DIREITOS SOCIAIS E INTERVENO PROFISSIONAL:

O ACESSO AO SOLO URBANO

Maria Leonor Alves Maia

1.0 Introduo
A participao social no uma temtica recente nos debates sobre
desenvolvimento. Porm, a partir dos anos 80 ela toma uma dimenso at ento
pouco explorada, (re)emergindo na agenda das agncias nacionais e
internacionais de desenvolvimento atravs de programas voltados para o
fortalecimento da sociedade civil. O estmulo formao de novos mecanismos
de organizao para interveno na gesto pblica, principalmente aqueles que
visam a interao entre os diversos setores da sociedade na elaborao e
implementao de polticas pblicas, est na ordem do dia.

No municpio de Recife, Brasil, o ideal de cooperao e de partilha de

responsabilidades entre instituies da esfera governamental e da sociedade civil
no planejamento, execuo e controle de polticas urbanas que visam a melhoria
da qualidade de vida da populao carente tem sido perseguido tanto por setores
do movimento social quanto por setores/profissionais da esfera governamental
desde meados do anos 80, processo que coincide com a redemocratizao do
pas.

Este trabalho explicita a importncia de profissionais do Servio Social, alocados

em instituies pblicas governamentais, no processo de reconhecimento de
*

Doutora em Planejamento e Desenvolvimento Urbano pela University College London, Inglaterra.

Professora visitante do Departamento de Servio Social da Universidade Federal de Pernambuco,
Brasil.

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direitos sociais, particularmente o direito ao solo urbano, de grupos sociais

excludos da cidade formal. O estudo emprico refere-se atuao de assistentes
sociais na implantao do Plano de Regularizao de reas faveladas da Cidade
de Recife (Prezeis), no perodo entre 1987 e 1997. Ressalta-se aqui que este
trabalho resultado de um levantamento preliminar da participao dos
Assistentes Sociais no Prezeis. Este tema ser posteriormente desenvolvido em
projeto de pesquisa.

Este trabalho segue organizado em mais trs sesses: com o objetivo de delinear
o contexto em que os estados e municpios assumem a direo da poltica de
habitao social, a segunda sesso relata, sumariamente, a trajetria da poltica
nacional de habitao no Brasil. Na sesso seguinte, o desenvolvimento do
Prezeis descrito, apontando a participao dos profissionais do Servio Social
na estruturao e consolidao do mesmo. Por fim, a terceira sesso resume as
observaes iniciais deste trabalho em andamento.

2.0 O acesso ao solo urbano e a poltica habitacional: um

breve relato
Nas ltimas dcadas, o crescimento das cidades brasileiras tem se caracterizado
pela expanso de zonas urbanas ilegais onde vive uma parcela significativa da
populao (Panizzi, 1989). A ausncia de respostas, por parte do Estado, s
demandas por habitao e as dificuldades de acessar o mercado formal tm
contribuido para que a populao de baixa renda adote suas prprias estratgias
de acesso ao solo urbano. Essas estratgias frequentemente se caracterizam por
ocupaes ilegais em reas de propriedade pblica e/ou privada para produo
de habitao.

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A poltica nacional de habitao, institucionalizada a partir da criao do Banco

Nacional de Habitao (BNH) em 19641 , entra em colapso ao longo da dcada de
80 dando margem proliferao de iniciativas estaduais e municipais autnomas.
Para Almeida (1996: 28), duas razes esto associadas a estas iniciativas: a
primeira refere-se a importncia da moradia para as camadas mais pobres da
populao e seu inequvoco rendimento eleitoral, alm do interesse das empresas
de construo na continuidade dos programas governamentais; a segunda,
relaciona -se ao prprio formato anterior da poltica comandada pelo BNH que
criou condies propcias para que estados e municpios assumissem funes
crescentes na rea da habitao popular. Como explica a autora (ibid), o modelo
implantado a partir de 1964 combinava uma forte centralizao poltica e de
recursos na agncia federal com significativa autonomia dos estados e municpios
na organizao das agncias promotoras (...) no gerenciamento dos programas,
na contratao das construtoras privadas e na seleo dos beneficirios.
Adquiriram, assim, experincia, capacitao tcnica e de gesto de polticas
autnomas.

