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mentar mecanismos de resoluo de conflitos agrrios; c) criar o ambiente institucional necessrio transferibilidade de terras dos produtores menos para os
mais eficientes, de modo a elevar a produtividade agrcola e aliviar a pobreza rural. So esses trs imperativos que informam o enfoque pr-mercado de terras.
O primeiro imperativo diz respeito questo dos direitos de propriedade.
Para serem efetivos ou seja, para contriburem para o crescimento econmico, a eficincia dos mercados e a eqidade social , os direitos de propriedade
deveriam ter quatro caractersticas principais: a) longevidade, de modo que os
direitos de arrendamento, transferveis e de longo prazo, se tornassem quase
indistinguveis dos direitos de propriedade privada absoluta; b) clareza legal
e segurana, de maneira que no houvesse sobreposio de legislaes nem de
rgos jurdicos (ambigidade legal) para assegur-los; c) transferibilidade total,
o que s poderia ser conseguido pela supresso das restries compra e venda
e ao arrendamento, a serem mantidas apenas em casos excepcionais; d) baixos
custos de transao (Deininger & Feder, 2002, p.11).
De acordo com essa interpretao (Banco Mundial, 2003, p.187), um regime de direitos de propriedade seguros e claros provocaria impactos positivos em
diversas direes. No crescimento e na eficincia econmica, porque facilitaria o
acesso ao crdito, na medida em que a terra poderia ser dada como garantia ao
sistema financeiro. A oferta de crdito, por sua vez, incentivaria o investimento
e elevaria o valor da terra, o que geraria efeitos na economia rural e na economia
domstica como um todo, dinamizando os mercados de produtos e servios e
fornecendo as bases para o incremento do estoque de capital. Importante: por
sua imobilidade e indestrutibilidade, a terra poderia fomentar o desenvolvimento
de mercados financeiros rurais. A clareza legal e um sistema de administrao de
terras que garantissem a segurana dos direitos de propriedade favoreceriam, ainda, a reduo dos custos de transao praticados na economia rural e a assimetria
de informaes sobre os bens a serem transacionados, dinamizando os negcios
imobilirios. Preconiza-se que tais direitos sejam privados e formais, para que a
terra ganhe visibilidade econmica e se transforme em capital (De Soto, 2001).
O segundo imperativo consiste em estabelecer instrumentos e instituies geis,
baratos e eficientes de resoluo e arbitragem de conflitos sobre os direitos de propriedade e posse da terra rural. Se o objetivo genrico desse tipo de ao estabilizar
as relaes fundirias, de modo a criar as condies para a eficincia das transaes
de mercado, o objetivo especfico diminuir o nvel de tenso social e impedir o
acmulo de conflitos de baixa intensidade (Banco Mundial, 2003, p.160-2).
O terceiro imperativo a ser seguido para criar mercados de terras eficientes
conseqncia de uma discusso sobre a relao entre sociedade, mercado e Estado.
Importa aqui destacar a formulao segundo a qual o desenvolvimento econmico
traria consigo ao mesmo tempo que estimularia formas cada vez mais eficientes e individualizadas de propriedade. Essa tese carece de qualquer comprovao
emprica e evidncia histrica, tanto assim que a literatura do BM evoca uma seqncia ideal da evoluo desses direitos (Deininger et al., 2001).
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Poltica agrria:
princpios e linhas de ao
Considera-se que os princpios definidos no Land Reform Policy Paper,
de 1975, permanecem vlidos na atualidade (Deininger & Binswanger, 1998 e
1999; Banco Mundial, 2003). Eles podem ser resumidos em trs postulados: a) a
produo familiar contribui mais para a eficincia econmica e a eqidade social
do que grandes fazendas sob regime de assalariamento ou fazendas coletivas/
estatais; b) as transaes mercantis so necessrias para permitir a transferncia
de terras para produtores mais eficientes; c) importante para o crescimento
econmico realizar uma distribuio mais equilibrada da terra, e o instrumento
para isso a reforma agrria redistributiva.
