los costos pueden ser '
escasos.

Vulnerabilidad
no militar
(costo de la
prosecucin
de polticas
alternativas)

Usada cuando las


limitaciones normativas
son bajas y las normas
internacionales no se
consideran obligatorias
(incluyendo relaciones no
militares entre adversarios
y si tuaciones de alta
conflictividad entre socios
cercanos y aliados).

Uso contemporneo

Sensibilidad
no militar
(costo del cambio
en el marco de
las polticas
cxis ten tes)

Un recurso de poder en
el corto plazo o cuando
las limitaciones normativas
son altas y las normas
in ternacionales
obligatorias. Limitado,
dado que se imponen altos
costos, los actores en
desventaja pueden
formular nuevas polticas.

a un actor en una posicin desventajosa, el actor probablemente


tratar de cambiar esas normas si puede hacerlo a un costo razonable. As, la influencia derivada de asimetras favorables en el
campo -de la sensibilidad es muy limitada cuando las asimetras
subyacentes en el campo de la vulnerabilidad ,son desfavorables.
Del mismo modo, si un estado exacerba su vulnerabilidad econmica, puede intentar el empleo de la fuerza militar para tratar
de componer esa situacin, tal como hizo Japn en 1941; o puede
amenazar sutilmente con el empleo de la fuerza, como hizo Estados
Unidos en 1975, cuando se encaraba la posibilidad de nuevos embargos petroleros. Pero en muchas situaciones contemporneas, el
empleo de la fuerza es tan costoso, y la amenaza de su empleo tan
difcil de creer, que la estrategia ,militar resulta un acto de desesperacin.
Pero sta no es toda la historia del poder y la interdependencia. Tm....i.mp_ot:.l'lnt~ . J~om.Q_..e.nt~nde.(." el_modo....en . ..que.Ja,,_.manillpls;l,-,g~_.la..jn.t.e.r.de_pende.ncia .puede._.ser.. un ..instrumento-..de--PQ..
der, resulta establecer los lmites de ese instrumento. Lainterde-

',. .......--

..... ,~........_.,_.".,., ...... .<>!_'~'~'\:>'"1"_"'''''''''''' .''''''''''Wo,. " ... _,,_.,....... I''~ ' ._ ....._

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....-..-._. _, . _. . ...._. __

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..... ". __ _. . ........ ~ .,. .~ ......... _ _

34 ' 1 ROBERT

O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE

pendencia asimtrica por s misma no puede explicar los resultados de las negociaciones, incluso en las tradicionales relaciones
entre los estados. Como dijimos antes, el poder medido en trminos de recursos o de potencial puede parecer diferente del poder
medido en trminos de influencia sobre los resultados. Tambin
debemos considerar su "traduccin" .e fectiva en los procesos de
negociacin poltica. Una de las razones ms importantes para
ello consiste en que el compromisO' del estado ms dbil puede ser
mucho mayor que el del socio fuerte. El actor ms dependiente
puede estar (o parecer) ms expuesto al sufrimiento. En el nivel
poltico-militar, 'el intento de Estados Unidos de coaccionar a
Vietnam del Norte proporciona un ejemplo obvio.
Este punto subsiste aun en las relaciones interestatales ms
cooperativas. En las relaciones canadiense-norteamericanas, por
ejemplo, el empleo, o la amenaza de emplear, la fuerza se halla
virtualmente excluido de toda consideracin por parte de ambas
partes. El hecho de que Canad tenga menos capacidad militar que
Estados Unidos no significa un .obstculo mayor en el proceso de
negociacin. Los canadienses pueden aprovecharse de su mejor
posicin en aspectos econmicos tales como la exportacin de petrleo y gas natural, sin temor de represalias militares por parte
de Estados Unidos. Ms an, otras condiciones de la interdependencia internacional contempornea tienden a limitar las habilides ' de los estadistas para manejar la interdependencia asimtrica.
Los Estados pequeos, en especial, pueden tener mayor .unidad poltica interna que los grandes. Aunque el Estado ms poderoso
pueda ser menos dependiente en trminos de conjunto, puede estar ms disgregado internamente, con lo que su coherencia se ver
reducida por los conflictos de intereses y las dificultades de
coordinacin dentro de su propio gobierno.
Examinaremos ms detalladamente esta cuestin en el captulo 7, cuandO' analicemos nuestros descubrimientos sobre las relaciones canadiense-norteamericanas entre 1920 y 1970. Lo que
hemos dicho debe ser suficiente para in4icar que no esperamos
que de una , medida determinada de poder potencial, tal como la
interdependencia asimtrica, puedan predecirse cO'n precisin los
xitos O' fracasO's de los actores para incidir sO'bre los -resultados.
Esta medida propO'rciona meramente una primera aproximacin
a las .ventajas iniciales de la negociacin. Si las predicciones basadas en mO'delos de interdependencia asimtrica son incorrectas,
se deben buscar concienzudamente las razones. A menudo se hallarn en el prO'cesO' de negociacin que traduce los recursos de
pO'der en pO'der sO'bre los resultados.

LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLTICA MUNDIAL

I 35

CAMBIO DE RGIMEN INTERNACIONAL


Para en tender el concepto de interdependencia y su relevancia
para el concepto de poder, es necesario responder la primera, y
m s "importante, pregunta de este lib ro, cules son las caractersticas de la poltica mundial bajo condiciones de interdependencia
extensiva? Pero, como hemos sealado, las relaciones de interdependencia a menudo ocurren dentro de -y pueden ser efectadas . por- iede~ de reglas, normas y procedimientos que regulan
los comportamientos y controlan sus efectos. Nos referimos a los
conjuntos de acuerdos gubernamentales que . afe'c tan las. rela.cioiis 'de "interdependencia conocidos como regmeneslnternacionates. At.l1'lque no tan obvia como el proceso de negociacin poltica,
nuestra' segunda pregunta importante es igualmente importante
para entender el poder y la interdependencia: cmo y por qu
cambian los regmenes?
En la poltica mundial, las normas y los procedimientos no
son ni tan completas ni tan obligatorias como en los sistemas pOlticos internos; las instituciones tampoco son tan poderosas ni
tan autnomas. '''Las reglas de juego incluyen algunas normas nacionales, algunas. normas internacionales, algunas normas privadas
y amplias zonas donde no existen normas 'en absoluto".20 La debilidad de las organizaciones internacionales y los problemas de
la obligatoriedad del derecho internacional a veces despistan a los
observadores y los llevan a pensar que los regmenes internacionacionales son insignificantes y que pueden ignorarse por completo.
Pero, aunque !l integracin' global generalizada sea dbil, a menudo los regmeries internacionales tienen importantes efectos sobre
las "relaCiones de interdependencia que involucran a unos pocos
pases -' o a muchos- en un problema especfico. Desde la segun'd a guerra mundial, por ejemplo, se han desarrollado conjuntos
de normas y procedimientos para guiar a los Estados y 'a los actores transnacionales en medio de una amplia variedad de campos,
que incluyen la ayuda a ' pases menos desarrollados, proteccin
del medio ambiente, conservacin de la riqueza ictcola, poltica
alimentaria internacional, coordinacin meteorolgica internacional, poltica monetaria internacional, regulacin de las corporaciones multinacionales, poltica de navegacin internacional, poltica de telecomunicaciones internacionales y comercio internaciona1. 21 En algunos casos, estos regmenes han sido formales y am20

Susan Strange, "What 1s Economic Power and Who Has It?", Interna-

tional Journal 30, primavera de 1975, p. 219.

21 Para una revisin de los regmenes internacionales en las reas econmicas, vase C. Fred Bergsten y Lawrence B. Krause, eds., World Politics and
International Economics, Brookings 1nstitution, Washington, 1975, originalmente
publicado como una edicin especial de International Organization 29, N? 1,

36

I ROBERT O.

KEOHANE y JOSEPH S. NYE

plios; en otros, informales y parciales. Su eficacia ha variado segn


las reas de conflicto y en funcin del tiempo. En un nivel ms
selectivo o regional, grupos especficos de pases, como los de la
Comunidad Europea o los de la Organizacin para ' la Cooperacin
y el Desarrollo Econmico (OCI? E) , han desarrollado regmenes
que afectan diver sos aspectos de sus relaciones nacionales.
Los r egmenes internacionales pueden ser incor por ados a los
acuerdos o tratados interestatales, como los acuerdos monetarios
internacionales desarrollados en Bretton Woods en 1944, o pueden
evolucionar de acuerdos formales propuestos y nunca implementados, como ocurri con el Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio (GATT), que deriv de la Organizacin de Comercio Internacional, propuesta tras la segunda guerra mundial. O pueden
estar meramente implcitos, como en las relaciones canadiensenorteamericanas de posguerra. Varan ' no slo en su amplitud,
sino tambin en el grado de adhesin que reciben de los actores
mas" importantes. Cuando no existen normas de acuerdo ni de
'procedlmlento; o cuando las excepciones a las reglas son ms
importantes que las instancias de adhesin, se produce una situa~i~n de falta de rgimen. *
.
.'
. Para entender los regmenes internacionales que afectan los
modelos de interdependencia, se debe considerar, como haremos
en el captulo 3,-la estructura y los procesos de los sistemas internacionales, asimismo como el modo en que se influyen entre s.
La estructura de un sistema remite a las ' capacidades de unidades
sirhilan!s~ En' los sistemas polticos internacionales, las unidades
ms importantes son los Estados y se . consideran como capacidades relevantes a sus recursos de poder. Existe una larga tradicin
de categodzar la distribucin de poder en sistemas interestatales
segn la cantidad e impor~ancia de los actores ms importantes
(por ejemplo, como unipolar, bipolar, multipolar o disperso), modalidad anloga a la que emplean los economistas para. describir
la estructura de los sistemas de mercado como monoplico, duoplico, oiigoplico y competitivo.22 Estructura es, por lo tanto, algo
distinto de proceso, que remite al comportamiento distributivo o
mvierno de 1976. Para un revisin de los regmenes internacionales en los
campos de la ciencia y la tecnologa, vase la edicin especial de International
Responses to Technology, editada por John Gerard Ruggie y Emst B. Haas, 29,
Nc:> '3, verano de 1975. .
En este libro nos ocup~mos . de la cuestin de la adhesin a las normas
bsicas de los regmenes. Los regmenes tambin pueden categorizarse en
trminos del grado y tipo de integracin poltica de los estados que adhieren
a ellos. Vase J. S. Nye, Peace in Parts, Little, Brown, Boston, 1971, Cap. 2,
para un examen de la medicin de las dimensiones integrativa e instit~cional
de los regmenes.
22 Kenneth N. Waltz, "T ... ~ory of International Relations" , en Nelson W.
Polsby y Fred 1. Greenstein, eds. , Handbook 01 Political Science, vol. 8, International Politics, . Addison-Wesley, Reading, Massachusetts, 1975, pp. 1-86. Vase
tambin George Modelski, World Power Concentrations: Typology, Data, Explanatory FramewC?rk, General Learning Co., Morristown, New Jersey, 1974.

LA INTERDEPENDENCIA EN LA POLTICA MUNDIAL

I 37

negociador dentro de una estructura de poder. Para recurrir a la


analoga del juego de pker, en el nivel de proceso los analistas
se interesan en cmo los jugadores juegan las manos que les han
sido distribuidas. En el nivel estructural, el inters se concentrar en cmo fueron distr ibuidas las .cartas y fichas al comienzo
del juego.
Los regmenes internacionales son factores intermedios entre
la estructura de poder de un sistema internacional y la negociacin poltica y econmica que se produce dentro del mismo. ~
estructura del sistema (la distribucin de los recursos de poder
entre los Estados) afecta profundamente la naturaleza del rgimen (el mayor o menor aflojamiento del conjunto de normas,reglas y procedimientos .formales e informales que son relevantes
para el sistema).
_i
Los cambios en los regmenes internacionales son muy importantes. En el comercio internacional, por ejemplo, el rgimen
internacional que inclua prcticas comerciales no discriminatorias
fue establecido por el Acuerdo General de Tarifas y Comercio
(GATT) en 1947. Por casi tres dcadas, los acuerdos del GATT han
constituido un rgimen internacional relativamente eficaz. Pero
la ltima dcada, en particular desde la Primera Conferencia de
Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo celebrada en 1964,
ha estado signada por los esfuerzos parcialmente exitosos de los
pases menos desarrollados en el sentido de modificar aquel rgimen. A mediados de la dcada del '70, las demandas de los pases
menos desarrollados de un Nuevo Oiden Econmico Internacional
involucraron pugnas sobre qu regmenes internacionales debieran
gobernar el comercio de materias primas y manufacturas, as como
tambin la inversin extranjera.
En los dos campos problemticos que investigaremos en la
Segunda Parte -dinero y ocanos-, algunos cambios de regmenes
.han sido rpidos y dramticos en tanto otros fueron graduales.
Los cambios dramticos tuvieron lugar en la poltica monetaria
internacional en 1914 (suspensin del patrn oro), en 1931 (abandono del patrn oro para el cambio), en 1944 (acuerdo para el
sistema de Bretton Woods) y en 1971 (abandono de la convertibilidad del dlar en oro). Las normas que regulaban los usos de las
reas martimas internacionales cambiaron ms lentamente, pero
con significativos puntos crticos en 1945 y tras 1967. No tenemos
teora . alguna en el campo de las relaciones internacionales que
explique adecuadamente s tales cambios. Realmente, muchas de
nuestras teoras no enfocan en absoluto esta cuestin.
En el captulo 3 observaremos de cerca el problema de la
explicacin del cambio o la persistencia de los patrones de normas, reglas y procedimientos que gobiernan la interdependencia
en varios campos. En ese momento estableceremos cuatro modelos
o andamiajes intelectuales a los efectos de explicar el cam9io de
rgimen y examinar sus pun tos fuertes y sus zonas dbiles. Los

38

I ROBERT O.

KEOHANE y JOSEPH S. NYE

modelos se basan en diferentes supuestos sobre las condiciones


bsicas de la poltica mundiaL.Dado.que la poltica mundial vara,
..~gYn _ .eLJie_:mpo y el lugar, no hay razn para pensar que un
~Ql<;>_ conjunto de condiciones ser aplicable siempre y en todas .partes o que cualquier modelo sea universalmente aplicable.
"Pr-"lo .tan~o, antes de examinar los modelos explicativos _4~bemos
establecer las condicones bajo las que se prev sean aplicados .
.Como .sealamos en el prximo captulo, en perodos de cambio
rpido, como el actual, los supuestos sobre las condiciones de la
plitica mundial PlJ~den diferir dramticamente.

Captulo 2

REALISMO E
INTERDEP ENDENCIA COMPLEJA

Los supuestos propios sobre la poltica mundial afectan profundamente tanto lo que se ve como la elaboracin de teoras que
pretendan explicar los hechos. Pensamos que los supuestos de
los realistas polticos, cuyas teoras predominaron en el perodo
de posguerra, a menudo representan una base inadecuada para
el anlisis de la poltica de la interdependencia. Los supuestos
realistas sobre la poltica mundial pueden considerarse como la
definicin de un conjunto extremo de condiciones o tipo ideal. Tambin se pueden imaginar condiciones muy diferentes. En este captulo construiremos otro tipo ideal, el opuesto al realismo. Lo
llamaremos interdependencia compleja. Despus de establecer las
diferencias entre realismo e interdependencia compleja, sostendremos que a veces esta ltima se acerca ms a la realidad que
el realismo. Cuando lo hace, las explicaciones tradicionales del
cambio en los regmenes internacionales se tornan cuestionables
y la bsqueda de nuevos modelos explicativos se hace ms urgente.
Para los realistas polticos, la poltica internacional, al igual
que cualquier otra poltica, consiste en una lucha por el poder,
pero, a diferencia de lo que ocurre en la poltica interna, se trata
. de una lucha donde predomina la violencia organizada. Segn las
palabras del manual ms influyente de la posguerra: "Toda la
historja demuestra que las naciones activas en el campo de la
poltica internacional estn continuamente preparndose para, activamente involucradas en o recobrndose de la violencia organi. zada que se presenta bajo la forma de la gu~rra".t Tres supuestos
integran la visin realista. Primero, los Estados, como unidades
coherentes, son los actores dominantes
enJ~
poltica mundial.
,_ ...
,
..
Esto, en realidad, implica un ~q~ble supuesto: t que los Estado~
son predo~!~te . "y _qu~ a~tan--cO.m ~~nida(fe~ " coher~ntes. Segii'do,. 16.s ""realistas suponen que la fllerza es un instrumento
utilizable y eficaz en la poltica. Tambin pueden emplearse otros
"

""

""

"

1 Hans J. Morgenthau, Politics Among Nations: The Struggle !or Power


and Peace, 4a. ed. Knopf, .Nueva York, 1967, p. 36.

