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LA AGENDA DE POLICA EN EDUCACIN SUPERIOR EN EL GOBIERNO DE PIERA.

ANTECEDENTES
A diferencia de los gobiernos que lo antecedieron, durante el gobierno del Presidente Piera
(2010-2014), la educacin se empin como uno de los temas ms importantes de percepcin de
problemas en la opinin pblica. En efecto, durante dicho perodo, en promedio, sobre un 44% de la
poblacin mencion a la educacin como una materia prioritaria de poltica pblica (Encuesta CEP
1990-2013, Percepcin de Problemas), muy por sobre los promedios registrados en las anteriores
administraciones y superando tambin su importancia relativa en comparacin con otros temas que
histricamente registraban mayor presencia en la opinin pblica, como la salud o la pobreza, por
ejemplo.
Fue tambin durante la gestin de Piera donde se registraron las movilizaciones estudiantiles
ms significativas desde la recuperacin de la democracia en Chile (Oyarzn, 2012), no slo por la
cantidad de personas movilizadas (Mayol & Azocar, 2011), percepcin pblica de su legitimidad (CERC,
2011) y descontento generalizado (ADIMARK, 2011), sino que tambin por lo su enorme influencia en
la agenda de polticas pblicas en educacin superior.
A nuestro juicio, este ltimo aspecto merece atencin y discusin desde el punto de vista de lo
que habitualmente se conoce como la formacin de la agenda institucional o de gobierno (Birkland,
2005), ms all del debate y diferencias polticas legtimas sobre la gestin de gobierno en el campo de
la educacin superior propiamente tal.

OBJETIVO DE ESTUDIO
El objetivo del estudio que presentamos aqu brevemente fue realizar un levantamiento de la
agenda y prioridades en educacin superior del gobierno de Piera (2010-2014), describiendo su
permanencia y consistencia en el perodo, y discutiendo algunas de sus implicancias.
Al respecto, las ciencias polticas ofrecen amplia literatura sobre la formacin de polticas
pblicas y de la agenda de polticas, discutiendo la manera como la autoridad es capaz, o no, de

identificar y priorizar correctamente determinados problemas de poltica, y enfrentarlos mediante


iniciativas que encuentran legitimidad, factibilidad, apoyos polticos suficientes (Hall, 1970).
En Chile, existen diversos estudios sobre polticas en educacin superior, varios de los cuales
abordan las agendas y prioridades polticas de los gobiernos. Recientemente, por ejemplo, Espinoza y
Gonzlez (2012) contrastaron los contenidos del programa de gobierno de Piera en educacin
superior con evidencias de iniciativas de polticas y logros obtenidos, y Brunner (2013) ofreci un
panorama organizado de los escenarios posibles de orientacin de polticas en el sector, sugiriendo
posibles direcciones sobre la base de la situacin actual y tendencias del proceso de adopcin de
polticas.
El trabajo que aqu presentamos se refiere ms bien al discurso de las prioridades de polticas
en educacin superior entre 2010 y 2013, describiendo la agenda de gobierno central (la declarada por
el Presidente y su Ministro de Educacin), y detallando los temas de agenda incluidos y su permanencia
en el tiempo. Para lo anterior, se utiliz el marco metodolgico del Policy Agenda Proyect
(Baumgartner y Jones, 2009), que propone levantar anuncios contenidos en el discurso poltico de la
autoridad sobre la base de determinados cdigos y organizacin temtica. En este estudio se
incluyeron todas las menciones sobre temas e iniciativas de poltica relacionadas a la educacin
superior (601 del codebook 2013), sin embargo, las categoras ms especficas y su categorizacin
fueron objeto de elaboracin propia.

AGENDA DE POLTICAS
Si las polticas pueden ser definidas como aquellos cursos de accin y flujos de informacin de
la autoridad referidos a un objetivo o problema pblico (Lahera, 2002), pues bien, la agenda de
polticas sera el conjunto de prioridades de la autoridad al momento de enfrentar determinados
objetivos y problemas de inters pblico. Para Kingdon (2002) la agenda es una lista de problemas o
temas que las autoridades y personas fuera del gobierno, pero vinculadas a este, prestan atencin seria
en un momento determinado. Se puede llamar propiamente formacin de la agenda al proceso
mediante el cual las demandas de varios grupos de la poblacin se transforman en asuntos que
compiten por alcanzar la atencin seria de las autoridades pblicas (Kingdon, 2002).

