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Resumo
Este trabalho analisa o papel desempenhado por atores governamentais e da sociedade civil no
processo de formao da agenda governamental brasileira e venezuelana. Foi realizado um
estudo de caso sobre a poltica de economia solidria desses pases. Tais polticas surgiram
um momentos prximos e contextos que apresentavam semelhanas, porm foram resultado
de processos bastante distintos. O que se deseja destacar neste artigo quais atores tiveram
participao no surgimento dessas polticas. Alm disso, analisa-se que recursos e interesses
estiveram envolvidos. Percebe-se que a poltica de economia solidria brasileira resultado de
uma forte articulao de atores da sociedade civil, enquanto a poltica venezuelana decorre
principalmente de ao de atores governamentais. Por fim, h uma reflexo que se coloca a
partir da comparao das polticas em questo com os atores que tiveram participao em
cada caso.
Introduo
O conjunto de aes de um governo em determinado momento configura a agenda
governamental. Essa agenda evidencia a normalidade ou debilidade da vida pblica, pois
indica quem define e como se justificam os problemas pblicos e as prioridades do governo
(VILLANUEVA, 2000).
As polticas pblicas, dessa forma, so parte da agenda governamental. Cada poltica,
no entanto, pode surgir de diferentes formas, mesmo no interior de um mesmo governo.
Considera-se que, no processo de formao da agenda governamental, participam atores
governamentais e no governamentais, procurando inserir, manter ou finalizar determinada
poltica pblica.
Nesta pesquisa foram analisadas as polticas pblicas de economia solidria existentes
no Brasil e na Venezuela. As aes foram iniciadas pelos governos centrais desses pases,
respectivamente, em 2003 e 2004. Apesar do perodo bastante prximo para o surgimento de
polticas que possuem grande identidade, conforme se pode perceber nas entrevistas, os
processos de origem foram bastante distintos.
Utiliza-se neste trabalho, como principal suporte terico, a formulao sobre agenda
governamental de John Kingdon (1995), que considerada referncia na rea por autores
brasileiros e estrangeiros (BIRKLAND, 2001; SOUZA, 2003). Segundo essa teoria, o
processo de formao da agenda governamental marcado pela interao de atores
governamentais e da sociedade civil, em fluxos de problemas, alternativas de ao e poltica.
Quando esses trs fluxos convergem, h uma janela de oportunidade para polticas pblicas,
que pode ser aproveitada dependendo da interao que se estabelecer entre os atores
(KINGDON, 1995).
Percebe-se, dessa forma, que uma adequada caracterizao e anlise do papel dos
atores na origem de uma poltica pblica pode ser relevante para a compreenso sobre suas
caractersticas. Alm disso, ao realizar um estudo comparado de duas polticas de um mesmo
tipo, pode-se avanar na caracterizao de diferentes estruturas sociais e polticas.
Nesta pesquisa foram realizadas cinco entrevistas semi-estruturadas na Venezuela e
quatro no Brasil, no perodo entre julho e novembro de 2007. Os entrevistados eram atores
chave nas polticas em questo, como uma ex-ministra venezuelana, o secretrio nacional de
economia solidria no Brasil, assessores governamentais nos dois pases, um pesquisador
venezuelano, dois representantes da sociedade civil brasileira e um deputado da Venezuela.
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Aps este breve introduo, o trabalho est estruturado em uma seo que apresenta as
caractersticas da conjuntura do perodo analisado no Brasil e na Venezuela. H ento uma
seo sobre a economia solidria e o incio das polticas nessa rea. Em seguida, apresentada
a teoria sobre agenda governamental, destacando o papel dos atores nesse processo. Logo
aps, h trs sees em que se apresenta e analisa os dados obtidos. Concluindo, nas
consideraes finais, sero debatidos os resultados.