40 I

ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE

. instrumentos, pero el empleo (O la amenaza del empleo) de la


fuerza es el ms eficaz medio para manejar el poder. Tercero,
en, parte a causa de su segundo supuesto, los realistas pre's uponen
una jerarqua de problemas en la poltica mundial que es encabe. zada por las cuestiones de seguridad militar: la "alta poltica" de
,la seguridad militar predomina sobre la "baja poltica" , de los
_asuntos econmicos y sociales.
'
Estos supuestos realistas definen un tipo ideal de poltica
mundial. El mismo nos permite imaginar un mundo en el que la
poltica estara continuamente caracterizada por los reales o potenciales conflictos entre los Estados y en el que el empleo de
la fuerza sera posible en cualquier momento. Cada Estado procurara defender su territorio e intereses de amenazas reales o
potenciales. La integracin poltica entre los Estados sera escasa
y durara en tanto sirviera a los intereses nacionales de los Estados
ms poderosos. tos actores t ransnacionales no existe;n o bien carecen de importancia poltica. Slo el experto ejercicio de la fuerza
--o la amenaza de su empleo-permite sobrevivir- a los EstadoS'
y slo con estadistas capaces de adaptar sus intereses, en el marco
de un equilibrio de poder en adecuado funcionamiento, se consigue
la estabilidad del sistema. '
Cada uno de ' los supuestos realistas puede refutarse. Si se;
hace una refutacin global, podemos imaginar un mundo en el qu
otros actores, adems de los Estados participen activamente en la
poltica mundial, en el que no exista una clara jerarqua de cuestiones y en el que la fuerza sea un ineficaz instrumento de poltica.
Bajo estas condiciones -que denominamos como las caracters~"
ticas de la interdependencia compleja- se puede esperar que la
poltica mundial sea muy diferente de lo que es bajo las condicioneS' realistas.
Examinaremos esas diferencias en la prxima seccin de este
captulo. Sin embargo~ no sostendremos que la interdependencia
compleja refleja fehacientemente la realidad poltica mundial. Por
el contrario, tanto ella coma la representacin realista son tipos
ideales. Muchas situaciones caern en algn lugar situado entre
ambos extremos. A veces los supuestos realistas sern precisos~
y hasta muy precisos, pero con frecuencia la interdependenci~
compleja proporcionar un mejor retrato de la realidad. Antes
de decidir qu modelo explicativo se va a aplicar a una situacin
o problema, se necesita entender el grado en que los supuestos
realistas o los de interdependencia compleja corresponden a
la situacin.

REALISMO E INTERDEPENDENCIA COMPLEJA

I 41

CARACTERSTICAS DE LA
INTERDEPENDENCIA COMPLEJA
La interdependencia compleja tiene tres caractersticas principales,:
1. Canales mltiples conectan las sociedades; los mismos incluyen . tanto nexos informales entre lites gubernamentales como
acuerdos formales entre agencias de servicio exterior, nexos informales entre lites no gubernamentales (cara a cara y mediante
telecomunicaciones) y organizaciones transnacionales (tales como
bancos o corporaciones ,multinacionales). Estqs canales pueden
resumirse ,como relaciones interestatales, transgubernamentales .Y
transnacionales. Las relaciones interestatales son' los cariales normales s,u puestos por los realistas. Las relaciones fransgubernamentales aparecen cuando se flexibiliza el sUpuest9 realis't a de q~e los
Estados actan coherentemente como unidades; las relaciones
transnacioI?-ales surgen cuando se flexibiliza el supuesto de que
los Est,a dos son las nicas unidades.
'
2. La agenda de las relaciones interestatales consiste en mltiples temas que no estn colocados en una jerarqua clara o slida. Esta ausencia de jerarqua en los temas significa, entre otras
cosas, que la seguridad militar no domina consi~tentemente la
agenda. Muchos temas surgen de lo que se acostumbraba considerar como poltica interna, con lo que la diferenciacin entre temas
internos y externos se vuelve borrosa. Esos temas son considerados
en distintos departamentos gubernamentales (no exactamente en
Relaciones Exteriores) y en distintos niveles. Una inadecuada poltica de coordinacin de estos temas implica costos significativos.
Diferentes problemas generan diferentes coaliciones, tanto dentro
como fuera , del gobierno, y suponen distintos grados de conflicto.
La poltica no se detiene al borde del agua.
3. La fuerza militar no es empleada por los gobiernos contra
otros gobiernos de la regin cuando predomina la interdependencia compleja. Sin embargo, puede ,ser importante en esas relaciones de los gobiernos con otros situados fuera de esa regin o en
otras cuestiones. La fuerza militar, por ejemplo, puede ser irrele~
vante para resolver desacuerdos "sobre as-pectos econmic~s eilt!:~
Iq's 'miembros de una alianZa, pero al mismo tiem:p'(j' p'UCIe"-' s~r
muy importante para las relaciones polticas , y ,militares de esa
alianza con un bloque rival. Para las primeras relaciones, esta
condicin de la interdependencia compleja debiera encontrarse;
no as en el segundo caso.
Implcita o explcitamente, las teoras tradicionales d la poltica internacional niegan exactitud a estos tres supuestos. Por lo
tanto, los tradicionalistas tambin se sienten tentados a negar relevancia a la crtica basada en el tipo de ideal de la inter~epen.-

42

I ltOBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE

dencia compleja. Sin embargo, pensamos que nuestras tres condiciones se acercan bastante bien a algunos problemas globales de
la interdependencia econmica y ecolgica y que estn muy cerca
de caracterizar la relacin total entre algunos pases. Uno de nuestros propsitos consiste en demostrar este punto de vista. En los
captulos siguientes examinaremos la interdependencia compleja
en la poltica martima, y en la poltica monetaria y en -las relaciones de Estados Unidos con Canad y Australia. En este captulo,
'n o obstante, trataremos de convencer al lector de que hay que
tomar con seriedad estas crticas a las hiptesis tradicionales.

,CanaleS mltiples
Una visita a cualquier aeropuerto importante se convierte en un
medio contundente para confirmar la existencia de canales mltiples de contacto entre los pases industralmente avanzados; .
existe una ingente literatura para demostrarlo.2 Burcratas de distintos pases tratan unos con otros en reuniones, por telfono y
por medio del correo. Del mismo modo, las lites no gubernamentales frecuentemente se encuentran en el cUrso normal de los negocios, en organizaciones tales como la Comisin Trilateral Y' en
conferencias patrocinadas por fundaciones privadas.
Adems, las empresas y bancos multinacionales inciden tanto
en las relaciones internas como en las interestatales. Los lmites
a las firmas privadas o l~ e~Jr~<;:.h~J: de los lazos entre el gobierno
y los negocios varan considerablemete---de una soCiedad a otra.
Pero la participacin de amplias y dtn1tlics organlzadones, no
enteramente controladas por los gobiernos, se ha convertido en
parte normal de las relaciones tanto exteriores como internas.
Estos actores son importantes no slo por sus actividades en
la concrecin de sus propios intereses, sino tambin porque actan
como correas de trasmisin, haciendo ms sensibles a las polticas
gubernamentales en distintos pases. Como los fines de las actividades internas de los gobiernos se han dilatado y como las corporaciones, bancos y (en menor Ip.edida) los sindicatos adoptan
decisiones que trascienden las fronteras nacionales, las poltica~
internas de los diferentes pases interfieren entre s cada vez ms.
'Las comunicaciones ttansnacionales refuerzan estos efectos'. _~~_~ L
las polticas econmicas externas alcanzan, ms' que en el pasado,
la actividad econmica interna, borrando las fronteras entre pol~
tica interna y externa, y aumentando la cantidad de problemas .
"relevantes para la poltica exterior. Desarrollos paralelos en temas
-de regulacin ambiental y control de la tecnolog refuerzan esta
'\tendencia.

2 Vase el material referido en las notas 9 y 13 del capitulo 1; tambin


, Edward L. Morse, "Transnational Economic Processes", en Robert O. Keohane
y Joseph S. Nye Jr. eds., Transnational Relations and World Politics, Harvard
University Press, Cambridge, Massachusetts, 1972.

REALISMO E INTERDEPENDENCIA COMPLEJA

I 43

Falta de jerarquizacin entre las cuestiones


Las agendas de asuntos exteriores -es decir, conjuntos de cuestiones relevantes para la poltica exterior en los que se hallan
involucrados los gobiernos' s~ han tornado ms amplias y ms
diversas. Ya no ' pueden subordinarse todos los temas al de la
seguridad militar. As describa la situacin en 1975 el Secretario
de Estado Henry Kissinger:
los progresos en el manejo de la agenda tradicional ya no son
suficientes. Ha surgido una gama de cuestiones nueva y sin
precedentes. Los problemas energticos, de los recursos, del
medio ambiente, de la poblacin, del empleo del espacio y de
los mares se equiparan ahora con uestiones de seguridad
militar, ideolgicas y de rivalidad territorial, las que tradicionalmente haban conformado la agenda diplomtica}
El listado de Kissinger -que admitira una fcil ampliacinmuestra cmo las , polticas de los gobiernos, aun aquellas que
antes se consideraban como meramente internas, tropiezan unas
cOJ,ltra otras. Loscuerdos consultivos globales desarrollados por
la OCED, el GATT, el FMl y la Comunidad Europea indican cun
caracterstico es , el solapamiento de las polticas internas 'y externas entre los pases desarrollados pluralistas. La organizacin de
los diez departamentos principales del gobierno de Estado Unidos
(Agricultura,' Comercio, Defensa, Salud, Educacin y Bienestar,
Interior, Justicia, Trabajo, Estado y Tesoro) y de muchas otras
reparticiones refleja sus compromisos internacionales extensivos.
Los mltiples y superpuestos problemas 'en que esto resulta , sig-.
''
nifican una pesadilla para la organizacin gubernamental.4
Cuando se plantean mltiples temas en la agenda, muchos de
los ' cuales amenazan los intereses de grupos internos aunque no
con claridad los de la nacin como conjunto, aumentan los problemas para formular una poltica exterior ' coherente ' y consistente. En 1975 la energa fue un problema de poltiCa exterior,
. pero los remedios especficos, tales como el impuesto a la gasolina
y a los automviles, involucraban una legislacin -interna a la que
se oponan los trabajadores y las compaas de la industria automotriz. Como sealaba un comentarista, "virtualmente cada vez
que el Congreso tiene que establecer una poltica nacional que
3

Henry A.. Kissinger, uA New National Partnership", Department 01 State

Bulletin, 17 def'febrero 1975, p. 199.


4 Vase el informe de la Commission on the Organization of the Government for the Conduct of Foreign Policy (la comisin Murphy), U.S. Government
Printing Office, Washington, 1975, y los estudios preparados para ese informe.
Vase tambiI) Raymond Hopkins, uThe International Role of 'Domestic' Bureaucray", lnternational Organization 30, N'? 3, verano de 1976.

44 I

ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE

cambie el modo de vida del pueblo ... esta accin sobreviene tras un
consenso largamente desarrollado, parte por parte, durante muchos
aos, en el sentido de que el problema realmente exista y que
esa era la mejoF manera de resolverlo".5 Las ocasiones para la
demora, para la proteccin especial, para la inconsistencia y para
la incoherencia abundan cuando las polticas internacionales requieren el alineamiento de las polticas internas de los pases
democrtics y. pluralistas.
.

Menor papel de la fuerza militar


Los estudiosos de la poltica tradicionalmente han puesto el nfasis en el papel que desempea la fuerza militar en la poltica
internacional. Como vimos en el primer captulo, la ,f uerza domina
otros medios de poder: si no existen limitaciones para.la eleccin
de instrumentos (situacin hipottica que slo se dio aproximativamente en ,a mbas guerras mundiales), el Estado con capacidad
militar superior prevalecer. Si el dilema de la seguridad fuese
extremadamente agudo para todos los Estados, la fuerza militar,
apoyada por recursos eonmicos y de todo 'otro tipo, sera claramente la fuente de poder predominante. La supervivencia es la primera meta de todos los Estdos y en las peores' situaciones la
fuerza es el elemento final q.u e garantiza la superv~vencia. As,
la fuerza militar siempre es un componente central del poder
nacional.
Pero especialmente entre los pases industrializados pluralistas
la percepcin del margen de seguridad propio se ha ensanchado;
por 10 general ha disminuido el temor a un ataque, situacin sta
que es virtualme~te inexistente. Francia ha abandonado la estrategia de tous azimuts (defensa en todas las direcciones), que er~
defendida por el presidente De Gaulle (la que, dicho sea de paso,
tampoco fue tomada totalmente en serio en su propio tiempo).
Los ltimos planes blicos canadienses para enfrentarse a Estados
:, .Unidosfueron abandonados hace medio siglo. Gr.an Bretaa y
Alemania hace ya mucho que no se sienten mutuamente amenazadas. Entre estos pa~es existen intensas relaciones de influencia
recproca yen, muchos de ellos la fuerza 'es irrelevante o carece
de importancia 'como instrumento al servicio de la poltica.
Ms an, a menudo la fuerza no es un medio apropiado para
lograr otras metas (tales como el bienestar econmico y ecolgico) que se estn volviendo 'm s importantes. No es imposible imaginar un conflicto dramtico o , un cambio revolucionario ,en el
que el uso de la fuerza militar sobr un problema econmico o
, entre pases industrialmente avanzados pudiera llegar a ser plausible. Entonces, los supuestos realistas volveran a ser una gua confiable para interpretar los acontecimientos. Pero en muchassituas New York Times, 22 de mayo de 1975.

REALIS M O E INTERDEPENDENCIA COMPLEJA

I 45

ciones, los efectos de la fuerza militar son tanto costosos cuanto inciertos.6
Incluso en los casos en que el empleo directo , de la fuerza
est proscripto entre un gr upo de pases, aun all puede emplearse
polticamente el poder m ilitar. Cada superpotencia contina emplea ndo la amenaza de la fuerza par a disuadir el ataque de las
otras superpotencias tanto a s misma como a sus aliados; su
capacidad disuasoria cumple as un papel protector e indir ecto,
que puede utilizarse cuando entra en negociaciones sobre otros
temas con sus aliados. Esta hetramienta de negociacin es particularmente importante para Estados Unidos, cuyos aliados se
sienten preocupados ante la potencial amenaza sovitica, ya que
los norteamericanos cuentan con pocos medios para influir sobre
sus aliados, situacin distinta a la que caracteriza a la Unin Sovitica frente a sus socios de Europa Oriental. En consecuencia,
Estados Unidos ha aprovechado el deseo europeo (particularmente
alemn) de buscar proteccin empleando su presencia militr en
Europa en .negociaciones comerciales y monetarias. As, aunque el
efecto de primer orden de la fuerza disuasoria sea esencialmente
negativo -invalidar la capacidad ofensiva de una superpotencia
adversatia-, un Estado puede emplear positivamente esa fuerza
para ganar influencia poltica.
.
.
De este modo, aun para los pases cuyas relaciones se aproximen a la interdepen~encia compleja, persisten dos serias salvedades: 1) un drstico cambio social o poltico puede determinar
que la fuerza vuelva a ser un importante y directo instrum~nto
de la poltica; y 2) aun cuando los intereses de las lites sean complementarios, un pas que emplea la fuerza militar para proteger
a otro puede tener significativa influencia poltica sobre ese pas.
En las relaCiones Norte-Sur, en las relaciones entre los pases
del Tercer Mundo, asimismo como en las relaciones Este-Oeste la
fuerza a menudo resulta importante. El poder militar contribuye
a que la Unin Sovitica domine econmica y polticamente a
Europa Oriental. La. amenaza de una intervencin militar norteamericana, abierta o encubierta, ha contribuido a limitar los cambios :revolucionarios en el Caribe, especialmente en Guatemala
en 1954 y en la Repblica Dominicana en 1965. En enero de 1975,
e1 Secretado de Estado Henry Kissinger expres una velada advertencia a los integrantes de la Organizacin de Pases Exportadores
de Petrleo (OPEP) de que Estados Untdos podra emplear la
fuerza contra ellos "si se produjera un real estrangulamiento del
mundo industrializado".1
.
.
Sin embargo, aun en esas situaciones realmente conflictivas,
la apelacin a la fuerza parece menos probable que 'en la mayor
6 Para un valioso examen, vase Klaus Knorr, The Power 01 Nations: The
Political Economy 01 International Relations, Basic Books, Nueva York, 1975.
7 Business Week, 13 de enero de 1975.

46

I ROBERT O.

KEOHANE y JOSEPH S. NYE

parte de las' situaciones similares ocurridas en el siglo con anteriori. dad a 1945. La dest ructividad de las armas nucleares hace peligroso
cualquier ataque a una potencia nuclear. Las armas nucleares son
empleadas fundamentalmente como factores de disuasin. La amena:za de acciones nucleares contra pases ms dbiles ocasional
mente puede resultar eficaz, pero se orientan igual -y ms probablemente- a consolidar las relaciones entre los adversarios propios.
La limitada utilidad de la fuerza convencional para el control de
poblaciones socialmente movilizadas qued demostrada tanto con
el fracaso de Estados Unidos en Vietnam como con la rpida declinacin del colonialismo ~n Africa. Adems, el empleo de la fuerza
en un campo contra un Estado independiente con el que se mantiene
Una variedad de relaciones significa romper relaciones mutuamente provechosas en otros campos. Dicho de otro modo, a menudo el
empleo de la fuerza .acarrea resultados costosos para objetiv9s
situados fuera del rea de la seguridad. Y, finalmente, en las democracias occidentales es muy fuerte la oposicin popular a los
conflictos militares prolongados.8
Resulta Claro que esas limitaciones no tienen la misma nci
dencia en distintos pases o en diferentes situaciones .dentro de
un mismo pas. Los riesgos de una escalada nuclear afectan a
todos, pero la opinin interna est mucho ms limitada en los
pases comunistas o en potencias regionales autoritarias que lo
que puede estar en Estados Unidos, Europa o Japn. Incluso pases autoritarios pueden mostrarse renuentes al empleo de la fuerza
para lograr objetivos econmicos cuando tal accin no asegure .
totalmente su eficacia. Tanto la dificultad para controlar poblaciones socialmente movilizadas mediante tropas extranjeras como
el cambio de la tecnologa blica pueden incrementar la capacidad
de ciertos' pases ----o de grupos no estatales- para emplear el terrorismo como un arma poltica sin exponerse al temor de represalias.
-El Hecho de que el cambiante papel de la fuerza tenga efectos
desiguales no lo hace menos importante; tan slO' complica algo
ms las cosas. Esta complejidad se compone de las diferencias en
la utilidad <le la fuerza en las distintas reas de cuestiones o
problemas. Cuando un problema s~scita pequeos intereses o pasiones, el empleo de la fuerza es impensable. En tales instancias,
la interdependencia compleja puede ser un concepto vlido para
el anlisis del procesO' poltico. Pero si ese problema se convierte
en cuestin de vida o mtierte ----como alguna gente lleg a pensar
del problema del petrleo- el empleo o la amenaza de la fuerza
puede volver a ser decisivo. En ese caso las hiptesis realistas
seran ms relevantes.
Por lo tanto, resulta importante determinar la aplicabilidad
8 Stanley Hoffmann, "The Acceptability o Military Force" y Laurence
Martin, "The Utility of Military Force", en Force in Modern Societies: Its Place
in Internatiorial Politics, International Institute for Strategic Studies, Adelphi
Paper, 1973. Vase tambin Knorr, The Power 01 Nations.

