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LA GESTION DEL RIESGO Y EL MEJORAMIENTO DEL CUMPLIMIENTO VOLUNTARIO

DE LOS CONTRIBUYENTES: Qu debe hacer la SUNAT?


MARIO ALVA MATTEUCCI
1. INTRODUCCIN
De manera ideal se podra pensar que el contribuyente debe cumplir con sus obligaciones
ante el fisco de forma voluntaria y slo por excepcin, se deberan utilizar medios de fuerza
para lograr ese cumplimiento. Sin embargo, en nuestro pas parece ser lo contrario.
La manera como el fisco ha estado actuando en los ltimos aos est orientada a procurar
un incremento de la recaudacin tributaria, priorizando en algunas situaciones acciones de
cobranza, imposicin de multas y creacin de algunos mecanismos de colaboracin como
las detracciones, retenciones y percepciones, que pueden generar sobrecostos en los
contribuyentes y a veces una prdida de liquidez, tan importante en estos das.
Actualmente parece ser que la Administracin Tributaria est decidida a modificar este
patrn de conducta y permitir que el cumplimiento voluntario sea la regla general. Pero
para llegar a este ideal se debe generar confianza en el contribuyente, proporcionarle
facilidades tanto en los medios utilizados para cumplir con la presentacin de sus
declaraciones, como en la forma de realizar los pagos, buscar darle apoyo al contribuyente
cumplidor en las formas y plazos, entre otros. Buen parte de este trabajo es identificar a los
contribuyentes y segmentarlos para poder ofrecerles un tipo de tratamiento distinto, lo cual
se refleja en una mayor confianza de parte de stos ltimos hacia el fisco.
En contrapartida el fisco debe combatir la evasin, elaborar y aplicar estrategias y polticas
relacionadas con la mejora en la recaudacin, ampliar la base tributaria e incluir nuevos
contribuyentes que antes no lo eran.
El motivo del presente informe es poder revisar la posibilidad interesante que tiene el fisco
para incrementar la recaudacin, promoviendo para ello el cumplimiento voluntario de los
contribuyentes, siendo necesario para ello el anlisis de la gestin del riesgo que existe
para llegar a cambiar un paradigma.
Es pertinente indicar que este tipo de informe est orientado a un tema de poltica de
gestin interna de mejoramiento en la propia Administracin Tributaria.
2. LA DELIMITACION DE ALGUNOS CONCEPTOS PREVIOS

Antes de iniciar el anlisis del presente informe debemos realizar una delimitacin de
conceptos. Lo cual nos permitir enmarcar de un mejor modo nuestra investigacin. Nos
referimos de manera especfica por un lado a la gestin del riesgo y por otro al
cumplimiento voluntario de parte de los contribuyentes hacia el fisco de sus obligaciones.
2.1 LA GESTION DEL RIESGO
Este concepto proviene del trmino risk management del idioma ingles que al ser
traducido al espaol, sera gestin del riesgo o tambin administracin del riesgo.
Su finalidad es poder identificar las amenazas futuras que representan los riesgos que se
pueden presentar en todo tipo de actividad, con la finalidad de poder evitar que stos
impidan el desarrollo de la misma.
Al existir estos riesgos que califican como peligros para el desarrollo de las actividades, la
organizacin debe identificarlos para poder as neutralizarlos, no solo en el contexto actual
sino evitar que en el futuro generen algn problema o dificultad.
El risk management o gestin del riesgo califica como un tipo de disciplina que
prioriza el anlisis para evitar la incertidumbre en el futuro bajo la figura de amenazas.
Precisamente en el descubrimiento de estas amenazas y la forma como enfrentarlas, es
parte del trabajo que se desarrolla en la gestin del riesgo.
Tengamos presente que La Administracin del Riesgo Empresarial (Enterprise Risk
Management-ERM) es el proceso por el cual la direccin de una empresa u
organizacin administra el amplio espectro de los riesgos a los cuales est expuesto
(tanto sean de mercado como operacionales) de acuerdo al nivel de riesgo al cual
estn dispuestos a exponerse segn sus objetivos estratgicos[1].
Coincidimos con una publicacin colombiana que encontramos en internet, cuando se
precisa que La poltica de administracin del riesgo es un elemento que contribuye
al control interno de la entidad, fomentando la cultura del autocontrol al interior de
los procesos, la cual debe ser aplicada por todos los lderes y funcionarios de la
Comisin, de acuerdo con las responsabilidades definidas en el presente
documento.
El desarrollo de la poltica de administracin del riesgo implica establecer el
contexto estratgico que es la base para la identificacin del riesgo para cada
proceso, los factores internos y externos del riesgo, determinar las posibles causas
internas y externas, establecer los efectos, definir el riesgo y consolidar la

informacin en una matriz que permita visualizar la relacin de dichos riesgos con
los procesos institucionales[2].
La finalidad por la cual se utiliza la poltica de administracin de riesgos es
porque permite, a travs de un proceso iterativo, el perfeccionamiento de los
procesos. De acuerdo a la metodologa, para cada proceso se deben identificar los
riesgos y los controles para evitarlos o mitigarlos, todo lo cual se plasma en una
matriz de riesgos[3].
2.2 LA GESTION DEL RIESGO EN MATERIA TRIBUTARIA
Si aplicamos este concepto dentro de la materia fiscal observamos que la gestin del
riesgo est orientada a La probabilidad de que en un momento dado un
contribuyente no cumpla con sus obligaciones tributarias[4].
Frente a este problema, la Administracin Tributaria debe evaluar las causas por las cuales
un determinado contribuyente no cumple con el pago de sus tributos, lo cual implica una
labor de anlisis detallado.
En este sentido el hecho de realizar un anlisis del riesgo determina a futuro una definicin
de estrategias que debe aplicar el fisco, relativas al tratamiento que debe seguir frente al
contribuyente, ya sea a nivel de administracin, recaudacin, control, fiscalizacin hasta las
labores de asistencia que se le ofrece as como la atencin debida que le corresponda.
El CRM es importante para pasar de un enfoque de produccin (outputs) a un
enfoque de resultados (outcome). Implementar la gestin de riesgos de
cumplimiento enfatiza cmo nuestros tratamientos afectan los riesgos identificados.
Como consecuencia, tenemos que vigilar no slo que hagamos bien las cosas
(outputs) sino tambin a hacer las cosas correctas (resultados). No es suficiente
vigilar solamente indicadores de salida como la cantidad de auditoras, los ingresos
recaudado etc. tambin necesitamos evaluar cmo nuestros programas de
cumplimiento afectan los riesgos y el comportamiento del contribuyente a largo
plazo[5].
2.3 TENER CLARIDAD EN LA MISIN Y VISIN DE LA INSTITUCIN PARA PODER
INCORPORAR UNA POLTICA DE ADMINISTRACIN DE RIESGOS
En caso que una Administracin Tributaria intente considerar el desarrollo de una poltica
de administracin de riesgos, resulta necesaria la revisin de la misin y visin de la