A conjuntura de Brasil e Venezuela e o surgimento das polticas de economia solidria
Na maioria dos pases latino-americanos houve, sobretudo na dcada de 1990,
governos que implementaram polticas pblicas de orientao neoliberal, resultando em
aumento da pobreza, desemprego e desigualdade na regio (TOURAINE, 2006;
POCHMANN, 2003). O avano de polticas neoliberais teve forte impacto na estrutura
socioeconmica desses pases. A formulao do conjunto de idias que caracteriza o chamado
'neoliberalismo' surge na dcada de 1970, como uma forma de buscar a expanso do
capitalismo, difundindo a idia de que o Estado havia assumido muitas funes e isso o fazia
lento, burocrtico e corrupto, o que estaria atrapalhando o desenvolvimento econmico dos
pases. Os defensores de polticas neoliberais julgam ser necessrio implementar reformas no
sentido de atribuir papel fundamental ao mercado, enquanto se reduz a interveno estatal
(FRANA FILHO; LAVILLE, 2004).
Como resultado da implementao de polticas neoliberais, considerando a Amrica
Latina como um todo, houve aumento do desemprego, pobreza e desigualdade, em troca no
de aumento, mas de reduo no crescimento econmico dos pases latino-americanos
(KLIKSBERG, 2005). Segundo Kliksberg (2005) a situao das administraes pblicas da
regio extremamente frgil ao final desse perodo segunda metade da dcada de 1990 e o
incio do sculo XXI - devido s demisses de servidores, privatizaes e precarizao das
relaes de trabalho.
No caso dos pases aqui analisados, chama ateno o aumento do desemprego no
Brasil, que passa de 3,03% da populao economicamente ativa em 1990 para 8,2% no ano
2000 (IPEA, 2006). J na Venezuela, chama ateno o fato da pobreza ter atingido 49,4% da
populao em 1999 (CEPAL, 2008).
Considerando no apenas a administrao pblica, mas o mercado de trabalho como
um todo, foram grandes os impactos e mudanas ocorridas. As polticas neoliberais levaram
pases como o Brasil abertura desordenada do seu mercado nacional para a competio com
outros pases, causando nveis recordes de desemprego (POCHMANN, 2003).
Reagindo globalizao neoliberal, diversos movimentos, oriundos da sociedade civil,
passam a se articular em redes para denunciar e combater os efeitos negativos desse processo
(SIQUEIRA; CASTRO; ARAJO, 2003). Essas aes incluem desde manifestaes de
resistncia at a organizao de outros espaos, como o Frum Social Mundial, que procura
articular diversas entidades e indivduos no debate e construo de alternativas para o mundo.
Existe, no entanto, uma polmica sobre como a sociedade civil, e os movimentos
sociais em particular, interagem com o Estado na definio das polticas pblicas. Os
movimentos sociais vivem, atualmente, uma tenso entre participar com e atravs do Estado
para a formulao e implementao de polticas pblicas ou ser um agente de presso
autnoma da sociedade civil (SCHERER-WARREN, 2006, p.114).
Ainda sobre sociedade civil, tambm importante considerar que a mobilizao social
pode servir aos propsitos do neoliberalismo, na medida em que esse projeto necessita de
organizaes sociais ativas, que assumam as funes do Estado. Trata-se, tambm nesse caso,
de uma reduo das atividades do Estado e transferncia para a iniciativa privada. A nica
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pas menor e extremamente dependente do petrleo. Os dados da CEPAL (2008) mostram, por
exemplo, que um tero do Produto Interno Bruto da Venezuela fruto da exportao de
petrleo.
O surgimento das polticas de economia solidria
No contexto de implementao de polticas neoliberais o desemprego e a pobreza
crescem ao longo da Amrica Latina (POCHMANN, 2003). Uma conseqncia bastante
conhecida desse processo o aumento da informalidade. Pelos mesmos motivos, ou seja, pela
busca de uma forma de trabalho e gerao de renda, o fenmeno da economia solidria se
expande em diversos pases (SINGER, 2002).
A economia solidria pode ser entendida como experincias que se apiam sobre o
desenvolvimento de atividades econmicas para a realizao de objetivos sociais,
concorrendo ainda para a afirmao de ideais de cidadania (FRANA FILHO, 2002, p.13).
