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JUSTICIA Y ADMINISTRACI IN ENTRE ANTIGUO Y NUEVO

RGIME N'

LUCA M ANNOKI"

SuMARlo: l. LOS CONFINES DE LO JUDICIAL; U. JUSTICIA Y ADMiNISTRACIN EN

LA PERSPECTIVA DEL PENSAMIENTO JUJD!CO LLBERAL: l ll. PRIMAciA DE LO


JUDICIAL Y GOBlERNO POR MAGISTRATURAS EN LA EUROPA DEL ANTIGUO
RGIMEN; IV. CONSTITUCIN Y CRISIS DEL EQUILIBRIO DECfMONNICO.

l.

LOS CCNFINES DE LO JUD1C1AL.

Numerosos motivos aconsejm volver hoy sobre un tema que podra considerarse ya
sustancialmente agotado en el plano historiogrfico. e l de los orgenes de la separacin
entre funcin judicial y funcin administrativa en el mbito de la experiencia iuspolftica
occidental.

Aun cuando frccuemcmente se define como w1a actividad dirigida a aplicar o a ejecutar
la ley, e l ejercicio de la jurisdiccin no agota, por s solo, este deber fundamental en ninguno
de los Estados contemporneos. Junto a los aparatos compuestos por <<jueces y destinados

El ptesente artfculC> fue publicado en R. Ro,_,....,,"ELU (a cura di), Mogistmri t porae ,ella .rtoria t 11ropen.
Bologna, 1997, pp. 3965. La traduccin al castellano bo sido rct~lizads por AJcjundro Agilcro y rvt Julia Solla,
que son miembros del pft)yec:ro de investigaci6o del Ministerio do Educacin y Ciencia Culturu.Jurisdtcciomsl y
orden coa..~titucional: justicia y lc:y Espaa e Ibcroamnc:a. con referencia S82~06696-c02-02.
El autor es catedrtico de Hi1;1oria de hu lnsrituciones Polticas de la Uni\'l.!l'$id.ad de} F1orc:ncit1 (halia).

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a aplicar el derec-ho seg1ln los ritos altamente formalizados prop1os del5i.stema proce:saJ.
t:xisten por doqu1cr ouos aparatos. compues1os por aquel~ penoMJQ que: comilmenl.e
llo.mamos 4drntnisuac.lon:s o fuJXiooarios-. A stos. los otelenam1tntos Jes confan La
ejccuctn de una masa de prescripciones c!.Wb \tL l11.h imponente y confom:JC' a mtodos
toral mente d1~11ntos de los que son caractersticos del mundoJUtiiClaJ. Para expresamos en
el lenguaje de los revolucionarios del '89. es como si en nuesl~ "i~tcmoLS rrstituconales
la voluntad encr:&J de la nacn. despus de haberse traducido en normaleg:aJ siguiendo el
can111unhario de la repccscntucin poUtica. enel momcmo de descender sobre la cabe1.a de
cuda ciud:w:l1ano lxljo la fom1a de ull.il cascad.a de prescripeione10 cuncrems. se bi furcase en
dos ca.-ninos di(ereme--;c: segn se confe su ejecucin n una au1otidud con carcter judicial
o con corcccr administrativo. Los aparatos judiciales encuentron. pues, en lt' existencia de
los adminls~r~nivos el Umite pncipal a su capacidad opernti\1.1~ y vicevCI'SI.I.

ese 001nb~. a~ag.nando al histonador mucho ances la mh:in de anlar este disei\o terico
a lr.l\~ del propiO bagaje erudilo que J.a de e'(plkar ~"' oricnc~ y su ca>noma interna.
De csut suborchn.acin de la reflexin historiogr.ifka con respecto a la jurfdic:a naci un
modelo exphcatho en apariencia muy slido. pero en n:ahdad fundado. en gmn medida.
M>bn: pre:nt15.J.S que: poco tienen que ver con la in\'e..\Upctn hhtrica.

Los mmivos que esui 1~ detrs de este ~desdoblamiento-,. de lns bui'OCJ'acias pblicas
se pueden dctecHlr siguiendo dos perspectivas fundamentu1es.. La primer::. es 1: propia del
pensamiento Jurdjco-constitucionat, que se ha ocupado de dar cuenta del reomeno en
trminos funcionales. Asumida la existencia deJ dualismo jusl1ci a-ad min.i~t006n oomo
un hecho J)OMUVO. los juristas .se dedicaron a Ja bsqueda de las ratones objetivas que
jusuficaban u extsoencia en el plano de los principios OIJ'Uilzati,os del E<IJido modemo,
para concluir, en cncral. que jueoo; y adminisuadore.s dc>empeftan unas ectivicJ.do
tntnstearntnoe dir.,.,no<S y no rrdprocMtOC:nle c:ompaobles. de modo que la sepor.~<in
..,Pnic:a enon: ambos pupos de operadores ptlblicos responde a una eJUgena O<anizativa
tmpre.-mdible. La seaunda perspectiva es. en cambio. aquella pl"'p:ll de la in\e.stig_acio
hi,tooantflco, que asumi el deber de reconsttujr las victstrudes a ltav: de la\ cuales esta
bipanicin <e produjo efectivamente a lo ll!tgo de lo. iglco. Soln lodo a ]XIrtlr de final<;<
dd ~~oiglo XIX. c~tc terna~ impuso como una de tas cuestiones cruciales de la hi.sroQgrnf'a..a
ins1ituconal europea. que detect en el proceso de especinlitacn de los c.paratos uno de
los pa'S-I)jes decisivo:; par.t lu coll$trucci6n del Estado. Jneluso hoy. basta con recorrer los
manunles n1s difundidos o CltaJquier repertorio bibliogrtSnco para d~tr.se cuenta de cmo
lu cucsti6n de lct8 relaciones entre amoridades ejecutiva~ y j udiciales est entre las ms
presentes en lo conciencio de los hilliOadorcs de las in~tituclones . y entre ln.!ii ms profundamente investigadas.

11.

Aun asr. a pesar de la riqueza y la precisin do la informacin, pilr'OCe que el verdadero


problema ck la separacin continia sustrayndose a una comprcs1n h1strica realmente
~tisfactoria. Quit.n e asoma boy sin prejuicios a este Leml udvienc cn~guKb. cmo casi
tocl31a tn\'t:!Otipc.in hi~loriogrfica en esta m:ueria t$ fuencrnente condicionada por la
ttpre!<en~o<io que el EsWio coooempor:!neo ofrece de sr mt<mo. y ns en co~oo por
las ""P"<>W que lo cullur.o judica ha d3do desde el inJCio al pn>blema de las relaciones
juM.ici.a-admtrti)ttac:IO. En efecto, el constitucionalismo contincncal ha hiposc~iado tw1a
oal punlo lo leorfa de lo. lm< poderes del Estado> que legt<lodn. uri.ldiccin y administracin se p-esenuan como las (unciones oeces.arias y natunaJes. de cada E.~lldo digno de

En l presente trabajo se pretende. por tanto. recon~idcrsu la problcmtita de las


relncionc~ entre jUrisdiccin y dminh1rJci6n paniendo ju\CUmente de una crftica al pen
~amcnto jurdico tonstJiudonaJ contemporneo en Jo relativo 1 este temu. para despus

propOner una reCOlhLruccin hi$t6rica un poco dircrcmc n lo que. au hoy, comnme nte
mnmicne.

'\e

JUSTICIA Y ADMINISTRACIN EN LA PERSPI;CTIVA DEL PENSAMIENTO


JUR fDICO LIBERAL. CLSICO

Como e~ satndo. l3 imagen fonnaJ del Estado que toda"ta hoy -no~ gu.\l t o n~ conunCia domanando en gran parte nues:tra cuh1.1TD continenull ~ dctcnnma cn1re finales. del
XIX ypnncipt())dcl XX. Est:a imag_enes..en esencia. la de un &tadoachnini.stnliJ\o; y son
precisamenoelos administr.ativiilas los que fijar.ln ""'"""" fund.omcnoalco en un perodo
de: ai\o<. ba.\IJIPu: bre'<'l"" podramos localizaronentau,...,.noe entre 1892 (primen cdietn del Prids d Jrvit public n odministratif de Mounce Haunou). 189S (publkacin
del DtmJt'ht!s Vt!~alnmgsredude Ouo Mayer) y 1901 (cu3.ndo \iieron la luz Jos Principii
tll tl1rittO amtmllistrath'O de Santi RomllnO)-

Esta lncrotura -que. como veremos recoge )' forma lila 111m$t; ulto nhcl una larga
tradicin precedente- presenta un ntlcleo conceptual fuc nemcnle com1l n. constituido por
"' proyec1o de exaltar sin reservas la vocacin u<lminis:trntivo del Estado, t1tcmperndolo.
sm cmb:trgo. al rnjsmo tiempo. con el principio de legulldud. t.-a economfa e lemenlnl de
este <hscur:!t>O C!l simple y consiste en subraynr el hecho de que e l EStado contemporneo
C!<olli llnant1do a de~empear un papel protagonissn en e l mbito de In vldtt M>cial, si b ien
con ~ti'VIlndo inuacut la propia naturaleza de ESiado de derecho,. ,ometido a la soberana de
In ley en todo momemo de ~u ac::tuaci6n. Conque. el mocJo mds eficaz que se encontr para
ennuizar eMe: doble carcter fue eJ de contraponer el E,\Uldo libero.! al modelo de organi_z;,cin polrtica que lo habla prcccc:hdo irunediatamenle en el curso del de.sarro11o histrico. o
~al llamado Estado absolutO. c.nstruycndo para ello, ar1eram<:ntc. una imagen de este
tltumo blnctamente fu.odona.I pata iluminar los perfile:) de la c~lalalidad contempornea
que IM.< mle"""""" .,_ jurisoas. La operacin (deiarTOIIada de un modo que qui no se
haya \uper.odo en la primera panc del gmn ttalado de M3)e<) consisu sustJinC1almenoe en
presentar alabsolutu.mo como un t4imt"n en el que la oucoridad p.bhca haba alc::anzado
ms o menos la misma cons1steocia y ooncemrodn tpicas de la edad contempornea: con
la d1rertncia. sin embargo. de que todo poder esmb:l entonces monopobzado por el monarca

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y por sus agentes. Ln relacin entre tdad 1nodema y contempornea se movfa. por e11o,
sobre dos clc:.mcnlOS, uno de contnuidad y uno de ruptura. La continuidad vena dada por
el hecho de que el Estado absoluto se presentaba como un Estado a todos los efectos ya
~moderno, en cuanto Estado burocrtico1 Estado de funcionarios y de administradores~
E.~tado de bienestar portador de un gran proye<:to de manipulacin social~ en un:l palabro.
un Polizeisraar cuyo avanzado perfil asuma toda su importat~cia en conrraste con el viejo
Estado de justicia>o- t.anlomedieval, que vefa, por el contrario, !imitado su propio ro.l a un
simple arbilr<~je enlte los intereses de diversos grupos sociales. La discontinuidad se hacfa
patente, en cambio, en aquella total ausencla de garantas constirucionaJes que habra carne
terizado la vida pblica del Sei.s-Setecientos. Es ms. el carcter profundamente viciado del
absolutismo se encontraba. precisamente. en la conlradjccin entre la enorme amplitud de
los poderes queelsobc.ranocontrolabagracias a su im.ponen1emaquinaria administrativa y
la ine.x:iste.I'!Cia de un lmi1e legal a stt ejercicio, de tal manera que la. crisis final de este tpo
de Estado era reconducid3 no a un3 carencia~ .sino acaso a un exceso de estataUd:.ld, al que
el liberalismo se habria encargado de poner remedio a travs de los propios documentos
constitucionales, de la propia ideologa legalistn y de la teoria de Jos derechos subjetivos.

