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HACIENDA PBLICA

TEMA 1: ECONOMA Y SECTOR PBLICO


Segn la definicin de Robbins, la economa es la ciencia que estudia la conducta humana
como relacin entre unos fines jerarquizados y unos medios escasos susceptibles de usos
alternativos. Qu bienes hay que producir?En qu cantidad?Con qu medios? Estas son
las preguntas a las que hay que darle respuestas.
Pues bien, en sociedades primitivas la solucin a las mismas era por las costumbres o los
usos sociales, en las sociedades ms avanzadas estas preguntas son respondidas
generalmente por el mercado, a travs de los precios.
La existencia de una serie de fallos en el funcionamiento del mercado, posibilit la aparicin
de un nuevo agente econmico que responda a las cuestiones anteriormente planteadas en
funcin de decisiones dictadas por la autoridad. De esta manera, la economa pasa a
contemplar dos grandes mbitos de actuacin, por un lado el sector privado donde las
actividades se rigen por el principio de mercado; y por otro, el sector pblico que se rige por el
principio de presupuesto.
La economa del sector pblico est conformada por el conjunto de decisiones econmicas
que surgen de las elecciones realizadas por la autoridad, impuestas obligatoriamente y que
operan en un determinado contexto de relaciones de propiedad de los factores productivos.
El ltimo fin del proceso es la satisfaccin de las necesidades de los distintos individuos que
componen la colectividad. La actividad del sector pblico determinar una estructura colectiva
de preferencias, en funcin de las diversas preferencias individuales. El problema radica en la
determinacin de las preferencias individuales, ya que como el nivel de oferta de bienes
pblicos no depende de las aportaciones individuales, el consumidor nacional puede ocultar
sus verdaderas preferencias por los bienes pblicos, actuando como un consumidor
insolidario, un usuario que no paga. A pesar de esto, la cuestin a resolver consiste en
establecer los mecanismos polticos de decisin que permitan disear el mapa de preferencias
colectivas a partir de las preferencias individuales, reveladas o estimadas.

La Aparicin del Sector Pblico en la Economa


Los recursos son escasos y es necesario realizar elecciones para asignarlos. En economas
complejas, los individuos deben recurrir a intercambios para satisfacer sus necesidades,
haciendo necesaria la existencia de mecanismos de asignacin de los recursos, bienes y
servicios.
En las economas de mercado la coordinacin de las decisiones de produccin y de consumo
se realiza a travs del sistema de precios. El sector pblico nace precisamente como
consecuencia del mal funcionamiento del mercado en algunas cuestiones. El rol que debe de
desempear el sector pblico en un sistema econmico basado en derechos de propiedad
privados depende de la visin que se tenga acerca de la idoneidad del mercado para
conseguir determinadas finalidades, por lo que el sector pblico intenta asignar los recursos
de forma eficiente y de manera equitativa.
El nacimiento de la Hacienda Pblica coincide con el nacimiento de la Economa como
disciplina cientfica en 1776, con la publicacin de La Riqueza de las Naciones, de Adam

Smith. Y fue ste quien dijo que el Estado deba de ser cauteloso al interferir en el normal
funcionamiento de los mercados y la actividad econmica privada.
Durante los ltimos 200 aos se han producido cambios importantes, con la aparicin de la
Teora General en 1936 de John Maynard Keynes, que introduce el concepto de hacienda
compensatoria y otorga al sector pblico un papel activo y de mxima relevancia en la
economa. A finales de siglo se pone freno a la actuacin del gobierno en la economa.

Objetivos y Actuacin del Sector Pblico


Adam Smith pretenda garantizar, como objetivo, el respeto a los derechos de propiedad
privados y resolver conflictos de intereses que se producen entre los individuos, contribuyendo
a la provisin de los bienes sociales esenciales como la Defensa Nacional.
Por lo que el Estado deba de actuar reforzando los derechos de propiedad, defender la
competencia, realizar la provisin de bienes sociales, corregir todos los fallos que impidan un
funcionamiento eficaz de los mercados.

Economa Pblica y Hacienda Pblica


En los Pases desarrollados abundan las economas mixtas, en las que el sector pblico
coexiste con el sector privado. La economa pblica se define como el conjunto de decisiones
econmicas que tienen su origen en elecciones realizadas por la autoridad e impuestas de
forma coactiva, operando en un determinado contexto de propiedad de los factores
productivos.
La Hacienda Pblica se define como el estudio de la actividad financiera del sector pblico,
hay que hacer un par de incisos para acotar ms precisamente el objeto de la actividad
financiera, la primera es que la hacienda no se ocupa de cuestiones de dinero, liquidez o
mercados de capital, sino de problemas como asignacin de recursos, distribucin de la renta,
o estabilidad de precios,... La segunda es el reconocimiento de su inscripcin o pertenencia a
la economa pblica, de la que solo constituye una parte.
En cuando a los aspectos metodolgicos, en toda ciencia cabe diferenciar entre su objeto
material, que es la parte de la realidad que estudia la ciencia, y su objeto formal, que es el
punto de vista desde el cual dicha ciencia enfoca y estudia la realidad.

Teora General de la Hacienda Pblica


Nada.

Delimitacin del Sector Pblico


Dentro del Sector Pblico encontramos las:
o

Empresas no Financieras, cuya funcin principal consiste en producir


bienes y servicios o financieros destinados a la venta. Pueden ser privadas o
pblicas, y su principal fuente de recursos son los ingresos por ventas.

Instituciones Financieras, cuya funcin principal consiste en financiar,


obtener, transformar y distribuir disponibilidades financieras. Pueden ser privadas
o pblicas, y sus recursos provienen de los fondos procedentes de los pasivos
financieros.

Empresas de Seguros, cuya funcin principal es la de asegurar y


garantizar un pago en caso de siniestros. Pueden ser privadas o pblicas, su fuente
de recursos son las primas contratadas.

Administraciones Pblicas, cuya funcin principal consiste en producir


servicios no destinados a la venta, y en redistribuir la riqueza y renta. Sus recursos
provienen de los pagos coactivos de otros sectores.

Instituciones sin fines de lucro, cuya funcin consiste en producir


servicios no destinados a la venta para unos grupos particulares, tales como
familias, sus recursos proceden de las aportaciones voluntarias.
De todas las instituciones anteriores, nicamente se engloban dentro del sector pblico las
siguientes:

Las Administraciones pblicas, cuyos elementos son:


Administracin Central.
Administraciones Territoriales.
Administracin de la Seguridad Social.
Las Empresas Pblicas, cuyos elementos son:
Empresas no Financieras Pblicas.
Instituciones Financieras Pblicas.
Empresas de Seguros Pblicas.
La Administracin central est compuesta por rganos administrativos del Estado y
organismos centralizados, cuya competencia es el territorio nacional, con excepcin de las
Administraciones Centrales de la Seguridad Social. Las Administraciones territoriales, con
aquellas cuya competencia se extiende a una parte de las administraciones autonmicas y
locales de la seguridad social. Las administraciones de las Seguridad Social son unidades
institucionales centrales, autonmicas y locales, cuya actividad principal consiste en realizar
prestaciones sociales y cuyos recursos principales estn constituidos por cotizaciones
sociales obligatorias, pagadas por otras unidades.
HACIENDA PBLICA
TEMA 2: FUNCIONES DE LA HACIENDA PBLICA

Asignacin Eficiente de Recursos


Los bienes que es posible comprar en el mercado mediante el pago de un precio tienen dos
caractersticas, la primera es que al ser consumido por una persona, el beneficio que se
obtiene de su consumo solo recae sobre el que lo consume; y la segunda es que para
consumirlo es preciso pagar un precio, por lo que quedan excluidas de su consumo todas
aquellas personas que no satisfagan ese precio.
Sin embargo, no todos los bienes poseen las dos caractersticas anteriores, siendo posible
que presenten pautas de consumo diferentes, en particular:

Consumo no rival, el consumo de un bien por parte de una persona no excluye


este mismo consumo por parte de otras personas, no resulta eficiente excluir a
alguien de su consumo, ya que el coste de la extensin de sus beneficios es nulo.
Es posible incrementar la utilidad de otras personas sin disminuir la de ninguna
otra.

Consumo no exclusivo, no puede excluirse a nadie del consumo del bien,

aunque no est dispuesto a soportar el coste. Ello supone la negacin del principio
de exclusin, si no se paga por un bien se queda excluido de su consumo. En la
medida en que se presenten las condiciones de consumo no rival y no exclusivo,
estaremos en presencia de bienes cuya asignacin eficiente no podr ser
garantizada por el mercado, por lo que entonces intervendr el sector pblico.
1.1.Bienes Pblicos.
Los bienes cuyo consumo es de forma simultnea no rival y no exclusiva son bienes pblicos
puros, tambin existe bienes pblicos mixtos, que renen parcialmente las caractersticas de
consumo no rival y de no exclusividad. En estos casos, existe una demanda por parte de los
consumidores privados pero no es la ms eficiente, pudindose presentar casos de provisin
insuficiente o excesiva de tales bienes.
La Provisin, en el caso de los bienes puros el sector pblico los proporciona directamente.
Como sea que la sociedad en forma democrtica decida que el bien debe ser producido, se
hace imprescindible la creacin de un mecanismo de financiacin por parte de aquellos que se
benefician de su consumo, es decir, el conjunto de la colectividad. En general, el mecanismo
elegido son los impuestos.
Con esto se plantearan dos decisiones que deben de ser realizadas a travs de las
instituciones de eleccin colectiva, la cantidad de bien pblico que se desea y su concreto
procedimiento de financiacin.
1.2. Externalidades y Bienes Mixtos.
Las Externalidades o efectos externos, puede definirse como el efecto de la produccin o
consumo de un bien sobre aquellos que no son productores o consumidores del mismo. Tales
efectos pueden ser positivos o negativos.
Si son positivas, es posible suministrar el bien o servicios de forma gratuita (sanidad,
educacin...), u ofrecer subvenciones a la produccin que permitan reducir el coste y elevar su
consumo.
Si son negativas, el nivel de produccin o consumo puede reducirse por medio de
regulaciones, prohibiciones y limitaciones (proteccin del medio ambiente, el tabaco, el
alcohol,...), o estableciendo impuestos que eleven su coste y reduzcan su consumo.
1.3. Bienes Preferentes y Condenables.
Existe un buen nmero de bienes y servicios cuyo suministro podra ofrecer el sector privado
de la economa, en los que el mercado sera capaz de garantizar una provisin eficiente, pero
sobre los cuales el sector pblico interviene por razones polticas.
Estas razones son:

La Ignorancia o irracionalidad de los consumidores en la valoracin del bien.

El Reconocimiento de las Externalidades.