Com a falncia desse sistema articulado, que resultou no fechamento do BNH em

1986, a formulao e gesto da poltica social de habitao tendem, a partir de
meados dos anos 80 e nos anos 90, a ser institucionalizadas pelos estados e
municpios. Alm da progressiva ausncia do Governo federal nesse setor, outros
fatores tambm contriburam para esse processo tais como as presses exercidas
pelos

movimento sociais organizados, que demandavam solues para os

problemas habitacionais2, e a retomada do mecanismo eleitoral que aproximava

os governos estaduais e principalmente os municipais das demandas desses
movimentos (Arretche, 1996).

Segundo Arretche (1996), a criao do BNH representou um marco importante na histria da

poltica social de habitao no Brasil, instituindo, ao longo da segunda metade dos anos 60, um
conjunto de mecanismos institucionais e financeiros que viabilizou a produo em larga escala de
unidades habitacionais para populao de baixa renda.

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Referindo-se, em particular, Regio Metropolitana de Recife, Moura (1990) relata

o perodo por volta dos anos 80 como o de maior nmero de associaes de
moradores criadas nos ltimos vinte e cinco anos. Nesse perodo, os conflitos de
propriedade so caracterizados pelo aumento no nmero de invases
predominantemente ocorridas em reas pblicas. Com efeito, a organizao
popular, atravs dessas associaes, levou a uma crescente politizao dos
conflitos de propriedade na RMR medida que os moradores se organizavam
para reivindicar infra-estrutura para reas h anos ocupadas ou a permanncia na
rea recentemente invadida. Nesse perodo, no s se iniciam programas
especficos de melhoria das condies de habitao como tambm se
reconhecem, pela primeira vez, as reas faveladas em uma legislao urbana 3 .

Embora as iniciativas, em muitos estados e municpios, assumissem diversas

formas, possvel identificar duas linhas de ao que de certo modo particularizam
a atuao estadual da municipal. Enquanto na esfera municipal os programas
esto voltados principalmente para urbanizao de favelas, oferta e regularizao
de lotes urbanos e assistncia tcnica construo, na esfera estadual so
montados esquemas que visam ampliar a oferta de moradias populares. Em
ambos os casos, contudo, essas experincias so raramente institucionalizadas,
estando fortemente associadas ao governantes de turno, sem nenhuma garantia
4

de continuidade no tempo (Almeida, 1996; Arretche, 1996) . O estudo emprico

relatado a seguir neste trabalho uma das raras experincias municipais de
acesso ao solo urbano que foram institucionalizadas j nos anos 80.

As presses exercidas pelos movimentos sociais organizados iam desde o simples abaixoassinado invaso de terrenos de propriedade pblica e/ou privada e de conjuntos habitacionais.
3
Como veremos mais adiante, a Lei de Uso e Ocupao do Solo de Recife, promulgada em 1983,
estabelece as Zonas Especiais de Interesse Social como aquelas caracterizadas por ocupaes
espontneas e consolidadas.
4
Para informaes mais detalhadas sobre esses processos ver Arretche (1996).

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Apesar do intenso movimento de atores em torno da reestruturao da poltica

nacional de habitao, as recomendaes e propostas lanadas para esse setor
na agenda de reformas da Nova Repblica 5 , no se transformaram em poltica
governamental. Para Melo (1993) a poltica habitacional foi, dentre as polticas
sociais, a que vivenciou o maior fiasco dessa agenda. A fragilidade da coalizo
formada e a resistncia de alguns setores burocrticos so apontados como
fatores que resultaram nesse fracasso.

A Constituio de 1988 revela essa fragilidade ao apresentar genericamente as

competncias para implantao das polticas de desenvolvimento urbano. No
artigo 21, inciso XX, compete Unio instituir diretrizes para o desenvolvimento
urbano, inclusive habitao, saneamento bsico e transportes urbanos. O artigo
23, inciso IX, estabelece que de competncia comum da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios promover programas de construo de
moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento bsico. Ou
seja, uma vez respeitadas as diretrizes gerais, todos os nveis de governo podem
elaborar e implementar programas habitacionais.

