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Instituto Federal Electoral

20 aos

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Instituto Federal Electoral


20 aos
Coordinado por el Centro para el Desarrollo Democrtico
2010, Instituto Federal Electoral
Viaducto Tlalpan Nm. 100
esquina Perifrico Sur
Col. Arenal Tepepan, C.P. 14610
Mxico, D. F.

ISBN: 978-607-7572-53-4

Impreso en Mxico/Printed in Mexico


Distribucin gratuita. Prohibida su venta.

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CONSEJO GENERAL DEL INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL


Consejero Presidente del Consejo General
Dr. Leonardo Valds Zurita
Consejeros Electorales
Mtro. Virgilio Andrade Martnez
Mtro. Marco Antonio Baos Martnez
Dra. Mara Macarita Elizondo Gaspern
Mtro. Alfredo Figueroa Fernndez
Lic. Marco Antonio Gmez Alcntar
Dr. Francisco Javier Guerrero Aguirre
Dr. Benito Nacif Hernndez
Mtro. Arturo Snchez Gutirrez
Secretario Ejecutivo
Lic. Edmundo Jacobo Molina
Consejeros del Poder Legislativo
Dip. Agustn Carlos Castilla Marroqun, PAN
Sen. Fernando Castro Trenti, PRI
Sen. Pablo Gmez lvarez, PRD
Dip. scar Gonzlez Yez, PT
Sen. Arturo Escobar y Vega, PVEM
Sen. Luis Maldonado Venegas, Convergencia
Dip. Roberto Prez de Alva Blanco, Nueva Alianza
Representantes de los Partidos Polticos
Lic. Jos Guillermo Bustamante Ruisnchez, PAN
Lic. Sebastin Lerdo de Tejada Covarrubias, PRI
Lic. Rafael Hernndez Estrada, PRD
Lic. Ricardo Cant Garza, PT
Profa. Sara Isabel Castellanos Corts, PVEM
Lic. Paulino Gerardo Tapia Latisnere, Convergencia
Lic. Luis Antonio Gonzlez Roldn, Nueva Alianza
Contralor General
C.P. Gregorio Guerrero Pozas

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Director Ejecutivo del Registro Federal de Electores


Dr. Eduardo Rojas Vega
Encargado del Despacho

Director Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Polticos


Lic. Antonio Horacio Gamboa Chabbn
Director Ejecutivo de Organizacin Electoral
Mtro. Miguel ngel Sols Rivas
Director Ejecutivo del Servicio Profesional Electoral
Dr. Rafael Martnez Pun
Director Ejecutivo de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica
Mtro. Luis Javier Vaquero Ochoa
Director Ejecutivo de Administracin
Lic. Romn Torres Huato
Coordinador Nacional de Comunicacin Social
Lic. Jos Luis Alcudia Goya
Coordinador de la Unidad de Servicios de Informtica
Ing. Ren Miranda Jaimes
Coordinadora del Centro para el Desarrollo Democrtico
Dra. Arminda Balbuena Cisneros
Coordinador de Asuntos Internacionales
Lic. Manuel Guillermo Carrillo Poblano
Coordinador de la Unidad Tcnica de Servicios de Informacin
y Documentacin
Lic. Luis Emilio Gimnez Cacho Garca
Directora Jurdica
Mtra. Rosa Mara Cano Melgoza
Director del Secretariado
Lic. Jorge Eduardo Lavoignet Vsquez
Director General de la Unidad de Fiscalizacin de los Recursos
de los Partidos Polticos
C.P.C. Alfredo Cristalinas Kaulitz
Coordinador de la Unidad Tcnica de Planeacin
Mtro. Jos Luis Rodrguez Herrera

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Prlogo....................................................................................... 8

El sistema electoral y el
sistema de partidos en Mxico.................................................. 13


Leonardo Valds Zurita
Pluralismo y reformas electorales: los motores
del cambio poltico en Mxico............................................. 14

ndice


Lorenzo Crdova Vianello
Representacin poltica y democracia.................................. 36

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Silvia Gmez Tagle
Del partido hegemnico al pluralismo poltico
en Mxico: hacia un nuevo sistema de partidos?................. 68

Rodrigo Morales Manzanares
Dinero y partidos: algunos dilemas ineludibles.................. 112

Pedro Salazar Ugarte
El sistema de impugnacin y de

heterocalificacin de las elecciones................................... 134

II

La evolucin del Instituto Federal Electoral............................ 155


Jos Woldenberg Karakowsky
La ciudadanizacin del IFE................................................. 156

Juan Manuel Herrero lvarez
El Registro Federal de Electores, el padrn electoral
y la lista nominal................................................................ 178

Mauricio Merino Huerta
El Servicio Profesional Electoral del IFE.
Una larga historia de xitos................................................ 198

Marco Antonio Baos Martnez
El IFE: palanca del cambio poltico en Mxico................... 224

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Teresa Gonzlez Luna Corvera
La democracia en su lugar de origen:
los ciudadanos que hacen posible las elecciones............... 308

Jacqueline Peschard Mariscal
Una educacin cvica para la
consolidacin democrtica................................................ 340

Arturo Snchez Gutirrez y Margarita Moreno Lpez
La comunicacin poltica durante la transicin:
las reglas de acceso a radio y televisin............................. 372

III

El Instituto Federal Electoral: promotor de la democracia


ms all de las fronteras nacionales........................................ 415


Francisco Javier Guerrero Aguirre
Cooperacin internacional del
Instituto Federal Electoral................................................... 416

Marc Mayrand
Profesionalizacin a travs de una alianza:
relacin entre la Direccin General
de Elecciones de Canad y el
Instituto Federal Electoral de Mxico.................................. 450

Comisin Electoral de Zambia
La evolucin del proceso electoral en Zambia
y las relaciones entre la Comisin Electoral de
Zambia y el Instituto Federal Electoral de Mxico.............. 464

Toms do Rosario Cabral
Evolucin del sistema electoral en Timor-Leste.................. 482

Luis Antonio Sobrado Gonzlez
El derecho electoral costarricense y algunos
paralelismos con el mexicano............................................ 494

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Directorio histrico (1990-2010)........................................... 522

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Sesin del
Consejo General
1990

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Prlogo

Nuestra transicin a la democracia es producto del impulso


de dos motores: el del pluralismo y el del cambio institucional. La creacin del Instituto Federal Electoral (IFE) est
vinculada con la dinmica de estos motores. De hecho, los
arreglos institucionales para convenir la creacin de una
institucin consustancial a la democracia como el IFE slo
eran posibles despus de una eleccin como la de 1988,
que represent un parteaguas en la historia electoral y poltica de Mxico.

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Las transformaciones que se pensaron para el sistema poltico mexicano, a partir de dicha eleccin, se plasmaron
en las reformas constitucionales aprobadas en 1989 y en la
expedicin del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE). As, el 11 de octubre de 1990
fue la fecha en la que se fund el IFE.
De 1990 a la fecha, el IFE ha organizado siete procesos
electorales para elegir a tres presidentes de la Repblica,
416 senadores, 3,500 diputados federales, un jefe de gobierno y 198 representantes de la Asamblea del Distrito Federal. Las reglas en cada eleccin han tenido que adecuarse
al incremento de la competencia entre los partidos polticos y a las exigencias de la sociedad para hacer an ms
transparentes cada una de las etapas de la jornada electoral.
A partir de 1993, el Instituto ha pasado por siete reformas
electorales; en estos perodos de renovacin el IFE no slo ha
estado abierto a un minucioso escrutinio pblico, sino que
ha aprovechado para verse desde dentro y evaluar el desempeo de sus tareas.
Este volumen da cuenta, de manera analtica, de las transformaciones de las que ha sido objeto el sistema electoral y
de partidos en Mxico y, con l, los cambios en la organizacin interna del Instituto, sus avances, las dificultades que

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ha debido sortear en momentos particularmente lgidos de la historia poltica


reciente y los retos que an tiene por delante.

Para la elaboracin de los ensayos incluidos en este libro se convoc a especialistas e investigadores de prestigiados centros de educacin superior, a figuras
destacadas por su trayectoria como funcionarios en el Instituto, e incluso a autoridades electorales de pases a cuya organizacin comicial el IFE ha aportado
su experiencia y profesionalismo. Asimismo, debo destacar el apoyo financiero
del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa para la realizacin de algunos
captulos de esta obra.
Los textos que conforman este libro se dividen en tres grandes apartados. En
el primero, titulado El sistema electoral y el sistema de partidos en Mxico,
se examinan los cambios institucionales en materia comicial, las peculiaridades del sistema de representacin poltica en el pas, el mecanismo por el que se
financian las actividades de los partidos y el entramado legal mediante el cual
es posible impugnar las determinaciones de las autoridades electorales federales.
En la segunda seccin, denominada La evolucin del Instituto Federal Electoral, se describe la evolucin que ha experimentado el IFE para adaptarse a un
contexto poltico y social dinmico, y cmo ha logrado convertirse en una pieza
indispensable y emblemtica de la democracia mexicana.
Como se ver a lo largo de estas pginas, estos captulos detallan el proceso
de ciudadanizacin del Instituto, la constante depuracin y actualizacin del
Padrn Electoral y la Lista Nominal de Electores elementos esenciales para
otorgar certeza a los ciudadanos y materializar la universalidad del sufragio, y
la construccin de un servicio civil de carrera con el fin de cumplir el precepto
legal de disponer de personal calificado para llevar a buen puerto, de principio
a fin, las elecciones federales.
Aunado a ello, estas pginas ahondan en la labor del Instituto en beneficio de
la construccin de ciudadana, a travs de la difusin de la cultura cvica y la
educacin para la democracia. Es bien sabido que el trabajo de este organismo
no se constrie a los perodos electorales y a su logstica, sino que entre sus

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principales encomiendas est la de impulsar las competencias cvicas de los ciudadanos para darle estabilidad y vigor a un sistema poltico democrtico en proceso de consolidacin. Es as que el Instituto opera permanentemente programas
que alientan la cultura poltica participativa, en donde las personas se asumen
como actores que inciden en la vida pblica y en las prcticas que la afectan.
Es de mencionar que uno de los ensayos de esta obra est dedicado al anlisis del ejercicio de las nuevas facultades del IFE para atender las quejas o denuncias de presuntas violaciones a los artculos de la ley electoral en materia
de radio y televisin.
A lo largo del Proceso Electoral Federal 2008-2009, la Comisin de Quejas y
Denuncias del Instituto recibi las inconformidades de los distintos actores sobre
lo que, a criterio de estos, significaba una infraccin a la norma. La instauracin
de quejas hizo a los participantes en las elecciones corresponsables en la aplicacin de la ley. Ahora, los partidos y los ciudadanos estn cada vez ms vigilantes
de las posibles conductas anmalas de los medios de comunicacin y del uso
que los distintos actores polticos hacen del tiempo al que tienen derecho en la
radio y la televisin.
En una tercera y ltima seccin, titulada El Instituto Federal Electoral: promotor
de la democracia ms all de las fronteras nacionales, se muestra una faceta del
IFE poco conocida para gran parte de los ciudadanos. En vista del desarrollo de
mecanismos innovadores y eficaces en las etapas del proceso electoral, el Instituto ha llamado la atencin de instancias encargadas de velar por la democracia en otros pases del mundo; en consecuencia, ha establecido relaciones con
organismos electorales de distintas naciones y cooperado con ellos mediante
labores de capacitacin y asesora.

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A 20 aos de su fundacin, nos enorgullece que el IFE se considere un ejemplo


a seguir y un referente de profesionalismo a nivel internacional. Es as que con
este conjunto de reflexiones no slo celebramos la existencia de esta institucin,
la entrega de sus funcionarios y el trabajo denodado de las figuras polticas que
han contribuido a su consolidacin, sino, sobre todo, el impulso que le ha otor-

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gado una ciudadana cada vez ms crtica, proactiva y exigente cuando se trata
de preservar y fortalecer la democracia.

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Indudablemente, la creacin del IFE como organismo pblico, autnomo y permanente se concret despus de varias dcadas de esfuerzos por parte de distintos grupos de la sociedad civil y de actores polticos que pugnaron por la
construccin de instituciones que adems de proteger el derecho ciudadano de
votar y ser votado promovieran la democracia.
As, a 20 aos de su fundacin, el IFE se ha trasformado para hacer frente de
manera eficaz a las necesidades de la convivencia poltica, y se est esforzando
por seguir consolidndose como una institucin de los ciudadanos para la
democracia.
Finalmente, cabe sealar que la informacin presentada en estos ensayos no
expresa la interpretacin u opinin del IFE sobre los temas tratados. Se deriva
de una labor de investigacin acuciosa y de la libre expresin de ideas de los
autores. No obstante, el Instituto reconoce la calidad de los trabajos y la destacada trayectoria de quienes participaron en la elaboracin de este volumen.
Asimismo, expresa su aspiracin para que estos textos trasciendan el campo de
lo estrictamente acadmico y lleguen a cualquier ciudadano que pretenda comprender mejor la evolucin del sistema poltico mexicano contemporneo, que
es tambin, en muchos aspectos, la evolucin del IFE.

Leonardo Valds Zurita


Consejero Presidente del Instituto Federal Electoral

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El sistema electoral y el
sistema de partidos
en Mxico

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Pluralismo y reformas
electorales:
los motores del cambio
poltico en Mxico

Leonardo Valds Zurita*

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N
Introduccin

No todas las reformas electorales fortalecen la democracia. Si as fuera habramos accedido a un sistema democrtico desde la ley electoral de Madero en
1911 y con la reforma electoral de 1933, y hoy estaramos debatiendo los retos
de una democracia consolidada en Mxico. Pero no. Los cambios institucionales tienen motivaciones y destinatarios que dependen del consenso que logra la
clase poltica sobre las preocupaciones, intereses y perspectivas del rgimen. A
veces responden a demandas de amplios grupos sociales, y en otras expresan las
preocupaciones de sobrevivencia de dicha clase poltica. Por ello nuestro ingreso a la democracia liberal ha sido gradual e intermitente, y nos permite afirmar
que vivimos en una democracia inconclusa con dficit de ciudadana que tiende
a la pluralidad.

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As, en este artculo compartir una reflexin personal sobre el proceso democratizador que hemos vivido en nuestro pas. Esta reflexin la planteo desde
un enfoque que se acerca a algunos conceptos de las teoras de la transicin y
los enfoques sistmicos.
En esta interpretacin muestro la forma en la que el pluralismo poltico ha impulsado la adecuacin de los arreglos institucionales y cmo la sincronizacin de
ambos constituye los motores que han dado lugar al cambio poltico en Mxico.
Para ello, divid el artculo en cuatro apartados. En el primero expongo los conceptos de pluralismo poltico, cambio institucional y sincronizacin democrtica, que son esenciales en mi planteamiento, as como una alegora sobre los
motores que han impulsado nuestro cambio poltico.
En el segundo apartado, que comprende las reformas de 1930 a 1976, presentar un apretado bosquejo de cmo las reformas electorales de este perodo se
orientaron a la centralizacin del poder poltico y a la consolidacin del sistema
de partido hegemnico.

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Consejero Presidente del Instituto Federal Electoral.

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El tercer apartado, que abarca las reformas electorales de 1977 a 2007, muestra
cmo la liberalizacin poltica en el mbito electoral federal provoc un fortalecimiento del pluralismo poltico, y ste, los cambios institucionales que derivaron en nuestra transicin a la democracia.
Debo mencionar que ambos apartados expresan sntesis compactas tanto de las
demandas sociales que se presentaron en diferentes momentos de nuestra historia, como de las respuestas que la clase poltica gener, y que posteriormente se
concretaron en reformas electorales.
El cuarto y ltimo apartado refleja algunas consideraciones que desde mi enfoque podran contribuir a consolidar nuestra democracia en el futuro prximo.
Deseo subrayar que el inters de este artculo no es la evolucin de las reformas
electorales, sino el impacto de stas en el cambio poltico, en tanto que considero que representan uno de los dos motores que han impulsado nuestro gradual,
intermitente y an inconcluso camino hacia la democracia.
1. Los motores del cambio poltico en Mxico: el pluralismo
y el cambio institucional
Para m, el cambio poltico en Mxico, al que tambin suele llamarse transicin
a la democracia, es producto de la sincronizacin de dos motores: el del pluralismo poltico y el del cambio institucional.
La mejor forma que he encontrado para ejemplificar la sincronizacin de dichos motores es con la alegora siguiente: imaginen en un lago una lancha con
dos remos, uno de cada lado. Si un remo se impulsa con mayor fuerza o rapidez
que el otro, la embarcacin gira prcticamente en su misma posicin, en lugar de
ir hacia adelante. En cambio, cuando se sincronizan ambos remos la lancha avanza en la ruta deseada, con certeza y con la constancia que le inyectan cada uno
de estos motores.
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En esta alegora, la lancha equivale a una democracia que se proyecta por dos
motores. El responsable de los remos es la clase poltica, que por momentos

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mueve ms el remo del cambio institucional y en otros, cuando siente que no


avanza, le imprime ms fuerza al otro remo, que corresponde al motor del pluralismo poltico. Dicho en otras palabras, la democracia mexicana ha avanzado
gracias a la sincronizacin que se ha logrado en diferentes momentos del motor
del pluralismo y del motor del cambio institucional.

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En efecto, en nuestro pas por muchos aos el pluralismo se encenda y se apagaba de manera intermitente ante la falta de espacios de representacin. El cambio institucional, por su parte, en el Mxico posrevolucionario se activaba para
mantener el rgimen de partido hegemnico. Pero no haba sincronizacin.
En la dinmica de estos motores, deseo precisar que es el pluralismo poltico
el que suele activar el cambio institucional. De hecho, la sincronizacin de los
dos motores es la respuesta de la clase poltica a una dinmica que inicia en la
sociedad y que se expresa a travs del pluralismo poltico.
Esto mismo ha pasado con el cambio poltico en Mxico.
Para facilitar la explicacin de mi planteamiento es necesario que delimite tres
conceptos: pluralismo poltico, cambio institucional y sincronizacin democrtica. Los tres son fundamentales para mi interpretacin sobre las reformas electorales y el cambio poltico en Mxico. Naturalmente, la intencin no es debatir
sobre los mltiples enfoques que se le han dado al pluralismo poltico y al cambio institucional, sino simplemente acotarlos para efectos de este documento.
Para efectos de este artculo interpreto el pluralismo poltico como la expresin
organizada de diversos grupos sociales que se movilizan, dentro de los rangos
que posibilita el marco normativo vigente, para influir o acceder al poder poltico: la fuerza de cada uno de estos grupos es medible cuantitativamente y su
capacidad de influencia se refleja en la integracin de sus demandas al quehacer
del Estado.
El cambio institucional lo entiendo como el conjunto de modificaciones consensadas por la clase poltica para adecuar o establecer los mecanismos de interaccin entre la sociedad y las instituciones en temticas especficas, a partir de la

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visin y los valores de los grupos dominantes. Si bien es posible que el cambio
institucional sea radical o evolutivo, para efectos de mi planteamiento considero
que en Mxico, al igual que nuestro cambio poltico, ha sido gradual.
El otro concepto que es esencial para la reflexin que a continuacin expondr
es el de sincronizacin democrtica. Mi concepto de sincronizacin es el de un
proceso que se da en la clase poltica, en momentos de crisis del rgimen. Dicho
en otras palabras, desde mi punto de vista, la sincronizacin de los dos motores
refiere los mecanismos que asume la clase poltica para el procesamiento de
las demandas que cuestionan el rgimen por parte de grupos organizados de la
sociedad. La forma que adquiere la sincronizacin est asociada a las expectativas de la clase poltica, y su vigencia temporal refleja la eficacia decisoria del
arreglo institucional asumido.
Por lo anterior, considero que las reformas electorales en Mxico constituyen
la adecuacin institucional para preservar el sistema poltico y expresan las
preocupaciones e intereses predominantes de la clase poltica. Analizar dichas
reformas, sin considerar las exigencias que la sociedad le plantea a la comunidad poltica y los intereses predominantes de sta, no slo descontextualiza el
cambio institucional sino que lo desnaturaliza.
Enseguida expondr, a grandes pinceladas, la interaccin entre los dos motores
que he mencionado en diferentes momentos de nuestra historia poltica reciente.
2. Las reformas electorales de 1930 a 1976: la centralizacin del poder
y la consolidacin del partido hegemnico

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A finales de los aos veinte del siglo pasado, la transmisin pacfica del poder
todava era una aspiracin. El poder poltico estaba atomizado. La Asamblea
Constituyente de 1917 no haba logrado cohesionar las diferentes visiones que
los caudillos revolucionarios tenan para el proyecto de nacin. Al contrario. Un
importante nmero de ellos se sintieron desplazados y otros traicionados. Ante
la falta de unidad y la existencia incuestionable de liderazgos polticos regionales o estatales, pareca una salida viable que la organizacin de las elecciones
estuviera descentralizada. As, quedaba en los mismos grupos polticos loca-

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les de cada entidad la determinacin de quines seran los candidatos y los


arreglos institucionales para que los caudillos ganaran las elecciones. Se esperaba que con disposiciones jurdicas que permitieran la reeleccin consecutiva,
la existencia de partidos polticos locales y la organizacin de las elecciones en
manos de las autoridades estatales, las ambiciones polticas de cada regin con
sus respectivos caudillos contribuyeran a la pacificacin del pas.

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Sin embargo, siguieron los asesinatos. El uso de las armas para resolver los conflictos polticos se impona frecuentemente a todo lo ancho del territorio nacional. Los caudillos y las disidencias en los estados diriman sus diferencias por
la va armada. El asesinato del presidente electo lvaro Obregn es un ejemplo
sintomtico de ello.
Ante tal inestabilidad, el establecimiento de un gobierno central que pudiera
conducir los destinos del pas era un reto monumental. Especialmente para el
llamado jefe mximo de la revolucin esta atomizacin del poder poltico
contravena su intencin centralizadora. Se intentaron diversas frmulas. Una
de ellas fue la creacin de un partido nacional, al estilo sovitico, que aglutinara
las diferentes expresiones polticas y, sobre todo, que impusiera disciplina entre
sus miembros en torno a las decisiones tomadas.
As surgi el Partido Nacional Revolucionario (PNR), antecedente del actual PRI,
y pese a que el efecto buscado no se logr de manera inmediata, s gener una
institucin poltica que permitiera la representacin de los diferentes grupos polticos, aunque en sus inicios (1930) todava no ejerca la funcin de control que
se esperaba. La clase poltica de entonces entendi que ese cambio institucional
era insuficiente para el objetivo de cohesionar y controlar el poder poltico. Era
necesario ir al origen de la autonoma: a las disposiciones jurdicas que le daban
vida y autonoma a los cacicazgos locales. Haba que modificar los fundamentos
de la existencia de los partidos polticos locales, favorecer la descentralizacin de
las autoridades electorales y, de manera especial, impedir la construccin de carreras polticas al margen de las decisiones del centro y con base en la reeleccin consecutiva.

