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La reforma agraria mexicana: una visin de largo plazo

- Arturo Warman
Antroplogo y ex Ministro de la Reforma Agraria de Mxico.
La reforma agraria mexicana tuvo su origen en una revolucin popular de gran envergadura y
se desarroll en tiempos de la guerra civil. A lo largo de un extenso perodo se entregaron a los
campesinos ms de 100 millones de hectreas de tierras, equivalentes a la mitad del territorio
de Mxico y a cerca de las dos terceras partes de la propiedad rstica total del pas, con los
que se establecieron cerca de 30 000 ejidos y comunidades que comprendieron ms de 3
millones de jefes de familia. Sin embargo, la reforma no logr el bienestar perseguido, y los
campesinos a los que lleg viven hoy en una pobreza extrema. El deterioro paulatino del sector
rural se prolong hasta 1992, cuando se consigui reorientar cabalmente el desarrollo rural. La
reforma agraria qued inconclusa, y sus objetivos sociales y econmicos no se alcanzaron.
Pese a estas limitaciones, la experiencia reformista fue determinante y produjo efectos que
conviene analizar para discernir nuevas alternativas. Ni desastre ni triunfo, la reforma es un
proceso abierto pero imperfecto; sus soluciones de mediano plazo solo sern viables si se
logran de inmediato los acuerdos nacionales y se inician los programas destinados a conducir
la reforma a su trmino.
Mexican land reform: a long-term perspective
Mexico's land reform began with a large-scale people's revolution and took shape
during the civil war. Over an extensive period, Mexico's peasant farmers received more
than 100 million hectares of land, - equivalent to half the national territory and some
two-thirds of the country's total rural property - on which they established some 30 000
ejidos (village communal holdings) and communities comprising more than 3 million
heads of household. However, the reform failed to translate into well-being and the
targeted peasant farmers now live in extreme poverty. Creeping deterioration of the
rural sector intensified until 1992, when rural development was entirely refocused. Land
reform thus remained incomplete and its social and economic objectives unfulfilled.
Despite these limitations, the reform experience was compelling and produced results
that need to be analysed if new options are to be identified. While neither a disaster nor
a triumph, reform is an open but imperfect process, whose medium-term solutions will
only be viable if national agreements are reached now and if the programmes that have
been designed to take it to its conclusion can be put into immediate effect.
La rforme agraire mexicaine: une vision long terme
La rforme agraire mexicaine a pour origine une rvolution populaire de grande
envergure et date de la guerre civile. Sur un laps de temps assez prolong, 100
millions d'hectares de terres, soit l'quivalent de la moiti du territoire mexicain et prs
des deux tiers de la proprit foncire rurale du pays, ont t distribus aux paysans
qui ont cr prs de 30 000 exploitations communales et communauts comptant plus
de 3 millions de chefs de famille. Toutefois, la rforme a chou engendrer le bientre escompt, et les paysans qui en ont bnfici vivent aujourd'hui dans une extrme
pauvret. La dgradation du secteur rural s'est poursuivie jusqu'en 1992, date
laquelle a eu lieu une rorientation fondamentale du dveloppement rural. La rforme
agraire est reste en suspens et ses objectifs sociaux et conomiques n'ont jamais t
atteints. Malgr ces limites, l'exprience a t dterminante et a produit des effets qu'il
convient d'analyser pour dfinir des alternatives. Ni catastrophe, ni succs triomphal, la
rforme est un processus ouvert, mais imparfait; sa mise en uvre moyen terme ne
sera viable que si les accords nationaux et les programmes ncessaires pour conduire
la rforme son terme sont approuvs et appliqus sans dlai.
INTRODUCCIN

La reforma agraria mexicana ha sido un proceso complejo y prolongado. La reforma tuvo su