Para Ribeiro (1995), a Constituio deu pouca importncia habitao na medida

6

em que ela no foi includa na categoria de direito social . Ressalta ainda que a
mesma no tornou a poltica habitacional uma obrigao de qualquer um dos nveis
de governo da federao. Contudo, verifica, em recente estudo, que os municpios
assumem em suas leis orgnicas e planos diretores a poltica habitacional fixando
diretrizes para elaborao de programas e alocando recursos para sua
5

Em meados da dcada de 70 comeava a se construir no pas uma agenda de reformas sociais

cujos objetivos eram o restabelecimento da democracia, a redistribuio de renda e a reduo da
pobreza absoluta, a realizao de uma reforma institucional restabelecendo o estado de direito, a
descentralizao administrativa e a instituio de prticas participativas. Essa agenda ganha
impulso no final da dcada de 80, a partir da Constituio de 1988 quando se recolocam no cenrio
nacional novas proposies para a (re)estruturao do Estado de Bem-Estar no pas (Santos
Jnior, 1996).
6
O Captulo II, artigo 6 da Constituio de 1988 define como direitos sociais, a educao, a sade,
a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, e a assistncia aos desamparados.

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implementao. O autor ressalta tambm que em 25 leis orgnicas analisadas, o

acesso habitao, aos servios de transporte coletivo, ao saneamento, sade,
educao e lazer, dentre outros est presente nos artigos que definem a funo
social da cidade.

O quadro referencial aqui apresentado relatando, de forma sucinta, os principais

movimentos nas dcadas recentes da poltica habitacional brasileira, delineia o
cenrio macro em que se constri e se institucionaliza a poltica de acesso ao solo
urbano para a populao de baixa renda da cidade de Recife.

3.0 A experincia de implementao do Prezeis

7

Recife, cidade com 1.298.229 habitantes , dos quais estima-se que 50% vivem em
reas populares cujas ocupaes aconteceram, em grande parte, de forma
irregular, foi pioneira no pas em reconhecer oficialmente a existncia de reas
faveladas numa legislao urbanstica. Esse reconhecimento deu-se com a
criao, na Lei de Uso e Ocupao do Solo aprovada em 1983, das Zonas
Especiais de Interesse Social - ZEIS, as quais designavam assentamentos
habitacionais surgidos espontaneamente, existentes e consolidadas, onde so
estabelecidas normas urbansticas especiais, no interesse de promover a sua
8

regularizao jurdica e sua integrao na estrutura urbana . Inicialmente, apenas

27 de um nmero estimado de 350 reas faveladas da cidade foram designadas
9

como ZEIS .

Esse reconhecimento se inscreve num momento particular caracterizado pelo

colapso da poltica nacional de habitao, pela (re)estruturao dos movimentos
sociais organizados, pelo processo de redemocratizao do Estado e pela

7
8

IBGE, 1990.
Lei de Us o e Ocupao do Solo, 1983, artigo 14.

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instituio de prticas participativas. Ressalta-se que, nesse momento, o Estado

no mais respondia s ocupaes ilegais com medidas repressivas ou radicais
como, por exemplo, a remoo. Pelo contrrio, a participao popular nos debates
sobre habitao de interesse social era estimulada.

A despeito da importncia de se incorporar algumas reas faveladas na lei de uso

e ocupao do solo da cidade, as reas reconhecidas como ZEIS no se
diferenciavam das outras reas faveladas da cidade na medida em que as normas
especiais que deveriam regular essas zonas no foram imediatamente definidas.

O conjunto de normas urbansticas para as ZEIS, conhecido como Plano de

Regularizao das ZEIS - Prezeis, foi somente aprovado em 1987, sob a gide do
primeiro governo municipal eleito aps 24 anos de ditadura militar10 . Na avaliao
de Gonalves (1991), esse governo caracterizado por fomentar uma relao
prxima com o setor popular sendo a regularizao da posse da terra e a melhoria
de reas favelas uma de suas prioridades.

importante ressaltar que a elaborao do Prezeis foi iniciada e liderada por uma
organizao no governamental que convocou representantes do movimento
popular e de outras organizaes para discutir os mecanismos, processos e
11

regras que viabilizassem a implantao dessas zonas.