REALISMO E INTERDEPENDENCIA COMPLEJA

I 47

del realismo o de la interdependencia compleja en cada situacin.


Sin esa determinacin previa, cualquier anlisis ulterior puede '
desembocar en la confusin. Al desarrollar una descripcin alternativa de la poltica mundial, nuestro propsito consiste en alen~
tar un enfoque diferenciado capaz de distinguir las dimensiones
y reas de la poltica mundial y no ----como hacen algunos observadores modernistas- cambiar una simplificacin por otra.

LOS PROCESOS POLTICOS DE LA


INTERDEPENDENCIA COMPLEJA
Las trescaracterstk~s prinipales de la interdependencia compleja
dan origen a difere ,"\t,'":s procesos polticos, que traducen los recursos de poder en control de los resultados. Como sostenamos antes,
habitualmente se pierde o se agrega algo en la traduccin. Bajo
las condiciones de la interdependencia compleja la traductin
ser diferente a lo que ocurre en condiciones realistas, por lo que
nuestras predicciones sobre los resul tados debern ser corregidas.
En el mundo realista, la seguridad militar habr de ser la
meta predominante de los F. ~ t ados. Afectar cuestiones que no
estn directamente vinculadas con el poder militar o con la defensa de] territorio~ Los asuntos no militares no slo se subordinarn a los militares; tambin se estudiar su aplicacin al campo
poltico-militar. Los problemas de la balanza de pagos, por ejemplo, ser considerados a la luz de sus implicaciones en la estructura del poder mundial en general antes que en sus connotaciones
puramente financieras. McGeorge Bundy se plegaba a las expectativas realistas cuando, en 1964, sostena que la revaluacin del
dlar deba ser seriamente considerada si ellp era necesario para
librar la guerra de Vietnam.9 En cierta medida lo mismo hizo el
Secretario del Tesoro Henry Fowler, cuando arga en 1971 que
Estados Unidos necesitaba un supervit comercial de entre 4 y 6 mil
millones de dlares a los efectos de conducir la defensaoccidenta1. 1o
Sin embargo, en un mundo de interdependencia compleja es
de esperar que algunos funcionarios, en especial de los niveles bajos,
enfaticen la variedad de metas que deben proponerse los Estados.
En ausencia de una clara jerarquizacin de los problemas, las metas
variarn segn las cuestiones y pueden no estar estrechamente relacionadas con ellas. Cada burocracia se mueve en pos de sus propios
intereses y aunque varios organismos puedan llegar a compromisos
sobre cuestiones que afecten a todos, hallarn que es difcil mantener un patrn poltico consistente. Ms an, los actores transna9 Henry Brandon, The Retreat 01 American Power, Doubledy, Nueva ,York,
1974, p. 218.
10 Internatonal Implications 01 the New Economic POlicy, U.S. Congress,
House of Representatives, Committee on Foreign Affairs Subcommittee on
. Foreign Economic Policy, Hearings, 16 de setiembre de 1971.

48 i

ROBERT

o.

'KEOHANE

JOSEP.H

s.

NYE

ciO'nales habrn de in trO'ducir sus diferentes metas en varios grupO's de cuestiO'nes.

Estrategias de vinculacin
Por lO' tantO', las metas habrn de variar bajO' la interdep.endencia
segn las reas de cuestiO'nes y lO' m ismO' ocurrir cO'n
la distribucin de pO'der y los prO'cesO's pO'lticO's tpicO's. El anlisis
tradiciO'nal se cO'ncentraba en el sistema internaciO'nal y nO's llevaba
a anticipar prO'cesos polticO's similares en una variedad de cuestiones. LO's EstadO's militar y, ,e cO'nmicamente fuertes predO'minaban
en una gran variedad de O'rganismO's y en una gran variedad de cuestiO'nes en virtud de la asO'ciacin de sus prO'pias pO'lticas sO'bre
algunas cuestiO'nes a .las pO'lticas de O'tros EstadO's sO'bre O'tras cuestiO'nes. Al emplear tO'dO' su predO'miniO' para prevalecer en las cuestiO'nes dO'nde eran ms dbiles, segn el mO'delo tradiciO'nal, 'IO's EstadO's fuertes aseguraran la cO'ngrue~cia entre la es:tructura glO'bal
del poder militar y ecO'nmico y ,el patrn de resultados trn cual- ,
quier rea de cuestiO'nes. As, la pO'ltica mundial puede tratarse '
, cO'mO' una malla sin cO'sturas.
Bajo la interdependencia compleja es menos , prO'bable qu;e
O'curra semejante cO'ngruencia. 'ComO' la fuerza militar se halla desvalO'rizada, a los EstadO's militarmente fuertes les ser ms difcil
emplear su ' predO'minio tO'tal para el cO'ntrO'I de resultadO's en
cuestiO'nes en las que se sienten dbiles. Y dadO' que la distribucin de los recursO's de pO'der en cO'mercio, transpO'rte navierO' O'
'petrleO', pO'r ejemplO', puede ser muy diferente, los mO'delO's de
resultadO's y lO'S distintO's prO'cesO's pO'lticO's prO'bablemente habrn
de variar de un cO'njuntO' de cuestiO'nes a O'trO'. Si la fuerza fuese rpidamente aplicable y la seguridad militar fuese la ms impO'rtante meta de la pO'ltica exteriO'r, esas variaciO'nes en las
estructuras de poder sO'bre distintas cuestiO'nes nO' impO'rtaran
demasiadO'. La articulacin entre ellas y las cuestiO'nes militares
aseguraran un fuerte predO'miniO' pO'r parte de lO's EstadO's pO'derO'sO's. PerO' cuandO' la fuerza militar 'permanezca largamente
inllJ9vUizada, IO's Estados fuertes hallarn que la articulacin es
menO's efectiva~ An estn en cO'ndiciO'nes de intentar tales cO'nexines, perO' frente a la falta de una jerarqua de temas, s,u xito
ser prO'blemtico.
'
Los EstadO's predominantes pueden tratar de asegurar el
mismO' resultado empleandO' tO'dO' su pO'der ecO'nmicO' para incidir
en lO's resultadO's de O'trO's problemas. Si se hallan en juego O'bjetivO's sO'lamente ecO'nmicO's, pueden triunfar: despus de todO', el
dinerO' es intercambiable. PerO' lO's , O'bjetivos ecO'nmicO's -tienen
implicaciO'nes pO'lticas y la vinculacin ecO'nmica pO'r fuerza se
encuentra limitada pO'r actO'res internO's, transnaciO'nales y transgubernamentales que se resisten a depO'ner sus intereses. Ms an,
lO's actO'res internaciO'nales pueden ser muy diversO's en las dis~O'mpleja

REALISMO E INTERDEPENDENCIA COMl'I..EJA

I 49

tintas cuestiones y las organizaciones in ternacionales en las que


tienen lugar las negociaciones a menudo se encuentran bastante
separadas. As, por ejemplo, es difcil imaginar a un Estado militar
o econmicamente fuerte vinculando sus concesiones de poltica
monetaria a concesiones recprocas en el campo de la poltica
martima. Por otro lado, los Estados pobres y dbiles no se encuentran igualmente inhibidos para vincular cuestiones no relacionadas, en parte porque sus intereses son menos complejos.
La vinculacin de cuestiones no vinculadas a menudo se convierte
en un medio para lograr concesiones o pagos adicionales por
parte de los Estados. ricos y poderosos. Y, a diferencia de los
Estados poderosos, cuyo instrumento de vinculacin (la fuerza
militar) a menudo resulta demasiado oneroso, el . instrumento de
vinculacin empleado por los Estados pobres y dbiles (la organizacin internacional) se encuentra gratuitamente disponible.
As, mientras la utilidad de la fuerza disminuye y las cuestiones equiparan su importancia, la distribucin de poder dentro
de cada cuestin se tomar ms importante. Si el eslabonamiento
se torna menos eficaz en el conjunto, los resultados de la negociacin poltica variarn considerablemente segn las reas de
cuestiones.
La diferenciacin de las reas temticas dentro de la interdependencia compleja significa que el eslabonamiento entre las cuestiones se tornar ms problemtico y tender a reducir antes que
a reforzar la jerarqua internacional. Las estrategias de eslabonaniiento -y la defensa contra ellas- plantearn crticas opciones
estratgicas . a los Estados. Las cuest~ ones deben considerarse
por separado o dentro de un paquete? Si van a establecerse eslabonamientos, qu cuestiones sern conectadas y sobre cules de
ellas deben hacerse concesiones? Cun lejos se puede llevar adelante un 'eslabonamiento antes de que se torne contraproducente?
Por ejemplo, se deben procurar acuerdos formales o entendimientos informales, aunque polticamente 111enOS sensibles? El
hecho de que la poltica mundial bajo la interdependencia compleja no sea una malla sin costuras, nos lleva a confiar en que
los esfuerzos por dar puntdas ventajosas p,':l ra todos, como lo
reflejan las estrategias de eslabonamiento, d terminen la' confi
guracin de la trama.
El insignificante papel de la fuerza nos lleva a esperar que
los Estados dependan ms de otros. instrumentos a los efectos de
ejercer el poder. Por las razones que ya hemo~ examinado, los
Estados menos vulnerables tratarn de emplear la interdependencia asimtrica en grupos particulares de cuestiones como una
fuente de poder; tambin tratarn de usar las organizaciones internacionales, los actores transnacionales y los flujo.s de dinero.
Los Estados enfocarn ' la interdependencia econmica tanto en
trminos de poder como desde la perspectiva del bienestar que
puedan procurar a 'sus ciudadanos, aunque las consideraciones
4

I ROBERT O.

50

KEOHANE y JOSEPH S. NYE

sobre el bienestar habrn de limitar sus intentos de maximizar el


poder. Buena parte de la interdependencia econmica o ecolgica
implica la posibilidad de prdidas o ganancias conjuntas. La mutua conciencia de las potenciales prdidas o ganancias y el empeoramiento de la posicin de cada actor en virtud de disputas cada
vez ms speras acerca de la distribucin de las ganancias son
circunstancias que pueden limitar el empleo de la interdependencia asimtrica.

Establecimiento de la agenda
Nuestro segundo supuesto acerca de la interdependencia compleja
-la falta de una jerarqua clara entre las mltiples cuestionesnqs lleva a esperar .que la poltica de formacin y control de la
agenda se torne ms importante .. El anlisis tradicional lleva a
los "estadistas a concentrarse en cuestiones poltico-militares y a
prestar poca atencin a las ms amplias polticas de conformacin
de la agenda. Los estadistas suponen que la agenda ser establecida mediante cambios en el equilibrio de poder -reales o previsibles- y a travs de la percepcin de amenazas a la seguridad
de los Estados. Otro tipo de cuestiones slo llegar a ser muy importante cuando parezca afectar la seguridad y el poder militar.
En esos casos, las agendas sern fuertemente influidas por consideraciones del equilibrio de poder global.
Pero hoy en da ciertos temas no militares adquieren nfasis
en las relaciones interestatales, mientras que otros realmente de
.igual importancia son descuidados o directamente se entrega su
manejo a un nivel tcnico. La poltica monetaria internacional,
los problemas de los trminos de inte~cambio de las materias
. primas, del petrleo, de los alimentos y de las corporaciones multinacionales fueron importantes durante la ltima' dcada; pero
no todos estuvieron colocados en posiciones altas en las agendas
interestatales del mismo perodo.
Los analistas tradicionales de la poltica internacional han
prestado poca atencin a la formacin de la agenda, a cmo los
problemas llegan a recibir sostenida atencin por parte de los altos
funcionarios. La orientacin tradicional hacia los a&,untos militares y de segurid,d implica que los problemas cruciales de poltica
exterior sean impuestos a los Estados por las acciones o amenazas
de otros Estdos. sta es la que se considera alta poltica, como
algo opuesto a la baja poltica de los asuntos' econmicos. Pero
como la complejidad de los actores y los problemas en el marco
de la poltica mundial aumentan, la utilidad de la fuerza disminuye
y la lnea que separa poltica interna y externa comienza a desdibujarse: como las condiciones de la interdependencia compleja
estn ms estrechamente cercanas, la poltica de formacin de la
agenda se torna ms sutil y diferenciarla.
Bajo la interdependencia compleja es posible esperar que la
I

REALISMO E INTERDEPENDENCIA COMPLEJA

I 51

agenda resulte afectada por los problemas internos y externos creados pO'r el crecimientO' econmico y que se incremente la interdependencia de sensibilidad que describimos en el antt(rior captulO'.
Los grupos internO's disconformes habrn de politizar los temas' y
pugnarn por incluir otrO's tradicionalmente considerados como
internos en la agenda interestatal. Los cambios en la distribucin
de los recursos de poder dentro de los conjuntO's de temas tambin
incidirn sobre la agenda~ A comienzos de la dcada del '70, el
creciente poder , de los pases productores de petrleo sO'bre las
corporaciones transnacionales y lO's pases' consumidores altero
dramticamente la poltica de la agenda. Por otra parte, las agendas para un grupo de temas pueden cambiar comO' resultado de
las vinculaciones de otros grupos, en los que los recursO's de poder
estn cambiando; pO'r ejemplo, la voluminosa agenda de los problemas comerciales Norte-Sur cambi tras el alza de los precios
determinado por la OPEP y el embargo petrolero de 1973-74. Incluso si las capacidades de los Estados' no cambian, las agndas
pueden ser afectadas por cambios en la importancia de los actores
transnaciO'nales. La publicidad que tuvieron las corporaciones multinacionales a coinienzos de la dcada del '70, unida al rpido
crecimiento que haban tenidO' en las dO's dcadas precedentes,
determin que se cO'locara en primer lugar de las agendas, tanto
de Naciones Unidas comO' de los distintos pases, el tema de la
regulacin de tales corporaciones.
La politizacin de un asunto -es' decir, la agitacin y cO'ntroversia en torno al mismo a los efectos de intentar llevarlo hasta el
tope de la agenda- puede obedecer l muchas fuentes, tal como
hemos visto. Los gobiernos cuy.o poder se halla en proceso de
crecimiento pueden politizar cuestiones a travs de su vinculacin
con otras. Un rgimen internacional que se vuelve ineficaz o que
no est al servicio de asuntos impO'rtantes puede producir una
politizacin creciente en la medida en que los gobiernO's descO'ntentos presionen en pos de un cambio. Sin embargo, la politizacin
puede provenir desde abajo. Grupos internos pueden desarrollar
el suficiente encono como para activar un asuntO' que dorma o
comO' para interferir en los ms altos niveles de la negociacin
interestatal. En 1974, el tcito eslabonamiento de un acuerdo de
intercambio sovitico-norteamericano, con repercusiones favorables para la dtente, que se encontraba en la rbita de la Secretara
de Estado norteamericana fue desbaratado por el xito de grupO's internos norteamericanos que trabajaban a travs del Congreso para vincular ' el acuerdO' con las polticas soviticas sobre emigracin.
' .
Las caractersticas tcnicas y el marco institucional en el que
los asuntos son promovidos afectan fuertemente los patrO'nes de
politizacin. En EstadO's UnidO's, la atencin del Congreso es un
instrumento eficaz de politizacin. Por lO' general, esperamO's que
las O'rganizaciones econmicas transnacionales' y las redes trans-

52 I

ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE

gubernamentales de funcionarios traten de evitar la politizacin.


Grupos internos de base, como los sindicatos y las burocracias
internas con objetivos propios, tendern a emplear la politizacin
(particularmente la parlamentaria) contra sus competidores transnacionales. En el nivel internacional, esperamos que los Estados
y los actores "hagan su trabajo en los foros" y luchen para que
las cuestiones sean debatidas en las organizaciones internacionales que maximicen sus ventajas ampliando o reduciendo la agenda.

