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1

NDICE
Introduccin ............................................................................. 3
I. Panorama general de la poblacin indgena ...................... 3
DEFINICIN Y CUANTIFICACIN DE LA POBLACIN INDGENA EN MXICO
............................................................................................................................. 3
POBREZA INDGENA.......................................................................................... 5

II. Poltica de promocin del desarrollo integral de los


pueblos y comunidades indgenas .......................................... 6
III. Presupuesto indgena ...................................................... 7
INTEGRACIN DEL PRESUPUESTO ................................................................ 8

IV. Anlisis del Ejercicio del Presupuesto Indgena en la


Administracin Pblica Federal 2014 .................................... 14
Conclusiones ......................................................................... 18
Propuestas ............................................................................ 20

Introduccin
En las ltimas dcadas la poblacin indgena de Mxico ha enfrentado grandes
obstculos para ver garantizado el ejercicio pleno de sus derechos, lo que se ha traducido
en una elevada desigualdad econmica y social, crecientes brechas en los niveles de
bienestar respecto a la poblacin no indgena y su exclusin de los procesos polticos y
democrticos ocurridos en el pas.

Desde las instituciones del Estado se ha reconocido una deuda histrica con los pueblos y
comunidades indgenas, lo que ha originado una mayor atencin a esta poblacin, la
aprobacin y puesta en marcha de reformas jurdicas e institucionales, as como el
incremento en el nmero de polticas pblicas especficas y de los recursos pblicos
asignados para contribuir a su desarrollo integral, sin embargo, siguen representando el
sector de la poblacin con los ms altos niveles de pobreza, menor educacin, menor
acceso efectivo a los servicios de salud, mayor incidencia de enfermedades y los que
sufren la mayor discriminacin, entre los diversos grupos.

I.

Panorama general de la poblacin indgena

DEFINICIN Y CUANTIFICACIN DE LA POBLACIN INDGENA EN MXICO


La definicin, cuantificacin e identificacin de la poblacin indgena representa una
complejidad asociada con la definicin de rasgos y/o atributos que determinan que una
persona sea considerada indgena, as como los mtodos para captar y procesar la
informacin estadstica asociada.

Los resultados del Censo de Poblacin y Vivienda 2010, interpretados por la Comisin
Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas (CDI), registraron 11.13 millones de
indgenas en nuestro pas1; de stos, 6.9 millones de personas de 3 aos y ms son
hablantes de lengua indgena, lo que equivale a 6.6% de la poblacin. Por su parte, se
estima que 15.7 millones de personas de 3 aos o ms se autoadscriben como indgenas.
1

CDI, Indicadores sociodemogrficos de la poblacin total y la poblacin indgena, 2010.


Disponible en http://www.cdi.gob.mx/cedulas/cedula_nacional_2010.pdf

En el informe La pobreza en la poblacin indgena de Mxico 2012, el Consejo Nacional


de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL) analiza los perfiles de
pobreza de los grupos que componen la poblacin indgena, clasificndolos en: hablantes
de lengua indgena; integrantes de hogares indgenas; poblacin que se considera
indgena o autoadscrita; hablantes de lengua indgena que viven en hogares no indgenas
y hablantes que no se reconocen como indgenas. Los datos que se utilizan en dicho
estudio provienen de la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH)
de 2012.
Cuadro 1. Poblacin Indgena de acuerdo con diversas fuentes

Fuente
INEGI
CPV 2010

CDI
CPV 2010

INEGI
CPV 2010

CONEVAL
ENIGH 2012
CONAPO CPV
Proyecciones
2015

Definicin
Poblacin de 3 aos y ms hablante de alguna lengua indgena.
Todas las personas que forman parte de un hogar indgena, donde el
jefe(a) del hogar, su cnyuge y/o alguno de los ascendientes (madre
o padre, madrastra o padrastro, abuelo(a), bisabuelo(a),
tatarabuelo(a), suegro(a)) declaro ser hablante de lengua indgena.
Adems, tambin incluye a personas que declararon hablar alguna
lengua indgena y que no forman parte de estos hogares
Poblacin hablante de lengua indgena y/o poblacin de 3 aos y
ms que se considera indgena, esto es, si se identifica a s misma
como tal, por el hecho de:
Descender de poblaciones nativas o ancestrales.
Conservar las tradiciones o costumbres del pueblo indgena al cual
pertenece.
Poblacin que vive en hogares indgenas, identificados como los que
se conforman en torno a jefes, jefas, cnyuges o ascendientes HLI y
personas que HLI y no viven en hogares indgenas
Proyeccin de la poblacin indgena a partir del mtodo de
componentes demogrficos, tomando como base las estimaciones
realizadas por CDI