La Justicia social.
1.4. Monopolios Naturales.
La funcin asignativa del sector pblico tambin puede defenderse desde un enfoque
diferente. Hasta ahora nos habamos apoyado en la exitencia de fallos de mercado por el lado
de la demanda, pero tambin podemos enfocar este problema por el lado de la oferta, en
concreto considerando el caso de las empresas con rendimientos a escala crecientes.
La competencia en los mercados asegura la asignacin eficiente de recursos cuando cada
uno de los mercados se hale en una situacin tecnolgica caracterizada por rendimientos a
escala constantes o decrecientes. Si esta situacin no se produce sino que conforme aumenta
el tamao de la empresa, se producen mayores rendimientos, y las empresas pequeas
seran expulsadas del mercado. Ya que el monopolio no iguala el coste marginal de
produccin al precio de venta porque incurrira en prdidas.
En general, los servicios pblicos (agua, gas, telfono, ...) son sectores caracterizados por un
gran volumen de inversiones iniciales, que conducen a estructuras de costes decrecientes, lo
que las convierte en monopolios naturales, ya que la magnitud de las inversiones iniciales y el
coste en que incurren hasta llegar a un nmero mnimo de usuarios dificulta la entrada de
competidores en el sector.

Redistribucin de Renta y Riqueza


La adopcin de medidas que favorezcan la redistribucin de las rentas personales constituye
una opcin poltica. Hay dos fases posibles en la redistribucin de las rentas, cuando se
atribuyen los ingresos a los factores de produccin (distribucin funcional) y cuando se
amplan o reducen los ingresos recibidos por un sujeto o familia (distribucin personal). En
ambas puede actuar el Estado con los correspondientes mecanismos correctores.
2.1. Redistribucin Va Gasto Pblico.
El principal instrumento para llevar a cabo una poltica fiscal redistributiva es el gasto pblico,
ya que puede aplicarse con distinta intensidad en diversos sectores econmicos alterando los
precios relativos de bienes y servicios.
Sin embargo el mayor impacto redistributivo se alcanza con el gasto de transferencias siempre
que est dirigido a favorecer a los individuos peor situados en la escala de rentas.
El suministro gratuito de determinados bienes colectivos o en las subvenciones a empresas
que prestan determinados servicios, para que los colectivos se puedan beneficiar de un menor
coste en su consumo. Las transferencias pueden ser en especie o monetarias.
La filosofa de ambas opciones presenta diferencias sustanciales. La utilizacin del suministro
de bienes preferentes tiende en mayor medida a igualitarismo de tipo especfico, intentando
reducir las diferencias en la distribucin de mbitos muy concretos. Por otra parte, el uso de
transferencias monetarias se apoya en un mayor respeto a las preferencias individuales, ya
que permite al receptor la adquisicin de cualquier tipo de bien. En cualquier caso, los gastos
pblicos sern ms redistributivos si son financiados por quienes disfrutan de rentas ms
elevadas.

2.2. Redistribucin Va Impuestos.


Impuestos sobre la Renta.
La diferencia entre la renta personal y la renta disponible viene determinada por el impuesto
sobre la renta, que es progresivo y adems discrimina el gravamen de las rentas segn su
fuente, el trabajo o el capital. Tambin se pueden hacer diferencias al determinar la cantidad
que se ha de pagar a Hacienda Pblica (cuota tributaria), para favorecer ms que
proporcionalmente a las unidades familiares prximas al nivel de pobreza, segn el nmero de
hijos, ...
El impuesto sobre la renta personal se presenta en las sociedades modernas como el mejor
instrumento para la reduccin de las desigualdades existentes. Este impuesto es progresivo,
pues cuanto ms elevada es la renta del contribuyente, mayor ser el gravemen que se le
aplique.
Impuestos sobre la Riqueza.
Otro impuesto es que el grava a las herencias y donaciones en sus distintas modalidades,
caudal relicto (o masa hereditaria) al fallecer su titular, sobre las porciones hereditarias, sobre
los legados, sobre las donaciones... La importancia del patrimonio posedo por el heredero o
donatario en relacin con el que adquiere por herencia o donacin.
Tambin ha de citarse el impuesto sobre el patrimonio neto, que aspira a ser pagado con la
renta del propio patrimonio, por lo que es de reducida eficacia redistributiva. Otro impuesto
son sobre la propiedad inmobiliaria -urbana y rstica-.
2.3. La Poltica de Rentas y la Redistribucin.
Regular los incrementos salariales y congelar los rendimientos de capital, son mecanismos al
servicios de la redistribucin de la renta, pues los mayores ndices de concentracin de las
rentas ms altas se encuentran en los titulares de capitales. Cuando se establecen topes
mnimos o subvenciones a los precios de los productos agrcolas, en defensa de las
explotaciones agrarias medianas y pequeas, tambin se favorece la redistribucin de la
renta.
La intervencin del Estado aparece as en forma de poltica de salarios (incluso fijando el
salario mnimo), de poltica de sostenimiento de los precios agrcolas o de poltica de control
limitativo de las rentas del capital.
En ocasiones esta clase de intervenciones no produce los efectos deseados, porque no son
eficaces los controles de los precios agrcolas, de los salarios,...
2.4. Criterios sobre la Distribucin Justa.
La distribucin de la renta determinada por el mercado depende de la distribucin de las
dotaciones de los factores y de sus precios, y no tiene porque coincidir con la que se
considera socialmente ms deseable.
La utilidad que los individuos derivan de su renta es conocida y cuantificable y que la renta
total disponible para la distribucin es fija, se pueden considerar, siguiendo a Musgrave
criterios alternativos:

Criterios basados en la dotacin:

Recibir lo que uno puede ganar en el mercado.


Recibir lo que uno podra ganar en un mercado competitivo.
Recibir solamente la renta de trabajo.
Recibir lo que uno podra ganar en un mercado competitivo en igualdad de
posiciones de salida.

Criterios Utilitaristas:
Se maximiza el bienestar total.
Se maximiza el bienestar medio.
Criterios Igualitarios:
Se iguala el bienestar.
Se maximiza el bienestar del grupo de renta ms baja.
La equidad categrica exige la provisin en especie.
Criterios Mixtos:
El lmite inferior del bienestar se establece con la regla de dotacin aplicable
por encima del mismo.

La distribucin se ajusta para maximizar el bienestar de acuerdo con las


valoraciones del bienestar social.

En cualquier caso, la dimensin del proceso redistributivo no es un problema poltico. No es


posible establecer el grado de igualdad o desigualdad socialmente aceptable, ya que es un
juicio tico variable en el espacio y tiempo.
2.5. Lmites a la Redistribucin.
En ltima estancia es preciso reconocer que la poltica de redistribucin est sujeta a
limitaciones, que deben ser tomadas en cuenta para el diseo de las medidas redistributivas.
Hay que plantearse los efectos incentivo, las personas con rentas ms altas pueden
responder a los impuestos redistributivos sustituyendo renta por ocio, realizando prcticas de
elusin fiscal, o intensificando la economa sumergida, estableciendo cortapisas al posible
alcance de la redistribucin. Por otro lado, hay que tener en cuenta el coste, en trminos de
eficiencia, con el fin de mejorar la distribucin y que no provoque un empeoramiento global.

Estabilizacin y Crecimiento Econmico


Garantizar un nivel aceptable de estabilidad en las principales variaciones macroeconmicas,
y ayudar a la consecucin de tasas de crecimiento y desarrollo econmico que contribuyan a
incrementar el bienestar social, son objetivos relacionados.
Se trata de que los gobiernos intentes impedir la existencia de desempleo e inflacin,
estabilizando la economa, al tiempo que consiguen una tasa de crecimiento econmico
aceptable.
Mediante la poltica fiscal, se tiende a compensar los descensos en la demanda agregada
producidos por la crisis econmica, para as mantener el empleo de los recursos. El gasto

pblico debe ser superior a los ingresos, sea por incremento del gasto mediante una
reduccin de los impuestos, se producir un incremento de demanda, pblica o privada,
respectivamente que absorber los recursos ociosos.
Las actuaciones desde el presupuesto deben entenderse como una parte del conjunto de
medidas econmicas posibles, siendo por tanto necesaria su coordinacin con otras polticas
econmicas como la monetaria o la de rentas.
El desarrollo econmico implica la existencia de crecimiento econmico junto con una serie de
cambios subyacentes en los mecanismos institucionales, estructurales y tcnicos. El
crecimiento econmico, en sentido estricto, se puede incentivar garantizando que la tasa de
inversin necesaria para alcanzar la tasa elegida de crecimiento en el PIB, y garantizando una
oferta de capital de utilidad pblica o capital fijo social que permita y propicie el propio proceso
de inversin del sector privado de la economa, basado en los transportes y comunicaciones,
energa, infraestructuras,...
HACIENDA PBLICA
TEMA 3: FEDERALISMO FISCAL

Descentralizacin y Funciones del Sector Pblico


La descentralizacin estar justificada en la medida en que permita alcanzar los objetivos de
eficiencia, equidad y estabilizacin.
1.1. Funcin Asignativa.
Los bienes y servicios pblicos sers provistos por el sistema que resulte ms eficiente y
barato, considerando la eficiencia como lo que mayor bienestar proporcione minimizando el
coste.
La provisin central de bienes pblicos puros, permite minimizar el coste por persona al
extender al mximo el nmero de beneficiarios puede provocar prdidas de bienestar al
unificar el nivel de provisin, con independencia de las preferencias de los ciudadanos.
La descentralizacin en la provisin de bienes pblicos permitir diversificar las ofertas en
funcin de las preferencias de los ciudadanos. La existencia de bienes pblicos locales, se
caracterizan por que los beneficios que se derivan de su suministro quedan geogrficamente
concentrados en un rea notablemente inferior a la que corresponde al territorio nacional. Lo
que implica que su provisin por niveles de gobierno de un mbito jurisdiccional similar al de
beneficiarios del bien o servicio pblico, siendo recomendable que exista una equivalencia
entre ambos, evitando as Externalidades.
Dada la caracterstica especial de los bienes pblicos se puede hablar de jurisdicciones de
distintos niveles, en primer lugar debera de decidirse si el servicio habra de ser provisto por
una autoridad central o subcentral, y en segundo lugar, en el caso de que exista una provisin
subcentral, debera de decidirse el tamao de la autoridad.
Existen varias razones que pueden justificar el hecho de la descentralizacin para que sea
ms eficiente que la centralizacin, para la provisin de bienes pblicos locales:

Se conocer mejor las preferencias de los ciudadanos.


Las preferencias de los ciudadanos sern distintas segn las jurisdicciones.