Um empreendimento de economia solidria pode assumir diferentes formas, como
cooperativas, associaes ou grupos informais, desde que haja democracia interna na tomada
de decises e seu funcionamento seja pautado pela cooperao (SINGER, 2002).
H uma grande diversidade nos empreendimentos de economia solidria, porm um
elemento em comum a presena de uma integrao entre as dimenses econmica e poltica
(LAVILLE; FRANA FILHO, 2006). Isso significa, de um lado, que a economia solidria
uma forma de organizao que visa as relaes econmicas, seja para produzir um bem,
prestar um servio, consumir, realizar emprstimos ou qualquer outra relao econmica. J a
dimenso poltica est presente pois um empreendimento s se torna efetivamente parte da
economia solidria na medida em que os seus participantes passam a desenvolver uma
atividade militante. Segundo esse ponto de vista, a militncia no entendida como uma
atividade restrita a partidos polticos ou sindicatos, mas sim como um envolvimento dos
participantes em todas as questes relativas ao empreendimento econmico solidrio, suas
decises e organizao, alm de seu relacionamento com a comunidade (LAVILLE; FRANA
FILHO, 2006). Portanto, a integrao da dimenso econmica e poltica do empreendimento
da economia solidria faz com que seus participantes tomem conscincia da realidade e
limites do trabalho e da sociedade, praticando o que Singer considera como socialismo no
plano da produo (SINGER, 1998, p.128).
H tambm uma diversidade de termos que se refere a fenmenos muito semelhantes
economia solidria. A poltica pblica venezuelana, por exemplo, se apresentava inicialmente
como economia popular, e passou em 2007 a ser chamada de economia comunal. Os
entrevistados por essa pesquisa, no entanto, que em sua maioria conheciam tanto a poltica
brasileira quanto a venezuelana, identificaram essas polticas como sendo do mesmo tipo,
ainda que reconhecessem suas diferentes caractersticas.
No Brasil, antes mesmo da poltica nacional de economia solidria, nos anos 1990,
houve um grande crescimento dos empreendimentos econmicos solidrios, e tambm de
entidades de apoio e fomento economia solidria (SENAES, 2006). J na Venezuela, um
crescimento, at mesmo muito maior do que o brasileiro, ocorre apenas com o incio da
poltica pblica (DIAZ, 2006).
A poltica pblica de economia popular comea na Venezuela entre o final de 2003 e
2004. preciso, no entanto, considerar a Constituio de 1999, como ponto de partida para
essa poltica, pois naquele momento se inclui no texto constitucional termos como 'economia
social' e o incentivo ao cooperativismo, que remetem economia solidria. A incorporao
desses conceitos reivindicada por setores do movimento cooperativista previamente
existente na Venezuela, e que hoje fazem oposio ao governo Chvez. Somente aps a
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comum o trnsito desses atores de um grupo para outro. Ou seja, um acadmico pode virar
dirigente governamental, ou esse ser afastado e passar a atuar com um grupo de presso, por
exemplo.
Iniciando a caracterizao dos atores governamentais, a administrao inclui o
presidente, sua assessoria e seus demais cargos cuja indicao cabe exclusivamente a ele
(KINGDON, 1995). Segundo esse modelo, a assessoria do presidente mais relevante ao
especificar alternativas de ao do que na determinao da agenda. Ou seja, uma vez que haja
a deciso de inserir uma nova poltica na agenda, essa assessoria capaz de influenciar que
tipo de poltica ser esta. J o presidente seria o ator individual com maior possibilidade de
exercer um papel dominante na formao da agenda, se assim o desejar. Isso se explica pelo
grande destaque pblico que o presidente recebe e pelos recursos dos quais ele dispe, como o
poder de veto e de fazer indicaes. Alm disso, o Poder Executivo possui uma unicidade que,
mesmo no sendo absoluta, maior do que a existente no Poder Legislativo e na sociedade
civil, por exemplo. Por fim, os indicados pelo presidente para cargos de livre provimento,
como os ministros, por exemplo, tambm so muito importantes na determinao da agenda,
em geral como difusores de idias que no so propriamente suas.