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El intento de eliminar los partidos polticos locales mediante un acuerdo en el


seno del PNR fue fallido, no obstante que el poder de Plutarco Elas Calles iba
en aumento.1 Paradjicamente, la intencin centralizadora del poder poltico en
Calles propici debilidad en la Presidencia y la renuncia del presidente Ortiz
Rubio, quien ya haba sido vctima de un atentado.
En este contexto se negoci un arreglo institucional que modific el sistema poltico y cuyos alcances todava perduran al da de hoy. La reforma constitucional
publicada el 29 de abril de 1933 result ser un cambio institucional que, adems, propiciaba adecuaciones estructurales que fortalecan la consolidacin del
partido hegemnico y que favoreca a todos los actores involucrados. En efecto,
esa reforma constituy la piedra de toque para que se aceptara por unanimidad
la centralizacin del poder y se aprobara la eliminacin de los partidos polticos locales. Entre los aspectos relevantes de dicha reforma estn la ampliacin
del perodo de duracin de los diputados de dos a tres aos; a los senadores el
perodo se ampli de cuatro a seis aos; se prohibi la reeleccin consecutiva
de todos los cargos pblicos elegidos mediante el voto popular, desde los municipales, pasando por los congresos locales, gobernadores, diputados federales,
senadores y, por supuesto, la Presidencia de la Repblica. Con ello el ascenso
y la movilidad en la poltica pasaron a depender de las concesiones centrales
realizadas a travs del PNR. De esta forma, como seala Weldon, los espacios
polticos se vieron asociados a la voluntad presidencial.2 En otras palabras, el
presidencialismo que predomin en Mxico de 1936 a 1994 es resultado de los
cambios institucionales instrumentados entre 1924 y 1934 con la intencin de
crear un partido hegemnico en nuestro incipiente sistema poltico.

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Debe recordarse que en 1928 se realiz una reforma al artculo 52 constitucional para modificar el tamao de la Cmara de Diputados en funcin del nmero de habitantes. En esa
reforma todava el tamao de dicha cmara dependa del incremento poblacional de los
estados. Es posible que esta alteracin del nmero de diputados que tendra cada entidad
haya influido en la negativa a eliminar los partidos polticos locales.

Weldon seala que el presidencialismo en Mxico est en funcin de cuatro condiciones:


1) las bases establecidas en la Constitucin; 2) un gobierno unificado en el que el partido gobernante controle el Ejecutivo y el Congreso de la Unin; 3) la disciplina del partido
gobernante, y 4) que el presidente sea el lder reconocido de su partido. Vase Jeffrey Weldon, Las fuentes del presidencialismo en Mxico, en Scott Mainwaring y Matthew Soberg
Shugart (comps.), Presidencialismo y democracia en Amrica Latina, Mxico, Paids, 2002,
p. 177.

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Antes de concluir el sexenio del Presidente Manuel vila Camacho, y seguramente con la intencin de evitar conflictos con nuevas disidencias polticas regionales (recurdese la rebelin de Andrew Almazn, quien disput la eleccin
de 1940), el 7 de enero de 1946 se aprob una nueva ley electoral que consolid la
centralizacin de la organizacin electoral en instituciones electorales federales.
Con los primeros cuatro diputados de mayora que obtuvo el PAN, pareca que
el arreglo institucional de 1946 redituaba en trminos de legitimidad (hubo oposicin legislativa) y pareca haber limitado el surgimiento de algn caudillo que
disputara consistentemente el triunfo al candidato del partido hegemnico.

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Para 1951, en los albores de la sucesin presidencial, el general Miguel Henrquez Guzmn, quien por segunda vez pretendi ser candidato a la Presidencia,
reactiv el motor del cambio institucional. Primero, se volvi a ajustar el tamao
de la Cmara de Diputados.3 Posteriormente, en un hecho trascendental para la
construccin de la democracia liberal de nuestro pas, en 1953 se dio un paso
decisivo en la universalizacin del derecho al sufragio, al reconocer este derecho a las mujeres.
En los aos sesenta, el reclamo de espacios de participacin poltica logr un
cambio institucional que, aunque simblico por su peso relativo en la esfera legislativa, result determinante para la conformacin de nuestra democracia. En
efecto, la reforma al artculo 54 constitucional de 1963 fue seminal en la transformacin del concepto de oposicin para la clase gobernante mexicana. Venamos de perodos en los que a la oposicin poltica se le vea como amenaza y de
los arreglos institucionales que tendan a la eliminacin de los opositores cercenando sus derechos o modificando las reglas de las contiendas electorales.
Ciertamente, la creacin de estos diputados de partido fue una concesin que
no alteraba la correlacin de fuerzas ni los acuerdos en la Cmara de Diputados.
Tampoco se dise, hay que decirlo claramente, por una conviccin democrtica. La realidad es que fue una medida concebida para darle viabilidad a un
sistema de representacin que mostraba seales de agotamiento. Dicha reforma,
publicada el 22 de junio de 1963, buscaba consolidar los cauces de participa3

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Para detalles en la evolucin de la composicin de la Cmara de Diputados, ver: http://


www.cddhcu.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cpeum_crono.htm

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cin poltica por la va legal, ya que destacaba que los diputados de partido tendran la misma categora, derechos y obligaciones que los de mayora. Es decir,
igualaba la representacin, slo que condicionaba la curul a que los partidos
polticos respectivos hubieran obtenido su registro en trminos de la ley, con al
menos un ao de anticipacin a la fecha de la eleccin. Esto naturalmente era
un candado para garantizar el control del proceso electoral y la representacin
legislativa.4
Sin embargo, como muchos fenmenos sociales, la figura diputados de partido
tuvo un desenlace no previsto. S le dio un impulso al pluralismo, al mostrar
en el imaginario colectivo que s era posible acceder al Poder Legislativo, pero
sobre todo evidenci que es posible coexistir con la oposicin. Esta reforma se
sum a la poltica de cooptacin de mltiples dirigentes polticos, estudiantiles
y gremiales que domin la escena poltica en las dcadas de los cincuenta y
sesenta. En trminos del enfoque que he utilizado en este artculo, lo anterior
significa que en este perodo, aunque se encendi el motor del cambio institucional, ste tenda a desactivar el motor del pluralismo.
En la primera mitad de los aos setenta, el surgimiento de la guerrilla y la cooptacin de lderes estudiantiles y gremiales destac an ms la importancia
de mantener y ampliar los canales de participacin en la esfera pblica. As,
adems de que dicha apertura se mostr como una herramienta efectiva del
cambio institucional, estos mecanismos se complementaron en febrero de 1972
con las reformas al artculo 54 constitucional.5 Con tal modificacin no slo se
mantenan los diputados de partido, sino que se reduca el porcentaje (al 1.5%
4

Entre las caractersticas de la reforma al artculo 54 constitucional de 1963 destacan las


siguientes:
Los partidos polticos nacionales que obtenan 2.5% de la votacin total en el pas tenan
derecho a cinco diputados, y un diputado ms por cada 0.5% de votos adicionales al
porcentaje anterior. El nmero mximo de diputados a acreditar era de 20.
Si el partido consegua triunfos de mayora en 20 o ms distritos, no tendra derecho a
diputados de partido.
Si los triunfos se daban en menos de 20 distritos, y obtena el 2.5% sealado, tena derecho a acreditar hasta 20 diputados sumando los de mayora y los de partido en razn
del porcentaje.

Por segunda vez en 55 aos de vida de nuestra Constitucin Poltica se modificaba dicho
artculo, y el cambio se haca en menos de 10 aos respecto a la reforma anterior.

22

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de la votacin total en el pas) para acceder a estas curules y aumentaba de 20


a 25 el nmero mximo de diputados que cada partido poda acreditar por
este sistema.

23

Con estos antecedentes llegamos a la campaa presidencial en la cual Jos Lpez Portillo, por diversos motivos, fue candidato nico. No tuvo contendientes.
Este hecho puso en entredicho nuestro sistema poltico. No hubo argumentos
para justificar una democracia en la que para el cargo ms importante del pas,
el elector no tena opcin. Por ello, se puede afirmar que la necesidad de fomentar el pluralismo como motor del nuevo cambio institucional se gest en esta
campaa electoral sin competencia.
El comn denominador de las reformas electorales impulsadas en este perodo
es la promocin de cambios institucionales para cohesionar el poder y lograr la
estabilidad poltica.
A manera de recapitulacin de los cambios institucionales registrados en este
periodo que tendieron, como ya lo mencion, a consolidar el poder poltico y a
mantener la vigencia del sistema de partido hegemnico, pueden mencionarse
los siguientes ejemplos:
1. La necesidad de cohesionar el poder poltico de manera centralizada, ante
el descontento que provoc la redaccin de la Constitucin Poltica y la
existencia de caudillos con poder militar e influencia poltica en los estados, deriv en la propuesta para conformar un partido poltico (PNR) que
aglutinara partidos locales y agrupaciones regionales y locales.
2. Ante la imposibilidad de las autoridades federales de controlar la distribucin del poder poltico en los estados, se impuls una reforma constitucional que prohibi la reeleccin consecutiva de diputados, senadores y
funcionarios estatales y municipales elegidos mediante el voto popular.
3. Para garantizar que los caudillos locales o regionales se apegaran a las normas establecidas por el maximato, y que se institucionalizara la transmisin
pacfica del poder, se aprob la desaparicin de los partidos polticos loca-

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les y una ley electoral que creaba una autoridad federal responsable de los
procesos electorales.
4. Para ampliar la votacin en los procesos electorales y disminuir el efecto
electoral de nuevas disidencias polticas, se reconoci el derecho al voto a
las mujeres.
5. Para legitimar las decisiones polticas del rgimen y minimizar los cuestionamientos a la falta de competencia electoral, se recurri a la cooptacin
de dirigencias y se incluy la figura de diputados de partido.
6. Para responder a los cuestionamientos de mayor apertura poltica, derivados del surgimiento de la guerrilla, se flexibilizaron las disposiciones para
obtener diputados de partido y se ampli el nmero de stos.
3. Reformas electorales de 1977 a 2007: de la liberalizacin poltica
al cambio poltico
La eleccin presidencial de Jos Lpez Portillo constituy la crisis definitiva del
sistema electoral basado en un partido hegemnico. Lleg a su fin un sistema
que se legitimaba peridicamente en elecciones inequitativas y en las que no
haba competencia real por el poder poltico. La regularidad de nuestros procesos electorales fue insuficiente para sostener la imagen de un pas democrtico.
Result insostenible un sistema en el cual el partido en el gobierno participaba
en las elecciones, las organizaba, las calificaba y, a veces, no tena opositores.

24

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Para revitalizar el rgimen, dado el cuestionamiento originario a nuestros procesos electorales, y especialmente al de 1976, se llev a cabo una reforma poltica
de gran alcance, que puso en marcha el motor del cambio institucional. Ciertamente, este cambio pretenda inyectarle mayor vida al sistema de partido hegemnico. Sin embargo, ante la evidente falta de oposicin poltica y al evaluar
la legitimidad que proporcion al sistema poltico la incorporacin de los diputados de partido a la funcin legislativa, el concepto de oposicin se transform.

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En efecto, una de las preocupaciones centrales de la clase gobernante era canalizar la participacin electoral de los grupos de oposicin por cauces institucionales. En la forma de articular la concepcin de la oposicin es que adquiere
importancia la reforma de 1963. Esa experiencia demostr que oposicin no era
sinnimo de subversin. Incluso subray, ante el surgimiento de movimientos guerrilleros en diferentes zonas del pas, la conveniencia de encauzar por las vas
legales la participacin poltica, aun la de las expresiones ms radicales. Institucionalizar los espacios de participacin le daba estabilidad a la poltica y regularidad a los cambios. Tales preocupaciones, fundacionales para nuestro sistema
de partidos, derivaron en la liberalizacin que constituy el impulso decisivo del
pluralismo.

25

La expresin ms clara de esta sincronizacin en las elites fue la reforma electoral de 1977. sta se concret en la Ley de Organizaciones Polticas y Procesos
Electorales (LOPPE), que abri espacios significativos para que los partidos polticos opositores se expresaran en la esfera legislativa, facilit su registro y estableci diversas prerrogativas que incluyeron financiamiento pblico y acceso
de los partidos a los medios de comunicacin. Desde una perspectiva general,
la sincronizacin democrtica que se dio con el cambio institucional de 1977
estableci nuevas reglas electorales que empezaron a configurar un sistema de
partidos en Mxico.
Algunas de las modificaciones estructurales que se lograron en ese ao son:
1) el establecimiento de la representacin proporcional en el rgano legislativo6
y con ello la creacin de un sistema mixto de representacin parlamentaria (300
diputados de mayora relativa y 100 de representacin proporcional); 2) elevar
a rango constitucional a los partidos polticos como instituciones de inters pblico; 3) establecer en 400 el tamao de la Cmara de Diputados; 5) disminuir
el porcentaje de votacin para participar de la representacin proporcional, y
6) dar acceso permanente de los partidos a los medios de comunicacin.
El cambio institucional de 1977 constituy, sin duda alguna, el punto de partida
de nuestro cambio poltico. En palabras de Alberto Aziz Nassif, se trat de una
6

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A propuesta del Partido Mexicano de los Trabajadores.

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reforma inicial que, vista a la distancia, sirvi para adecuar el paso de un sistema
de partido hegemnico a otro de partido dominante, en el que el PRI pudiera
conservar la mayora y el control, es decir, un sistema no competitivo.7
En sntesis, el acceso a la democracia liberal en Mxico tiene en esa reforma
sus principales arreglos fundacionales, y marc una de las caractersticas ms
distintivas de nuestra democracia: la gradualidad.
Con la reforma de 1977 se fortaleci el pluralismo e inici una serie de reformas normativas que mantuvieron encendidos los motores del pluralismo y del
cambio institucional, por casi 20 aos. Aunque es claro que de 1977 a 1990,
el sistema electoral mexicano, como lo seala Dieter Nohlen,
se ha reformado continuamente casi en cada sexenio presidencial desde los aos setenta,
atendiendo, por un lado, clamores por mayor democracia (es decir pluralismo poltico y
competencia real) y adaptando, por otro lado, la legislacin electoral al momento poltico, como respuesta del partido en el poder a los retos de un pluralismo poltico creciente
que haba de ser controlado.8

As, asumiendo que en ese perodo el motor del cambio institucional pretenda implcitamente reeditar el sistema de partido hegemnico, estos intentos por
acotar la dinmica del cambio no consideraron las lecciones de la ciencia
poltica: en un sistema de partido hegemnico, la sobrevivencia del sistema
depende de la cohesin de dicho partido. Por ello, las disputas al interior del partido gobernante ahora podan ser canalizadas fuera de dicho partido. Y as sucedi. Al haberse sincronizado los motores del pluralismo y del cambio institucional se inici un cambio poltico que fue adquiriendo autonoma frente a las
pretensiones de control de la clase poltica.

Vase Alberto Aziz Nassif, La construccin de la democracia electoral, en Iln Bizberg


y Lorenzo Meyer (coords.), Una historia contempornea de Mxico. Transformaciones y
permanencias, Tomo 1, Mxico, Ocano, 2003, p. 382.

Dieter Nohlen, Sistemas electorales y partidos polticos, Mxico, FCE, 2004, p. 324.

26

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De ah que la escisin del PRI en 1987 constituya no el desprendimiento de una


corriente poltica, sino, como todos lo sabemos, una fragmentacin del sistema.
Fragmentacin que a la postre favoreci al pluralismo poltico.

27

De hecho, el proceso electoral de 1988 signific el respaldo de la sociedad, a


travs de las urnas, para que la crisis del partido hegemnico sirviera como basamento para construir un nuevo arreglo institucional y transformar el sistema
poltico, especialmente el electoral.
El triunfo en las urnas de Carlos Salinas estuvo impregnado de dudas y en el
Congreso el PRI perdi la mayora calificada. El proceso electoral se cuestion
de fondo y la participacin gubernamental en la autoridad electoral termin por nublar cualquier posibilidad de confianza en las elecciones. En respuesta
a tales cuestionamientos se continu sincronizando el motor del pluralismo y el
del cambio institucional. En el mbito electoral se dieron las reformas de 1986,
1989, 1993 y 1994, mientras que en la esfera de la economa se dieron innumerables reformas estructurales, desde la apertura comercial, la privatizacin de la
mayora de las empresas paraestatales y el establecimiento de autonoma al Banco de Mxico para darle continuidad y certidumbre al mbito financiero. La
necesidad de buscar respaldos polticos y mecanismos de legitimacin deriv
en modificaciones a los roles de los empresarios en la poltica, en la generacin
de reformas electorales y en la modificacin de los esquemas corporativistas y
clientelares, pero sin debilitar el poder presidencial.
En medio de estas transformaciones se dio el proceso electoral de 1994. La
incertidumbre que propici el alzamiento zapatista, el asesinato del candidato
presidencial del PRI y la sustitucin de ste por un candidato ajeno a la mstica
de su partido son aspectos que explican la propuesta de impulsar una profunda
reforma electoral. Ello no obstante que el porcentaje de votos obtenido por el
partido dominante era amplio y el porcentaje de participacin en las urnas fue
el ms alto de nuestra historia electoral. La relevancia de lo anterior radica en el
desdibujamiento de dos de las cuatro condiciones que mencionamos al principio de este artculo y que en opinin de Weldon sustentan el presidencialismo
en Mxico: se mantienen las bases establecidas en la Constitucin, y en gran
medida la disciplina del partido gobernante, pero el Ejecutivo dej de controlar

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el Congreso de la Unin y el presidente Ernesto Zedillo no se asuma (ni lo reconocan) como el lder autntico de su partido. En resumen, se desvanecieron los
intentos por mantener un sistema de partido dominante (en lugar del de partido
hegemnico), a la par que se desdibuj la fuerza tradicional del presidencialismo. En otras palabras, estbamos ante un orden poltico que requera de nuevos
arreglos institucionales.
As, de 1993 a 1996 la expectativa con la que los actores polticos procesaron
las demandas del pluralismo se concret en los cambios institucionales que
aplicaron la representacin proporcional, eliminaron la llamada clusula de gobernabilidad, se dispusieron mecanismos para conocer oportunamente los resultados electorales, y el sistema de partidos en cada entidad federativa adquiri
dinmicas propias. En pocas palabras, la sincronizacin de los motores del pluralismo y del cambio institucional impuls, decididamente, el cambio poltico
en Mxico, con base en las urnas y un sistema de partidos ms competitivo.
Algunos ejemplos de los cambios institucionales que muestran la forma que
asumi esta sincronizacin son los siguientes:
1. El cuestionamiento al desempeo de la autoridad electoral deriv en la
creacin del Instituto Federal Electoral y en su posterior autonoma.
2. Las dudas sobre la imparcialidad de los funcionarios electorales motiv la
creacin del servicio profesional electoral y el procedimiento de designacin de los consejeros electorales, ambos incluidos en la Constitucin.
3. Los reclamos de mayor pluralidad en el Congreso propiciaron la consolidacin de la representacin proporcional, los lmites a la sobrerrepresentacin y el porcentaje mximo de curules que podra tener cualquier partido
poltico.

28

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4. La exigencia de campaas electorales ms competitivas fundament el esquema de prerrogativas y financiamiento pblico a los partidos polticos.

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5. La necesidad de tener certeza en los resultados se materializ en la participacin de los partidos en el cmputo de los votos, y en la creacin del
mecanismo de resultados electorales preliminares.

29

6. Las dudas sobre si los electores podan votar ms de una vez y que lo
hacan quienes no tenan derecho, derivaron en la creacin del padrn
electoral, la credencial para votar, la lista nominal de electores y el lquido
indeleble.
7. La necesidad de contar con una instancia a la cual acudir para apelar las
decisiones del IFE propici la consolidacin del Tribunal Electoral, su integracin al Poder Judicial de la Federacin y la creacin de un sistema de
medios de impugnacin.
De esta forma, con los cambios institucionales de 1996 pareca que habamos
alcanzado las reformas electorales concluyentes. Se crey que habamos construido los arreglos institucionales definitivos de nuestra democracia. Tal vez por
ello el motor del cambio institucional se detuvo. Sin embargo, fue una interpretacin errnea; los fenmenos electorales, como las sociedades en s mismas,
estn en constante evolucin. Los arreglos institucionales alcanzados en 1996
adecuaron la participacin poltica e impactaron las formas de organizacin del
poder pblico.
Esto podra explicar el comportamiento ensimismado de la clase poltica. Unos
ocupados por analizar las recurrentes derrotas. Otros concentrados en la novedad de ser gobierno y en la necesidad de convertir a su militancia en gobierno.
Unos ms desesperados por la alternancia y por encontrar elementos de cohesin que impidieran la balcanizacin de sus militantes.
Lo cierto es que durante 10 aos el motor del cambio institucional se detuvo. No hubo procesamiento de la clase poltica para adecuar las normas a
un comportamiento electoral recurrente en los estados, distritos y municipios:
la competitividad y la alternancia eran fenmenos inherentes de nuestros procesos electorales.

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Y ms cierto an es que durante esos 10 aos el motor del pluralismo sigui


evolucionando y que la radio y la televisin se convirtieron en los medios de
comunicacin fundamentales de nuestra sociedad. Los medios electrnicos se
volvieron una herramienta fundamental de las campaas electorales. La tendencia hacia la competitividad y el rol de los medios de comunicacin pasaron
inadvertidos y sus nuevas facetas no se integraron al cambio institucional.
Lamentablemente, el desfase entre el pluralismo y el cambio institucional se
manifest en la eleccin presidencial de 2006.
Pese a que en algunas entidades y distritos se presentaban elecciones muy reidas, no tenamos la experiencia de una contienda electoral federal en la que los
medios de comunicacin electrnicos ejercieran tanta influencia y la competitividad fuera tan acentuada. La diferencia entre el primero y segundo lugar fue
de 0.58%, es decir, menos de un punto porcentual. Nuestro sistema electoral
no estaba preparado para contiendas en las que la diferencia entre el primero y
segundo lugar fuera tan cerrada. Se impugnaron los resultados en 21,876 casillas
y se recont, por parte del Tribunal Electoral, la votacin de 11,839 casillas.9
Esta manifestacin del pluralismo poltico en contiendas competidas y la intervencin electoral de actores no partidarios (como los medios de comunicacin),
de nueva cuenta, obligaron a sincronizar el cambio institucional.
De ah que la reforma electoral de 2007-2008 tuviera como retos principales establecer reglas para el recuento total de la votacin y regular el papel de los medios
de comunicacin garantizando el acceso equitativo de los partidos polticos.
Los resultados del proceso electoral del 5 de julio de 2009 probaron que la sincronizacin fue efectiva. La sincronizacin de los motores del pluralismo poltico y del cambio institucional contribuy al cambio poltico.