Relaciones transnacionales y transgubernamentales


Nuestra tercera caracterstica de la interdependencia compleja,
los mltiples canales de contacto entre las sociedades, hace an
ms borrosa la distincin. entre poltica interna y poltica "internacional. La disponibilidad de socios en las coaliciones polticas
no se encuentra "necesariamente limitada por las fronteras nacionales, tal como supone el anlisis tradicional. Cuanto ms cercana
se encuentre una sitacin de la interdependencia compleja, ms
probable ser que los resultados de la negociacin poltica se vean
afectados por las relaciones transnacionales. Las corporaciones
multinacionales pueden ser significativas tanto com~ actores independientes o como instrumentos manejados por " los gobiernos.
Las actitudes y plataformas polticas de los grupos internos probablemente se vean afectadas por la comunicacin, organizada o
no, entre ellos y sus homlogos "en el exterior.
De este modo, la existencia de canales mltiples de contacto
nos lleva a esperar lmites, ,ms all de los habituales en la poltica interna, a la capacidad de los estadistas para calcular la
manipulacin de la "interdependencia o seguir una slida estrategia de vinculacin. Los estadistas deben considerar los efectos
aislados y conjuntos de las estrategias de interdependencia Y"sus
probables implicaciones en la politizacin y en el control de
la agenda. Los intercambi s entre las sociedades -" los intercam"bios econmicos Y sociales ms que los de seguridad- afectan
en forma diversa a los grupos. Las oportunidades y costos "del
aumento "de vnculos transnacipnales pueden ser mayores" para
ciertos grupos -por ejemplo, los trabajadores norteamericanos
de las industrias textil y del calzado- que para otros. Algunas
organizaciones o grupos pueden interactuar directamente con
actores de otras sociedades" o con otros gobiernos para aumentar
sus beneficios mediante la red de interacciones. Por 1'0 tanto,
algunos' actores pueden ser menos vulnerables as como tambin
menos sensibles que otros a los cambios que ocurran en cualquier
parte de la red, lo que incidir en los modelos de accin poltica.
Los canales mltiples de contacto de la interdependencia compleja no se encuentran limitados a los"ctores no gubernamentales.
"Los contactos entre las burocracias gubernamentales encargadas
de tareas similares pueden no slo alterar sus perspectivas, sino

REALISMO E INTERDEPENDENCIA COMPLEJA

I 53

tambin llevar a coaliciones transgubernamentales sobre cuestiones polticas especficas. Para mejorar sus oportunidades de xito,
los organismos gubernamentales procuran atraer cQmo aliados a
actores de otros gobiernos a sus propios procesos de toma de
decisiones. Organismos de pases poderosos, como Estados Unidos,
han empleado tales coaliciones para infiltrarse en gobiernos dbiles de pases como Turqua y Chile. Tambin han sido empleadas
para ayudar a organismos de otros gobiernos a infiltrar la burocraCia norteamericana. u Como veremos en el captulo 7, las polticas transgubernamentales son caracterstica frecuente de .las
relaciones canadiense-norteamericanas, a menudo para ventaja de
los intereses canadienses.
La existencia de redes polticas transgubernamentales nos lleva
a una interpretacin diferente de una de las propuestas corrientes
de la poltica internacional: que los Estados ,actan en inters pro..:
pio. Bajo la interdependencia compleja, esta sabidura convepcional da por sentadas dos preguntas im'p ortantes: qu significa
'propio y qu significa inters? Un organismo gubernamental puede
perseguir sus propios intereses bajo la apariencia de estar actuando en pos del inters nacional. Por otra parte, las interacciones
recurrentes pueden cambiar las percepciones oficiales de 10 que
son sus intereses. Como 10 ha demostrado un cuidadoso estudio
de ' la poltica comercial norteamericana, concentrarse solamente
en la presin de variados intereses a los efectos de las decisiones
lleva' 3, ,' una perspectiva excesivamente mecnica de un proceso
continuo , y descuida el importante papel de las comunicaciones
en las percepciones lentamente cambiantes del inters propio.12
La ambigedad del inters nacional suscita serios problemas
a los ms altos lderes polticos de los gobiernos. Como las burocracias se relacionan directamente por encima de las fronteras
nacionales (sin tener que pasar por los despachos de relaciones
exteriores), su control centralizado se torna muy dificultoso. Existe menos seguridad de que el Estado se mantenga unido cuando
negocie con gobiernos; tampoco es seguro que sus componentes
interpreten del mismo modo la nocin de inters nacional cuando
negocien con extr~jeros. El Estado debe probar su capacidad
para ser multifactico y aun esquizofrnico. Los intereses nacionales habrn de ser definidos en forma diferente ante problemas
diferentes, en ocasiones diferentes y por diferentes' unidades gubernamentales. Los Estados que se hallen mejor colocados para
mantener su coherencia (a causa de una tradicin poltica centralizada, como ' Francia) estarn en mejores condiciones de manipular la interdependencia desigual que los Estados fragmentados,
11 Para un examen ms detaJIado, vase Robert O. Keohane y Joseph S.
Nye Jr., "Transgovernmental Relations and Intemational Organizations", World
Politics 27, NI? 1, octubre de 1974, pp. 3962.
12 Raymond Bauer, !thiel de Sola Pool y Lewis Dexter, American Business
and Foreign Pdlicy, Atherton, Nueva York, 1963, cap. 35, especialmente pp. 472-75.

54

I ROBERT O.

KEOHANE y JOSEPH S. N YE

lO's que a primera vista parecen tener ms recursos en un rea


de cuestiO'nes.

Papel de los organismos internacion ales


Finalmente, la existencia de canales mltiples lleva a predecir un
diferente y significativO' papel para lO's O'rganismO's internaciO'nales
en la pO'ltica mundial. LO's realistas alineados en la tradicin de
Hans J. MO'rgenthau haban descriptO' un mundo en el que lO's
EstadO's, al actuar en pO's del inters prO'pio, luchaban pO'r "el pO'der y la paz". LO's problemas ' de seguridad predO'minan; la guerra
es una constante amenaza. En un mundo as se puede supO'ner
que lO's O'rganismos internaciO'nales han de cumplir una: funcin
secundaria, ya que se encuentran limitadO's por la rara cO'ngruencia
de tales intereses. PO'r lO' tanto, lO's O'rganismO's internaciO'nales
son claramente perifricO's en la pO'l tica mundial. PerO' en un
mundO' de ' mltiples problemas imperfectamente relaciO'nadO's, en
el cual las cO'aliciO'nes sO'n transnaciO'nales y transgubernamentales,
el papel pO'tencial de las instituciones internaciO'nales para la
negO'ciacin pO'ltica ha crecido enO'rmemente. Ellas cO'ntribuyen,
en particular, a establecer l~ agenda .internaciO'nal, actan como
catalizadO'res para la formacin de cO'aliciones y 'cO'mO' escenariO'
para iniciativas pO'lticas y vinculacin de lO's EstadO's dbiles.
Los gO'biernO's deben O'rganizarse para manejar el caudal de
iniciativas generadO' pO'r lO's O'rganismO's internaciO'nales. Al definir
lO's prO'blemas prO'minentes y decidir cules pueden agruparse, los
O'rganismospueden ' .:O'ntribuir a determinar las priO'ridades gubernamentales, la naturaleza de las cO'misiones interdepartamentales y O'tras dispO'siciO'nes al interiO'r de lO's gO'biernO's. La CO'nferencia .sO'bre el Medio: Ambiente celebrada en EstocolmO' en 1972
fO'rtaleci la pO'sicin de entidades dedicadas a ese tema en variO's
gO'biernos. En 1974, la Conferencia para la Alimentacin Mundial
cO'ncentr la atencin de impO'rtantes sectores del gO'bierno de
EstadO's UnidO's sO'bre la prevencin . de los dficits alimentariO's.
En setiembre de 1975, la sesin especial de Naciones Unidas para
la prO'puesta de un Nuevo Orden EconmicO' InternaciO'nal gener
un debate intragubernamental acerca de las pO'lticas hacia el
Tercer MundO' en general. El FondO' MO'netariO' InternaciO'nal y el
Acuerdo General sO'bre Aranceles AduanerO's y CO'merciO' (GATT)
han cO'ncentradO' la actividad . gubernamental sO'bre el . dinero y el
cO'mercio en lugar de llevarla a la inversin privada directa, sector
que carece de un organismo internacional anlO'gO'.
Al reunir a los funcionarios, lO's organismO's internaciO'nales
cO'ntribuyen a activar . cO'aliciO'nes pO'tenciales en el . campo de la
poltica mundial. Es bastante O'bviO' que lO's O'rganismO's. internaciO'nales han sido muy importantes en su funcin de reunir a los
representantes de los pases menos de'sarrolladO's, muchO's de los
cuales nO' mantienen embajada~ en otras capitales. Las estrategias

REALISMO E INTERDEPENDENCIA COMPLEJA

I 55

tercermundistas de solidaridad entre los pases pobres han sido


desarrolladas en y por una serie de conferencias internacionales,
muchas de ellas con los auspicios de Naciones Uniqas. 13 Los organismos internacionales tambin permiten a las entidades gubernamentales, que de otro modo no podran ponerse en contacto, convertir las coaliciones potenciales o tcitas en coaliciones transgubernamentales explcitas caracterizadas por la comunicacin
directa. En algunos casos, las secretaras internacionales promueven _deliberadamente estos procesos formando coaliciones entre
grupos de gobiernos -o con unidades de los gobiernos- como as
tambin entre organismos no gubernamentales animados por intereses similares. 14
Los organismos internacionales frecuentemente son instituciones convenientes para los Estados dbiles. La regla de " un Estadoun voto" del sistema de Naciones Unidas favorece las coaliciones
de los pequeos .y menos poderosos. A menudo, las secretaras
son las responsables de las demandas del Tercer Mundo. Por otra
parte, las normas sustantivas de -la mayora de los organismos
internacionales, segn han ido desarrollndose al cabo de los aos,
pone el nfasis en la igualdad social y econmica as como tambin --en -'ft3: _igualdad de los Estados.' Antiguas resoluciones que
exp'r esabah las posiciones del Tercer Mundo, algunas veces acordadas , con reservas por los pases industrializados, son empleadas
para legifimizar otras de,m andas. Estos acuerdos raramente son
vinculan~es, pero hasta cierto punto las normas de la institucin
hacen que la oposicin parezca nls duramente centrada en la defensa de intereses propios y menos sustentables.
Los organismos internacionales tambin permiten que los pases pequeos y dbiles lleven a cabo estrategias de vinculacin
de cuestiones. En las discusiones sobre un Nuevo Orden Econmico Internacional, los pases dei Tercer Mundo insistieron en
vincular el precio del petrleo y su disponibilidad a otras cuestiones en las que han sido tradicionalqlente incapaces de lograr sus
objetivos. Como veremos en los captulos 4 a 6, los pases pequeos
y dbiles tambin han seguido una estrategia de vinculacin en
la serie de conferencias sobre Derecho Martimo patrocinadas por
Naciones Unidas.
Por lo tanto la interdependencia compleja p~oduce patrones'
polticos diferentes a los de la concepcin realista del mundo.
(La tabla 2.1 sintetiza esas diferencias.) De ese modo, se esperara
que 'las teoras tradicionales fracasaran en la explicacin del cam13 Branislav Gosovic y John Gerard Ruggie. "On the Creation of a New
Intemational Economic ,Order: Issue Linkage and the Seventh Special Session
of the UN General Assembly", International Organization 30, N'? 2, primavera
de 1976, pp. 309-46.
14 Robert W. Cox, "The Executive Head", International Organization 23,
N'? 2, primavera de 1969. pp. 205-30.

56

I ROBERT O.

KEOHANE y JOSEPH S. NYE

bio de rgimen internacional en situaciones de interdependencia


compleja. Pero para una situacin que se acerque a las condiciones
realistas; las teoras tradicionales debieran ser apropiadas. En el
prximo captulo consideraremos el problema de entender el cambio de rgimen.

TABLA

2.1

PROCESOS POLTICOS BAJO LAS CONDICIONES DEL REALISMO Y DE LA INTERDEPENDENCIA COMPLEJA


Realismo

Metas de
los actores

Instrumentos
de la politica
estatal
Establecimiento
de la agenda

Vinculacin
de cuestiones

Rol de los
organismos
internacionales

Interdependencia compleja
Las metas de los. Estados variarn segn las reas de cuestiones ,

La seguridad militar ser la meta


predominante.

La politica transgubernamental puede establecer metas difciles

La fuerza militar ser ms eficaz,


aunque la economa y otros instrumentos
tambin sern empleados.

ms relevantes. La manipulacin de la interdependencia, los

Los cambios potenciales en el equilibrio


de poder y las amenazas a la seguridad
establecern la 'agenda de alta pOlitica
e influirn fuertemente en otras agendas.

de definir. Los actores transnacionales pueden perseguir sus


propias metas.

Recursos de poder especficos a cada rea de problemas sern

organismos internacionales y los actores transnacionales sern


los instrumentos mayores.

La agenda ser 8.rectada por los cambios en la distribucin de

los recursos de poder dentro de las reas de cuestiones;


la naturaleza de los regmenes internacionales; los cambios
en la importancia de actores transnacionales; la vinculacin de
otras cuestiones y la politizacin como resultado de la cre.ciente
interdependencia de sensibilidad.

La vinculacin de temas reducir las


diferencias en los resultados entre
las distintas reas de cuestiones y
reforzar la jerarqua internacional.

La vinculacin de cuestiones por parte de los Estados fuertes ser


ms dificultosa dado que la fuerza es ineficaz. Las vinculaciones

Los roles son menores, limitados por


el poder del Estado y la importancia
de la fuerza militar.

Los organismos establecern agendas, inducirn la formai.n de


coaliciones y funcionarn como escenarios para la accin politica
de los Estados dbiles. La capacidad para elegir el foro adecuado
para un problema y para movilizar votos ser un importante
recurso politico.

de .cuestiones por parte de los Estados dbiles a travs de los


organismos internacionales erosionar -antes que reforzarla jerarqua internacional.

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.....

Captulo 3

EXPLICANDO
EL CAMBIO DE
,
REGIMEN INTERNACIONAL

Los regmenes internacionales proporcionan el entramado poltico


dentro del que ocurren los procesos econmicos internacionales.
Comprender el desarrollo y la desintegracin de tales regmenes
es esencial para entender la poltica de interdependencia. Por qu .
camb~an los regmenes internacionales?
En este captulo presentaremos cuatro modelos basados respectivamente en los cambios que ocurren en 1) los procesos econmicos, 2) la estructura de poder global en el mundo, 3) la
estructura de . poder dentro de determinadas reas de cuestiones
y 4) ' los atributos de poder en tanto resultan afectados por los
organismos internacionales. Comenzaremos con los dos primeros
modelos, ya que son los ms sencillos y familiares. Luego agregaremos mayor complejidad al considerar la ms reciente estructura
de' cuestiones y los modelos de los organismos internacionales.

UNA EXPLICACIN BASADA EN EL PROCESO

ECONMICO .
Muchos' observadores han sealado la 'creciente importancia de los
asuntos econmicos en la poltica internacional. En ' efecto, las
disputas en tomo al gobierno de los asuntos econmicos son res;.
ponsables en mucho de la creciente atencin a la interdependencia.
Sin embargo, la ciencia occidental contempornea de la economa
internacional no dispone de una teora sobre el cambio de rgimen
internacional. El anlisis' econmico neoclsico fue desarrollado
no como una fehaciente descripcin de la realidad, sino como
una explicacin simplificada que tambin poda sugerir polticas
para el incremento de la eficiencia econmica y el bienestar. Bastante deliberadamente, los tericos de la economa se han sustrado de la poltica a los efectos de lograr explicaciones econmicas ms elegantes y precisas. Por ello, no podemos' censurar
a los economistas por no suministrar un modelo de, cambio de

60

ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE

rgimen en la teora econmica convencional, ya que sus preguntas


son distintas a las que formulan los cientistas polticos. Est03
ltimos tienden a concentrarse sobre el .p oder, en vista de que
si observamos la principal corriente de la teora econmica del
ltimo siglo, encontramos que se caracteriza por una extraa falta
de consideraciones sobre el poder".1
El hecho de que una actividad en particular se caracterice
por un comportamiento no poltico -por ejemplo, los intercambios llevados a cabo a travs de un sistema de precios competitivo- no implica que el poder poltico carezca de importancia.
El efecto de la poltica puede ser indirecto; puede determinar las
relaciones dentro de las que tiene lugar el proceso econmico
cotidiano. Los crticos de los enfoques pluralistas de la poltica
local y n~cional han sealado que este segundo "rostro del poder"
es extremadamente. importante para determinar qu cuestiones sern planteadas a la decisin poltica.2 .
Por ejemplo, los mayores desarrollos econmicos de la posguerra -la ' rpida expansin de un comercio por lo general ' no
discriminatorio, movimientos de fondos rpidos y en amplia escala de uno a otro centro con tipos de cambio fijos, rpido crecimiento de enormes empresas multinacionales- dependieron de
un medio ambiente poltico favorable al capitalismo internacionalizado en amplia escla; Por otra parte, la desigual .distribucin
de la demanda efectiva ' -los consumidores opulentos tienen la
mayora de los votos en el mercado-- y las normas. e instituciones
que reflejan viejos 'patrones de poder afectan la negociacin
eco~
.
,
nmica.
. Cualquier desviacin .de la competencia pura .siempre implica
la introduccin de factores polticos en el anlisis. Una vez que
.. las empresas pueden ejercer algn control sobre su entorno, inmediatamente se, pla_ntean problemas de negociacin, estrategia, . influencia y liderazgo. Aunque el anlisis econmico .p uede fa.c ilitar
,u n importante esclarecimiento del cambio de rgimen, ningn observador sofisticado -incluyendo a los economistas neoclsicoslo propondra 'c onio una adecuada explicaciJ;l. Para explicar el
cambio de rgimen, tendremos que emplear modelos basados en
supuestos polti~os explcitos. Pero tambin tendremos . que posibIlitar la elucidacin del cambiante proceso econmico. '
Un modelo de cambio de rgimen basado en los procesos econJ11icos. debiera comenzar con los muchos .cambios tecnolgicos
y econmicos de este siglo. Particularmente durante los ltimos
H

I K. W. RothchUd, ed., Power in Economics, Penguin Modem Economics


Readings, Londres, 1971, p. 7. Citado en Susan Strange, "What is Economic '
Power, and Who Has It?", lnternational Journal 30, NI? 2, primavera de 1975,
p. 214.
2 Vase Peter Bachrach y Morton Baratz, "Decisions and Nondecisions: An
,A nalytical Framework", American Political Science Remeto 57, 1963, pp. 632-42.
Reimpreso en Roderick Bell, David Edwards y Harrison Wagner, eds., Political
Power, Free ~ess, Nueva York, 1969.