La agenda de poltica, puede tener diferentes grados de formalizacin, incluyendo elementos


explcitos e implcitos. Puede ser fijada con relativa claridad o mantener altos niveles de ambigedad.
Puede ser pblica o reservada. Tambin pueden coexistir distintas agendas, unas ms amplias y otras
ms especficas, algunas bien articuladas entre si y otras no tanto (Zapata, 2013).
Pueden distinguirse distintos tipos de agenda. Se habla habitualmente de agenda pblica (o
agenda universe), como aquella ms general que contiene las prioridades de la opinin pblica -o los
medios de comunicacin y dems actores con voz en la arena poltica-, y de la agenda de decisiones,
como aquella mucho ms acotada que incluye las iniciativas especficas respecto de las cuales se
adoptan acuerdos e implementan acciones concretas. En este trabajo nos enfocaremos a la agenda
institucional o de gobierno (Birkland, 2005), como aquella administrada explcita o implcitamente por
la autoridad poltica de gobierno, en este caso, en lo relativo al sector de educacin superior.
La literatura sobre agenda institucional o de gobierno presta especial atencin a los factores y
dinmicas que hace que ciertos temas sean procesados o no- por la autoridad, a lo que se denomina
formacin o definicin de agenda (agenda setting). En su versin ms elemental, la incorporacin de
temas en la agenda depende fundamentalmente de que exista suficiente legitimidad, factibilidad y
apoyo poltico (Hall, 1970). Ciertamente, factores tales como la magnitud de los problemas y cantidad
de personas afectadas, as como el impacto (crisis, escndalos), o las presiones de los grupos de
inters, presencia en medios de comunicacin y otros, son muy relevantes a la hora de determinar los
temas que se incorporan a la agenda de gobierno. Sin embargo, la definicin de agenda es siempre una
seleccin sobre varias alternativas. Lo propio de la poltica es decidir, en espacios que operan bajo
fuertes restricciones no solo polticas, sino que prcticas, de tiempo y recursos limitados.
En la literatura sobre agenda, dos autores sugieren perspectivas que pueden ser contrastadas
desde el punto de vista de aquellos aspectos que adquieren ms importancia en el proceso de
formacin de agenda. Thomas Birkland (1997) argumenta que los grupos que describen un problema
exitosamente y que logran tambin justificar una solucin razonable, prevalecern en el debate de
polticas, al mismo tiempo que estarn luchando contra otros grupos que estarn presionando por
sacar ese tema de la agenda. La clave del proceso de formacin de agenda, est en concitar los apoyos
necesarios, luchar y ganar espacios en contextos de mltiples eventos que compiten por espacio y
prioridad. John Kingdon (2002) sugiere, en cambio, mayor atencin a los procesos de consenso que se

desarrollan en los flujos de poltica, donde el acento en la negociacin parece ser muchas veces tanto o
ms importante que la persuasin. El complejo proceso en el que participan problemas, soluciones y
contexto poltico, requiere de capacidades de cooperacin y consenso entre actores en ciertos
momentos polticos claves de debate y discusin (policy window). Mientras Birkland presta ms
atencin a las oportunidades de cambio en las polticas y las condiciones necesarias para que
determinadas crisis y eventos capturen la atencin de las autoridades y se encausen esfuerzos de
poltica con un sentido claro y efectivo en las circunstancias propias del asunto (focusing events),
Kingdon destaca ms el permanente proceso de intercambio entre actores y las reglas del juego de la
poltica para alcanzar acuerdos y lograr avanzar en determinadas alternativas de decisin. En suma,
aparecen aqu dos factores muy propios del proceso de formacin o formulacin de polticas, cuales
son la historia (o evolucin de las circunstancias) y la institucionalidad poltica (o instituciones de base),
que Stein y Tomassi (2006) sugieren que son claves en cuando variables independientes que impactan
significativamente en las polticas y la calidad de sus resultados.
En cualquiera sea el caso, que la agenda de polticas est vinculada a una historia de eventos
conflictivos y crisis entre grupos en competencia, o que sea el resultado de una institucionalidad en la
que se plasman oportunidades de cooperacin y consenso, la agenda procede como un embudo,
seleccionando unos pocos asuntos de entre numerosos problemas y demandas. A continuacin, se
propone una descripcin de la agenda institucional y de gobierno de Piera, y los temas (anuncios e
iniciativas) que han sido identificados como prioridades durante su periodo de gobierno.

SNTESIS DE RESULTADOS
Aunque en materia de educacin superior, durante el gobierno de Piera es posible apreciar
ms de una agenda formal declarada de polticas (ver, por ejemplo, la agenda 7+1 de la DIVESUP), en
este estudio se procedi a levantar las prioridades declaradas fundamentalmente por las ms dos ms
altas autoridades de gobierno (Presidente y Secretario de Estado). Se consideraron como antecedentes
para levantar la agenda, la siguiente documentacin que da cuenta de instancias formales y pblicas
de voz poltica.

Tabla 1: Fuentes de discurso sobre agenda en educacin superior.