30
9

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Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Boletn de prensa 074/2006, 5 de


agosto de 2006.

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En efecto, con base en las disposiciones jurdicas el IFE tuvo fundamento para
recontar la votacin de 42 mil 620 casillas.10 Es decir, se recont poco ms del
30% del total, para lo cual se ocup prcticamente a la totalidad del personal
de carrera del Instituto en los 222 distritos en los que se llev a cabo algn recuento. Es necesario sealar que los fundamentos para recontar los resultados
de estas votaciones se dieron en una sola eleccin, ya que en 2009 tuvimos una
eleccin legislativa; si se hubiera dado un fenmeno similar en una eleccin
presidencial, habra que multiplicar esta cantidad por tres para dimensionar el
impacto y la importancia del recuento en el nuevo modelo electoral.11 Dicha situacin permite sostener la necesidad de adecuar los trminos del recuento para
que ste siga siendo un factor de credibilidad del proceso electoral.

31

En este apretado resumen de la reforma de 2007 es importante que me detenga


brevemente en uno de los cambios institucionales ms trascendentes de ese
ao: el modelo de comunicacin poltica que se gener con estas reformas. En
efecto, este modelo ha constituido uno de los mayores retos operativos para el
Instituto Federal Electoral. A pesar del alto grado de complejidad del marco
legal que lo rige, y de que los recursos para implementar la solucin tecnolgica correspondientes no se otorgaron con la oportunidad requerida, el IFE logr
disear un Sistema Integral de Administracin del Tiempo del Estado mexicano
en la radio y la televisin (SIATE), que ofreci resultados satisfactorios durante
los procesos federal y locales que se llevaron a cabo en 2009.
Ese sistema, que es mucho ms que un simple monitoreo de promocionales,
implica complejos procesos de pautado, de verificacin de la calidad tcnica
de los promocionales, una distribucin masiva de los mismos, grabacin de las
seales y deteccin automtica de los promocionales. Desde mi punto de vista,
el SIATE es hoy un importante activo del Estado mexicano y una herramienta
que le permite al IFE vigilar que las condiciones de equidad en la competencia
sean un ingrediente sustantivo de nuestras elecciones.

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10

Direccin Ejecutiva de Organizacin Electoral/IFE, Sistema de consulta de la estadstica de


las elecciones federales de 2008-2009.

11

Es de sealar que en 203 distritos el recuento fue parcial y en 19 se recont totalmente la


votacin.

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El SIATE prob su eficacia en 2009 y lo contina haciendo en los procesos locales que se estn llevando a cabo este ao.
Al respecto, hay tres motivos que permiten sustentar tal afirmacin:
1. Ha logrado pautar, distribuir y verificar la transmisin de ms de 50 millones de promocionales a travs de ms de dos mil estaciones de radio y
canales de televisin concesionados o permisionarios.
2. Porque el cumplimiento de la industria de la radio y la televisin ha sido
muy elevado; hasta ahora de ms del 95% en promedio a nivel nacional.
3. Porque gener los testigos necesarios para sancionar a los concesionarios y
permisionarios que incumplieron la ley. Esos testigos han sido avalados por
el TEPFJ como prueba plena en los litigios que se han desahogado como
producto de la aplicacin del Procedimiento Especial Sancionador.12
4. Perspectivas del cambio institucional y la consolidacin democrtica
Hoy, luego de la experiencia vivida en el proceso electoral 2008-2009, son evidentes algunos mbitos para el cambio institucional que permitiran avanzar en
la consolidacin de nuestro cambio poltico.
Uno de ellos se refiere a los tiempos de los promocionales en radio y televisin
de los partidos polticos para efectos electorales. Al trmino, e incluso durante el proceso electoral se escucharon reclamos de algunos actores polticos y
ciudadanos para que se modifique el tiempo de duracin de los mensajes emitidos. La idea es lograr un doble efecto: 1) evitar una posible saturacin en los
televidentes y radioescuchas, y 2) comunicar mejores contenidos, ante el tipo

12

32

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El Procedimiento Especial Sancionador es otra novedad de la reforma de 2007 que tambin


debe ser revisada. Ello en tanto al ser un procedimiento sumarsimo no propicia la exhaustividad indagatoria y argumentativa que permita dar la solidez jurdica que requieren las
resoluciones de la autoridad electoral para que queden firmes y, as, abonen la certeza de
los procesos electorales.

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de informacin electoral que requieren ciudadanos ms participativos y mejor


informados, entre otros aspectos.

33

Entiendo que haya algunos actores que deseen que no haya modificaciones a la
reforma electoral, en tanto ha pasado muy poco tiempo. Tambin me queda claro
que algunos actores de los poderes fcticos, que fueron afectados con la creacin del nuevo modelo de comunicacin poltica, insistan intermitentemente en
la inviabilidad de dicho modelo. En el mismo sentido, es comprensible que la
insistencia de reformar dicho modelo suba de intensidad cuando los legisladores
anuncian que se aproximan tiempos de reformas electorales.
Sin embargo, si pensamos en los recursos que la sociedad mexicana se ha ahorrado al haberse prohibido constitucionalmente la adquisicin por particulares o
partidos polticos de tiempos en radio y televisin para actividades electorales,
ms all del comprobado efecto que se logr en la equidad de las contiendas,
salta a la vista lo absurdo de una medida regresiva y lo exitoso que es el modelo
de comunicacin poltica concebido en 2007.
En efecto, tan slo los recursos que dejaron de erogarse en la adquisicin de
tiempos de radio y televisin durante el pasado proceso electoral federal, por
parte de los partidos polticos, se han estimado en aproximadamente 1,400 millones de pesos.13
13

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El papel protagnico que lleg a ocupar la propaganda electoral a travs de los medios electrnicos de comunicacin se constata en el porcentaje que los partidos polticos destinaban
de sus gastos de campaa para adquirir tiempos en radio y TV. Si no se hubiera llevado a
cabo la reforma, en 2009 se habran otorgado 2 mil 936 millones de pesos a los partidos
polticos para gastos de campaa, aproximadamente. Debido a la reforma nicamente se
otorgaron 819 millones (el 28%) y ello sin perder una amplia presencia en radio y TV. Es
por ello que puede afirmarse, siguiendo esta hiptesis, que la reforma electoral propici un
ahorro de recursos pblicos en los gastos de campaa de 2 mil 117 millones de pesos. En el
mismo sentido, de no haberse llevado a cabo y si los partidos polticos hubieran destinado
en 2009 el mismo porcentaje que en 2006 para gastos de campaa (47.56%), los concesionarios de radio y televisin habran realizado negocios durante el proceso electoral del
orden de 1 mil 396 millones de pesos. Esta es la magnitud de los recursos que, aproximadamente, dejaron de percibir las televisoras y radiodifusoras por la determinacin legislativa de
2007-2009, a cambio de un esquema que propici mayor equidad a travs de los tiempos
oficiales, gratuitos para los partidos polticos.

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Otro mbito que requiere de ajustes menores es el recuento de la votacin.


Cada vez es ms claro que la competitividad en las elecciones federales provoca
que las diferencias entre el primero y segundo lugar sean menores y frecuentes.
Cuando esto se da en el terreno legislativo, la representacin proporcional permite ajustar en el Congreso la votacin recibida por cada partido poltico y las
curules. Sin embargo, en el mbito ejecutivo, el primer lugar se queda con todo.
Esto fortalece la importancia de los procedimientos en materia de recuento.
Para m el recuento lleg para quedarse. Sobre todo si queremos desterrar la
sospecha de los resultados electorales y queremos favorecer la gobernabilidad y
la credibilidad de las instituciones electorales. En pocas palabras, me parece que
en la medida que se logre perfeccionar las disposiciones en materia de recuento
estaremos dando un paso decisivo hacia la credibilidad de las elecciones, por
cerrados que sean los resultados.
En sntesis, a partir de los balances realizados considero que la consolidacin
del modelo electoral que hemos construido requiere volver a impulsar el motor del
cambio institucional.
La experiencia de 2009 nos demostr que es necesario encender otra vez el
motor del cambio institucional para que el recuento de la votacin, las nuevas
atribuciones en materia de radio y televisin, los procedimientos sancionadores, as como la donacin de los promocionales de los partidos polticos, entre
otros, sean factores de estabilidad y elementos del cambio poltico, de la consolidacin de nuestra democracia en los prximos aos.

34

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Lo peor que le podra pasar a nuestra democracia es que la clase poltica vuelva
a considerar que llegamos a otra reforma electoral definitiva, y que nuestra transicin ya no requiere ajustes. La historia prueba lo contrario. Nuestra democracia se ha construido gradualmente; sincronizando las demandas de la sociedad
y reformando a nuestras instituciones. La evolucin de la sociedad no se detiene.
Tampoco debe detenerse el cambio institucional. La sociedad mexicana le est
exigiendo ms a nuestra democracia y a la clase poltica. El distanciamiento de
la poltica y la prdida de identidad partidaria son mensajes que deben procesar-

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se por los tomadores de decisin. La no aceptacin de resultados en 2006 por un


segmento importante de ciudadanos, adems de reflejar el tipo de contienda que
predomin ese ao, mostr las deficiencias de ciudadanos y partidos en materia
de construccin de ciudadana y que no hay reformas para siempre.

35

Bibliografa citada
Bizberg, Iln y Lorenzo Meyer (coords.), Una historia contempornea de Mxico.
Transformaciones y permanencias, Tomo I, Mxico, Ocano, 2003.
Direccin Ejecutiva de Organizacin Electoral/IFE, Sistema de consulta de la
estadstica de las elecciones federales de 2008-2009.
Nohlen, Dieter, Sistemas electorales y partidos polticos, Mxico, FCE, 2004.
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Boletn de prensa
074/2006, 5 de agosto de 2006.
Weldon, Jeffrey, Las fuentes del presidencialismo en Mxico, en Scott
Mainwaring y Matthew Soberg Shugart (comps.), Presidencialismo y democracia
en Amrica Latina, Mxico, Paids, 2002.

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Representacin
poltica
y democracia

Lorenzo Crdova Vianello*

36

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1. Premisa

El proceso de cambio poltico en Mxico1 se centr preeminentemente en modificar las normas y las instituciones electorales, as como en redefinir y fortalecer
la calidad democrtica de los mecanismos de integracin de los rganos representativos para permitir un mejor reflejo de la creciente pluralidad poltica que
paulatinamente marc la evolucin de la sociedad mexicana.

37

La lgica de los cambios que se operaron en las instancias de representacin poltica se centr en dos planos: por un lado, en la apertura del sistema de partidos
polticos, entendidos como los canales privilegiados para integrar las instancias
de representacin poltica, lo que permiti que nuevos actores accedieran a la
arena electoral apuntalando y recreando la diversidad poltica de nuestra sociedad; y, por otro lado, en la modificacin del sistema electoral de integracin de
las cmaras del Congreso de la Unin (y paulatinamente de los congresos locales), para lograr un reflejo ms fiel de la pluralidad ideolgica.2
La redefinicin de la representacin poltica como uno de los ejes fundamentales de la democratizacin del pas caracteriz a la serie de reformas electorales
que marcaron el ltimo tramo del siglo pasado, empezando por la reforma poltica de 1977. En ese sentido, probablemente sea esa reforma la que con mayor
claridad expres la razn que inspir y gui la ruta democratizadora del sistema
poltico mexicano. La intencin de esa reforma fue expuesta de manera clara
y simblica por quien es reconocido como el autor intelectual de la misma, Jess

*
1

Investigador del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM.


Sobre la transicin a la democracia en Mxico pueden consultarse, entre otros trabajos: Alberto Aziz Nassif (coord.), Mxico al inicio de Siglo XXI, democracia, ciudadana y desarrollo,
CIESAS-Miguel ngel Porra, Mxico, 2003; Ricardo Becerra, Pedro Salazar y Jos Woldenberg, La mecnica del cambio poltico en Mxico. Elecciones, partidos y reformas, Cal y
Arena, Mxico, 2000; Carlos Elizondo y Benito Nacif (coords.), Lecturas sobre el cambio poltico en Mxico, CIDE-Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2002; Gastn Luken y Virgilio
Muoz, Escenarios de la transicin en Mxico, Grijalbo, Mxico, 2003; Alonso Lujambio, El
poder compartido. Un ensayo sobre la democratizacin mexicana, Ocano, Mxico, 2000,
y Mauricio Merino, La transicin votada, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2003.

Esa es la tesis que subyace a la interpretacin de la transicin a la democracia planteada por


Ricardo Becerra, Pedro Salazar y Jos Woldenberg, op. cit., pp. 20 y ss.

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Reyes Heroles, primer Secretario de Gobernacin del sexenio de Jos Lpez


Portillo, en el famoso discurso pronunciado el 1 de abril de 1977 en ocasin
del segundo informe de gobierno de Rubn Figueroa, gobernador del estado de
Guerrero (entidad en la que se haban desarrollado las guerrillas de Lucio Cabaas y Genaro Vzquez). Para Reyes Heroles, la reforma poltica deba permitir
[...] que el Estado ensanche las posibilidades de la representacin poltica, de
tal manera que se pueda captar en los rganos de representacin nacional el
complicado mosaico ideolgico nacional de una corriente mayoritaria, y pequeas corrientes que, difiriendo en mucho de la mayoritaria, forman parte de la
nacin [...].3 La finalidad resultaba clara: permitir que esas minoras a las que
se refera Reyes Heroles pudieran contar con una presencia significativa en los
rganos de representacin poltica.
Los cambios que siguieron a 1977 con las posteriores reformas electorales han
sido congruentes con esa lgica inicial y han tendido a mejorar gradualmente la
calidad democrtica de la representacin poltica en Mxico, lo que no supone
que la misma no est exenta de eventuales regresiones. De hecho, en tiempos
recientes, en el marco de la as llamada reforma poltica no son pocas las voces que, en aras de conseguir, presuntamente, una mayor gobernabilidad del
sistema poltico, han apostado por una redefinicin del sistema representativo
que, en los hechos, significara no slo una merma de la mencionada calidad
democrtica del mismo, sino tambin una regresin en trminos histricos (y
conceptuales).
2. El significado de la representacin poltica
Un primer punto que debe aclararse es la distincin conceptual entre la idea de
la representacin poltica frente a la nocin de representacin jurdica. Se trata
de una diferenciacin indispensable para evitar equvocos muy frecuentes al
reflexionar sobre el fenmeno de la representacin poltica como una caracterstica del Estado moderno. Por un lado, el concepto jurdico de representacin es
el que encarna tpicamente la figura del mandato en el derecho civil; es decir, el
38
3

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Reforma Poltica. Gaceta Informativa de la Comisin Federal Electoral, Mxico, Tomo I,


abril-agosto de 1977, pp. XI-XII. Las cursivas son mas.

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de una relacin jurdica en la cual un individuo (el mandatario) acta por nombre y cuenta de otro (el mandante) bajo un determinado y vinculante catlogo
de instrucciones (el mandato).4 Por otra parte, el concepto poltico de representacin (en trminos generales) se refiere a la particular relacin que media en
el vnculo poltico, entendido ste como la relacin de suprasubordinacin que
caracteriza la relacin entre el (los) gobernante(s) y los gobernados.5

39

Esa primera diferenciacin es indispensable, como decamos, pues por su propia


definicin, la representacin jurdica supone un vnculo de responsabilidad directa del representante respecto del representado, vnculo que supone, por regla
general, que el primero debe actuar obedeciendo el mandato del segundo sin
que exista posibilidad alguna de desatender las instrucciones de este ltimo.
La idea de representacin poltica no necesariamente implica una responsabilidad entre el gobernante (el representante) y el o los gobernados (el o los representados), pues este eventual vnculo de responsabilidad se da exclusivamente en los sistemas democrticos y no genera necesariamente una dependencia de
los titulares del poder poltico frente a quienes estn subordinados al mismo.
As, en un sentido genrico, la idea de representacin poltica supone que un individuo o un grupo de individuos estn legitimados para poder tomar decisiones
colectivas vinculantes para todos los dems en su nombre, independientemente
de la fuente de dicha legitimidad. En palabras de Antonio de Cabo de la Vega:
[] cabe [] hablar de una representacin de arriba abajo (de esta forma, el
rey representa a la nacin, sentido del que se sirvi Hobbes) o de abajo a arriba,
como en el caso de un alcalde elegido por sus convecinos, segn que sean los
representados los que encomiendan al representante su accin poltica o que la
accin poltica de un determinado individuo se considere como vinculante para
otros, que por esta misma vinculacin pasan a estar representados.6

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Cfr. Jos de Jess Lpez Monroy, Mandato, en Diccionario Jurdico Mexicano, Ed. PorraUNAM, Mxico, 1993, 6 ed., pp. 2071-2072.

Cfr. Miguel Carbonell y Amador Rodrguez Lozano, Representacin poltica, en Miguel


Carbonell (coord.), Diccionario de derecho constitucional, Ed. Porra-UNAM, Mxico,
2005, 2 ed., p. 527.

Antonio de Cabo de la Vega, El derecho electoral en el marco terico y jurdico de la representacin, UNAM, Mxico, 1994, pp. 56-57.

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Ahora bien, el concepto de representacin poltica es una de las ideas que mayor relevancia han adquirido en el pensamiento poltico y jurdico moderno.
De hecho, puede ser considerado como uno de los principios centrales de la lucha que el liberalismo poltico emprendi, desde sus inicios, en contra de las
monarquas absolutas o, si se quiere, de la batalla por el establecimiento del
Estado constitucional en contra del Estado absoluto. Maurizio Cotta es explcito
al sostener que en nombre de la representacin poltica se combate la batalla
contra el absolutismo real y sobre ella se apuntalan las nuevas formas de gobierno poltico constitucional, liberal y democrtico, que surgieron del descenso
del antiguo rgimen.7 Invariablemente, las revoluciones europeas, por distintas
motivaciones y con diversos argumentos, contrapusieron la defensa y el fortalecimiento de los rganos colegiados en los que se expresaba la representacin
poltica (definidos, de acuerdo con la larga tradicin medieval de la que deriva
la figura, como parlamentos) al ejercicio del poder concentrado en las manos
del monarca.
Las revoluciones inglesas del siglo XVII implicaron un reordenamiento de los
equilibrios polticos en los cuales el Parlamento rgano que reivindic la representacin poltica de la poblacin y cuya Cmara baja (la Cmara de los Comunes) haba encabezado los movimientos revolucionarios en contra del rey pas
a convertirse poco a poco en el verdadero centro de las decisiones del Estado y
en el espacio en donde la representacin de los ciudadanos, de cara a la toma
de dichas decisiones, se expresaba.
De la misma manera la Revolucin Francesa tambin vio en la consolidacin
y fortalecimiento de la Asamblea Nacional, como rgano representativo del
pueblo soberano, el instrumento ms poderoso para provocar la erosin y
el posterior derrumbe del gobierno absoluto.
3. Representacin poltica y representacin democrtica
El que las revoluciones antiabsolutistas que marcaron la evolucin poltica
de la modernidad hayan reivindicado a los rganos representativos frente al
40
7

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Maurizio Cotta, Representacin poltica, en Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y Gianfranco Pasquino, Diccionario de poltica, Siglo XXI, 1988, 5 ed., p. 1384.

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poder del monarca, no debe hacernos suponer que el fenmeno de la representacin poltica est anclado o que resulte interdependiente de la idea de
representacin tpica de la democracia moderna. Democracia y representacin
poltica terminan por entrelazarse con el paso del tiempo en lo que podemos definir como representacin democrtica. Sin embargo, no toda representacin
poltica supone la existencia de una forma de gobierno democrtica; existen
en la historia numerosos ejemplos de regmenes polticos en los que est presente el fenmeno de la representacin poltica y que no son democrticos, as
como casos de democracias que no son representativas, es decir, en donde la
representacin poltica no est presente.

41

Una conclusin preliminar en ese sentido nos permite afirmar que: a) el fenmeno de la representacin poltica no necesariamente implica la presencia de una
forma de gobierno democrtica, en la medida en la que regmenes no democrticos pueden utilizar mecanismos representativos (y de hecho, segn algunos
autores, la representacin poltica es una caracterstica distintiva de todos los Estados); y b) la representacin poltica se conjuga con la democracia slo cuando
sta asume su forma representativa, es decir, cuando el conjunto de ciudadanos
no se rene para decidir por s mismo las cuestiones pblicas, sino que designa
a representantes que en su nombre tomarn esas decisiones.
En efecto, el que la representacin no sea necesariamente un elemento distintivo
de los regmenes democrticos resulta evidente si observamos el hecho de que
las formas democrticas de la antigedad implicaban el ejercicio del poder poltico es decir, el derecho-poder de tomar las decisiones colectivas por parte de
los ciudadanos reunidos en la asamblea sin que, por ello, se estuviera ante un
fenmeno de representacin poltica (es decir, que alguien tome las decisiones en lugar y por cuenta de otros individuos). De hecho, todos los ejemplos
de democracia directa excluyen, por definicin, toda forma de representacin
poltica.
nicamente las llamadas democracias representativas, en donde los ciudadanos
ya no deciden directamente, sino que su funcin se limita a designar (mediante
la eleccin) a quienes tomarn las decisiones colectivas en su lugar, hacen suya la
institucin de la representacin poltica. En otras palabras, [] democracia

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directa es aquella en la cual los ciudadanos votan para determinar ellos mismos el contenido de las decisiones colectivas []; democracia representativa es
aquella en la cual los ciudadanos votan para determinar quin deber tomar las
decisiones colectivas, es decir, elegir a sus representantes. La institucin fundamental que es comn a todos los regmenes democrticos contemporneos es la
eleccin de representantes a travs del sufragio universal.8
La diferente manera en la que son tomadas las decisiones en los Estados democrticos directa o indirectamente ha servido a Norberto Bobbio para formular,
desde un punto de vista descriptivo,9 la distincin que media entre la democracia de los antiguos y la democracia de los modernos. En efecto, para los antiguos la
democracia asuma una forma directa (en cuanto se expresaba el poder del demos),
mientras que en la modernidad se presenta bajo la forma de democracia representativa (en la medida en la que expresa el poder de los representantes del demos),10
vista la imposibilidad, en los modernos Estados territoriales, de la reunin fsica
de los ciudadanos.11

42

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Ibdem, p. 42.