Aprovado como lei em 1987, o PREZEIS visa garantir o uso do solo urbano para a
populao de baixa renda, permitindo no apenas a transformao de novas reas
em ZEIS e a criao de instrumentos que viabilizem a regularizao fundiria e
urbanstica dessas reas, mas tambm institucionaliza canais de participao e
co-gesto, tais como, as Comisses de Urbanizao e Legalizao - COMULs e o
9

As reas designadas como ZEIS caracterizavam -se por ocupaes antigas e/ou aquelas
beneficiadas por investimentos de programas especiais.
10
O prefeito tomou posse no incio de 1986.
11
Para descrio desse processo ver Lostao (1991) e Maia (1991).

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Frum do Prezeis, (Lei no. 14.947/87)12 . Com o objetivo de viabilizar as aes de

regularizao fundiria e urbanstica das ZEIS, foi regulamentado em 1993 pela Lei
15.790, j sob uma nova administrao municipal, o Fundo Municipal do Prezeis.

As COMULs so arenas participativas onde um conjunto de atores discutem e

decidem acerca das formas mais apropriadas de integrao das reas ZEIS na
cidade formal, atravs da promoo de melhorias urbanas e regularizao
13

fundiria. Cada rea ZEIS solicita prefeitura a instalao de sua COMUL .

Representaes da administrao direta e indireta da municipalidade e em alguns
casos do governo do Estado, das organizaes comunitrias das reas
reconhecidas como ZEIS e de seus assessores (ONGs), e da Ordem dos
Advogados do Brasil compunham, at 1995, cada COMUL. Alterao nessa
composio se efetivou com a reestruturao da lei em 1996.

O Frum Permanente do Prezeis, por sua vez, tem como atribuio central a
amplificao da viso local das COMULs de cada ZEIS e a conduo de uma
poltica unificada de recuperao de reas faveladas. Alm de sua composio
ser mais ampla que a das COMUL s, envolvendo representaes de segmentos
variados da sociedade civil e de secretarias da administrao pblica, ela
tambm varivel em termos quantitativos na medida em que pode incorporar
representaes comunitrias das novas COMULs aprovadas.

Os primeiros seis anos de implantao do PREZEIS (1987-1993) so

denominados por Marinho (1998) como o perodo de sua estruturao

caracterizam-se por aes e iniciativas dominantemente dirigidas a viabilizao

do prprio sistema de gesto, por meio de formulao de regras, rotinas
gerenciais e preparao dos agentes envolvidos para assumir seus papis.

12

Para maiores detalhes sobre o PREZEIS ver Lostao (1991) e Maia (1991; 1995)
Assim que as atividades relativas ao Prezeis foram iniciadas, 5 reas ZEIS solicitaram a
instalao de suas respectivas COMULs.
13

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Tambm verifica-se nesse perodo a intensificao do processo de transformao

em ZEIS para 34 localidades, sendo que destas 14 obtiveram sucesso. Segundo
Marinho (ibid) esta fase delimita-se com a lei e o decreto que institucionalizam o
Prezeis e tem fronteiras difusas com a fase de consolidao ao longo dos meses
de 1993, perodo marcado por iniciativas para reviso e readequao do sistema
com vistas obteno de maiores impactos e resultados concretos.

Os assistentes sociais e socilogos, que atuavam na esfera governamental local,

foram atores fundamentais nesse processo, (re)construindo e intermediando as
relaes entre as organizaes comunitrias e suas assessorias e o poder pblico
local. Ressalta-se que, durante o perodo de ditadura militar, a relao
estabelecida entre a sociedade civil e o Estado era permeada por desconfianas
no admitindo-se a possibilidade de se desenvolver aes conjuntas. Nessa
poca, o planejamento urbano tambm abordado como uma atividade
estritamente tcnica e neutra definindo-se aes de acordo com princpios da
racionalidade e em nome do interesse pblico, distante dos beneficirios de suas
14

aes .