Poblacin
total
6.9 millones

11.1 millones

15.7 millones

11.4 millones

11.8 millones

Fuente: INEGI, Tabulados bsicos del Censo de Poblacin y Vivienda 2010


Estimaciones propias con Microdatos del Censo de Poblacin y Vivienda 2010
CDI, Indicadores sociodemogrficos de la poblacin total y la poblacin indgena, 2010
CONAPO, Direccin General de Estudios Sociodemogrficos y Prospectiva.
CONEVAL, La pobreza en la poblacin indgena de Mxico 2012

POBREZA INDGENA
La metodologa multidimensional de la pobreza ha sido utilizada para calcular la pobreza
en Mxico a partir de 2009 y existen estimaciones para 2008, 2010, 2012 2014.

De acuerdo con los resultados publicados por el CONEVAL, entre 2012 y 2014 se ampli
la brecha de pobreza y, particularmente, de pobreza extrema entre la poblacin indgena y
no indgena. El porcentaje de poblacin indgena en pobreza pas de 72.3 a 73.2 por
ciento, esto es, 8.7 millones de personas y medio milln ms que en 2012 y el porcentaje
en pobreza extrema pas de 30.6 a 31.8 por ciento, es decir, 3.8 millones de indgenas y
300 mil ms que en 2012.

La grfica 1 muestra que la pobreza en la poblacin indgena es mayor que en la no


indgena, resaltando la amplia brecha que existe en la poblacin en condicin de pobreza
extrema.

Grfica 1. Porcentaje y nmero de personas en condicin de pobreza, segn


pertenencia tnica 2010-2014

80.0
70.0
60.0
50.0
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0
Indgenas

No Indgenas

2010

Indgenas

No Indgenas

2012

Poblacin en situacin de pobreza moderada

Indgenas

No Indgenas

2014

Poblacin en situacin de pobreza extrema

Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en MCS-ENIGH 2010, 2012 y 2014

En cuanto a las carencias sociales, la poblacin indgena experimenta el mayor rezago en


el acceso a la seguridad social (79.4%), en el acceso a los servicios bsicos en la
vivienda (61%) y en el acceso a la alimentacin (38.8%). Como se observa en la grfica 2,
con excepcin de la carencia por acceso a los servicios de salud, la brecha persiste con la
poblacin no indgena en todas las carencias consideradas en la medicin.

Del mismo modo, prevalecen bajos niveles de bienestar econmico, lo cual se refleja en
que 76.1% de la poblacin indgena tiene un ingreso por debajo de la lnea de bienestar
econmico y 43.9% por debajo de la lnea de bienestar extrema, equivalente al valor de la
canasta alimentaria.

Grfica 2. Niveles de carencia de la poblacin indgena y la poblacin no indgena


en las dimensiones de pobreza

II.

Poltica de promocin del desarrollo integral de


los pueblos y comunidades indgenas

El 14 de agosto de 2001 se realiz la segunda reforma Constitucional para el


reconocimiento de los derechos de los pueblos y comunidades indgenas de Mxico. La
parte fundamental de esta Reforma asociada con el presupuesto se concentra en el
Artculo 2, en cuyo apartado B se mandatan responsabilidades a las instituciones del
Estado para disear y poner en marcha una poltica integral y transversal de atencin a la
poblacin indgena para garantizar la vigencia de sus derechos y el desarrollo de sus
pueblos y comunidades.
6

El texto referido obliga a los tres rdenes de gobierno a contar con instancias para la
atencin de la poblacin indgena. Asimismo, dispone a disear y ejecutar, en su
respectivo espacio de actuacin, estrategias y polticas de promocin del desarrollo
conjuntamente con los pueblos y comunidades, adems de asignar recursos
presupuestarios para tal fin.