O primeiro princpio se justificaria, segundo os tericos do BM, pela maior
produtividade e eficincia do trabalho familiar, em razo do incentivo, da participao no risco e dos baixos custos de monitoramento e de superviso do
trabalho (Binswanger & Elgin, 1989, p.4). Dentro de certos limites, haveria, segundo esse tipo de formulao, uma relao inversa entre produtividade econmica e tamanho de propriedade (Deininger, 2001a, p.65), de tal maneira que os
produtores familiares seriam mais eficientes do que as grandes fazendas, porque
gerariam mais retorno por cada investimento realizado (Van den Brink, 2003,
p.12). Na viso dos economistas do BM, so poucos os casos em que h economias de escala na agricultura, o que justificaria economicamente o trabalho familiar (Deininger & Feder, 2002, p.37). A superioridade produtiva da produo
familiar tambm se confirmaria em relao produo coletivizada ou estatal (a
denominao varia) (ibidem, p.38). A principal desvantagem sofrida pela produo familiar, em relao s grandes unidades sob trabalho assalariado, residiria,
contudo, no acesso ao crdito e no seu custo, mais fcil e tendencialmente mais
barato para os grandes proprietrios, bem como no acesso a mercados e informaes. Assim, as falhas ou distores nos demais mercados, sobretudo o mercado de crdito, acabariam por compensar as desvantagens inerentes (do ponto
de vista microeconmico) s grandes fazendas (Van den Brink, 2003, p.13).
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O segundo princpio a necessidade de transaes de mercado para transferir terra para produtores mais eficientes constitui o ncleo de toda proposta
e, ao mesmo tempo, um objetivo a ser perseguido. Ocorre que, segundo os economistas do BM, existe um conjunto de imperfeies e distores como
polticas governamentais, deficincias informativas, altos custos de transao, o
uso da terra como reserva de valor e mercados de crdito inacessveis aos pequenos produtores que afeta o desempenho dos mercados fundirios. Este
o ponto central em toda literatura atual do BM sobre o tema, sendo saudado
como um melhor entendimento sobre o funcionamento dos mercados, dado
pela viso de que todos esses mercados e fatores so interconectados e interagem
entre si. Da a necessidade, para o BM (2003), da constituio de um ambiente
institucional que reduzisse falhas e distores, de modo a fomentar a transferibilidade de terra e a produtividade agrcola.
O terceiro princpio consiste na necessidade da realizao de reformas agrrias redistributivas em situaes de alto grau de concentrao fundiria, por trs
razes fundamentais: a) eficincia econmica, na medida em que o trabalho familiar visto como mais produtivo do que o trabalho assalariado; b) eqidade social, dada pela prpria desconcentrao da estrutura de propriedade; c) reduo
da pobreza, na medida em que o acesso terra, por si s, tem importncia vital
na vida dos pobres rurais (Deininger & Binswanger, 1999). Tambm fortalece
esse princpio o fato de economistas do prprio Banco terem reconhecido que
estruturas agrrias mais igualitrias favorecem a capacidade de crescimento econmico, tendo sido um dos fatores responsveis pelo padro de desenvolvimento
observado nos pases capitalistas mais avanados (Deininger & Squire, 1998).
Esses so os princpios segundo os quais o BM afirma orientar a construo
de sua atual poltica agrria. O primeiro est longe de ser teoricamente consensual na literatura especializada (Bernstein, 2002 e 2004; Byres, 2004) e, na prtica, em grande medida negado pela prpria ao poltica do BM, que patrocina
reformas estruturais que prejudicam o campesinato pobre (Saprin, 2002). O
segundo, apesar do tom mais sofisticado, ainda carrega uma dose considervel
de teoria neoclssica, e peca, dentre outras razes, por situar a problemtica do
poder fora do mbito do mercado (Bobrow-Strain, 2004). J o terceiro, embora
fortalea o discurso pr-reforma agrria, tem para o BM um significado muito
particular, absolutamente distinto da teoria e da experincia histrica da reforma
agrria. A seguir, analisam-se as oito linhas de ao da poltica agrria.
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Titulao de posses
Outro componente objeto de reavaliao mais recente pelo BM so os
programas de titulao individual (no Brasil, chamados de regularizao fundiria), voltados para aqueles agricultores que no tm ttulo formal de propriedade. Esse tipo de programa foi aplicado em vrias partes do mundo, durante
muitos anos, como instrumento para criar as precondies para o surgimento
e/ou ativao de mercados de terra. Os resultados foram bastante negativos,
especialmente no continente africano (El-Ghonemy, 2001 e 2002), onde os direitos comunais e consuetudinrios sempre tiveram enorme importncia na configurao das relaes agrrias, e na Amrica Latina, onde a falta de acesso ao
mercado de crdito prejudica a vida dos agricultores pobres, que acabam por
vender suas terras recm-tituladas (Tejo, 2003, p.440-2).
As crticas e os flagrantes resultados negativos ensejaram uma reviso parcial sobre o papel e a oportunidade dos programas de titulao. Pela leitura atual,
preciso definir a priori a quais objetivos a titulao deveria atender (melhorar
o acesso ao crdito, aumentar a segurana da propriedade ou ativar mercados
de terras) (Deininger & Binswanger, 1999, p.259-60). Alm disso, deveria ser
complementada com outras aes, e no, como no passado, executada pontualmente na forma de programas segmentados (Deininger & Feder, 2002, p.17).