misma, con la finalidad que el planteamiento que se busque establecer al elaborar dicha
poltica, guarde coherencia con la misma y no resulte contradictoria o existan diferencias.
En este sentido, para formular nuestra poltica de administracin de riesgos, tanto la misin
como la visin constituyen en cierto modo en las directrices hacia donde se debe apuntar,
calificando tambin como una especie de contexto estratgico.
En este sentido para la formulacin y operacionalizacin de la poltica de
administracin del riesgo es fundamental tener claridad de la misin institucional,
sus objetivos y tener una visin sistemtica de la gestin, de manera que no se
perciba esta herramienta gerencial como algo aislado del mismo accionar
administrativo. Por ende, el diseo se establece a partir de la identificacin de los
factores internos o externos a la entidad que pueden generar riesgos que afecten el
cumplimiento de los objetivos[6].
2.4 LA MISION Y LA VISION DE LA SUNAT
De acuerdo con la consulta realizada a la propia pgina web de la SUNAT, la MISIN que
tiene la administracin tributaria es la siguiente:
Servir al pas proporcionando los recursos necesarios para la sostenibilidad fiscal
y

la

estabilidad

macroeconmica,

contribuyendo

con

el

bien

comn,

la

competitividad y la proteccin de la sociedad, mediante la administracin y el


fomento de una tributacin justa y un comercio exterior legtimo.
Con respecto a la VISIN se indica lo siguiente:
Convertirnos en la administracin tributaria y aduanera ms exitosa, moderna y
respetada de la regin.

Exitosa,

porque

lograremos

resultados

similares

los

de

las

administraciones de los pases desarrollados.

Moderna, porque incorporaremos en nuestros procesos las tecnologas ms


avanzadas y utilizaremos los enfoques modernos de gestin de riesgo y
fomento del cumplimiento voluntario para enfrentar con xito los desafos.

Respetada por:

El Estado: por mantener niveles bajos de evasin y de fraude en la


tributacin interna y el comercio exterior, y contribuir a financiar los
programas sociales y el desarrollo del pas.

Los contribuyentes y usuarios de comercio exterior: porque aquellos que


son cumplidores se sienten respetados; reciben todas las facilidades para el
cumplimiento de sus obligaciones y tienen confianza en la capacidad de la
institucin de detectar y tratar los incumplimientos.

Sus trabajadores: porque laboran en una institucin con mstica, modelo


dentro

del

estado;

orgullosos

de

pertenecer

la

organizacin

comprometida con su misin.

Sus trabajadores potenciales: porque es una institucin atractiva para


trabajar, que compite de igual a igual con las instituciones ms atractivas del
Estado y con las ms respetadas empresas por los mejores egresados de las
ms prestigiosas instituciones educativas; y es capaz de atraer gente con
experiencia que se destaque en el sector pblico o el privado.

Otras administraciones: porque la consultan y la toman como referente.

2.5 DELIMITACION DEL CONTEXTO ESTRATEGICO


Sobre la base de la misin y la visin que tiene la Administracin Tributaria, se debe
empezar a delimitar el contexto estratgico donde se desarrollan sus actividades.
En este sentido, se procurar revisar informacin ligada a situaciones del entorno social
donde acta, al igual que un anlisis de elementos de orden econmico, poltico, cultural,
uso de la tecnologa, legal, estructura organizacional, planes y programacin internas,
financiamiento estatal y de recursos propios, entre otros. Es como una especie de
retroalimentacin de informacin que es til para un desarrollo posterior en diversas
tareas.
2.6 IDENTIFICANDO LOS RIESGOS
El trmino riesgo alude a todo aquello que pueda afectar en menor o mayor grado la
habilidad de la propia organizacin, de tal manera que sta no pueda alcanzar sus
objetivos trazados[7].

Una vez que se ha logrado analizar el contexto donde se desarrollan las actividades
propias de la Administracin Tributaria, lo siguiente que debe realizarse es la identificacin
de los riesgos, clasificndolos, estudiando los mismos, entre otros.
2.7 CUALES SON LAS CLASES DE RIESGOS QUE PUEDEN PRESENTARSE AL
INTERIOR DE UNA ADMINISTRACIN TRIBUTARIA?
Los riesgos pueden ser clasificados de la siguiente forma:
(i) Riesgo estratgico; (ii) Riesgos de imagen; (iii) Riesgos operativos; (iv) Riesgos
financieros; (v) Riesgos de cumplimiento; (vi) Riesgos de tecnologa.
Si desarrollamos uno a uno tendramos la siguiente informacin:
RIESGO ESTRATGICO:
Este tipo de riesgo normalmente se asocia con la forma en la cual la entidad se administra.
Aqu estn en juego las polticas propias del desarrollo, el diseo de los objetivos
estratgicos, la misin y visin de la entidad.
Sobre

el

tema JPMORGAN indica

que Este

riesgo

es

una

funcin

de

la

compatibilidad de los objetivos estratgicos de la Entidad, las estrategias


desarrolladas para alcanzar dichos objetivos, los recursos utilizados en contra de
estos objetivos, as como la calidad de su ejecucin[8].
Coincidimos con FRIGO y ANDERSON cuando indican que Una Evaluacin del Riesgo
Estratgico es un proceso sistemtico y continuo para evaluar los riesgos
importantes frente a una empresa. Conducir una evaluacin Inicial es una actividad
valiosa para la alta administracin y el consejo de directores. El pensamiento actual
sobre Responsabilidades del gobierno corporativo y del consejo es virtualmente
unnime en que una responsabilidad clave del consejo es entender las Estrategias y
riesgos asociados de una organizacin y asegurar que las prcticas de la
administracin de manejo del riesgo son apropiadas[9].
MEJIA QUIJANO indica con respecto al riesgo estratgico lo siguiente: son las perdidas
ocasionas por las definiciones estratgicas inadecuadas y errores en el diseo de
planes , programas, estructura, integracin del modelo de operacin con el
direccionamiento estratgico, asignacin de recursos, estilo de direccin, adems
de ineficiencia en la adaptacin a los cambios constantes del entorno empresarial,
entre otros[10].