Con la finalidad de dar cumplimiento al Apartado B del Artculo 2 Constitucional, el 21 de


mayo de 2003 se cre la CDI como instancia de consulta obligada en materia indgena
para el conjunto de la Administracin Pblica Federal, la cual de acuerdo con la Ley de la
Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas tiene como objeto
orientar, coordinar, promover, apoyar, fomentar, dar seguimiento y evaluar los programas,
proyectos, estrategias y acciones pblicas para el desarrollo integral y sustentable de los
pueblos y comunidades indgenas

El Gobierno Federal asumi en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2013-2018

el

compromiso de promover el desarrollo integral de los pueblos y comunidades indgenas,


en especfico, en el Plan de Accin: integrar una sociedad con equidad, cohesin social e
igualdad de oportunidades el cual establece en la Estrategia 2.2.3 Fomentar el bienestar
de los pueblos y comunidades indgenas, fortaleciendo su proceso de desarrollo social y
econmico, respetando las manifestaciones de su cultura y el ejercicio de sus derechos,
para lo cual determin siete lneas de accin especficas.

Derivado del PND se estableci el Programa Especial de los Pueblos Indgenas 20142018 (PEPI) instrumento de planeacin que orienta los esfuerzos para la promocin del
desarrollo de los pueblos y comunidades indgenas, en el cual se establecieron seis
Objetivos para guiar la accin gubernamental para la atencin de pueblos y comunidades
indgenas.

III.

Presupuesto indgena

En el mbito federal, desde 2002 se incluye en el Decreto del Presupuesto de Egresos de


la Federacin un captulo especfico de las Erogaciones para el Desarrollo Integral de los
Pueblos y Comunidades Indgenas (EDIPCI), el cual hasta 2007 inclua slo el monto
total.
7

A partir de 2008 el presupuesto se desagrega en ramos administrativos y designaciones


(programas), lo que implica una mayor transparencia en la asignacin del presupuesto y
en las responsabilidades de las entidades y dependencias que tienen a su cargo los
programas.

En el periodo comprendido entre 2002 y 2015 el presupuesto indgena pas de 15,108 a


82,106 millones de pesos, lo que representa un incremento de ms de 5 veces en
trminos nominales y 3 veces en trminos reales, adems de un crecimiento promedio
anual de 9.2%.

Grfica 3. Erogaciones para el Desarrollo Integral de los Pueblos y Comunidades


Indgenas 2002-2015 (Millones de pesos)

Fuente: SHCP, Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin de 2002 a 2015

INTEGRACIN DEL PRESUPUESTO


Las EDIPCI se componen por la suma de recursos de programas presupuestarios de
distintas dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal (APF),
representando en cada caso una proporcin del presupuesto total. La manera en que se
integran las EDIPCI implica que la responsabilidad de la ejecucin de estos recursos
recae en una gran cantidad de entidades y dependencias de la APF (en 2015 inclua a 14
ramos administrativos), por lo que requiere una eficaz rectora y orientacin estratgica,
as como la existencia de lineamientos y especificaciones para el gasto.
8

Distribucin por Ramos


La revisin de la evolucin del presupuesto permite advertir el peso relativo que tienen las
entidades responsables del gasto, resaltando que en 2015 Desarrollo Social concentra
ms de una tercera parte (35.4%) del presupuesto indgena total, mientras la CDI tiene el
14.8% y las Aportaciones Federales para Entidades y Municipios el 12%, lo que
representa casi 9,500 millones de pesos a los que resulta complicado dar seguimiento y,
eventualmente, evaluar sus resultados dado que la responsabilidad de la ejecucin recae
directamente en los gobiernos estatales y municipales. Las entidades que operan
programas y acciones que promueven el desarrollo econmico, la generacin de ingresos
o el desarrollo rural, tienen una participacin limitada, por ejemplo, SAGARPA concentra
slo el 4.6% del presupuesto, SEDATU el 1.7% y Economa el 0.04%
Cuadro 2. Ramos administrativos y presupuesto de las EDIPCI 2008 2015
RAMO
ADMINISTRATIVO

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

6,284.4

10,474.5

16,205.5

15,853.1

20,928.8

24,714.2

27,110.7

29,120.7

7,330.4

7,809.2

7,815.7

9,453.0

10,000.0

10,364.1

11,408.8

12,129.3

4,915.6

5,262.1

5,560.2

6,468.1

6,883.0

9,233.2

10,020.9

9,847.6

Educacin Pblica

4,716.6

5,169.9

6,127.0

6,228.4

6,407.9

6,973.1

7,990.5

8,646.1

Comunicaciones y
Transportes

948.9

1,100.1

971.4

1,495.6

12,502.3

10,386.8

5,509.8

5,586.7

1,998.8

2,424.9

2,626.5

2,733.7

4,433.9

4,610.7

4,866.5

4,866.5

1,821.2

2,868.4

2,288.3

2,467.4

2,420.1

3,064.2

3,153.7

3,797.8

1,758.0

1,758.0

1,846.9

2,700.0

2,873.0

3,000.8

3,169.5

3,305.5

449.6

826.2

456.5

627.7

1,030.9

977.9

1,800.2

3,244.5

325.0

238.0

276.9

438.3

423.1

562.2

1,923.2

1,409.7

150.0

150.0

150.0

150.0

51.0

34.2

36.0

36.7

10.0

20.0

20.0

30.0

9.9

10.5

14.3

14.7

Desarrollo Social
Hacienda y Crdito
Pblico (CDI)
Aportaciones Federales
para Entidades y
Municipios