Es1c modelo del Estado absoluto ha dC$Cmpeado y desempefta lodavla (quizs bajo
l:l aparie.ocia de una mera premisa im_ptrciUI.) un papel fundamental en el seno del discurso

jurldico. y lo hace bajo un doble punto de vista. Por un Lado. sirve para presentar el pOder
burocrt.icQooad:mioistrativo como un dato originario e indisponible del Estado rnodern'' que
el Ochocicnt.OS simplemente ha encontrado y de cuya existencia no es responsable ni para
bien ni par-.t mal. Por otro lado, pennite ofrecer una imagen ntegramenlc liberal-garantism
del derecho pbtico. ubicndose en J el conjunto de las normas y de Jos illstitutos eocaminados a contener el pOder cx.eesivo del Esmdo. que en esencia se-sustrae de cualqu..ier crt'ca
en l.Q.nto que producto de una evolucin histrica.
En el plano de las representaCiones historiogrficas, la consecoenc-ta ms importanle
de esta construccin ha sido la de dar por descontado que durante la fase histdca inmediaramente precedente al Estado liberal - y coincidente en su mayor parte con los siglos
de la edad moderna- el poder p<lbUco se present.'lse en fonnas globalmente homlogas a
las observables hoy en da. La diferencia entre el Es~do del Seis-Sctcdenws y el posrevolucionario no consiste tanto en fa calidad de los poderes, .sino en el modo en el que son
organizados. distribuidos y limitados. La expresin misma separacin de podcrCS}I, que
expresa la fonnuJa a travs de la cual el consritucionaJismo liberal hace prcticamente controlable la autoridad, reenv(a implfcitamemea un paliado e.n el que los poderes legislativo,
judicia1 y administrativo ten!an ya su propia identidad distintiva. a pesar de que oo fue:ra.n
todava atribuidos a titulares diferentes.
Ms an, a1 evocar esta antigua confusin de poderes la doctrina constituc-ional C-ls.ica incitaba naturalmente a atribuir una neta precminencJa retros:pecti\'3 a In adminisl:racil,
en la medida en que toda su idt.'<>log-a vera en ella una funcin mucho ms indispensable que
las Qlras para la existencia de cualquier sociedad organizada. La actividad administrativa

-constataba, por ejemplo. confonnc a la doc1rina comn de la poca. Oreste Ranellen:i, una
de las principales figuras de la I.Xlad gioliniana y fascista- ocupa en la vida del Estado la
misma posicin yfuncin que r... -1tiene en la vida de cualquier otra persona fsica o jurdica
su actividad r...}J>arola s:atisfuccin de sus necesidades y la consecucin de sus fines~. Esa
es Ja actividad m.10 amplia, la actividad fundamentaL esencial, coru:inua. pOrQUe consiste
en la realizacin prctica y directa de lns necesidades colectivas. Por el conlfario, lf!(la
jurisdiccin y Ja legislacin son actividades inlermitentes. que se despliegan cada vez que
surge la necesidad, es decir. Ja exigencia social de la norma o la cuestin que hay que decidir; In adminis1racin en camblo es y debe ser continua. Un Est-udo -entonce-s- puede
existir sin legislacin: y ha habido de hecho largas pOCas en la hjstoria en Jas cuaJes lodo
el derecho vena dado por las-costumbres( ... '!>>. Asfta.nbill un Estado se puede imaginar
sin jurisdiccin. Pero no puede existir y no se puede imaginar sin administracin. Un Estado
as no pOdra realizat sus fines y acabada disolvlndose1, Se puede <:onccbir un dspota
que gobieme sin Jeye.s y sin jueces. pero un E.swdo sin adminislr'.tcin sera anarquJa~
haba ya revelado aos atrs Georg Jcllinek. rondando sQbe esta consratacin la llamada
definic-in rcsidualista~ de In administracin, segn la cual sta constituira precisamente
toda aquella pa11e del Estado que no es ni legislacin nj juris.diccinJ. En consecuencia,
es obvio que tambin histricamente la ~u.lminist:rucin fue la fuJlCin primera de la vida
del Estado, a la cual slo ms tarde se Je agregaron. o de la cual se separaron la Jegishiin
y l:ljurisdicci6n 1 El evide.n1e predominio actual de la administracin. como actividad
prctica quee1 E..~tado despliega para cuidar, de modo inmediato. los intereses p'blicos que
e.~itn naturalmente entre sus tincs:s, se traduce inmediatamente en su tambin evidente
predominio cronolgico.
Naturalmente se trata de una retrospeccin ingenua que ning6n historiador profesional ha suscrito nunca en los tnuinos sugeridos por Ranelleni. Y sin embargo, en alguna
medida. toda la historiografa ins.tiwcionltl ha terminado por compartir esta idea: que si el
Estado de la edud moderna no era todava a todos los efectos un Estado udministnuivo. sf
es cierto que todo su drama se resume en el esfuerzo por convertirse en ello y en la lucho
dur-sima que libr contra un complejo de fuerz.as retr6gr:1das decididas a inte1rumpir e.~ta
marcha. La misma enormeex_pansin que va a experimentar la actividad ptlbUca a partir del
O. RAsllU.Ent, l.t guamuigie dC'If<r giMsti.zio MlltJ pubbtioo antmbtlslrat/Otle, Milano, 1937, p. 30 (1
obra habfa t.p.mx:ido ptJf primen~ V'CT. b;ljo el tiLulo U :uurtmtlglt' dtlla kg.olu) lft'lla publicn ammi11Istrazi0ttl',
en 19Zl),
'

lbitjrm.

1 l,lfgt.m.timt Sw.tllJ1f11tre, Berlin. 1914 (pero La primerA cdici.:1tll d 1900). p. 6 12 (N. de los TT.: ~stcn
di\'CNSS tracfucc:<ioncs al castellaoo de: cstll obrn de JclltDe~~ ~nl.rc ta.~ r1W reci.emts~ Trorfo gt'l'ral dtl Esttldo.
traducido de lar edicin alcmaM por r{c::mu;u.JQ ck IQ$ Rtos t)n'llti. Moorevidco/Buc.oos Ai~. 201). Se truta,
de todm l.llOI:k,. de m coootpto )'11 c:omn.mente ~n citcolucin desde la pmcr1. mi!.S del OchnoentQ~ (cfr.
pot ~jemp4o L M. A. MACAIIFJ., CQim' rlf1 drtnt admhtfsrrotif, Pas, t84$, vol. l. p. 13: otradrninls.ttalloo c:'es1le
souYerDCmenl du payJ. moinll la c:oofcction dts Joi.o; ~ l'tu;cion de lAj\l~t lce entre ):rrucullelh).
MI. de: IWC\'0. RJ.t.w..ET11, lA gUPrt.nt~)ie, clt.
' Asf IC)(I;avta, entre tnntM otrOS. O. ZuleiNt. Ami'IIIJU'smwQtl~ p11/Jblicu. NoVM t! caroJerl gentrall. en
Em:id~dta dtl dJri110. Mil.oo. 1958, \Vl. ll, p. '2.33.

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Qumi<nlos en los campos de la finanu y de la palier. paB e.pnosamoo en cl lenguaje de


la ......... clocuina r - (<><decir. en el doble frenle de la fisa!Kiacl y de la regvlac:iOO
<ocial). es 13 pnclla palpoble de que una actividad i!dminisiJalvade llpo moderno ya .xislla
mueho anle de la <dad ODOI<mpo<nea. Cmo negar que Eoudoo
de rec:audar y
de ceonor enormes eanlidades de metlico. de armar nndes etrenos y Bocas. de reglamentQr minuc10sarnente la ..,da econmica. relig:~osa y culrun.tl de los sbd.Jtos. no tuvieran
ytt una pujante voc~~~ei6o admlnistrutiva?

c:a-

Es cieno: hasua la obsenttci6n m.-. superl1dal n~~troba que los antiguos aparatos se
dife.N11Cialxin de los contemporneos en muchos aspectos. En c1 plano runcional. en partiC\1Inr, cr;~ evidcnletu los titulare$ de es.tos nue\fOS deberes admlnis(roti\'OS tonscrvuban casi
siempre uunbln amplias atribuciones de carcter judieiul. inextricflblemente entrelazadas
con lju~ m(a.s moc.lcrruas responsabilidades. Pero esta grove incQng.t'Ucnciu con rcspcct.o a los
modelosorgani7..ativos del Oc~Novecientos era atribuida ul carcter notorirunemecatico
y no J)lo.nitic~o del dcs.anollo insrucional del antiguo rimcn. n.sr como a un n!gimen
COitStituciona.l como el absolutista que negaba radicalmente el principio de la separacin

cienlo.<. Tal dnergencia. po< OUll parte. es hoy UJ.nto m4s pereep<oble ea euan10 que en el
curso delsoalo XX el modelo de E.<r>do admini<ltllli\O fonnaluado po< ll\lCSiroS jurislassc
ha ITQtrldo amph.:unente incapaz de contener la complejic:bd del cr:imiento institucional
contem.poc.i.nco. c:lcsve1ndose. m.i\ bien. en buena nle<hda. como un gran m.Jto culturar.
Su ahora ya cumphda tustorizacio empuja al rnudiO'JO u m1rar las forma.~ de Estado que
lo pl't'cedicron no yu eomo i.mpJes premisas de su ru1uc6n. stoo como experiencias
merecedoras de ser comprendidas en sJ y pan ~f. en toda ~u e..~pecificidad y alteridad con
respecto ul hoy. e i n c l u~o capaces de estimular nue..~ t ra imainncin en la bsqueda de
r \ltUr()S (hSpositi VOS iosthucionales'.

Es dempo. pues. de que tambin lo historin de lnli funcione!~> pdblicas sea repensada
nuc::vu pe~pectiva. t.mtando en primer luJII' de rtcupenLr en t.odo su senLido la
origin(u'in lgica interna que prcsidad runcionomiento de. los n>aratos del antiguo rgimen.
y, P')r tAnto, plontendose criticameme el problema de cmo ha nacido la m.eva concepcin
funcional docimonnjca, de.u inada a resistir de un modo lnn fi011c hasta nucslroS das.
dc::~dc csm

de poderes.

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I'RlMACIA DE LO .JUDICIAL Y GOBIERNO .J>OR MAGISTRATURAS EN


LA EUROPA DEL ANTIGUO RGIMEN

En definitiva. de este modo. tras la rupcura ilumini~ll y re\Oiucionaria se venia a


delinear una permanencia decisiva.. la de un Eswlo moderno con":bido anles que nada
como apon110 adnunistnllivo. EI-Eslado de Polica. de los siglos XVU y XVlli en ya el
Eslado 0001emportneo al que slo le faiGtba el legiSlador hbenol paB quedar limiuodo en
lauttnsi6111ndefimda de sus poderes y libe"""' de aquellas onc:ruSiacoones que la biSiona

~ilumin1 ~aquella tambibl \'OlumitJOSa xti\<1dad nwm.almcncc :Jdminislra.ti\'a.. a la que

habla ~ime:ntlldo sobre su .superficie y que le imped11n por el momcnro aJcartl.tlr a simple
viJta. la susumcia.l modernidad.

st ba h<cbo referencia en el JXlfgr.lo pr:edenle. se desosrollaba loclavla eseocialmcole


bajo In form.adc u.nage~njudiciaJ del podef. Y ello en continuidad con una experiencia

Si bien en gmndfsimas lfneas. creemos que este rpido balance hslOriogrfico logu
reprcscnrar con baslantc ac.::icno J ~ aCtitud hasta 1\yer dominante entre los historiadores
de Jru, instituciones polfticas con relacin al problema de las funciones pOblicos. Actitud,
e.nti6ndnse bien, que recoge un perfil esencial y absolutamente outndco del proceso deest.Bializucin. como es la lendencia de todas las organiz.aciones J)()lftica5 de la edad moderna
a <discipllnur... de numcn1cada vez ms minuciosa y peneuante ,u espacio de gobierno a
travts de instrumentos de tipo burocrtico. Hoy. s.in embargo. la profunda rc\'iSio histo
riogrfica que ha embestido la ooc:io misma de Estado moderno)+ nos invita a considerar
es la si~tenuuluci6n con mayor cautela; pOni6ndooo~o en guardia. en codo caso. de sacar
conclusiones demasiado apresWildas a panir de Ja11 observaciones de r.qucllas c:x.pcriencias
clcl Seis Selec:JCnloo que parecen anci:par de modo ms apll'ciw los modelos ocanizati\'os
del silo XIX. Si <5 posible ex~raer alguna l=in ele lu t<ndenc:ias que han ClU'3Cterizado
la historia inslitucional de los ltimos afoos. isu no puede se< OCl'3 que la de 1et1er eac1a vez
ms en cuenca la profunda divetgencia ex.istenle entre 111 conc:('J)Cn de la poliliea propia
de la \'Jeja Europa y la que. en eambK>. se fue ooo.aliclando o portlf del final del Sere-

El dato fundamento! clcl que bay que ponir es que pricticamenle en toda la Europa

medieval en la que Injusticia era In nica runcin jurdicamente visible-. hasta el grado
de que. en el lenguaje legal, la nocin misma de pot~suu publica ~e expresaba a travs

Un11 bdl.a re~~ ,le la hh1liqgr.1.f:t. rt.ottcnt.to lidiC"e t"l ~1111t del ~l!ltdo .nOOemo a la orrecld3. pw L
01 AJoiC'1l. Tru gt:IW;!<i, ..crisi.... e ...canw.mi storiogrv.Ji.ei: 001c 111.1111 pUl mcJt1e liOiorlo.tufia in ICilll di 'Sl'lllO
rnodt:rno' , en Sloria, f.l''"'lillistm;,iQtJt!, r:ostituvrJIM', U ( 19'#4). pp. l$9 y -.,
Elllo que I'C!<t)eetU lta.lia. bam aqu{ tcenviar al oonoc:Mio trriblljo de P Co.n,../A ~(AI(J btlogbtorio.ltltr((/Drr
1' porodJ,m~ ~dlil c..lru.nl g11mdictz iJaUanofrtt ()tJrHYJtJ.n 'NIIIWYIIIQ, M1I.IDO. 1986.
1 Pa!'l U11 leo.tttOtiiO t}tmpl dt. esta fll.le\'l. ~bdidld hi~""ICI ~IL'i' por cocb: la imrtld.ocdOO de
A M II.IIW'ANIU.. S*'- delle istitl.ll.ll.llll) poi.Jtidlc-. Cft AA. VV.. Polllk!A. tJt.ek'k1ptdill 1~ ~M. M~bne).
199). ... 69 ., ...
' Sobre-~~ mde. iastsU:. ~ 10011 davm.-.dlld. ~ ..,. ... JMI\t de a.~
iObrt CIOdo lbtna dr, por~ uru \ U alh A. ~1. ibJJ-"-'IKA hn ... llclor'M dr ~,..,, .........,.do

,.,_...IIi.IO

Aeo ~. M AA. vv_ P44n, ~ ..