RIESGOS DE IMAGEN:
Con relacin a este tipo de riesgo debemos precisar que el mismo est relacionado con la
manera como la ciudadana en general percibe a la organizacin, adems del grado de
confianza en la misma.
Tambin se le conoce como riesgo reputacional y en el tema tributario nos percatamos que
el citado riesgo cual est ligado de manera indisoluble a la forma en la cual los
administrados perciben a la organizacin.
Sobre el tema BELAUNDE nos ilustra al indicarnos que El riesgo reputacional es toda
accin, evento o situacin que podra impactar negativa o positivamente en la
reputacin de una organizacin.
A veces, puede tratarse de la accin de terceros, que tratan de afectar la reputacin
de una organizacin, con rumores o propaganda negativa, a partir de debilidades
existentes o de debilidades inventadas. Es un riesgo que tiene tambin un aspecto
positivo-oportunidad, pues un evento a primera vista desfavorable puede contribuir
a confirmar una buena reputacin, como la de la capacidad de hacer frente a
situaciones crticas[11].
Para una administracin tributaria la posibilidad que se presente un riesgo relacionado con
la imagen o riesgo reputacional, es de vital importancia, toda vez que de la percepcin que
tengan los contribuyentes del actuar propio de la administracin depender en muchos
casos su conducta, sobre todo aquel ligado al cumplimiento de las obligaciones tributarias,
dentro de las cuales se incluye el tema de la cancelacin de los tributos.
En palabras de MULERO La reputacin es el activo intangible ms importante, no
figura en libros pero s en el valor de la accin.
Gestionar la reputacin implica identificar cul es la reputacin que queremos tener,
definir la estrategia para lograrla y medirla en cada una de sus dimensiones[12].
RIESGO OPERATIVO:
En este tipo de riesgos quedan comprendidos todos aquellos ligados al funcionamiento y la
propia operatividad de la organizacin.
Se menciona que los riesgos operativos comprenden riesgos provenientes del
funcionamiento y operatividad de los sistemas de informacin institucional, de la

definicin de los procesos, de la estructura de la entidad, de la articulacin entre


dependencias[13].
Dentro de una administracin tributaria el poder identificar este tipo de riesgo permitir
realizar algunos ajustes dentro de su poltica ligada al cumplimiento de sus fines.
En la misma lnea se expresa PEREZ HUALDE al precisar que El departamento de
riesgo operacional de una corporacin tiene como misin genrica la identificacin
y disminucin de los riesgos operacionales. La mayora de las labores que lleva a
cabo el departamento de riesgos operacionales sern desarrolladas con la ayuda de
otros departamentos, pues estos son los que mejor conocen los riesgos inherentes
a su actividad[14].
RIESGO FINANCIERO:
Este tipo de riesgo se encuentra relacionado con el manejo que tiene la entidad con los
recursos que administra, se incluyen tambin aquellos relacionados con la ejecucin de
presupuestos, la forma de elaborar los estados financieros, las transferencias que le
corresponde efectuar a otras entidades.
Normalmente este tipo de riesgo se asocia a una entidad financiera o bancaria pero puede
ser perfectamente considerado para una administracin tributaria, sobre todo en el
problema que puede existir con el flujo de ingresos relacionados con la recaudacin de los
tributos y algn incumplimiento en las metas de transferencia programadas hacia el
Estado.
RIESGO DE CUMPLIMIENTO:
En este tipo de riesgos hacemos especial nfasis a aquellos relacionados con la capacidad
de la entidad para efectos que pueda cumplir con diversos requisitos de orden legal,
contractual, ligados tambin a la tica al igual que se relaciona con su compromiso con la
sociedad de la cual forma parte.
Quizs en este tipo de riesgo es donde se observa una desconexin entre una
administracin tributaria y la propia sociedad, toda vez que para los ojos del contribuyente
no se observa un compromiso de parte del fisco hacia ellos.
Para la OCDE La gestin del riesgo del cumplimiento es, por tanto, un proceso
continuo que demanda una accin proactiva y concienciada. Est basada en reducir
la probabilidad y las consecuencias de los impactos negativos de objetivos

acordados y en incrementar las oportunidades de mejora a travs de la innovacin.


El reto para el futuro es fusionar la gestin del riesgo dentro de la cultura de la
organizacin y el trabajo del da a da incluyendo la planificacin, informacin y
liderazgo. El camino en s mismo es un aspecto importante del desarrollo de la
cultura organizativa necesaria para apoyar el enfoque de gestin del riesgo a la
gestin del cumplimiento[15].
RIESGO DE TECNOLOGA:
En el caso de los riesgos ligados con la tecnologa se busca relacionar la capacidad
tecnolgica con la que cuenta la institucin para poder cumplir con sus necesidades
programadas y aquellas que se encuentren en plena marcha para operaciones futuras,
adems del cumplimiento que se debe realizar respecto de la misin trazada en un inicio.
2.8 LA IDENTIFICACION DE LOS RIESGOS
El siguiente paso que debe seguir una entidad que realiza este tipo de procesos es aquel
ligado con la identificacin de los riesgos, sobre todo porque en esta etapa se podr
elaborar un plan estratgico que permita combatirlos.
En esta etapa se debe prestar especial atencin toda vez que si se realiza una
identificacin inadecuada o imprecisa, todo el andamiaje que se construya sobre esta base
ser intil. De all la necesidad que se cumplan con un rigor superior a la media en el
desarrollo de las tareas.
Se puede identificar el riesgo por la respuesta a una simple pregunta Qu situacin afecta
el cumplimiento del objetivo trazado en la misin y la visin?, para ello se debe llevar a
cabo todo un proceso relacionado con estudios a travs de una minera de datos (data
mining), revisando los casos ms representativos que cuenta en la informacin de su base
de datos.
Aqu tambin es posible crear un datawarehouse. Los indicadores de informacin con los
que cuenta una Administracin Tributaria son mltiples, sin embargo podemos mencionar
algunos de ellos:

Nmero de contribuyentes.