J nesse primeiro conjunto de atores possvel apontar diferenas entre o que prope a
teoria, formulada com base em uma realidade presenciada nos Estados Unidos da Amrica, e
o que se encontra nos pases latino-americanos. Amorim Neto (2006) afirma que realmente
houve um fortalecimento da assessoria do presidente nos Estados Unidos, a ponto de por
vezes anular um determinado ministro. Este autor, no entanto, afirma que o mesmo processo
no ocorre na Amrica Latina e ainda prope que isso se deve ao grande papel econmico
assumido pelo Estado na Amrica Latina, que serve como um forte incentivo para polticos e
partidos buscarem ocupar um ministrio.
Outro importante ator governamental, ainda no Poder Executivo, so os servidores de
carreira. Os servidores podem ter um importante papel na especificao das alternativas de
ao, dada uma determinada agenda. Seus principais recursos so a estabilidade no servio,
que permite o desenvolvimento de um conhecimento especializado e as relaes que eles
estabelecem com grupos de poder como o Congresso e grupos de presso.
O Poder Legislativo, segundo o modelo de Kingdon, outro setor que rene atores da
esfera governamental importantes na anlise de uma poltica pblica. Kingdon (1995)
reconhece, em nvel federal, senadores e deputados como to importantes quanto o Poder
Executivo no processo de formulao das polticas pblicas. Sua importncia estaria tanto na
formao da agenda quando na especificao das alternativas, pois constantemente
necessrio alterar ou criar leis para normatizar polticas pblicas, e a discusso no Congresso
possibilita publicidade para as questes.
Tambm no Legislativo, o corpo tcnico e de assessores do Congresso possui
importncia. Assessores de deputados e senadores, em especial atuando nas comisses do
Congresso, constituiriam um corpo de especialistas que pode se dedicar a uma determinada
matria, da qual possui conhecimento especfico. Segundo Kingdon (1995), isso faz com que
esses assessores sejam muito importantes na formulao de alternativas para as polticas
pblicas que entram na agenda, alm de definir boa parte das formas de encaminh-las.
preciso destacar as comisses como uma instncia em particular do Legislativo onde as
discusses ocorrem com mais profundidade. As comisses funcionariam como uma porta de
entrada, ou uma barreira que determina a agenda legislativa (BIRKLAND, 2001).
Mais uma vez, ao tratar de importncia da assessoria legislativa, Amorim Neto (2006)
pontua diferenas entre a realidade estadunidense e a latino-americana. Segundo este autor, as
legislaturas latinas no dispe de assessores em quantidade e com qualidade suficiente para
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favorveis ao governo.
Em seguida, preciso considerar o grupo de acadmicos, pesquisadores e consultores,
que constituem um outro grupo da sociedade civil importante para a formao de polticas
pblicas e sua insero na agenda governamental.
No Brasil, o prprio secretrio nacional de economia solidria tambm um
acadmico bastante respeitado, que possivelmente foi um dos grandes responsveis pela
difuso da economia solidria, o que mais uma vez est em sintonia com o que prope a
teoria, j que sua influncia na agenda governamental s ocorreu no longo prazo. Em torno do
Frum Brasileiro de Economia Solidria h ainda outros acadmicos que possuem bastante
influncia, o que pode ser verificado, por exemplo, pelo fato de um deles ter elaborado uma
primeira verso do que veio a ser o texto base debatido na Conferncia Nacional de Economia
Solidria. Dessa forma, com esse grupo de acadmicos e pesquisadores tendo influncia sobre
a especificao de alternativas, mais do que na definio do que entra ou sai da agenda
governamental, parece tambm haver adequao da realidade encontrada no Brasil com o que
define a teoria sobre o tema.