Salud
Agricultura, Ganadera,
Desarrollo Rural, Pesca
y Alimentacin
Aportaciones a
Seguridad Social
Medio Ambiente y
Recursos Naturales
Reforma Agraria
Provisiones Salariales y
Econmicas
Economa

113.2

Consejo Nacional de
Ciencia y Tecnologa
Comisin Nacional de
Derechos Humanos

20.5

28.5

35.8

7.3

7.1

Fuente: SHCP, Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin de 2008-2015

Grfica 4. Evolucin del Presupuesto por Ramo Administrativo 2008-2015


35000

Desarrollo Social
Hacienda y Crdito Pblico (CDI)

30000

Aportaciones Federales para


Entidades y Municipios
Educacin Pblica

25000

Comunicaciones y Transportes
Salud

20000

Agricultura, Ganadera, Desarrollo


Rural, Pesca y Alimentacin
Aportaciones a Seguridad Social

15000

Medio Ambiente y Recursos


Naturales
Reforma Agraria

10000

Provisiones Salariales y Econmicas

5000
0
2008

Economa

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Consejo Nacional de Ciencia y


Tecnologa
Comisin Nacional de Derechos
Humanos

Distribucin por Vertientes


Para profundizar el anlisis del presupuesto indgena, se clasificaron las designaciones de
los ramos administrativos en vertientes del gasto de acuerdo con su finalidad y objetivos.

Una vez definidas las vertientes y clasificados los programas, se observa que la mayor
parte del presupuesto durante el periodo 2008-2015 se destin a infraestructura2
(alrededor de 176 mil millones de pesos) y bienestar social3 (alrededor de 157 mil millones
de pesos), respectivamente. Los programas de ambas vertientes concentran el 66.8%
(35.4% y 31.5%, respectivamente) de los recursos totales destinados al desarrollo de
pueblos y comunidades indgenas. Por el contrario slo se destina el 8.8% a promocin
de la economa y empleo.

En la vertiente de infraestructura se consideraron los programas de construccin de caminos y


desarrollo de telecomunicaciones.
3
En la vertiente de bienestar se consideraron los programas de transferencias monetarias y en
especie que estn destinadas a combatir la pobreza o garantizar un ingreso mnimo.

10

Las vertientes de Alimentacin (1.9%), Vivienda (1.1%), Proteccin Ambiental (0.6%),


Justicia y Derechos Humanos (0.5%) y Cultura (0.4%) son a las que menos presupuesto
se destina; Educacin, Salud y Gestin y Administracin ocupan los lugares 3, 4 y 5
respectivamente con participaciones del 11.7%, 5.8% y 2.3%, la vertiente de Gestin y
Administracin concentra ms recursos que las tres vertientes que reciben menos
presupuesto (1.5% entre las tres).

Cuadro 3. Ramos y Vertientes de las EDIPICI 2015


RAMOS

DEPENDENCIAS

06 Hacienda y Crdito Pblico


(CDI)
08 Agricultura, Ganadera,
Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentacin

VERTIENTES

Comisin Nacional para el


Desarrollo de los Pueblos
Indgenas
Secretara de Agricultura
Ganadera, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentacin

Bienestar Social

Secretara de Comunicaciones y
Transportes

Desarrollo
Econmico

Secretara de Economa

Salud

12 Salud

Secretara de Educacin Pblica

Gestin

15 Desarrollo Agrario, Territorial y


Urbano

Secretara de Salud
Secretara de Desarrollo Agrario,
Territorial y Urbano

Educacin

Secretara del Medio Ambiente y


Recursos Naturales

Alimentacin

09 Comunicaciones y
Transportes
10 Economa

Infraestructura

11 Educacin Pblica

16 Medio Ambiente y Recursos


Naturales
20 Desarrollo Social

Ambiental

Secretara de Desarrollo Social


Comisin Nacional de los
Derechos Humanos

35 Comisin Nacional de los


Derechos Humanos
38 Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnologa

Vivienda

Cultura
Justicia - Derechos
Humanos

Consejo Nacional de Ciencia y


Tecnologa

19 Aportaciones Seguridad Social


23 Provisiones Salariales y Econmicas
33 Aportaciones Federales a para Entidades Federativas y Municipios
Fuente: Elaboracin propia con informacin del PEF 2015