De manera paralela a esa distincin basada en un plano descriptivo, Bobbio seala tambin otra diferencia establecida desde un punto de vista axiolgico. Segn esta ltima, en
la antigedad la forma de gobierno democrtica fue concebida de manera prevaleciente
en un sentido negativo, mientras que para los modernos, sta ha adquirido una connotacin
eminentemente positiva (cfr. Norberto Bobbio, Teoria generale della politica, Einaudi, Turn,
1999, p. 327).

10

Cfr. ibdem, pp. 324 y 327. En este sentido, el mismo Bobbio recuerda que Para los antiguos la imagen de la democracia era completamente diversa: hablando de democracia ellos
pensaban en un plaza, o bien en una asamblea en la cual los ciudadanos se reunan para
tomar ellos mismos las decisiones que los involucraban. Democracia significaba aquello
que la palabra designa literalmente: poder del demos, no como hoy, que significa poder de
los representantes del demos (ibdem, p. 324).

11

El mismo Rousseau, quien construye el Estado del contrato social como una democracia en
la que el pueblo reunido expresa la voluntad general, reconoce las dificultades que tiene
dicha forma directa de democracia, entre otras, la que imponen los grandes Estados modernos (cfr. Juan Jacobo Rousseau, El contrato social, UNAM, Mxico, 1969, p. 87). Ese mismo
argumento es utilizado por John Stuart Mill, no como un impedimento para la realizacin
del gobierno democrtico, sino, por el contrario, como el conducto por el cual la soberana
popular puede expresarse. En efecto, para este autor: No hay dificultad en demostrar que
el ideal de la mejor forma de gobierno es la que inviste de la soberana a la masa reunida
de la comunidad, teniendo cada ciudadano no slo voz en el ejercicio del poder, sino, de
tiempo en tiempo, intervencin real por el desempeo de alguna funcin [], y agrega ms

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De lo anterior, cabe entonces distinguir entre dos tipos de representacin poltica: la primera, de carcter genrico, que puede presentarse en cualquier forma
de gobierno en la que exista un individuo o un grupo de individuos que detentan
la capacidad (el poder) de tomar las decisiones pblicas que ataen y vinculan a todos los integrantes de la comunidad poltica. La segunda, ms especfica y que podramos llamar por ello representacin poltico-democrtica, es
aquella forma concreta de representacin poltica que es caracterstica de las
formas democrticas representativas, en donde la capacidad de tomar las decisiones polticas que detentan los representantes se deriva de la eleccin que de
ellos hacen originariamente los ciudadanos.12

43

Cada uno de los tipos de representacin mencionados, el que responde a un


sentido genrico y el que tiene un significado ms especfico, coinciden con alguno de los dos significados ms relevantes de la idea misma de representacin.
En un primer sentido, dicho concepto equivale a volver sensible o comprensible algo abstracto mediante algo concreto, de manera que ste se convierta en
smbolo de aqul. En un segundo sentido representar equivale a ponerse en el
lugar de alguien y actuar en lugar de ste.13
adelante que [] el nico Gobierno que satisface por completo todas las exigencias del
estado social es aquel en el cual tiene participacin el pueblo entero [] Pero puesto que en
toda comunidad que exceda los lmites de una pequea poblacin nadie puede participar
personalmente sino de una porcin muy pequea de los asuntos pblicos el tipo ideal de un
Gobierno perfecto es el Gobierno representativo (John Stuart Mill, Del gobierno representativo, Tecnos, Madrid, 1994, 2 ed., pp. 34-35 y 43).

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12

El primer significado es el que fue desarrollado desde el medioevo, pero sobre todo por los
sostenedores del Estado absoluto. En efecto, el caso ideal de la representacin, entendida
no en su sentido democrtico representativo, sino en este primer sentido genrico, es la forma de la monarqua absoluta, cuya naturaleza ms pura encuentra expresin en la frmula ltat cest moi, en donde la identidad del titular del poder poltico y de los sbditos
est reducida al mnimo, por no decir que es totalmente inexistente. El otro significado de
representacin, ms especfico y propio de los sistemas democrticos, es justamente el que
sostiene, por otra parte, la tradicin de pensamiento liberal que va de Kelsen a Bobbio (cfr.,
por ejemplo, Hans Kelsen, Essenza e valore della democrazia, en d., La democrazia, Il Mulino, Bolonia, 1984, 4 ed., pp. 66 y ss.).

13

Michelangelo Bovero, Una gramtica de la democracia. Contra el gobierno de los peores,


Trotta, Madrid, 2002, p. 62. Ambos sentidos coinciden con los diversos significados de representacin que Maurizio Cotta distingue en los siguientes trminos: a) significados que
se refieren a una dimensin de accin representar es actuar segn determinados cnones
de comportamiento en referencia a cuestiones que conciernen a otra persona; b) significados

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El primero de esos sentidos de la idea de representacin tiene una connotacin


ms general, pues puede ser aplicada a cualquier forma de Estado y no slo a
aquella que, en el pensamiento poltico moderno, se ha identificado como Estado democrtico representativo. As, por ejemplo, Carl Schmitt afirma que un
pueblo, en cuanto tal, no puede hacerse presente fsicamente, por lo que acta
siempre a travs de individuos que lo representan.14 En efecto, esta idea se refiere al carcter que tienen los rganos encomendados de la toma de las decisiones
colectivas por cuenta de todos los integrantes de la sociedad poltica. En este
sentido, todo Estado puede ser representado por sus gobernantes, independientemente incluso de que estos hayan sido elegidos o no. Se trata precisamente de
un uso tradicional que responde a una concepcin organicista de la sociedad
y del Estado en donde ambos son concebidos como algo homogneo que, precisamente en virtud de su uniformidad, puede ser identificado simblicamente
por algo o alguien que lo representa. De esa idea se derivan las expresiones que
identificaban a la figura del monarca como representante de su pueblo o de su
Estado, y es que al ser estos considerados como entidades homogneas, su representacin no necesita ser plural.
Como se mencionaba, un ejemplo emblemtico de esta postura es el de Carl
Schmitt. Para este autor, el Estado no es otra cosa ms que la expresin del estatus poltico de un pueblo homogneamente considerado, y su Constitucin es la
expresin de esa unidad de un pueblo que adquiere conciencia de su existencia
colectiva.15 Esa homogeneidad, sostiene ese autor, se expresa en dos principios
que l denomina identidad y representacin. Se trata, a su juicio, de dos figuras diferentes de la unidad poltica de un pueblo: por un lado, en su inmediata
existencia, un pueblo es capaz de actuar polticamente como una totalidad indivisible; en este caso, la mera presencia del pueblo expresa su unidad poltica.
Por el otro lado, la unidad del pueblo es obtenida propiamente a travs de la
mediacin de aquellos que lo representan en las instituciones pblicas, lo cual,

que remiten en cambio a una dimensin de reproduccin de propiedades y peculiaridades


existenciales representar es poseer ciertas caractersticas que reflejan o evocan las de los
sujetos u objetos representados (Maurizio Cotta, op. cit., p. 1384).

44

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14

Cfr. Carl Schmitt, Dottrina della costituzione, Giuffr, Miln, 1984, p. 271.

15

Cfr. ibdem, pp. 38 y 271.

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en la lgica de Schmitt, ocurre mejor cuando dicha representacin es precisamente unitaria y no plural.16

45

Por otra parte, el segundo sentido, que a diferencia del anterior coincide especficamente con la idea de Estado democrtico representativo, hace referencia,
en una connotacin poltica y jurdica, a un tipo especfico de forma de gobierno en la cual existe un rgano colegiado encargado de tomar las decisiones comunes que refleja las diversas orientaciones polticas de la sociedad. Dicho de
otro modo, ese rgano, que tradicionalmente es llamado parlamento, congreso
o asamblea, est integrado por individuos que [] representan a los ciudadanos, en el sentido de aqullos son designados por estos mediante elecciones para
que deliberen en su nombre y en su lugar sobre las cuestiones colectivas.17
Para comprender a cabalidad el papel que tiene la figura de la representacin
en el contexto de la democracia moderna, resulta til reconstruir las fases en las
que desarrolla la misma. En el proceso decisional ascendente de la democracia
representativa, en una primera instancia encontramos a los ciudadanos, titulares
del derecho-poder de elegir a ciertas personas que ocuparn los cargos pblicos;
estas personas, luego de ser elegidas, cumplen la tarea de [] representar a los
ciudadanos, ante todo en el sentido elemental de sustituirlos en las fases posteriores del juego democrtico, es decir, de actuar en nombre y por cuenta de

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16

La existencia de una colectividad homognea, capaz de actuar como un sujeto unitario, es


una presuncin a partir de la cual se construye todo el anlisis que funda la teora polticojurdica de Schmitt, y sin la cual no se puede hablar propiamente ni de pueblo ni de Estado
como fenmenos polticos. Es en este contexto que los principios mencionados pueden y
deben ser explicados. Schmitt los presenta de esta manera: el pueblo puede alcanzar y obtener de dos maneras diversas la condicin de unidad poltica. ste puede ya en su inmediata existencia en virtud de una fuerte y consciente homogeneidad, como consecuencia de
estables confines naturales, o por cualquier otra razn ser capaz de actuar polticamente.
Adems, ste es, en cuanto entidad realmente presente en su inmediata identidad consigo
mismo, una unidad poltica. Este principio de la identidad del pueblo siempre presente consigo mismo como unidad poltica se basa en el hecho de que no existe ningn Estado sin
pueblo, y un pueblo en cuanto entidad existente debe estar efectivamente presente siempre.
El principio contrapuesto parte de la idea de que la unidad poltica del pueblo en cuanto tal
no puede estar presente nunca en la identidad real y, por ello, debe ser siempre representada
fsicamente por hombres (ibdem, p. 271).

17

Michelangelo Bovero, op. cit., p. 62.

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estos,18 es decir, que tendrn que deliberar y decidir en torno a los problemas
pblicos y las diversas propuestas para enfrentarlos.
Lo anterior significa que, en trminos democrticos, la representacin implica,
ante todo, sustituir a los ciudadanos en las etapas del proceso de decisin colectiva posteriores a la eleccin de esos representantes. Pero adems, que esos
representantes reflejen efectivamente las diversas orientaciones presentes en el
cuerpo de ciudadanos que son representados, en la medida en la que son estos
quienes sern sustituidos en el espacio en el que las decisiones colectivas son
tomadas. Dicho en palabras de Norberto Bobbio, una democracia es representativa en el doble sentido de contar con un rgano en el cual las decisiones
colectivas son tomadas por representantes, y de reflejar a travs de estos representantes a los diversos grupos de opinin o de intereses que se forman en la
sociedad.19
Como puede verse, los dos sentidos de la representacin poltica, el genrico y
el estrictamente democrtico, no son excluyentes sino complementarios entre
s: por un lado, es una condicin necesaria la existencia de representantes, es
decir, de aquellos individuos que son designados por otros (los representados)
para actuar en nombre y por cuenta suyos. Por el otro, para ser tal, la representacin democrtica requiere adems que las diversas orientaciones polticas que
tengan un mnimo de relevancia en la sociedad se vean reflejadas en el rgano
representativo.20 Ello quiere decir que un sistema democrtico representativo requiere que el rgano en donde se toman las decisiones colectivas (congreso, asamblea o parlamento) se integre por delegados (representantes) que
efectivamente representen (en el sentido de que reflejen) las diversas posturas
polticas existentes entre los ciudadanos (representados), y este ltimo estatus (el
de la titularidad de derechos polticos) no est restringido a una clase especfica

46

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18

Ibdem, p. 58.

19

Norberto Bobbio, op. cit., p. 415.

20

El mismo Bobbio seala que en su significado originario Estado representativo significa un


Estado en el cual existe un rgano encargado de la toma de las decisiones colectivas compuesto por representantes, pero poco a poco asume tambin el otro significado de Estado
en el cual existe un rgano decisorio que a travs de sus integrantes representa a las diversas tendencias ideales y a los varios grupos de inters del pas considerado globalmente
(ibdem, p. 414).

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de individuos, sino que se extienda a todos los integrantes de la comunidad mayores de edad, sin distincin de raza, religin, condicin econmica o sexo.21

47

En otras palabras, y siguiendo a Michelangelo Bovero, podemos decir que:


El acto de representar entra propiamente dentro del juego democrtico solamente si al
significado de actuar en nombre y por cuenta de se sobrepone uno de sus significados
originarios []: el de ser un espejo, reflejar, reproducir fielmente. Los elegidos en un
parlamento representan a los ciudadanos electores en forma democrtica [...] en la medida en la que el parlamento en su conjunto y en sus varios componentes, refleja las diversas tendencias y orientaciones polticas existentes en el pas, considerando ste de
manera global, sin exclusiones, y en sus respectivas proporciones. Si hubiera exclusiones
[], el reflejo no sera verdadero porque sera parcial; si no respetase las proporciones,
no sera verdadero porque sera deformador.22

4. Representacin poltica y mandato


El concepto de representacin poltica democrtica supone no slo que exista
un rgano en el cual las decisiones colectivas son tomadas por representantes,
sino que adems, a travs de estos representantes, se ven reflejadas las diversas
orientaciones polticas o intereses existentes en la sociedad.
Lo anterior abre la puerta al problema de si los representantes deben actuar sujetos a una serie de instrucciones o de mandatos determinados por sus electores,
o si bien son libres para decidir sin estar vinculados a la voluntad de sus representados; es decir, si en la relacin de representacin poltica existe un mandato
imperativo al cual estn sujetos los representados, o bien si el mandato que les
han conferido quienes los han elegido es libre.

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21

Esta caracterstica coincide, en efecto, con la primera de las reglas que Bobbio denomina
universales procedimentales y que son las condiciones esenciales de la forma de gobierno
democrtica. Segn ella, [] todos los ciudadanos que hayan alcanzado la mayora de
edad, sin distincin de raza, de religin, de condicin econmica o de sexo, deben gozar
de los derechos polticos, es decir, cada uno debe gozar del derecho de expresar su propia
opinin o de escoger a quien la exprese por l (ibdem, p. 381).

22

Michelangelo Bovero, op. cit., p. 63.

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Este problema no puede desvincularse, a fin de cuentas, del carcter mismo de


la representacin, es decir, si el vnculo que se establece entre los electores y los
elegidos supone una representacin de intereses especficos, o bien de intereses
generales. Esto es as, porque si se acepta que los representantes actan velando
por los intereses concretos de quienes los han elegido, entonces resulta natural
sostener que aquellos estn sujetos en su actuacin a satisfacer o a proteger las
expectativas de aquellos sujetos en particular que fueron sus electores y que,
por lo tanto, acaten las instrucciones especficas que estos les hayan indicado
(es decir, estaramos en presencia de un mandato de tipo imperativo). Si, por el
contrario, se est de acuerdo en que los representantes no cumplen la funcin
de reflejar ciertos intereses determinados, sino que se guan por intereses comunes, generales o colectivos, entonces pierde sentido el que su actuacin deba
estar sujeta a las determinaciones que sus electores les planteen (con lo que
se sostendra la existencia de un mandato libre). En un caso estamos ante un
tipo de representacin que podramos definir como representacin de intereses
concretos, mientras que en el otro estamos ms ante una representacin general
o poltica.
Si se aceptara la hiptesis de que el representante es elegido para representar
intereses particulares, resultara necesario establecer un vnculo que vaya ms
all de la mera designacin de un individuo al que se le confiere un cargo pblico mediante el voto, pues parece resultar insuficiente que los representantes
sean electos o nombrados por los representados. Ello parecera volver necesario
que los funcionarios electos se encuentren jurdicamente obligados a ejecutar
la voluntad de los representados y que el cumplimiento de esta obligacin se
encuentre normativamente garantizado.

48

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Lo contrario ocurre cuando se presume que el representante es elegido para


representar intereses generales que son comunes a todos de los ciudadanos.
En este caso se presupone que el representante goza de la confianza de sus
electores, por lo que una vez electo ya no es responsable jurdicamente (que
no polticamente) frente al cuerpo electoral, y en consecuencia, su cargo no es
revocable.

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Uno de los ejemplos ms claros de quienes sostienen la primera postura lo presenta Hans Kelsen, quien es tajante al afirmar que:

49

[] si no hay ninguna garanta jurdica de que la voluntad de los electores sea ejecutada
por los funcionarios electos y estos son jurdicamente independientes de los electores,
no existe ninguna relacin de representacin o de mandato. El hecho de que un rgano
de eleccin no tenga la probabilidad de ser reelecto o la circunstancia de que esta
probabilidad se encuentre disminuida si su actividad no es considerada por sus electores
como satisfactoria, constituye, es verdad, una especie de responsabilidad poltica; pero
esta responsabilidad es enteramente distinta de la jurdica [].23

Como hemos recordado anteriormente, para el jurista austriaco la representacin


constituye una burda ficcin que tiene por objeto justificar democrticamente
al parlamento al convertirlo en el rgano que representa al pueblo aunque en
los hechos es independiente de ste;24 de hecho, a su juicio, este fenmeno ha
constituido una de las causas fundamentales de la crtica al parlamentarismo.25
Para revertir esa situacin, y propiciar un fortalecimiento de la institucin parlamentaria, Kelsen sugiere establecer el principio de responsabilidad de los diputados frente a sus electores, el cual pasa por el establecimiento de un mandato
imperativo o, por lo menos, por la revocacin del mandato si dichos diputados
abandonan el partido por el cual fueron elegidos.26
Sin embargo, la postura contraria, aquella segn la cual los representantes persiguen el inters colectivo y no reflejan un inters concreto, ha sido prevaleciente
en el pensamiento constitucional moderno. De hecho sus bases pueden ser encontradas en las luchas mismas a favor del parlamento en contra de la autoridad
regia y se entrelazan con los orgenes del constitucionalismo. La democracia
representativa sostiene Norberto Bobbio naci [] de la conviccin de que
los representantes elegidos por los ciudadanos son capaces de juzgar cules

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23

Ibdem, pp. 345-346.

24

Cfr. Hans Kelsen, Essenza e valore della democrazia, op. cit., p. 69.

25

Ibdem, p. 67.

26

Cfr. ibdem, p. 84.

15/10/2010 07:06:45 p.m.

son los intereses generales mejor que los ciudadanos, demasiado cerrados en la
contemplacin de sus intereses particulares [].27
La primera referencia al tema, y que ha devenido un referente clsico, es el
Discurso a los electores de Bristol que pronunci Edmund Burke en 1774 al ser
elegido como un representante ante el Parlamento. Para Burke:
[] el gobierno y la legislacin son problemas de razn y de juicio y no de inclinacin y
qu clase de razn es esa en la cual la determinacin precede a la discusin, en la que
un grupo de hombres delibera y otro decide y en la que quienes adoptan las conclusiones
estn acaso a trescientas millas de quienes oyen los argumentos?
Dar una opinin es derecho de todos los hombres; la de los electores es una opinin
de peso y respetable, que un representante siempre debe alegrarse de escuchar y que
debe estudiar siempre con la mxima atencin. Pero instrucciones imperativas, mandatos que el diputado est obligado ciega e implcitamente a obedecer, votar y defender,
aunque sean contrarias a las convicciones ms claras de su juicio y su conciencia, son
cosas totalmente desconocidas en las leyes del pas y surgen de una interpretacin fundamentalmente equivocada []
El Parlamento no es un congreso de embajadores que defienden intereses distintos y hostiles, intereses que cada uno de sus miembros debe sostener, como agente y abogado,
contra otros agentes y abogados, sino una asamblea deliberante de una nacin y con un
inters: el de la totalidad; donde deben guiar no los intereses y prejuicios locales, sino el
bien general que resulta de la razn general del todo. Elegs un diputado; pero cuando lo
habis escogido, no es el diputado por Bristol, sino un miembro del Parlamento [].28

Pero la postura de Burke no se desprende de su visin conservadora de la poltica de la que es uno de los ms brillantes y lcidos exponentes; tambin en
la Francia revolucionaria se arraig esa postura que, a la larga, como hemos
comentado, devendra definitiva del pensamiento constitucional. En Francia las
50

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27

Norberto Bobbio, Liberalismo y democracia, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1994,


p. 36.

28

Edmund Burke, Textos polticos, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1942, pp. 312-313.

15/10/2010 07:06:45 p.m.

reflexiones sobre el tema realizadas por Emmanuel Sieys resultaran determinantes y marcaran incluso la pauta que sera seguida posteriormente por las
Constitucin de 1791. Para Sieys,

51

[] en la decadencia misma de las costumbres pblicas, cuando el egosmo parece gobernar todas las almas, es preciso [] que la asamblea de la nacin est de tal manera
constituida, que los intereses particulares queden aislados, y que el deseo de la mayora
est siempre de acuerdo con el bien general [] [En tal virtud, una asamblea nacional]
no ha sido constituida, en ningn caso, para ocuparse de los asuntos particulares de los
ciudadanos, y no les considera ms que como una masa bajo el punto de vista del inters
comn [] La legislatura de un pueblo no puede estar encargada de proveer ms que al
inters general.29

En aras de formalizar la desvinculacin entre el mandato del representante de las


voluntades de los representados, los constituyentes franceses introdujeron expresamente en la Constitucin de 1791 la prohibicin del mandato imperativo,
estipulando en su artculo 7 que Los representantes nombrados en los departamentos no sern representantes de un departamento particular, sino de toda la
nacin, y no se les podr imponer a ellos mandato alguno.
A partir de ese momento, la idea de la representacin regida por un mandato
libre, y de su actuacin desvinculada jurdicamente frente a sus electores, se
plante como un principio esencial para el funcionamiento de las democracias modernas, las cuales, en virtud de este principio, se distinguen de los viejos Estados estamentales en los que [] los estamentos, las corporaciones, los
cuerpos colectivos transmitan al soberano mediante sus delegados sus exigencias particulares.30 En este sentido, la disolucin del Estado estamental libera
al individuo en su singularidad y autonoma: es el individuo en cuanto tal, no
el miembro de la corporacin, quien tiene el derecho de elegir a los representantes de la nacin, los cuales son llamados por los individuos especficos para
representar a la nacin en su conjunto, por lo que deben realizar sus acciones y

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29

Emmanuel Sieys, Qu es el Tercer Estado?, UNAM, Mxico, 1983, 2 ed., pp. 132, 134 y
137.