Supongamos ahora que hablamos de bienes pblicos impuros, por los que a medida que se
eleva el nmero de consumidores se resta utilidad al bien. Existe un determinado volumen de
poblacin que maximiza los beneficios que se pueden obtener por la provisin de un
determinado nivel del bien o servicio.
Un bien pblico impuro deja de tener sentido desde una perspectiva geogrfica, al no importar
que territorialmente sus beneficios puedan extenderse a todo un territorio, si el tamao ptimo
de la poblacin al que deber ser prestado corresponde slo a una parte del mismo. La
descentralizacin fiscal ofrece una nueva ventaja en la movilidad entre jurisdicciones, que es
un mecanismo de adecuacin entre la oferta del sector pblico y la demanda de los
ciudadanos que introdujo en 1956 CHARLES TIEBOUT.
Resumiendo el planteamiento terico del modelo de TIEBOUT, en l se parte del supuesto de
perfecta movilidad de los ciudadanos dentro de un Estado, lo que incita al desplazamiento de
la poblacin hacia aquellas zonas geogrficas cuya estructura de ingresos y gastos pblicos
se adapte mejor a sus preferencias. Debido a los desplazamientos espaciales entre distintas
jurisdicciones de los votantes, se crean grupos de poblacin con preferencias similares tanto
por la oferta de bienes pblicos como por su financiacin. Estamos, en realidad, en presencia
de un proceso muy parecido al de mercado, que se ha denominado como el voto con los pies.
Este mecanismo conducir a jurisdicciones habitadas por individuos idnticos y a una
adecuacin perfecta entre oferta pblica y demandas individuales.
Es evidente que en sta hiptesis hay que suponer que los costes de desplazamiento son
nulos, y adems se prescinde de factores tales como la variacin en el coste de produccin de
los bienes y servicios pblicos, al aumentar el nmero de consumidores o la complejidad de la
Administracin fiscal para atender al nmero de jurisdicciones que satisfacieran de forma
ptima las preferencias de todos los ciudadanos. A pesar de todo, no es posible negar la
importancia terica del modelo de TIEBOUT, en particular por hacer abstraccin del mismo y
fijarse en el axioma implcito en su planteamiento: la creencia de que los niveles centrales de
gobierno, al estar ms prximos, son capaces de captar con mayor precisin sus preferencias
sobre ingresos y gastos pblicos, por lo que pueden satisfacer mejor sus necesidades.
Por lo tanto, el nivel ptimo de provisin de un bien pblico, siempre ser ms eficiente la
provisin de dicha cantidad de un bien pblico por cada uno de los niveles de
descentralizacin de la Hacienda pblica, que la que pudiera hacer un Hacienda central, de
cualquier cantidad de dicho bien pblico repartida uniformemente en todas las jurisdicciones.
1.2. Funcin de Distribucin.
De acuerdo con Musgrave, para ser eficaz, la redistribucin fiscal debe ser uniforme dentro de
un rea en la que exista un alto grado de movilidad de capital, trabajo y residencia, y ha de ser
una funcin del gobierno de la nacin. ste autor distingue entre Redistribucin obligatoria y
voluntaria, la primera no es factible en un mbito local, al poder huir con facilidad los
residentes que salgan perdiendo, puede hacerse un razonamiento a favor de la redistribucin
como funcin local en trminos del enfoque voluntario.
Segn King, la principal razn para no considerar que las autoridades subcentrales deban
tener poderes redistributivos es que segn se creen, surgiran mayores problemas para
cualquier rea que intentase conseguir una distribucin ms igualitaria de rentas que otras.

Otros autores afirman que es posible que las autoridades subcentrales puedan actuar
conjuntamente y formular una sola poltica, si el objetivo es una poltica uniforme, a un coste
de organizacin ms bajos por parte de una sola autoridad central, que por una serie de
autoridades subcentrales que negocien una con otra, la poltica no sera ms (o menos)
progresiva.
Pauly opina que la redistribucin es esencialmente un bien pblico, y que la satisfaccin
derivada por aquellos que pagan los impuestos necesarios para aliviar la pobreza no es rival y
excluible. Una persona rica se beneficia principalmente, si no de manera exclusiva, de la
redistribucin emprendida por su autoridad subcentral.
El ncleo de la funcin de distribucin est asignado a la Hacienda central por distintas
razones:

La medidas redistributivas adoptadas por los gobiernos subcentrales tienen

efectos asignativos negativos, al provocar ineficiencias en la localizacin de los


individuos y de las empresas. El precio relativo de los factores se ver alterado
entre territorios distintos debido a las diferentes polticas redistributivas, alterando
as las decisiones de localizacin de los factores.

Las medidas fiscales no resultan efectivas como consecuencia de la movilidad


de los factores gravados, puesto que pueden ser evitadas mediante dicha
movilidad.

Las medidas redistributivas pueden tener efectos perversos, provocando un

efecto redistributivo negativo, una poltica fuertemente redistributiva implantada


exclusivamente por una Hacienda subcentral provocar con toda probabilidad
movimientos de salida de la jurisdiccin por parte de los ricos y movimientos de
entrada de los pobres.
Sin embargo, la libre movilidad interjurisdiccional no se da exactamente en la realidad. En la
prctica aparece limitada por los cotes de desplazamiento y por las condiciones concretas que
presenta el mercado gravado. Aun siendo cierto lo anterio, la descentralizacin de algunos
gastos redistributivos puede ser ms eficiente si se toman las medidas adecuadas.
1.3. Funcin de Estabilizacin.
La Funcin de estabilizacin se basa en la conjugacin de tres tipos de polticas, la poltica
fiscal, la monetaria, y en las polticas de presupuestos.
Si las economas subcentrales son muy interdependientes con otras provocar que una
poltica fiscal aplicada localmente se difumine con rapidez entre todas las jurisdicciones. Su
efectividad en la jurisdiccin que la aplique sera mnima y causara efectos externos a las
dems. La poltica fiscal debe ser aplicada en un marco de economa cerrada para evitar
efectos sobre la demanda pierdan eficacia.
Si los gobiernos subcentrales carecen de poltica monetaria no podrn emitir dinero, y ste
tipo de poltica es fundamental para el diseo de las polticas de estabilizacin, y adems ha
de estar coordinada con la poltica fiscal.
Y por ltimo, la poltica de estabilizacin necesita actuar con los dficit y supervit
presupuestarios, precisando as una determinada poltica de deuda pblica.

Financiacin de las Haciendas Subcentrales

2.1. Financiacin Mediante Impuestos.


Existen dos extremos, por un lado los sistemas impositivos diferenciados e independientes por
parte del gobierno central, y por otro un nico sistema impositivo.
Por el primero, los sistemas impositivos diferencias dos por parte del gobierno central y de los
gobiernos subcentrales. Esta posibilidad admite las variaciones siguientes, sistemas
impositivos superpuestos o separados, en funcin de si los distintos niveles de gobierno
utilizan las mismas fuentes tributarias, o bien existe una separacin clara entre las fuentes que
corresponden a cada uno de ellos.
Por el segundo, un nico sistema impositivo, de cuyos rendimientos se beneficien los
diferentes niveles de gobierno.
Las Haciendas subcentrales, tienen a su alcance distintas posibilidades de relacin con los
impuestos:

Impuestos compartidos, un impuesto es utilizado por ms de un nivel de


gobierno.

Impuestos cedidos, el gobierno central disea todos los elementos esenciales


del impuesto, tales como sujeto pasivo, base imponible y tipo impositivo. El
gobierno subcentral nicamente se queda con todo o parte de lo que recauda en
su jurisdiccin.

Impuestos propios, el gobierno subcentral, adems de quedarse con la

recaudacin, disea todos los elementos del impuesto para los residentes en su
jurisdiccin.

Participacin en Impuestos, el diseo de los mismos corresponde al gobierno


central y ste est obligado por la ley a transferir parte de lo recaudado a los
gobiernos subcentrales.

La descentralizacin de los impuestos debe ajustarse a dos principios, el de suficiencia y el de


no rivalidad. Cada gobierno subcentral debe tener capacidad fiscal suficiente para obtener
ingresos, para financiar su gasto. La capacidad fiscal asignada a cada gobierno no debe poder
ser utilizada para alterar la asignacin o distribucin de los recursos.
2.2. Financiacin Mediante Transferencias.
Las transferencias son aquellas contribuciones en dinero que un gobierno da a otro para que
este ltimo financie parte de sus gastos. Las condicionadas son aquellas en las que el
donante especifica la forma en que los fondos transferidos ha de ser gastados por el receptor.
Las incondicionadas son aquellas en las que el donante no impone ninguna restriccin de uso.
Dentro de las condicionadas encontramos las compensatorias y las no compensatorias. Las
no compensatorias se dan cuando el donante transfiere una cantidad fija para financiar un
proyecto concreto con independencia de cul sea la aportacin propia del receptor a ese
proyecto. Mientras que en las Compensatorias, la aportacin del donante es un porcentaje de
la aportacin del receptor.
Otra clasificacin de las transferencias en funcin de las razones por las que se conceden,
son las transferencias destinadas a alentar a las autoridades subcentrales para que tomen en
consideracin los efectos externos de sus servicios; las transferencias destinadas a hacer

cumplir las preferencias de los subvencionadores; las transferencias llamadas de ingresos


compartidos o revenue sharing, destinadas a corregir un desequilibrio fiscal entre los
distintos niveles de gobierno; y por ltimo las transferencias de igualacin.
Los dos primeros objetivos de las transferencias son mejor alcanzados con las condicionadas
y los dos ltimos con las transferencias generales.
Dentro del primer grupo de transferencias, es decir, aquellas destinadas a internalizar las
Externalidades, se incluyen todas aquellas cuyo objetivo es alentar a las autoridades
subcentrales a que tomen en cuenta cualquier efecto externo que pueda generarse de sus
servicios. La situacin considerada con ms frecuencia es aquella en la que uno de los
servicios provistos por una autoridad provoca beneficios externos para los ciudadanos de
otras reas, y dicha autoridad ignora estos beneficios externos a la hora de decidir qu
cantidad de servicio provee. Parece claro que no es probable que su provisin sea ptima si
no est basada en una consideracin de todos los beneficios. En este sentido, podra
intentarse disear un tipo de subvencin que animase a la autoridad en cuestin a proveer
aquella cantidad del servicio que proveera en el caso de que tuviera en cuenta todos los
beneficios. De ah podra concluirse que ignorar los beneficios externos conduce normalmente
a una subprovisin por parte de la autoridad y, a su ves, podra concluirse tambin que la
provisin agregada de los servicios subcentrales sera demasiado pequea si se ignorasen las
Externalidades.
Respecto del segundo grupo (las destinadas a asegurar el cumplimiento de las preferencias
del donante), pueden representar en ocasiones un uso coactivo del poder del donante.
El tercer objetivo de las transferencias es neutralizar, total o parcialmente, las diferencias que
puedan producirse en los recursos impositivos y en las necesidades de gasto entre diferentes
reas de un nivel dado de autoridades subcentrales.
Y por ltimo, las transferencias de igualacin, que sin ellas algunas reas podra ofrecer
condiciones fiscales ms atractivas que otras, causando as una desigualdad horizontal entre
iguales en reas diferentes y estimulando la migracin.
2.3. Financiacin Mediante Deuda.
La emisin de deuda pblica implica una ampliacin de la capacidad financiera de los niveles
descentralizados de gobierno. Segn Oates, cuando en los proyectos de inversin se prev
una corriente de beneficios futuros, cuyos valores exceden al coste del proyecto no debera
verse obstaculizada por la insuficiencia de los ingresos tributarios corrientes. El gobierno
subcentral debera de encontrar justificada la utilizacin de la financiacin con deuda pblica.
El principal problema es el lmite de endeudamiento. Se discute la conveniencia o no de fijar
lmites mximos al endeudamiento de las unidades descentralizadas, as como la forma que
deberan adoptar en su caso tales restricciones.
La utilizacin indiscriminada de la deuda puede poner en peligro la poltica de estabilizacin
del gobierno central. Los gobiernos territoriales tendrn incentivos a endeudarse por encima
de sus posibilidades, puesto que la poltica comn es que el gobierno central le ayude
asumiendo una parte importante de la carga financiera de la deuda.
HACIENDA PBLICA
TEMA 4: ADOPCIN DE DECISIONES PBLICAS

Hay que pasar de Preferencias individuales a colectivas, a travs de los mecanismos de


votacin, que estn basados en los partidos. Estos hacen las asambleas parlamentarias
tomando comportamientos estratgicos. Vamos a suponer que el mercado laboral es un
mercado en competencia, donde se le tratar como otro mercado cualquiera, ofreciendo
polticas a cambio de votos.