EL CAMBIO DE RGIMEN INTERNACIONAL

I 61

treinta aos, el crecimiento econmico en el mundo industrializado ha avanzado a un ritmo sin precedentes. El comercio mundial
ha crecido ms del 7 AJ anual y se ha convertido en una gran
proporcin del producto bruto nacional para la mayora de los
pases mayores de Europa y en Norteamrica. La inversin extranjera directa y la produccin de ultramar han crecido a un ritmo
mayor an.1 Tras estos cambios se encuentran notables avances
en la tecnologa de los transportes y las comunicaciones, los que
han reducido los costos de la distancia. Mediante la comunicacin
por satlite, el costo de telefonear a una persona que se halla a
12.000 kilmetros de distancia es el mismo que el de llamar a
alguien que se encuentra mucho ms .cerca. Los superpetroleros
y otras innovaciones en la tecnologa de la navegacin han reducido los costos del transporte de bienes. Y durante el mismo perodo, los gobiernos han establecido acuerdos y consultas, y las instituciones han tenido que vrselas con la rpida expansin de los
intercambios.
La primera premisa de un modelo de cambio de rgimen
basado en el proceso econmico es que el cambio tecnolgico y
el aumento de la interdependencia econmica determinarn la
obsolescencia de los regmenes internacionales existentes. :estos
sern inadecuados para manejarse con el acrecentado volumen de
intercambios o con nuevas frmas de organizacin, representadas,
por ejemplo, por las corporaciones transnacionales. Las instituciones, normas y procedimientos establecidos se vern amenazados por la ineficacia o e l colapso.
. La segunda premisa consiste en que el gobierno ser altamente responsable frente a las demandas polticas internas que
reclaman una elevacin del nivel de vida. El bienestar econmico
nacional ser us ualmente la meta poltica predomhiante y un
aumento del producto bruto nacional ser su indicador poltico
crtico. La tercera premisa de este modelo dice que los grandes
beneficios, econmicos conjuntos proporcionados por los moviniientos internacionales de capital, bienes y, en algunos casos,
'trabajo otorgarn a los gobiernos' fuertes incentivos para modificar o reconstruir los regmenes internacionales 'y as restaurar su
eficacia. Los gobiernos argirn sobre l distribucin de ganancias y se quejarn de la prdida de autonoma provocada por el
auge de la interdependencia econmica (vulnerabilidad tanto como
sensibilidad); pero, por lo general, encontrarn que, cuando existen demandas polticas internas por un mayor bienestar econmico,
los costos de interrumpir las relaciones econmicas internacionales o de permitir que , se vuelvan caticas sern mayores que los
beneficios de la autonoma. Con renuencia, permitirn el creci3 Vase Peter J. Katzenstein, "Intemational Interdependence: Some LongTerm Trends and Recent Changes". International Organization 29, NO? 4, otoo
de 1975, pp. 1021-34.

62

1 _ ROBERT

O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE

miento de la interdependencia econmica y con mayor renuencia


an, pero inexorablemente, se embarcarn en la cooperacin para
la construccin de nuevos regmenes internacionales med~ante la
creacin de respuestas polticas integradas. De ese modo, el cambio de rgimen .ser un proceso de adaptacin gradual a nuevos
volmenes y nuevas formas de actividad econmica transnacional.
Los gobiernos resistirn la tentacin de interrumpir o romper los
regmenes a causa del alto costo que ello significara para el crecimiento econmico.
A partir de los fundamentos de un modelo de cambio' basado
en el proceso econmico, sera esperable, por lo tanto, que ,de
tanto en tanto los cambios econmicos y tecnolgicos socavaran
los regmenes. internacionales; pero no que los desintegraran enteramente, al menos . no por demasiado tiempo. Rpidamente se
reconstruirn ' para adaptarse a las nuevas condiciones econmicas
y tecnolgicas.
Este sencillo modelo no se corresponde exactamente con los
puntos de vista de . cualquier terico sofisticado, 'a unque parece
ejercer una influencia poderosa sobre la perspectiva de mucha
gente. Las proyecciones que suponen que en el ao 20GO un puado
de corporaciones' multinacionales controlarn la mayor parte de
la produccin mundial ejerciendo un poder mayor an ' que el de
los gobiernos, o afirmaciones como las de que el aumento de la
interdependencia determina la inevitabilidad de una mayor integracin internacional, reflejan las recientes tendencias de una
interdependencia creciente. Parte del atractivo de este enfoque
consiste en la comprensin de la importancia del cambio tecnolgico para la explicacin de los d~sarrollos ocurridos durante los
ltimos cien aos.
Sin embargo, la realidad poltica a menudo se aparta de las
expectativas basadas simplemente en tendencias tecnolgicas y
econmicas. Parece evidente que los gobiernos continuamente sacrifican la eficiencia econmica en aras de la seguridad, la autonoma y otros valores a la hora de las decisiones polticas. Por otra
parte, este sencillomorlelo de crecimiento econmico apenas toca
ligerainente las dificultades de desplazarse de una situacin de
equilibrio a otra y as no aborda las inevitables cuestiones polticas
vinculadas a los ajustes. En poltica, el ajuste es crucial, por lo que
en verdad un cientista poltico ha podido definir al poder como Ula
capacidad para no tener que ajustarse al cambio".4 En la implementacin de polticas, el ajuste es crtico porque las opiniones de
los intereses poderosos acerca de los costos del cambio, y de su
distribucin, determina el apoyo a la poltica que los impondr.
El rpido incremento de la interdependencia econmica puede
suscitar temor e inseguridad en medio de grupos polticamente
. 4 John W. Burton, Systems, States, Diplomacy and Rules, Cambridge Unversity Press, Cambridge, pp. 28-31.

EL CAMBIO DE RGIMEN INTERNACIONAL

I 63

importantes. Los sindicalistas y los lderes polticos locales p~den


llegar a temer que una decisin corporativa para cambiar la produccin externa o tendencias hacia mayores importaciones pueda
causar un serio problema de empleo y desrdenes sociales. Las
industrias que se sienten amenazadas por las importaciones presionan en pos de proteccin gubernamental. De ese modo, el ' proteccionismo' puede aumentar en la medida en que la interdependencia econmica cobra mayor amplitu~l. El proteccionismo siempre ha estado con nosotros. Pero a medida que la tecnologa de las
comunicaciones y las organizaciones corporativas de gran escala
han reducido los naturales " amortiguadores" entre los mercados,
muchos grupos internos se han vuelto hacia el gobierno para que
establezca amortiguadores polticos. Incluso cuando un pas no se
ve amenazado por una creciente vulnerabilidad, la sensibilidad de
sus ,grupos de interes pueden estimularlo para que adopte polticas
que restrinjan el intercambio internacional.
Los conflictos generados por la creciente interdependencia
han contribuido a la controversia sobre los regmenes internacionales, la que a menudo irrumpe bastante sbitamente. Pero el
simple enfoque del crecimiento econmico no es muy eficaz .para
explicar las variaciones dado que su variable explicativa. ms importante es una tendencia secular de largo plazo (el cambio tecnolgico que reduce los costos de la actividad transnacional en
grandes distancias y por lo tanto lleva al aumento de tal actividad ya
una mayor sensibilidad). Por qu a veces los regmenes internacionales puedep ser desarrollados y mantenidos, y otras veces no logran
instituirse satisfactoriamente? Si el crecimiento econmico fuese
una explicacin suficiente, podra esperarse que la interdependencia econmica internacional fuese sobrepasando las sucesivas
limitaciones de los regmenes y que nuevos regmenes, mejor adaptados a la nueva situacin de interdependencia, rpidamente los
,fueran reemplazando. El incremento de la sensibilidad llevara a
nuevas cuestiones y a nuevos problemas; pero una poltica orientada a la resolucin de problemas llevara a los ejecutores de polticas a encontrar las soluciones en nuevos regmenes.
Pero tal explicacin: obviamente se abstrae de los intereses,
los que pueden diverger marcadamente de grupo en grupo, de sector en sector O' de pas en pas. Tambin supone que las decisiones
poltico-militares en poltica internacional se encuentran al margen de las econmicas. En 1945, decisiones institucionales internacionales crearon un rgimen de dos O' mltiples vas, en el cual los
problemas econmicos y de seguridad se mantenan bastante separados en el proceso poltico cotidiano.5 Por lo general, slo se
asociaban jerrquicamente en la poltica interna, mediante llamados a las metas de seguridad comn como medios, de limitar
5 Richard Cooper, "Trade Policy
vierno de 1972-1973.

18

Foreign Policy". Foreign Policy 9, in-

64 I

ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE

los conflictos econmicos y potenciales choques con los objetivos


de grupos subnacionales. Pero esta separacin y despolitizacin de
los temas econmicos no es la norma en la poltica mundial. En
realidad, bien pudo haber sido una anomala producto del predominio econmico y militar norteamericano durante la posguerra
y de su posicin de liderazgo entre los aliados. En virtud de que
la amplitud de la interdependencia y de sus efectos depende en
considerable medida de aecisiones polticas de alto nivel y de
acuerdos, los enfoque~ tradicionales de la poltica internacional,
los que se han concentrado sobre estas decisiones de alto nivel
yen la estructura de poder general, debieran contribuir a un
adecuado nivel de explicacin.

EXPLICACIN BASADA EN LA ESTRUCTURA


DE PODER GLOBAL
La erosin de la hegemona
No existe nada nuevo acerca de ciertos tipos de interdependencia
. entre los Estados. En los tiel)lpos de Tucdides, Atenas y Esparta
eran interdependientes en el campo de la seguridad militar. Del
mismo modo, Estados Unidos y la Unin Sovitica han .sido interdependientes durante el perodo de la posguerra. Ambos pases
no solamente resultan sensibles a los cambios del otro en las
polticas de seguridad, sino que tambin son mutuamente vulnerables a las decisiones de seguridad del otro. Exactamente este alto
nivel de interdependencia en un campo de problemas -la seguridad militar-, junto con el antagonismo mutuo, son los aspectos
que se han ubicado en el corazn mismo del anlisis tradicional
de la poltica mundial. Bajo tales circunstancias, los problemas
de seguridad anteceden a los dems y la distribucin del poder
militar (con su base de apoyo econmica) determina la estructura
de poder. La guerra es la fuente ms in;portante y dramtica de
cambios estructurales. Nuestra propia era, por ejemplo, an muestra las huellas del resultado de la segunda guerra mundial.
Segn una perspectiva tradicional, los Estados poderosos son
quienes fijan las normas. Como deca Tucdides, "el fuerte ha~e
lo que quiere y el dbil sufre lo que debe".6 Dentro de relaciones
bilaterales, los tradicionalistas slo conciben que el ms fuerte
de los dos Estados invariablemente habr de prevalecer cuando
surjan problemas entre ellos. Dentro de un sistema, la estructura
(es decir, la distribucin del poder entre los Estados que lo forman) determina la naturaleza de ' su regmenes internacionales. Y
los ms importantes recursos de poder son militares.
6 Tucidides, The Peloponnesian War, Libro 5. cap. XVIl, Modern Library,
Nueva York. 1951, p. 331.

EL CAMBIO DE RGIMEN INTERNACIONAL

I 65

El atractivo del enfoque tradicional basado en la estructura


global de poder radica en su sencillez y en su pronstico parsimonioso. Los juicios' sobre el poder relativo parecen facilitarse al
estar basados en la fortaleza militar y, adems, es posible calcular
. un curso de accin racional en cualquier situacin:
Suponemos que los hombres de Estado piensan y actlan en
trminos de intereses definidos como poder, supuesto que es
confirmado por todas las evidencias histricas. El mismo nos
permite seguir y anticipar los pasos que un estadista ,- pasado,
presente o futuro- ha dado o dar en el escenario poltico.
Miramos por encima de su hombro cuando escribe sus despachos, escucham'os sus conversaciones con otros estadistas, leemos y predecimos sus propios pensamientos.7
En su formulacin ms extrema, el enfoque realista menosprecia la poltica interna, al sugerir que el inters nacional d<;:be
calcularse en trminos de poder --en relacin con otros Estadosy que de no hacerse as; los resultados sern catastrficos. Hay
muy poco margen para la opcin. Si la poltica interna interfiere
con la diplomacia, entonces sobrevendr el desastre. Las exposiciones menos drsticas de este enfoque tradicional reconocen los
efectos de la poltica interna, pero el punto de concentracin principal de la_, teora -y el segmento de ella que proporciona su capacidad explicativa- se centra sobre la competencia entre los
Estados. La competencia entre actores' autnomos es quien genera
la , fuerza directriz bsica de la poltica mundial.
Esta perspectiva tradicional no cuenta con una teora enteramente articulada del cambio de rgimen. Sin embargo, su nfasis
en el poder del Estado yen la estructura internacional -definida
en trminos de capacidades de poder- proporciona las bases
para el desarrollo de tal teora sobre premisas realistas. La dininica bsica procede de la afirmacin'" de que como el poder de
los Estados cambia (esto es, como la estructura cambia), las normas ' de los regmenes internacionales habrn de cambiar en consecuencia. Esta dinmica se halla en el corazn de nuestro modelo
de cambio de rgimen basado en la estructura de poder global.
Este" enfoque no discrimina significativamente las distintas
reas de cuestiones en la poltica mundial. Por el contrario, pronostica una fuerte tendencia hacia la cO,n gruencia de resultados
en las distintas reas. Dado que el poder, como el dinero, se considera fungible, los Estados mayores cambiarn los recursos de
poder de un rea a otra a los efectos de asegurar retornos marginales iguales en todas las reas. Cuando los resultados en un rea
son marcadamente diferentes de los que se producen en otras,
7

Hans J. Morgentbau. Politics Among Nations: The Struggle lor Power

and Peace,

4~

ed. cit .. p. 5.

66 I

BOBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE

podemos esperar la introduccin de cambios que lleven los' resultados en el rea l/desviada" a una mayor consistencia con la estrw;tura mundial del poder militar y econmico. De esta perspectiva se desprende, por ejemplo, que luego de 1973 la incongruencia
entre el poder dentro de la poltica petrolera y el poder en general
dentro de la poltica mundial se convirti en una fuente de inestabilidad. Era de esperar que Estados Unidos y otros pases industrializados ,' intentaran salvar esa incongruencia en su favor medial1te ayuda 'mutua, aliento de nuevas fuentes de abastecimiento
y aun ' la amenaza del empleo de la fuerza militar. Tampoco result sorpresivo que los pases exportadores de petrleo, ,a sociados
en la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo (OPEP),
intentaran resolver la tensin en su favor aumentando su fortaleza a travs de compra de armas, de alial1zas con otros pases del
Tercer Mundo para conseguir un nuevo orden econmico internad ,o nal, de negocios individuales con pases consumidores y de ambiciosos planes de de,s arrollo de largo plazo. En virtud de las disparidades globales en la distribucin del poder, la teora tradicional habra otorgado , menos probabilidades de xito a los pases
reunidos en torno a la OPEP.
'
Esas expectativas ' acerca de cul de las ' partes prevalecer
pueden o no ser confirmad~s" pero la perspectiva , realista es importante: examinaremos muy de cerca situaciones en las que la
distribucin de poder entre las reas de cuestiones es cambiante.
Las tensiones se desarrollan en torno a esos puntos de incongruencia. Las luchas polticas cruciales tienen lugar para determinar si
los cambios en la estructura de poder en un rea de cuestiones
se extendern a todo el . sistema en conjunto o si stos sern
eliminados. '
Aun , en el caso de que no s'e prod,uzca una guerra, o se haga
un m'a nifiesto empleo de la, fuerza" el enfoque tradicional que
enfatiza la estructUra de poder global puede adaptarse para explicar los cambios en los regmenes internacionales. Si 'los fuertes
fijan 'las normas, entonces los cambios en la estructura de poder
poltico-militar debieran afectar los regmenes econmicos. El enfoque de la estructura global arrastra nuestra atencin hacia la
hegemona y el liderazgo. ,Los, ec()nomistas han sostenido que los
reg~enes econmicos estables requieren un liderazgo --es decir,
la voluntad de ari.~poner las ganancias de corto plazo en las negociaciones a los efectos de as preservar el sistema-' y que un
: actor se .e ncuentra , en 'mejores condiciones de proporcionar ese
liderazgo cuando se ve a s mismo como el mayor consumidor
de 16s beneficios de largo plazo producidos por el rgimen.
Los realistas agregaran que tal liderazgo ' para mantener un
rgimeJ.1 sera ms probable' dentro de un sistema , hegemnic(), es
decir, cuando un Estado es lo suficientemente poderoso como para
mantener las normas esenciales que gobiernan las' relaciones interestatciles y cuando, adems, desea ejercer ese poder. Junto a

EL CAMBIO DE RGIMEN INTERNACIONAL

I 67

su papel como sostenedor de un rgimen, tal Estado puede tambien derogar normas ya existentes, evitar la adopcin de aquellas
que se le opongan o desempear un rol predominante en la elaboracin de nuevas normas. Por lo tanto, dentro de un sistema
hegemnico el Estado preponderante tiene tanto un poder positivo
como otro negativo.
En un mundo realista, tal condicin implicara una preponderancia militar, pero no necesariamente el empleo frecuente de
la fuerza militar. Durante el siglo XIX, Gran Bretaa emple slo
ocasionalmente su preponderante poder naval para mantener la
libertad de . comercio en Sudamrica o para proteger la libertad
martima contra intrusiones de Estados costeros, pero por lo general ese tipo de acciones fue innecesario. Un poder hegemnico
puede cambiar las normas, antes que adaptar sus polticas
a las normas existentes. La ' posicin britnica como defensora
de 'la libertad de los mares, por ejemplo, no le impidi bloquear
la navegacin neutral cuando se encontr en guerra. Pero durante
tiempos de paz, el gobierno britnico impuls el mantenimiento
del rgimen mediante una escrupulosa observancia de las normas
de libre '~avegacin incluso contra sus propios intereses internos,
que intentaban asegurar una ampliacin de la jurisdiccin costera.
Cuando el poder hegemnico no procura conquistar otros Estados, sino tan slo proteger su posicin de predominio, otros
Estados tambin pueden beneficiarse. A menudo suele exaltarse
la Pax Britannica. Charles Kindleberger ha sostenido que durante
los ltimos cien aos los sistemas econmicos internacionales con
un lder han resultado ms estables que otros sistemas y han
estado signados por una gran prosperidad.8 En el siglo XIX, la
fortaleza financiera de Gran Bretaa ech las bases para un sistema monetario que estaba centrado principal, aunque ' no enteramente, en Londres. Desde la segunda guerra mundial hasta la dcada del '60, la preponderancia econmica de Estados Unidos lo
facult para manejar las relaciones monetarias entre los pases no
comunistas mediante el sist.ema de Bretton Woods. Por contraste,
como lo veremos detalladamente ms adelante, la desdichada experiencia monetaria internacional del perodo entre ambas guerras
ocurri cuando Estados Unidos no se mostr dispuesto a ejercer
un fuerte liderazgo y Gran Bretaa ya no estaba en condiciones
de hacerlo.9
.
'
.
: Por lo tanto, las potencias hegemnicas no siempre explotan
econmicamente a las potencias secundarias. Durante el apogeo
'd e la libra esterlina, la produccin industrial en Francia, Alemania,
8 Vase Charles Kindleberger, The World in Depression 192939, University
of California Press, Berkeley, 1974. La teora de la accin colectiva tambin. llega
a esta conclusin: Para una buena formulacin, vase Mancur Olson Jr., The
Logic 01 Collective Action, Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts,

1965.
9

Kindleberger. The World in Depression.