30

Norberto Bobbio, op. cit., pp. 36-37.

15/10/2010 07:06:45 p.m.

tomar sus decisiones sin algn mandato imperativo. Ya en diversas ocasiones ha


sido establecido el claro nexo conceptual que existe entre la defensa de la representacin de los intereses y la concepcin organicista de la sociedad tpica del
Estado estamental, que encuentra sus races en el medioevo, por un lado, y entre
la defensa de la representacin poltica y la concepcin individualista tpica de la
modernidad, por el otro.31
Para decirlo con palabras del mismo Bobbio, [] si por democracia moderna
se entiende la democracia representativa, y si a la democracia representativa es inherente la desvinculacin del representante de la nacin del individuo
representado y de sus intereses particulares, la democracia moderna presupone
la atomizacin de la nacin y su recomposicin en un nivel ms alto y restringido como lo es la asamblea parlamentaria.32
La representacin poltica lleva a su mxima expresin la idea de que los representantes polticos o miembros de los rganos de representacin popular son
representantes del inters general del conjunto de la sociedad. El representante
o diputado no es un mandatario en sentido legal, no es el responsable particular
de un sector social o de un distrito o circunscripcin uninominal, es representante poltico del inters general de una nacin, de un Estado.
5. Los partidos polticos
Los partidos polticos son instituciones que juegan un papel central en las democracias modernas, pues son una forma de expresin de las agrupaciones de individuos con fines polticos que son ineludibles a la vertiente representativa de
esta forma de gobierno. En su reconstruccin de las caractersticas definitorias
de la democracia, Hans Kelsen adverta su centralidad sin medias tintas. Para
este autor los partidos polticos constituyen uno de los elementos ms importantes de la democracia real, pues permiten agrupar a los individuos cuyas opiniones polticas coinciden con el fin de tener una efectiva influencia en la gestin
de los asuntos pblicos. Para Kelsen:
52

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31

Cfr. Norberto Bobbio, Teoria generale della politica, op. cit., pp. 423-425.

32

Cfr. Norberto Bobbio, Liberalismo y democracia, op. cit., p. 38.

15/10/2010 07:06:46 p.m.

Estas agrupaciones sociales tienen, en general, un carcter amorfo; se presentan en una


forma poco consistente de asociacin libre o tambin, con frecuencia, sin alguna forma
jurdica. Y sin embargo, un parte esencialsima de la formacin de la voluntad general

53

se expresa a travs de ellos, parte esencialsima cuya preparacin decide su orientacin


posterior: los impulsos provenientes de los partidos polticos son como numerosas fuentes
subterrneas que alimentan un ro que emerge a la superficie solamente en la asamblea
popular o en el Parlamento, para correr posteriormente en un nico lecho. La democracia
moderna se funda enteramente en los partidos polticos cuya importancia es mayor en la
medida en la que el principio democrtico encuentra una mayor aplicacin []
Est claro que el individuo aislado no tiene, polticamente ninguna existencia real, no
pudiendo ejercer una influencia real en la formacin de la voluntad del Estado. La democracia, por lo tanto, slo puede existir si los individuos se agrupan segn sus afinidades
polticas, con la finalidad de orientar la voluntad general hacia sus propios fines polticos,
de manera que entre el individuo y el Estado se insertan aquellas formaciones colectivas
que, bajo la forma de partidos polticos, resumen las voluntades similares de los individuos en particular [].33

Dicho en otras palabras,


[] ante la imposibilidad prctica de materializar el ideal terico de la plena autonoma
poltica de los individuos esto es, el ideal que busca una situacin en la que todos y
cada uno de los individuos se gobierna a s mismo, se autogobierna, sin verse sometido
a ningn tipo de normas que se le imponen de manera heternoma tenemos que hacer
cuentas con los institutos de la representacin y de la regla de mayora. Ambos mecanismos, aunque constituyen restricciones para el ideal mismo de la autonoma, son indispensables para la adopcin de las decisiones colectivas en una sociedad moderna y para
su implementacin.34

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33

Hans Kelsen, op. cit., pp. 55-56.

34

Lorenzo Crdova Vianello y Pedro Salazar Ugarte, Reflexiones sobre el rgimen de partidos polticos en Mxico: En dnde estamos y hacia dnde vamos?, en Fernando Serrano
Migalln, Proceso electoral 2006, Porra-Facultad de Derecho de la UNAM, Mxico, 2007,
p. 172.

15/10/2010 07:06:46 p.m.

Lo anterior no supone que los partidos polticos constituyan las nicas expresiones del derecho poltico de asociacin, o si se quiere, de la potestad de los
individuos en cuanto miembros de un cuerpo poltico, es decir, en cuanto ciudadanos de reunirse y de intentar colectivamente influir en los destinos polticos de su colectividad social. De hecho, la tesis central de los sostenedores de las
diferentes versiones de la democracia participativa afirma que la calidad democrtica de un sistema poltico depende de la multiplicacin de los espacios
de interaccin poltica de los ciudadanos.35 Sin embargo, los partidos polticos son el mecanismo asociativo por excelencia, el puente de comunicacin
privilegiado entre los ciudadanos y los rganos representativos del Estado y, en
esa funcin, resultan insustituibles. En tiempos recientes ha venido cobrando
fuerza el planteamiento de formas alternativas de participacin poltica frente
a la militancia y la actuacin a travs de partidos polticos, como lo son los diversos mecanismos de democracia directa, o las as llamadas candidaturas independientes; sin embargo, en el mejor de los casos, con importantes controles
y excepciones, pueden llegar a ser, a lo sumo, complementos del sistema de partidos que, todava hoy, constituye un filtro agregador de consensos indispensable para procesar democrticamente las decisiones polticas en las democracias
representativas modernas. En efecto, para citar nuevamente a Kelsen, slo la
ilusin o la hipocresa puede creer que la democracia sea posible sin partidos
polticos.36
La funcin especfica que los partidos tienen encomendada consiste en agregar y
organizar intereses polticamente legtimos y plurales que competirn entre ellos
para integrar a las instituciones representativas. Son, en otras palabras, centros
de agregacin de consensos de cara a la conformacin de las instancias de decisin poltica. Constituyen, para decirlo de alguna manera, el puente que deben
cruzar los ciudadanos que aspiran a convertirse en representantes populares. Y,
en una democracia, deben existir puentes diferentes, distintas opciones partidistas, aunque todos desemboquen en el mismo lugar: los rganos de representacin poltica.

54

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35

Vase, en ese sentido, Carlos Santiago Nino, La constitucin de la democracia deliberativa,


Gedisa, Barcelona, 1997.

36

Hans Kelsen, op. cit., p. 57.

15/10/2010 07:06:46 p.m.

Que en la actualidad los partidos no gozan de buena fama pblica es algo que
los diversos estudios de cultura poltica han venido constatando reiteradamente.37 Es ms, en Amrica Latina y en Mxico seguimos esa tendencia su descrdito se ha acentuando aceleradamente en la ltima dcada al grado de colocarlos (por cierto, junto con los parlamentos) en los peores niveles de confianza
y aprecio ciudadano.

55

A ello ha contribuido, sin duda, su difundido pragmatismo electoral, su vaciamiento ideolgico y programtico y la falta de representatividad y democracia
interna que los caracteriza. Pero tambin es cierto que ese descrdito ha venido
construyndose intencionalmente, entre otros, por los poderes mediticos y por
muchos falsos puristas que desde hace tiempo han venido plantendose como
voceros o, peor an, representantes de los intereses de la ciudadana.
Ese preocupante desencanto ha alimentado una serie de propuestas tras las que
se esconden no pocas pulsiones autoritarias que plantean la reduccin y depuracin del sistema de partidos mediante el encarecimiento de los requisitos para
su constitucin y para el mantenimiento del registro de los ya existentes.38
En Mxico esa tendencia no es nueva y ya se ha materializado en varias reformas
legislativas: en diciembre de 1993 se duplicaron los requisitos tanto por lo que
hace al nmero de afiliados (pasando del 0.13% del padrn electoral al 0.26%),
como al nmero de asambleas estatales o distritales necesarias para constituir
un partido poltico (de 10 a 20 y de 100 a 200, respectivamente). Adems, entonces se reserv el derecho exclusivo de constituir partidos a las agrupaciones
polticas nacionales.
La reforma de 2007, por su parte, si bien venturosamente elimin esa prerrogativa exclusiva de las agrupaciones polticas nacionales y abri la puerta para
que cualquier organizacin de ciudadanos creara un partido, tambin agrav la

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37

El ejemplo ms claro en ese sentido es la tendencia reiterada que Latinobarmetro ha venido


reportando en sus ltimos ejercicios (vase http://www.latinobarometro.org).

38

La ltima de esas propuestas es la que se contiene en la iniciativa de reforma poltica del


presidente Caldern, que plantea elevar el piso mnimo para conservar el registro del 2% de
la votacin, como actualmente ocurre, al 4%.

15/10/2010 07:06:46 p.m.

constitucin de los mismos al establecer que esa posibilidad poda ocurrir slo
cada seis aos, de cara a las elecciones intermedias, y no cada tres aos como
haba venido ocurriendo hasta entonces.
Cabe decir, a contracorriente del sentido comn, que la consolidacin democrtica pasa no por cerrar las puertas del sistema de partidos, sino por abrirlas
de manera franca a nuevas alternativas que permitan una mejor expresin de la
pluralidad y que, adems, oxigenen y estimulen la competitividad poltica.
El proceso de democratizacin en Mxico comenz hace 33 aos con la introduccin del registro condicionado como una manera para facilitar que una
serie de organizaciones polticas pudieran constituir partidos sin tener que
atravesar por el gravoso y tortuoso procedimiento de obtencin del registro convencional. La condicin para su permanencia era la obtencin de un mnimo
de votacin que refrendara su arraigo entre los ciudadanos. Esa figura, que se
suprimi en 1986, pero que volvi a introducirse en 1990 y perdur hasta 1996,
permiti que muchas nuevas organizaciones vinieran a enriquecer y dinamizar
el sistema de partidos.
Si lo que se quiere hoy es abrir los espacios de participacin de los ciudadanos
y potenciar sus derechos polticos (entre los que se encuentra, no lo olvidemos, el de asociacin), ms que buscar soluciones que al final del da pueden revelarse como falsas salidas que terminaran por acarrear una erosin del sistema
democrtico, como las candidaturas independientes, valdra la pena explorar la
posibilidad de reintroducir, una vez ms, la figura del registro condicionado con
el fin de potenciar la participacin poltica, estimular el pluralismo (condicin
y expresin de la democracia) y as crear un contexto de exigencia a los partidos
existentes para que se democraticen, se renueven y se vuelvan atractivos para
los ciudadanos. La democratizacin del sistema de partidos slo puede hacerse
si se es congruente con los principios democrticos, con una lgica incluyente y
fortalecedora del pluralismo.
56

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6. Evolucin del sistema de representacin poltica en el Congreso de la


Unin en Mxico

57

Por mandato del artculo 50 constitucional, el Poder Legislativo se compone por


dos cmaras, la de Diputados y el Senado de la Repblica. Cada una de ellas se
integra mediante un sistema electoral diferente, aunque la lgica que ha inspirado la paulatina evolucin del mismo ha sido la bsqueda de un mejor reflejo
de la creciente pluralidad poltica que ha marcado a la sociedad mexicana en
las ltimas tres dcadas y media. En las lneas que siguen se hace un sinttico
anlisis de la evolucin que han tenido los mecanismos de integracin de cada
una de dichas cmaras.
a) La Cmara de Diputados
En la integracin de la Cmara de Diputados, hasta 1977, existi un predominio
absoluto del mecanismo de eleccin por mayora relativa, contrastado nicamente por el paliativo menor que signific la introduccin de los diputados
de partido en 1963. Segn dicho mecanismo, los partidos que obtuvieran el
2.5% de la votacin nacional para diputados tenan derecho a cinco curules y
adems a una diputacin adicional por cada medio punto porcentual adicional
que alcanzaran, hasta un mximo de 20. Esta reforma represent sin duda un
avance si se piensa que se rompi con la representacin prcticamente monocolor que se haba tenido en el pasado, pero de hecho su verdadera importancia
fue la de iniciar a los partidos de oposicin en la competencia electoral, por un
lado, y en la vida y prcticas parlamentarias, por el otro.
La reforma electoral de 1977 tuvo como uno de sus pilares la transformacin radical de la composicin y del modo de integracin de la Cmara de Diputados,
pues por primera vez se estableca un nmero mximo de 400 legisladores, 300
de los cuales seran elegidos mediante el sistema electoral de mayora relativa y
los hasta 100 restantes mediante el sistema electoral de representacin proporcional con base en listas cerradas y bloqueadas (frmula DHondt), con lo cual
se introdujo un sistema electoral mixto para la Cmara baja.

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Los cambios constitucionales de 1977 representaron un verdadero quiebre en la


vida poltica nacional. El mecanismo electoral para permitir esa mejor representacin poltica de las minoras fue, sobra decirlo, la introduccin de la cuota proporcional que, en los hechos, estuvo reservada exclusivamente para los partidos
de oposicin. Ello fue as porque se estableci que aquel partido que hubiera
obtenido 60 o ms escaos de diputados por mayora relativa no participara del
reparto de las 100 diputaciones por la va plurinominal.
Sin la introduccin del sistema proporcional difcilmente los partidos de oposicin hubieran podido adquirir el peso poltico, el reconocimiento entre la poblacin y la capacidad para ganar, ms adelante, curules de mayora relativa,
antes reservadas, casi exclusivamente, para el partido hegemnico. La clave del
cambio, la bola de nieve inicial que desat el proceso de transformacin poltica en Mxico, fue la introduccin de un porcentaje de la Cmara de Diputados
elegido mediante la frmula proporcional.
No obstante, la reforma de 1977 implicaba posibles efectos de sobrerrepresentacin de los partidos minoritarios (por ejemplo, si todos estos partidos reciban
el 15% de la votacin nacional, tenan derecho a ocupar, en conjunto, el 25%
de la representacin en la Cmara de Diputados) o bien de subrepresentacin de
los mismos (por ejemplo, si en el caso extremo contrario todos los partidos minoritarios obtenan el 40% de la votacin nacional, pero ninguno de ellos ganaba un distrito uninominal, tendran derecho, en conjunto, a ocupar slo el 25%
de las curules).
Con la reforma electoral de 1986 los alcances de la integracin proporcional en
la Cmara de Diputados crecieron significativamente al duplicarse el nmero
de legisladores elegidos mediante este sistema (de 100 a 200), aumentado as el
nmero total de diputados (de 400 que eran antes, a 500) y estableciendo un nmero fijo. Otra novedad fue que, en los hechos, se abrieron las puertas al partido
mayoritario para participar en la reparticin plurinominal.
58

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La reforma de ese ao introdujo la llamada clusula de gobernabilidad que, en


los hechos, serva como correctivo de la subrepresentacin al establecerse que
si un partido rebasaba el 51% de la votacin, pero el nmero de diputados uni-

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nominales conseguido quedaba por debajo de ese porcentaje, se le asignara el


suficiente nmero de curules proporcionales hasta empatar el porcentaje de su
representacin parlamentaria con el de la votacin que hubiere recibido. En este
caso se trat de un mecanismo de compensacin que modificaba, con el uso de
curules plurinominales, las distorsiones que provocaba el sistema mayoritario.

59

La reforma de 1989-1990 introdujo una nueva modalidad de la clusula de


gobernabilidad al garantizar de manera artificial al partido con mayor votacin
la obtencin de la mayora absoluta de la Cmara de Diputados. Segn este
mecanismo, si ningn partido obtena el 50% ms uno de la representacin parlamentaria, aqul que hubiera sido ms votado recibira, de manera adicional
a los que le correspondan, el nmero de diputados plurinominales necesarios
para alcanzar la mayora absoluta. En este sentido, esta clusula permita una
sobrerrepresentacin artificial del partido mayoritario, trastocando los principios
de una representacin democrtica.
Adicionalmente, la clusula de gobernabilidad fue acompaada del mecanismo denominado escala mvil, mediante el cual si el partido ms votado rebasaba el 35% del total de los sufragios a nivel nacional, le seran asignadas dos
diputaciones adicionales por cada punto porcentual arriba de ese porcentaje.
Los mecanismos anteriores produjeron as un profundo efecto distorsionador en
la representacin poltica del pas.
La clusula de gobernabilidad fue eliminada por la reforma de 1993, aunque la
misma permiti un margen de sobrerrepresentacin para el partido mayoritario, al establecer que ste no podra tener ms del 60% del total de diputados
(300) si no alcanzaba ese porcentaje de votacin. Slo si el partido mayoritario
obtena ms del 60% de los sufragios podra llegar a un mximo de 315 curules. As, si bien se le puso un lmite a la sobrerrepresentacin, bien podra darse
el caso de un partido que con el 35% de los votos (siendo ganador en la gran
mayora de los distritos uninominales) pudiera contar con el 60% de la representacin nacional.
La ltima modificacin al sistema representativo para integrar la Cmara de
Diputados se realiz con la reforma de 1996. En esta ocasin se redujo el por-

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centaje del margen de sobrerrepresentacin, aunque no fue anulado por completo. El artculo 54, fracciones V y VI, de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos, y el artculo 14, prrafo 2, del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, establecieron que ningn partido puede tener
ms de 300 diputados por ambos principios (el 60% del total), pero adems, en
ningn caso un partido puede contar con un nmero de diputados por ambos
principios que represente un porcentaje del total de miembros de la Cmara que
exceda en 8% el porcentaje de su votacin nacional. De esta manera, para que un
partido pueda contar con la mayora absoluta de los asientos en la Cmara baja
debe obtener al menos el 43% de los sufragios vlidos.
b) La Cmara de Senadores
En el texto original del artculo 56, la Constitucin de 1917 estableci que la
Cmara de Senadores se compondra de dos miembros por cada estado y dos
por el Distrito Federal, nombrados en eleccin directa por los ciudadanos de
estas entidades (rompiendo con una tradicin casi secular de eleccin indirecta),
fijando adems que la Legislatura de cada estado deba declarar electo a quien
hubiese obtenido la mayora de los votos emitidos. La duracin del mandato de
los senadores era entonces de cuatro aos.
La primera reforma a este artculo, publicada el 24 de abril de 1933, consisti
en modificar la cadencia de renovacin de la Cmara de Senadores, por mitades
cada dos aos, como haba sido establecido originalmente, a una renovacin
total de la Cmara cada seis aos.
Con la segunda reforma, publicada el 15 de diciembre de 1986, nuevamente se
volvi al sistema de renovacin por mitades, pero ahora cada tres aos, pues se conserv la duracin en el encargo de seis aos.

60

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A partir de 1993, con una tercera reforma al artculo, publicada el 3 de septiembre de ese ao, el Senado comienza a tener una transformacin sin precedente,
adems de que, con dicha reforma, el tema de la integracin del Congreso vuelve a ser uno de los ms discutidos.

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Con la reforma se regresa, una vez ms, al sistema de renovacin total cada seis
aos, adems de que la integracin fue modificada drsticamente, de forma tal
que a partir de la eleccin federal de 1994 se contara con cuatro senadores por
cada entidad federativa y el Distrito Federal, de los cuales uno sera elegido por la
denominada primera minora, que no es otra cosa ms que la asignacin de
una senadura a la frmula de candidatos que encabece la lista del partido poltico que, por s mismo, haya ocupado el segundo lugar en nmero de votos en
la entidad de que se trate.

61

Ahora bien, atendiendo a la exposicin de motivos de la iniciativa de reformas de


1993, la modificacin tena como objetivo, entre otros, satisfacer la conveniencia
de integrar a otras fuerzas polticas a la vida del Senado por una va distinta a
la de la mayora, de forma tal que se abre, por primera vez, a la pluralidad.
Al respecto, es importante sealar que si bien la introduccin de la primera minora en la eleccin de los senadores gener pluralidad en el rgano, as como
menores niveles de sobre y subrepresentacin, lo cierto es que no era una medida
que beneficiara en general a los partidos minoritarios, pues en realidad, dado que
dicha senadura se asignaba a la segunda fuerza electoral en cada estado, slo las
fuerzas polticas consolidadas podan acceder por esta va a la Cmara alta.
Es importante destacar que dicha reforma tambin implic la supresin de la
facultad de las legislaturas locales y de la Comisin Permanente del Congreso
de la Unin de declarar electo a quien hubiere obtenido la mayora de votos
emitidos, que pas a ser atribucin de los consejos locales del Instituto Federal
Electoral, conforme a la ulterior reforma, de 24 de septiembre de 1993, al Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
Finalmente, la cuarta y ltima reforma al artculo 56 de la Constitucin vigente,
publicada el 22 de agosto de 1996, mantiene la integracin con 128 senadores,
pero modifica nuevamente la forma de eleccin de los integrantes del Senado,
de forma tal que se eligen tres senadores por cada estado y el Distrito Federal, dos mediante el principio de votacin mayoritaria relativa y uno asignado a
la primera minora, y los restantes 32 son elegidos segn el principio de represen-

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tacin proporcional (frmula DHondt), mediante el sistema de listas votadas en


una sola circunscripcin plurinominal nacional.
7. Para terminar: mayoras, pluralismo y democracia
Como es sabido, la democracia ha sido concebida como el rgimen en el cual la
toma de decisiones polticas pasa por el respaldo de las mayoras.39 La idea que
subyace a la adopcin de la regla de la mayora como mecanismo para decidir
es que el mayor nmero de individuos que estarn sometidos a una decisin
(los gobernados) estn de acuerdo con ella y, por ello, se encuentren en una
situacin de libertad entendida como autonoma. Esa idea se manifiesta en la
mxima de Rousseau de que el fin perseguido por la democracia es que los individuos sometidos al vnculo poltico sigan siendo tan libres como lo eran en el
estado de naturaleza, es decir, antes de que surgiera la sociedad y el Estado.40
La democracia persigue, para decirlo con Kelsen, la maximizacin del principio
de libertad poltica, que se traduce en que lo que los individuos estn obligados
a hacer (el contenido de la decisin poltica que, por su naturaleza, es vinculante) coincida con lo que la mayora de ellos quiere hacer. Por eso, ante la inviabilidad de la unanimidad, los regmenes democrticos han adoptado la regla de la
mayora para procesar las decisiones colectivas. Se trata de un mecanismo que
permite garantizar la libertad de los ms a costa de la libertad de los menos.41
Sin embargo, en las as llamadas democracias constitucionales, es decir, en los regmenes que son democrticos, pero que a la vez reconocen y garantizan los
derechos fundamentales de todos los individuos, las mayoras (o sus representantes) no pueden decidir lo que quieran; toda decisin de las mayoras tiene

62

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39

De hecho, para Bobbio la democracia consiste en una forma de gobierno en la que las decisiones son tomadas con el mximo de consenso y con el mnimo de imposicin, lo que
supone, adems de la natural tendencia al compromiso que supone esta forma de gobierno y
que haba sido reveladoramente sostenida por Kelsen, la adopcin de la regla de la mayora
como el mecanismo tcnico de decisin (cfr. Norberto Bobbio, op. cit., pp. 380 y ss.).