O BM, portanto, apresenta certa cautela em relao aos programas de titulao. No entanto, os objetivos a serem alcanados permanecem indiscutveis.
Ou seja, se, por um lado, h um movimento interno de valorizao das vantagens dos sistemas comunais em situaes muito especficas por exemplo,
onde essa questo seja politicamente explosiva, ou onde os custos da titulao
privada sejam excessivamente altos para os pobres , por outro, mantm-se a
orientao de perseguir formas cada vez mais privadas de propriedade da terra,
vistas como sinnimo de evoluo social e desenvolvimento econmico (Deininger & Binswanger, 1999, p.248). Note-se que existe um pressuposto evolutivo em favor da titulao privada generalizvel a todas as sociedades humanas,
o que, evidentemente, no passa de uma racionalizao da ideologia capitalista,
desprovida de base emprica.
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No se sabe se os programas de titulao em curso financiados ou estimulados pelo BM vm seguindo as novas orientaes antes elencadas. Tambm
faltam estudos mais robustos sobre os efeitos desse tipo de programa nos pases
da Amrica Latina e Caribe. De todo modo, a maior parte das pesquisas aponta
que a oferta de crditos na regio dirigida, majoritariamente, para os grandes
proprietrios, de sorte que, desse ponto de vista, os efeitos da titulao so, na
prtica, insignificantes para os pequenos agricultores (Baranyi et al., 2004, p.435).
Arrendamento de terras
Segundo a atual reavaliao das diretrizes do BM de 1975, houve uma
condenao prematura do arrendamento, que subestimou o seu potencial como meio de acesso terra e enfatizou exageradamente as virtudes da compra
e venda. Conforme a interpretao corrente, alm de as perdas de eficincia das
relaes de arrendamento serem menores do que se imaginara, haveria inmeras
vantagens em relao s transaes de compra e venda, as principais das quais
seriam: a) custos de transao menores; b) menor vulnerabilidade em relao a
falhas dos mercados de crdito; c) maior flexibilidade para encontrar arranjos
condizentes com as especificidades locais; d) oportunidade para acumular recursos e experincia necessrios condio de proprietrio.
Com base nessas razes, salvo situaes excepcionais, o BM (2003, p.24)
defende a remoo total das restries ao mercado de arrendamento de terras
como medida de alta prioridade a ser implementada pelos governos nacionais.
Por essa lgica, as regulaes jurdicas que defendem (mal) os pequenos arrendatrios deveriam ser suspensas, sem que, a rigor, nenhuma medida substitutiva
seja sugerida. Essa a linha de ao mais importante da poltica agrria do BM,
depois que outras entraram em colapso.
Pode-se perceber que o fato de esse tipo de relao social ser identificado
h dcadas como sinnimo de explorao do trabalhador rural e de retrocesso
econmico por todas as organizaes camponesas latino-americanas no sendo reivindicado por nenhuma delas no tem nenhuma relevncia para o BM
(Baranyi et al., 2004, p.50; CGRA, 2004, p.7-8).
Embora faltem estudos mais conclusivos sobre a configurao dos mercados de arrendamento ps-liberalizao, h indicaes de que esse tipo de relao
no vem contribuindo para melhorar o acesso terra na Amrica Latina (Carter,
2000, 2002 e 2003; Carter & Salgado, 2001).
Novo aparato de administrao de terras
nessa linha de ao que se concentra a maior parte da carteira de emprstimos do BM para a rea agrria. Iniciativas dessa natureza foram implementadas
com certa extenso no Leste Europeu, na frica e na sia Central, e a partir da segunda metade dos anos 1990 passaram a ganhar escala na Amrica Latina e Caribe.
A partir da ao do BM, outros organismos internacionais vm incorporando essas
diretrizes em suas propostas de desenvolvimento rural e combate pobreza.1
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Basicamente, consiste na necessidade de se construir uma estrutura de administrao de terras que seja capaz de: a) garantir a segurana dos direitos de propriedade
e uso da terra; b) superar o alto grau de informalidade dos mercados de terra, sobretudo na Amrica Latina; c) unificar informaes legais e geogrficas sobre a distribuio da propriedade fundiria; d) prover informaes necessrias ao funcionamento
do mercado imobilirio rural (preos, qualidade da terra, configurao dos mercados
locais etc.); e) baixar os custos de transao por meio da simplificao dos procedimentos de registro e cadastro e do barateamento do acesso a informaes por meio da
informatizao. Tal aparato administrativo serviria para dar suporte mercantilizao
total das terras rurais, inclusive pblicas e comunais, cuja privatizao defendida
como medida necessria para o desenvolvimento de mercados de terra eficientes.