Com efeito, uma preocupao central durante esse perodo refere-se a

capacitao dos agentes envolvidos com o PREZEIS, especialmente os
representantes das comunidades, tanto dos participantes das COMULs quanto os
do Frum do Prezeis. Essa preocupao relevante, como mostra o estudo
desenvolvido por De La Mora em 1993, que aponta que no Frum do Prezeis, por
exemplo, 42% da intervenes tratavam de assuntos no pertinentes ao Frum
como tambm verificou-se omisses em discusses gerais sobre as reformas
legislativas, como a Lei de Uso do Solo e o Plano Diretor da cidade. Quanto
participao, observou-se que mais da metade das mensagens emitidas pelos
participantes se enquadram nos graus mais baixos de participao (crticas,
denncias, solicitao de informao), observando-se raras oportunidades de
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registro de propostas. Ainda segundo esse estudo, num universo de 34

representantes comunitrios comprometidos com a estrutura do PREZEIS apenas
9 foram identificados como suficientemente preparados para uma compreenso
dos problemas e participao significativa na formulao de propostas. As
observaes e entrevistas realizadas por Maia (1996) corroboram com esses
dados: em 5 COMULs investigadas e em reunies do Frum do Prezeis verificouse a participao limitada de representantes de comunidades, especialmente
quando os assuntos tratados nessas arenas tinham carter tcnico e quando
tratavam de polticas ou programas mais abrangentes (e.g. discusso da Lei de
Uso e Ocupao do Solo) extrapolando aspectos pontuais de comunidades
especficas. Observou-se tambm mudana pouco significativa da postura
tradicional reinvindicatria para uma postura propositiva dos representantes das
comunidades e suas assessorias na sua relao com o poder pblico. De fato,
no de se estranhar esse comportamento na medida em que uma postura
propositiva demanda tambm uma compreenso das temticas trabalhadas
nessas arenas. Sem embargo, verifica-se, no decorrer da fase de consolidao,
mudanas progressivas nessa conduta, quando parcerias passam a ser institudas
entre esses atores sociais.

O perodo entre 1989 e 1993 considerado como um dos mais difceis para o
Prezeis caracterizando-se por um descompromisso da administrao poltica com
o mesmo, expresso, por exemplo, pela total ausncia de novas ZEIS, de
estabelecimento de novas COMULs e de investimentos nessas reas (Lostao,
1991; Maia, 1991; De La Mora, 1993)15 . Segundo Lostao (ibid), durante o ano de
1989 e os primeiros seis meses de 1990 no h registro de nenhum avano na
agenda das COMULs. Os encontros se sucedem sem nenhum progresso efetivo
dos projetos para essas reas. Setores do movimento social reagiram a esse

14

Para essa discusso ver Maia (1996).

Um novo gestor, de partido poltico opositor ao do seu antecessor, assume o poder municipal em
1989
15

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10

comportamento da gesto municipal denunciando nos meios de comunicao a

situao de abandono do Prezeis. Tal atitude gerou um debate sobre as polticas
governamentais para as reas faveladas da cidade, envolvendo administradores,
planejadores, polticos, entidades de classe e outros setores da sociedade civil.

Desafios

so

colocados,

nesse

momento,

particularmente

quanto

ao

posicionamento profissional dos assistentes sociais: por um lado, havia todo um

esforo da maioria desse profissionais de promover e garantir no s a
participao popular na gesto mas principalmente de garantir a implantao do
prprio Prezeis. Por outro lado, a orientao poltica do governo em turno reforava
o distanciamento entre esses atores utilizando-se de meios os mais variados que
levassem a imobilizao e conseqente descrdito quanto a efetividade desse
espao participativo institucionalizado. No obstante os conflitos gerados, verificase, nesse perodo, o incio de uma requalificao na natureza das relaes e a
construo/fortalecimento de redes envolvendo representantes comunitrios,
representantes de ONGs (assessores das comunidades) e alguns assistentes
sociais.

Esse perodo de maior dificuldade, contudo, tambm catalisador de um

movimento de reestruturao do Prezeis que tem, por sua vez, como marco inicial
o seminrio O Prezeis na atual conjuntura, realizado em 1993. Ressalta -se que, a
partir deste ano, assume o poder uma nova administrao municipal com o
compromisso de agilizar as atividades e aes relativas ao Prezeis. Um novo
momento poltico institucional se instaura, propcio para a atuao de profissionais
do servio social compromissados com a conquista de direitos.

Desse seminrio, desdobraram-se novos moldes para o enfrentamento conjunto

dos obstculos ao seu desenvolvimento com a constituio de equipes de trabalho
para restruturao do sistema de gesto vigente. D-se, assim, inicio a uma nova
fase do Prezeis denominada por Marinho (1998) de consolidao e que abrange
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11

at o momento atual. Os profissionais do servio social atuam de forma marcante

tambm nessa fase, articulando os interesses dos atores envolvidos, discutindo as
mudanas propostas, construindo estratgias de interveno que garantissem os
direitos conquistados e a cidadania.