11

Millones

Grfica 5. Evolucin de las EDIPICI por vertiente 2008-2015

100,000
90,000

CULTURA

80,000

JUSTICIA - DDHH

70,000

AMBIENTAL

60,000

VIVIENDA

50,000

ALIMENTACIN

40,000

GESTIN

30,000

SALUD

20,000

DESARROLLO ECONMICO

10,000

EDUCACIN
BIENESTAR SOCIAL

0
2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

INFRAESTRUCTURA

Fuente: Elaboracin propia con informacin del PEF 2008-2015

Distribucin por Programas Presupuestarios

Las partidas que ms presupuesto recibieron de las EDIPCI en 2015 se presentan en el


cuadro 4. Los dos programas con mayor presupuesto se encuentran en la vertiente de
bienestar social y son operados principalmente por SEDESOL4, entre ambos programas
concentran casi la mitad del total del presupuesto, 36,6 mil millones de pesos (44.6%).

Los 7 programas con mayor presupuesto concentran el 74.8% de las erogaciones para
2015, los restantes 58 programas concentran el 25.1%. (Ver grfica 6) y se encuentran en
las vertientes de bienestar social, infraestructura, salud y promocin de la economa. A su
vez los ramos que las administran son: SEDESOL, Aportaciones Federales para
Entidades y Municipios, SHCP (CDI), SCT, SS y SAGARPA.

El presupuesto de PROSPERA incluye las dimensiones de bienestar social, educacin y salud.

12

Cuadro 4. Programas con mayores EDIPCI, 2015 (Millones de pesos)


Denominaciones

Presupuesto

PROSPERA

23,669.8

Programa 70 y ms, Pensin para Adultos Mayores

12,958.1

FAIS Municipal

7,956.2

Programa de Infraestructura Indgena

7,362.4

Proyectos de infraestructura econmica de carreteras


alimentadoras y caminos rurales

3,820.8

Seguro Popular

3,689.4

Programa de Fomento a la Agricultura

2,080.0

Fuente: Elaboracin propia con informacin del PEF 2015

Grfica 6. Distribucin de las EDIPCI por Programa, 2015

Programa de
Infraestructura
Indgena, 9.0

Proyectos de
infraestructura
econmica de
carreteras
alimentadoras y
caminos rurales, 4.6

Seguro Popular, 4.5


Programa de
Fomento a la
Agricultura, 2.5

FAIS Municipal, 9.7


Resto de Programas
presupuestarios,
25.1

Programa 70 y ms,
Pensin para
Adultos Mayores,
15.8

PROSPERA, 28.8

Fuente: Elaboracin propia con informacin del PEF 2015

13

IV.

Anlisis del Ejercicio del Presupuesto Indgena en


la Administracin Pblica Federal 2014

La CDPIM ha realizado un anlisis del ejercicio del presupuesto destinado a la atencin


de pueblos y comunidades indgenas, con el fin de identificar los alcances de la poltica de
atencin a esta poblacin, adems de detectar reas de oportunidad para incrementar la
eficiencia del gasto pblico, sobre todo en la coyuntura econmica actual, caracterizada
por una fuerte presin sobre las finanzas pblicas y el proceso de presupuesto base cero
que est en marcha.

Para ello, se solicit informacin a las entidades responsables de la ejecucin de los


recursos con presupuesto etiquetado para conocer los mtodos y herramientas de
planeacin que son aplicados en su ejercicio.

El anlisis del presupuesto se realiz a partir de la informacin proporcionada por las


entidades responsables del gasto en siete temas:

a. Disposiciones contenidas en las Reglas de Operacin para facilitar el acceso de la


poblacin indgena a las acciones y programas sociales.
b. Metodologa aplicada para cuantificar la poblacin indgena que es susceptible de
recibir los apoyos y beneficios de las acciones y programas sociales.
c. Metodologa aplicada para clasificar a las poblaciones: potencial, objetivo y
atendida en indgena y no indgena.
d. Nmero de personas indgenas que son parte de la poblacin potencial, objetivo y
atendida.
e. Procedimientos existentes para verificar que los beneficiarios de las acciones y
programas sociales son personas indgenas.
f.