~. 1..15twa 1914. pp. 1, M.. e 14..
oo..Mt~ e ~'*"o 1111110 rc::par e a"'~ e AA. VV . JI,...._ t'lflrr dfndtru pl'f1f1fM 1
~.,..~ \l-.o,l990.t.lpp._ I:Hyss..; A Dr.BlMnnw. ~AA. vv-~~
~ cor,4.,. 1'-'Cttfi/IIOtll_l'fllll. ~ 199J
117 ..'- parfkl-. ~-w.wnblta 8 cv,.."910, -Amrn:l~
t' COIC1tw~ ~ a UlllftoftiO. La knllre ~ m Slomt. MfiJttl.llnu.iiJM, C..-dndo!w. A-u~
tltU'ItdtWQ Vf' ~ $(-llt'fltR ddl""'-illbiFJCJON !'~~ j (1997). pp.l6J-293

w-

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dtl1lnmno iun.sdictl~. Esto oo significa.. 1\31u:nalmenu:. que el cuadro ruocional de una


"""""''Ula del antiguo regunen fuese lomismoquo Wl reino (...sal o una cocmma libr< del
Oo.c:icntos. Es indudable. por ejemplo. qu< al mcnoo a ponu del 1n100 del Qwnientos la
act:t\ dad dellSObc-rano haba alcanzado. en el plano tenco, una marcada 1utonoma coo
re~pecto a la csrera del ius dic~rt. eoofigurndose no ya como la lectura de un orden
jurldico PfCCedente, sino ms bien como una libre modificacin del mismo. (undada en la
volunuld imperad va del principe. Y sln embargo. yn e'ta poteStad suprema en apariencia
tan cercana a la loglslaliva de hoy, ha.'\ta finn1es del Setecientos se utiliLa normalmente
mucho m4:. pnrJ ~.asracer intereses particulares (a.sum1rndo In forma dd n:sc:ripto o del
priwJJCl ucr, emanado a i nstania~ del S.l.bd.ito) que pat;i.J't(orrnular las reglas gcncrules del
otdenamicnto: de tal modo que. de hecho. la dis10ncin n.:~1l cn1re el poder del soberano y el
del juc1. dende o 1'Cducrse sensiblemente. En dcfinitiv,., m~s .:di!!pcnsudono que legisladr1.
d monarcu prcrnndetno lodava se presema como el adminiM.tudot de una tt.gracia que no
es otra cos,n que una forma superior de ju.'aicia.
Pero el! M)bre todo en el plano de las funciones sub3hemas donde las grandes novedaEst;ado ~rcnOentista descienden ll !mb110 de pnlcucas y de fonnas de cjcrcicta
ckl pod<r manifi.,.lamcntc adheridas ola uodici6n. l.o expan'in de lo> deberes p(iblicos
durante la edad nlOderna. de hecOO. en \'el de dar lugar 1 la Cn'IC':I'Mn de un nut:\'0 tipo de
funcin ejecutia cstinta ele la judictll provoc mts bien una cspcc..Juacio progrcsi
en el CJttCICtO de la JurisdX'in. El modelo adm.inisrraai\o mili o menos comn a todos kls
apan:UO$ "ntralcs del antiguo rg1men era el de un gobierno .-por m;agiilr.Uuras. carach~
lado por el desarrollo de organismos judiciales con compc:tenc1:& npttrfica C'n cada sectOr
del 1nter6 pdblico que se iba agregando n la administraCin de ju5ticia en sentido prop~o.
1-1~. a~tos. 5anidad pblica, caminos. reglall'll:ntnin de los otic~ . del oome.rcio. de la
vida en sociedad y as( sucesiv:lmentc: JXII:tl cada uno do estos campo~ se creaban. a medida

des del

<tue las necesidades lo exigJan, uno o ms juecesadminlurad~. ms o menos subordinado~ a hl5 cone~ de dll.irna instanct o a la jurisdiccin de algn COrt'iejo sobero1no. pero
todo!! recfpi'OCluncntc autnomos. En la periferia, en cl\mbill, donde una st.-ctorill1i.zacin de
cornpctcneius de este tipo no hubiera resultado econmica, las nuevas atribuciones fueron
en su mayorla o.su mida.t~ pot nqueHos usdicentes locales -ya fueran magistrados regios.
ciudtLdanos o comoquiera que fuesen llamados por las oranlzaclone~ estamental e$- que
desde el lxljo medioevo tenran jurisdiccin general sobre 1odas las contro,'ershls de un te-nitorio ddo y que se convinieron eo Jos agen1es respon5able~ deJa cjcc~in de todas la.;;
disoinw politi""' cenitales. Lalonge.;dOO deeste modelo de odmirnwociojurisdiccional

pcrfccc.onado ~ sus grandes lfneas enm el CUatrocienms y el Qu.inieo1os. es verdadera


mente: I>OmbN. En la Pennsulaltilica. en pamcular. e>ccpouando en algullll medido d
Puwonte de VuU>OO Amadco. que iguicndo d ejemplo franct. comenz a desarrollar a
tinak1 dd Sei\C'ienub una organiz3cio burocritica de upo protOC'jCC:ulJVOu. aquel modelo
dom1na tod:avf"a sin a.harulllvasel panorama inst:ituctOnal de codos los Estados hasta la micad
del SiglO XVUL Y SI bien csc1enoqucgran panedel detxucde los w'losset<nlaocltenta del
Selcc1entos se centr en la necesidad de reestruclunar mdiculmentc IOtlo :.par.uos pblicos. en
lt1 prliccica ~lo 1~ Lon1barda de Jos- U logr C're:t.r en 1786 una maquinaria ndminislnuiva
de 1ipo rea.Jmcntc moderno an~ de la llegada de los ejrcitos rru.ncescs y del advenimiento
del m<XIelo napolenicou.
Ahora bien. t1 pcst~r de qu~ yu t:n el pen.~iflltliCIUO I'Cfonnndot esta endmica conmix-ti6n
fuese asumida como l\fmbolo de hl imr.cionnlldad y de la improvisacin del
viejo edificio pdb1ico1 ~, respondfa en realidad n una rigurol\.1& lgicu incemn. LaJ como nos
lo mues.tr'tl punLuulmcnte toda la culturajurldiea tradicionul de In cd11d moderna. que fu~
durance I31Jos siglos la auto-asumida conciencia y la princ1paJ garante ck: aquel edificio.
in~tltucionuJ

Sc.n c:r.ta hteratur.\1.s. la OC"gaD.izacin de cualqui~r llp<ltaiO de gobierno debe nece


sanamcn1e adecuarse a un principio basilar: aquel sec11n el cual es 1.ncoocebibk-- que eua.J.
qulCf>Olbchto SCll obiJgodoa bacero &soportllral~n> tOSa en COOITide SU propia \'Ohmtod
(aunque sea en nombre del inters p6blico) sin haber sido someudo previamen1e a un
n:ulu. o al menoosin quo se le haya """'"""ido la poo1bilidad ele abrir un cleOOte
contencioso ante la auwricbd qut" prrtende les.ionar sus detechos. Contnuia.mcnce ala fero2
ullwut:IJt que el hber.ismo del Ocboc;icntos hizo del ~rano absoluto. ste casi m.mca
[)e taJo orpttir.ltioocl RO $C til:ncn. IIft tu:OII;I(IUC(M)IIei. COf'npft:....VU MtUfliCIIOnu. ""' lo qtiC: k
rdim t. t'lpralkl lnllllikm.qut <XIflsliru.yu:" algvu medida,.., pmodpo
aip.fica&l'tO. cfr. Gtos.tuo.n,
Doll 'lntcndcllte. al Pn:ra:lo, en ttl_, CtwribtdJ tilla ttor(a lkllt trmmlltJ~tro:.lof!i pn1uumrk. M:iloftO. 1963, pp.
8 17; 11. CCX\"I"MM)t(A. J\Iur une lti:st.otrc de lliiJicndcnt da1d Id ~4111 de ccm: fcrnn:-de la ~~on de Ss'VIf:11'rp"l\\i: molkti'ICJO, dJ /lt)/lt~rmo l;lbll.ogltlfo:osubalpi..o, l..xJCX111 ( 191U), Jlfl 37J y '-l.: ltl ..CO<IInUBBI.Itb
C'l j'IMIVOII ~ntnaJ: du Comlt de NM:c tu ~tleltlCtll ddl Alpe!~ Muld111~3,., Cfl M , VV., I)QI lrQIKt rJI'olkr~
fMitr flbt~ltdt Roma, IY91, ''01. 1, pp. 421 'f~'~
'' So~ 1'!.\,lt: t\lndalllct~Utl atlnque mil)' aislikk1momeruo de e~nll!to. dr., enu'CI tu cous mAs recicniCS. C.
CAl"&.\, lA viluppo delk riforme ll);burpcbe t~eUo Suw dt Mll11n0, )'O K&.IIQ..'''IV< Riron:na e aisi: la
lfl!'INrebltiiiJ..tnaa K'IIIO Maria TctC~a e Giu.scppe O. ambo~ m AA. \1 V., La 4/Jftllntlt:o suual.t a;arrio ltf-1 XVlll
~XIX rcol .cuqo 4k P. $elflr;a.... BoiOZ:Rl. 1911Jo C. ~tO'n.A.Kil,U, Le ln~~tndelv..e ~tuebt ddla ~dla
11.1'41liiCI (1"7~1'191 ).. t11 AA VV.. l. ~t.:::.o:At)IV tVU41 Sin~ ol trrUNMJtJ ddl'llmtnlttt~ a ~de t .
De~Mll...O. J990,pp.61 ya.
... A C11k ~di.. porcjc:mplo.loJ~.rn~ill de la daJe dJn.eole ~ mtwlitNIII.'b par- 8 .

"*

~~ ~~Riforwr!Jdtt&~ut~~-~..dJtaTMO;IIIj!'~.

Sobrt:,. Mpk:adn aolli!OplarU b rftSinl6n P. CanA,.InJI!litotto. ~ 4d,._,., pdlut_o _,.

,_..,~~. Mduo.l969:pero~Uilll:lilllon.P ~.1 ....a.v,_rt.t.re~Mdaao.

t99S. Mlbrt 100>'-PP llO y "'-a. la blitr.lh!B m1i. te0t111t a11t audL lta:r-.cs.c.acU..dc .. obtlck
EI~Jttll~~ )ladrid 1996t:a~c:MO,pp. 140yN.C'I 4ek~~tlT.l.
11 T011110 ~ eca ~ dt A. Gan, ..te 101 ~ICW Le ..... ci!JftllrUIW, ealfJI'IIinc' du
'~ fi:n&n..:ICI'. la~ frmtt~av d~AIW:lltn Rllm.t:,eftANtal.t~ .t:.$.(', , JI, R. ~ IIQW:m~
19S..,CIO INI-1:269.

ar..s,

M.a-. 1991 .,._..._. ya.