Programa de Gobierno Sebastin Piera Echeique.
21 de mayo, Informe al Congreso pleno por el Presidente de la Repblica Sebastin Piera Echeique.

2010

21 de noviembre, Cadena nacional gran reforma educacional por el Presidente de la Repblica Sebastin Piera
Echeique.
27 de diciembre, Cuenta pblica del primer ao de Gobierno por el Presidente de la Repblica Sebastin Piera
Echeique.
Cuenta pblica Ministerio de Educacin (MINEDUC).
21 de mayo, Informe al Congreso pleno por el Presidente de la Repblica Sebastin Piera Echeique.
05 de julio, Cadena nacional gran acuerdo nacional por la educacin por el Presidente de la Repblica Sebastin
Piera Echeique.

2011

01 de agosto, Propuesta de Polticas y propuestas de accin para el desarrollo de la educacin Chilena: 21


medidas para alcanzar un pacto en Educacin Superior.
17 de agosto, Propuesta de medidas del Gobierno en Educacin.
Cuenta pblica Ministerio de Educacin (MINEDUC).
Gestin de cumplimiento a Marzo 2012 en Educacin, Gobierno de Chile.
21 de mayo, Informe al Congreso pleno por el Presidente de la Repblica Sebastin Piera Echeique.

2012

Cuenta pblica Ministerio de Educacin (MINEDUC).


04 de junio, Propuesta de proyecto de financiamiento en educacin Superior.
04 de septiembre, Cadena nacional reforma tributaria por el Presidente de la Repblica Sebastin Piera
Echeique.
Gestin de Cumplimiento MINEDUC

2013

21 de mayo, Informe al Congreso pleno por el Presidente de la Repblica Sebastin Piera Echeique.
Cuenta Pblica MINEDUC

De las fuentes consideradas, se identificaron un total de 92 anuncios sobre iniciativas de polticas


en educacin superior, mensajes directos de la autoridad relativos a prioridades de gobierno asociadas
a determinados problemas y eventuales soluciones o cursos de accin poltica. Luego, cada uno de los
anuncios, fue tipificado en 7 grandes temas de relevancia, a saber:

Ayudas estudiantiles: Iniciativas respecto de becas y crditos. Nuevas condiciones, recursos o


mecanismos de financiamiento a la demanda (estudiantes) sea en pregrado (tcnico y
profesional) o postgrado.

Calidad en educacin superior: iniciativas relativas al control, fomento y aseguramiento de la


calidad de la educacin superior, as como solucin a problemas de mala gestin del sistema de
aseguramiento de la calidad.

Formacin inicial docente: polticas destinadas a fortalecer a las entidades formadoras de


profesores y/o a generar incentivos para estudiar pedagoga y promover el desempeo
profesional futuro.

Financiamiento y economa poltica: diversas iniciativas relativas al financiamiento a la oferta


(instituciones de educacin superior) y a las normas, requisitos y trato asociado al
financiamiento y relacin entre el Estado y las instituciones de educacin superior.

Informacin sobre educacin superior: iniciativas de poltica destinadas a aumentar la


transparencia y promover ms y mejor informacin sobre educacin superior y disminuir las
asimetras de informacin.

Institucionalidad en educacin superior. Conjunto de iniciativas vinculadas a modificar o crear


nueva institucionalidad responsable de la gestin y/o funciones de control y promocin de
temas en educacin superior.

Otros. Algunas iniciativas de carcter muy general, que incorporan a dos o ms de las
anteriores. Por ejemplo, el anuncio del GANE, como el gran acuerdo por la educacin.

El siguiente grfico es una sntesis de la frecuencia de mensajes sobre prioridades de la agenda de


polticas en educacin superior, separados para cada uno de los aos de gestin del gobierno (20102013):

Figura 1: Sntesis de temas de agenda de polticas en educacin superior (2010-2013)

De la Figura 1, puede apreciarse cmo durante el primer ao de gestin del gobierno de Piera
se consider, en lo fundamental, un conjunto de iniciativas de agenda institucional, ciertamente menor
en cantidad (en comparacin con los siguientes aos) y particularmente asociados al financiamiento de
la educacin superior y a ayudas estudiantiles. Durante los aos 2011 y 2012, fuertemente marcados
por las movilizaciones estudiantiles, escndalos en la prensa y fuerte prioridad del tema en la opinin
pblica, se observa un incremento importante en el nmero de mensajes y anuncios de iniciativas de
agenda institucional (la frecuencia de mensajes e iniciativas de los aos 2011 y 2012, corresponden a
ms del doble que aquellos de los aos 2010 y 2013), al mismo tiempo que las temticas que se
incorporaron en la agenda variaron temticamente respecto del primer ao, incorporando otras
materias antes no consideradas. Finalmente, el ao 2013 baja considerablemente la intensidad de los
mensajes e iniciativas, focalizando preferentemente aunque no exclusivamente- en temas de ayudas
estudiantiles.