Tal estrutura teria esferas de formulao e coordenao nacionais, mas sua
execuo seria descentralizada (Deininger & Feder, 2002, p.18-9). Esse ponto
central em todo o desenho da poltica agrria do BM: avanar no processo de
descentralizao administrativa em toda parte, a fim de acelerar a reconstruo
institucional apregoada pelas reformas de segunda gerao.
Para o BM, uma das principais dificuldades nessa rea seria enfrentar os
interesses prprios da burocracia central, isto , dos grandes aparatos burocrticos (criados, normalmente, no bojo de processos de reforma agrria entre os
anos 1950 e 1970) voltados para a regulao das relaes de propriedade e uso
da terra rural. Toda a literatura do BM prdiga em delimitar esse personagem
caricatural a burocracia central como antagnico modernizao e reforma agrria e propenso corrupo. Estima-se que seja considervel o poder
de vocalizao e resistncia institucional desse segmento (ibidem, 2002, p.47),
de tal maneira que toda a ao ideolgica do BM se dirige para desqualific-lo
poltica e moralmente, utilizando isso como plataforma para legitimar a descentralizao do Estado leia-se, a criao de novos arranjos pblico-privados
e a desfederalizao da poltica agrria nos pases clientes.
Como esperado, no se diz nada sobre a apropriao privada ilegal de
terras pblicas, muito comuns nos pases do Sul, nem tampouco sobre as reivindicaes do campesinato em favor da retomada de suas terras ilegalmente apropriadas por grandes fazendeiros. O BM tambm silencia sobre o sucateamento
do aparato estatal voltado regulao das relaes fundirias e realizao da reforma agrria, de tal maneira que o apelo descentralizao administrativa se faz
s expensas da total falta de autocrtica sobre o legado das polticas de ajuste.
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seguinte, o BM retomou o tema das polticas de terra inclusive a reforma agrria? Por que, afinal de contas, o BM elaborou uma estrutura de pensamento e
vem formulando um conjunto coerente de polticas, se at bem pouco tempo o
tema agrrio estava praticamente fora de seu receiturio? Segundo a hiptese do
autor, por fora da confluncia de oportunidades e necessidades especficas.
No campo das oportunidades, a primeira a ser destacada a avaliao feita
pelo BM e por diversos outros analistas e organismos internacionais de que
o fim da guerra fria teria trazido consigo a desideologizao das questes
ligadas propriedade da terra e, em especial, reforma agrria (Deininger &
Binswanger, 1999, p.248). Segundo essa formulao, diferentemente dos anos
1960 ou 1970, quando a disputa pela reforma agrria acabava se ligando, em
maior ou menor grau, a uma luta ideolgica mais ampla entre capitalismo e socialismo, a derrocada do bloco sovitico teria inaugurado uma nova fase, na qual
essas questes poderiam ser tratadas de modo pragmtico e inovador tanto
por agncias multilaterais como por governos nacionais. Ou seja, a derrocada
do bloco socialista desarticulou a ligao entre a bandeira da reforma agrria
e ideologias mais abrangentes, de tal maneira que uma nova era de polticas de
reforma agrria estaria se abrindo (De Janvry & Sadoulet, 2001, p.21-2). Caberia ao BM, ento, aproveitar essa oportunidade, a fim despolitizar a reforma
agrria e as tenses sociais inerentes realidade agrria ps-ajuste.
Articulado anlise sobre a suposta desideologizao da reforma agrria, outro fator importante contribuiu para redesenhar o debate e o campo de
aes do BM nessa rea: o prprio andamento das polticas liberais, em especial
a abertura comercial, a desregulamentao da economia e o desmonte das polticas setoriais tradicionais, todos associados a uma queda do preo da terra, ao
menos durante um perodo. De fato, esses processos abriram espao para uma
possvel ao diretiva do BM no mbito agrrio, criando a oportunidade para
implementar uma reforma agrria [...] menos prejudicial ao funcionamento
dos mercados (Deininger & Binswanger, 1999, p.267).
J no campo das necessidades, trs devem ser ressaltadas. A primeira diz
respeito ao diagnstico realizado pelo prprio BM a respeito do fracasso dos
projetos de desenvolvimento rural integrado pacotes de crdito, mquinas
e assistncia tcnica aos agricultores, nos moldes da Revoluo Verde , executados a partir dos anos 1970, em muitos casos em oposio reforma agrria.