origen en una revolucin popular de gran envergadura, y se desarroll durante una guerra civil.
El Plan de Ayala, propuesto por Emiliano Zapata y adoptado en 1911, exiga la devolucin a los
pueblos de las tierras que haban sido concentradas en las haciendas. En 1912 algunos jefes
militares revolucionarios hicieron los primeros repartos de tierras. En 1915 las tres fuerzas
revolucionarias ms importantes, el constitucionalismo, el villismo y el zapatismo, promulgaron
las leyes agrarias. La atencin al pedido generalizado de tierras se convirti en condicin de la
pacificacin y del restablecimiento de un gobierno nacional hegemnico: la constitucin de
1917 incluy el reparto de tierras en su artculo 27. Desde entonces, y con sucesivas
adecuaciones hasta 1992, el reparto de tierras fue mandato constitucional y poltica del Estado
mexicano. Dicho reparto sigue siendo prerrogativa del Estado si se concibe la reforma agraria
como un concepto ms amplio que la mera distribucin de la propiedad.
Durante el largo perodo que se extiende de 1911 a 1992 se entregaron a los campesinos algo
ms de 100 millones de hectreas de tierras, equivalentes a la mitad del territorio de Mxico y a
cerca de las dos terceras partes de la propiedad rstica total del pas. Segn las Resoluciones
Presidenciales de dotacin de tierras, se establecieron unos 30 000 ejidos y comunidades que
incluyeron 3,1 millones de jefes de familia, aunque segn el ltimo Censo Agropecuario de
1991 se consideraron como ejidatarios y comuneros 3,5 millones de los individuos
encuestados. Afines del siglo XX, la propiedad social comprenda el 70 por ciento de los casi 5
millones de propietarios rsticos y la mayora de los productores agropecuarios de Mxico.
Las cifras agregadas reflejan la amplitud del prolongado reparto institucional de las tierras, pero
no hacen justicia al complejo papel de la reforma agraria a nivel de toda la nacin. La
estabilidad, gobernabilidad y desarrollo de Mxico en el siglo XX se sustentaron en dicha
reforma y permitieron la construccin de un pas predominantemente urbano, industrial y
dotado de un importante sector de servicios. Pero la reforma agraria no logr el bienestar
sostenido de la poblacin, y los individuos a los que lleg viven hoy en una pobreza extrema. El
desarrollo rural y agropecuario fue incapaz de responder eficaz y equitativamente a la
transformacin demogrfica y estructural del pas.
Esta contradiccin tiene muchas causas, y se explica en parte por las caractersticas del
proceso de redistribucin de tierras en Mxico.
Ahora bien, para la comprensin de la reforma agraria es preciso realizar un anlisis de la
demografa y de la diversidad poblacional, de los recursos naturales, de la organizacin o
dispersin de los productores, del modelo de desarrollo y sus relaciones con los mercados
globales, de las polticas pblicas, y de las corrientes y equilibrios polticos.
CARACTERSTICAS DEL PROCESO REFORMISTA
La reforma agraria se desarroll como un proceso de formacin de unos minifundios cuya
produccin era insuficiente para satisfacer plenamente las necesidades de las familias
campesinas. Los campesinos que luchaban por la obtencin de tierras pedan tierras de cultivo,
y queran conseguir la seguridad alimentaria y la autonoma mediante el consumo directo de
alimentos bsicos de produccin propia.
En el primer perodo de la reforma agraria, que se extiende de 1920 a 1934, las tierras
repartidas fueron un complemento del salario de los trabajadores rurales, un pegujal que deba
proporcionar una base alimentaria, una vivienda y otros bienes para mejorar los ingresos que
se obtuvieran de las haciendas y propiedades agroexportadoras, que eran el sector ms
dinmico de la economa mexicana. El reparto de las tierras se entendi entonces como un
acto de justicia que elevaba el bienestar de los campesinos; pero su importancia para el
desarrollo econmico nacional no se tom en consideracin.
La inercia de la poltica minifundista del primer perodo de la reforma persisti. Diversas normas
y ordenamientos establecieron las dimensiones de la superficie de la unidad de dotacin de
tierras: en 1922 la parcela individual para uso particular y disfrute familiar en los ejidos deba
medir entre 3 y 5 hectreas para las tierras de riego, o entre 4 y 6 hectreas para las tierras de