Participacin que tienen los pueblos y comunidades indgenas en la ejecucin de


las acciones y programas sociales.

g. Participacin que tienen los pueblos y comunidades indgenas en los comits de


vigilancia y dems rganos de participacin social de las acciones y programas
sociales.

14

El objetivo de este anlisis fue identificar la existencia de metodologas, criterios y


mecanismos de operacin especficos para la cuantificacin, identificacin y atencin de
la poblacin indgena, adems de generar propuestas para elevar la eficiencia del
presupuesto destinado a esta poblacin.

Este primer ejercicio se limita al anlisis de la informacin proporcionada por las propias
dependencias, reconociendo que ste puede ser un punto de partida para posteriores
estudios que profundicen el anlisis del ejercicio del gasto, sin embargo, los resultados
que presenta dan un panorama general de los avances, retos y reas de oportunidad para
fortalecer la poltica de atencin a la poblacin indgena y resalta la necesidad de ampliar
la discusin y revisin de estos temas en las instancias de coordinacin interinstitucional
correspondientes.

Cuadro 5. Respuestas a la Solicitud de Informacin por Dependencia


RAMO

Dependencia

Programas
con
EDIPCI

No

Respuesta

Agricultura, Ganadera, Desarrollo


Rural, Pesca y Alimentacin

SAGARPA

Comunicaciones y Transportes
Economa
Educacin Pblica
Salud

SCT
SE
SEP
SSA

4
2
8
6

4
2
6
6

0
0
2
0

SEDATU

SEMARNAT

SEDESOL

12

12

CONACYT

TOTAL

51

43

Secretara de Desarrollo Agrario,


Territorial y Urbano
Medio Ambiente y Recursos
Naturales
Desarrollo Social
Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnologa

Fuente: Elaboracin propia

15

Principales Hallazgos

1. Slo cinco de los 43 programas que proporcionaron informacin contiene


disposiciones en sus Reglas de Operacin para facilitar el acceso de la poblacin
indgena a los beneficios del programa, 31 programas refirieron que no cuentan
con disposiciones para diferenciar entre poblaciones indgena y no indgena y siete
programas no cuentan con ROP.
2. No existen criterios uniformes para cuantificar e identificar a la poblacin indgena.
Se encontr que nueve programas no utilizan metodologa; 24 programas
refirieron utilizar la clasificacin de CDI para municipios y localidades indgenas,
sin especificar el tipo de municipios que consideran (indgenas, con presencia de
poblacin indgena y/o con poblacin indgena dispersa); cinco utilizan otra
metodologa y cinco no contestaron.
La cuantificacin de la poblacin indgena mediante la clasificacin de CDI supone
ciertas restricciones, las ms importantes son que los programas consideren como
poblacin indgena a todas las personas de un municipio o localidad catalogada en
alguna de sus clasificaciones, adems de excluir a la poblacin indgena que
habita en municipios que no son considerados como tales.
Por ejemplo, en el municipio de Puebla, que tiene el mayor nmero de personas
en pobreza del pas, habitan 100 mil indgenas, los cuales no seran elegibles para
los programas sociales que determinen su poblacin objetivo bajo este criterio. En
sentido opuesto, si se considera a toda la poblacin de las localidades y/o
municipios catalogados como indgenas, se podra estar sobreestimando esta
poblacin, como es el caso del Programa Pensin para Adultos Mayores.
3. Con excepcin de la CDI, todos los programas que tienen asignados EDIPCI se
dirigen tanto a poblacin indgena como no indgena, por lo que es necesario que
cuenten con criterios para clasificar a sus poblaciones en ambos grupos, con el fin
de transparentar el ejercicio de los recursos destinados exclusivamente a
promover el desarrollo integral de los pueblos y comunidades indgenas. Las
respuestas recibidas detallan que la mayora, 26 de 43 programas, no cuentan con
una metodologa para clasificar a sus poblaciones en indgenas y no indgenas.
16