68

I ROBERT O.

KEOHANE y JOSEPH S. N YE

Rusia y Estados Unidos aument de un 50 a u n 400 % ms rpido


que en Gran Bretaa.1O Aunque Estados Unidos domin el sistema
monetario durante l perodo de posguerra, Europa y Japn crecieron ms rpidamente. Incluso u n crtico ~an severo de la hegemona norteamericana como David Calleo admite que es difcil
sostener que el sistema del dlar haya estado causando perjuicios
a sus integ~antes""l
Por qu, entonces, los sistemas hegemnicos y sus correspondientes regmenes econmicos entran en colapso? La guerra cambios mayores en el equilibrio global de poder son las causas ms
notorias. Aunque estos sistemas tambin pueden ser erosionados
por los propios procesos econmicos que ellos mismos alientan.
Irnicamente, los beneficios de un sistema econmico, y la extensin en que los mismos son compartidos, pu~den llevar a su prppio
colapso. En la medida en que su poder econmico aumenta, los
Estados secundarios cambian sus supuestos. Ya no tienen que
aceptar ms una dependencia hacia una sola pan,e , l,a que, al margen de cun prspera pueda ser, afecta adversamente su autonoma gubernamental y su status poltico. En tanto la autonoma
y el status se vuelven posibles, estos valores son retirados del
armario de las limetas deseables pero irrealizables". Al menos '
para ciertos lderes y para ciertos pases -tales como la Francia de
1920 y 1960-, 'la prosperidad tan slo ha dejado de ser suficiente. 12
As, en tanto el poder del Estado hegemnico para establecer
normas y hacerlas cumplir comienza a desgastarse, las po~ticas
. de los Estados secundarios probablemente cambiarn. Lo mismo
ocurrir con las polticas del Estado hegemnico. Una at msfera
de crisis y una proIlferacin de medidas polticas ad hoc parecer
no solamente indecorosa, sino tambin pertUrbadora para muchos.
Los disidentes comenzarn a preguntarse acerca de los costos
del liderazgo. Por otra parte, este liderazgo se mostrar cada vez
menos capaz de garantizar los objetivos econmicos y polticos,
al tiempo que otros Estados se tornan ms agresivos. El renovado
nfasis de estos gobiernos secundarios sobre' el status y la autonoma agrega una complicacin ms, dado que estos valores tienen
una connotacin de suma cero que es mucho menos pronunciada
cuando se encuentran involucrados valores ,econmicos. Mayor
status para los Estados secundarios significa menor status para
la potencia dominante; aumentos en la autonoma de las poten~ias
11

10 Para cifras, vaSe John P. McKay, Pioneers tor Protit: Foreign Entrepreneurship and Russian Industrialization, 1885-1913, University of Chicago

Press, Chicago, 1970, Tabla 2, p. 5.


11 David P. Calleo, "American Foreign Policy and American European
Studies: An Imperial Bias?", en Wolfram Hanreider, ed., The United States
and Western Europe, Winthrop, Cambridge, 1974,. pp. 56-78.
12 Vase particularmente Charles Kindleberger, "The Intemational Monetary Politics of a Near-Great Power: Two French Episodes r 1926-1936 y 19601970", Economic Notes (Siena) 1, Nros. 2-3, 1972.

EL CAMBIO DE RGIMEN INTERNACIONAL

I 69

ms dbiles implican una concomitante declinacin de la influencia positiva del lder del sistema.
l?e ese modo, la orientacin sistmica natural de un poder
hegemnico. -que identifica sus intereses con los ~e1. sistema que
controla- se encuentra desafiada por una perspectiva ms nacionalista tanto en lo interno como en lo externo. El bilateralismo
y la autarqua, antes rechazados' como ineficientes, vuelven a ser
recomendables. Sus adherentes subrayan los beneficios de la seguridad econmica, o la aversin al riesgo. Cuando el poder parece
asegurar que los riesgos sean mnimos, este argumento pierde
peso, pero cuando aparecen grietas en la construccin hegemnica, la prudenci,a aconseja lo que anteriormente era proscripto
por la eficiencia. '
.'
Cuando. se llega a este punto en ambas pa.r tes, el equilibrio
hegemnico queda roto y puede producirse una espiral de acciones
y contra-acciones. En la medida en que el sistema cambia, los supuestos tambin cambian; consideraciones sobre aversin al riesgo, en una parte, e impulsos hacia una mayor independencia, 'en la
otra, pueden llevar a polticas con menores implicaciones internacionales o con menoreS' implicaciones sistmicas. La incertidumbre que se origina de este modo puede ser 'difcil de detener ya
que ,u n .ciclo de desintegracin puede insertarse rpidamente en
el sistema.
Desde una perspectiva tradicional, este cuadro de los procesos
econmicos desgastando la hegemona global tiene un .c ierto atractivo. Con el agregado de unos pocos supuestos, proporciona una
explicacin basada en la estructura global de poder que da cuenta
de los cambios en los regmenes econmicos, a pesar de la ausencia de guerras o cambios mayores en el equilibrio de p.o der. Aplicando este modelo al perodo de posguerra, se puede sostener que
los regmenes econmicos internacionaleS' que acompaaron la
"Repblica Imperial;' o el "Imperio nortemericano" estn derrumbndose debido a la "Decadencia del poder norteamericano"}3

Limitaciones de la explicacin basada en la estructura global


Cuidadosamente definido, el concepto de hegemona y el anlisis
de su erosin a causa de procesos econmicos puede ayudar a
explicar el cambio de rgimen. Pero ' su explicacin a travs de la
esrtuctural global resulta ms . ambigua de lo que puede parecer
en una primera aproximacin y puede llevar tan slo a fciles
descripciones del cambio. Debemos especificar qu recursos son
considerados como efectivos en el establecimiento del poder hegemnico y a qu categora de fenmenos estn destinados a aplicarse.
La ms simpl'e y parsimoniosa versin de la tesis del desgaste
13 stos. son ttulos de libros de Raymond Aron, Amaury de Riencourt y
Henry Brandon.

70 I

ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE

de la hegemona consistira en que los regmenes econmicos internacionales reflejan directamente los patrones poltico-militares de
capacidad: la alta poltica domina a la baja. Los cambios en ' las
relaciones econmicas internacionales se explican por cambios en
el poder militar. Esta sencilla versin explica los rasgos ms salientes del orden econmico de la posguerra y, en especial, sus
divisiones bsicas. Aunque las compras y ventas soviticas o chinas puedan afectar los mercados mundiales, estas economas planificadas estn lo suficientemente separadas como para que sea
ms preciso pensar en tres sistemas econmicos distintos correspondientes a las tres mayores -aunque desiguales- fuentes de
poder poltico-militar.
.
Perq las explicaciones ms parsimoniosas se desbaratan cuando
se pasa de la explicacin de la estructura global' a la explicacin
del cambio; La posicin de Estados Unidos en la economa mundial y su predominio en la ejecucin de polticas, tanto dentro de
las zonas industrializadas como en el Tercer Mundo, ha decado claramente desde 1944 1950. Pero durante todo este perodo, Estados
Unidos ha continuado siendo el Estado ms poderoso del mundo
desde el punto de vista militar; y su supremaca militar con respecto a sus socios econmicos ms importantes (Japn, Canad
y Europa) se ha mantenido frremente, si no es que ha aumentado.
De ese modo, aunque la distribucin del poder militar incide
sobre el orden econmico 'internacional, por s misma slo proporciona una pequea parte de la explicacin. Para una adecua,da 'explicacin de la estructura global deben agregarse otros tres
factores mayores, con lo que se reducir la sencillez pero se aumentar la relacin con los hechos que incidieron en los' cambios d~
posguerra que afectaron a los regmenes econmicos internacionales: 1) cambios en las percepciones de la amenaza de agresin
militar; 2) cambios en la fortaleza econmica relativa de Estados
Unidos y en la de sus socios; 3) cambios en los patrones jerrquicos, en Europa y el Tercer Mundo"
Las preocupaciones sobre la amenaza militar comunista contribuyeron a estimular a los norteamericanos para que realizaran
sacrificios econmicos de corto plazo--es decir, a ejercer el liderazgo- para desarrollar y mantener los regmenes econmicos liberales de posguerra que contribuyeron a la recuperacin europea
y japonesa. Muchos de los ms importantes avances en las relaciones econmicas internacionales ocurrieron durante el largo perodo que va desde el momento de mxima tensin de la g~erra
fra en 1947 (la Doctrina Truman) y 1963 (el Tratado de proscripcin de ensayos nucleares) ~ Durante esos aos comenzaron a funcio'nar el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF), el Acuerdo
General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE);
se logr la convertibilidad de] circulante, se implementaron ma-

EL CAMBIO DE RGIMEN INTERNACIONAL

I 71

yores reducciones tarifarias y se estableci el Mercado Comn. El


liderazgo norteamericano en materia de seguridad fue valorado
por sus ali(;ldos y la percepcin norteamericana de la alta amenaza
que significaba la Unin Sovitica alent a los ejecutqres de polticas a otorgar varias concesiones econmicas a los europeos y a los
japoneses. En los aos recientes la disminucin notoria de la percepcin de la presencia sovitica como una amenaza, contribuy.
por cierto, a reducir la habilidad de Estados Unidos de traducir
sutilmente su liderazgo militar en la alianza en liderazgo econmico sin necesidad de recurrir a la vinculacin abierta y altame'n te
reseQtida de las distintas reas de cuestiones. Los aliados norteamericanos se han mostrado menos dispuest<;>s a desempear el
rol de socios menores, ya que ellos tambin perciben que la amenaza externa ha disminui<;lo. Al mismo tiempo, la disposicin norteamericana para aceptar discriminaciones econmicas o tasas de
cambio desfavorables tambin ha disminuido.
Estos cambios en la percepciones se vieron reforzados pO,r los
incrementos de "las capacidades econmicas europea y japonesa
con respecto a las de Estados .Unidos. En' los ' c'om~enzos del perodo de posguerra, Europa mostr una' amplia sumisin y aunque
fue capaz de negociar y resistir en ciertas reas, acat el liderazgo
de Estados Unidos dentro de una estructura econmica global.
Ms tarde, la tremenda recuperacin europea y la confianza a
que dio origen, al menos en el campo econmico, se convierten
en la explicacin primaria de las reducciones tarifarias de: la Ronda Dillon, de la convertibilidad del circulante, con la subsiguiente
merma en la confianza del dlar, y de la formulacin del Mercado
Comn. Los pasos posteriores estuvieron motivados por el deseo
d~: .impulsar la fortaleza tanto poltica como econmica de E~ropa,
de modo de estar en condiciones de valerse mejor por s, misma
frente a la Unin Sovitica (y ms tarde frente a Estados Unidos).
Esta sit~cin cre una oportunidad para la vinculacin de .
cuestiones y el trueque de ventajas econmicas y militares, que
se volvieron ms . tentadoras para Estados Unidos ~n tanto su
preponderancia econmica se desgastaba. Vale la pena sealar que
la fractura del orden econmico no fue causada . por un desgaste
del podero norteamericano durante la dcada del '60, sino por
un descenso en la preocupacin norteamericana de que tal fractura podra, amenazar vitales relaciones y s~guridad.
El tercer factor necesario para ajustar la teora de la erosin
de la hegemona a los cambios concretoS' radica no en las relaciones norteamericanas con otros pase~, sino en las rel~ciones de '
Europa con el Tercer Mundo. 14 Antes de 1960, la mayora de los
pases africanos, junto con otros pases ahora independientes, permanecan bajo un rgImen colonial. Desde entonces' cerca de cincuenta pases han conseguido la independencia y muchas veces es14

Adeudamos a Rob paarlberg el habernos' sealado esto.

72 I

ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE

tas aritiguas cO'1O'n ias se h an mostradO' muy agresivas en la defensa


de sus derechO's. Tras la frustrada invasin anglO'-francesa a Suez
en 1956 y el ret ir O' de la m ayO'r parte de las fuerzas, b r itn icas del
O'riente de Suez a fines de la dcada del '60, result O'bviO' que
EurO'pa ya nO' desempeara u n papel impO'r tante en el cO'ntrO'l de
acO'ntecimientO's que O'curriesen fuera de ese cO'ntinente. El desgaste de la hegemO'na europea cO'1O'nial -y nO' el pO'derO' m ilitar
nO'rteamerican~ vinO' a agregar un factO'r ms a la cO'mplejidad
de la pO'ltica mundial y aument la presin en lO's Estados UnidO's,
asimismo cO'mO' en O'trO's pases industrializadO's, pO'r un cambiO'
de rgimen ecO'nmico.
En sntesis, la teO'ra' de la erO'sin de -la hegemO'na, 'aunque
es un elementO' til para la explicacin del cambiO' de rgimen
ecO'nmicO' de pO'sguerra, nO' da una explicacin de la estructura
global tan clara cO'mO' en primera instancia pareci hacerlO'. TampO'cO' es una buena base para la prediccin. La aparente inevitabilidad de la decadencia, representada pO'r ' el mO'delo de la erO'sin
de la hegemO'na -incluso cO'n esas' limitaciO'nes-, en cierta medida puede ser una ilusin, precisamente a causa de la inadecuacin
de sus supuestO's respectO' de la pO'ltica interna, lO's intereses
y las cuestiO'nes. ' Para lO's EstadO's lderes siempre persistir el
inters en mantener ,e l liderzgO' sistmicO', especialmente frente
a cO'rpO'raciO'nes multinaciO'nales, elites financieras y burO'cracias
gubernamentales encargadas de mantener buenas relaciones cO'n
lO's aliadO's. CO'n respectO' a lO's gO'biernO's de las pO'tencias secundarias, nO' es de esperar un cO'nsensO' firme. La dependencia puede
significar beneficiO's para algunas partes y deberes para O'tras.
Pueden existir cO'aliciO'nes que . trasciendan hls frO'nteras naciO'nales' destinadas a la preservacin de lO's regmenes ecO'nmicos internaciO'nales. El mantenimientO' de lbs regmenes puede nO' requerir la hegemO'na militar, sinO' que puede apO'yars'e en lO's intereses
creadO's en diversO's pases. La pO'ltica exteriO'r puede respO'nder
a intereses particulares, lO's que a veces pueden favO'recer el mantenimientO' del rgimen.
El argumentO' de la erosin de la hegemO'na tambin se debilita pO'r su' falta de prO'pensin a diferenciar entre reas de cuestiO'nes. La pO'tencia dO'minante que establece nO'rmas en un rea
~O' necesariamente ha de detentar el cO'ntrO'l efectivO' de O'tras
reas. El predO'miniO' nO'rteamericano se ha desgastadO' ms rpimente en lO's:, asuntO's petrolerO's que en lO's relativO's a la pO'ltica
mO'netaria internaciO'nal O' al cO'merciO' de prO'ductO's manufacturadO's. Si el empleO' -o la amenaza del empleo- de la fuerza resulta
ineficaz"le ser ms difcil a una pO'tencia mayO'r, que antes haba
gO'zadO' de una pO'sicin hegemnica general, influir .en la pO'ltica
de un .rea acudiendO' a recursos nO' especficO's de esa rea. Esa
dificultad fue particularmente evidente en la crisis petrO'lera de
1973-74; aunque EstadO's UnidO's era muchO' ms fuerte militar y
ecO'nmicamente que lO's pases prO'ductO'res de petrleO' de MediO'

EL CAMBIO DE RGIMEN INTERNACIONAL!

73

Oriente, fue incapaz de persuadirlos para que redujeran los precios del petrleo.
,
Finalmente, el argumento de la erosin hegemnica ignora:
las complicaciones introducidas por los mltiples' canales entre
las sociedades, que revisten la forma de empresas multinacionales
y otros actores transnacionales o contactos informales entre las
burocracias transgubernamentales. Algunas de las reacciones polticas internas contra una poltica internacionalista 'a bierta resultan
e~ amplia medida de los efectos -reales- o percibidos- de las
inversiones externas por parte de empresas multinacionales. En
las actividades que desarrollan por todo el mundo, las multinacionales ciertamente robustecen la apariencia de un predominio de
Estados Unidos debido a su modus operandi y a su papel de portadoras de la cultura popular norteamericana, pe~o en el mejor de
los casos es por lo menos dudoso que realmente contribuyan al
poder norteamericano en ultramar. 15 De este modo, slo ' consiguen
introducir nuevas ambigedades ' en los clculos ,de poder y posibles
separadones entre la' realidad del poder y su apariencia.