Trs aspectos principais dominaram a discusso de um novo modelo de gesto

para o PREZEIS. O primeiro aspecto diz respeito ao carter normativo do Prezeis
e caracteriza -se por redefinies/restruturao de regras que operacionalizam o
sistema. O segundo, por sua vez, refere-se ao aspecto financeiro cuja
preocupao maior era com o gerenciamento da alocao de investimentos,
especialmente o Fundo do Prezeis. E o terceiro aspecto tem como foco principal a
construo de resultados concretos que repercutissem na qualidade de vida da
populao das ZEIS (ibid).

Para a restruturao do sistema de gesto foram criadas Cmaras Temticas de

Urbanizao, Legalizao e Oramento. Com composio mista (membros do
poder pblico, membros das comunidades e membros das assessorias), essas
cmaras de planejamento estratgico tm o papel de levar subsdios tcnicos para
o Frum do Prezeis, aprofundando discusses sobre alternativas e solues
prprias em seus campos temticos. Essas cmaras tambm trabalham
subsidiando os trabalhos das COMULs.

Na avaliao de Marinho (ibid), as cmara temticas, particularmente a Cmara

de Urbanizao, vieram a se configurar como as instncias mais produtivas no
sistema de gesto do Prezeis, apesar de se registrarem momentos difceis na
conduo de suas atividades. Ao estabelecer um foco temtico especfico e se
compor de um nmero restrito de agentes, estas arenas tm a oportunidade de
cumprir seu papel de fomentar as esferas de deciso do Prezeis - Frum e
COMULs - com informaes e proposies, num nvel de aprofundamento e
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12

consistncia que estas instncias no teriam condies de alcanar, tendo em

vista sua composio e atribuies.

Tambm como parte da restruturao do sistema de gesto do Prezeis, alteraes

no organograma da URB (rgo pblico diretamente envolvido com a implantao
do Prezeis) foram realizados elevando o status das ZEIS na estrutura interna do
rgo. Em 1995, foram criadas a Diviso de Gesto de ZEIS (DGZ) na Diretoria
de Integrao Urbanstica (DIUR), a Diviso de Urbanizao das ZEIS na Diretoria
de Projetos Urbanos e o Departamento de Obras em ZEIS da Diretoria de Obras.
Os profissionais da assistncia social predominam na composio da DIUR e
DGZ. So esse profissionais responsveis pela intermediao dos interesses das
comunidades e daqueles do poder pblico local.

O Frum do Prezeis e as COMULs tambm sofrem modificaes na sua estrutura

operacional. O Frum, a partir de 1995, passa a ter carter deliberativo e
definido como o gestor do Fundo do Prezeis. Outras secretarias municipais e uma
representao da Cmara de Vereadores so incorporados ao mesmo ampliando
assim a representao governamental. Uma coordenao instituda composta
por trs representantes populares, um representante da Empresa de Urbanizao
16

do Recife - URB e um representante das assessorias. As COMULs, por sua vez,

tiveram sua composio simplificada e no momento so formadas por

representantes do poder pblico, 2 representantes da comunidade e 1

representante da assessoria.

O Fundo Municipal do Prezeis, regulamentado em 1993, tem como fontes de

receita dotaes do Oramento Municipal, transferncias, doaes e recursos da
Concesso de Direito Real de Uso aplicadas em ZEIS. Apesar de ter sido
considerado positivo o desempenho do Fundo e sua capacidade gerencial, em
16

A URB a empresa municipal da administrao indireta responsvel pela implementao do

Prezeis. O representante da URB no Frum atualmente uma assistente social.

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13

avaliao semestral realizada pelo Frum do Prezeis em dezembro de 1996,

ressalta-se a preocupao com a falta de domnio da linguagem contbil para o
acompanhamento eficaz de seus recursos.