Reglas de Votacin
1.1. La Unanimidad Absoluta y Relativa de Wicksell.
Knut Wicksell, impuso la regla de la mayora, con igualdad de votos para todos los
ciudadanos, aunque no constituye una solucin ptima para el dilema de la eleccin social.
Solo una unanimidad absoluta garantiza una solucin perfectamente consistente con las
preferencias individuales de todos los miembros de la colectividad.
Puede asegurar que una decisin constituye una solucin ptima en trminos paretianos,
pues es lgico suponer que todo cambio que representa una mejora para uno o varios
individuos sin perjudicar al resto, gozar de una aceptacin generalizada.
Pero aunque es un procedimiento tcnicamente perfecto, es imposible adoptarlo como regla
de decisin. La complejidad y el gran nmero de las actividades que desarrolla hoy en da el
sector pblico hacen que el tiempo y el esfuerzo necesarios para lograr un acuerdo por
unanimidad, mediante los oportunos procesos de negociacin se conviertan en un coste
inaceptable. El procedimiento no es operativo, debido al hecho de que cualquier minora, e
inclusive un solo individuo, pueda ejercer el veto sobre la decisin mayoritaria. Esta regla
otorga un poder especial de negociacin a las minoras que pueden exigir contrapartida por su
voto favorable, una serie de concesiones difcilmente aceptables para la mayora.
En definitiva, la concepcin wickselliana es correcta, pero impracticable, salvo en algunos
casos excepcionales, como las decisiones asamblearias en comunidades muy pequeas.
Por todo esto, el propio Wicksell se vio en la necesidad de establecer una nueva regla, la regla
de la unanimidad relativa, caracterizada por la exigencia de una mayora cualificada para la
aprobacin de las medidas de ndole presupuestaria que se consideren. Dicha mayora debe
ser superior al 51% caracterstico de la mayora simple, y debe de acercarse lo mximo
posible al 100% que exige la unanimidad absoluta, concretamente un 5/6.
Esto supone una aproximacin mxima a las preferencias individuales, con la eliminacin del
poder de veto existente en la aplicacin de la unanimidad absoluta. Sin embargo, podra
aparecer las estrategias de grupo. A medida que nos aproximamos a la unidad absoluta,
aumentan las posibilidades de que se produzca el veto colectivo, provocado por la votacin
estratgica de un determinado grupo de inters.
Si se adopta una mayora semejante a la propuesta por Wicksell, el sistema supone un
incentivo a la solidaridad, puesto que los votantes seguirn, con toda probabilidad una
conducta no estratgica, ante la perspectiva de que los intentos individuales o de pequeos
grupos por vetar la decisin mayoritaria no obtengan el xito deseado.

La Regla de la Mayora.
Entre los diversos sistemas de votacin existentes, el mtodo de la mayora es el utilizado con
ms frecuencia, en sus dos variantes: la mayora absoluta, y la mayora simple. La aprobacin

de cualquier decisin por el mtodo de la mayora absoluta re quiere de ms del 50% de los
votos sean favorables a dicha opcin.
La regla de la mayora simple, segn la cual la alternativa vencedora ser aquella que obtenga
ms votos que cualquier otra alternativa, sin que haga falta que ese nmero de votos supere
al de las restantes alternativas consideradas conjuntamente. La ganancia en trminos de
coste de oportunidad del tiempo necesario para la adopcin de decisiones ha motivado que
esta regla sea la ms usada en los procesos de decisin democrtico. Segn el profesor
Bruno S. Frey, la regla de la mayora simple presenta tres grandes ventajas:

Equidad absoluta en cuanto al poder de decisin de los diferentes individuos, ya


que sigue la mxima una persona, un voto.

La Sencillez operativa del sistema evita que cualquier tipo de problemas en su

conocimiento e interpretacin. Ello repercute en su alto grado de aceptacin entre


los votantes y en una reconocida legitimacin general.

En caso de que haya dos alternativas, los costes de organizacin y

funcionamiento del sistema son mnimos. Si se consideran ms de dos alternativas,


existe la posibilidad de enfrentar las diversas alternativas dos a dos y declarar
como vencedora a aquella que derrota a las dems, es el procedimiento conocido
como Cuenta de Condorcet.
Pero tambin tiene desventajas, como:

Los resultados pueden ser inconsistentes, como consecuencia del fenmeno de


las mayoras cclicas.

Las preferencias de los votantes se recogen exclusivamente desde un enfoque


ordinal, no permite tener en cuenta la intensidad de las preferencias de los
votantes.

Una situacin de Statu Quo en la que la una mayora estable explote


continuamente a las minoras.

Existen pocos incentivos para que el votante trate de obtener informacin ms


completa y exacta posible sobre la cuestin a debatir, e incluso para que no opte
por abstenerse.

Las votaciones estratgicas pueden tener una influencia positiva sobre el


proceso de votacin.

La manipulacin de los procesos de votacin puede existir. La seleccin,

formulacin y presentacin de las alternativas a elegir es de gran importancia para


el resultado final de la votacin.

El Intercambio de Votos (Logrolling).


El modelo de logrolling, o del intercambio de votos, es un modelo de mayora simple en el que
se permite que los sujetos puedan comprar y vender sus votos. Un individuo estar de
acuerdo a votar favorablemente por algo que desea otro individuo si ste, a su vez, promete
prestarle su apoyo en la votacin sobre algo que l desea.
En el modelo se supone que determinados grupos de personas se sentirn motivadas a
intercambiar sus votos ante cuestiones especficas, con el fin de asegurar un apoyo

mayoritario para las opciones que suponen la obtencin de ventajas especiales para los
colectivos a los que representan.
Los intercambios de votos pueden ser mutuamente beneficiosos, aunque tienen ciertas
limitaciones, la racionalidad econmica se da cuando un votante debera proceder al
mencionado intercambio hasta alcanzar una situacin en la que el coste le suponga un voto
adicional, a favor de una alternativa contraria a sus intereses (siempre que la misma ocupe un
lugar bajo en su escala de preferencias), se iguale con los beneficios adicionales esperados
del hecho de que otros individuos voten a favor de una propuesta situada en un nivel alto de
su escala de prioridades, con lo que obtendr unos determinados beneficios netos como
consecuencia del proceso.
El intercambio de votos puede realizarse a la luz pblica (logrolling explcito), o de forma
secreta (logrolling implcito). En el primer caso, puede que exista un alto grado de
desconexin entre los diversos proyectos aceptados por obra y gracia de los diversos
intereses de los grupos de votantes. Por el segundo, se enfrentara a un conjunto de
proyectos con diferentes alternativas, y tendra que decidir si apoya o no a la totalidad del
conjunto.
El sistema implcito es ms secreto y ms centralizado, puesto que las negociaciones
orientadas al intercambio se desarrollan entre un nmero reducido de personas expertas en la
materia. Los votantes no estarn motivados para intercambiar votos en relacin con dos
asuntos sobre los que tengan niveles de preferencias muy parecidos, puesto que los
beneficios seran nulos o muy reducidos.
Para TULLOCK, el proceso empleado para determinar los proyectos que, con posterioridad,
sern debatidos en la asamblea legislativa, el poder ejecutivo adopta las decisiones bsicas
en las cuestiones polticas, cada uno de los miembros podr obtener la aprobacin del
gobierno para un proyecto de su inters, si cuenta con el apoyo de una mayora del conjunto,
para lo cual establecer un proceso de negociacin implcita entre los miembros del gobierno,
con el fin de obtener un apoyo masivo a su propuesta. Cada uno de los componentes del
gobierno aceptar propuestas beneficiosas para otros, pese a que no le convengan, a cambio
de recibir de sus oponentes el apoyo de su inters. El programa poltico de actividades que
gozar de una aceptacin generalizada por parte de los miembros del partido.
Otra posibilidad que considera TULLOCK, es el procedimiento de adopcin de decisiones
bsicas a travs del aparato, configurado por una serie de comits elegidos para la
preparacin, discusin y presentacin de determinados proyectos, que deben de conseguir la
aceptacin de las fuerzas vivas del partido y de sus propios votantes. Existe una gran
influencia sobre su poltica, debido a que los miembros del gobierno y de la oposicin
mantienen determinadas posiciones gracias al apoyo de una mayora de estos comits.
Luego, en el logrolling implcito, los miembros que componen los comits tienen sus propias
preferencias individuales, para cuya satisfaccin se ven obligados a entablar negociaciones
entre ellos, en las que intercambian su apoyo a unas determinadas propuestas. La
consecuencia final del proceso se refleja en la presentacin de una serie de proyectos
concretos que, en general, slo se benefician a unas determinadas minoras, en detrimento
del bienestar general.
El beneficio que implica el proceso del intercambio de votos, es que se aprobaran una serie
de propuestas beneficiosas para cada uno de los individuos, y el estado global de la sociedad

se vera claramente mejorado. Las prdidas de este proceso de negociacin es si que un


individuo esperara prdidas, su comportamiento racional le inducir a no intercambiar votos.

La Regla de la Mayora Reforzada.