O que se levantou na Venezuela sobre a participao de pesquisadores tambm
corrobora a teoria. Um acadmico entrevistado revelou que j foi procurado por tcnicos da
Assemblia Nacional com a inteno de que fizesse a diferenciao entre os termos de
economia social, economia solidria e economia popular para que, a partir da, houvesse a
construo do que veio a ser a Lei Especial de Associaes Cooperativas. Essa lei especificou
alternativas para a poltica pblica, ao estabelecer normas gerais de funcionamento de
cooperativas, tornando as mesmas mais autnomas e coerentes com os princpios
autogestionrios do que permitia a legislao anteriormente existente. Porm, no conjunto das
entrevistas realizadas na Venezuela poucos foram os atores que indicaram haver alguma
participao dos acadmicos, o que pode significar uma menor participao em relao ao
caso brasileiro.
H uma polmica na teoria sobre quanto a mdia influi no processo de formao de
polticas pblicas. A teoria aqui utilizada afirma que a mdia influi pouco, em razo do pouco
tempo em que as questes permanecem em pauta, o que contribui apenas na comunicao de
uma determinada questo e para avolumar a adeso a movimentos j iniciados (KINGDON,
1995). O que se percebe na Venezuela que a mdia, ao menos no perodo analisado,
influenciou fortemente o fluxo poltico do pas. L, nas palavras de uma das entrevistadas, a
mdia vai dando meus limites, no sentido de demonstrar at que ponto a poltica do governo
venezuelano pode avanar, e o que no ser tolerado. Seria como um indicador tanto da
opinio pblica em geral, que difcil de medir, como de grupos de interesse oposicionistas.
Assim, conforme os relatos obtidos, quando a mdia ataca fortemente uma determinada
poltica, ela pode no conseguir que aquela poltica retroceda, mas faz com que no avance
mais.
Esse pode ser o papel que a mdia exerce hoje, mas importante lembrar que diversos
grupos da mdia tiveram um papel ainda mais determinante no momento poltico da tentativa
de golpe e sabotagem petroleira de 2002, que foram fundamentais para a janela de
oportunidade de polticas pblicas de onde surgiu o Vuelvan Caras.
No caso brasileiro a nica citao mdia obtida nas entrevistas ocorreu quando se
citou que a mdia capaz de difundir as prticas da economia solidria sem reforar ou
mesmo utilizar o conceito da economia solidria. Ou seja, no se percebe que a mdia tenha
participao na formao da agenda governamental de economia solidria, mas que essa
mdia, talvez de forma semelhante e reforando a concepo de muitos setores da sociedade,
encara a economia solidria como uma forma de minimizar os problemas do atual sistema
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socioeconmico.
Os atores relacionados com o processo eleitoral, como os partidos polticos e as
campanhas dos candidatos compe o ltimo grupo que influencia na agenda de polticas
pblicas. As eleies podem trazer novos atores e propostas, com outros interesses e
direcionamentos, que podem vir a ser considerados seriamente no debate sobre polticas
pblicas (KINGDON, 1995). Esses elementos foram fundamentais para a construo das
polticas pblicas de economia solidria no Brasil, onde a eleio de Lula foi o determinante
do ingresso na agenda. Na Venezuela, mesmo que a janela de oportunidade mais importante
tenha ocorrido em funo dos eventos focais de 2002, as eleies tambm foram
extremamente importantes, pois legitimavam as decises tomadas, indicando como a
populao vinha se posicionando frente s aes do governo.
Conforme j relatado anteriormente, o vnculo com o Partido dos Trabalhadores dos
atores que estavam frente da demanda por uma poltica pblica de economia solidria, alm
do papel de empreendedor de polticas pblicas cumprido por Paul Singer, foram o que houve
de mais importante para aproveitar a janela de oportunidade para polticas pblicas
representada pelas eleies presidenciais de 2002.
J na Venezuela, essa relao da economia popular com o incio do governo Chvez e
seu programa de governo no est to clara. A relao mais direta com os acontecimentos do
ano de 2002. J sendo implementada, e portanto na agenda, a poltica de economia popular
esteve presente nos debates do referendo revogatrio do qual Chvez saiu vitorioso em 2004 e
nas eleies em que foi reeleito, em 2006.