temporal. El Cdigo Agrario de 1934 fij estas dimensiones mnimas en 4 y 8 ha


respectivamente; la relacin de equivalencia era pues de 1:2. El Cdigo Agrario de 1942 elev
el mnimo a 5 ha de tierras de riego, y la reforma constitucional de 1946 lo llev a 10, sin que
hubiese ampliacin posterior. Sin embargo, estas medidas de dotacin mnimas, que parecen
estrechas, nunca se cumplieron. Hasta 1992, las Resoluciones Presidenciales reflejan la
clasificacin de las tierras en el momento en que fueron emitidas, y mencionan los siguientes
promedios por beneficiario: 0,6 ha de tierras de riego, 4,2 ha de tierras de temporal, 18,6 ha de
tierras de agostadero, 3,6 ha de tierras de monte, 0,4 ha de tierras desrticas y 7,1 ha de
tierras indefinidas por un total de 34,5 ha. Las parcelas individuales slo contenan las dos
primeras categoras - de riego y de temporal (tierras cultivables) -, mientras que las dems eran
para el disfrute comunitario. Un predio promedio de 5,4 ha tierras de temporal corresponda a
un minifundio, y su dimensin permaneci invariada.
La crisis mundial de 1929 termin con la aspiracin de Mxico de convertirse en un pas
agroexportador. La quiebra de las haciendas tradicionales remanentes, as como de algunas
empresas modernas recientes, replante el papel de la reforma agraria en la economa
nacional.
La expropiacin de las empresas petroleras extranjeras en 1938 encamin al pas hacia el
desarrollo industrial. Se asign al sector reformado del campo la funcin de abastecer de
alimentos suficientes y a precios bajos a la creciente poblacin urbana.
El autoconsumo, privilegiado durante la etapa pegujalera, tuvo un papel subordinado respecto
al objetivo de abastecer unos mercados controlados por el Estado. Un conjunto de empresas
pblicas o paraestatales se fue estableciendo para promover la participacin de los ejidos en
los mercados y en la autosuficiencia alimentaria. Las empresas constructoras de
infraestructuras de irrigacin, las empresas financieras, las empresas aseguradoras rurales, los
monopolios comerciales del Gobierno, las empresas pblicas de fertilizantes, maquinaria y
semillas, y una multitud de dependencias de servicios tejieron una red que diriga, financiaba,
distribua y comercializaba la produccin del sector reformado. El intervencionismo
gubernamental se volvi la fuerza ms poderosa de la economa rural mexicana. La produccin
de algodn - las exportaciones algodoneras fueron el sector agrcola ms dinmico y redituable
entre 1940 y 1970 - constituy una excepcin ya que generalmente qued bajo el control de
empresas privadas extranjeras.
EL PAPEL DE LA LEGISLACIN AGRARIA
La subordinacin al Gobierno del sector reformado tena un poderoso apoyo en la legislacin
agraria. Las tierras que se entregaban en usufructo permanecan como propiedad de la nacin
por concesin a una corporacin civil: el ejido o la comunidad. El ejido, entidad dotada de
personalidad jurdica, asamblea de socios y autoridades representativas, era tambin la
autoridad pblica encargada de vigilar el cumplimiento de la concesin. Las parcelas que se
entregaban para disfrute particular a los ejidatarios quedaban sujetas a condiciones restrictivas:
la tierra deba ser cultivada personalmente por el titular, no poda mantenerse ociosa, venderse,
alquilarse ni usarse como garanta; era inalienable pero poda ser heredada por un sucesor
escogido por el titular siempre que no hubiese sido fragmentada. El incumplimiento de estas
condiciones implicaba sanciones que anulaban sin compensacin los derechos de goce de la
parcela y la pertenencia al ejido.
El sujeto legal y social del reparto de las tierras era el ejido, una sociedad o corporacin civil
que poda trasmitir a sus integrantes unos derechos individuales precarios. Corresponda a la
asamblea ejidal tomar las decisiones fundamentales, pero dicha asamblea solo poda reunirse
luego de haber sido convocada por las dependencias agrarias del gobierno, y deba ser
validada por la presencia de funcionarios pblicos. Cuando ocurra una privacin de derechos
agrarios, corresponda a la autoridad agraria federal asignar tales derechos a otro solicitante de
tierras.
La subordinacin formal y jurdica del ejido al Presidente de la Repblica - fundamentada
constitucionalmente en una concesin de poderes extraordinarios en materia agraria - poda

ejercerse de manera limitada. En 1940 haba ms de 1,5 millones de ejidatarios, nmero que
exceda la capacidad de control y vigilancia de las autoridades. Se toler en algunos casos
importantes el arrendamiento, la aparcera y la venta de parcelas entre ejidatarios y sus
descendientes, as como la herencia fragmentada de parcelas ejidales, lo que agudiz el
fenmeno minifundista. Pero el vnculo de subordinacin legal del ejido permaneca, y se usaba
cuando era necesario o resultaba conveniente.
Otro elemento que fortaleci el intervencionismo y el dirigismo estatales en el sector reformado
fueron los prolongados trmites de ampliacin de las tierras para permitir que nuevas
generaciones de campesinos se incorporasen a las labores agrcolas. Estos trmites requeran
ms de diez aos desde la solicitud de dotacin hasta la correspondiente emisin de la
Resolucin Presidencial. La subordinacin jurdica y econmica del sector reformado al
gobierno federal, o ms precisamente al Presidente de la Repblica, siempre tuvo un signo
poltico.
Desde 1936, el poder ejecutivo organiz a los campesinos del sector reformado, primero en
una central nica, y despus en una central mayoritaria: la Confederacin Nacional Campesina
(CNC). La CNC era tambin la entidad agraria del partido del gobierno. La CNC se movilizaba
para respaldar las decisiones presidenciales; muchas de stas eran fundamentales para la
definicin de la poltica nacional, pero la CNC tambin apoyaba polticas facciosas e incluso
lleg a constituir una milicia armada para acotar otras corrientes polticas deseosas de recurrir
a la fuerza. La incorporacin del sector reformado al poder presidencial implicaba una sumisin
a ste, pero a cambio aqul reciba concesiones. Antes que nada dicha sumisin daba acceso
a la tierra, pero tambin abra una va a la participacin poltica y al ejercicio de la ciudadana
en el marco del partido de gobierno. Los cuadros militantes de la CNC ocupaban posiciones de
presidentes municipales, legisladores locales y federales y gobernadores de los estados de la
federacin, e influan en el proceso de seleccin del sucesor del presidente de turno. Los
cuadros dirigentes de la CNC, que no siempre eran de origen campesino, establecan con la
base relaciones de obligacin y fortalecan un vnculo de dependencia clientelista. En estas
relaciones, las concesiones o privilegios encubran los derechos.
El ejido, sociedad usufructuaria de la tierra, adquiri nuevas dimensiones como instancia
poltica, demandante de servicios pblicos, conjunto social y entidad organizadora del
desarrollo rural y de la identidad comunitaria. Adems de cumplir con sus funciones iniciales de
reparticin de las tierras, el ejido arraig como institucin slida de la organizacin rural
mexicana, presentando aspectos democrticos y residuos de una ideologa igualitaria o
solidaria. Empero, en muchos casos que no lo invalidan, el ejido no tuvo esta orientacin
positiva y qued sometido a los intereses particulares.
LA MARGINALIZACIN PROGRESIVA DEL SECTOR REFORMADO
De resultas del crecimiento explosivo de la poblacin mexicana durante el siglo XX, adems de
otros factores estructurales, el sector rural reformado qued relegado a una posicin cada vez
ms marginal. La poblacin rural equivala en 1960 a la mitad de la poblacin del pas; poco
ms del 50 por ciento de la poblacin encontraba ocupacin en las labores agropecuarias. Esta
proporcin descendi al 25 por ciento en el ao 2000. En ese ao, ms de la mitad de la
poblacin nacional viva en ciudades de ms de 100 000 habitantes, y el 75 por ciento de la
poblacin estaba empleado en los sectores secundario y terciario de la economa. La
urbanizacin de la poblacin estaba avanzada y era irreversible, pero quedaba una importante
minora campesina en condiciones de pobreza extrema, rezago y frustracin. El progreso toc
marginalmente el campo pero no arraig en l.
Entre 1940 y 1965 el crecimiento de la produccin agropecuaria super al crecimiento de la
poblacin nacional debido principalmente a la incorporacin al cultivo y al uso agropecuario de
las tierras que haban sido repartidas. El riego, el crdito, la mecanizacin, el uso de insumos
agroqumicos, y en especial los precios administrados y la compra de las cosechas por el
Gobierno - elementos en los que se hizo patente la diligencia del Estado -, pesaron menos que
el esfuerzo de los campesinos por extender los cultivos hasta las fronteras de las tierras
reformadas. En este perodo fue fundamental el autoconsumo de las familias campesinas de