Declaraciones Juradas presentadas.

Declaraciones Juradas Fiscalizadas.

Porcentaje de contribuyentes omisos.

Monto de los diferentes tributos por recaudar.

Monto de los diferentes tributos recaudados.

ndices de morosidad y de cumplimiento.

Control de cumplimiento de los grandes contribuyentes.

Control de cumplimiento de los medianos y pequeos contribuyentes.

Montos de inversin en mejoramiento de los programas de cobranza.

Ingresos recaudados por concepto de costas coactivas.

Pagos efectuados por cada tributo.

Expediente de reclamos presentados por los contribuyentes.

Expedientes de reclamos resueltos por la Administracin Tributaria.

Solicitudes presentadas por los contribuyentes.

Los indicadores son mltiples y como se puede apreciar, guardan informacin valiosa para
la propia Administracin tributaria. Por ello, si esta logra crear un Datawarehouse tomando
como cimientos su propia base de datos, la informacin que obtenga posteriormente tendr
un valor agregado y permitir cumplir de una manera ms eficiente el manejo de la
informacin, adems de evitar la emisin innecesaria de mltiples reportes, de los cuales
a veces se requiere solo un dato.[16]
A manera de ejemplo en el cual debe operar la poltica de identificacin del riesgo
encontramos a una brecha existente en toda administracin tributaria, la cual es la
inscripcin de los contribuyentes. Este tipo de brecha se denomina brecha de inscripcin
la cual desarrollaremos ms adelante.
2.9 LA CLASIFICACION DE LOS RIESGOS
En este punto observamos que los riesgos una vez que fueron identificados se debe
establecer una valoracin de los mismos, a travs de una matriz que permita identificar el
impacto con la probabilidad que ocurran.

De este modo, los riesgos pueden ser clasificados de acuerdo a su ocurrencia como raro,
improbable, posible o probable. Para una mejor explicacin presentamos un cuadro[17] a
continuacin:

NIVEL

CONCEPTO

RARO

DESCRIPCION

FRECUENCIA

El evento puede ocurrir solo en

No se ha presentado en los

circunstancias excepcionales.

ltimos 5 aos
Al menos 1 vez en los ltimos 5

IMPROBABLE

El evento puede ocurrir en algn momento.

aos
Al menos 1 vez en los ltimos 2

POSIBLE

PROBABLE

El evento podra ocurrir en algn momento.

aos

El evento probablemente ocurrir en la

Al menos una vez en el ltimo

mayora de las circunstancias.

ao

Se espera que el evento ocurra en la mayora


5

CASI SEGURO

de las circunstancias.

Ms de una vez al ao

En lo relacionado con el criterio de impacto del riesgo apreciamos en un cuadro[18] como


es la manera que se debe medir el mismo.
NIVEL

IMPACTO

DESCRIPCION
Si el hecho llegara a presentarse, tendra consecuencias o efectos

INSIGNIFICANTE

mnimos sobre la entidad.


Si el hecho llegara a presentarse, tendra bajo impacto efecto sobre

MENOR

la entidad.
Si el hecho llegara a presentarse, tendra medianas consecuencias o

MODERADO

efectos mnimos sobre la entidad.


Si el hecho llegara a presentarse, tendra altas consecuencias o

MAYOR

efectos sobre la entidad.


Si el hecho llegara a presentarse, tendra desastrosas consecuencias

CATASTRFICO

o efectos sobre la entidad.

2.10 EVALUACION DEL RIESGO


Llegado a este punto resulta necesario generar una evaluacin del riesgo al interior de una
organizacin, ello con la finalidad de poder realizar una comparacin entre el grado de
exposicin que tiene la entidad al mismo y su capacidad para poder afrontarlo.
En este sentido si el impacto o la consecuencia del riesgo es mayor o menor, la entidad
debe tomar una conducta que puede ir desde asumir el riesgo hasta el evitarlo. Ello se
puede apreciar en el siguiente cuadro[19]:
IMPACTO / CONSECUENCIAS

PROBABILIDAD

Insignificante

Menor

Moderado

Mayor

Catastrfico

Raro

Improbable

Moderado

Posible

Casi seguro

Baja

Asumir el riesgo[20]

Moderada

Asumir, reducir el riesgo

Alta

Reducir, evitar, compartir o transferir el riesgo

Extrema

Evitar[21], reducir, compartir o transferir el riesgo

De acuerdo con la matriz presentada en lneas anteriores es posible que la institucin que
deba realizar este anlisis, debe tomar en cuenta si el riesgo se encuentra en una zona
baja o extrema, ello para poder establecer las polticas, ya sea para asumirlo o
simplemente para evitarlo.
En todas las situaciones antes descritas la institucin deber necesariamente establecer
una serie de controles, los cuales estarn destinados especficamente a establecer
prioridades en el manejo de los riesgos, para efectos de coberturarse ante la ocurrencia de
los mismos y elaborar o disear los planes de contingencia respectivos.