40

Cfr. Juan Jacobo Rousseau, El contrato social, UNAM, Mxico, 1969, p. 20. En ese mismo
sentido, vase Hans Kelsen, op. cit., pp. 39 y ss.

41

Cfr. ibdem, pp. 94 y ss.

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lmites impuestos, en primer lugar, por los derechos de las minoras. De otra manera estaramos frente a lo que Tocqueville identific como el mayor peligro que
enfrentan los sistemas democrticos: degenerar en la tirana de la minora.42

63

Lo anterior revela por qu, si somos consecuentes con la lgica democrtica,


no es aceptable la formacin de mayoras de manera artificial en los rganos de
representacin poltica. Si mediante frmulas como la adopcin de un sistema
electoral determinado, o bien a travs de mecanismos como las clusulas de
gobernabilidad, se induce la formacin de una mayora, podramos estar formando una determinada fraccin parlamentaria mayoritaria que en los hechos
no refleje la voluntad de la mayora de los gobernados.43
De ah la importancia de subrayar, como lo hemos hecho antes, siguiendo a
Michelangelo Bovero, que no toda representacin poltica es democrtica y que
ese carcter lo adquiere slo, siempre y cuando, adems de ser el resultado de
una eleccin fundada en el sufragio universal y en el respeto irrestricto de los
derechos polticos de los ciudadanos, el rgano representativo efectivamente
refleja la composicin poltica de la sociedad.
Por eso, la adopcin de mecanismos que distorsionan la calidad representativa
de los parlamentos inevitablemente genera una merma de la calidad democrtica del sistema poltico. Un ejemplo: en Gran Bretaa, en virtud de que el sistema
electoral es en su integralidad de mayora relativa, en la eleccin con la que se
renov el Parlamento en el ao 2005, el Partido Laborista con el 35% de los
votos obtuvo el 55% de los escaos. Nadie puede sostener que ese pas no sea
una democracia (es la ms vieja expresin de ese sistema); sin embargo, en esas
condiciones realmente prevalece la voluntad de la mayora de los britnicos?

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42

Segn la clebre frase de Tocqueville, si alguna vez la libertad se pierde en Norteamrica,


ser necesario achacarlo a la omnipotencia de la mayora que habr llevado a las minoras
a la desesperacin, forzndolas a hacer un llamamiento a la fuerza material. Se precipitar
entonces la anarqua, pero llegar como consecuencia del despotismo (Alexis Tocqueville,
La democracia en Amrica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1963, p. 264).

43

Vase al respecto, Dieter Nohlen, Sistemas electorales y partidos polticos, Fondo de Cultura Econmica-UNAM, Mxico, 1994; as como Lorenzo Crdova, Sistemas electorales, voz de la Enciclopedia Jurdica Mexicana. Anuario 2005, Porra-UNAM, Mxico,
2005, pp. 653-663.

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En virtud de lo anterior, resulta inevitable sostener que la calidad de su sistema


representativo es deficitaria.
Cuando el pluralismo poltico se asienta en una sociedad y en consecuencia
ningn partido obtiene la mayora en el parlamento, la formacin de mayoras
se complica porque todas las decisiones sin excepcin tienen que pasar por un
proceso, en ocasiones muy complicado, de negociacin y de acuerdo. Esos son
los costos naturales de la democracia. As nos ha ocurrido en Mxico cuando
desde 1997 ninguna fuerza poltica cuenta con una mayora predefinida en la
Cmara de Diputados y desde el ao 2000 la situacin se extendi al Senado.
Ante el inminente escenario de una reforma poltica, diversos actores se han
pronunciado por la necesidad de introducir mecanismos que induzcan artificialmente la formacin de mayoras, lo que inevitablemente se traduce en una
merma del pluralismo. Si realmente nos tomamos en serio la meta de generar
una democracia de calidad debemos resistir esas tentaciones y apostar por la nica va democrtica para generar mayoras en un contexto de gran competitividad poltica: la permanente bsqueda del consenso mediante el acuerdo y
la negociacin entre las partes.
Sin embargo, existe una tendencia reciente que se constata tanto en textos acadmicos de primer orden,44 como en artculos en peridicos y revistas, que se
han dedicado a sacrificar en el altar de las mayoras al principio de proporcionalidad como criterio de integracin del Congreso y, con ello, abierta o veladamente, a la representacin del pluralismo.
Bajo el argumento de que los partidos pequeos adquieren un peso desproporcionado respecto de su fuerza electoral, los crticos del sistema proporcional
abogan por los mritos de contar con mayoras predefinidas y sostienen, en
consecuencia, la pertinencia de todos los mecanismos que la induzcan (o que
de plano la creen artificialmente), como el sistema electoral de mayora relativa,
44

64

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Tal es el caso, por ejemplo, de Giovanni Sartori (vanse, en ese sentido, las tesis que el autor
ha sostenido en el Posfacio: La transicin de Mxico, hacia dnde? (Una agenda para la
reforma) de la segunda edicin de su Ingeniera constitucional comparada, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2001, pp. 221 y ss.).

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la segunda vuelta, la clusula de gobernabilidad y la eliminacin de cualquier


tope a la sobrerrepresentacin. Todos, sin excepcin, asumen la sobrerrepresentacin como algo natural y sin duda deseable en las democracias, aunque ello
sea a costa de algo que les resulta absolutamente prescindible e intrascendente:
que la pluralidad poltica est representada.

65

Un argumento recurrente es que el actual sistema mixto de integracin de las


cmaras provoca que los partidos pequeos sean indispensables para formar
mayoras y que ello los sobredimensiona en su peso poltico. As, se ha dicho,
por ejemplo, que el Partido Verde Ecologista de Mxico (PVEM) con 7% de
los votos tiene el mismo poder que el Partido Accin Nacional con el 30%.45
Ms all de la simplificacin del caso, si las matemticas no fallan, toda reforma
constitucional, sin excepcin, con los nmeros actuales de integracin del Congreso, requiere del apoyo del Partido Accin Nacional, con lo que el argumento
resulta ser falaz, porque este partido y el PVEM definitivamente no tienen el
mismo poder.
Adems, racionalmente, aun con un sistema de mayora relativa puro, puede
darse el caso de que el partido mayoritario no cuente, con todo, con la mayora
requerida para tomar decisiones y, por ello, dependa de la alianza con otros
partidos (incluso muy pequeos) para lograrlo.
En las democracias suele ocurrir que las mayoras tengan que construirse porque
los electores con su voto no las generan a priori (incluso en el hoy santificado por
muchos sistema de mayora relativa). Pero de eso se trata precisamente la democracia, de que cuando los votos no las predeterminan, las mayoras se alcancen
mediante los mecanismos de inclusin que le son tpicos: la negociacin, el
consenso, el acuerdo poltico entre partes. Tal vez eso es lo que no les gusta a
los detractores de la proporcionalidad y de la representacin del pluralismo.
Una sociedad democrtica no es slo la que reconoce el pluralismo existente
en ella y le permite expresarse a travs de mltiples formas de organizacin po45

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As lo mencion el otrora jefe de la Oficina de la Presidencia durante el sexenio de Carlos


Salinas de Gortari, Jos Crdoba Montoya, en un artculo publicado en el diario Reforma el
da 11 de abril de 2010.

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ltica, en primer lugar los partidos, sino la que contiene frmulas para que esa
diversidad ideolgica y poltica se vea representada en los rganos de decisin
colectiva, en primer lugar el parlamento. Y esa representacin, para ser efectivamente representativa y por ello democrtica, supone que refleje, en la medida
de lo posible, el efectivo peso que tienen las fuerzas polticas con un mnimo de
relevancia entre la sociedad.
Eso complica la capacidad de gobierno? Indudablemente. Pero nadie ha dicho
que la democracia sea un rgimen sencillo de gobernar. La lgica de la democracia complica indudablemente la toma de decisiones. Pero su gran virtud, el
objetivo declarado de esta forma de gobierno, es su intencin incluyente del mayor nmero posible de ciudadanos y de hacer que las decisiones que se adoptan
reflejen efectivamente la voluntad de la mayora de ellos. Inclusin frente a exclusin, en ello se sincretiza el valor democrtico.
Esto supone, evidentemente, que cuando los ciudadanos en las urnas no expresan una mayora clara respecto de un partido poltico, esa mayora tendr que
construirse en sede parlamentaria a travs de acuerdos. Si se quiere ser congruente con la lgica democrtica, es algo inevitable.

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Sesin del
Consejo General
1993

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Del partido hegemnico al


pluralismo poltico en Mxico:
hacia un nuevo sistema
de partidos?

Silvia Gmez Tagle*

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Contar de nueva cuenta la historia contada tantas veces slo adquiere sentido
si la visin de largo plazo aporta una perspectiva nueva al momento presente.
El 4 de julio de 2010 tuvieron lugar 14 elecciones locales, en las que se presentaron candidatos de todos los partidos y muy diversas coaliciones, algunas
inesperadas como la del Partido Accin Nacional con Convergencia, el Partido
del Trabajo y el Partido de la Revolucin Democrtica.1 El xito de las candidaturas opositoras en la mitad de las entidades sorprendi porque puso en duda
la vigencia de una serie de principios autoritarios que se crean vigentes, como
el derecho tradicional del gobernador de imponer a su sucesor, o las redes
clientelares sustentadas en polticas pblicas.

Democratizacin, cambio y sistema de partidos

69

El sistema de partidos debe verse como el escenario donde estos compiten en


condiciones especficas y bajo ciertas reglas. Los sistemas de partidos han sido
clasificados segn el nmero de partidos que realmente participan en la competencia y las condiciones en que establecen tal competencia; adems hay que
tomar en cuenta que el sistema de partidos es la otra cara de la misma moneda:
el rgimen poltico. Podra decirse que al sistema de partido nico o de partido
hegemnico corresponde un rgimen autoritario, y en contraparte a un rgimen
pluripartidista correspondera un rgimen democrtico, aun cuando la realidad
es mucho ms compleja y las variables que podran intervenir en la definicin
son mltiples; como una primera aproximacin, en el caso mexicano, donde
haba varios partidos desde 1928, pero slo uno de ellos era realmente fuerte y
tena posibilidades de xito, se hablaba de un sistema de partido hegemnico
y de un rgimen poltico autoritario (Sartori, 1987: 83; Blondel, 1972: 181; Hermet, 1982: 59-83) . En cambio, la competencia entre partidos supone un sistema
plural o bipartidista, donde la posibilidad de alternancia en el poder ofrece las
condiciones mnimas para que exista una democracia poltica.
La gama de posibilidades es casi infinita, puede tratarse de dos partidos fuertes y muchos partidos menores, de un sistema extremadamente fragmentado
* Profesora-investigadora del Centro de Estudios Sociolgicos de El Colegio de Mxico.
1
Oaxaca, Puebla, Sinaloa, Hidalgo y Durango.

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que slo en elecciones presidenciales produce grandes coaliciones con un perfil


ideolgico y poltico muy dbil e inestable, o de partidos grandes que han permanecido en la arena electoral inclusive por ms de un siglo, como la socialdemocracia alemana o los conservadores y los laboristas britnicos; pero el carcter de cada partido no puede ser ajeno al contexto sociocultural, a las reglas
del juego electoral vigentes y a las caractersticas de los otros partidos con los
que compiten.
Por eso los partidos polticos en el siglo XXI ya no son lo que fueron, ni aun en
aquellos pases donde hubo un sistema plural y partidos de masas con un claro
perfil ideolgico; en los partidos europeos y latinoamericanos tambin se advierte la prdida de la identidad partidaria, y en la emergencia de nuevas formas de
articulacin de la sociedad y la poltica, como los movimientos sociales emergentes ambientalistas, de gnero, tnicos, en otras formas de articulacin de la
poltica alrededor de los nuevos liderazgos de popularidad que se construyen
en una relacin directa con la sociedad, sin la mediacin de los partidos, as
como en el novedoso papel de los medios electrnicos en la ampliacin del
espacio pblico (Giddens, 2000; Mouffe, 1992; Cheresky, 2007).
Mxico no podra ser la excepcin; sin embargo, el peculiar proceso de democratizacin por el cual el Partido Revolucionario Institucional (PRI) fue perdiendo su hegemona parece ms bien relacionado con su definicin ideolgica
con una derecha neoliberal que acepta sin resistencia la globalizacin y se dice
democrtica dentro de los mrgenes de su propia ideologa (por su intolerancia
a la izquierda).

70

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Hay una larga tradicin de estudios que han buscado en las reglas electorales la
explicacin de algunas de las dinmicas que se producen en el sistema de partidos. En Mxico, como en otros pases, los sistemas electorales tienen una influencia importante en el desarrollo de los partidos, por ejemplo, la pluralidad se
facilita en los sistemas de representacin proporcional, las elecciones de mayora favorecen el bipartidismo, el umbral mnimo que se exige a los partidos para
mantenerse en la cancha de juego electoral determina la suerte de proyectos
nuevos o de minoras especficas, el financiamiento pblico o privado tiene gran
importancia para la sobrevivencia de los partidos y contribuye a definir su perfil

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poltico ideolgico. Cules son los grupos que les brindan financiamiento y
cules sus bases electorales y polticas? (Lijphart y Grofman, 1986; Taagapera
y Soberg, 1989).

71

Pero la relacin entre sistema electoral y el sistema de partidos tiene diferentes momentos, uno es cuando los partidos se inscriben para participar en la
competencia, y otro es cuando esos mismos partidos obtienen una porcin del
Poder Legislativo para disear el sistema en el que quieren seguir jugando. Slo
cuando se trata de un sistema de partido nico o de partido hegemnico los partidos debern acatar las normas electorales y regirse por las reglas del sistema,
sin tener la oportunidad de modificar las reglas en un segundo momento. En este
texto me interesa discutir cmo se ha dado ese paso de un sistema hegemnico
a un conjunto plural de partidos en el que estos se fueron convirtiendo en protagonistas de su propia historia, o al menos pudieron participar en el diseo de la
cancha de juego (Mair, 1997: 89).
En este proceso son evidentes los cambios que se han producido en el sistema
de partidos mexicano desde los aos ochenta del siglo pasado a la fecha, pero
tambin es de llamar la atencin la solidez que tienen los dos grandes partidos
histricos de Mxico, el Partido Revolucionario Institucional (identificado con
la vertiente ideolgica de la Revolucin de 1910) y el Partido Accin Nacional
(identificado con la derecha catlica). Como en otros continentes, en Mxico
destaca la habilidad para sobrevivir que tienen los viejos partidos, a pesar de los
profundos cambios que han ocurrido en la sociedad (Mair, 1997:88). Este hecho
conduce a tratar de entender la complejidad cultural y poltica de la relacin entre partidos y estructuras sociales y culturas polticas. De dnde surgieron otros
actores polticos? Qu desarrollo han tenido los partidos que surgieron de la
desagregacin del PRI? Qu interrelacin hay entre las reformas al sistema electoral y la dinmica de crecimiento de los partidos? Con este fin se analizan en
Mxico tres vertientes: las instituciones y las reglas electorales (lo que he denominado cancha de juego), los partidos y el comportamiento de los ciudadanos
(que con su voto definen la importancia que tienen los partidos en el sistema).

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Pluralismo limitado: la reforma poltica de 1977


Desde los aos cincuenta hasta 1976, el PRI estuvo acompaado en las elecciones federales slo por tres partidos: el Partido de la Revolucin Mexicana
(PARM, casi idntico al PRI), el Partido Popular Socialista (PPS) ambos aliados
estratgicos del PRI y el Partido Accin Nacional (PAN), representante de una
derecha democrtica catlica que se constituy en los aos treinta como opositora al proyecto de la Revolucin Mexicana, alrededor de dos ejes principales:
en contra del Estado laico y en contra de la reforma agraria. Estas dos vertientes
ideolgicas han constituido las identidades polticas dominantes desde el siglo
pasado hasta la fecha, por lo que no slo hay que preguntarse por los cambios,
sino tambin tratar de entender por qu organizaciones polticas de otras pocas
perduran an en el presente siglo, cuando la sociedad ha cambiado tanto (Mair,
1997: 89).
Otros grupos polticos como el Partido Comunista Mexicano (PCM), el Partido
Demcrata Mexicano (PDM) de origen sinarquista, los partidos que acompaaron a Miguel Henrquez en la Federacin de Partidos del Pueblo Mexicano
(FPPM) y muchos otros grupos que aspiraron en algn momento a participar en
poltica, fueron excluidos de la arena electoral.2

72

Sin embargo, en Mxico se celebraron elecciones con regularidad desde 1928,


pero slo el PRI tena oportunidades reales de obtener xito. El PRI tiene que
ganar de todas formas. Si existe alguna duda acerca del gran margen de victoria
que necesita el PRI, se da pucherazo o se destruyen las urnas. Por otra parte, si
fracasa la cooperacin de los grupos disidentes, entonces es probable que se
recurra a la represin. El PAN no es una amenaza, y de hecho ayuda a mantener viva, como oposicin desde la derecha, la imagen revolucionaria del PRI
orientado a la izquierda. En cambio, si los grupos a la izquierda del PRI se convirtieran en una amenaza, el PRI est plenamente dispuesto por lo menos ha
habido abundantes pruebas de ello en el pasado a reprimirlos por motivos de
seguridad interna y/o asegurarse de que sus resultados electorales sean todo lo
bajos que deben ser (Sartori, 1987: 284-285).
2

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Algunos de ellos, como el de los Cvicos, que al no encontrar oportunidades en la poltica


electoral optaron por la lucha armada.

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La reforma poltica de 1977 abri las elecciones a nuevas fuerzas polticas que
se mantenan en el margen del sistema y, en algunos casos, actuaban en contra
del sistema de partidos mexicano. En primer lugar, permiti el registro de nuevos partidos y les ofreci varios incentivos para participar en las elecciones: por
un lado, introdujo la representacin proporcional en la Cmara de Diputados,
con un umbral muy bajo, lo que garantiz casi a todos los nuevos partidos tener
cuando menos uno o dos legisladores; y por el otro, se concedi la amnista a
luchadores sociales que haban optado por estrategias de accin fuera de los
marcos institucionales, incluyendo a los que haban participado en la lucha
armada, lo que permiti a muchos de estos dirigentes incorporarse a la actividad
poltica desde los partidos en un marco institucional.

73

Pero la reforma de 1977 fue muy limitada, ya que slo alcanz a las elecciones
de diputados federales en el tema de la representacin proporcional, dejando
fuera al Senado de la Repblica y todas las elecciones locales. La organizacin
de las elecciones tampoco se modific, por lo que el presidente en turno finalmente segua teniendo en sus manos el control de muchos aspectos de los procesos electorales, para limitar las oportunidades de xito de los nuevos partidos
o, inclusive, modificar el resultado.3 Es importante recordar que en ese momento
el PRI dominaba totalmente el Congreso, por lo que es entendible que la reforma
estuviera diseada para abrir espacios a las diversas oposiciones, pero para garantizar que este partido no perdera la mayora. El efecto de la reforma sobre el
sistema de partidos fue evidente en 1979: por un lado, la disminucin de votos
del PRI, y por el otro, entre 1979 y 1995 ingresaron a la arena electoral seis partidos, el Partido Demcrata Mexicano (PDM), identificado como una derecha
popular de origen sinarquista, y cinco partidos de izquierda: el Partido Social
Demcrata (PSD), que no tuvo xito, el Partido Socialista de los Trabajadores
(PST), que en 1987 cambi de nombre a Frente Cardenista de Reconstruccin
Nacional (PFCRN), el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), el Partido Comunista Mexicano (PCM), que despus se transform en Partido Socialista
Unificado de Mxico (PSUM), y el Partido Mexicano de los Trabajadores (PMT).
Estos dos ltimos se fusionaron en 1987 para crear el Partido Socialista Mexicano (PSM), as como los partidos que venan desde la primera mitad del siglo
3

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En los aos ochenta los conflictos electorales en elecciones federales y locales se incrementaron exponencialmente (Gmez Tagle, 1994).

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pasado: PRI, PPS, PARM y PAN (ver mapa de partidos). Pero esta efervescencia
poltica fue obstaculizada en todas las elecciones, locales o federales, por la
ausencia de equidad en las contiendas electorales y, en ltima instancia, por
la capacidad de los gobernadores y del Secretario de Gobernacin de manipular
los resultados o reprimir a los opositores (Gmez Tagle, 1987:153-180; Martnez
Assad, 1985).
La grfica 1 de elecciones presidenciales durante el periodo de partido hegemnico muestra que los cambios en el sistema de partidos desde la perspectiva del
comportamiento electoral (votacin que recibieron los partidos) fueron muy limitados. El PAN super su nivel de votacin histrica de alrededor del 18%, los
seis partidos nuevos apenas acumularon el 10% en 1982, pero el PRI conserv
una amplia mayora, con el 69% de la votacin. En las elecciones legislativas se
nota un poco mejor la presencia de la nueva oposicin; para 1985 estos partidos
alcanzaron el 12% de la votacin, mientras que el PAN obtuvo 16%, pero el PRI
conserv el control total del Congreso, lo que le permiti disear las reformas
electorales a su criterio (grfica 2).
Estos resultados permiten clasificar al sistema mexicano de los aos ochenta
como de partido hegemnico, a pesar de que su votacin haba decado algunos puntos en relacin a la de la dcada anterior (ver la nota metodolgica
al final del texto).

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Grfica 1
75

Porcentaje

Sistema de partidos hegemnico en elecciones


presidenciales 1964 - 1982

Aos
Fuente: Elaboracin de la autora con datos de Gmez Tagle, 2001.