alimentos producidos con un alto coeficiente de mano de obra y escasos insumos comerciales.
La produccin de autoconsumo aportaba no slo seguridad alimentaria sino tambin autonoma
para reproducir las condiciones de existencia tradicionales. Importante era el ingreso monetario
obtenido sobre todo por la venta de la fuerza de trabajo; pero la proporcin de los alimentos
comprados con ese ingreso era relativamente pequea y menor de la que se obtena con el
autoconsumo: la reforma agraria minifundista y pegujalera haba cumplido aparentemente su
propsito.
Las tierras aptas para el cultivo fueron escaseando y cada vez daban rendimientos ms bajos;
ello se deba a la falta de humedad, al excesivo nmero de tierras en pendiente, a la
vulnerabilidad a las plagas, y a riesgos relacionados con la incorporacin de tierras marginales.
En el presupuesto de los productores campesinos, la proporcin de los alimentos de
autoconsumo descendi respecto al gasto monetario. Se integraron a la lista de consumos
fertilizantes e insecticidas que compensaban la prdida de fertilidad de las tierras;
herramientas, gastos en concepto de transportes, medicinas y otros bienes y servicios que se
adquiran en el mercado.
El sector de la produccin rural, administrado y financiado por el Estado, ocupaba un lugar
estratgico, pero era pequeo y tena pocas posibilidades financieras y tcnicas de expansin,
y no consegua abarcar a la gran masa campesina del sector reformado. Los costos crecientes
de las obras, subsidios e incluso privilegios no podan ampliarse de manera significativa. El
financiamiento pblico slo benefici al 15 por ciento de los productores sociales con unos
crditos de avo que apenas cubran parte del costo del ciclo agrcola anual. El sector de la
propiedad privada, que especulaba en el sector rural con cultivos exportables como el algodn
o la ganadera, obtena rentas extraordinarias de los subsidios pblicos pero no inverta en
capital fijo. Los propietarios privados de la tierra alegaban la falta de seguridad para invertir en
una situacin de reparto agrario permanente y de conflictos crecientes por la tierra.
La rentabilidad de la produccin agropecuaria haba descendido en todo el mundo; durante el
siglo XX los precios constantes de los alimentos disminuyeron un 50 por ciento. Las nuevas
tecnologas asociadas a la revolucin verde ofrecan milagrosos incrementos en los
rendimientos a cambio de inversiones muy altas. Slo los pases ms ricos pudieron cubrir
esos costos mediante subsidios enormes que distorsionaron los mercados globales. Entre 1960
y 2000 los precios reales de los alimentos descendieron un 40 por ciento, y la disponibilidad de
alimentos per cpita creci casi un 20 por ciento. Quedaba por consiguiente probado que la
profeca maltusiana del crecimiento aritmtico de la produccin de alimentos respecto a la
expansin geomtrica de la poblacin era infundada.
A partir de 1970, la desigualdad del sector reformado era evidente. Dependiendo de la poca,
de la localizacin geogrfica y de la correlacin de las fuerzas polticas, los ejidos fueron
dotados tierras de extensiones y calidades diversas. Adems de la desigualdad fsica, en los
ejidos haba situaciones de iniquidad como consecuencia de herencias, matrimonios y compras
de parcelas ilegales pero toleradas.
El igualitarismo propugnado por las leyes no pudo mantenerse en el tiempo. Segn la
certificacin posterior a la reforma de 1992 del 70 por ciento de los derechos ejidales, el 50,1
por ciento de los ejidatarios posea parcelas de un promedio de 2,8 ha y controlaba apenas el
14,7 por ciento de la superficie parcelada total; el 1,2 por ciento de los ejidatarios posea un
promedio de 124 ha de tierras parceladas y ms tierras que la mitad de los ejidatarios que
posea las parcelas ms pequeas; y las tres cuartas partes de los ejidatarios posean parcelas
de superficie inferior a la mitad del promedio nacional. Entre los propietarios privados la
desigualdad era todava mayor que en el sector de la propiedad social. Estos resultados
negativos se moderaran si se tomara en cuenta la calidad de la tierra, pero persistira aun una
grave desigualdad.
La desigualdad se agudiz debido a la fragmentacin de las parcelas ejidales. En promedio a
nivel de la nacin, cada ejidatario divida su parcela en dos parcelas distintas, a veces distantes
entre s. El 50 por ciento de los ejidatarios posea una sola parcela; el 25 por ciento, dos; el
12,8 por ciento, 5,3; y el 12 por ciento, tres. La fragmentacin de las parcelas en el sector de la