ESTRUCTURA DE LAS CUESTIONES


El may<;>t atractivo del modelo de la estructura global proviene
de su sustento en una sencilla interpretaCin de la estructura como
la distribucin agregada de los atributos de poder, entre los Estados. Sobre la base de esa distribucin, promete significativas
predicciones acerca de los modelos de comportamiento,.t6 Sin embargo, se debe suponer que existe una jerarqua de ,cuestiones,
con la seguridad militar ' la. cabeza, y que la fuerza siempre es
pasible de ser empleada, puesto que de otro modo se hallaran
muy diferentes modelos de polticas y regmenes por reas de
cuestiones. La explicacin de la estructura global supone que el
poder, como el agua, siempre hallar un nivel comn; las discrepancias acerca de qu Estados predominan en una cuest~n y cules en otra se disiparn en los 'casOs importantes mediante las
'<vinculaciones" que efectuarn los Estados poderosos con el uso
o la ,amenaza de , la fuerza. Cada vez que 'una cuestin aparezca
, como relevante' para la seguridad militar, los Estados ms 'poderosos, en el conjunto, sern capaces de controlarla.
E~tos supuestos pueden cll:estionarse. Por ejemplo, despus
de 1973 result obvio que el poder en cuestiones petroleras staba
distribuido de modo muy diferente a lo que lo estaba ' en otraS'
15 Ver Robert Gilpin, U.S. Pow,er and the Multinationals, Nueva York,
Basic , Books, 1975 .. Vase tambin C. Fred Bergsten, "Coming Inv~stment
Wars?" y Joseph S. Nye Jr., "Multinational Corporations in World Politic,s",
en Foreign Affairs, 53, N? 1, octubre de 1974.
16 Vase Kenneth, W.' Waltz, "Theory of IntemationaJ Relations", Fred I.
Greenstein y Nelson W. Polsby, eds., Handbook 01 Political Science, vol. 8,
lnternational Politics. Addison-Wesley, Reading, Massachusetts" .. 1975.

74 I

ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE

reas de la poltica mundial y esa discrepancia ha persistido hasta


el momento de escribir estas lneas. Para explicar ' semejante situacin se podra recurrir a un modelo de estructura de cuestiones en el que la fuerza slo pueda emplearse a un costo muy alto
yen el que la seguridad militar no se presente en el tope de una clara jerarqua de cuestiones para los gobiernos. De esos supuestos, el
modelo de estructura de cuestiones infiere que no se establecern
vinculaciones regulares y efectivas entre reas de cuestiones. Sostiene que bajo esas circunstancias los recursos de poder no pueden
ser fcilmente transferidos. El poder no ser intercambiable, como en el modelo de estructura global; las capacidades militares no
sern eficaces en las cuestiones econmicas y las capacidades econmicas importantes para un rea no necesariamente habrn de
serlo para otras.
La observacin de la poltica mundial contempornea otorga una
plausibilidad general a esta formulacin. Resulta claro que diferentes reas de cuestiones a menudo tienen estructuras polticas diferentes que pueden estar ms o menos aisladas de la distribucin
,global de las capacidades econmicas y militares. Tambin difie'ren grandemente en sus polticas internas, en' sus patrones caractersticos de politizacin y en' los grupos de inters que se mueven
en su seno. Por ejemplo, un pequeo nmero de banqueros, que
controla las grandes instituciones financieras, es muy influyente
en cuestiones monetarias internacionales, mientras que la influencia sobre cuestiones de comercio s'e encuentra mucho ms ampliamente compartidaY En la poltica martima el modelo es
igualmente complejo, ya que en l ' se hallan involucrados pescadores costeros, pescadores de altura, cientficos, compaas petroleras y mineras e intereses navieros. Arabia Saudita, Libia, Irn
y Kuwait pueden ser muy importantes en cuestiones petroleras,
pero virtualmente intrascendentes en cuestiones relativas al rgimen martimo , internacional, en problemas de alimentacin mundial o en las normas del GATT para el comercio de productos
manufacturados. Del mismo modo, un productor importante de
alimentos como Australia o Un pas comercialmente importante
como Suecia pueden no desempear un papel significativo en las
cuestiones petroleras.
'
Pero aunque el Hestructuralismo" de cue~tiones difiere en importantes aspectos con las tradicionales explicaciones de la estructura global, mantiene una forma similar de argumentacin a pnr
psito del cambio de rgimen: los Estados fuertes (en un rea
de cuestiones) fijarn las normas. Un supuesto bsico del modelo
de la estructura de cuestiones consiste, sin embargo, en que aunque los Estados puedan ,sentirse tentados a establecer vincula17

ste ha sido el caso durante muchos aos. Vase G. Griffith Johnson,

The Treasury and Foreign Policy, Harvard University Press, ' Cambridge, Massa-

chusetts, 1939, pp. 206-207.

'

EL CAMBIO DE RGIMEN INTERNACIONAL I

75

ciones entre las cuestiones, las mismas por lo general habrn de


ser insatisfactorias. La premisa del estructuralismo de cuestiones
. dice que los recursos de poder en un rea determinada pierden
parte o toda su eficacia cuando se trasladan a otra. De este modo,
a diferencia de lo 'que ocurre en la explicacin de la estructura global, el estructuralismo de cuestiones no pronostica congruencia de
poder a ,travs de las distintas reas problemticas. Por lo tanto, en
el conjunto, el anlisis de la poltica tendr que efectuarse por
rea de cuestiones. DeQ.tro de cada rea, puede afirmarse que los
Estados llevarn adelante sus relativamente coherentes intereses
propios y que los Estados fuertes dominarn a los dbiles y fijarn
las reglas de juego.
De este modo, el estructuralismo de cuestiones es capaz de
generar claras pred'icciones para situaciones particuhires. Pero en
cuanto teora, se muestra menos' poderoso que la explicacin de
la estructura 'global ya que el analista necesita ms informacin; '
l o ella necesita conocer no slo la estructura global del poder
militar o econmico, sino tambin cmo se distribuye ese poder
en cada rea. Aunque menos poderosa, la teora del estructuralismo de cuestiones es ms discriminadora, dado que puede distinguir las distintas reas d~ cuestiones que son cruciales para el
anlisis de una gran parte de la poltica contempornea, particularmente las relaciones econmicas internacionales. Los dos supuestos' del modelo de la interdependencia compleja que incorpora
le permiten una mayor aproximacin de sus predicciones a algunos aspectos de la realidad, al precio de slo un sacrificio parcial
de su capacidad predictiva.
Al igual que en el caso de la explicacin de la estructura
global, una explicacin basada en la estructura de cuestiones de
la poltica del cambio de rgimen econmico en un sistema especfico, como puede ser el martimo o el monetario, distingue
entre la actividad que tiene lugar dentro del rgimen y la actividad
d~stinada a i~fluiren el desarrollo de un nuevo rgimeq.. En el
primero de los casos, aunque puedan existir desacuerdos menores,
el rgimen internacional para el rea es considerado como legtimo por parte de los actores ms importantes. Las opciones polticas internacionales se encuentran limitadas por el rgimen. Las
polticas ocurren dentro del campo establecido" por las normas
fijadas por el rgimen y por lo general se orientan hacia pequeas
ventajas, ajustes que resulten favorables o excepciones' a las normas. Las polticas que se implementaron dentro del GATT durante
buena parte de las dcadas del '50 y del '60 se ajustaron a ese
cuadro. Los participantes aceptaban las normas del GATT, pero
intentaban conseguir ventajas
para sus propios intereses.t8 Dentro
.
'

18 Vase Gardner Patterson, Discrimination in lnternational Trade: ' The


Policy Issues, Princeton University Press, Princeton, 1966 y Kenneth W. Dam,
The Law and Politics 01 the GATT, University of Chicago Press, Qhicago, 1970.

76

I ROBERT O.

KEOHANE y JOSEPH S. NYE

de la Comunidad Econmica Europea, la "poltica de implementacin regional" mostr caractersticas s4.Uares; la legitimidad de
las normas no fue desafiada, pero los integrantes trataron de flexibilizarlas o posponerlas.t9 Los gobiernos tratan de sacar ventajas
de las asimetras en el campo de la sensibilidad, pero no manipulean demasiado las vulnerabilidades, dado que el propio rgimen
fuerza la poltica de cambio.
En la elaboracin de normas (el segundo aspecto de actividad
p<,>ltica en un rea de cuestiones) lo que resulta desafiado no es
meramente el conjunto de efectos que pueden implicar las normas, sino las propias normas. La naturaleza del rgimen es cuestionada por los participantes de mayor importancia, con.1o que la
lucha . poltica se centrar en determinar si el rgimen ser reestructurado y de qu modo.' De esta manera el concepto . de interdependencia de vulnerabilidad es ms apropiado 'p ara el caso.
La diferenciacin es importante para las explicaciones basadas
en la estructura de cuestiones porque los recursos de poder que .
. proporcionan influencia en la actividad poltica a menudo difieren
ante los dds aspectos del problema. Cuando las normas se dan
por ' sehtadas, las mismas pueden crear asimetras en la interdependerichi de sensibilidad. Po:r; ejemplo, mientras .q ue las leyes .internacionales tradicionales que exigen rpida y adecuada compensacin por la nacionalizacin de la inversin extranjera estuvieron
en efecto, los pases receptores, con economas y adl)1inistraciones
dbiles, tendieron a ser ms sensibles a las decisiones de los inversores extranjeros (y de los pases de donde parta la inversin)
que los inversores a sus decisiones.
Cuando las normas son cuestionadas, o el rgimen internacional es cambiado unilateraJmente, los principios que canalizaban la
interdependencia de sensibilidad dejan de conferir beneficios de
poder a los actores que antes se beneficiaban :con ellas. En este
punto, la p~ltica comienza a ' reflejar los di~ererit.es recursos de po~
der~ la vulnerabilidad relativa, aunque no i sensibilidad, o lo que.
.puede considerarse como la estructura de poder subyacente en
el rea de cuestiones de que se trate. En los problemas de inversin extranjera, por ejemplo, los gobiernos ganaban poder en la
medida en que las inhibiciones . contra las expropiaciones declinaban. Los recursos de poder que afectan la elaboracin de normas
permiten a sus sostenedores implementar alternativas y desafiar
las hiptesis acerca del uso corriente de la influencia en una cuestiIi particular. El estructuralismo de cuestiones nos p~rmite predecir 'que cuando existe una gran incongruencia en un rea problemtica entre la distribucin de poder en la e~tructura subyacente y su distribucin en el uso corriente, entonces se plantearn
presiones tend.ientes a un cambio de rgimen.
19 Vase Donald J. Puchala. "Domestic Politics and Regional Hannonization in the European Communities", World Politics 27, N'! 4, julio .de 1975,
pp. 496-520.

EL CAMBIO DE RGIMEN INTERNACIONAL

l 77

Ambos aspectos del poder son importantes, pero para el modelo


de estructura de cuestiones la estructura de poder subyacente
resulta an ms bsica, ya que la ruptura o creacin de regmenes
significa el cambio de las normas que canalizan los patrones de
interdependencia de sensibilidad. En amplia medida, el cambio
de rgimen ocurre debido a la diferencia entre la' influencia y los
beneficios bajo un ~gimen existente y las expectativas de los
Estados disconformes con los efectos de las nuevas normas. Cuando existe una incongruencia entre la, influencia de un Estado bajo
las normas de 'uso corriente y sus fuentes subyacentes de poder
para cambiar las normas, el estructuralismo de' cuestiones predice
un agudo. ms que un gradual cambio de rgimen. Por ejemplo,
en 1971 la incorigruencia entre la sensibilidad norteamericana , a
la disminucin de las reservas monetarias (bajo las normas fijadas
por los tipos de cambio) y su subyacente poder para la elaboracin de normas (basado en la importancia que el producto bruto
norteamericano confera al dlar) l~ev a una aguda ruptur~
del rgimen.

Limitaciones de , las explicaciones estructurales


El estructuralismo de cuestiones suele ser til cuando el costo
del empleo de la fuerza, o la ausencia de jnquietudes por> una
mayor seguridad, limitan la validez de las explicaciories' basadas
en la estructura de poder global. Pero en la medida en que la
vinculacin de cuestiones sea logrda, el valor explicativo , del modelo de la ' estructura de cuestiones se reduce, ya que los resul. tados polticos en cada una de las reas particulares' ya no se explican simple~ente P?r los :ecu~sos po1~c~s ' asi~ados a esas
reas. Ms aun, en CIertas sItuaclones la~ VInculaCIones pueden
p:.;ovenir no de los Estados con gran poder global, sino de Estados
pobres y dbiles. En las negociaciones acerca del derecho martimo, por ejemplo, muchas de las vinculaciones han provenido "de
abajo", en l medida en 'q ue los Estados pobres y dbiles las usaron en su favor en las conferencias diplomticas. Esta vinculacin '.
desde abajo es una anomala que ningn, modelo estructural ex- ,
plica adecuadamente.
Otro problema con ambas explicaciones estructurales es su
,e xclusiva concentracin en las capacidades de poder de losEsta~
dos; ignoran a los actores polticos internos y transnacionales.
Ya hemos demostrado cmo esta concentracin limita la capacidad
explicativa del modelo 'de estructura global respecto del cambio
de rgimen de posguerra. Esa limitacin no es salvada. por ninguna forniulacin especfica del argumento estructural. Algunos
regmen~s -por ejemplo en el comercio entre los principales ' pases industrializados- han :persistido a pesar de cambios ocurridos
en la estructura de poder subyacente; ' otros -como veremos en

78 I

ROBERT O. KEOHANE y .JOSEPH S. NYE

nuestro estudio .de la poltica martima- han cambiado a pesar


de la continuidad del poder.
En un sentido ms amplio, la comprensin de los cambios de
regmenes que gobiernan la interdependencia internacional requiere la comprensin t.anto de la estructura como de los procesos.
Las explicaciones estructurales son, por lo general, inadecuadas
a menos que vayan acompaadas de una consideracin sobre los
procesos polticos. En trminos de la diferenciacin desarrollada
en el . captulo anterior, es probable que haya una discrepancia
entre la estructura de poder en tanto recursos y el poder como
control sobre los resultados y medido segn esos resultados. El
pasaje de las capacidades a los resultados depende de los procesos
polticos. La habilidad en la negociacin poltica afecta ese pasaje.
Estados con intensas prioridades y posiciones coherentes nego-cian ms eficazmente que aquellos que se encuentran constreidos
por actores interno~ y transnacionales. E incluso estados con posiciones coherentes pueden encontrarse en posiciones que caracterizan aun rgimen determinado, tal como puede vers en la
Figura 3.1.
fIGURA

3.1

MODELOS ESTRUCTURALES DEL CAMBIO DE RJj,GIMEN

.Atributos de poder
(globales o
en cuestiones .
especUicas)

...

A~

Poder sobre
los resultados
(patrn de
resultados)

Si el patrn de resultados
es inaceptable al Estado
con poder glo~
(o por rea de cuestionM )
I

"
:f,gilnen

.'

... .

cambio
rgimen.

. de

t ---.,
. r--.\
Proceso de
'

L:~~n__

En las explicaciones estructurales ms sencillas (y menos interesantes), un cambio de las capacidades globales' o en determinada
rea de cuestiones (por ejemplo, causado por una guerra) lleva
directamente al cambio de rgimen. En las explicaciones estructurales ms sofisticadas que se trazan en la figura, el rgimen crea
un proceso de negociacin, el que, a su vez, lleva a una pauta de

EL CAMBIO DE RGIMEN I NTERNACIONAL !

79

resultados. Si ese modelo resulta incongruente con la estructura


global de poder y se vuelve intolerable para los estados ms fuertes, entonces se producir un cambio de rgimen para anular la
incongruencia. El enfoque estructural considera al rgimen y al
p roceso de negociacin como carentes' de autonoma. La validez
de este supuesto depende de las ' condiCiones de la poltica mundial que examinamos en el captulo anterior.
En conclusin, nuestra crtica a las explicaciones estructurales
no significa que las rechacemos'. Por el contrario, su sencillez las
'convierte en el mejor punto de partida para el anlisis del cambio
de rgimen. Nuestro cuidado al elaborar modelos estructurales para
el caInbio de rgimen econmico -incluyendo el modelo tradicional, cuyos sostenedores a menudo lo han pintado como universalmente vlido , aunque han olvidado cuidadosamente relacionarlo
con el canlbio de rgimen econmico -indica que le asignamos
alguna capacidad explicativa bajo ciertas condiciones explcitamente establecidas. Nuestro propsito no consiste en demostrar los
errores de las teoras estructurales internacionales, sino en sealar
que, aunque sean cuidadosamente reformuladas, slo proporcionan
una explicacin pardal.