Si se observa, el no realizar un anlisis detallado y exhaustivo impedir a la institucin


estar mejor preparada para enfrentar los riesgos.
2.11 ALGUNOS EJEMPLOS DE RIESGO
La brecha de inscripcin en el RUC
Un claro ejemplo de una situacin de riesgo que merece ser analizada por parte del fisco
es la denominada brecha de inscripcin, en donde se observa casos de contribuyentes
que realizan actividades econmicas al margen de la legalidad, no contando con la
inscripcin respectiva en el Registro nico de Contribuyentes RUC.
En este sentido, se pueden identificar las siguientes contingencias tributarias: (i) omisin a
la inscripcin en el RUC, (ii) omisin de la presentacin del PDT N 621 IGV RENTA
mensual por los periodos en los que realiz ventas; (iii) omisin a la presentacin de la
Declaracin Jurada Anual del Impuesto a la Renta, (iv) omisin a la entrega de
comprobantes de pago por la venta de bienes, (v) omisin a llevar contabilidad.
Bajo este supuesto se observa que en muchos casos los posibles contribuyentes
consideran que el sistema tributario es abusivo, les resta ganancias o simplemente
prefieren trabajar en economas bajo la ley por el mayor margen de ganancia.
El riesgo de no pago de las obligaciones tributarias
Aqu pueden presentarse diversas situaciones en las cuales los contribuyentes si estn
registrados ante el fisco, pero por diversas razones la recaudacin tributaria empieza a
decaer. Luego de la investigacin necesaria se observa que por una coyuntura econmica
el pas puede entrar a una etapa recesiva, lo cual impedira cumplir las metas de
recaudacin.
Frente a esta situacin lo ms razonable sera permitir el otorgamiento de facilidades de
pago a travs de un mejoramiento de las condiciones de fraccionamiento y/o aplazamiento
de la deuda tributaria.
El riesgo del sustento con comprobantes por de operaciones no reales
En ese caso como ya lo mencionamos anteriormente se observa que los contribuyentes
procuran justificar una mayor cantidad de gastos y/o la utilizacin del crdito fiscal a travs
del uso abusivo de comprobantes de pago que no responden a operaciones reales sino en
muchos casos fingidas.

3. EL CUMPLIMIENTO VOLUNTARIO
Como contrapartida de la conducta negativa del contribuyente en muchos casos del no
pago de los tributos por diversas razones, el fisco peruano est intentado modificar
algunos paradigmas al interior de su organizacin. Uno de dichos cambios es el que se
procurar incorporar dentro de la cultura del propio contribuyente.
GUILLERMO GARCA indica que el cumplimiento voluntario como una institucin
componente de la reforma del sistema tributario, donde el nfasis en prescribir
dicha conducta del contribuyente responde en estos tiempos a la necesidad de
procurar eficiencia mediante una reduccin de los costos que supone la
fiscalizacin y la cobranza para la administracin tributaria[22].
La propia SUNAT ya lo vena indicando en el ao 2001, especficamente en el mes de julio
del 2001. Nos referimos de manera especfica a la revista Tributemos correspondiente a
dicho perodo. En un artculo titulado El cumplimiento voluntario es la voz se indicaba
lo siguiente[23]:
Factores para el cumplimiento voluntario
La aceptacin de los impuestos depende de diversos factores, que pueden ser,
sicolgicos, sociales, organizativos, econmicos y legales que estn estrechamente
vinculados entre s(1) .
1. a) Sicolgicos
Para que los contribuyentes acepten los impuestos, deben considerar que el sistema
tributario es justo. Esto ocurre cuando en forma generalizada aceptan que son tratados
individualmente con justicia tanto por las normas como por las instituciones que
administran los tributos.
Los contribuyentes que se sientan tratados injustamente, aun cuando ello no responda a la
realidad, tendrn una actitud contraria y de resistencia al pago de impuestos.
1. b) Sociales
El grado de aceptacin del sistema tributario tambin estar en funcin a la calidad de los
servicios que brinda el Estado y a en qu grado stos responden a las necesidades de la
poblacin. En la medida que es la actuacin de la Administracin Tributaria la que el
contribuyente relaciona con los impuestos que paga, una atencin rpida, amable y
eficiente propiciar un mayor cumplimiento.

En este punto, tambin cabe destacar el papel de los derechos de las personas. Dado que
los impuestos son obligatorios y teniendo la Administracin Tributaria, facultades para su
cobranza, es imprescindible tener en cuenta los derechos y garantas de los
contribuyentes. En caso contrario, se producir un rechazo social.
1. c) Organizativos
La conciencia tributaria se ve condicionada adems por la forma en que los contribuyentes
perciben su funcionamiento. As, la complejidad de las normas, la utilizacin de un
lenguaje poco comprensible para el ciudadano y las dificultades de los contribuyentes para
entender el funcionamiento de la Administracin Tributaria influyen negativamente en el
cumplimiento voluntario.
1. d) Legales
La existencia de un sistema tributario justo, simple, de aplicacin masiva, con tasas
moderadas y que no distorsione la asignacin de recursos, adems de facilitar la
recaudacin, tambin contribuye a la aceptacin de los tributos.
En ese sentido, la complejidad de un sistema puede contribuir a su rechazo en la medida
que genera una desigualdad de oportunidades por la informacin con que cuentan los
contribuyentes. Aqullos mejor informados estarn en mejores condiciones para cumplir
con sus obligaciones, otros debern gastar en asesoramiento externo y los de menores
recursos se vern inducidos al incumplimiento.
Sobre el particular, debemos indicar que la existencia de exoneraciones e incentivos
tributarios es un elemento de distorsin y complejidad del sistema tributario. En la mayor
parte de pases de la regin, stos son utilizados como instrumentos de poltica econmica
y se fundamentan en:

Promover la descentralizacin productiva, incentivando actividades industriales en


regiones deprimidas, principalmente selva y frontera.

Promover el desarrollo de la pequea empresa.

Abaratar los bienes y servicios de primera necesidad, por medio de la exoneracin


del IGV.

Promover el desarrollo de determinadas actividades econmicas, tales como la


agricultura, la agroindustria y la minera.