propiedad social era la causa de que un gran nmero de parcelas se consideraran


tcnicamente como minifundios.
El envejecimiento de los agricultores del sector de la propiedad social agrav las situaciones
que resultaban de la desigualdad y fragmentacin de los predios. La mitad de los ejidatarios
certificados tena ms de cincuenta aos de edad, y la cuarta parte del total ms de 65. La
carencia de un sistema de seguridad social y de pensiones para los trabajadores del campo
converta la parcela en el nico patrimonio para enfrentar las necesidades de la vejez; por
consiguiente, el manejo de ese patrimonio ha sido fundamentalmente conservador. La herencia
o sucesin se recibe en Mxico en torno a los 50 aos, que es la edad umbral en que inicia el
manejo conservador del patrimonio.
Tradicionalmente, en el campo convivan dos generaciones. El aumento de la esperanza
promedio de vida introdujo una tercera generacin, que ha competido con la de sus padres por
la herencia de la generacin mayor. La coexistencia de estas generaciones tambin ha
afectado a la estructura de la unidad de produccin y consumo campesina y a los mtodos de
trabajo y de transmisin del conocimiento.
Las escasas dimensiones de los predios cultivables por unidad familiar, su fragmentacin, la
insuficiente calidad de la tierra y el alto riesgo econmico de las actividades agrcolas han
conducido a la actual administracin a considerar que de los 4 millones de explotaciones
agropecuarias del pas slo un milln pueden ser viables como empresas comerciales. De
estas, 700 000 necesitan un apoyo considerable y prolongado para convertirse en empresas
comerciales, y 3 millones deberan ser objeto de atencin social debido a que no consiguen
consolidarse como empresas agropecuarias. Estos factores han erosionado el funcionamiento
del sector primario y del sector reformado a partir de la dcada de 1960. Entre 1964 y 1970, el
Gobierno realiz un esfuerzo postrero para completar el reparto de las tierras del sector agrario.
Sin embargo, el carcter autoritario de las polticas, la burocracia y la falta de alternativas para
la poblacin rural impidieron que los campesinos y otras fuerzas sociales adoptasen los planes
propuestos. El movimiento estudiantil de 1968, que confront al Gobierno con las clases
urbanas medias emergentes, oblig a convocar al sector social campesino para garantizar la
paz y la sucesin presidencial. A cambio, se ofreci al sector agrario la continuacin del reparto
de las tierras, a pesar de que comenzaba a ser manifiesto que la poltica de redistribucin de
tierras haba sido ineficaz para alcanzar la justicia y el bienestar, y que, por el contrario, haba
agudizado los conflictos polticos agrarios, la incertidumbre y la precariedad.
Las repetidas crisis econmicas nacionales hicieron que disminuyese el intervencionismo
pblico y que los inversionistas privados se retirasen del sector primario. El campo mexicano se
descapitaliz y la pobreza extrema se concentr en l. Desde 1965 el crecimiento del producto
agropecuario fue en promedio inferior al aumento de la poblacin nacional y, en algunos aos,
fue incluso inferior al aumento de la poblacin rural. A pesar de los cambios en la estructura de
la produccin agraria, el suministro nacional de alimentos registr un dficit. Desde 1970, en
promedio cerca de la tercera parte del consumo aparente de granos bsicos se ha cubierto con
importaciones. La importancia relativa de las exportaciones agropecuarias en la balanza
comercial ha disminuido. Afines del siglo XX un poco ms de la quinta parte de la fuerza de
trabajo nacional dedicada a la produccin agropecuaria aportaba apenas un 5 por ciento del
producto interno bruto: esta cifra refleja la pobreza de los trabajadores del campo, la aguda
desigualdad existente en el sector rural, y la situacin marginal del sector rural en la economa
y la poltica nacionales. El 57 por ciento de la poblacin rural vive hoy en condiciones de
pobreza extrema, que es la forma de pobreza que pone en riesgo la salud y las capacidades de
desarrollo del individuo. Las tres cuartas partes de las personas ms pobres viven en
localidades agrarias de menos de 15 000 habitantes.
LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1992
El deterioro progresivo pero acelerado del sector rural se prolong hasta 1992, cuando fue
posible alcanzar un consenso suficiente, aunque distante de la unanimidad, para reorientar y
dar dinamismo al desarrollo rural, y combatir la pobreza, el atraso y la marginacin. La primera
etapa ese proyecto de reorientacin de largo alcance fue la reforma del artculo 27