A capacitao para a gesto participativa , de fato, central para o Prezeis e o

domnio da linguagem e conhecimento tcnico so pilares bsicos desse
processo. Como argumenta Arajo e Costa (1995), um dos principais desafios do
Prezeis superar a pouca capacidade das lideranas populares em dominar
informaes e conceitos de carter tcnico. Maia (1996; 1997), em pesquisa
realizada em 5 COMULs, identifica essa mesma problemtica e ressalta a
importncia da linguagem e do conhecimento tcnico para promoo da
participao, principalmente das representaes comunitrias, no Prezeis17 .

Iniciativas objetivando a superao desses problemas so identificadas. Em 1995,

um programa de capacitao implementado cuja estrutura partia de uma viso
mais abrangente sobre a cidade e seus problemas, a legislao urbana, a
estrutura e as atribuies da Prefeitura e da URB at chegar a discusso mais
especfica sobre as ZEIS, as normas do Prezeis e o processo de formulao de
planos para urbanizao e regularizao fundiria. Apesar da ausncia de
avaliao sobre os resultados concretos dessa iniciativa, possvel observar
avanos no nvel e grau de participao no planejamento e gerenciamento do
Prezeis.

A fase de consolidao do Prezeis apresenta um incremento no nmero de reas

beneficiadas e tambm um considervel aumento no nmero de COMULs em
atividade. Segundo documento da URB (1996), 21 ZEIS foram beneficiadas com
17

A autora observa-se, contudo, que a dificuldade com a linguagem e o limitado conhecimento

tcnico nos assuntos discutidos no Prezeis no so exclusivos das representaes comunitrias.
Para maiores detalhes, ver Maia 1996 e 1998.

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obras de infra-estrutura e em 9 ZEIS os processos de regularizao fundiria

estavam em andamento. Atualmente 65 reas so reconhecidas como ZEIS que
juntas abrigam um total estimado de 600 mil habitantes. Dessas 65 ZEIS, 31
possuem COMULs em atividade onde se discutem os projetos urbansticos e de
regularizao fundiria de suas respectivas reas.

O PREZEIS hoje reconhecido como instrumento de poltica urbana pela Lei

Orgnica e Plano Diretor do Recife, aprovados respectivamente em 1990 e 1995.
Alm do mais, o Frum do Prezeis, atravs de seus representantes, tem assento
segurado no Frum da Cidade do Recife, no Frum de Reforma Urbana e no
Conselho de Desenvolvimento Urbano, onde macro questes urbanas so
debatidas.

4.0 Consideraes finais

Procurou-se

relatar

neste

trabalho,

por

um

lado,

importncia

da

institucionalizao de uma poltica municipal de acesso ao solo urbano das

camadas de baixa renda, considerando-se o momento poltico institucional em que
se verifica o colapso do sistema de sustentao da poltica nacional de habitao
e da fragilidade das propostas desse setor aprovadas na Constituinte Federal de
1988. Por outro lado, este trabalho mostra a contribuio dos profissionais do
Servio Social na consolidao dessa poltica municipal e na garantia de direitos
sociais.

A criao das ZEIS e, especialmente, a promulgao de suas normas especiais Prezeis, representam um avano no reconhecimento dos direitos sociais de
acesso ao solo urbano no Brasil. Como instrumento de reconhecimento desses
direitos, a implementao do Prezeis est sujeita a presses de ordens variadas

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(e.g econmica, social, poltica, institucional). Nesse processo, os principais

papis so desempenhados pelos tomadores de deciso do poder pblico
municipal e pela populao envolvida.

Com as atividades voltadas prioritariamente para elaborao de projetos de

urbanizao e legalizao da posse da terra, os profissionais dos campos de
arquitetura, planejamento urbano, engenharia civil e advocacia so os que
obviamente mais se destacam. Embora de pouca visibilidade, as atividades
desenvolvidas pelos profissionais do Servio Social tm sido essenciais para a
consolidao do Prezeis. Esses profissionais intermediam e articulam os diversos
interesses dos agentes envolvidos, constroem formas de comunicao entre eles,
fortalecem e estimulam (novas) formas de relacionamento entre o poder pblico
local e a sociedade civil proporcionando mudanas de atitudes e de concepes
que levam a conquista de direitos e a cidadania.

Referncias bibliogrficas
ALMEIDA, M.H.T., Federalismo e Polticas Sociais, in AFFONSO, R.B. A . e
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