Sin embargo, la aplicacin de estos incentivos da lugar a sofisticaciones en la legislacin,


por ejemplo, inclusin de tasas diferenciales, exoneraciones y el uso de crditos fiscales y
compensaciones, que a veces son utilizados inadecuadamente a travs de formas de
elusin y evasin tributaria.
1. e) Econmicos
Una persona que no paga sus impuestos, puede seguir disfrutando de los servicios del
Estado, lo que resulta negativo para una cultura de aceptacin de los impuestos. Sin
embargo, si esta persona es descubierta, su situacin econmica se ver afectada por la
regularizacin tributaria que deber efectuar, adems de la probable sancin que se le
aplicar.
De all que la decisin de cumplir con sus obligaciones tributarias est en relacin directa
con el riesgo de ser descubierto. Es por ello que las acciones de la Administracin
Tributaria no pueden centrarse nicamente en proporcionar informacin, orientacin o
brindar una atencin eficiente, sino que debe enfatizar tambin en las acciones de
fiscalizacin y control.
Medidas necesarias
Las acciones contra la evasin y la desincentivacin econmica del fraude son parte
esencial de la actividad de la Administracin Tributaria. Asimismo, los factores
organizativos requieren iniciativas directas.
No obstante, difcilmente puede actuar con respecto al gasto pblico y a la eficacia general
de la Administracin Pblica, pues trasciende a su campo de accin. Lo mismo ocurre con
los factores sicolgicos y de percepcin individual de los contribuyentes. Aunque cabe
indicar que si alguna de las barreras derivadas de esos factores tiene su origen en una
informacin insuficiente o incorrecta, una poltica activa de comunicacin puede dar
resultados positivos.
A continuacin detallamos medidas que permitiran promover el cumplimiento voluntario de
las obligaciones tributarias, algunas de las cules ya vienen siendo implementadas en
nuestro pas.

Campaas informativas institucionales

Reforzamiento de los derechos y garantas de los contribuyentes

Simplificacin del sistema tributario

Informacin y asistencia al contribuyente

Lucha contra la evasin

Gestin eficaz del sistema tributario.

Dentro de la experiencia colombiana se menciona con respecto al cumplimiento voluntario


lo siguiente:
Lo que cabra esperar de una estrategia orientada a mejorar el cumplimiento
tributario voluntario en Colombia es que le permita a la administracin reducir la
evasin y mejorar la eficiencia del sistema, de tal suerte que los que estn en la
formalidad cumplan adecuadamente con sus obligaciones tributarias y los
potenciales contribuyentes, que por una razn u otra estn por fuera del rgimen
tributario hagan parte del mismo.
En este punto de la presentacin es conveniente referirnos a una caracterstica de
nuestra economa y que moldea el sistema tributario vigente, la cual debe ser un
referente obligado de las acciones de cumplimiento en el corto y mediano plazo: la
concentracin de los activos de la sociedad y los elevados niveles de
informalidad[24].
El Centro Interamericano de Administraciones Tributarias CIAT indicaba que El
cumplimiento voluntario se potencia en determinado Clima Fiscal. El mantenimiento
de un clima fiscal proclive al cumplimiento voluntario es un trabajo dinmico y
permanente. Y ello es debido a que la percepcin de los contribuyentes no est
conformada tan solo por las acciones de la Administracin Tributaria, sino que se
alimenta de diversos factores del clima poltico y econmico de cada pas; clima que
adems -globalizacin mediante- es cruzado por las tendencias polticas y
econmicas del orbe.
La Resolucin de la 43 Asamblea General del CIAT Una visin moderna de la
Administracin Tributaria, alertaba sobre la necesidad de poseer suma agilidad
para adaptar la Administracin Tributaria a los cambiantes entornos que se
observan en la actualidad. Para ello entre otras cosas recomendaba el diseo e
implementacin de mecanismos y herramientas que incentiven y faciliten el
cumplimiento de las obligaciones, a travs del reconocimiento del buen
comportamiento de los contribuyentes Beneficio Subjetivo[25].

4. LAS

ACCIONES

ESPECFICAS

DESARROLLADAS

PARA

LOS

CONTRIBUYENTES Y SECTORES CON MAYOR RIESGO TRIBUTARIO,


DIRIGIDAS PARA ASEGURAR EL CUMPLIMIENTO TRIBUTARIO
La Administracin Tributaria si quiere cambiar el paradigma de trabajo que ha venido
aplicando, necesariamente deber generar esfuerzos en fomentar el cumplimiento
voluntario de los contribuyentes, generando de este modo confianza en ellos y el propio
fisco.
De este modo, constituira un cambio grande el hecho de realizar la segmentacion de los
contribuyentes, de tal modo que se busque diferenciar a los buenos de los malos
contribuyentes.
En Chile se indica con respecto a la segmentacin lo siguiente El objetivo es que el
contribuyente reciba y constate una mayor rapidez en la atencin, mayores opciones
de informacin y asistencia, ms facilidades para acceder a las herramientas de
auto atencin presenciales y en Internet. Con ello, se busca apoyar el desarrollo de
las actividades econmicas del contribuyente, a la vez de controlar el registro y
cumplimiento de sus responsabilidades tributarias.
Asimismo, la segmentacin establecer nuevos procedimientos de fiscalizacin
para focalizar el control de las obligaciones a partir de una evaluacin permanente
del riesgo de incumplimiento, aplicando procedimientos de fiscalizacin ajustados a
las caractersticas de los contribuyentes, privilegiando las acciones preventivas
para evitar las infracciones tributarias[26].
Una crtica en Venezuela a la segmentacin de contribuyentes por considerarla incorrecta
la encontramos en la siguiente afirmacin:
Por ltimo, es importante mencionar que esta estrategia de segmentacin y
diferenciacin del universo de contribuyentes, en cuanto a definir a cierto grupo
como especiales, expresa de forma obvia una alteracin en el tratamiento igualitario
del ciudadano contribuyente para la atencin y estmulo al pago del tributo. La
existencia de reas exclusivas de la administracin destinadas a la gestin tributaria
de ciertos contribuyentes denominados como especiales refleja una diferencia en la
condicin del ciudadano contribuyente para ejercer sus deberes y derechos porque
el

resto

de

los

contribuyentes

considerados

ordinarios

por

la

propia

administracin no cuentan con las mismas facilidades y oportunidades de


atencin en cuanto al derecho a estar informado, escuchado y orientado de manera
pronta y oportuna, lo que paradjicamente puede ir en perjuicio de la razn principal

que ha segundado las reformas tributarias de los ltimos aos, la cual ha sido
aumentar los niveles de recaudacin a partir de una ampliacin de la base
imponible, que no es otra cosa que incrementar el mayor nmero de contribuyentes
hasta donde ms sea posible[27].
[1] KIT boletn de la empresa ingeniera electrnica SRL de Argentina. Qu es la
Administracin de riesgos?. Esta informacin puede consultarse ingresando a la siguiente
direccin web:http://www.kit.com.ar/boletines-a.php?id=0000037
[2] CREG Comisin de Regulacin de Energa y Gas de Colombia. Poltica de
administracin del riesgo. Colombia, 2014. Esta informacin puede consultarse ingresando
a