Constitucional en materia agraria, as como las leyes reglamentarias derivadas. La nueva


versin del artculo se promulg el 6 de enero de 1992, y unos meses ms tarde se promulg la
Ley Agraria y la Ley Forestal. Sin embargo, la crisis poltica de 1994 y la crisis econmica de
1995 retrasaron o suspendieron la aplicacin de los programas compensatorios y, lo que era
ms importante, de una reforma institucional que no slo era complemento sino condicin de la
reforma integral de gran alcance. La reforma qued inconclusa; sus metas sociales y
econmicas no se alcanzaron. Pese a estas limitaciones, la reforma produjo efectos positivos
que conviene analizar.
La reforma constitucional de 1992 parta de un principio, enunciado en la Exposicin de Motivos
del Poder Ejecutivo, que recibi poca atencin: a saber, que la iniciativa y la libertad para
promover el desarrollo rural pasaban a manos de los productores rurales y sus organizaciones.
La reforma inverta el enfoque previo que otorgaba al Estado y al Gobierno la facultad de
planear y dirigir la produccin en las zonas rurales. El Presidente de la Repblica perda las
facultades extraordinarias relativas al reparto de la tierra como proceso administrativo, las
cuales le haban permitido intervenir directamente en las decisiones internas de los ejidos. La
nacin dejaba de ser propietaria jurdica de las tierras sociales, y la propiedad de stas pasaba
a los ejidos. Los ejidos, en su calidad de sociedades propietarias de las tierras, no quedaban
subordinados a las autoridades gubernamentales. La asamblea ejidal, autoridad suprema de
unos ejidos reformados, gozaba de autonoma y era independiente respecto a cualquier
intervencin gubernamental. El valor de la tierra como capital se transfera del Estado a los
ncleos ejidales para su uso y disfrute, incluida la comercializacin. La justicia agraria se
trasladaba a los tribunales agrarios ordinarios, y el poder ejecutivo perda sus facultades
jurisdiccionales. Se rompa as el vnculo tutelar entre el Estado y los campesinos; y los
productores rurales, dotados de un capital territorial, fueron libres de manejar su propio
desarrollo.
La otra vertiente del principio toral fue la de la justicia, porque corresponda al Estado y a sus
instituciones no solo vigilar el cumplimiento de la ley sino crear las condiciones y dar el estmulo
para que la libertad de los productores pudiera ejercerse plenamente. Para enfrentar los
problemas de la pobreza, desigualdad y atraso de la mayora de los productores minifundistas,
la reforma propona impulsar unos programas compensatorios orientados a la igualdad de
oportunidades en el sector rural. Se cre la Procuradura Agraria, una institucin pblica dotada
de autonoma tcnica para asistir, representar y arbitrar la solucin de los problemas agrarios, y
se otorg prioridad a los sujetos de la propiedad social al recibir sus servicios.
El reparto agrario, entendido como una obligacin del Estado, haba cumplido su propsito
despus de 75 aos. El ejido, sociedad de propietarios de tierras, permaneci como sujeto
jurdico de la propiedad social. A travs de la decisin mayoritaria de sus socios, reunidos en
asamblea con facultades especiales, el ejido poda vender la tierra de uso comn, arrendarla,
aportarla como capital a una sociedad mercantil, usarla como garanta hipotecaria, o decidir su
explotacin colectiva. El ejido poda incluso disolverse o adoptar la forma de una comunidad
agraria con objeto de conseguir una mayor proteccin. La asamblea tambin poda autorizar a
sus socios particulares a enajenar las parcelas de uso individual a personas no miembros del
ejido. La cesin onerosa o gratuita de los derechos ejidales entre los socios ejidatarios, sus
sucesores o avecindados no requera autorizacin de la asamblea; bastaba solo que sta fuese
notificada del acto. La asamblea no poda imponer condiciones restrictivas a las parcelas
ejidales ni incautarlas por ociosidad de aprovechamiento.
El ejido mantuvo su estructura histrica y su importancia como sujeto de la propiedad social,
pero se normaron las relaciones entre sus socios, a quienes se concedieron derechos
explcitos sobre sus parcelas y sobre su participacin en la tenencia de las tierras comunes. La
tierra ejidal no se poda privatizar, aunque se poda llegar a la privatizacin de las parcelas
individuales despus de un procedimiento cuidadoso.
La reforma favoreci la circulacin de la tenencia de la tierra y la formacin de un mercado de
tierras, pero mantuvo la propiedad social con salvaguardas especiales para evitar despojos y
concentracin. Se prohibi el latifundio, y las tierras excedentes deban ser enajenadas por el
propietario o la autoridad. Los lmites mximos de la propiedad particular individual,