Modelos de incluso na agenda conforme a interveno dos atores e os projetos da
decorrentes
Nesse ponto importante destacar que os atores mais relevantes para a incluso de
determinado item nas polticas pblicas revelam modelos distintos de formao da agenda
(COBB; ROSS; ROSS, 1976). Ao modelo de 'mobilizao' correspondem os itens que entram
na agenda por iniciativa governamental, mas que precisam se expandir para uma agenda
pblica que envolva a sociedade civil. J o modelo de 'iniciativa interna' tambm corresponde
a itens originrios do governo, porm que no precisam envolver a sociedade para a sua
implementao (COBB; ROSS; ROSS, 1976). Uma poltica tpica do modelo 'mobilizao'
normalmente requer a aceitao do pblico e algum grau de mudana de comportamento por
parte da populao. Uma das formas de buscar essa aceitao por meio da cooptao de
elites de determinados setores. J no modelo 'iniciativa interna', em geral maior a chance de
sucesso na implementao, pois no necessrio expandir a agenda para outros atores alm
dos governamentais.
Um terceiro modelo chamado de 'iniciativa externa', e indica os processos de
incorporao de um item na agenda governamental por iniciativa de grupos que esto fora do
governo. O grau de organizao e visibilidade dos atores no governamentais influi nas
chances dos mesmos serem bem sucedidos em suas reivindicaes. Por exemplo, setores no
governamentais que tm um forte grau de identificao e possuem experincia prvia na
negociao de polticas pblicas podem aumentar suas chances de sucesso (COBB; ROSS;
ROSS, 1976).
Os formuladores desses modelos de formao da agenda governamental defendem que
a maneira predominante de formar a agenda governamental indica caractersticas da
sociedade. Dessa forma, em sociedades mais igualitrias predominaria a 'iniciativa externa',
enquanto em sociedades mais hierarquizadas predominaria a 'mobilizao' e em sociedades
com maior concentrao de renda predominaria a 'iniciativa interna'.
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maior de casos para questionar a teoria, aqui s possvel levantar algumas hipteses.
Em primeiro lugar, percebe-se que os processos constituintes na Amrica Latina so
uma realidade bastante freqente. Nesses momentos parece haver uma redefinio de toda a
lgica de formao da agenda governamental, j que so redefinidos os recursos e processos
de que dispe e se insere cada ator. Por outro lado, esse parece ser um dos poucos momentos,
em que o legislativo dos pases latino-americanos consegue ter real influncia na agenda
governamental.
A pesquisa mostrou tambm que a poltica brasileira de economia solidria foi fruto
claramente de uma articulao de entidades da sociedade civil que souberam se articular para
ganhar coeso e difundir suas idias. Foi fundamental, no entanto, a presena de Paul Singer
como um interloculor privilegiado, que tinha tanto legitimidade entre o movimento de
economia solidria quanto no Partido dos Trabalhadores, do presidente Lula. J na Venezuela,
a poltica foi uma iniciativa governamental, a partir das condies geradas pela Constituio
de 1999 e das aes tomadas pela oposio ao governo.
Dessa origem distinta, destaca-se que a poltica brasileira conquistou um espao quase
intocvel no governo, porm com espao de atuao bastante limitado, enquanto a poltica
venezuelana adquiriu status de prioridade governamental. Esses dados sugerem que pode
haver um padro em que a iniciativa externa seja uma forma de alterar a agenda
governamental, porm de maneira marginal, enquanto as prioridades do governo sejam
includas na agenda por meio de ao dos prprios governantes.
Por fim, espera-se que este trabalho tenha mostrado a importncia de analisar e
desenvolver teorias com base na realidade no s brasileira, como latino-americana, j que h
inmeras caractersticas que os pases dessa regio compartilham. Alm disso, mesmo nas
particularidades, a experincia de outros pases com os quais haja algo em comum pode gerar
novas idias e aprendizados, desenvolvendo e fortalecendo essas sociedades.
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