la

siguiente

direccin

web: http://www.creg.gov.co/index.php/es/creg/nuestra-

labor/planes-politicas/politicas?download=781:politica-administracion-riesgos
[3] Gobierno de Chile. Gestin de riesgos (CAIGG). Esta informacin puede consultarse
ingresando a la siguiente direccin web: http://www.supersalud.gob.cl/568/w3-article6421.html
[4] Servicio de Impuestos Internos de Chile. Presentacin en power point que trata el tema
Implementacin de la gestin del riesgo tributario en las Administraciones Tributarias.
Establecimiento del contexto para la gestin del riesgo tributario. Este tema se desarroll
en el Seminario Gestin de Riesgo Tributario organizado por el Servicio de Rentas Internas
de Ecuador.
[5] CIAT. 49 asamblea general. CIAT 2015 Lima. La gestin del riesgo como una
herramienta para mejorar el cumplimiento tributario. Tema 3: Innovacin en la gestin de
riesgo de incumplimiento: el camino trazado para los pases en desarrollo. Agencia
tributaria de Suecia. Pgina 4. Esta informacin se puede consultar ingresando a la
siguiente

pgina

web:http://www.ciat.org/index.php/es/cooperacion-

internacional/actividades-internacionales/conferencias-tecnicas/ponencias/3723-ponencias49o-asamblea-general-del-ciat.html
[6] CREG Comisin de Regulacin de Energa y Gas de Colombia. Op. Cit.
[7] Ello se puede apreciar dentro de la misin y la visin de la institucin.
[8] JP MORGAN CHASE BANK N.A. Sucursal Buenos Aires. Riesgo estratgico. Esta
informacin

puede

consultarse

ingresando

la

siguiente

web:https://www.jpmorgan.com/cm/BlobServer/argentina_riesgo_estrategico.pdf?

direccin

blobkey=id&blobwhere=1320641428216&blobheader=application/pdf&blobheadername1=
Cache-Control&blobheadervalue1=private&blobcol=urldata&blobtable=MungoBlobs
[9] MARK L. FRIGO Y RICHARD J. ANDERSON. Evaluacin del riesgo estratgico: un
primer paso para mejorar la administracin del riesgo y del gobierno corporativo. Esta
informacin

puede

consultarse

ingresando

la

siguiente

direccin

web:http://www.ccpm.org.mx/veritas/octubre2010/images/Strategic%20Risk
%20Assessment%201.pdf
[10] MEJIA QUIJANO, Rub Consuelo. Definicin y tipos de riesgos. Esta informacin
puede

ser

consultada

ingresando

la

siguiente

direccin

web:http://www.eafit.edu.co/escuelas/administracion/consultoriocontable/Documents/notas-clase/nota2-auditoria.pdf
[11] BELAUNDE, Gregorio. El riesgo reputacional y su gestin. Este comentario se
public en la edicin del Diario Gestin del da 22 de abril de 2012. Esta informacin puede
consultarse

ingresando

la

siguiente

direccin

web: http://blogs.gestion.pe/riesgosfinancieros/2012/04/el-riesgo-reputacional-y-su-ge.html
[12] MULERO, Paula. Gestin del riesgo reputacional. Presentacin en power point de
fecha setiembre 2013. Esta informacin puede consultarse ingresando a la siguiente
direccin web:https://www.iaia.org.ar/files/174-Paula%20Mulero.pdf
[13] CREG Comisin de Regulacin de Energa y Gas de Colombia. Op. Cit.
[14] PEREZ HUALDE, Antonio. Anlisis integral de riesgos operacionales y su aplicacin
en una empresa de ingeniera. Proyecto de fin de carrera. Universidad Carlos III de Madrid.
Legans, julio de 2010. Pgina 57. Esta informacin puede consultarse ingresando a la
siguiente

direccin

web: http://e-

archivo.uc3m.es/bitstream/handle/10016/10056/PFC_Antonio_Perez_Hualde.pdf?
sequence=1
[15] OCDE. Documento gua. Gestin del riesgo del cumplimiento: Gestionando y
mejorando el cumplimiento voluntario. Pgina 17.

El cumplimiento voluntario es la voz


El cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias por parte de los
contribuyentes es un elemento fundamental para la recaudacin de impuestos y
depende principalmente de la conciencia tributaria y del grado de aceptacin del sistema
tributario.

Uno de los problemas que ha limitado las posibilidades de desarrollo de nuestra economa ha
sido la tendencia al desequilibrio fiscal; es decir, los gastos del Estado han sido mayores que
sus ingresos. Por ello, la recaudacin tributaria y el desempeo de los rganos administradores
de los impuestos tienen una importancia fundamental para nuestro pas.
La Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT) se encarga de administrar
los impuestos internos y recauda aproximadamente el 72% de los ingresos, mientras que la
Superintendencia Nacional de Aduanas (ADUANAS), contribuye con cerca del 26%.
Entonces, del xito que tengan estas instituciones en sus respectivas labores depender que
podamos tener mejor educacin con escuelas bien equipadas, buenas carreteras, servicios de
salud adecuados, administracin de justicia eficiente y mayor seguridad interna y externa, entre
otras cosas.
En este orden de ideas, un elemento clave para lograr una mayor recaudacin es el
cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias por parte de los ciudadanos. Para ello es
necesario que las personas asuman la tributacin como un compromiso que forma parte de sus
deberes y derechos como ciudadanos integrantes de una comunidad, como agentes activos del
proceso y no en forma pasiva.
Un agente activo es un ciudadano que toma conciencia de su modo de actuar en sociedad, es
mas participativo y crtico, acepta las normas y cumple con sus obligaciones por conviccin, lo
que lo faculta a exigir el respeto y el cumplimiento de sus derechos. En ese sentido, toma
conciencia que tiene participacin activa en el futuro de su sociedad y del pas, asumiendo
responsabilidades sociales y aportando al desarrollo de la comunidad. Dentro de estas
responsabilidades est incluida la tributacin.
En el campo tributario, esto significa interiorizar el concepto que pagar impuestos no es slo un
acto de solidaridad o una obligacin, sino principalmente es un compromiso de todos y cada
uno de los que vivimos en este pas.
Factores para el cumplimiento voluntario
La aceptacin de los impuestos depende de diversos factores, que pueden ser, sicolgicos,
sociales, organizativos, econmicos y legales que estn estrechamente vinculados entre s(1) .
a) Sicolgicos
Para que los contribuyentes acepten los impuestos, deben considerar que el sistema tributario
es justo. Esto ocurre cuando en forma generalizada aceptan que son tratados individualmente
con justicia tanto por las normas como por las instituciones que administran los tributos.
Los contribuyentes que se sientan tratados injustamente, aun cuando ello no responda a la
realidad, tendrn una actitud contraria y de resistencia al pago de impuestos.
b) Sociales
El grado de aceptacin del sistema tributario tambin estar en funcin a la calidad de los
servicios que brinda el Estado y a en qu grado stos responden a las necesidades de la
poblacin. En la medida que es la actuacin de la Administracin Tributaria la que el
contribuyente relaciona con los impuestos que paga, una atencin rpida, amable y eficiente
propiciar un mayor cumplimiento.
En este punto, tambin cabe destacar el papel de los derechos de las personas. Dado que los
impuestos son obligatorios y teniendo la Administracin Tributaria, facultades para su cobranza,
es imprescindible tener en cuenta los derechos y garantas de los contribuyentes. En caso
contrario, se producir un rechazo social.