Grfica 2

Porcentaje

Elecciones legislativas 1961 - 1985

Aos
Fuente: Elaboracin de la autora con datos de Gmez Tagle, 2001.

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El principio del fin: 1988, la ltima eleccin de partido hegemnico


El sistema de partidos en Mxico debe discutirse en el contexto del prolongado predominio del Partido Revolucionario Institucional y de las contradicciones profundas entre lo democrtico de un proyecto nacional heredado de la
Revolucin Mexicana y lo antidemocrtico del ejercicio continuo del poder por
ms de 70 aos. Desde el punto de vista ideolgico, este partido consolid su
hegemona porque se ostent por muchos aos como nico heredero legtimo
de ese gran movimiento social, lo cual limit el desarrollo de partidos autnomos, sobre todo en el campo de la izquierda.
Sin embargo, el PRI y sus antecesores nunca fueron de izquierda ni de derecha, incluyeron a corrientes polticas muy diversas y con frecuencia en franca
contradiccin.4 La amplitud del espectro ideolgico que albergaron probablemente contribuy a la estabilidad de un sistema autoritario, ya que el partido por
muchos aos no slo se asent sobre la fuerza organizada al servicio del Estado
(control desde arriba), sino que desarroll una gran capacidad canalizadora de
posiciones contradictorias que fue capaz de representar. El PRI agrega las
demandas de todos aun cuando fueran contradictorias, sin pretender darles
una forma ideolgica especfica. De esta forma ha podido adaptar su discurso y
sus prcticas en diferentes etapas de la historia de Mxico, tanto como en diferentes regiones, sin que surjan conflictos graves entre sus militantes y dirigentes
(Blondel, 1972: 179). Los cambios en el partido entre un periodo presidencial
y el siguiente (Lzaro Crdenas, Manuel vila Camacho, Miguel Alemn, etc.)
se fueron presentando en sus programas, en las campaas electorales y en los
estilos de cada presidente porque las polticas y la administracin pblica cambiaron cada sexenio, y permitieron renovar las elites polticas que tenan acceso
a la Presidencia (Crespo, 1991).
En los 72 aos en que el PRI mantuvo la Presidencia de la Repblica, de 1928
a 2000, slo destacan dos movimientos separatistas del partido con verdadera
trascendencia: a) el henriquismo, identificado como una disidencia priista de
76
4

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Partido Nacional Revolucionario, fundado en 1928, cambi a Partido de la Revolucin


Mexicana en 1938 y a Partido Revolucionario Institucional en 1946.

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izquierda, que form una coalicin con otros sectores de la izquierda socialista
para postular un candidato independiente para la Presidencia en 1952 (Federacin de Partidos del Pueblo Mexicano). Pero este movimiento poltico enfrent
condiciones en extremo difciles por la ausencia de transparencia en el proceso electoral y la represin de que fue vctima, alcanz un resultado electoral
modesto y no lleg a consolidarse en el largo plazo (Rodrguez, 1981); y b) la
Corriente Democrtica en los aos ochenta, la cual por motivos muy similares
culmin con la salida de un grupo importante de lderes priistas encabezados
por Cuauhtmoc Crdenas, Porfirio Muoz Ledo, Rodolfo Gonzlez Guevara,
Andrs Manuel Lpez Obrador y muchos ms en 1987. Pero a diferencia de
aquel primer intento realizado por Henrquez, la candidatura para la Presidencia
de Crdenas en 1988 pudo desarrollarse en un ambiente menos hostil, lo que
le permiti establecer una amplia alianza con la izquierda y con movimientos
sociales, y despus de las elecciones se transform en Partido de la Revolucin
Democrtica (PRD), que como partido de izquierda ha sido uno de los pilares
del nuevo sistema de partidos mexicano.

77

El proyecto neoliberal que se impuso en el PRI en los aos ochenta debilit los
vnculos corporativos que ste haba mantenido con las organizaciones de masas trabajadoras fieles al partido, dejando a los liderazgos locales y nacionales
sin recursos para mantener vigentes sus redes clientelares (Pacheco, 2000). Esto,
aunado a las nuevas oportunidades de organizacin poltica incentiv la emergencia de mltiples organizaciones de base inconformes. Adems el PRI dej
de cobijar a todas las corrientes ideolgicas, condenando a la exclusin a las
elites de izquierda dentro del partido. Todos estos factores combinados favorecieron el xito de nuevas alternativas partidarias, que con la bandera de recobrar
los principios de la Revolucin decidieron salirse del partido tricolor.
La Corriente Democrtica promovi la candidatura de Cuauhtmoc Crdenas
para la Presidencia en 1987 adentro del PRI, pero al fracasar en su intento y
resultar designado Carlos Salinas de Gortari, se vio forzada a salir del partido
y a buscar otras siglas partidarias para promover esa candidatura. En 1987 el
PARM postul a Cuauhtmoc Crdenas como candidato a la Presidencia, y ms
tarde varios partidos se unieron en el Frente Democrtico Nacional (FDN) para
apoyarlo: el PPS, el PST, diversos movimientos sociales y muchos sectores del

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PRI que movilizaron a sus votantes, tanto as que la candidatura de Crdenas


sorprendi por su gran popularidad a pesar de no contar ni con recursos ni con
el acceso a medios (Crespo, 1991: 615-619).
En mayo de 1988, en vista de la fuerza que ganaba esa campaa, Heberto Castillo, candidato del PSUM, declin a favor de Crdenas. A la propuesta del FDN
se sumaron las demandas por una democracia poltica efectiva, o cuando menos
con elecciones libres y competidas, as como las demandas econmicas y sociales de una izquierda muy amplia.
La insurreccin electoral de 1988
En las elecciones presidenciales participaron candidatos de cinco agrupaciones:
PRI, FDN (integrado por el PARM, PPS, PFCRN y PMS), PAN, PRT5 y PDM. El
candidato del PAN Manuel Clouthier alcanz el mximo histrico de su partido
con el 18% de los votos, pero finalmente apenas un punto por arriba del porcentaje obtenido en 1982.
El gran cambio fue producido por la irrupcin de la vigorosa coalicin electoral
que reuni a la izquierda del PRI con la izquierda de la oposicin en el FDN
y de la cual fue protagonista Cuauhtmoc Crdenas Solrzano, habiendo logrado en cifras oficiales el 31% de la votacin, mientras que el candidato del PRI,
Carlos Salinas de Gortari, obtuvo el 51% de los votos. Estos resultados por s
mismos representan un enorme cambio; sin embargo, los resultados verdaderos
de la eleccin no se conocieron porque el proceso electoral estuvo plagado de
irregularidades.
Un hecho interesante que vale la pena recordar es que el PRI y las autoridades
electorales en 1988 se negaron rotundamente a abrir los paquetes electorales
para contar los votos de nuevo; y pasadas las elecciones los paquetes fueron in5

78

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El PRT particip al frente de una coalicin de partidos de izquierda revolucionaria integrada


por la Organizacin de Izquierda Revolucionaria Lnea de Masas (OIR-LM), Accin Cvica
Nacional Revolucionaria (ACNR), la Organizacin Revolucionaria del Pueblo (ORP), el Movimiento de Lucha Popular y la Unin de Lucha Revolucionaria (ULR) (Documento Avanza la unidad de la izquierda para las prximas elecciones!, 1985).

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cinerados, con la anuencia de la fraccin parlamentaria del PAN con el pretexto


de desocupar espacio en las bodegas de la Cmara de Diputados (Gmez
Tagle, 1994). Otro dato en el que se apoya la hiptesis del fraude es que las
elecciones presidenciales de 1988, segn datos oficiales, tuvieron la ms baja
participacin en toda la historia de elecciones presidenciales desde 1964 a la fecha, hecho inslito dado que hasta ese momento fueron las ms competidas, lo
que permite sospechar que hubo un porcentaje elevado de votos que no fueron
contados (Gmez Tagle, 2009).

79

En las elecciones legislativas los votos de los cuatro partidos que integraron el
FDN se beneficiaron de la campaa presidencial de Crdenas, habiendo alcanzado entre todos 139 curules, mientras que el PRI obtuvo 260 y el PAN 110. Sin
embargo, la composicin de la Cmara de Diputados cambi poco despus de
1988, porque varios diputados abandonaron los partidos que promovieron sus
candidaturas, para adscribirse a otro instituto poltico.
El desenlace de este proceso electoral, en el que el PRI logr imponer su versin de la realidad electoral, puso en evidencia lo que ya se haba advertido en
muchas elecciones locales: la contradiccin irreconciliable entre una sociedad
politizada que tena demandas de participacin y un sistema electoral donde las
decisiones se imponan con mtodos autoritarios. Pero a diferencia de elecciones
anteriores, en 1988 la hegemona del PRI era dudosa y fue necesario el apoyo
de otros partidos, sobre todo del PAN, para imponer el triunfo de su candidato.
Por ello la presidencia de Carlos Salinas de Gortari, de 1988 a 1994, nunca goz
de la legitimidad que tuvieron otros presidentes que le antecedieron, porque a
pesar de que fueron elegidos en condiciones similares, no haba un candidato
opositor realmente fuerte, cuando menos desde el henriquismo.
En el FDN jugaron un papel importante los cuatro partidos que aportaron sus
estructuras organizativas, pero dados los resultados que estos haban obtenido
en las elecciones anteriores, se puede afirmar que la figura de Crdenas como
candidato y los sectores del PRI que lo siguieron en 1988 constituyeron el ingrediente que imprimi una dinmica totalmente nueva a la contienda poltica. Es
posible que el caso de Crdenas se explique no slo como un desprendimiento
del partido hegemnico, sino como una nueva forma de hacer poltica y de

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construir una oposicin capaz de desafiar al sistema establecido (partido en el


gobierno) por su capacidad de convocatoria directa a sectores muy amplios y
diversos de la poblacin. Desde esta perspectiva, quizs debera verse como un
liderazgo de popularidad ms cerca del estilo meditico de hacer poltica, que
de las estructuras partidarias del siglo pasado (Cheresky, 2008: 35-36).
La liberalizacin contradictoria
Esta etapa comprende el sexenio del gobierno de Salinas de Gortari (1988 a
1994); se puede caracterizar por la prdida de hegemona del PRI frente a una ciudadana activa electoralmente, con la existencia de grupos diversos de la sociedad que promovieron candidaturas participando en alianzas con los partidos
(nicos actores reconocidos en la arena electoral) y una creciente competitividad
electoral, que entraban en contradiccin con un proceso de liberalizacin del
sistema electoral muy limitada por las constantes intromisiones de los poderes
locales y de la Presidencia por frenar el desarrollo de esa oposicin electoral,
que al final result incontenible. El PRD, con mayor insistencia, pero tambin
los dems partidos y las organizaciones de la sociedad civil demandaron la democratizacin plena del sistema electoral; sin embargo, a pesar de su insistencia
en denunciar las irregularidades electorales y de mantener una movilizacin
constante, los cambios efectuados en las frecuentes reformas electorales resultaron insuficientes.

80

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Las deficiencias de las instituciones y las reglas electorales motivaron una serie
de reformas: 1989, 1990, 1993 y 1994, pero las ms importantes fueron las de
1989 y 1990 porque cambiaron el marco institucional de la organizacin electoral con la creacin del Instituto Federal Electoral, el cual vino a sustituir a la
Secretara de Gobernacin (Comisin Federal Electoral) como responsable de
la organizacin electoral y el registro ciudadano. El Instituto Federal Electoral
(IFE) fue creado sin escatimar recursos materiales, con un gran aparato burocrtico y un enorme presupuesto federal, sin embargo dej descontentos a muchos
sectores sociales y sobre todo al PRD porque mantuvo la subordinacin a la
Presidencia de la Repblica, lo mismo que el nuevo Tribunal Electoral Federal,
el cual tambin result insuficiente debido a lo limitado de sus facultades y su
falta de autonoma.

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La tercera reforma electoral dej insatisfecha a la oposicin, incluso al PAN, que


mantuvo una buena relacin de negociacin con el PRI a pesar de conflictos en
varias elecciones locales. Pero en enero de 1994 dos hechos inesperados abrieron una nueva coyuntura poltica que mostr lo vulnerable del sistema y marc
el proceso electoral con la amenaza de la violencia, exhibiendo las debilidades
del salinismo aparentemente consolidado. Primero, la aparicin en pblico del
Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN) en Chiapas, cuando la izquierda en general haba abandonado esa estrategia de lucha, fue una sorpresa que
sacudi al pas y puso en las primeras planas de la prensa las crticas a las polticas neoliberales asumidas por el gobierno salinista. Y despus, en marzo, el
asesinato de Luis Donaldo Colosio, candidato del PRI a la Presidencia, oblig a
Salinas de Gortari a negociar en otros trminos tanto con sus adversarios dentro
del PRI como con la oposicin en otros partidos y movimientos sociales.

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Finalmente la guerra zapatista qued confinada a regiones especficas de


Chiapas y el candidato sustituto del PRI a la Presidencia fue designado por el
presidente saliente, a la usanza tradicional. Ambos hechos contribuyeron a que
se abrieran nuevos espacios de negociacin para una reforma electoral de ltima hora con dos cambios importantes: la observacin electoral internacional
y el cambio de los integrantes del Consejo General del IFE, otorgndole mayor
autonoma a ese rgano de direccin del Instituto.
Los nuevos y los viejos partidos
El escenario electoral se modific en parte gracias a la flexibilidad legal para
aceptar nuevos partidos, lo que permiti que se diversificara la oferta poltica en
1991; adems de los partidos preexistentes (PAN, PRI, PRD, PDM, PARM, PPS,
PFCRN y PRT), ingresaron al campo electoral dos nuevos: el Partido del Trabajo (PT) y el Partido Verde Ecologista (PVE), los cuales existen todava en 2010.
Pero ms all de las oportunidades que se ofrecieron a los nuevos partidos,
las viejas races ideolgicas del sistema de partidos mexicano dio paso a una
reconfiguracin real del mismo, donde la izquierda del PRI se encontr con la
izquierda histrica que vena del socialismo, mientras que el PRI conserv a los
sectores centro-derecha, mucho ms afines al PAN, cuando menos en proyec-

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tos econmico-sociales, as como en una concepcin del Estado laico que el PRI
ha venido perdiendo.
Poco despus de la eleccin de 1988 el FDN se disolvi, cuando el PPS, el
PARM y el PFCRN decidieron regresar a su vieja relacin entre oposicin y negociacin con el PRI. Por esta razn Crdenas decidi convocar a la creacin de
un nuevo partido, con el respaldo del PMS, el cual incluso cedi su registro
como partido electoral para el nuevo Partido de la Revolucin Democrtica
(PRD). Este nuevo partido se defini por su posicin crtica ante el proyecto
modernizador neoliberal que implicaba el adelgazamiento del Estado, la liberalizacin del mercado y la reconfiguracin de muchos intereses polticos de
los grupos cercanos al PRI, tanto en la burocracia poltica como en la empresa
privada. Estas dos vertientes ideolgicas, la democrtico-electoral y la crtica de
las polticas neoliberales, fueron configurando el proyecto de un nuevo partido
de izquierda.
El PRD vino a ocupar el espacio de un amplio espectro de la izquierda que va
desde el nacionalismo revolucionario de los sectores que se han escindido del
PRI hasta la izquierda antes socialista, tanto la que vena de movimientos sociales antisistmicos pacficos como de la participante en la lucha armada.
Sin embargo, en el PRD siempre qued claro que su horizonte es el de una izquierda electoral, a pesar de haber albergado a las diferentes concepciones de
la izquierda respecto del papel de los partidos, la relacin con los movimientos
sociales y las instituciones de la democracia (estas diferencias han generado
conflictos hasta la fecha irresolubles).

82

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El PT surgi identificado con una izquierda vinculada a movimientos populares


en enclaves regionales muy delimitados y se ha mantenido en la lucha electoral
a veces en alianza con el PRD y a veces en competencia. En cambio, el Verde
Ecologista (luego Verde Ecologista de Mxico) ha sustentado sus campaas en
los medios electrnicos dirigidas a un electorado urbano y, a diferencia de sus
homlogos europeos, se ha identificado con la derecha, siendo aliado a veces
del PAN y a veces del PRI (ver el mapa de partidos).

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Elecciones y conflictos
Despus de las elecciones presidenciales de 1988 la competencia electoral y
el conflicto se desplaz a las elecciones locales: los municipios, los congresos
locales y las elecciones de gobernadores fueron el campo de batalla.

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El PRD tena gran presencia en el Distrito Federal, donde no haba an elecciones locales de gobierno, y en Guerrero, Michoacn y Tabasco, pero enfrent
condiciones adversas para su desarrollo y logr el reconocimiento de muy escasos triunfos, lo que dio lugar a innumerables protestas y conflictos violentos
(Gmez Tagle, 1994: 77-83; Crespo, 1995).
El PAN, en cambio, sigui otra trayectoria: evit la confrontacin con el gobierno salinista y se concentr en el crecimiento local, sobre todo en aquellas
regiones donde haba una tradicin de un empresariado politizado y una Iglesia
catlica polticamente activa, desplazando al PDM en regiones como el Bajo.
Su primer y ms notable triunfo fue la eleccin de gobernador de Baja California en 1989. Sin embargo, en otras elecciones locales, la intervencin de los
gobernadores y la falta de equidad en las contiendas dieron lugar a protestas
poselectorales (Guanajuato y Yucatn). Algo similar ocurri en San Luis Potos
con la eleccin para gobernador, en la que Salvador Nava encabez un amplio
movimiento social que logr el apoyo tanto del PAN como del PRD (Gmez
Tagle, 1994: 83-90).
En cambio, las elecciones federales transcurrieron en relativa calma en 1991,
porque el PRI recuper la mayora absoluta en el Congreso, posiblemente gracias a la fuerza de su organizacin partidaria, a una nueva poltica social que le
permiti rearticular sus redes clientelares, y tambin apoyndose en el control
que seguan teniendo el presidente y su partido sobre los rganos electorales.
Para las elecciones de 1991 se decidi hacer un nuevo padrn electoral con
muy poca anticipacin, lo que dio por resultado un procedimiento muy opaco
que despert desconfianza por la gran cantidad de electores que quedaron excluidos, sobre todo en las entidades donde el PRD tena ms influencia, como el
Distrito Federal, Tabasco, Guerrero y Michoacn (Gmez Tagle, 2009: 190-193).

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En la eleccin de legisladores federales el PAN mantuvo su porcentaje histrico


(entre 17% y 18%, el ms estable desde 1970), el PRD, ya sin aliados, descendi a casi 9% (lo cual puede verse como un resultado positivo si se toma en
cuenta que fue la primera eleccin federal en la que particip), mientras que el
PRI recuper la mayora de la Cmara de Diputados y conserv la del Senado.6
De los partidos nuevos, ni el PT ni el PVM7 alcanzaron el nivel de votacin
requerido para participar en el reparto plurinominal, tampoco lo alcanzaron los
partidos que venan de antes, PRT y PDM. Pero como la ley les permita volver
a presentarse en la siguiente eleccin como aspirantes al registro, entraron en la
contienda de 1994 (ver la nota metodolgica al final del texto).
Grfica 3

Porcentaje

Elecciones legislativas 1988 - 2009

Aos
Fuente: Elaboracin de la autora.

84

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La clusula de gobernabilidad otorgaba al partido ms grande una cuota adicional de diputados para que tuviera mayora absoluta.

Partido Verde de Mxico, que luego cambi a PVEM.

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Grfica 4
85

Porcentaje

Elecciones presidenciales 1988 - 2006

Aos
Fuente: Elaboracin de la autora.

Los tres candidatos ms importantes para las elecciones presidenciales de 1994


fueron Ernesto Zedillo Ponce de Len, del PRI, Diego Fernndez de Cevallos,
del PAN, y Cuauhtmoc Crdenas, quien se volvi a postular como candidato a
la Presidencia por el PRD. Pero en esta ocasin el candidato de oposicin ms
fuerte era el panista Fernndez de Cevallos, quien ocup el segundo lugar.8
Por otra parte, Ernesto Zedillo gan la eleccin con una votacin similar a la
de Salinas de Gortari (50%); sin embargo, no hubo conflicto poselectoral debido a que el PAN, segundo en votacin, acept como legtimo ese triunfo
del PRI. Por su parte, el PAN obtuvo 27% y el PRD 17%. Para estos dos partidos
fue un resultado positivo, porque signific un aumento de 10 puntos respecto
de su votacin histrica, y para el PRD porque en estricto sentido fue su primera
8

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Diego Fernndez de Cevallos haba captado muchas simpatas en la opinin pblica, sin
embargo, dej de aparecer en los medios en los ltimos meses de la campaa, lo cual hace
pensar que haba negociado con Salinas dejarle una ventaja al candidato del PRI.

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eleccin presidencial como partido fundado cinco aos antes; pero en el escenario de la votacin nacional para presidente ambos quedaron an muy lejos
del triunfo.
En las elecciones legislativas de 1994 slo obtuvieron curules cuatro partidos:
PRI, PAN, PRD y PT; y quedaron fuera del reparto de diputados plurinominales
el PPS, PARM, PFCRN, PDM y PVEM. Sin embargo, el ndice de competitividad
fue muy similar al de la eleccin de 1988, lo cual indica la existencia en los hechos de un nuevo sistema de partidos, sin que se hubiera logrado un consenso
sobre las reglas electorales y el diseo de las instituciones.
En sntesis, en este periodo se puede afirmar que se configur un sistema de tres
partidos polticos, en el que el PRI y el PAN conservaron parcialmente sus identidades y ambos se ubicaron ms bien a la derecha, mientras que se insert el
PRD, que fue el nuevo partido que vena de los partidos de la izquierda histrica
y de la izquierda del PRI. Las facilidades que otorg la ley electoral permitieron
que surgieran otros dos partidos, pero los votos tendieron a concentrarse en los
tres principales.