UN MODELO BASADO EN LA ORGANIZACIN


INTERNACIONAL
Un modo de pensar sobre la estructura de la poltica mundial es
en trminos de la distribucin de capacidades (globalmente o dentro de reas especficas) entre los principales act<\res' de la poltica mundial. ste es el concepto de estructura empleado en los
modelos de estructura global y de e~tructura de cuestiones'. Sin
embargo, tambin es posible definir ' otro tipo de estructura. Se
puede pensar en los gobiernos vinculados no meramente a travs
de relaciones formales entre los ' despachos de relaciones exteriores, sino tambin mediante lazos gubernamentales y transgubernamentales en muchos niveles, desde la cima del gobierno hacia
abajo. Esos lazos entre gobiernos pueden reforzarse mediante normas que prescriban determinadas conductas ante situaciones particulares y, en algunos casos, hasta con instituciones formales. Empleamos la expresin organizacin internacional para referirnos a
'esoS' vnculos (a todos los niveles), normas e instituciones. ' En
este sentido, organizacin internacional es otro tipo de estructura
poltica mundial.
'
En nuestro modelo de organizacin internacional, esos siste- '
mas, normas e instituciones son importantes:, factores independientes para la explicacin del cambio de rgimen. Incluso se puede
llegar a tener organizacin internacional, en este sentido, sin instituciones formales especficas algunas: se puede hablar de la orga-

80 I

ROBERT O. KFX>HANE y JOSEPH S . NYE

nizacin internacional de las relaciones canadiense-norteamericanas aun cuando, como veremos en el captulo 7, las instituciones
internacionales formales slo desempearon un papel menor en
esta relacin. Organizacin internacional en el sentido amplio de
sistemas, normas e instituciones incluye las reglas asociadas con
regmenes internacionales especficos, pero es una categora ms
amplia an que la de rgimen ya que tambin incluye patrones de
vinculaciones de lite y -de ser necesario- instituciones formales.
As, el rgimen monetario internacional de Bretton Woods prescriba transacciones financieras entre los pases, pero la organizacin internacional del rea monetaria durante aquel perodo tambin indua .organizaciones formales tales como el Fondo Monetario
Internacional y sistemas de vinculaciones entre los tesoros nacionales y los bancos centrales .. Y esta organizacin internacional del
rea monetaria exista dentro de un modelo ms' amplio de organizacin internacional que inclua tanto las instituciones formales
de Naciones Unidas como los sistemas informales de lazos entre
los gobiernos, . particularmente entre los gobiernos de las sociedades industriales avanzadas pertenecientes a la rganizacin para .
la Cooperacin y el Desarrollo Econmico.
.
. . ..
El modelo de organizacin internacional supone que un con~
junto de redes, normas e inStituciones, una vez establecido, ofre:' .
cer dificultades para su erradicacin o incluso para reacomodos drstiCos. Aun a los 'g obiernos con mayores atributos de po~
der -global o en reas determinadas- les resultar difcil concretar su voluntad cuando sta se oponga a modelos de conducta
establecidos dentro de sistemas e instituciones existentes~ Bajo
estas condiciones, las predicaciones' de las teoras de la estructura
global o de la estructura de cuestiones habrn de ser incorrectas:
los regmenes no se volvern congruentes con los patrones subyacentes' de -a tributos de. poder de los estados porque las organiza. ciones internacionales, como han sido definidas ms arriba, se
interpondrn en el camino.
As, el modelo de organizacin internacional ayudar a dar
cuenta de las fallas de los modelos estructurales para explicar el
cambio de rgimen.' Los regmenes Se establecen y se organizan
de acuerdo con la distribucin de capacidad, pero luegO' los sistemas, normas e instituci'Ones relevantes influyen en las habilidades
dejos actores para usar esas capacidades. A medida que transcurra el tiempo, las capacidades subyacentes de l'Os Estados ,s e volvern cada vez ms pobres elementos de prediccin acerca de
las caractersticas de los regmenes internacionales. El poder .sobre
los resultados ser conferido por las capacidades org{/Jnizacional~
mente dependierztes, tales como el poder del voto, la h~bilidad
para establecer 'coaliciones y contr'Olar las "redes'.' de lite~ esto
es, mediante las capacidades que son afectadas por las normas,
los sistemas y las .instituciones asociadas a la organizacin internacional tal como la hemos definido. En la Asamblea General . de

EL CAMBIO DE RGIMEN INTERNACIONAL

I 81

Naciones Unidas, por ejemplo, no se pueden predecir correctamente las resoluciones sosteniendo que los Estados ms poderosos
del sistema internacional (tales como Estados Unidos y la Unin
Sovitica) por lo general habrn de prevalecer. En cambio, se
deben examinar las capacidades de los gobiernos para influir y
para beneficiarse del sistema un Estado - un voto mediante el
que se elaboran las decisiones ' formales de la Asamblea.
As el modelo de orgnizacin internacional ayuda a resolver
algunos de los rompecabezas que se le pueden plantear a alguien
que trabaje con los modelos de estructura global o de estructura
de cuestiones. Algunos regmenes pueden no cambiar con la misma
rapidez que haran suponer sus capacidades subyacentes de poder; en el caso de estos regmenes, y de otros, seremos incapaces
de predecir los resultados a partir del simple conocimiento de la
'distribucin de los atributos de'po~er entre los gobiernos. El
modelo de organizacin internacional proporciona una dinmica
del cambio de rgimen; en ciertas instancias tambin proporciona
una explicacin de su inercia. Como sealbamos antes, la organizacin internacional, en el sentido que le hemos otorgado,suministra el 'contexto dentro del que operan los regmenes.
organizacin internacional -ya sea 'en 'Cuestiones bastante alejadas de
la pr]lcipal rea de cuestiones del ' rgimen o dentro de ellapuede afectar el rgimen. Los sistemas, normas e instituciones de
Estados Unidos, por ejemplo, han afectdo el rgimen de comercio internacional, particularmente desde la constitucin de la Con
ferencia sobre el Comercio y el Desarrollo de Naciones Unidas ~ en
1964. Del mismo modo, las prcticas del sistema de Naciones Unidas afectaron la influencia de varios gobiernos sobre las resoluciones de la Asamblea 'General que reclamaban un nuevo orden
econmico ' internacional. Tal orden, desarrollado a travs de Naciones Unidas, podra afectar al rgimen de comercio internacional y, lo que es ~s importante, influir sobre el rgimen moneta, rio ,interncional centralizado del FMI; quiz tambin llegara a
la eventualidad de estimular el desarrollo de un rgimen internacional para el control de la inversin directa. El punto ' central es
claro: los regmenes internacionales pueden ser cambiados por
decisiones que en s mismas son afectadas por la organizacin
internacional en el sentido que le hemos asignadO'. ,
.
,
.La Figura 3.2 es un diagrama del modelo de organizacin internacional. Las normas y sistema existentes, as como las capacidades subyacentes, inciden en las capacidades organizacionalmente
dependientes, las que a su vez afectan los resultados. Si slO' se
consideran las lneas plepas del diagrama, el sistema podra autoperpetuarse, con considerable estabilidad, no ' enteramente determina~o por los patrones de capacidades subyacentes. La lnea de
puntos indica la mayor fuente de cambio; otras redes, normas e
instituciones pueden interferir con ,la configuracin organizaciO'nal
especfica bajo considenicin, afectando as la naturaleza del rgi-

La

82. I

ROBERT O. K EOHANE y JOSEPH S . N YE

meno Como v erem os en los prximos captulos r las normas,


diposiciones y procedimientos de Naciones Unidas h an tenido tal
efecto en el cambio de rgimen producido en el rea de la cuestin
martima; el contexto organizacional dentro del que se formularon
tales decisiones afect en gran medida laS' normas sobre el uso de
los espacios ocenicos y sus recursos.
FIGURA

3.2

UN MODELO DE ORGANIZACIN INTERNACIONAL


DEL CAMBIO DE RGIMEN
(Efecto sobre el rgimen)

Otras
organizaciones

Resultados

Capacidades
subyacentes
{particulares
o globales)

I
I

,
I

',

Normas y redes
existentes a

"

--

Capacidades
organizacionalmente
dependientes

...

Negociacin
(dentro del
modo de
interdependencia
compleja)

En el comienzo, la organizacin de un rgimen resulta afectada por las


capacidades subyacentes de los Estados, pero no sobre una base continua.

Aunque el modelo de organizaclon internacional incluye importantes factores que son ignorados o subestimados por los modelos estructurales bsicos, tambin tiene sus propias y significativas limitaciones. Es ms complicado que los enfoques estruFturales
bsicos y requiere ms informacin. No predice cmo cambiarn los
regmenes internacionales desde una variable tan sencilla como la
estructura internacional. En efecto, su concentracin sobre los
procesos polticos asociados a organizaciones internacionales implica que las estrategias de los actores y su ' habilidad para implementarlas pueden afectar sustancialmente la evolucin de los
regmenes internacionales. Ms an, es much menos determinista
que los modelos estructurales bsicos, ya que deja ancho margen
para la opcin, la decisin y los mltiples niveles de negociacin.
Los factores de los que depende el modelo de organizacin
internacional tambin son ms temporarios y reversibles que los
de los modelos estructurales bsicos. Si gobiernos poderosos deciden destruir los regmenes existentes, si tienen la determinacin

EL CAMBIO DE RGIMEN INTERNACIONAL

I 83

y la capacidad de hacerlo, los regmenes y sus organizaciones


asociadas dejarn de tener vida propia. El modelo de organizacin
internacional postula que el costo de destruir un rgimen ser
alto cuandO' sistemas de lite bien integrados existen en varios
niveles entre los pases. No obstante, los costos de un rgimen
adverso pueden volverse tan importantes que algunos Estados
pueden resolver destruirlo aunque ello signifique cortar esos sis. temas. En este punto, los modelos estructurales bsicos lograran
mayor relevancia que el modelo de organizacin intt:!rnacional.
Esperamos que bajo condiciones realistas, como las descriptas en el captulo 2, la' subyacente distribucin del poder sea
dominante (particularmente desde que el empleo de la fuerza es
un hecho) y que el modelO' de organizacin internacional no tenga
nada significativo que agregar a las ' explicaciones del cambio de
rgimen. Bajo la interdependencia compleja, sin embargo, confiamos en que las normas y procedimientos organizativos' internacionales, asociados a los prO'cesos polticos, afecten los patrones
del cambio de rgimen.
.
No debe olvidarse que el modelo de organizacin internacional
slo puede aplicarse bajo condiciones de interdependencia compleja y que incluso en ese caso sus predicciones pueden resultar
invalidadas por acciones de los gobiernos determinadas a ejercer
. su poder subyacente para cambiar los' regmenes. Este ltimo
punto puede relacionarse a lo que sealramos n el captulo 1
acerca de la interdependencia de sensibilidad y vuinerabilidad
como recursos de poder. El modelo de organizacin internacional
se basa en el supuesto de que el rgimen ser estable, es decir,
que loS' cam~ios de poltica para desrtuirlo no sern posibles. Los
actores manipularn la dependencia de sensibilidad de los dems
en su propio beneficio y pueden llegar a producir cambios marginales de polticas para mejorar sus posiciones de vulnerabilidad.
Pero existe un lmite para sus manipulaciones de la interdependencia de vulnerabilidad; .si cambian demasiado la poltica, el
propio rgimen resultar desafiado y destruido.
La validez del modelo depende del supuesto de que los actores no destruirn el rgimen al intentar sacar ventajas de la dependen~ia de vulnerabilidad de los dems. Si, por el contrario,
esto ocurriera, los recursos subyacentes de poder, dentro de las
reas de cuestiones o en el conjunto, se tornaran una vez ms en
las ms importantes y los modelos ' estructurales sern mejor gua
que el modelo de organizacin internacional. Por lo tanto, los dos
modelos estructurales predominan sobre el modelo internacional
del mismo modo que la interdependencia de vulnerabilidad .predomina sobre la interdependencia de sensibilidad como recursO'
de poder. Por encima de un cierto nivel de conflicto, el modelo
de organizacin internacional y la interdependencia de sensibilidad
se tornan ampliamente irrelevantes.

84 I

ROBERT O. KEOHANE y JOSEPH S. NYE

COMBINANDO LAS EXPLICACIONES


Ningn mo.delo. nico. es verdaderamente adecuado para explicar
la po.ltica mundial. Las co.ndicio.nes de sta varan enormemente.
Po.r lo. tanto. se experimenta la tentacin de decir que todo es
relevante y de co.mbinar indiscriminadamente to.do.s lo.s factores
que hemos examinado.. Haciendo. esto o.bviaramos las cuestiones
acerca de cules facto.res son lo.s ms impo.rtantes y cules deben
co.mbinarse. Tambin se deben abando.nar las tentacio.nes po.r las
explicaciones ms sencillas, incluso cuando resultan apropiadas.
To.dos lo.s . pro.blemas deberan encararse desde el mismo nivel
de co.mplejidad.

Debido a lo.s inconvenientes de una nica sntesis compleja,


es mejor buscar la explicacin a travs de modelos simples y
agregarles complejidad a medida que sea' necesario. Para cuestio.nes eco.nmicas, podemos empezar con el mo.delo de procesos
eco.nmicos, el que ignora por completo la estructura de la poltica internacional y predice el cambio de rgimen sobre la base
del cambio tecnolgico y el crecimiento de la interdependencia
econmica. Si tal modelo r~almente explica un comportamiento,
. podemo.s omitir todas las complejidades de determinar la estructura de poder relevante .
. Creemos que esto slo raramente ocurrir, si que es ocurre.
Por' lo tanto, el prximo paso analtico consistir en agregar "poltica" del modo ms simple posible para tratar de ver si el modelo de la estructura. global, solo o en conjuncin con el modelo.
del proceso econinic(), puede explicar el cambio de rgimen. Al
emplear el . modelo de' la estructura global, esperamos encontrar
cier~a tendencia hacia la congruencia entre las distintas cuestiones.
Por io tanto, t;lmbiil sera de esperar que los actores poderosos
en cuestiones de la seguridad militar yde alta poltica vinculen
.e stas capacidades con importantescuestione.s .econmicas en el
'caso de encontr~rse en po.siciones' dbiles en cuanto a estas ltimas.
Si nuestros argumentos en este y en el anterior captulo son
correcto.s, incluso . e~.te enfoque a menudo res'ultar insuficiente.
Por .10 tanto, el prximo paso consistir en tomar hacia el estructuralismo de cuestIones. Al emplear este modelo, suponemos que
los recursos de poder son lo bastante especficos por rea de
cuestiones y que la capacidad de vinculacin habr de ser dbil.
Dentro. de las reas de cuestiones, los recursos de poder relacIonados a la vulnerabilidad dominarn los recursos relevantes para
la sensibilidad dentro del rgimen. Ct;ando el rgimen produce
resultados contrarios a los esperados en el" campo .de los recursos
fundamenatles de poder, entonces poqremos prever que los Estados poderosos al nivel de vulnerabilidad obliguen a cambios en
el rgimen.

EL CAMBIO DE RGIMEN INTERNACIONAL

I 85

A veces incluso este refinamiento no alcanzar para explicar


el cambio de rgimen, por lo que habr que recurrir al modelo de
organizacin internaCional y examinar cmo las normas, sistemas
e instituciones benefician a algunos actores antes ' que a otros
-al establecer la agenda, al crear supremaca o modelos de comportamiento que determinan que ciertas burocracias aentro de los
gobiernos sean especialmente activas en determinadas cuestiones.
Tambin necesitaremos preguntamos cmo los regmenes internacionales adquieren una fuerza inercial que les permite persistir
aun despus de que las condiciones .que les dieron vida hayari
desaparecido.
.
En los prximos captulos mostraremos que cada model~
ayuda a explicar el cambio de rgimen o su persistencia durarite
parte del tiempo, al menos en uno de los cuatro casos (ocanos,
dinero, relaciones canadiense-norteamericanas y relaciones austra:-.
liano-norteamericanas). En algunos casos necesitaremos combinar
dos o tres modelos para llegar a una explicacin completa'. En
varios casos, se requerir una secuencia de modelos. Un modelo
puede aplicarse bastante bien a un perodo, pero puede ser insu- .
fici~nte . para otro. No sera muy inteligente desarrollar un nico
. modelo amalgamado; pero bajo difrentes condiciones, diferentes
.combinaciones de modelos suministrarn las mejores explicaciones
del cambio de rgimen internacional y de los resultados polticos.
Sin embargo, nuestra habilidad para combinar modelos depende de una clara comprensin de sus diferencias. La Tabla 3.1
sintetiza los supuestos de los modelos mediante tres preguntas claves. Para el modelo estructural, el poder subyacente puede introducirse en cambios de los regmenes internacionales sin altos
costos. As, los~ Estados con significativas capacidades de poder,
en reas ,globales .o particula~~zadas, determhiarn la naturaleza
de los regmenes internacionales. No es . ste el caso para el modelo de organizdil internacional; ms alln, en este modelo el costo
de interruinpir lo~' :. Iegmenes y los . sistemas polticos asociados
sera tan alto que los regmenes tenderan a persistir incluso cuando sus patrones de resultados no estuvieran d acuerdo con las
capacidades subyacentes' de poder. El modelo del proce~o econmico sostiene que los costos econmicos de interrumpir la interdependencia sern grandes y que ante una alta sensibilidad econmica los Estados se mostrarn renuentes a modificar los regmenes internacionales.
Ahora nos encontramos listos para abordar nuestros casos
de estudio. Sin embargo, antes de' proceder debemos formular dos
advertencias. Primero, los casos no son representativos . de toda
la poltica mundial. Los hemos elegido por razones tericas que
.e xplicaremos en Jas partes 2 y 3. Segundo, como dijimos, al co.mienzo del captulo 2, no esperamos que ninguno de nuestros
modelos tenga aplicacin universal. Hemos dicho que cuanto ms
cercana se encuentre una situacin a la interdependencia com-

86

I ROBERT O.

KEOHAN E y JOSEPH S. N YE

TABLA

3.1

ALGUNOS SUPUESTOS CLAVES DE LOS CUATRO MODELOS


DE CAMBIO DE RGIMEN
Estructura
global

Estructura de
cuestiones

Las fuentes
subyacentes de poder
pueden traducirse
a bajo costo en
cambios de los
regmenes
in ternacionales?

No

Son altos 'los costos


de fracturar las
"redes" de polticas?

No '

No

Son altos los costos


econmicos
resul tan tes de
desorganizar
Jos patrones de
in terdependencia
econmica? ,

(No)a

(No)

OrganizaSensibilidad ,
ci6n inter- ,
nacional
econ6mica

El parntesis indica una respuesta implcita.

pleja, mayor aplicacin tendrn los modelos de la estructura de


cuestiones y de la' org~nizacin internacional y menos preciso ser
el modelo de la estructura global. Cuando imperen condiciones
realistas, ocurrir ' lo contrario. El modelo del proceso econmico
requiere especificacin poltica para convertirse en gua precisa.
Si la estructura global de poder en la poltica mundial determinara los patrones del cambio de rghnen, no necesitara~'nos
introducir tal complejo conjunt,o de modeloS'. La poltica mundial
debiera ser como un gran lago: a menudo tUrbulenta, pero con
un nivel uniforme. Cambios en el volumen de la masa de agua
en una parte del lago rpidamente producen efectos en todo el
cuerpo de agua. Sin embargo, suponemos que la poltica mundial
es altamente diferenciada antes que homognea. La imagen apropiada para nuestro anlisis no es, por lo tanto, la de un simple
lago, sino la de un ro dividido por conjuntos de diques, represas
y esclusas, que separan y conectan varios niveles y "lagos". Hemos
desarrollado nuestros modelos para lograr una mejor comprensin de las alturas y profundidades de los varios tipos de diques,
,represas y esclusas de la poltica mundial y para ap~ender ms
acerca de sus arquitectos, ingenieros y tcnicos y de los honorarios Que cobran.

Segunda parte

Cambio de rgimen en reas


,.
'. m.arltlm.aS
.

.
y m.OnetarlaS

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