c) Organizativos
La conciencia tributaria se ve condicionada adems por la forma en que los contribuyentes
perciben su funcionamiento. As, la complejidad de las normas, la utilizacin de un lenguaje
poco comprensible para el ciudadano y las dificultades de los contribuyentes para entender el
funcionamiento de la Administracin Tributaria influyen negativamente en el cumplimiento
voluntario.
d) Legales
La existencia de un sistema tributario justo, simple, de aplicacin masiva, con tasas moderadas
y que no distorsione la asignacin de recursos, adems de facilitar la recaudacin, tambin
contribuye a la aceptacin de los tributos.
En ese sentido, la complejidad de un sistema puede contribuir a su rechazo en la medida que
genera una desigualdad de oportunidades por la informacin con que cuentan los
contribuyentes. Aqullos mejor informados estarn en mejores condiciones para cumplir con
sus obligaciones, otros debern gastar en asesoramiento externo y los de menores recursos se
vern inducidos al incumplimiento.
Sobre el particular, debemos indicar que la existencia de exoneraciones e incentivos tributarios
es un elemento de distorsin y complejidad del sistema tributario. En la mayor parte de pases
de la regin, stos son utilizados como instrumentos de poltica econmica y se fundamentan
en:

Promover la descentralizacin productiva, incentivando actividades industriales


en regiones deprimidas, principalmente selva y frontera.

Promover el desarrollo de la pequea empresa.

Abaratar los bienes y servicios de primera necesidad, por medio de la


exoneracin del IGV.

Promover el desarrollo de determinadas actividades econmicas, tales como la


agricultura, la agroindustria y la minera.

Sin embargo, la aplicacin de estos incentivos da lugar a sofisticaciones en la legislacin, por


ejemplo, inclusin de tasas diferenciales, exoneraciones y el uso de crditos fiscales y
compensaciones, que a veces son utilizados inadecuadamente a travs de formas de elusin y
evasin tributaria.
e) Econmicos
Una persona que no paga sus impuestos, puede seguir disfrutando de los servicios del Estado,
lo que resulta negativo para una cultura de aceptacin de los impuestos. Sin embargo, si esta
persona es descubierta, su situacin econmica se ver afectada por la regularizacin tributaria
que deber efectuar, adems de la probable sancin que se le aplicar.
De all que la decisin de cumplir con sus obligaciones tributarias est en relacin directa con el
riesgo de ser descubierto. Es por ello que las acciones de la Administracin Tributaria no
pueden centrarse nicamente en proporcionar informacin, orientacin o brindar una atencin
eficiente, sino que debe enfatizar tambin en las acciones de fiscalizacin y control.
Medidas necesarias

Las acciones contra la evasin y la desincentivacin econmica del fraude son parte esencial
de la actividad de la Administracin Tributaria. Asimismo, los factores organizativos requieren
iniciativas directas.
No obstante, difcilmente puede actuar con respecto al gasto pblico y a la eficacia general de
la Administracin Pblica, pues trasciende a su campo de accin. Lo mismo ocurre con los
factores sicolgicos y de percepcin individual de los contribuyentes. Aunque cabe indicar que
si alguna de las barreras derivadas de esos factores tiene su origen en una informacin
insuficiente o incorrecta, una poltica activa de comunicacin puede dar resultados positivos.
A continuacin detallamos medidas que permitiran promover el cumplimiento voluntario de las
obligaciones tributarias, algunas de las cules ya vienen siendo implementadas en nuestro
pas.

Campaas informativas institucionales

Reforzamiento de los derechos y garantas de los contribuyentes

Simplificacin del sistema tributario

Informacin y asistencia al contribuyente

Lucha contra la evasin

Gestin eficaz del sistema tributario

Conclusin
Como hemos visto, hay mltiples factores que inciden y condicionan la formacin de la
conciencia tributaria. Por este motivo, la Administracin Tributaria debe actuar de modo que
facilite la aceptacin del sistema tributario por parte de los contribuyentes, lo que se traducir
en un mayor cumplimiento voluntario de sus obligaciones, en una menor evasin y, por tanto,
en mayores niveles de recaudacin.
En el caso de la SUNAT, se vienen desarrollando acciones dirigidas a informar adecuadamente,
brindar facilidades y servicios eficientes, cautelar los derechos de los contribuyentes y combatir
a la evasin.

En suma, se debe intentar por diversos medios que los ciudadanos y, en especial, los
contribuyentes, consideren que los tributos son necesarios y que el cumplimiento de sus
obligaciones es indispensable para el desarrollo del pas.

[1] Documento: Acciones para promover la aceptacin de los tributos en una sociedad
democrtica. Agencia Estatal de Administracin Tributaria de Espaa. Presentado en la XXXIII
Asamblea General del CIAT, del 3 al 6 de mayo de 1999. volver