" Qw 1u HCto ra Ma.lzDdac. _. dc:~r =;...., ao.- a. J101o1b1c
a....w a crabljol;
JWC\'Cidc:llb. k!. qut se Rilllk ~ ~ ateerior ~- L ~l"'''""'*'- "'-""' lmll P:~ dtla
. . . . . ~ewan~~aniTUckis-i*ta..,..,..IIC'I .ctl dd _.llfiriao~en
(ilkalrntl F~pv 1u Jlqria ddpot:rUro8,..nrAn:~...,.,...,.,., XIX (1990. pp. Jll '1 "~ IJ... n~~.
1'1.WJJMO i.i~ll' t 41f'lltn:IIIVIUO~w. l Pr~tw..~Mr Muba lw. XVI- X:VIlJ). Mi1ulo.

Memo.,.....

199<'. ~~alpp

Q-4l6.

1;

1)4

arcdo frontalmenle leo fund:uneniO> del JIIStrutum bojomedoevol Lo que luzo fue incard.mar su nueva autondad pc:rsooal en el \"CtUSto cdic:io l'lct'tdado de kls siglos pc-ecedenteS.
afirmando su dertc:ho a derogar el iiiS ntnrum.. a rcV15111 a su antojo todas las decisiones
de: tos ma.gh.rrldos subordinados y tal \el a interenr hbrc:mcnte c:n su actividad. Pttoesu>
no 10C1d1 a fondo en la cualidad sustaoeial (por asr decir) del poder. que en su esencia
permaneci fiel a la proph' definicin medieval Poder de JUipl' y poder de mandar. as.
siguieron saendo inseparables. lanto en la prctica como en la pcn.-pocliva terica. E1 oficial
que tupolcicM'Ie:nte hubaese sido titular de un poder de n'loiU)do.pe:ro 11in jurisdiccin alguna.
se rcpre....entul>a en la conciencia de1 aotiguo rgimen como un:~ \crdl-der.t monstruosidad
Jul"fdic~t. Si hubie.~e existido algo asf habrfa sido. seg6n un c~lcbrcjurl.sta lomb~rdo.pmius
&'11/0r, t i CnmiftX,lfltmn Magi,nrauu'fl>. Asf como aJ iu..~pubticista decimonnico le pare
ccr nbsolutnmentc obvio que los n~ratQS odmioistrmivos de 5u poca sean depositarios de
una uuturidod unilmeraJ de mando}' de disposicin. pato la docLrinn del antiguo rgimen se
daba por dcsCOiuado que la t1nlca potesw.d civU lcgJuma era 11t1ucfln mrlle tl~tlajuridlction
e lnh~rtntt instporeblt'me.nt d~ lctjuridicrion (como se cAprc~n un iuri-;-pc:rito de la taHu de
Charles Loyseau. al que oon razn ~considero uno de los .randc~ tcneos del absoluLismo moderno)". Se comprende. entonces. cmo desde C)(Q ptica p<1reca absolu1amen1e
normal-e lnduso ineludible- que 1a aut~dad para repartir y edg.ir un impues1o abarcara
en pnmer loar el - d e resolv..-los recur>O CO!IIIIIMJ di>tnbuc:i6n; que la facullld
de orden>r la reporacin de las calles se confiun"' o:omo un t-orollrio de la jurudic:cio
<obn: vialidad y urbanismo: que el poder de reglam<ntar d uJO de las aguas se presentase
como un ckmenlo acce$Orio de ta competencia sobre d conte:nctOSO c:<wTCsponcl.tcnce; que
la poce>>ad de d...,.r ordenanlaS de abosl!l no se pudiese alrib<Jir a"'"' que al magisuado
c:a.pat de juzgar sobm las controversiu entre \'C.ltdec:lot'Q de pro...-isk)ne~ y oonsuru.ic:lores.. y
ad ~ooesivamentt'. La misma actividad de los mai.scrados dc:t~plead:t de oficio con e) fin
de !i.Ulisfacer inlert$es d~ carcter colectivo estaba mlcgrahncnte sujeta a los principios del
proc:e~. en c:l sentido de que, al menos en principio. el oflcinl no podfa forzar al sbdito
recr~lcilrunte n obedecer su orden (de p~gar la tas.a. de confornliU'$t con el precio oficial.
de na<lcccr h1expropiacin. de despejar la calle) sino dc~>pul!o de haber vc.rificado en sede

procesal que lo prestacin impuesta era conforme a la ley o " la co.numbre, y garnntjzMdo,
usl, al n.feccOOo. tod:ls las posibilidru:Jes de intervenir que elordo iu<Jicim'tlm le reservaba para
eu;&h(uler controversia con otro p;utic::uJar. Slocu~u1d0 In orden e hubic:se tnl.nsfonnado e.n
una ...-erdadera decisin judicial -<S decir. en una declaracin aut~ntic:a y definitiva de lo que:
era derecho- pod(a adquirir fuen:a ejecutoria. ~vo que. como a n\tnudo acomeda. normas
c.spcciales o prkticasconso1idadas pcnniticsen a los mii,tracJm WiHr~ ab uecutcme (en
CU)O caso. &in embargo. ~U$ medidas enrajudic:iaks eran totalmente ptO\'lsorias.~eniendo
la misma naturaleza que la de: las ordenanzas cauu:l:ue\ que toda .. ra ho) los jueces esctn
h.:lbil1tldos u dictaren tiMOS casos. para t:\'tar que el cuno de l:.justici:a se tome incfic:az
a causa de su propia kntilud). La penona pblica. pues. que no 1uvi<>< el derecho de juzg2r
~
1

l M~Iwn~~i"mpt:riDt!t~~~n~ \'C"1111t0..1609. p.7


0"0 U.~ MwM.sOfjicu(160JI).m /4_ Lu o...~ru. ,_,._ 16*0, pp 65-11.

no tcnra n1 sJquiua la apacidad de obligar a los sUbcht<b a obedecer su~ rdeno. Es decir.
no m tuular dr! ninguna porcin de podtt J)'lblico en sentJdo JUrldic:o.
Va de <u,oque esle esquema no eta el produe1ode una idcolocla pruni>I..o <iberal.-. La posibilidad de apticaradjetnosdeea.te tipo a la riclica admJniSC13dva del antiguo
r~men ot!S txduida de rarz. anles que nad3 por el hecho de que 13 f:ungosa.. lnciena y
c~ttl'.fsnn.a maquinaria judicial prcrnOOcma tutelaba mal a cualquiera y. en lodo caso. no
1utclt1ba en ab.nlulo a quien esluviese prhado de la!t relevante capxidades ~lates)' eco-nmicns nooc~aria~ para ponerla e.n movimiento. Pm In prctica touthdad de los sbditos,
que no tcnr:m la posibilict.:.d efectiva de wporw.r un proceso mOOiome el cual ''crilicar lu
lcgnlidod de lo que los apar:uos prctcndnn de ellos. llb !-imlle~ rdenes de los magistrados
H:nr"n el m huno c.ac:'icter det1nili"o que h.s propiRS y 'lerdnderns sentencia.~. Ni el hecho
de <1uc los procedimientos administrativos cstuvic~n rcve~;tidos de unn fonna judicial era

indicio de \tlluntad especfica aJgulla. por panc del ordcnumlcnto, de proteger 1~ derechos
dtllndlvlduo con respecto n la autoridad pblica.. Simplcmtnle. en una 'iOCitdad plurdlisw.
como lo del antiguo rgimen. que ut.rlbua prioritariamente al poder pblico el deber de
con~rvDt el equilbo reciproco entre su~ divcrws Qomponcmes corporillivos y el de tutelar J~ dtrechch originarios de cualqucra de: ciiQ'I.. c:ra1ne\ h.able que t.ambit!n la acthidad
dri&icb 1 Pii~facer intereses colectivos asumiera un cank:ter formalmente contencioso.
El c:ncauumiento de un ro. implicando el repano de la$ cara..~ C()m$pondienres entre las
famillas o los cuerpos cvicos beneficiados coo l:a obra. no poda1e:ner lug:ar sin cbr a cada
\LDOde ellos la posabibdad de defendc:n;e coa respectO a los proptos vecinos e~eesava.mcnlt:
or<eido<.
promulgacin de un ca~a>Ut> fundoano. coco el con<i,uieme problema del
equitath-o repartO fiscal enue Jos conmbuyc:nt~. rcquerla que a eacb uno de eUos le fuera
prcviamcn1e garantizado e.l derecho de exponer por jud~ial I'W propias reclamaciones
contra lcx otros. Ni siquiera la eJCptopiacin de un 6.rca para conMruir una obra de inters
pbhco poda tener lugar. en rigor, antes de que el potencial expropiado hubiese tenido

r.,

"r

n'W.Xlo de objeHtr la eleccin del sirio o la e;i&tcncio de la utilidad pblica. llamando even1ualmemc ni proceso a OU'OS propietarios. En sumt~. desde el momento en que cada eleccin
de gobierno se manireslnbu C:(nl"'o l disuibucin de ciertos sacrificios y ventajas entre los
c..-oasociado.o;, oomo la composicin de un conflicto hori7.0ntnl de intereses. para los hombres
del amlguo rgimen eta natural que esta uc;lividad rueM: rl.lb~orbdn compleutmente por Ju
jurisdiccional. M:ts an, en esencia. rodas lu.s instiluconcs supr~aeorporativa'i se presentaban
no ltlJltO como titulares de poder, cuanto corno dispensadoms de justicia; y justamente de
allf -de e>tn CJlpill:idad de declamt de manera auu!nlCll el venlndero 1enoc delderocho de
la tierra.- obtenm su legitimacin.

Es

conecp<:in ponju.cial del gobierno bien puro....- con.<iderada como uno de los
1Wide< r.ISg<>seornuJ~<S de las cqani7.acioneseuropea> delaMiuo rtgjmen. todav(a c:apn
<k: supcnr. e:n concre10. la brecha (que ya C$ clari\1m.a en ()(.f(b aspectos) enn el mundo
an,tos.ajn y ti mundo continental La diferenaa entre un Podtst6 pontificio. lombardo
o toscano y un JustiC<e of Peacl! inglts. todo &o abismAl que ~ quiera si se la considera en

137

ll6

func::in de 11 naturaleza del oficio o de la relact6o con ~\l5 ~pec11\ os. contextos sociales.
se desvanece en pn medida cuando seobs<n'a la calidad del poclc< y elltpo de runeones
que le. iOn asogn>d\s. Desde este ponto de ...u. lodo!; lo. pmon:!JO> meneoonados <11111,
ante lodo. Ulul~ ck una jurisdiccin general dentro de un cktenninado lenitorio: y.jQS.tamente. e..~ca facuhad de decir- el derecho \rigente en ese espacio 1~ confera el poder de
J)f'O\reet a toda.< las necesidades de esa porcin del rnundo e-noomendada a su cuidado, ya
se lrataC do componer un litigio entre vecinos o de ordenar la repamcin de un puente. de
castigar al aUior de un hurto o de organi1..ar una colecta para obtener una ayuda en favor de
lo!) pobres de la villa. En el universo mental premoderno, elJ)f'Ooeso lgico que presida la
re~liuK!ln de todo~ estas actividades seguJa siempre lab mi~nua:o: rRSc~: a) descubrilnienro
de una normn (escrita, c:on~uc~udinaa o jurispnJdencia.l. no impona cmo de gennca) que
prescribe a lo~ eoasociados observar unu dctcrrnin:lda con<.luctct (respcmr n los vecinos, no
robnt, monlcncr 'nmsitnbles los puentes, asistir las nccc~id~ltles de le~ pobre:,)~ h) constata
c-in de unn violacin de la nonn.a; e) adecuacin de los componnmlcntos de los sbditos a
la prell!Cripcin nonnativa por medio de una providenda C03ctiva idnea. Tnl providenda
dcpc:ndfa., en todo caso. de la comprobacin de una situacin de derecho. y como tal, su
oonfeeein esl>ba de igual modo sometida a las rormalidodes P<QOOWM.
La ruuuraleza es.eocialme:nte jodiciaJ dc:l poder. ~ilalmcntc eviden~ u las expeneoclas""" m.4s dtbil ,(>C3cin administmiva. todab poede p<mbne en el seno de t..
srandes monardai~s odmillistrath-u. Quien ob:ser\-e sin HeJUicios estatahsta.s el aparato
de la vieja Francia, por ejemplo. encontraR que cl e~ mico coofticto t:ntre la gf!n.t d~
f'OIN proptct.aria de ws of.c:ios y la nueva burocncia c:om&sarial a las rdc~ del rey. no
se pteSentl'iba eucwnente romo una lucha entte justicia,. y .:adnunisuaci&t.. sino ms
bien como una lucha eniJ'e }USiice dekgu y justke rttten1Jt 1 ~. Por una parte estaban los
dctc.ntadores ordimuio~ y pe:nnaoentes de la jurisdiccin: por In otra, los que la ejercitaban
en alguna porcin, direct,tmcnte en nombre del M>betano y qu( pocHan ser removidos por
61 en cualquier momento. Pero siempre se trataba de jurisdiccin: el intendente derivaba su
lmtoridad en nuucnlscnt y de polida del propio derecho o t.-onocc1'de los litigios c:orrcsI>Ondjentcs con exclusin dccual<tuh:rCrte de justicia: el mismo Consejo del Rey era antes
'lue nadn la corte de justicia del soberano: y el choque entro el monarc~t y los Parlamentos
.se rcsolvra a alpes de {vocaciones. es dedr a trav~s de inllotrumentos de tipo estricuuneme
procesal. Por 1o dems. todava a finales del antiguo rgimen. cuando JinaJmcntc el t~rmi
no adminis,rncin' usado sin adjetivos comicn:rn a adquirir &U e!'lpecifieidad en el lxico
iuipoltticott. ~"te sigue e'/ocando principalmente una activicbd de c.stin eoonmita. de
d,_in y de: oonuol desprovism de una verdadero y propi capocdad eoercitiYllautnoma.
La doetriRll
del Seleci<nlO$ wdo hace ROOir que:

r"'""""'

"'

fAoce~S MA-~U~~ . s.orii.,~~,_.._.,.FIIf/!l!ft('j4.

~w..o.

14J9.4, ~ l, ap.-1
,. Sobre ~ pelillO. dr por t.OdoJ J. L M~ lfflnNI~ ~ o. dtoU ~nm//~).
t._u.. 198$, p, 16S.

'

~L luhni11istration Yrillr, m~nit. ordotut~. dlf~IVL sr folt oi>IIT par la s~ulr


au1ontl d's ri81rmmJS qv. 'tlk prhou~ ~~ aKUueiJ 01t lit fajt pas dt dijftodtls
d 'obl1r. lA Jflridiaioll DJt cOIIlraJu JMgt t'l C'Oitll'tlml Lo pr,niirt n 'o <k foru
~i\-"t que dons le cas oV le bkn J'flblic txtgt qu~ la pro~IJimt sC'it nccortlk
61 ,xktttiOtt dr .its ordt'U ; mois la ucondr 11 '-" jntffDiJ stporl' dt la forrt
coocltw quJ fclit ron USt'.lt .

Para auibuir, entonces., a s:us -.:admlnistradoe'Cs... un poder pblico nutosuficicnte, el


rey esuSobligado a conferirles una JX)rcin de su aUiodnd jurisdiccional.

IV CONSTITUCIN Y CRISIS DEL EQUILLBRIO DECfMONNlCO


De eua manera. la larga cnsis mslitucional que lloC abN con el perodo del absolutis,..
mo 1lurmnado y que se cierTa slo con la edad napolenica, no se limit simplemente a
sepamr enne s dena~ tipologas funcionales que e:xisllan ya de antes. H1zo mucho ms.
quebro.ndo ~fin&tivmtenle la imagen omnicompt't'nJiva y legaliua del poder perpemada
por la tradicin e nttOdocieodo en su lugar dos tipOS de autoricbdes aouJmente nuevas.. la
udocal y b odmnistrati"" la primm conssterue en apbar la ley a 1o6 casa5 ~
la ocno diriJoda ala promoa6o del in~ pbleo bajo las 6rdents del d>tm>O. POr un lado
c.nconu-am~ a.d formalizada por pimera vez. Ja c.xiW:nc11 de un pOder coercitivo ydisp>
siu,o complecamente autnomo respecto a la declaracin del derecho. e intrnsecametne
.rpolftico en tanto que instrumental~ la reaJizacicSn de los finc:s empfricos del Estado.
Por OCr<) lado, al prohibir a los uibunalcs de troublu dt qutlqu~ monilu q~ ce soilles
oplrotion-f du rorps odnunistratifs- (segn las palu.bras de lo ~lebre ley revolucionaria

'

de agosto de 1790), los nuevos Jegisladorc.s decltuan efeetivomenle el fin de todo gobierno
de jueces. Como apreciaba Tocqueville, ponindolo "'OZ a un malesuu difundido entre sus
coetneos, el nocimicnto del poder judicinl contemporneo coincide con la prdida de su
copacidud p{tra gobernar aqueUos ~torcs de las 1'\::h.clones sociule.ll que poseen una ms
clarn videncia poltico y que, pOr lo 1amo. en cierto scnddo. hobrfnn debido gozar de una
tutela ml) iruensa de acuerdo precisamente con el mismo credo libemf11
L~ hombres de:l Ochocientos fucro11 sicmp.-e plenamente conscienteS de esta 1tima
paradoja) munron de ~lucionarla a lr.lvl!s de la nuevo cateaorfa conceptual constituida
p la justieil1 adminJ.strativa. De esu categora no trataremos ni siquiera remocamentc:.
ponuc no lo pn:teode 13 economa del presen1e ~ y ponue cualqi.,. eaamcn de los
pnblema~ cone<n1dos eon esa cuestin requerirfa un espacio que oqul no tenemos. Baste

M por ~:JCl"'PPD. .Jocs:5L TnruitltWJn4icnotttlt.s f~n 1-~. ,_,M~tlt~


n'..,VfW*fowtlt~ ~ 1m. \'OI.Lj)p.2l~21S
aa A. Di TOCQI.E\'1.1!, Lfl ~ l"' Ami.nar. trad.. Clt'JO Oc LAI.i' A.. Oldlar. MCDco-80CD05 ~
19S7.p.6l7.

1-'8

scallf que. al contrario de cuanto todav-a hoy la hi.storiografTo uende a sugenr, la Justicia
1dm1nisuauva dccimoo6nica es t()neepWalmerue u.n fe-nmeno scpando tocalmentt' de
aquello admin;tr.~eiCien fOfllla dejusticia que c.i"la en la q,oca pm:edenre. Aque11a
< :ICti >~dad jucbcal (desurollacb poc organismos inll!moo de la adnuni <!racin) q uc li<n<
por obJCtO una acti..,idad administrativa ya en sr pcrfc:c1amente conclusa y autosuficiente:
ran1o que todavra hoy bC puede imagin:lt muy bien una adminl'ltrllcin e$UitaJ sm una ju..~
oca odmini\lt'.ttiva. m1entras que. oomo se ha visto. todo el r.:"<~tenua de gobierno prem~
demo se b~tsutm en una conmi_xrin c~tructuml emre admlni'irrncin y justicia. La jU;Ootic:.io
adminil\tru.ti'..-;:1..~. en realidad. el pncipal corree-tivoquc c l l!~tn<lo libcml ha Introducido
pata poner remedio al divor.:io entre la proteccin de los intcrcsc.s generales y lo juS"ticin~
divorcio que l mi/limo declar. poniendo fin a la l11rga tladicin precedente. Esto explica
la enonne (lnc1uo:o desproporcionada) relevancia que el tema de tu ju~IJCI111administrativa
vienen OCUJ)O.r en el dcbotc constitucional del Ochocie.n1os. presentndose como el cxpc
di<"-nle 1nc:dinntc el cuoJ el ordenamiento trata de compcn~ar lo t~nJida de .que U::. juridicidad
i ntn~ que babia caracterizado con anterioridad la accin de Jos apnrulos~ trunquilhando
as la propia mala oonclencia. La justicia admjnistratva tiene naturaleza_accesoria en el
nuevo sastema. q~ encuentra. en cambio, s.u esencia. en la scparac10n entre adminh.~i6n
y JUSticia ordmaria.
Sobre lo que debemos a lo sumo interrogamos en este punto es acerca de los motivos
que han conducido a esta definitiva y redproca autonomiz.actn de la jus1icia y b adminis1rn<i6n des~ de lan lqo tonnubio.

Etltre estos motivos~ .se adscriben en primer lugar 1a.\ cuu~ Jencmks que dccermirnt.ron la cnsis de las '-'ieja.... rnooarqufas coruinentales, como EsuKio~ (und~ ~obre la base
de untl coge:sdn del poder por p3I'lc: del soberano y de la sociedad corporativa. El gobierno
por masi:;;tnuuru..' cm un componente clsico de este equilibrio. Aun pl'escindiendo de la
extroccin aristocrtico que-carnetcriznba en c.Mi todus parte~ a 1011. viejos nloagistrados y del
cnol'me gmdo de independencia del que a menudo gozaban con rc~pccco :sus pri1lcipes,la
mero ch-cunstnncia de que gobernar.m por medio de l cn1co.~; de cnrctel' judicial los conven(: en los gnrantcs 1-unurales de ll)S derechoS" :1dquidos y de lu Inmunid-ad tic los cuerpo.~
privilegiados. El abandono del paradigma del juez-adminiflrodor se conecta emonces estrechamente con el fin dclanciguo pluralismo y el nncirniento de unu sociedad civil moderna.
oompue~ta por simples indi\riduos. En este sentido. ello represcmn sin duda el desenlace
de una tensHSn que es tan antigua como la monarqua ub...oluta. e~ta mslitucin eternamenle
ocupada tn ganarse l.lna autonoma frente a Jo~ vitjo,. cut:tp05 con los que 1ambi~n e~t
aliada, intenuando por 1~ tos medios cre-&Se ap.vatos mis dctlt"' que aquellO). que la
lrodicin le or._n. Eo segundo lugar. a reducir el dimc:tro de la.< competencias judiciales
<Ontnbu)O no >6lo la definitiva olirmo<:in de un poder an1agc>ni>1a como el adminisll>lhC>-

81C"cmc:W y por codos. vt.e d perfil de la ~ ~~ ofr-IW pvr MJcllrl A.vtOI:S"' La.
~tale abtol~.c M. VV. l"lw ~ Clll~~~Wti{IM Oltl R#Jl~. a nrao ele K. M. 8AtOOL Oxfcwd.
"

,.,

139

CJttti\10, SIDO cauwneru:e tambin la nueva concteneia dt la functn JUrisdiccional que se


cxtencb en el curso del Setecietltos. La antigua iurisdicrto de derivacin medieval podi:a
<DJiobot aquella gron variecbd de funciones. recordadaa en el poriJmo p<ecedeme. en la
medida en que k resultaba completamente indt(crcnte el modo en el que el juet. Ucgaba a
extrapolar del derecho objeuvo la non:na deStinad:~ n regular el caso concreto. El hecbo de
que 11quella norma pudiese ser absolutamente aenrica. y que muy a menudo dq_ujrie,se
un contorno prec-iso slo gracias a su deci.J.rac:in por p;utc del juez no pareca en absoluto
incompatible eon la naturaleza de la funcin jurisdiccional. Al contnario. el ;u:s dktre era.
en su misma definicin terica. unn :ltividad tmnentemcntc creativa. fundada en la na..
1urul COJ)Ilcldod del iusdiceme para investigar librcmcmc h1 solucin mfis equitati\'~1 para
los Jmcl't::ses sociales sobn:: Jos que deba decidir 1. En un contexto. entonces. en el que la
inv(ICatin al derecho objetivo funcionaba ms como fundwnemo tcgitim:uue de la decisin
judiciul que como lrnite reaJ a la di~looalidad de quien lu cmitl. nada impeda rcincluir
tombin en el mbito de tajurisdicd6n la a~ uncin de tndn~ aquellas decisiones que., por
!'U nuluntl!!l..a. C!!>taban rn.~ ligadas a las vaJoracione.s de oportunidad que a la aplic.aci6n de
nom1as de aJgn modo fonnaliUJdas. En cambio, en el momenlo en el que se abri camino
11 concepcin del ju.gtmMIsillogi-DM y el juez .se enoonu cada "C' mAs vincuJdo a la
ley posi1iva."' popol rcouh. cad3 ,.cz menos compatible con la solucin de aquellos con
ftiCIOS SOOtales oo gobernables pe< medio de regt.. bien defin1cW -como <nlll juswnenre
muchos de los relacionados con los intereses colecti\o'OS. La gesttn de cslos conftiaos
comenz eniOOCeS a pra;c:nwsc como algo radicalmente exlrllllo al espectro funcioaal de
ha jurisdiccin.. precisa.meore porque implkab:a una poceslad dJ.liCfa:tOnal que al nur.vo juez
bouthe-delu-loi y no se: le recoooda y que, en cambio, 5t consider tfpica slo de los
de!X)'titnrios. del poder politico y de sus agemes inmedi:nos.
Tendencia.~ centralizadoras y .;oeulmlizacin de la runcin jurisdiccionaJ ~n defini
tJva. d~ facetas de In mJsma crisis deJ viejo orden- son los factores 1ns evidentes que. estn
detr4.~ del tclipsede la admjnistracin judicial: pero cienumcnu: no fueron los l1nicos. Basta
pcn~ur que tumbin cJ mundo anglosajn, que no t:\perimem nn,guno de los fenmenos
rcrcridos y que en cierta manera consena an hoy los tnl'7.0S de un gobierno de jueces .
en el curso dc1 Ocbocien10s vio palidecer poco a pOCO lo Ogura del juez..ndminlstrador de
vicjoeonc. En especial en Inglaterra. a partir de la refonnadel gobierno local de 1834-35.
poco de<pus de la primera ampliacin del sufragio. aquel juet de paz sobre el que se ha
bla SUSicnllldo dul1llltc siglos loda la adminiotr...:in peri!~rica <1~1 reino comenz a perd
competencias en favor de una \14lriedad de ortanasmo~t de rw1uratcu declaradamente no
juclic~al. lwla que. coo la ltima serie de ref""""' de lo< nllo< ochcnll y novenla. se encoou