establecidos en 1946, se mantuvieron; pero a diferencia de lo estipulado por la legislacin


anterior, se pudieron crear, con propsitos agropecuarios, sociedades mercantiles dotadas de
tierras de una extensin 25 veces superior a las tierras de propiedad particular individual.
LOS EFECTOS DE LA REFORMA: ELEMENTOS PARA UNA AGENDA DE TRABAJO
Desde 1992, el crecimiento de la produccin agropecuaria ha sido equivalente al crecimiento
de la poblacin, que ha descendido al 1,5 por ciento anual. El ndice de crecimiento de la
produccin ha sido insuficiente para frenar el deterioro del sector agropecuario y acabar con la
pobreza. Las exportaciones agropecuarias han crecido aceleradamente aprovechando las
ventajas proporcionadas por el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte. La produccin
nacional de cereales y plantas oleaginosas no ha descendido aunque su estructura se ha
modificado a causa del abandono de los cultivos no competitivos.
El capital privado externo o de otros sectores no se ha invertido en gran escala en la
produccin agropecuaria debido a la falta de incentivos, y los porcentajes de ganancia no han
resultado atractivos. La privatizacin abusiva y el restablecimiento de los latifundios por las
grandes empresas no han tenido lugar. Se crearon unas diez empresas agropecuarias
mercantiles, que no prosperaron; dos de ellas se asociaron a distintas formas de propiedad. La
privatizacin de las tierras ejidales ha sido inferior al 1 por ciento de las tierras de propiedad
social. Las tierras privatizadas se han incorporado casi siempre al sector urbano en desarrollo,
del cual los ejidos han obtenido enormes plusvalas.
La transmisin de los derechos ejidales, no siempre registrada a pesar de su carcter legal,
parece haber aumentado ligeramente. En una situacin de mayor seguridad, ha habido seales
de un modesto proceso de capitalizacin que los propietarios rurales sociales o privados han
llevado a cabo con sus propios ahorros.
Aparentemente, el mercado de tierras no ha conocido progresos [23]. Para que ese mercado
tuviese auge habra sido necesario poner un trmino a los ttulos y registros de propiedad no
fiables. Desde 1993, el Programa de Certificacin de Derechos Ejidales (PROCEDE) ha
expedido a los ejidos y a cada uno de los parceleros unos certificados que son conformes a los
requisitos de calidad jurdica y cartogrfica. Hasta el ao 2000, el Programa haba logrado la
certificacin de casi el 80 por ciento de los ejidos del pas, pero a nivel regional los progresos
seguan siendo desiguales.
El Registro Agrario Nacional, otra institucin creada por la reforma, ha conseguido apoyar con
firmeza el mercado de tierras. Sin embargo, los registros pblicos estatales de la propiedad
rstica privada han sido menos eficaces que los registros de la propiedad social federal, y no
han podido dar fiabilidad a sus escrituras. La falta de financiamiento ha sido uno de los
problemas que ha entorpecido la formacin de un mercado de tierras. El sistema financiero
bancario privado no ha operado en el campo, y el sistema financiero bancario pblico ha sido
desmantelado con objeto de su ulterior reorganizacin. El financiamiento, una de las
condiciones de una reforma rural de gran alcance, ha estado ausente del proceso reformista.
Por otra parte, no se han creado mecanismos que brinden seguridad e ingreso a unos
campesinos de avanzada edad que se aferran a su propiedad para enfrentar la vejez. El
traspaso de las tierras de una generacin a la siguiente, condicin para acelerar los cambios
tcnicos y consolidar la organizacin de los productores, as como para atraer al campo a una
proporcin de jvenes emprendedores, no ha contado con el apoyo pblico que la habra hecho
posible. Mxico ha carecido de un sistema de seguridad social que asegure a los campesinos
una jubilacin digna. Los jvenes han seguido abandonando el campo; y las remesas de dinero
de los jvenes a las personas que han permanecido en el campo se han convertido en un
factor muy importante de los ingresos rurales. En cifras absolutas, en las ltimas dos dcadas
la poblacin rural y la poblacin ocupada en actividades primarias se han prcticamente
estancado, y su nmero probablemente descender en los prximos decenios.
La reforma agraria mexicana ha tenido, desde sus orgenes, un sesgo machista: solo los
hombres eran sujetos de dotacin agraria, y solo sus viudas podan ser titulares de tierras.