La Regla de la Mayora Reforzada fue dictada por TULLOCK, que plantea la posibilidad de
que pueda escogerse cualquier regla de votacin ante cualquier sistema electoral que no
aplique la regla de la unanimidad, cada individuo se encontrar con la aprobacin de una serie
de propuestas que le perjudican, y que le representan unos determinados costes externos. A
medida que aumente el nmero de individuos necesarios para adoptar una decisin,
disminuyen las posibilidades de que se aprueben propuestas perjudiciales para un sujeto y,
por lo tanto, decrecen los costes externo hasta que el nmero de votos requeridos para la
toma de una decisin supere el nmero para el que se obtienen beneficios netos, no deber
iniciarse un proceso de negociacin de votos. A partir de ese punto, tendr lugar el logrolling, y
si el beneficio total supera al coste total para la sociedad, deber aprobarse la propuesta
mediante cualquier regla electoral.
Los costes asociados a cualquier negociacin a medida que aumenta el nmero de votantes
requeridos para la adopcin de un acuerdo, el proceso de negociacin supondr unos
mayores costes en trminos de tiempo y de dinero, lo que implica que algunas propuestas,
deseables para la sociedad no lleguen a ser aprobadas como consecuencia de los elevados
costes en la negociacin del acuerdo. Los costes totales que soporta la sociedad, como
consecuencia de las diversas reglas de votacin, pueden apreciarse a travs de la siguiente
grfica, en la que se suman verticalmente los cotes externos y los de negociacin.
Generalmente puede aceptarse que el voto de la mayora es subptimo y que, en asuntos de
gran importancia para la sociedad, es necesario exigir un porcentaje de votos superior a la
regla de la mayora. La propuesta de la mayora reforzada, aparece as como una mejora
sobre la tradicional regla de votacin de la mayora y, aunque no evita del todo que se den
costes sociales superiores a los beneficios como consecuencia del proceso de logrolling, s
supone la exigencia de una aceptacin social ms generalizada que garantizar la existencia
de mayores probabilidades de que la propuesta aceptada represente unos beneficios sociales
superiores a los cotes.
2. La Burocracia y la Maximizacin del Presupuesto
NISKANEN es quien elabora el primer modelo global para explicar, desde un punto de vista
econmico, el comportamiento de las burocracias, prestando una atencin preponderante al
estudio de la oferta por parte de los organismos burocrticos La teora de la burocracia de
Niskanen puede dividirse en tres partes.
2.1. Caractersticas Definitorias de un Bureau u Organismo Pblico.
La unidad bsica de produccin del sector pblico es el bureau o agencia pblica. Un bureau
se define como aquella organizacin que cumple simultneamente las siguientes
caractersticas:

Son organizaciones sin fines de lucro.


Adems de los ingresos derivados de la venta de sus productos a un precio
determinado, una parte de los ingresos provienen de subvenciones globales
asignadas por las autoridades pblicas.

Los fondos implican la obligacin de contribuir y la carencia de control efectivo


sobre los mismos por parte de los ciudadanos o contribuyentes (son los ingresos
impositivos).

Cada bureau se especializa en la oferta de una serie de bienes y servicios,


bienes pblicos.

Las caractersticas de los bienes y servicios suministrados por cada bureau son
de difcil cuantificacin, lo que supone a los organismos pblicos a funcional en
rgimen de monopolio de oferta.

El bureau est compuesto por funcionarios y profesionales al servicio de la

Administracin Pblica. Como individuos, los burcratas son iguales al resto de las
personas, pero que como los individuos dedicados a profesiones distintas,
presentan caractersticas propias.
2.2. Las Relaciones entre Agencias Pblicas y los Restantes Agentes Econmicos.
El hecho de considerar el organismo como unidad bsica de comportamiento implica que las
decisiones sern tomadas por su director, que es la nica persona con poder de decisorio en
el seno de aquel, y a quien nos referiremos, en adelante, con el trmino de burcrata. Los
restantes empleados de la agencia carecen del poder de tomar decisiones.
La organizacin colectiva que financia al bureau, que designaremos con el nombre de
patrocinador, ser el Parlamento o el poder legislativo en una democracia y, en el caso de una
dictadura, el grupo que detente el poder. De forma directa el patrocinador del organismo ser
un Ministerio del gobierno, financiando a travs de los ingresos impositivos o contribuciones
obligatorias.
Gran parte de la actividad de los altos cargos del organismo se ve mediatizada por su
relaciones con los dirigentes de la organizacin patrocinadora. A la inversa, el patrocinador
depende exclusivamente de los departamentos para suministrar determinados bienes y
servicios, por lo que la relacin entre ambos entes es lo que en economa se llama Monopolio
Bilateral.
El organismo ofrece una serie de productos obtenidos a travs de la realizacin de un
conjunto de actividades, a cambio de una dotacin presupuestaria. El inters del patrocinador
por disponer de los bienes y servicios producidas por las oficinas provocan que aquellos
tengan un monopolista en el mercado.
La demanda de productos por parte de la poblacin nunca es revelada directamente al
departamento correspondiente, ya que el agente que determina la demanda directa sobre el
organismo es el propio patrocinador. La demanda de ste, en el sistema democrtico, se
relacionar con las preferencias individuales de los electores a travs del proceso poltico de
votacin. Como resultado de este proceso, la demanda real de la poblacin diferir de la
expresada por la organizacin patrocinadora y, en definitiva, el organismo tendr en cuenta las
preferencias reveladas por su patrocinador y no las de los electores, hecho que constituye una
de las caractersticas ms relevantes de una burocracia.
El problema que se plantea bsicamente es de informacin, el burcrata conocer los costes y
el proceso de produccin mucho mejor que los dirigentes de la organizacin patrocinadora,
por lo que necesitar relativamente poca informacin, que puede conseguir estimando la
demanda de su patrocinador, a travs del estudio de presupuestos anteriores y del

comportamiento revelado por el patrocinador. Los dirigentes de la organizacin patrocinadora


necesitan ms informacin, dado su desconocimiento de las actividades especficas del
departamento, que les resulta difcil de obtener en funcin del comportamiento revelado por
este ltimo.
El poder de monopolista en las relaciones entre ambas partes est detentado nicamente por
los departamentos. Lo ms normal es que las agencias contraten la fuerza de trabajo y los
materiales de produccin en mercados competitivos. En sta situacin cabe hablar de la
existencia de monosopnio por parte de la burocracia, es decir se comporta como comprador
nico y, en consecuencia, dispone de una fuerza decisiva en los mercados de trabajo y en los
factores.
Los departamentos tiene derecho a reclamar recursos de dominio pblico, por los que a
menudo pagan cantidades inferiores e incluso pueden disponer gratuitamente de algunos de
ellos. Las discriminaciones a que da lugar la situacin de monosopnio permiten que las
agencias incrementen su nivel de actividades y su presupuesto, aunque la existencia de
fuertes limitaciones legales, sociales y polticas hace que el comportamiento discriminado sea
cada vez menos comn, y se reduzca a un tipo de agencias con actividades muy especficas.
2.3. La Funcin Objetivo del Burcrata.
El burcrata trata de maximizar su satisfaccin personal. El problema reside en determinar la
funcin de utilidad del director del organismo, en otras palabras, el maximand del burcrata.
Niskanen propone la utilizacin de una variable proxy como maximand del departamento, es
decir, una variable que represente la funcin de utilidad de su director. Esta variable tendr
unos supuestos bsicos en los que el burcrata basar su conducta, la racionalidad y la
supervivencia.
Existen una serie de variables que pueden formar parte de las motivaciones del burcrata,
tales como ventajas de ejercer el cargo, el prestigio y el salario, que se relacionan
directamente con el volumen total del presupuesto del organismo durante la gestin del
burcrata y formarn parte de su funcin de utilidad. La funcin de utilidad del burcrata, con
independencia de la importancia relativa de las variables enumeradas, est asociada
directamente al tamao y al crecimiento del presupuesto, de ah que sigan el principio de
racionalidad.
Pero tiene una limitacin que restringe los cauces reglamentarios que rigen su
funcionamiento.
HACIENDA PBLICA
TEMA 5: HACIENDA PBLICA DEMOCRTICA

El Modelo Competitivo de la Poltica de Anthony Downs


Anthony Downs propuso la maximizacin de votos como objetivo clave del poltico, partiendo
de la hiptesis fundamental de que los partidos elaboran sus polticas con el fin de ganar las
elecciones, en lugar de ganar las elecciones para poder aplicar las polticas adecuadas.
El marco general es un sistema poltico democrtico, que es aquel que cumple las siguientes
condiciones:

El gobierno ser ejercido por un solo partido, o coalicin de partidos, designado


mediante una eleccin pblica.

El partido que cuente con el apoyo de la mayora de los votantes asume el


control del aparato gubernamental hasta las siguientes elecciones.

Los partidos que pierden en unas elecciones nunca tratan de impedir por la

fuerza, o por medios ilegales, que el partido o partidos vencedores se hagan cargo
del poder.

Todos los residentes permanentes y adultos de la sociedad, que gocen de

plenas facultades psquicas y cumplas con las leyes del pas, puedan votar en
todas las elecciones que se celebren. Cada votante dispone de un solo voto en
cada eleccin.
Los Axiomas de Downs fueron:

Cada partido poltico estar formado por un conjunto de individuos que desean
ser elegidos con el fin de disfrutar de la renta, el prestigio y el poder que supone
pertenecer al partido del gobierno.

El partido que ostenta el poder tiene pleno control sobre la accin

gubernamental hasta las siguientes elecciones. El aparato burocrticoadministrativo aceptar y obedecer las rdenes dictadas por el gobierno.

El poder econmico de los gobiernos es ilimitado, pudiendo nacionalizar o


privatizar cualquier institucin, o adoptar cualquier medida intermedia entre
ambas opciones.

El ejercicio del poder por parte del partido en el gobierno tendr como nica

limitacin la de no restringir de ningn modo la libertad poltica de los partidos en


la oposicin o de los ciudadanos individuales.

Cada agente en el modelo: individuo, partido o coalicin, se comporta en todo

momento racionalmente, es decir, trata de obtener sus fines con una utilizacin
mnima de los recursos escasos de que dispone, y emprende acciones siempre que
los beneficios adicionales superen a los costes adicionales de las mismas.
A partir de estas definiciones se obtiene la hiptesis bsica del modelo: En una democracia,
los partidos polticos formulan sus polticas como medio de obtener votos, y no para realizar
polticas previamente establecidas. Por lo tanto, la funcin pblica de formular y llevar a la
prctica una serie de polticas durante su estancia en el poder se subordina a los intereses
privados de los polticos, que consisten en obtener la renta, el poder y el prestigio que
comporta el ejercicio del poder.
Los programas de los diferentes partidos tratan de adecuarse a la demanda de los electores, y
que compiten entre s para ganar posiciones en el mercado poltico, esta fue una explicacin
dada por Schumpeter.
En este sentido, el comportamiento del poltico en una democracia tender siempre a
maximizar el nmero de votos que espera recibir, comportndose como un empresario que
vende su poltica a cambio de votos, para cuya obtencin debe competir con otros partidos,
conformando entre todos un mercado de tipo oligopolstico.

Las relaciones existentes entre un gobierno de tipo democrtico y sus ciudadanos-votantes.


Esas relaciones se sintetizan como sigue:

La actuacin del gobierno se orientar en funcin de la conducta esperada de


los votantes y de la estrategia de los partidos de la oposicin.

El gobierno espera que la conducta de los votantes este determinada por las

variaciones en su renta o utilidad, como consecuencia de la poltica gubernamental


y por las estrategias de los partidos de la oposicin.