'*"'de lrMnO -neo:'

la ..rutc'.W el~~ a;JmO la~ tk

... ("11M ll"mr4JU" fnJ tliuftdi 11 ~ ~ .. ctondc ~ .t.g:oifica . _,..,......

"'",_,~~~

J~~WitKIIIIW~fWM panlifu c.JI$ parliJ ~ ik:JkkrtM (dr ~~~ O.OW. D

p 180~

'*"

wrldico~NfilrNII. L

14()
141

pnlcticamenle de>pojldo de toda alribuan admtnistrali>a". Persoru>je embl<mftic:o del


mundo admarustrali\"O premoderno, el Justic~ no fue vfcuma de nangn furor cenlt'alisra.
ino m4. bt<n, po< un lado. de la gradual deniOCratiU~Cioo de la vida pblica inglesa. que
lmpuso cbr mayor espacio a 10$ e'gaoos represent:au"os locales. y por el Olto. de la rt'Oiu
titHI rn g<~mn~nl engendrada por la sociedad indusuial21 que huo mc:ludJble a.fromar la
nlllle4 creciente de las nucV'.u nccc:sidades colect.Jvas por medio de in!lttucione.\ mis giles
y mejor cqu1padas en el aspecto de la upertise que los MUJUO$ m:&.gSU"'.tdos honoca.cios.
El Ochocientos brilnic;o. pues. da muy bien res.rimono de lo~ Hmite'i intnsccos de una
admlnistrocin de tipo judicial. demasiado ..inculada con la sociedad arcaica que la haba
gcncrudo como panl resistir por mucho 1iempo Jo,;; des.affos de lo conu;mporancidad.

No hay ningu11a duda. por ello. de que el surgimiento de una runcin propiamente
ejecutivo y lo J>aroldu l'eL"Onduccin de la actividad judicial dentro tle los lhnce~ que nn
hoy le "~On ptopios obedezcan a motivaciones profundw~ y de larga duracin.

Lo que impacca. ms bten. es Ja et'lotme importancia que el nuevo poder adnnisuativo


logreS tGpidamentc odjudicarsc en la ecooomia conoep1ual de los ~lado11o del Continente.
Despu~s de haber Ceoriz.ado )'defendido durante canto tiempo la nec:esaria unpHcacin
rlproca enln: el poder de IIWldar y el pod<r dejtll~ar. ) l al int<10 del siglo XIX enconmunos que nuestros jumas se han oonv<rtido completamente y proclaltWIIa amonoma de
l:t admi ni.suacin con rupc:clo a la justicia como si se tntase de un dA1o 101aJmc:ntc ob'io.
L -org01risatlon bulri~urt dltoult sodltl- politiqlfe rrpos~ sur dttu.r ba.u.1 principales:
1-culnuniJIMtfon ~'lo justict. -escribe pot tocla$ l-lenrion de: Pun.\C:y, uno de los ms im-.
pon. .,., mago51rodos rnan~ del pcodo napolen1eo y de la Reswumcin- (. ) Et
us d~ux pmwoirs. dismu.s par leut natuu; dai~emtoujourtltrr ftpor,.:o, Admi11i.slfu
e r.fl a:1r, rc1narcan lt:b pri.rncr.s.imos manuales de derecho admini.strati,,cYJ. o ~. cumptir

,.

1111N \Cr pn'!ti~. el n'lellrncnto 6nu1 de el>!e procrlio eou'ICtde l."()tl lallprnbud('!n tlcl tb(Q/ Gof'ntJittm At't

de 1811.8, que Cr&ll1fu la~ eonlpeaj.'_nehu de k\$ J,stit:4'1 IO!i 1\lleVUf Coo~~cjot de condado de car:k1tt dectivQ.
Pirfllllnl& ('ltlltlefll cll'ientacjn 110btees1e hecho. K. B. Slotf.l.J.Jfi, A U/J;u;"1 td lfll Cimrntlfltnt, l..ontJon. J946; C.
H. w~.Tbe fuun!bl iot~ or lAaJ Oo\1:1Tit'lk'.IIC. e~~ vv.AA , Es..ury1 ("' l.I~Cttl GtJ'I'I'rrviN'-"J, o~~.r~ 1948.
pp. 1 )'u; JS ll"'tiUJ. 8n'1i.JII CXn'c'.miiN'JIJ llu;pt<Ciimftu u IJ)ftllmjr" PIW~U- 1M l.v.t/St,...k-tlaNlrN Ccuml
C,,.v-,..,......r, New Yu\. 19SS; 8 . C)sllf::IC>,r_ JUIIk~ojiM P~~Q,.tltt> C'41111t;,, nj l;rtJkmJ, Shallesbwy, 1960.
pp 209 )'U..; 0 , f.~ I'DMTrrm4 Arllorln irt rM V~ Cit)', Ol;(oni,. 1969.

lA t'lpaiOII~e bll popu.l.wdo gracus a n es;t\ldlo nMI)' c:onotido Oc. 0 . M"(XQCAOK. The N~
CC!t'lNr)' Rc:~'Oiuuc Ooaiiiikll&: Rcapp-ai:sal. ea 1M Hutont:t JIMIIftDl. 1(19'8). pp. Sly n
a. P P S H......,. Df p,,'itY, ~ 1~ jfttbdlltiY M FIWtl'V, Bni\.Cik'f.. liJO. p. 200 (w 1at1 de 11.
mdiddadr-otn~porpnlllfn.\'U!D 1810.c1HIIo0tl-...v/Jwt1Kw~Y..,In~~
~f.llta.lo._,.. ~ pord a~~Ut~D~. a partu dtt la ~cdlriclnck 1811)
.. Ad. en~ eldr 1..-n. Pc)lmtz. COl"$ 1k ~ .......lf'Mu tbu 1 "onlrr wm;pcz. . .
11

a 1~.,,,.0. ~ dU,_,I,J#'(JIMQII~tMWn /NttlqWJti:J W,...ta..t. Par., 1808.


l. p XXXI Sotft eMe kUO '~e. b: ~.4bcbd J. t.. Mtl1'11.1. Awx. ontJnn dt 1emci.paoml dlll droit
ldm.tal-..nht le '(\lllh de ltJI~i.atiQfl Jdmill~' di: Ponitz de 1 O.)C (1801)., m llnw /llllf(n~, dToU
t

aJ.uttistflflf/, IX ( 1993). pp 2J9y-.

aquella ~e de acciones que i n t = a toda una~ polftic:ao I ...Jpar.~ las cuales


<1 ~recoge y difunde la fuerza social "'g6n los principios de la CO<lSiitur;icSmo";
micntnas. la Jurudiccin es reducida al rol de una acttvid:WS de nas:ura.Jeu. em.ineotemenlt
ante1cauaJ. cor:uislc:olc en dc:cla.rar. en los C11SC')S paniculares. Jo que la ley ha previsto en
tnninos gener:es..
Tocqueville tenia mue: ha razn al sentirse fuertemente tmpactado por esra nueva
litcnuurn. Hasta unos pocos ai\os antes la administracin ~bljc:a era un concepto cas
cxtrnfto al imaginorio jurdico. y de pronto se habta oonvcrtido en el 'action viwle du
ROtweruemetU,., Jaque t<pmuvoit StliiS cesse IJ la sur~tl gtnirole. ou mailllior di! l 'rdu
pttblic tJt d ''' J'lltisft~ctiott de tous le.t a utres bboitJ,f de la .wn:llth 11 , esto es, en la parte
indel'ectiblc deJa ncvidad estatal. El E.!itado, a .su ve7., .se hn convertido en un organismo
esenciu1tncntc. ugissam. que no se limita a garcuulzar cierto ctJuilibrio sodnf . .sino que es
ponador c:Lc proyectos propios y de propios finc..11 autnorno:.. Ya en las Lodavfa modestas
t>sino'i de estos protoudministra:tvisw e1tconrram~ clanuncnte enunciado d principio
segn el cuaJ el poder administralivo oo es en absoluto imparcial. objetivo.. ~equidi~

tante con te:.pcclo a los diversos intereses sociale~. sino que estA dirigido nicamente a
la sausfacci6n del i~ del Estado como pe1'SOl\l JUrfdca exponente de los intereses de
lndllla colectividad. El Estado adminisll'3 la cosa pblica con una actitud psicolgica que
es exacaameote la misma que la del parcvlar ocupado en atender sus propios a\uncos.. coo
la dife:rcnca1 ck que en el curso de tal acti' idad este ilhimo alo puede: negociar. m.ieruras
que el Eo.- da rdenes. La odminiSU'3Cioo se lu eonvcrudo asl en algo tHitol6gicam~nr~
dt~into ck la justKua. e:o la medida en que encucntru en la ley an~ clln.Jte externo a su
facultild de operar que un prtceplo para acc:uar positivamtnte. Al mismo tiempo. desde que
re~ulua rquiparada a la potestad judicial, a la administracin se le R!COooccn del modo ms
n:numllos 1ni~mos poderes de. supremaca de Jos que en el viejo Ofden slo babfan gozado
los tilularc~ de la jurisdiccin. Dees1a equiparacin. Ira pruxis decimonnica pronto exuaer
tlt plo.n() la consecuencia de que Jos actos adminisuotivo..~; tienen una ruet.t.~l ejecutOria

cotu1rncnle similar n las sentencias judiciales, pudiendo ser uplic:.ados coactivamente aun
cuundo loll. destinatarios se opongan. sinalecesidod de ver confirmada s.u legalidad en sede
jurisdiocionol (principio que an no se encuenU'Is formalmente enunciudo en la legislacin
de la edad revolucionaria y napa lenica). Y desde el inicio la jurisprudencia es1ablccer.

O O. IWN~ /tu'tlJwciM di dinJto aN~MM.inmt..o. P.fllll60, 1114, p. 1 ttuto despub deibruld


COtnOOCt ~Wi ~ aparUr de J&l2 bajo d druSo de PriAdpi~.U tld .tmno QJIIWllti,w-ari\O).

.., Q \4 f..~A. fl ~ ~,...., ftd /lr~ M/k O., $10J.;,. S.,.,tJo wnrtito. .,;a, ~ posbiwJ.
Ml!p(lll. IUO. pant J. p. 61. qw c:ocup1eta .-P ~ \t ~ fOMtiP?' - ffJCI c:uda. La de ~h::ml
G .. Upot.ldl)oek~Dradt-~~\'0 .... flft!IOMatd ....,..,. . . ~~solft
c:lta. 0 A-..rt.~"TI. P~r~ ~, ,.,..._, ..,..,
;11 ~ MIIMII, At ~~MI
M~. l'Upoi:L 1991

htM..,n~c:.cAtbrerunsi6niiC.."'....._..,....,.,.dro~del..ollis

.-,o

*'

Mlt'IC AJrtouq_ MAc.wL, que. fue qcat::b d Jl'l&s ~ llllaMJaf dd


dt l.a ptltl'ltn ntJCad
~
ScM a~e c:tentG. m . m ClORCtflO A. ~L a ...Tmt.... SrJb',.. T~lu,, Atmu. 1989, .PP 211 y ss.
" 0. a&e modo pr:4an:M:nk M~~ C"*"'"rkdM ~!WJ~Gitf, en.. "'L l. p.. 11.