Pese a esta restriccin jurdica, las mujeres constituan, por herencia y por otros mecanismos,
casi la quinta parte del total de los ejidatarios titulares en la dcada de 1990. La reforma de
1992 no estableci distincin de gnero en materia de propiedad agraria. El creciente proceso
de feminizacin de la agricultura minifundista (los varones encontraban empleo como peones u
obreros fuera del predio familiar) ha incrementado la proporcin de mujeres dotadas de
derechos agrarios, en la medida en que las leyes ya no impedan o penalizaban dicho proceso.
Ha comenzado quiz una etapa en que la mujer predomina en la propiedad y en la explotacin
de los minifundios, y en que la obtencin de un complemento a los ingresos familiares
constituir, en el siglo XXI, un nuevo pegujal.
En 1994, como medida complementaria a la reforma constitucional, se cre el Programa de
Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO), un programa de pagos directos a los productores de
granos bsicos en base a la superficie cultivada. Este programa de compensacin de
desventajas estructurales brind por primera vez un apoyo a los minifundistas que no haban
podido tener acceso a los mercados porque consuman ntegramente su propia produccin. El
nmero de minifundios que se han beneficiado con el programa ha sido estimado en 2,5
millones. PROCAMPO invirti los sistemas anteriores que subvencionaban los precios de los
productos comercializados, y beneficiaban nicamente a los productores comerciales ms
grandes.
En 1997 se cre el Programa de Educacin, Salud y Alimentacin (PROGRESA), un programa
de transferencias directas en beneficio de las familias rurales pobres que alcanza a 2,5 millones
de familias, la mayora de ellas de campesinos minifundistas. Gracias a estos apoyos directos,
los campesinos y dems personas pobres del campo han podido hacer frente, sufriendo
prdidas menores que otros sectores, a los devastadores efectos de la crisis econmica de
1995.
Sin embargo, los objetivos de los dos programas mencionados eran mucho ms amplios,
porque intentaban crear una base de justicia para los habitantes del campo mediante la
progresividad de los subsidios pblicos a la produccin. Anteriormente, la desigual distribucin
de los subsidios haba sido causa de injusticia.
Desde 1995, la crisis econmica, los recortes presupuestarios y la inflacin han afectado a los
sistemas de apoyo universales directos. Estos apoyos no lograron sustituir ntegramente a los
subsidios de precios extraordinarios de los productos comercializados exigidos por los grupos
econmicos ms poderosos y polticamente influyentes. Los subsidios extraordinarios se
siguieron otorgando en nmero similar o superior al de los apoyos directos. El sistema de
apoyos y subsidios pblicos al sector rural, la otra faz de la reforma constitucional, qued a
medio camino entre la inercia y la reforma.
En la misma situacin qued la reforma institucional. La reforma constitucional cre
instituciones como los Tribunales Agrarios, la Procuradura Agraria y el Registro Agrario
Nacional, pero al igual que en la mayora de las instituciones de promocin y fomento, las
inercias persistieron. El sistema de financiamiento pblico rural, que tcnicamente estaba en
quiebra, fue desmantelado para ser reorganizado posteriormente; este proceso an no ha
culminado. El aparato institucional y su burocracia no han seguido el ritmo de las nuevas
normas legales ni se han adaptado al espritu de la reforma. Persiste un centralismo de
carcter autoritario y paternalista.
CONCLUSIN
An no es posible hacer un balance de una reforma muy reciente, afectada por una crisis
econmica profunda y por la alternancia poltica del Gobierno. La reforma presenta signos
alentadores pero no est exenta de incertidumbre y seales de alarma. Los conflictos agrarios
han sido menos frecuentes e intensos, aunque persisten focos aislados de riesgo en regiones
indgenas, donde los conflictos se utilizan como instrumento para la satisfaccin de otras
demandas. Aparentemente se ha detenido el deterioro econmico del sector agropecuario,
aunque su crecimiento ha sido modesto e insuficiente para compensar los atrasos acumulados.
Los ingresos y el nivel de vida de la mayor parte de los sectores ms pobres del campo no han

disminuido, aunque las aspiraciones y las expectativas creadas por las reformas distan de
haberse realizado.
Hay desaliento, confusin e incertidumbre entre los productores rurales; y pese a la
movilizacin reciente de las organizaciones rurales, las instituciones pblicas se han mostrado
indiferentes o ineficaces al atender sus peticiones.
En la opinin y en los debates sobre cuestiones nacionales, el campo no ha tenido prioridad;
los partidos polticos no han formulado propuestas claras y alternativas posibles, y la opinin
slo ha reaccionado ante desastres o enfrentamientos. El debate legislativo sobre el campo ha
sido escaso, y ha omitido considerar el problema central: que sin un autntico desarrollo rural
sostenible que combata la pobreza y el atraso no podr haber en Mxico un progreso
econmico y democrtico. Las soluciones de mediano plazo slo sern posibles si se logran de
inmediato los acuerdos nacionales y se inician los programas que ponganfin a una reforma
inconclusa y quiz imperfecta.
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FAO/18610/G. Bizzarri

http://www.fao.org/docrep/006/j0415t/j0415t09.htm
3/21/2007