Los votantes actan en realidad de acuerdo con las variaciones en su renta o

utilidad y con las alternativas ofrecidas por la oposicin. Si la informacin existente


en su modelo es perfecta, los votantes actuarn de la forma prevista por el
gobierno, en cuyo caso esta relacin ser idntica a la expresada en el nmero
anterior.

La renta o utilidad que obtienen los votantes como consecuencia de la

actuacin gubernamental depende directamente de las acciones emprendidas por


el gobierno durante el periodo de su mandato.

Las estrategias polticas y electorales de los partidos de la oposicin

dependern de sus previsiones sobre la renta o utilidad que obtendrn los votantes
como consecuencia de las acciones tomadas por el gobierno en el poder.
En realidad, las diversas sociedades en que nos movemos son mundos en los que no existe
una informacin perfecta.

La Conducta de los Partidos


El funcionamiento de un sistema con informacin imperfecta tiene como consecuencia la
existencia de un determinado nmero de votantes, que por carecer de informacin adecuada,
se sienten indecisos en cuanto a la eleccin del partido poltico. Los partidos polticos tratan
de atraer esos votos a travs de diversos mtodos de informacin y persuasin.
La ignorancia del gobierno tiende a transformar a un gobierno democrtico en un gobierno
representativo al hacerse necesaria la existencia de unos agentes o representantes que
estudien los deseos del electorado y traten de orientar sus votos en beneficio propio.
La influencia del voto individual sobre el resultado electoral es poco importante, lo que no
contribuye a incentivar al votante para que busque la informacin completa. Existe la
tendencia de los partidos a situarse en posiciones muy parecidas en todo lo que concierne a
los temas generales.
Existen grandes probabilidades de que un ciudadano vote a favor del partido que defiende una
serie de temas que pueden reportarle beneficios especficos, ya que en los temas generales el
beneficio puede considerarse idntico para la totalidad de los ciudadanos. Ofrecer ventajas
concretas a determinados colectivos de votantes para asegurarse sus votos.
En una campaa electoral existe una relacin positiva entre los gastos de la campaa
electoral y el nmero total de votos obtenidos, luego es de esperar que los gastos de campaa
sean una variable bsica en la poltica electoral de un partido o candidato.

Hay que tener en cuenta que el estudio de las campaas electorales es el relativo a la
duracin del periodo de disfrute del poder si se ganan las elecciones. Los gastos electorales
sern superiores en cuanto mayor sea el periodo de tiempo de la eleccin.
En definitiva, y partiendo de la hiptesis bsica de que en una democracia los partidos tienen
como objetivo maximizar el nmero de votos, Downs establece una serie de proposiciones
contrastables sobre el comportamiento de los partidos polticos, que son:

El principal objetivo es la consecucin del poder, con todas las ventajas y


privilegios que ello comporta.

El nmero de partidos existente condiciona en gran medida el funcionamiento


del sistema democrtico. En el sistema bipartidista, los dos partidos tendern a
definir polticas similares y ambiguas.

En el sistema multipartidista, existen seras dificultades para ostentar el poder


por un solo partido, por lo que aparecern coaliciones, implcitas o explcitas.

El Statu Quo imperante en un sistema determinado puede verse modificado con


la aparicin de nuevos partidos en la escena poltica.

Los partidos polticos tratan de cumplir tantas promesas electorales como les
sea posible, manteniendo sus ideologas.

La Conducta de los Votantes


La cantidad y la calidad de la informacin adquirida por lo votantes, hay que tener en cuenta
que la informacin es costosa, por lo que la actividad del votante deber de estar orientada a
la seleccin de un conjunto concreto de datos sobre el total de los existentes.
En trminos de racionalidad econmica, la cantidad ptima de informacin a de obtenerse por
el votante sera de una magnitud tal que el coste de obtener una unidad adicional de
informacin fuera superior al beneficio que puede representar su obtencin. La decisin
racional se adoptar en funcin de los costes y de los beneficios esperados.
La forma ms habitual de representar la funcin de decisin del votante consiste en la
siguiente ecuacin:
R=BP-C+B
Donde, R es la accin del votante, B los beneficios esperados de la actuacin, P la
probabilidad de obtener dichos beneficios si emprende la accin, C los costes esperados de la
actuacin, y D los beneficios privados complementarios, resultantes de la accin.
Puede ser aplicada tanto a las cuestiones relativas a la obtencin de informacin, como a la
decisin de votar. Si su valor es de signo positivo ejercitar su derecho al voto, si es negativo
se abstendr de votar.
La participacin de los grupos sociales de elevado nivel de renta y con un grado de educacin
superior es la ms elevada. La participacin del votante se relaciona directamente con la
probabilidad esperada de que la emisin del voto individual pueda influir sobre el resultado
final de la votacin.

Despus de plantearse la decisin sobre si ejercitar o no el derecho al voto, el votante debe


elegir el partido al que va a prestar su apoyo. Lo que implica que el votante dedique una serie
de recursos a la obtencin de informacin.
Los costes relacionados con la informacin supone la existencia de una restriccin a su
adquisicin en cantidades ilimitadas. La probabilidad de que un voto individual sea decisivo
para el resultado final de la votacin es muy pequea.
Para un individuo cualquiera carece de utilidad prctica votar por el partido ms adecuado
para sus intereses, si tal partido es derrotado en las elecciones. Las posiciones de los
diversos partidos sern muy cercanas, por lo que las prdidas sern mnimas.
Como conclusin, el factor relevante para el sujeto no ser el acierto en la eleccin del partido,
sino la probabilidad de que su voto determine el partido vencedor. Como esa probabilidad es
muy pequea, en presencia de un gran electorado, incluso el mnimo coste de procurarse
informacin poltica ser superior a las ganancias que espera obtener con la utilizacin de la
misma. Por tanto, su conducta racional consiste en adoptar una actitud pasiva ante las
informaciones de tipo poltico. De todo esto, no se deduce que los ciudadanos polticamente
bien informados estn actuando de una forma irracional. Existen razones como la que para un
sujeto la obtencin de una buena informacin puede ser un fin en s mismo. Si considera que
la eleccin va a ser muy igualada, es evidente de que aumentan las probabilidades de que su
voto tenga un cierto poder decisorio. Un ciudadano puede reconocer a priori el mnimo poder
decisiorio de su voto, pero puede considerar que un nmero mayor de votos podra tener una
cierta influencia en el proceso electoral y, para influir, directa o indirectamente, sobre la
conducta de otros votantes.
Otro factor que perjudicara sera el efecto propagandstico, con el objetivo de que el gobierno
otorgue a sus preferencias una atencin mayor que a las de los otros votantes. El ltimo
factor, es que el individuo puede formar parte de un grupo de presin y acaso necesite una
buena informacin para actuar adecuadamente, e influir en la formacin de la poltica
gubernamental. Sin embargo, es evidente que el ciudadano que intente adquirir un volumen
de informacin por encima de la informacin gratuita estar actuando de forma irracional. Esta
conclusin supone una contradiccin para las teoras clsicas sobre el comportamiento del
votante en una democracia. No obstante, si examinamos el problema en funcin de criterios
de racionalidad, no parece tan sorprendente el resultado obtenido.
Los beneficios que reporte la puesta en prctica de un determinado programa poltico
afectarn positivamente a todas aquellas personas cuyos intereses estn representados por
dichos programas, con independencia de si han contribuido con su voto efectivo al triunfo de
esa alternativa. Siempre que los intereses de un individuo sean similares a los de la mayora,
se ver beneficiado por la polticas imperantes. Un individuo racional tiene muchos incentivos
para tratar de evadir su participacin en cualquier tipo de coste que implique la obtencin de
esos beneficios.
Si una mayora de ciudadanos estuviera bien informada y actuara colectivamente de forma
racional, los polticos se veran en la necesidad de servir mejor a sus intereses, cosa que les
aportara un beneficio evidente. Sin embargo, la racionalidad individual de todos los votantes
produce justamente los efectos contrarios a los que, en buena lgica, seran deseables para la
comunidad.

El funcionamiento de los Sistemas Multipartidistas

A medida que aumenta el nmero de candidatos a la eleccin es ms fcil ser elegido. En los
sistemas de representacin mltiple aumentan las posibilidades de existencia de varios
candidatos que, al entrar en competencia, adoptarn distintos programas, y permitirn que la
mayora de los votantes estn representados por un candidato de sus preferencias.
En principio, es de esperar que en un sistema de representacin proporcional, exista una
mayor variedad de candidatos o partidos que representen la prctica totalidad de las opiniones
polticas de los ciudadanos. La confianza en el funcionamiento de este sistema supone uno de
los grandes atractivos de la representacin proporcional.

Grupos de Presin y Coaliciones Polticas


Una serie de individuos, con intereses comunes, optan por unir sus fuerzas, interviniendo de
forma efectiva en el desarrollo de la vida poltica y no meramente como votantes. Nos
estamos refiriendo a los grupos de presin.
Su actividad estar orientada a influir sobre los votantes polticos y la Administracin pblica,
con motivo de esto otras personas con intereses comunes se vern beneficiadas sin
pertenecer a la organizacin. Debido a ello, existen muy pocos incentivos para que un
individuo tome parte en un grupo de presin, soportando los costes asociados a su actividad.
Para explicar la formacin de estos grupos, se necesitan ciertos requisitos:

Todos los grupos son conscientes de que las acciones sobre intereses comunes
solo pueden llevarse a cabo si todos los individuos adoptan un comportamiento
solidario.

Los Incentivos Selectivos, son una serie de bienes y servicios de los que slo
pueden beneficiarse los miembros del grupo.

Pueden existir una serie de factores que fuercen a algunos individuos a

agruparse con el fin de defender sus intereses, a falta de cauces ms efectivos.


Cualquier sujeto que desee ser un miembro efectivo de un grupo de presin debe persuadir al
partido gobernante de que las polticas que propugna son deseadas por un gran nmero de
ciudadanos y/o beneficiosas para el resto del electorado. Para ello deber de estar bien
informado.
La pertenencia a un grupo de presin exige mucha ms informacin que la del votante
individual. A pesar de que los cotes de obtener informacin son muy elevados, el reducido
nmero de expertos en cada tema hace posible que los beneficios potenciales provenientes
de la informacin poltica puedan ser muy importantes. El elemento bsico de su actividad
consiste en la negociacin o intercambio de votos, cada grupo organizado puede ceder en
determinadas cuestiones relativamente menos importantes, para asegurarse el apoyo de otros
grupos, en cuestiones de crucial inters para sus miembros.
Cualquier ciudadano tiene muchos ms incentivos para ejercer una influencia directa sobre la
poltica gubernamental desde su punto de vista como productor, que desde su ptica como
consumidor. Los ciudadanos se establecern en grupos de presin en su calidad de
productores (los sindicatos).
En todos los sistemas polticos multipartidistas, o de partido nico, convergen necesariamente
hacia la formacin de dos partidos o coaliciones de partidos de dimensiones similares, esto es
apoyado por la teora de los juegos.