DISCUSIN
De la breve descripcin de agenda institucional levantada por este estudio, se desprenden a lo
menos dos observaciones bsicas: i) la variabilidad de temas de agenda entre unos aos y otros, o
bien, la poca consistencia temporal de las prioridades del gobierno, y ii) la dispersin de temas a lo
largo de los aos, o en otras palabras, la excesivamente cargada agenda (o falta de definicin de
prioridades) en el total del periodo de gobierno.
Si en la definicin de la agenda juegan un papel central las demandas de grupos de presin, las
crisis o escndalos ocasionales y la voz poltica de distintos actores, ciertamente la autoridad poltica
durante el gobierno de Piera se vio fuertemente influida por una suma de factores de distinta
naturaleza. Las presiones sobre la agenda se dejaron sentir, y la autoridad plante formalmente sus
prioridades a travs del discurso pblico.
Ello no quiere decir que efectivamente procediera a transformar las prioridades de agenda en
polticas pblicas propiamente tales. Mientras parte de los anuncios se tradujeron en iniciativas,
muchos quedaron en el camino. Los logros ms evidentes reportados hasta el momento se refieren a
beneficios estudiantiles y el claro aumento del gasto en becas y crditos (tema clave durante los
anuncios del 2011-12). Sin embargo, parte importante de las iniciativas en cuanto a institucionalidad,
calidad, financiamiento y economa poltica, adoptaron la forma de proyectos de ley cuyos contenidos
encontraron fuerte oposicin.
Qu implicancias pueden considerarse para los efectos del proceso de formacin de agenda?
Pues bien, el gran dinamismo del perodo de gobierno recin finalizado, sugiere la necesidad de
detenerse cuidadosamente el proceso de formacin de la agenda institucional, sea a travs de buscar
sentido encausando los esfuerzos de poltica a partir de los eventos de la historia reciente y/o bien
fortaleciendo la institucionalidad y reglas del juego democrtico que permitan alcanzar los acuerdos
necesarios. La excesiva variabilidad y dispersin en la agenda de Piera (o bien, en el fondo, la falta de
una agenda propiamente tal, como algunos han sugerido), plantean un especial desafo para el nuevo
gobierno que se ha comprometido con una agenda de reformas profundas: Ser preciso focalizar y
ordenar las iniciativas, con mucho intercambios entre actores polticos y avanzando, al mismo tiempo
con prudencia y decisin.

REFERENCIAS
Birkland, T. A. 1997. After disaster: agenda setting, public policy, and focusing events. Washington, DC:
Georgetown University Press.
Birkland, T. A. 2005. An introduction to the policy process: Theories, concepts, and models of public
policy making. Gremese Editore.
Brunner, J. J. 2013 Cmo se viene la mano? Posibles escenarios futuros de la educacin superior
chilena. Polticas Pblicas, UDP.
CERC (2011). Barmetro de la Poltica, agosto-septiembre de 2011. Disponible en: Chile. Anuario
CEIPAZ,

(5),

221-234.

http://www.cerc.cl/pdf/barometro_de_la_politica_agosto-

septiembre2011.pdf
Espinoza, O. Gonzlez, L. E. 2012. Promesas Incumplidas en educacin superior bajo el gobierno de
Piera. En: Equitas, F., & Ebert, F. F. Barmetro de Poltica y Equidad. Tan lejos, tan cerca. De la
ciudadana y del poder. Fundacin Equitas.
Kingdon, J. W. 2002 Agendas, alternatives and public policies. (2nd Edition) Boston: Longman, Classics
in Political Science.
Lahera, E. 2002. Introduccin a las polticas pblicas. Santiago, Chile: Fondo de Cultura Econmica.
Mayol, A. Azcar, C. 2011. Politizacin del malestar, movilizacin social y transformacin ideolgica: el
caso "Chile 2011". Polis (Santiago), 10(30), 163-184.
Oyarzn, L. (2012). Desarrollo es acceso a la educacin: Las movilizaciones estudiantiles en
Stein, E. Tommasi, M et al. 2006. La poltica de las polticas pblicas: progreso econmico y social en
Amrica Latina. Banco Interamericano de Desarrollo. Washington, DC: David Rockefeller Center
for Latin American Studies, Harvard University.
Zapata, G. 2013. La agenda de polticas en educacin superior en Chile. Conceptos y elementos de
juicio para su anlisis. En: AEQUALIS. Observatorio de Polticas en Educacin Superior:
Contribuciones de AEQUALIS, Foro de la Educacin Superior. Serie de publicaciones del Foro de
la Educacin Superior, AEQUALIS. Santiago, Chile.

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