143

con tguaJ naturalidad. el derecho de la administraCin a rc.sol"er autoomamenu:. con


uclu.sicSn de: los Ulbunalcs. c:1 propio contencioso con JM: adm~niW'ados. clest.ecaodo que
jucu 1iM/mmislraiion. e ~t'.st ~nct>re odininislru (oao prh)(lptO pobablc.mcntc: extrlliio
1 la) m~nc.ones originarias de los hombres de la Re-\'oluc:tn)~.
&tO) y ouos roracteres auaoritarios. de ocigen mucho m1J doctrinal y junsprudcncal
que legt\lalho, pennanecenio por largo tiempo en la ba~ de 111.\ administraciones cooti

nenmles. Si.stcmauudos en su form:t ms arm6nJcn por la cultura jurfdica de La tatdla edad


liberlll, estos car.teteres proveen alln hoy a1 jurista las coordenadas fundmcntalcs JXU11Ia
lcctun del rcnmeno administrativo. Enfatizando al mlbhoo el pupeJ de la adminlstracin
como poder originario. hnn contrib-uido potcntcmcnlc a t'Cforznr tambin. eJ11a conciencia

civil COlll\111, el convendmiemo ya evocado ms aniba, sc:n el cu,tl J potcSt!td fldm in i ~tr:t
tiva no Wlo tcndrfa un estatuto inttfnsecnmeme disti1ltOde los otro~ tjpos de func iones. sino
que con.~oli1lllrra el com7.6n de la e$tatalidttd El poder e~tuto l e~ capacidad de mando. asegura
nuestro tradiCIn iu~pubJicista; y como 1~ orden administrativa c.,. eM.ructurulmtntc la m!.
simple (qut hay ms elemental que una orc:len o unn proh1b1ei6n dirigida a un individuo
determinDdo y otnllldA a satisfacer el inters de quien la emite7) constituye el arquetipo
del poder pblico. Jurilidiccin y legislacin- fOI'IIla> do mpo<con IIW sofisticad3s y
<'11 defi0111Y11 no tul csencllks pan~ la supcmvencia deleuefJ>O polflioo. De los ~re> pOd<res.
tJ elcj<euuo aquel del que el Eslado moderno no podrf pracuxbr.
El caric;tcr c.m~ncntcmcnte ideolgico de eua reprcntaci6n ~re\ da en todo su
con la sis:lemaul3Ctn que ha n:c1btdo la acuvtdad adminimnuva en el mundo anglosajn. Aun habiendo posterJado mucho. en comparacin. coo
la ex~cncia ClOntincntal. la rntroduccin en sus ortkn~micn105 de :tutori~ admirtistrUdvas prov1stas de amplios poderes prescpc:ivos y sancion:Kk>rcs. uuuo lngJutcrra como
lt:r.f!.fad~ Unados se vi~ron obligados a recurrir a ello.i en dosis cada vez ms fuenes para
hnct:r frt.mc n la demanda de mayor regulacin y control generada por k segun indu.strializacn y, consecuememente. por Jos grandes pi'Oblcmt\~ SOC1oecon6mitos de la primera
mitnd del Nig.lo xxn. No ob~t.mte.la cultur.ain~l itu ciOil!llnngloamerican.a. desarrollada
sin ~oluc:in de <:onLinuidud con respecto al antiguo modelo dl E~ittnlu jurisditciontal.
~~oiemJm! hA rechazado cooceptuaJi?.ar la adminilltrocln ,;cgtln los estndares habituales
para nosotJ'Oj, AJ contrario. dicha cultura result ~fect u d a por una ~pee i e de sndrome
~pes cuando .se lo confronta

~ a.t1 mi1.ima. ~e la myot parwdc )1 ~Ta c~potj.~hJ'adl \lll e la ba\t dcl i!Utma dt b.
.JU"dCUidmu~~-.f~~wado~llnbapdcP.~ bwki,.,.~COit'I'*U'IU
dtr plt1tv Jfl~. P11n10. 1964. y dr: J 0&V4UU. L
lal~. ,._.iptt dt J.l.ptuotJt.. <k la

Jfl,...,.,,_ .........,,.,..... d tlt

iltlbon:tt-.

,.~_,,.,._ Pam. 19M


EA d 4dwlo ck ura ..eennn obnamenle vaMb;.,... '-6Me por ~ .,... .....,.. D. Rceum.
\o-~Of\tWo(lltttltUWt W~s...e_Nc-wn...u.t~ H PM:~ar.~/tltwrrtZWTDq. ..,.,.
4tw,....,.4{Bricu4 C,tti,.,..W..IIi$1. ......... ,..., dv ~ t'nf~WJ. lMdo&. 1~ o. MtoCDOf'dt.irly
VJC1Drirllt G..vtltlltbfiii&JO.t8XJJ. t..o.~o&. tm. P'lft b E.adol \lbJot ...
dtCQIVIIDIO u (ll(m::e s.
SmalWIIIC. ...,W"'f \"" ~ ~- T1v F.JrpiJA.-If/Nlllfelwll ~IWM' C.-u.._, 111111910.
~... 19tl; IK'IIIp'e mua p., ~ ~ ~d YOtvmm COifiiCiti;McnoA CtNOfolflll H:uWycrfdw"'""""'" ~u1ruttt.. Sw,, a cw:o de R. C. Crwcua, Ncw Ywl, 1911

an\'ttso con rrspcctO aJ que ha sacudido el Conunente desde 105 inKiO) del ()chocicnt~;

en el ~nudo de que aun cuandO la admirtisuadn alcanz UM 1Megabk. autooomia eoo


re:.pte~O a la justiciacomoconsecuencim de las exigencias objtUva.s de u.na sociedad que ya

no edmitll kf gobernada slo porjueces. los observadores ' '&uicron endo al F.slOOo. en
buena medtda. como un espacio de sto dos dimen..\KmeS. la &cgi.slauva y la jurisdiccional.
Como se sabe. esta oegacio radical dd p>(kr admini.).tratho fue supc:ruda g.tadualmente
tn el curso de lO$ primeros decenios del Novecientos~", y hoy e~ 561o un recuerdo histrico.
Sin embaro. no hay dud.$ de que el compo11n1nien1o de l juriJ.ta del tmnmon taw bacia la
ndml ni.stracin condna siendo abis:mnlmente distinto con re.~pecto al que es propio de la
cuhurajurrllica comi nental. Pinsese (slo por citar unn circun~tancia emblemtica) que
todava hoy en el centro del debale constitucional esiOdounldcnsc cncontrnmos un tema
onte el cua.l el observador t<)nlinental debe hacer un e~fuc to para conumer lo sonrisa: el
rci1Uivo a la m.ayoro menor legitimjdad del poder zldminiMrmivo nacional Por 1ll.ucbo que
el gobierno federal aparezca dolado desde hace mucho licmp<> de un aparato 1.1dministra
tivo que ha ulcruu.ado dimensiones gjg.amescas, y cuyos podcrc,; de suprcrnacfa son ms
o menos cquivalentc:tli a los de nuestnl.~ adrninilltracione~. los luspublicistas americanos no
dejan de prcguolarSC angustiosamente por su derecho de ciudadanfa en el ordenamiento de
los Statrr. y eUo debido al becbo de que los mtrprt:ICS no encuentran raW'05 de algo as
en el lUto consliiUcional de 1787". La oonstiiUcin. ci<tWnentc. fonnalaa la c.stcncia
de un .-poder ejeculi-o y lo hace nc<amc:n<c auuSnomo dellesislatho y del Judicial Pero
mltntras q~.~e c.o el Continente es obvio pan cualquiera. de doscienlOS a.r.os a. esta. parte.
que el ..poder CJUOVO COIIlJ)(eode antes que nada la pocC5Ud admanisln\tiva -tnttndida
<Omo ClpiCiclod del p;emo y de sus agenJH de camprimit de d-.:"'" man<t1IS la esfera
indi'l'1dual para rcaJizar intei'C.1:S pblic:;o.r, la C\lhuta. a.n&l051joo.;a lee eo dicha expresin
aleo completamente diferente. lec lo que ldn.n Locke. y Blacbtone. Montesquieu y los
FoumJmg Fmll~n, es decir. hombres que vivieron ames de In atitl'luttin h istca de la
ndminl'itracin, y que incluso haban contemplado su proceso de consoHdociOO como una
inminenu: calamidad. Para esos personujcs el poder ejecutivo era. nmes que nada. fa
pttt.Y..rom:e Mttcutrk~ des choses qui dep~nd,nt du dtolt tlu 8tlls (segn la definicin del
u 1m lnlatora ene prottSO ooincidi con el progte~oivo RICQI'IOCIIl'llcn.to de un derechl) lminio;trati\'Q
11111c1twoo., t.-uya CAUtcndll habC. a~ido oo .s$1) ~fua~tia ~inCl tumb~n dt!CIIII1da 11b!i01ucarocole i.nccmpadblc coo cl
Jiisltlnl COtutit~~eton.l briW.ico por Dice)' y por r;:~ Mlmt':rotioCJI k'Jit.IWk~' (pota un rt'J'IIInleanuenlo rcdeutt'. dt
1& ''-l.lad' S. CA.\.'f.JI!. '".Albert Vtt10 O.Ccy ~al dlnM &dmtlkltirtat.l\'0, en Qf~Qikntifimnruti pu ln ,rqriq dt:.t
fWII$;,,. .,.,ndiNJIItDdcntO. XIX (1990). pp. S y :s,), Cn Ambicul ckbll!e ltpl t~dnldo por La trnml6a dd

8-

Eitado lll.tmiftiWliiJ\'O ha sido mtOOS dtan.WJco, ptta ate~ MU)' 'I\'U. Un ~ca ll ac:n.lldld ect
M D'At.at:aT\ l);ntto .,.,.,..pu~ ~ T~ dti #U'MIIM/!WfJUJirrvt.M ut FnJN:i4 Gt*
Slotl u..d. ,...._ Jlolosoa. 1992.-IV.
M
Cfr.. por e~ A. T v~. nw- IJoanM f( u.,~ f( htovn Mil tu

h-nml_.,

St~.Ntnl.b.19:SJ.1. 0.~'-Ctuu-.ILI~ 1lrt~~hoau.U~

Co~tm.~I98);P.LSftAI.CJI&.Thef'bn.oiA.FJII(*~e(Jool.--.~off\:7wc:n:.tdte

,_,....._, csC......._Ltlw~.LXXXJV ( I91&Lpp.S1lJ"":1 A Ro.. roRwtoC~ J1w

LIJ,.,._.,fl/llw~S.W..~~I986-,M.VV.. n,IW,-."""'" ---~


s.tr..-
llk 1-.111" Cmt:vry. acuode ll. J S~ .........._.:ot.tw Ycwtl.Godoe.. 19&9.
.. panklalw Obld101 n. 2 1 a. l.

c...,,"""'""'u."