En la hiptesis de la coalicin vencedora mnima, es la que la estrategia ptima de un partido,


o coalicin, consiste en permitir que la coalicin contraria sea tan grande como sea posible,
siempre y cuando siga siendo derrotada. Baja esta regla electoral ms comn, la de la
mayora, la coalicin ganadora ser mnima y la perdedora contar con un voto menos.
Cuanto mayor sea el nmero de los componentes de dicho partido o coalicin, mayores sern
los beneficios que recibirn los vencedores, por lo que la coalicin vencedora tratar de lograr
que algunos de sus miembros se integren en la coalicin derrotada, mientras sigan formando
una coalicin vencedora mnima.
La formacin de coaliciones se lleva a cabo por la fusin de pequeos partidos, o por la
desintegracin de grandes partidos.
HACIENDA PBLICA
TEMA 6: EL PRESUPUESTO Y EL CICLO PRESUPUESTARIO

Aspectos Generales de la Teora del Presupuesto


El Presupuesto es un documento financiero en el que se refleja el conjunto de gastos que se
pretenden realizar durante un periodo determinado, y el detalle de ingresos que constituyen su
financiacin.
En la actividad privada tiene un carcter meramente indicativo, en la actividad pblica ste es
un documento vinculante para el gestor del mismo. Los gastos tienen un carcter limitativo, y
los ingresos un carcter estimativo.
Tiene como caractersticas:

Elaboracin Peridica.
Forma Contable.
Autorizacin y una Previsin de Gastos e Ingresos.
Concrecin del Plan Econmico de la Hacienda Pblica.
Por definicin el presupuesto siempre se presentar equilibrado, eso no significa que est
econmicamente equilibrado. Tiene un papel de asignacin de recursos, determinando la
partida de gastos y sus destinos, tambin contribuye a la estabilidad y desarrollo econmico,
puesto que los ingresos y gastos en el documento presupuestario constituyen un importante
instrumento para influir en todo el proceso econmico nacional.

Contenido de los Presupuestos


2.1. Clasificacin Presupuestaria de los Gastos.
Si nos centramos en el gasto hay que sealar las tres posibles clasificaciones:

Funcional, es la que ofrece una mayor visin al ciudadano de los bienes y


servicios de los que dispone.

Orgnico, determina cuales son los rganos que realizarn el gasto.


Econmico, a tiende al tipo de naturaleza econmica del gasto pblico (Gto
personal, en by servicios corrientes...).

2.2. Clasificacin Presupuestaria de los Ingresos.


Existe tan solo una clasificacin presupuestaria, la clasificacin econmica que distingue los
impuestos, las operaciones corrientes, las no financieras y las financieras.

El Ciclo Presupuestario
Tiene varias fases que son:
Fase de elaboracin.
Se da un proceso de negociaciones mltiples entre los ms directos responsables de la
confeccin del documento presupuestario y los diversos departamentos ministeriales y
rganos del Estado.
Las propuestas nacen de las unidades administrativas inferiores y se van agregando a niveles
superiores hasta integrarse en el proyecto de presupuestos generales del Estado, es un
protagonismo absoluto del poder ejecutivo.
Fase de Discusin y Aprobacin.
El protagonismo reside en las cmaras del poder legislativo. Si al comenzar el nuevo ejercicio
presupuestario no hubiera sido aprobado, se prorroga automticamente el presupuesto
anterior.
Fase de Ejecucin.
Una vez que el documento presupuestario ha sido aprobado por el parlamento, se convierte
en Ley. Con la entrada del ejercicio presupuestario correspondiente comienza la vida del
presupuesto, para la fase de ejecucin. Donde la actividad de la Administracin es dirigida a la
realizacin de los ingresos y gastos previstos en el presupuesto para un periodo de tiempo
determinado.
Existe dos cuestiones, en primer lugar la Vinculacin de la Administracin con respecto al
documento presupuestario, y en segundo lugar el procedimiento a travs del cual la
administracin desarrolla esta fase. En la primera, los gastos limitan a la administracin
legalmente, en los ingresos, los ingresos ordinarios son una estimacin deseable para cubrir
los gastos. Por la segunda , los gastos pblicos se distinguen en cuatro etapas:

Autorizacin o Compromiso, consiste en el acuerdo del rgano competente para


realizar un gasto, calculando su cuanta de forma aproximada y reservando una
parte del crdito que tiene asignado ese fin.

Disposicin o Liquidacin, nace una obligacin, por la valoracin del importe del
gasto comprometido, salvo excepciones, dicha liquidacin se realiza una vez que el
servicio se ha llevado a cabo.

Ordenamiento, la orden de pago dada en nombre de la administracin por

quien tiene la autoridad para ello, que es el ordenador, a quien tiene que pagar,
que es el pagador.

Pago, es la entrega de dinero realizada por el contable pagador del acreedor del
sector pblico.

En el caso de los ingresos pblicos, el sector pblico cuenta con los medios coactivos para
obligar a los particulares al cumplimiento de sus obligaciones tributarias.
Fase de Control.
Esta es la ltima fase del ciclo, que viene a durar unos 3 aos aproximadamente, y que viene
solapada con la anterior, este control se observa de tres formas:

El control interno, es el establecido por un rgano perteneciente a la

Administracin, pero independiente de los organismos gestores. Dicho rgano


realiza un control previo en todas y cada una de las fases de ejecucin del
presupuesto, vigilando la legalidad de la ejecucin presupuestaria a travs del
control de la regularidad contable. Es indispensable, aunque no suficiente.

El control judicial, corre a cargo del poder judicial, desde el que se nombra a un

tribunal especial con competencias exclusivas en materia presupuestaria (Tribunal


de Cuentas), para vigilar la legalidad de la actividad presupuestaria realizada por la
administracin, velando por la regularidad contable y el destino de las cantidades
gastadas.

El control parlamentario, o poltico, que es realizado por el poder legislativo,


comprobando si el ejecutivo ha seguido o no los mandatos presupuestarios.
HACIENDA PBLICA
TEMA 7: PRINCIPIOS Y TCNICAS PRESUPUESTARIAS

Los Principios Presupuestarios


Dichos principios, en realidad tratan de dar respuesta a tres incgnitas, Quin debe disear
el Presupuesto?,Cmo debe ser dicho diseo?, En funcin de qu criterios econmicos se
elabora el presupuesto?.
1.1. Los Principios Polticos.
Este principio trata de responder a la pregunta de Quin debe disear el presupuesto?, pero
adems se basa en los siguientes:

Principio de Competencia, compete a la representacin popular en las cortes o


parlamentos. Esta flexibilizado y acenta el protagonismo del ejecutivo en la
elaboracin del presupuesto, sin alteracin de la competencia parlamentaria en
cuanto a su promulgacin.

Principio de Universalidad, el presupuesto debe de recoger la totalidad de los

ingresos y de los gastos que origine la actividad financiera del estado. Tambin ha
sido flexibilizado en su aplicacin prctica, otorgando una mayor intervencin al
Estado en la actividad econmica como empresario.

Principio de Unidad Presupuestaria, establece que el presupuesto debe ser


nico.

Principio de Especialidad, la autorizacin para gastar, concedida al ejecutivo a

travs del presupuesto no es una autorizacin general al gasto, sino especial y


condicionada. Este principio presenta tres acepciones, el principio de especialidad
cualitativa (por el cual en la ejecucin del presupuesto los recursos deben ser
asignados exactamente para los objetivos fijados en el documento presupuestario

y no para otros), en segundo lugar el principio de especialidad cuantitativa (en la


ejecucin del presupuesto los recursos deben ser asignados en una cantidad
especfica), y por ltimo el principio de especialidad temporal (donde la
autorizacin es vlida para un periodo de tiempo determinado). Este principio tiene
una interpretacin bastante flexible.

Principio de Publicidad, las distintas fases por las que atraviesa el documento

presupuestario deben ser pblicas, salvo excepciones, como los gastos destinados
a la defensa.

Principio de Claridad, los ingresos y gastos deben permitir el reconocimiento


inmediato de su procedencia y su finalidad.

Principio de Anulidad, se refiere a un ejercicio y debe ser aprobado anualmente


por el legislativo. El ao presupuestario puede conincidir o no con el ao natural.
1.2. Los Principios Contables.
Estos principios responden a la cuestin Cmo debe ser el presupuesto?, es la traduccin en
la tcnica contable de la aplicacin prctica de los principios polticos. Considera cuatro
principios:

Principio de Presupuesto Bruto, se corresponde con el principio poltico de

universalidad y establece que las partidas presupuestarias deben aparecer por su


valor bruto.

Principio de Unidad de Caja, se corresponde con el principio poltico de unidad,

en la que todos los ingresos y pagos deben centralizarse en una tesorera nica.
Proporciona fluidez y elasticidad al mecanismo de los cobros y pagos y, previene
contra las irregularidades a que pudieran dar lugar las cajas mltiples o especiales.

Principio de Especificacin, supone la traduccin contable del principio poltico


de especialidad, donde todos los ingresos y pagos deben ser clasificados de
acuerdo con criterios lgicos establecidos en funcin de su naturaleza objetiva.

Principio de Ejercicio Cerrado, se corresponde con el principio poltico de


anualidad, donde las cuentas del presupuesto se cierran con su ejercicio. El
presupuesto debe recoger exclusivamente los ingresos y pagos ejecutados
realmente durante el ejercicio presupuestario.
1.3. Los Principios Econmicos.

Limitacin del Gasto Pblico, el presupuesto debe ser lo ms reducido posible.


Neutralidad Impositiva, los gastos mnimos indispensables deben ser
financiados mediante impuestos de carcter neutral.

Principio de Equilibrio Presupuestario Anual, regla de oro de la Hacienda

Clsica, los gastos presupuestarios deben ser financiados en su totalidad por


ingresos ordinarios.

Principio de Autoliquidacin de la Deuda, el endeudamiento excepcional del

Sector Pblico, slo debe ser utilizado para financiar gastos pblicos de inversin
capaces de generar recursos suficientes como para hacer frente a la devolucin del
principal y al pago de sus intereses.

2.Las Tcnicas Presupuestarias


2.1. El Presupuesto de Ejecucin o por Objetivos.
En 1948, se recomend la adopcin de este tipo de presupuestos al gobierno federal de los
Estados Unidos. De entre las ventajas cabe destacar no solo la clasificacin econmica de
sus gastos, sino tambin la claridad con que muestra los objetivos de esos gastos.
De sus inconvenientes se puede ciar la dificultad de definir con claridad los objetivos que se
pretenden con los recursos financieros y humanos solicitados. El problema fundamental
consiste en elegir objetivos o actividades que sean verdaderamente significativos y reflejen
con exactitud el producto final que se pretende ofrecer.
El Presupuesto de Ejecucin es aquel que muestra los objetivos para los que se quieren los
fondos pblicos, los costes de las actividades propuestas para alcanzar esos fines y los datos
cuantitativos que miden las realizaciones y tareas ejecutadas. Segn sta definicin, pueden
sealarse tres operaciones que comporta el presupuesto de ejecucin:

Mostrar los objetivos perseguidos por cada unidad administrativa del sector
pblico mediante una clasificacin funcional:

Funciones Pblicas, la ms amplia agrupacin de operaciones realizadas por el


Estado.