4. La mayora de programas (18 de 43) que dieron respuesta a la solicitud de


informacin, sealan que cuentan con procedimientos para verificar que sus
beneficiarios son indgenas, sin embargo, 12 programas no cuentan con
mecanismos para asegurarse que su padrn de beneficiarios contemple poblacin
indgena, los restantes 13 programas no contestaron esta pregunta.
5. La mayora de programas refiri que no cuenta con mecanismos de participacin
social especficos para la poblacin indgena, 19 de los 43 programas. Los
restantes 24 se dividen entre quienes cuentan con mecanismos (5) y quienes no
especifican (19).
6. Respecto a la participacin de los pueblos y comunidades indgenas en comits de
vigilancia, la informacin obtenida refiere que la mayora no cuenta con rganos de
participacin (21), mientras que 13 programas s los contemplan pero no captan
informacin sobre la pertenencia tnica de sus integrantes, los restantes 9 no
dieron respuesta.
7. El presupuesto indgena no cuenta con mecanismos especficos de seguimiento
para su ejecucin; si bien los recursos se encuentran etiquetados para cada ramo
administrativo y denominacin (programas, acciones, fondos) no existen
lineamientos para su seguimiento puntual, ms all de los informes peridicos del
monto de recursos aplicados y las estimaciones de poblacin atendida. La SHCP
ya ha emitido lineamientos para otros presupuestos transversales, como el
correspondiente a la promocin de la equidad de gnero, que se norma a travs
de los Lineamientos para el Seguimiento de los Programas que Ejercen Recursos
para la Igualdad entre Mujeres y Hombres, mismos que podran servir como
ejemplo para la emisin de lineamientos especficos para este presupuesto.
8. En los programas anuales de evaluacin aplicados por CONEVAL, SHCP y SFP,
se han incluido programas que atienden a la poblacin indgena, sin embargo, no
se ha realizado algn ejercicio que permita valorar la congruencia, eficiencia,
resultados o impacto de este presupuesto transversal bajo un enfoque integral.
Este tipo de evaluacin podra generar informacin que retroalimente la poltica de
atencin a esta poblacin.

17

Conclusiones
La poltica de atencin a la poblacin indgena ha estado en permanente cambio, en la
etapa ms reciente se aprobaron importantes reformas jurdicas para el reconocimiento
de los derechos indgenas. Avanzar en el fortalecimiento de una poltica de Estado
requiere determinar con precisin el tamao de la poblacin indgena, definiendo criterios
y mtodos de cuantificacin que permitan identificar y ubicar a la poblacin indgena de
Mxico.

Actualmente siete de cada diez indgenas se encuentran en condicin de pobreza y una


tercera parte se encuentra en pobreza extrema. El anlisis de las carencias sociales
muestra la misma realidad, una brecha que no slo se mantiene con respecto a la
poblacin no indgena, sino que desde finales del siglo pasado se ha incrementado en las
condiciones de alimentacin, nutricin, educacin, salud, vivienda y bienestar econmico.

En trminos de las polticas y recursos destinados para su atencin, desde 2002 empez
a incluirse en el Decreto del Presupuesto de Egresos de la Federacin un captulo
especfico de las Erogaciones para el Desarrollo Integral de los Pueblos y Comunidades
Indgenas. En el periodo comprendido entre 2002 y 2015, el presupuesto indgena pas
de 15,108 a 82,106 millones de pesos.

El anlisis detallado de este presupuesto permiti saber que desde 2008 el mayor
porcentaje de estas erogaciones se destina a los ramos de Desarrollo Social (SEDESOL)
y Hacienda (CDI); ms de la mitad de los recursos totales. Al mismo tiempo, se identifica
una baja participacin de ramos asociados con actividades productivas, generacin de
ingresos o desarrollo rural.

En el anlisis del presupuesto por vertientes del gasto se encontr que la mayor parte de
las erogaciones se destinan a bienestar social e infraestructura; ambas vertientes
concentran el 67% del total de recursos de 2015. Se identific que cuatro programas
concentran el 63% del presupuesto indgena, stos son, PROSPERA, Pensin para
Adultos Mayores, FAIS y Programa de Infraestructura Indgena.

18

El alto porcentaje de recursos que otorgan transferencias podra que la poltica indigenista
privilegia la atencin de las carencias sociales y tiene poca participacin en sectores
asociados con el bienestar econmico.

Para el anlisis del cumplimiento de las disposiciones correspondientes a la EDIPCI se


obtuvo respuesta de 43 programas, los principales resultados fueron los siguientes:

La mayora de los programas (31) no contienen disposiciones en sus Reglas de


Operacin para facilitar el acceso de la poblacin indgena.

No existen criterios uniformes para cuantificar e identificar a la poblacin indgena;


nueve programas no utilizan metodologa; 24 programas refirieron utilizar la
clasificacin de CDI; cinco programas no contestaron y tres utilizan otra
metodologa.