Espri1 dts l.IJiA ), esto es. Ja r-aeuhad de actunr en nombre del Estado en las relaciones e.xte
riores. A esto luego se le agregaba. por ~upu~to. la tituJaridad de las fuenas mateales

para $et 1ambi~n usadas en las rehw:ioncs internas cada vez. que fuese: necesario. Pero ello
no autoriT..aba en absoluto a los representAntes dJejCULI\' a dispoocr d1sc-reclona.lmcme de
los bi~nes y de las fac:ultades de ~u._ 11-dbdh~: y an m:b..la teora separatista. en su vers:io
ongillaria. ~bl.ba ju~u:uncnte dirigida a conjurar un pc_hg:ro de ese tipo. Para quien viva en
el mbito de un Esaado jurisc.hccional y ua bien coruciente de sus ,.aJon:s. el dc=recho de
incidir en la csf<ras;ubeuva de lm ~no podla sl.no prcscolm< como propio slo
del poder uclictal, debitndo la aulooidad eocuua rticam<nte poner su brazo a disposicioo
del juez pana pnntitar ta._~ cjecucione.~ de w~ dcciiiooes-".
Mantcni~ndosc. por 1ant0, fiel a C!U ntcrp~t*<::tn ortodou de la separ.u:in de
podcr<'S, ti mundo . .,~ llal desde el pnma momento de superar el obstkulo que
le suponta el ckso.rrollo \Obrc\enldo de la admmistractn. someuendo ti ejercicio d su

autoridad a la' mismas realo.J caracrcrfsocas del mundo Judicial. Tal s.oluci6n. pc:l( ocra
parte~ se produjo en cknn mec:hda narutalmentt: o quiWdcbcriarnos drcir nt'~Uobi~I'Mlll~.
.si se p1cnsa precisamente que la cultuna JUtfdic:a de: c.sua pane del mundo oo dispona de
un espacio concepc.uaJ autnomo en c.l que colocar la activ1d:td ad.nunistrativa. Desde eJ
momento tn que el poder ldmini!f.lr.llvo tc.ndfn a produc:tr efectos anlogos a los que son
pmpit~ de 1n.~ deci,ioncs judiciales. limitnndo en diversa. medida la.\ Jibertadc.J de 1~ Q03sociados. pareci obvio que 1 esta idcntidod de eficacia dcbra C:OITC:SJXKldcr una. identidad
de calificacin y, por lo tanto. de mdulos opcr.ui ..~. Por ello los actos imperativos de las
autoridades udrninbtratival\ rueron dehnid~ comoj,dicol o qua.si]udlcial '1 equiparadO:;
en distintos U.'lpectos (c:omcn~.u.ndo pnl'l>~~ Impugnaciones) a 1~ j utLW.iccionales"; c1 iter
para emitirlo~ asumi dc~de el comicnJ.O uno connotucin serniprncc.sul. abriodosc a la
10 lib. Xl. up VI (0'4' l4ttvl,fiiJMtlfJ" ri 'A~tlfl"ttrrt). A MI ''fz~ cl podcrjudicllll Ylcac~l)hertu;h.'tn!:n4: definido
t:'1m(l c:l de c:jmnnr la' co~\ Ql)(l dependen del (/toir ti~ll. t.'tiiCI)IUdo 1)1) coni(J dl.'n!thc) .:privnOO. (cu:c~orfa
incW\1~'11tC todavfll c:tl 111 locu.) 4il~>. mucho mllttmphi1111C.rlt.:. ,,,.nn 1\.ldc) t~l dcredtc> rtl.llho a Lu roi3Ciotle!l
l ntcma.~.

11 U&IC (tlltktt:r t:'I"Cncillme-to orfa.thUII" del I)QIJcrcjC4:utl\'<1 p tffi.' ~'tJtll~r1id(J lambtto por oqueiJos
con.ni uJcionah~~ dleclllet!Clt<lll q\1~ t<C~IIcpurn en Cltl l)~ 11!11>'-"<tO\ IJc la ~iJtc.mabtaGin monlesqul.a!MI am'ba
reC(I(dt~dll. t'\lr lcw.klt, dr. d at.l (jtiQ'I'I!):I, qukn oun ObjCCIUido que d ..cpuw la k)' p1ttbtnl. ooltu:w!ircon la
r<Jifuc:n Clllc:riQI', C(!Dclllye 'filO PQIIhOiflo <le 1 potc:;UlJ klaliiLI\'11 d ~jbci"Mln v el mni.Mnl.do tuace ln k:yc.s:o..
mtditlmo lajUdlcl!ll orju:ttOJ IOL" llilt.:K"I\Ct~ do lo_. eludlldnnue 3tilo eslti leyes )'en Y'lltUd de la cp:ur.i \'8 qJtxMUt
.ne ;r'" unri#. (Sp1rl111 ddlfli.IUt dfl $l~1mrt di A/O'Ilt..Hif'jl!'ll 001r lt IWtt: t.lr.il'ltbutt A"tn.odn Vmna'f.'U. Nllp)Li,
1777, L f, p, 320),
,. Dtc:ha t:ahfu.:~~ein Wl hiy_o eomdn, como c.11 ~o~~bido. et~llllngllllem de tlnak e t'khodenk.d. C'Windo,
~ndo 1 ronCi tniiJai"COIII~.~.Wt:jcf\.ienctc.un cun~rol ~totlre b IICI<Jt~de tu Mlaorkildes perifric.ti
qot tu.btan h!ftrdacSo lb 1\uw::i<~r~~ de l0t1 jlk'tO ck pat. JI006CIWOII d ma~~ttBI.mlm~o &! e:w ~a
60)'& *fi"lmdo pt'iwnente IM f\o\tiOfW', lt.:Utrtldu po1 q~o~tllas -.lklridlu.lu D;)ITift Jlllk':!Wmemc jodicifk:s.
homcJiotiftdolti_ tfl 0011~ a PO' ltlb!IIIWII~ de J'!'Utlt'f' ndo (como ~~ hah&8o sido b
)MJtitlt') rlllllurmcnlc ~ MI cle\-.kl CIOI'ItJOI ENe tpu.ollo ~~\~e. mii!Chnli ~de derecho
ad:mit~HiniWO ~ toma ror ~c. S. A. Oti s,.ntl. Jllllinlfl Rnitrw l!{~-'*rrcvnv ~ l..oodoD.
1980,. pp.l8t y"~~ H WA W~~~~~_,,..tw u,.,, Odrd. 191M. rop. 623 yn.

145

part.icipacin <k: los interc..adosW: las autoridades nti.snw Bmenudo se cwac:tcriz.aron por
una posicin de independencia y de tercerf:~~t blbtante similar ;~ la. de un uibu.JlarO: y el len.
guaje legal caHfica todava hoy ~Ui funcionco:~ mcd1aotc una tenninoJoga ex.tremadamente
iodJstinta de la uWa en t.lambcnlC forense.
Por ello una ac1wid.OO adnun1~tra.1wa mcluw ya blcn caracterizada ahora J.'OF obje.ticomunes e insuumeni<K de in~crvciK'en e define. en una y CKra orilla dd Canal de la
Mancha. de__,. complcwn<nte dlferenle. Aqul go.a de una especificidad fundada en
11 evidencia y en un indiscutido rec:onoc:inuen1o corutuuctOm.J. rrucotras que all cootin6a
siendo uJU presencia discn:ta. casa una cxc~nc1a de la rrusma funci6o juscfic:cional.
ciertamente ya muy vosblc y accpda po< ludoo, pero en abso!uto csenci3l tn d cuadro del
\'OS

di4iei\o con...~nucional.
Por lo demti. tombi.ln en 011'8SI"'RC$ de Europo <>~a dtferwciL otrora tan clara cnb'e
los que juzao y Jo. que adm1n1SUM dcnclc o desvaoeane cada ez ms oomoconseeucncia
dd redenc.e cieqrrollo de nues~ iiSiemas poUtkol. El EM.ado mo.noltiCOl'> de la edad
napolenica, donde elobiemo ~nllal lenla el monopolio <lush-o de la "'Jll"'S'Dmcio
de todos &os intereses pblcos. ya no es nm.~ que un n:cuc.rdo bi.stric:o. En Jugar de esta

administracin compxtu;. jervquiz:w:ta. casi mihtar que hab(a s~eJo tfpica del exordio del
Eswlo contemporneo. dc'SCubrimos hoy un espacio polttioo ocupado por una nu.sa de
sujetos institucionales uutnomQ8 o sc.mu&utnomos. todos tatulateS de intere.scs cofecthos
igualmente leglimos y muclus \-e<:e$ conflictivos entre sr.La imagen misma de un Estado
personificado. asimilable 11 un orani~mo unitario -Gquellu imagen sobre tu que se fundaba
toda In teorfn clsica de la funcin plblico- parcc:c cOOu d(u menos convincente. mientra.~
gana lerreno lo figur, desde siempre (nmiiiM paro los paises de lengu:t inglesa. de un
Estado-tealf())t o de un E~ tad()ourc:n:~., contenedor de una pluralidad de otro.~ proLagonistas1. No huy <1uc sorprenderse. cntonc:es. Ji los tericos del detehOhan comco.z.ado a
poner en dudn In distincin mtueriBI entre justicia y o.dtnilli!trni6n, y esto ya a partir de
los aos veinte del lglo J)a!t.Bdo, grncio~ n In contribucin pionero de la Escuela de Vler1aJ.
En un mundo polftico cruacteri7Jldo de nuevo por un creciente pluralismo institucional, ls
actividod de gobierno se nos presenta ahora mucho ms eomo un esfucno de composicin
Y ~llo, al nw~~~t 1 JnJI~m-11, por rctptto t llrll'ldi)IO mcdJC\'al de ltiiJu.ruljuMicl'qucOOiigu al titultlr del
rolneml~in de undctcnni.Ndo 8C'IO. anll.'s de ftslrlngi.r
efectNamrme .w.. lkrecll()i; P, JM~>S.lt<, Nllllffftl J~;!itl, L<n<Soo, 1979.
P..~>l~l t'tl c.rcdJn~nw: c-..ldence en el 1no..ldo de lit.: INII'(If'mimt aJlmi"'.J ~lldou11Mic:nscs. ooyo <banoUo
"rocoBSuuido analfdet.1'1Crwlo po1t i f!ll\ldM) ckl R. 1 ~1111'C, ..F'cdnn Rc_ul.abon ln Hi.uorlc.l ~...... en
Slatf/ord WwRI' i~, XXXVIIl (1916), pp. 1189yu.
p.,. uMtclkxlcut~epltu.ladDJ-a ielbtc tM~ ntl!f(onJiii!CJOnes. df. por dlwoo B .5okm. Ammt.ruW'UiOIIIt:
1nl pubbhco e prhii(Q. Cft AA V\1 ., StN41 tk1 ((Jff( ttli ~ .14pf'ff dd,. btJt'tltdw. C'al)t6 de R. 0 1a2...110t y O.
Gam. Blopa, t99s, rr
M.

poder 11 ~QChlltliltmpre a qulcQ pueda~ l)l!ljudk.OO

m,

Cft, CIM \>tl.mh 8 Solu, Tto 'rl.....,-,. VK~W~. Allw!lilli.ff~lt p.bbliCQ r kmio gtltrillicD lid prrro
~,...,_,..,, Milano. 1917, ~ Jodo ,..,, 186 r "~ en ~&que ;e ~ "' C'Oaen.1o a1 apone 1:e15CIIaoo. ,asc:
IObft IOdo b dot. tftiii)'O' IAJII"'rit *'t ,,, potui ~ Milo .V.O r "-mu.-r~ ,. g;l!tTU44:kJN.. en H.
~.11-""*""*'drl ~ nd. .. a WIO dt C. Geno.. ).\AlMQ.. 1912.. pp. 77 .,.._
e

146

LUCA MANN()RJ

entre intereses divergentes que como la realizacin autoritaria de una voluntad cenLral. Y
si esto es verdad. administrar y juzgar no serfan ms que dos estrategias diverSas para conseguir el mismo objetivo, diferenciadas simplemente en funcin del tipo de procedimiento
empleado, respectivamente ms garantista en el caso del judicial y ms gil en el terreno
admi nistrativo, donde la proteccin de los intereses generales requiere una prontitud de
intervencin necesariamente mayor.
Naturalmente no se trata de imaginar una confluencia futurible de justicia y administracin, reproduciendo una nueva confusin de poderes. Simplemente, la contraposicin
entre jueces y administradores parece encaminada a perder mucho de su relevancia ideolgica, difuminndose cada vez ms aquel carcter fundante del edificio constitucional que
tuvo en el pasado.
A la luz de esta evolucin, la re lacin entre el antiguo rgimen y el mundo contemporneo se abre a una nueva perspectiva de lectura. Hoy es cada vez ms dificil considerar la
vieja concepcin panjudicial del poder como una mera supervivencia med ieval, en incurable di sidencia con la modernidad. En realidad, en cada sociedad compleja y policntrica
el poder pblico es, antes que nada, poder de mediacin. Y si el Ochocientos nos ofreci
una interpretacin tan distinta de l.a autoridad estatal, ello se puede adscribir a la enorme
simplificacin que realiz de la articu lacin de las relaciones jurdicas. Uoa vez que esa
simplificacin ha revelado su carcter artificial e histricamente determinado, y que en
lugar de una sociedad de individuos aflora de nuevo el perfil de una sociedad de grupos,
el poder vuelve a mostrar algunos de los caracteres que se habfan crefdo propios de una
poca para olvidar.