Programas, elementos de los que consta cada una de las funciones realizadas
por la administracin.

Actividades o tareas, forman parte de la realizacin de un programa.


Organizar la administracin financiera y adoptar un sistema contable que est
hecho de acuerdo con la anterior clasificacin funcional en toda su amplitud.

Establecer un conjunto de medidas que permitan evaluar el cumplimiento del


presupuesto.

La primera consecuencia es que aumenta la responsabilidad y la obligacin de rendir cuentas


por parte del administrador. La segunda es un cambio en al forma de aprobacin de los
presupuestos por el rgano competente. Y en tercer lugar es que hace variar el papel del
rgano tcnico encargado de la preparacin del documento presupuestario.
Los objetivos del Presupuesto de Ejecucin, encontraron diversos problemas a la hora de su
realizacin:

Plantearon graves obstculos para medir la productividad y los costes en


muchos servicios pblicos, que resultaron imposibles de superar.

Las nuevas tcnicas contables eran muy exigentes y distintas a aquellas de las
que dispona la Administracin existente y la carencia de personal disponible fue
un obstculo insalvable.

El presupuesto de Ejecucin permita conocer programas y costes de una

funcin pblica determinada, pero no comparar programas alternativos para elegir


los ms indicados.
2.2. El Presupuesto por Programas (PPBS).

Es una tcnica que apareci en 1950, y que permite la confluencia de la planificacin y la


presupuestacin gracias al desarrollo de las tcnicas de anlisis. Las diferencias entre esta
nueva frmula y el presupuesto de ejecucin es que el presupuesto de ejecucin se interesa
por el control de la direccin, el apoyo tcnico de este presupuesto se halla en la contabilidad
de costes y en el desarrollo de modernos mtodos de gestin. Frente a esto, el PBS.
Contempla la planificacin estratgica y la racionalizacin de las elecciones del sector pblico,
mediante la utilizacin de tcnicas de anlisis econmico.
Se pueden sealar como caractersticas y finalidades del PBS, las siguientes:

El PBS, exige una cuidadosa identificacin de los fines y objetivos perseguidos


por todo organismo pblico y por cada una de las reas en las que tenga
distribuidas sus competencias.

Tiene como misin analizar el producto de un programa en funcin sus


objetivos finalistas no solo en trminos de objetivos intermedios.

EL PBS. Mide los costes totales de cada una de las alternativas, considerando

no solo los costes directos, sino tambin los gastos recurrentes que afecten a todo
el periodo de puesta en funcionamiento del programa.

Su anlisis se centra en el medio plazo, dado que un anlisis sobre decisiones

bsicas de gasto, dentro de cualquier organizacin pblica, suele necesitar de una


proyeccin plurianual. El PBS. Intenta relacionar las decisiones presupuestarias
anuales con los planes a ms largo plazo.

El PBS. Pone en cuestin las distintas alternativas existentes para lograr una

misma finalidad, la mxima seguridad de que la alternativa elegida es ms idnea


par los fines perseguidos.

Establece procedimientos analticos que apoyen la decisin a la revisin de la


misma en relacin con las distintas propuestas de gasto contenidas en los
programas previamente definidos.

La aplicacin del PBS en EEUU mostr algunas dificultades que condujeron finalmente a la
desaparicin del mismo. Los Obstculos fueron tcnicos y polticos.
Los Obstculos Tcnicos:

El incumplimiento de la exigencia de una capacidad tcnica en el personal


directivo y en los cuadros de la administracin.

La falta de maduracin de muchos departamentos para expresar sus actividades


en trminos de programas.

Los propios defectos de las tcnicas de anlisis econmico utilizadas por el PBS.,
tales como el anlisis coste beneficio.
Los Obstculos Polticos:

La falta de informacin al legislativo y la falta de asistencia de los medios tcnicos


par discutir dicha informacin.

La resistencia al cambio por parte de algunos funcionarios y en ocasiones por parte


de la propia administracin.

Los intereses privados al oponerse a la aplicacin de ciertas tcnicas que, bajo la


simple apariencia de la eficacia, pueden terminar afectando a sus ventas al sector
pblico.
No fracas, por lo tanto, el PBS. Como tcnica presupuestaria, sino que el fracaso hay que
imputrselo a los equipos que lo introdujeron y a los responsables que deban de asegurar el
xito de la experiencia.
2.3. El Presupuesto Base Cero (PBO).
El presupuesto base cero asigna los nuevos recursos de la mejor forma posible y adems los
somete a una revisin continua. Por lo tanto, procede a analizar la totalidad de los gastos
asignados en periodos anteriores al objeto de comprobar si dicha asignacin sigue siendo
necesaria al mantenerse constantes los grados de eficiencia que le sirvieron de base.
Segn PETER PHYRR, el Presupuesto Base Cero puede definirse como el plan operativo y
proceso presupuestario que exige a cada director de una unidad justificar detalladamente la
totalidad de sus peticiones presupuestarias, trasladndole la obligacin de cada importe. Este
procedimiento identifica todas las actividades y operaciones en paquetes de decisin que
sern evaluados y ordenados con arreglo a un orden de prioridad que destaca su importancia
mediante un previo anlisis sistemtico.
Se puede destacar que los cambios introducidos por el Presupuesto Base Cero se centran
principalmente en dos puntos:

Se prescinde por completo de las frmulas incrementalistas, la aplicacin del

presupuesto base cero no supone la elaboracin de un presupuesto nuevo todos


los aos. Exige a cada uno de los responsables de las unidades de decisin que
presenten una justificacin detallada y completa de sus peticiones, sin admitirse el
mtodo consistente en discutir los incrementos en las partidas ya existentes en el
periodo anterior.

Las decisiones presupuestarias se toman en funcin de una ordenacin por


prioridades de todas las actividades, operaciones o programas.

La tcnica de elaboracin de un Presupuesto Base Cero, consta de dos pasos bsicos:

Preparacin de los llamados paquetes de decisin.

Clasificacin de los paquetes de decisin.


Un paquete de decisin es un documento que identifica y describe una actividad especfica,
de manera que sea posible evaluarla y clasificarla de forma homognea al resto de las
actividades que compiten para obtener recursos, y decidir si dicha actividad debe ser
aprobada o rechazada. Cada paquete debe contener como mnimo la informacin siguiente:

Datos de referencia para identificar el departamento del que se trate.


Descripcin breve de los objetivos de la unidad y de cmo se mide su
realizacin.

Descripcin de las actividades a ser realizadas, de los recursos que se requieren


y de los beneficios que se obtienen con esta alternativa.

Formas alternativas de conseguir los mismos o parecidos resultados.

Consecuencias de que no se apruebe este nivel de actividad.


Al igual que el PBS., el Presupuesto Base Cero estudia las diversas alternativas para
conseguir una misma finalidad, por ello es preciso detallar automticamente las diversas
formas alternativas de conseguir un objetivo, para seleccionar la ms idnea, y en segundo
lugar, ser preciso identificar distintos niveles de esfuerzo para realizar una actividad.
El nivel de esfuerzo representa la posibilidad de presentar las opciones de gasto de tal forma
que en caso de no existir posibilidad de obtener todos los recursos financieros solicitados, no
sea eliminada de la actividad en su totalidad, si una parte de la misma se considera prioritaria
frente a otras actividades.
Se consideran tres niveles de esfuerzo, que son:
Nivel mnimo, es el necesario para lograr conseguir el objetivo propuesto, el programa, o la
actividad a realizar ofrece la ms elemental o mnima calidad, empleando el mnimo de
recursos. Slo se consigue alcanzar el objetivo de forma parcial, y requiere de entre el 50% y
el 75% de los gastos necesarios o recursos empleados en el nivel corriente o normal. Cuando
la actividad o programa ya se est realizando, el nivel mnimo significa una menor dotacin
presupuestaria que la actual, naturalmente, actualizando los costes al valor que corresponda
al nuevo periodo que se presupuesta.
Nivel corriente, corresponde a la situacin actual, empleando los mismos medios que ya se
disponen, valorados a los costes esperados para el periodo que se realiza el presupuesto.
Aunque se empleen los medios de que ya se dispone, se pueden mejorar los resultados
mediante el anlisis que supone el estudio de diferentes alternativas.
Nivel de Mejora, significa un mayor empleo y recursos que los utilizados normalmente, para
conseguir una mayor calidad en la actividad considerada.
Dos son las razones que justifican la inclusin de estos niveles de esfuerzo, en primer lugar es
una situacin de limitacin de recursos, si slo se identifica un nivel de esfuerzo es posible
que alguna de las actividades propuestas sea eliminada en su totalidad; y en segundo lugar,
de este modo la decisin sobre las actividades a recortar no se deja exclusivamente en manos
de la autoridad financiera, sino que se comparte con el rgano gestor del gasto.
En cuanto a sus ventajas, son:

Cada responsable evala y analiza la necesidad de cada actividad o funcin, as


como que considera los diferentes niveles de esfuerzo y los mtodos alternativos.

Cada responsable tendr oportunidades de valorar a fondo sus operaciones,


justificando hasta el ltimo cntimo de euro que necesite.

Se fijar el presupuesto de gastos en funcin de la relacin ms positiva


costes/rendimientos.

No admite como vlido el nivel de gastos de aos anteriores.


Un presupuesto adecuado a los recursos disponibles, donde cada una de las

partidas ha sido analizada convenientemente y clasificada en orden a la prioridad


fijada por los objetivos marcados por la empresa.

Pueden detectarse funciones que por innecesarias pueden suprimirse.

Una participacin total de las diferentes unidades administrativas que

intervienen, ya que cada una de ellas debe elaborar su paquete de decisin.


En cuanto a los problemas cabe decir que se debieron a la implantacin, en primer lugar se
destacan los creados por su magnitud, en segundo lugar es que no presenta ningn control a
posteriori, en tercer lugar pueden existir problemas por parte de los funcionarios que se
encuentran ms controlados, al tener que justificar todas sus necesidades, y por ltimo que
existen dificultades a la hora de elegir la unidad administrativa adecuada.
HACIENDA PBLICA
TEMA 8: EL TESORO PBLICO Y EL DFICT PRESUPUESTARIO
8.1. Funciones del Tesoro.
Las funciones clsicas eran:

Recaudacin de los derechos (ingresos) y realizacin de las obligaciones


(pagos) del Estado.

Servir al principio de unidad de caja.


Distribucin temporal y geogrfica de los recursos financieros para antender a
las obligaciones de pago del Estado.

Responder de los avales concedidos por el Estado.


Las funciones Modernas son:

Intervencin Directa en el Mercado de Capitales.


Establecimiento de las lneas de crdito preferente para determinadas
actividades econmicas.

Intervencin en los mercados de divisas.

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