En general, los programas no cuentan con una metodologa para clasificar a sus
poblaciones (potencial, objetivo y atendida) en indgenas y no indgenas. La mitad
de los programas tiene procedimientos para verificar si sus beneficiarios son
indgenas.

Slo cinco programas incluyen mecanismos de participacin social especficos


para la poblacin indgena y slo 13 tienen comits de vigilancia, aunque no llegan
a captar informacin sobre la pertenencia tnica de sus integrantes.

Se encontr que nicamente se aplican los mecanismos de seguimiento


determinados por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico para los
presupuestos transversales. Adicionalmente, no se encontr evidencia de la
realizacin de evaluaciones al presupuesto transversal bajo un enfoque integral.

El Gobierno Federal ha manifestado su compromiso por impulsar una poltica de atencin


a la poblacin indgena de nuevo tipo, definiendo como eje de la conduccin la garanta
de los derechos sociales e indgenas. Se tiene ante s la oportunidad histrica de
fortalecer y, de ser necesario, reorientar la poltica indigenista hacia la promocin del
desarrollo bajo un enfoque integral.
19

Impulsar una accin gubernamental de esta magnitud requiere no slo de la coordinacin


de los tres rdenes de gobierno, sino del pleno convencimiento del aparato
gubernamental, de las organizaciones sociales y partidarias y de todas las instituciones,
de que es posible incorporar a la poblacin indgena en los procesos de desarrollo que
estn en marcha.

Propuestas
Se presentan las siguientes propuestas:

1. Impulsar en los rganos de coordinacin interinstitucional de desarrollo social y de


asuntos indgenas, la creacin de mesas de trabajo especiales para la revisin,
discusin y generacin de acuerdos en torno a la poltica de promocin del
desarrollo de los pueblos y comunidades indgenas. Se sugiere aprovechar los
esfuerzos de coordinacin que actualmente estn en marcha
2. Incorporar en los rganos de coordinacin institucional a representantes de los
pueblos y comunidades indgenas para hacerlos partcipes de la discusin de la
poltica indigenista y de la toma de decisiones.
3. Institucionalizar esquemas de coordinacin en las entidades federativas y los
municipios para orientar la poltica de atencin a la poblacin indgena; as como
promover la revisin de la poltica indigenista en los rganos legislativos Federal y
estatales.
4. Revisar la composicin del presupuesto para ampliar el monto destinado a la
promocin del desarrollo econmico, e incrementar los recursos correspondientes
a programas de educacin, salud, alimentacin y nutricin.
5. Generar los instrumentos y mtodos para diferenciar e identificar a la poblacin
indgena que solicite su ingreso a los programas sociales. Se sugiere incluir un
apartado con reactivos para su identificacin.

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6. Incorporar en las Reglas de Operacin disposiciones que faciliten el acceso de la


poblacin indgena a los beneficios.
7. Uniformar definiciones, criterios y metodologas de cuantificacin de la poblacin
indgena utilizadas en la APF y normar la aplicacin de estos mecanismos.
8. Emitir lineamientos generales para el diseo, operacin, seguimiento, control y
evaluacin de este presupuesto, que incluyan al menos los siguientes aspectos:

Definicin de poblacin objetivo

Diagnstico sobre la situacin

Anlisis del avance de resultados

Anlisis de brecha entre poblacin indgena y no indgena

Definicin e identificacin de poblacin atendida por sexo, grupos de edad,


localidad y condicin indgena.

Criterios de seleccin de poblacin atendida para la distribucin de los


apoyos, bienes o servicios entregados.

9. Avanzar en el diseo y aplicacin de cedulas de identificacin para la poblacin


indgena que permitan elaborar un padrn nico de beneficiarios indgenas.
10. Establecer procedimientos especficos para verificar que los recursos etiquetados
se destinen exclusivamente a la atencin de poblacin indgena y coordinarse con
los gobiernos de las entidades y municipios para aplicar mecanismos de
seguimiento y control al presupuesto indgena que se les transfiere.
11. Definir mecanismos de participacin en los que se integre, de manera efectiva, a la
poblacin indgena en todo el proceso de planeacin, desde el Diseo y Ejecucin
hasta el Control y Vigilancia.
12. Transparentar la informacin de los programas con presupuesto transversal, sus
reglas de operacin, recursos y cobertura.
13. Presentar informes peridicos del cumplimiento de metas y objetivos operativos,
presupuestales y estratgicos de la poltica de promocin del desarrollo integral de
los pueblos y comunidades indgenas.

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