De acordo com Binswanger (1995b, p.89-90), o fracasso de tais projetos ao
longo da dcada de 1980 teria desorientado o cerne da formulao poltica do
BM para o setor rural. Desde ento, abandonando a tentativa de construir um
enfoque mais abrangente (como nos anos 1970), o BM viria executando apenas
aes caso a caso.
Diretamente associada questo anterior, outro fator pressionou o BM a
retomar o tema agrrio. Uma auditoria sobre o desempenho dos seus projetos
detectou elevado grau de fracasso na execuo em todos os setores e em todos
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os pases (Banco Mundial, 1992). Dos 1.300 casos analisados, 37,5% foram considerados insatisfatrios e mais grave em 78% dos projetos no foram nem
sequer seguidas as diretrizes definidas pelo prprio BM. Para reverter essa situao, iniciou-se uma reestruturao interna em 1997, com o objetivo de qualificar a formulao de polticas e melhorar a execuo de projetos, especialmente
para o setor rural (Banco Mundial, 1997a).
A segunda necessidade consistiu em dar resposta aos conflitos agrrios e,
em alguns casos, a aes de movimentos sociais pr-reforma agrria. Em ambos
os casos, avalia-se que tenses no campo contm um potencial disruptivo que
pode se amplificar para toda sociedade (Banco Mundial, 2003). Foi, alis, para
neutralizar esse duplo risco que o BM criou o modelo de reforma agrria de
mercado (cf. Van Zyl et al., 1995; Pereira, 2004).
A terceira necessidade que se imps ao BM foi a de dar algum tipo de resposta situao dramtica da pobreza rural. Tomando-se como referncia qualquer indicador por mais questionvel que seja a prpria operao de mensurar
a pobreza estatisticamente (Mendona, 2000) , a magnitude do problema
alarmante (Echeverra, 1998; Banco Mundial, 1990 e 2001; IFAD, 2001). Aqui
interessa destacar que, ao longo dos anos 1990, um conjunto de organismos
internacionais passou a enfatizar o combate pobreza como questo social
central, inclusive mudando do enfoque centrado da transferncia de renda para
outro, centrado na gerao de renda e na mudana de posio na esfera produtiva (De Janvry & Sadoulet, 2002, p.3). O BM acompanhou e influiu nesse movimento, passando a reconhecer a necessidade de criao de mecanismos de acesso
terra como forma de aumentar as oportunidades abertas aos pobres rurais e
reduzir a sua vulnerabilidade. A distribuio de ativos (terra, por exemplo)
passou a ser vista como um instrumento mais eficiente e barato no combate
pobreza do que transferncias de renda permanentes. A verdade, porm,
que o novo enfoque pouco se materializou em polticas pblicas (Schetjman &
Parada, 2003).
A quarta necessidade fortemente sentida pelo BM foi a de ter capacidade poltica para hegemonizar o processo de transio das sociedades do antigo
bloco sovitico ao capitalismo financeirizado e liberalizado. Essa referncia
constante nos documentos mais abrangentes do BM sobre a direo e o andamento das reformas estruturais (Banco Mundial, 1996a e 1997b). A questo
da transformao da base de propriedade em especial, a descoletivizao das
terras rurais ocupou lugar central na estratgia do BM para aqueles pases ao
longo dos anos 1990.
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RESUMO Discute-se a atual poltica agrria do Banco Mundial sob cinco aspectos: as
matrizes polticas que lhe do suporte, sua base intelectual, as linhas de ao que desenvolve, as atualizaes estratgicas operadas nos anos 1990 e, por fim, sua distribuio
geogrfica e sua magnitude financeira. Para tanto, abordam-se as reformas estruturais,
que subordinam e orientam as aes especficas para a rea agrria. Depois, discutem-se
o enfoque pr-mercado de terras e a viso sobre o papel do Estado dele decorrente. Em
seguida, analisa-se em que consiste tal poltica agrria, localizando-se em que regies do
mundo o Banco concentra a sua ao.
PALAVRAS-CHAVE:
The current world bank land policy is discussed under five aspects: the
political matrixes that give it support, its intellectual base, the lines of action that it develops, the strategic updates operated through the nineties and, at last, its geographic
distribution and financial magnitude. For that, we discuss the structural reforms that
subordinate and orient the formulation of programs and specific projects for the agrarian area. Afterwards, the pro-land market approach and the deriving vision of the role
of the State are discussed. Finally, we analyze what this land policy consists of, locating
in what regions of the world the Bank concentrates its action.
ABSTRACT
KEYWORDS:
ESTUDOS AVANADOS
20 (57), 2006
383