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En la eleccin legislativa de 1991 contendieron 10 partidos y en la presidencial


de 1994 lo hicieron ocho partidos con candidato propio. Esta fue la eleccin
con mayor nmero de candidatos desde 1934, pero la experiencia demostr
que, independientemente del nmero de partidos y candidatos que aparezcan
en las boletas, los electores concentran sus preferencias en los candidatos ms
importantes, sobre todo tratndose de una eleccin presidencial. Por eso, a
pesar del gran nmero de partidos nuevos que han participado en elecciones
federales, la mayora han desaparecido en la primera o la segunda eleccin.
La discusin sobre cuntos partidos se deben admitir en un sistema electoral y
cules son las condiciones que se les deben ofrecer a los nuevos, en trminos
de financiamiento, acceso a medios, umbral mnimo de votos para el reparto de
plurinominales y exigencia de rendicin de cuentas despus de la eleccin, son
temas que han quedado pendientes de resolver, porque si bien es necesario que
el sistema permita la expresin de todas las corrientes ideolgicas, tambin es
cierto que en Mxico se convirti en un negocio rentable crear un partido nuevo
(ver mapa de partidos).

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En este periodo las elecciones federales tuvieron un nivel de conflicto relativamente bajo, si se las compara con 1988; sin embargo, el conflicto se traslad a
las elecciones locales y el tema de la legitimidad no qued resuelto a pesar de las
numerosas reformas electorales, en gran medida porque las izquierdas y en especial el PRD quedaron excluidos del acuerdo poltico. La liberalizacin selectiva
que se llev a cabo en el sexenio qued a la mitad; slo fue vlida para la derecha y eso cuando los poderes locales no se mostraran adversos. Faltaba ofrecer
la posibilidad real de alternancia en todos los niveles de gobierno; la transicin
que se empez a dar en 1988 en los votos no se traslad a las instituciones que
deberan acompaar el proceso y garantizar un resultado electoral transparente y
equitativo, porque tratndose del reparto del poder poltico no se puede dejar
afuera a los actores importantes.9

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87

Los asuntos pendientes tenan que ver, entre otras cosas, con la autonoma del IFE, la representacin plural en el Senado, la eliminacin de la sobrerrepresentacin en la Cmara de
Diputados, la creacin de un tribunal electoral de pleno derecho en materia electoral para
elecciones federales y locales, el acceso a medios de comunicacin y adems un compromiso del Poder Ejecutivo federal de no intervenir en los procesos electorales.

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Mapa de partidos

Fuente: IFE, TEPJF, Atlas Electoral del IFE 1994 - 2006, elaboracin propia de la autora.

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La democratizacin electoral 1996 a 2009: un proceso incierto


Las dificultades econmicas y polticas que enfrent Ernesto Zedillo Ponce de Len
al arribar a la Presidencia de la Repblica estimularon la bsqueda de nuevos
acuerdos para otra reforma electoral de fondo. Para la elaboracin de este proyecto fueron convocados todos los partidos y muchos actores independientes
de la sociedad civil a iniciativa de algunos de los miembros del Consejo General del IFE. Finalmente, los lineamientos generales se aprobaron por consenso
en la Cmara de Diputados. Las consecuencias de la reforma se reflejaron en la

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estructura del IFE, porque a pesar de que cambi poco, el Consejo General gan
nueva fuerza y autonoma mientras que el Presidente de la Repblica dej de
tener injerencia directa en los rganos electorales, aun cuando sera inocente pensar que no tiene influencia poltica (Merino, 2001: 39-53; Gmez Tagle, 2004).
Fue la primera vez que todas las fuerzas polticas, incluyendo al PRD, suscribieron un pacto poltico que dio sustento a esa reforma poltica, para que los
poderes federales y locales de cualquier partido se abstuvieran de intervenir
en las campaas electorales, aportaran recursos o intervinieran en los procesos
electorales de cualquier forma. Este acuerdo incluy a los medios de comunicacin, a las instituciones religiosas, a los sindicatos, a los empresarios. El cambio
institucional ms importante radic en la parte jurisdiccional, con la creacin
de un nuevo Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF) que
asumi la responsabilidad total en materia electoral federal y local.
A pesar del impacto diferencial que ha tenido en las leyes electorales locales,
la disposicin constitucional de 1996 para llevar a los estados los principios
aprobados para las elecciones federales fue de gran importancia, porque haban
sido las elecciones ms conflictivas en el sexenio 1988-1994. Desde 1996 las
disputas por elecciones han quedado bajo la jurisdiccin en ltima instancia de
la Sala Superior del TEPJF.
Y desde el punto de vista de la ampliacin de derechos de los ciudadanos, el
aspecto ms significativo en 1996 fue la reforma en el Distrito Federal, donde
por primera vez los ciudadanos pudieron elegir a su jefe de gobierno, y de 2000
en adelante a los jefes de gobierno de las delegaciones.

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Hay dos indicadores del impacto de esta reforma: a) los conflictos electorales
disminuyeron notablemente y todos los partidos han obtenido triunfo en los
gobiernos de algunos estados, pero tambin han sido derrotados, con lo que la
alternancia se ha confirmado posible; b) la alternancia se empez a dar en todos
los niveles de gobierno y en el Poder Legislativo. Ahora ni el presidente saliente
ni los gobernadores pueden ya nombrar a su sucesor. Y cuando insisten en nombrar al candidato de su partido sin atender a la opinin pblica, corren el riesgo
de que su partido y su candidato pierdan la eleccin.10
Sin embargo, esta nueva reforma daba an espacio para que los candidatos y los
partidos evadieran esas restricciones, a pesar de que haban sido la parte fundamental del pacto poltico que permiti la alternancia en el 2000,11 por lo que el
tema de la equidad en la competencia entre partidos, que tiene que ver con
el uso de recursos pblicos y privados en las campaas, el control sobre las
finanzas de los partidos y el uso de los medios han sido centrales en las controversias electorales, as como en las propuestas para nuevas reformas a la ley.
El primero en no acatar ese pacto fue el presidente Fox, quien nunca dej de
estar en campaa electoral a favor de su partido, y le siguieron la mayor parte
de los gobernadores de todos los partidos. Adems, el PAN y el PRI, a los cuales
los resultados de las elecciones legislativas de 2003 dieron la mayora en el Congreso, seleccionaron a los integrantes del Consejo General del IFE con un perfil
menos exigente que en 1996, de manera que varios consejeros tenan nexos evidentes con los partidos.12 El PRD fue excluido de la decisin, mal principio para
un Consejo que tendra en sus manos la eleccin presidencial de 2006 en una
coyuntura poltica en donde Andrs Manuel Lpez Obrador, jefe de gobierno
del Distrito Federal por el PRD, se perfilaba como el candidato ms popular.

90

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10

El resultado de las elecciones de 12 gobernadores en 2010 confirma esta tendencia.

11

El Consejo General del IFE y el TEPJF libraron sendas batallas para sancionar el abuso en el
uso de recursos pblicos y privados en las campaas tanto de Fox (PAN) como de Labastida
(PRI) en el 2000.

12

El Consejero Presidente, Luis Carlos Ugalde, estaba fuertemente identificado con la dirigente
del sindicato magisterial y coordinadora parlamentaria del PRI en la Cmara de Diputados,
Elba Esther Gordillo (Huchim, 2009:172).

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Las elecciones presidenciales de 2006 mostraron las debilidades de la legislacin


y de las instituciones electorales en una contienda con un alto grado de competitividad. El conflicto poselectoral oblig a todas las fuerzas polticas a volverse a
sentar en una misma mesa para dialogar sobre la reforma que haca falta.

91

En esa eleccin, a diferencia de lo ocurrido en 1988, los votos de los ciudadanos s se contaron, los resultados de la eleccin de las casillas estuvieron
a disposicin de un pblico especializado,13 y fue posible evaluar las irregularidades cuando menos desde una perspectiva estadstica, a pesar de que no se
dio satisfaccin a la demanda de contar voto por voto y casilla por casilla.
Como lo demostr el dictamen final del TEPJF, el mayor problema fue causado
por la intervencin de los actores no autorizados en contra del candidato de
la izquierda: el presidente Fox, los empresarios, los sindicatos, los funcionarios
pblicos.
En el 2007, legisladores de todos los partidos acordaron una gran reforma del
Estado, necesaria para adecuar el marco legal de las instituciones del poder
pblico a la nueva sociedad mexicana. Pero tambin surgieron dificultades en
el camino para llegar a acuerdos legislativos, por lo que la gran reforma qued
slo en una reforma electoral con aspectos importantes relativos al control sobre
el financiamiento de las campaas, el uso de recursos pblicos y el acceso a los
medios de comunicacin; tambin se efectuaron cambios tanto en el Consejo
General del IFE como de los magistrados de la Sala Superior del TEPJF.
En las elecciones federales de 2009 se advirtieron las dificultades para el monitoreo de las campaas en los medios y las auditoras a los partidos; sin embargo,
la mayor dificultad sigue estando en la injerencia de los poderes pblicos en las
campaas, tanto en la eleccin federal de 2009 como en las elecciones locales
de 2010, empezando por el Presidente de la Repblica.

13

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Desde el da de la eleccin la informacin de la votacin en las casillas fue accesible por


Internet, pero en formatos de texto difciles de convertir a base de datos. Sin embargo, un
grupo amplio de especialistas en cmputo de las universidades pudieron bajar las bases de
datos originales y realizar anlisis minuciosos de los resultados.

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Los partidos en el periodo de alternancia


En las primeras elecciones federales despus de la reforma electoral de 1996 se
presentaron el PAN, PRI, PRD, PT, PVEM (que eran los partidos con representacin en el Congreso) y tres de los partidos que perdieron el registro en 1994:
PFCRN (ahora como Partido Cardenista), PPS y PDM, pero que quedaron nuevamente fuera de la representacin plurinominal en la Cmara de Diputados.
En las elecciones de 2000 se presentaron otra vez nuevos partidos y se concertaron nuevas alianzas con la expectativa de ganar la eleccin presidencial. El PAN
dio la candidatura a Vicente Fox Quezada en la alianza con el PVEM: Alianza
por el Cambio. Fox cont adems con un comit para recaudar fondos en la iniciativa privada (Amigos de Fox) que consigui enormes recursos para la campaa. La habilidad de este candidato en el manejo de medios y los recursos
disponibles le permitieron construir una popularidad ms all de su partido, por
su capacidad de proyectar una imagen de renovacin de la poltica, que haca
honor al nombre de su alianza, con las caractersticas de un lder de popularidad
del nuevo siglo (Cheresky, 2008: 35-38).
El PRD postul por tercera vez a Cuauhtmoc Crdenas, en la Alianza por Mxico, donde participaron adems del PT tres nuevos partidos: Convergencia por
la Democracia (Reveles, 2006: 120-121), el Partido de la Sociedad Nacionalista
(PSN), que se autodefini como de izquierda, y el Partido Alianza Social (PAS),
que estaba formado por un grupo del extinto PDM.14
Dos dirigentes del PRD inconformes con los procedimientos para la designacin
de Crdenas como candidato a la Presidencia abandonaron el partido: Gilberto
Rincn Gallardo, quien fund Democracia Social Partido Poltico (DSPP), y Porfirio Muoz Ledo, fundador y dirigente del PRD, quien promovi su candidatura
a travs del PARM.

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14

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Tanto el PSN como el PAS obtuvieron una representacin en la Cmara de Diputados a


travs de la APM, pero en la siguiente eleccin perdieron el registro.

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Nuevos desprendimientos del PRI dieron origen a otros dos nuevos partidos:
Convergencia por la Democracia, fundado por Dante Delgado, exdirigente del
PRI veracruzano; asimismo, Manuel Camacho Sols, quien fuera regente de la
Ciudad de Mxico en el periodo de Salinas de Gortari, que tambin vena del
PRI y haba sido aspirante a la candidatura presidencial de ese partido en 1994,
concret un proyecto de tiempo atrs con la creacin del Partido del Centro
Democrtico (PCD).

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El PRI vivi un proceso difcil de seleccin de su candidato a la Presidencia, que


puso en duda la facultad del presidente saliente, Ernesto Zedillo, para designar
a su sucesor, o cuando menos para ejercer una influencia importante en esa decisin, pero al final se impuso la disciplina y Francisco Labastida Ochoa qued
como su candidato.
Mas an que en elecciones anteriores, los votos se concentraron en los candidatos de Alianza por el Cambio, PRI y Alianza por Mxico, mientras que los candidatos de PCD, PARM y DSPPN no alcanzaron el umbral mnimo de votacin
para conservar el registro de sus respectivos partidos (ver mapa de partidos).
En la eleccin intermedia de 2003 el nmero de partidos alcanz la cifra rcord
de 11, debido a la flexibilidad de la legislacin, que permita a los partidos presentarse una y otra vez a pesar de perder el registro, a la facilidad con la que se
daba acceso a los nuevos partidos y a la generosidad con la que se les otorgaba
financiamiento pblico. Para esa eleccin estaban los tres partidos grandes:
PAN, PRI y PRD, y dos partidos menos importantes, pero consolidados desde
1991: PT y PVEM; los tres nuevos partidos que resultaron favorecidos de la
Alianza por Mxico: Convergencia, PAS y PSN; y adems se registraron tres
partidos nuevos: Mxico Posible (MP), Partido Liberal Mexicano (PLM) y Fuerza
Ciudadana (FC).
El MP, que podra identificarse como de izquierda moderna, aglutin en sus
filas a escritores, acadmicos, defensores de derechos humanos y homosexuales. Debido a lo audaz de sus propuestas, como la defensa del aborto, la Iglesia
catlica abiertamente llam a no votar por l. En la eleccin de 2003 perdi el

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registro, pero en 2005 sus dirigentes volvieron a intentar participar con otras
alianzas y otras siglas.
Por su parte, el PLM tena el mismo nombre que el partido fundado por Ricardo
Flores Magn en 1906, del cual pretenda ser heredero, as como de los principios liberales y juaristas por los que se haba luchado en la Guerra de Reforma. Y
el partido FC, fundado por Jorge Alcocer, ex dirigente del PMS, quien abandon el
PRD en los aos noventa por conflictos con Cuauhtmoc Crdenas, y sin tener
una clara definicin de izquierda o derecha, se ha limitado a convocar a la participacin ciudadana. Tampoco alcanz la votacin necesaria para el registro;
sin embargo, obtuvo algunos triunfos en elecciones locales en Sonora y despus
se ha mantenido como asociacin civil.
Para la eleccin presidencial de 2006 el PAN particip solo, el PRI reedit su
exitosa alianza con el PVEM, pero corri una suerte muy distinta. La Coalicin
por el Bien de Todos (CBT), se integr con el PRD, el PT, Convergencia y un movimiento social que gir en torno al prestigio de Andrs Manuel Lpez Obrador.
Como en el caso de Vicente Fox, se podra hablar de un liderazgo de popularidad, construido ms en los medios que sustentado en estructuras partidarias,
alrededor de la personalidad de su dirigente.
La eleccin presidencial tambin convoc a nuevos actores polticos: Nueva
Alianza (NA) y el Partido Alternativa Socialdemcrata y Campesina (PASC). NA
particip por primera vez en la eleccin de 2006, pero tena como antecedente la Asociacin Ciudadana del Magisterio, con reconocimiento del IFE desde
2002. NA ha sido un partido muy exitoso, gracias a sus vnculos con el sindicato
ms poderoso de pas y con su dirigente nacional Elba Esther Gordillo. Actualmente tiene nueve diputados federales y diputados locales en Baja California,
Campeche, Chiapas, Chihuahua, Durango, Hidalgo, Nayarit, Morelos, Distrito
Federal y Oaxaca. Y el PASC fue fruto de la convergencia de los integrantes de
varios partidos desaparecidos: Mxico Posible, FC, DSPP y el FCRN.15
94

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15

El PASC estaba formado por una corriente socialdemcrata y otra corriente campesina. Gracias a la popularidad de Patricia Mercado, su candidata a la Presidencia, este partido conserv el registro, pues la cantidad de votos para diputados fue muy inferior.

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A diferencia de la eleccin presidencial del 2000, donde el eje de la polarizacin se dio alrededor de la derrota del PRI (despus de 72 aos de continuidad
priista en la Presidencia), en el 2006 el eje de la confrontacin entre los dos principales candidatos se dio en trminos de proyecto de pas, izquierda-derecha.
El perfil ideolgico de Felipe Caldern Hinojosa era bastante claro: poltico formado en el PAN, de familia de abolengo, gan la candidatura incluso a pesar
de no ser el preferido de Vicente Fox, con lo que se sent un nuevo principio:
el presidente saliente no pudo decidir quin sera el candidato de su partido.
Sin embargo, Vicente Fox particip con toda lealtad a favor del candidato de su
partido (y en contra de los principios de la legislacin electoral). Podra decirse
que con Caldern se recobr un perfil ideolgico del PAN, sin los desplantes
publicitarios acostumbrados por Fox, que garantizaba la continuidad de las polticas econmicas neoliberales y la fidelidad a los principios histricos de una
derecha cristiana.

95

Por su parte, Andrs Manuel Lpez Obrador haba construido su popularidad


como jefe de gobierno del Distrito Federal, haba ganado al presidente Fox la
batalla por su pretendido desafuero y desarroll polticas pblicas audaces
como la construccin de los segundos pisos en las vas rpidas de la ciudad, o
el otorgamiento de pensiones para personas de la tercera edad, que fueron muy
criticadas y luego imitadas por otros gobiernos, todo lo cual lo haba colocado
por varios aos en los primeros lugares en popularidad. El PRD acogi su candidatura sin ningn obstculo porque todas las corrientes la vieron como una
oportunidad de xito para el partido. Con el apoyo del PRD, Lpez Obrador
convoc a una alianza muy amplia de fuerzas populares y de izquierda, en
la Coalicin por el Bien de Todos (CBT), donde adems del PRD participaron el
PT, Convergencia y un movimiento social ms all de los partidos. Lpez Obrador no ofreca un programa nuevo de izquierda, pero s un condensado de los
objetivos que se haban venido configurando como el programa de la izquierda,
que por su sencillez y capacidad de sntesis tena la capacidad de convocar a
una gran movilizacin popular.
La Alianza por Mxico (PRI y PVEM), con su candidato Roberto Madrazo, trat
sin xito de rescatar el discurso de la Revolucin Mexicana para mostrar al PRI
como un nuevo partido.

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Para las elecciones legislativas de 2009, el PAN se present solo y mostr


el desgaste de un partido que ha tenido la Presidencia y un gobierno con un mal
desempeo. Por su parte, la gran coalicin de izquierda que condujo a Lpez
Obrador casi al triunfo se desdibuj al pasar de un movimiento de protesta en
las calles a grupos parlamentarios en el marco de las instituciones, gobiernos locales con responsabilidades especficas y grandes diferencias de puntos de vista
sobre las estrategias viables para la izquierda en estos escenarios (diferencias
que siempre caracterizaron a las corrientes en el PRD).
El PRD tambin se present solo. Los que haban sido sus aliados en la CBT (PT y
Convergencia) se distanciaron del partido y bajo el liderazgo de Lpez Obrador
entraron en una alianza nacional, en competencia directa con el PRD. El PASC
se transform en Partido Socialdemcrata (PSD)16 y particip por s solo igual
que NA; de estos, nicamente el ltimo obtuvo diputaciones. El PRI mantuvo sus
bastiones electorales locales, soportado por sus gobernadores, renov su alianza
parcial con el PVEM y result el gran ganador de la eleccin intermedia.
Elecciones federales de la alternancia
La reforma poltica que dio por resultado el cambio en las reglas del juego
electoral permiti un nuevo equilibrio entre las tres principales fuerzas polticas:
PAN, PRI y PRD, tendencia que se observ en los resultados de las elecciones
legislativas de 1997, as como en varias elecciones locales. Todos los dems
partidos que han ingresado a la arena electoral en este periodo (1988-2009)
han causado poco impacto por s solos; sin embargo, en la medida en que se ha
incrementado la competencia, los partidos menores (PT, Convergencia y PVEM)
han jugado el papel de aliados estratgicos de las tres principales fuerzas polticas, tanto en elecciones presidenciales como legislativas.

16

96

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En 2007 el ala campesina dej el partido, por lo que cambi su nombre por Alternativa
Socialdemcrata, Partido Poltico Nacional, y en 2008 Patricia Mercado fue expulsada de
la direccin y renunci al partido. En 2009 se present como Partido Socialdemcrata, pero
obtuvo slo el 1.03% de la votacin.

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Los partidos contendientes en 1997 fueron los mismos que en 1994: el PRD,
que obtuvo el 26% de los votos en la eleccin de diputados, el PAN, el 27%,
y el PRI, que conserv la mayora relativa con el 39%, pero por primera vez en
su historia no obtuvo una mayora absoluta, lo cual en la Cmara de Diputados
permiti cambiar la relacin con el Ejecutivo Federal. El PVEM y el PT obtuvieron una votacin suficiente para participar en el reparto de diputados plurinominales, mientras que el PPS, el PARM, el PDM y el PFCRN perdieron el registro,
lo cual no les impidi volver a presentarse en la siguiente eleccin (grfica 3;
ver la nota metodolgica al final del texto).

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El da 2 de julio de 2000 se confirm en las urnas la tendencia que anticipaban las


encuestas: Fox gan con una amplia ventaja sobre el candidato del PRI, Francisco
Labastida, y Cuauhtmoc Crdenas qued nuevamente en tercer lugar. La mayor
sorpresa de esa eleccin fue la civilidad que mostraron el presidente Zedillo y
su partido, al reconocer el triunfo del candidato del PAN sin vacilaciones.
En 2000, los resultados de la eleccin presidencial fueron contundentes, la diferencia entre el candidato de la Alianza para el Cambio y el candidato del PRI
fue tan significativa que no dej lugar a dudas. La candidatura de Crdenas, con
la Alianza por Mxico, a pesar de sumar cinco partidos, qued en tercer lugar,
incluso con menos porcentaje de votos que los diputados de la coalicin (grfica
4). Las preferencias electorales se polarizaron tanto que no dejaron espacio para
los partidos menores: el viejo PARM y los dos nuevos partidos (PCD y DSPP)
perdieron el registro debido a su baja votacin.
Por primera vez se habl del voto til, y muchos mexicanos apoyaron la Alianza por el Cambio para sacar al PRI de los Pinos; votar por otros candidatos se
percibi como un desperdicio del voto, dado que tenan pocas oportunidades de
triunfo. En las elecciones legislativas las diferencias entre partidos se acortaron,
las estructuras partidistas del PRI y del PRD rindieron frutos al proporcionar un
mayor porcentaje de votos para sus legisladores que a sus respectivos candidatos
a la Presidencia.
En las elecciones intermedias de 2003, a pesar de la oferta tan amplia de partidos, los electores concentraron sus votos en los partidos ms fuertes: el PAN,

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el PRI en algunos distritos en alianza con el PVEM, y el PRD. Adems de estos


tres partidos, slo alcanzaron el umbral mnimo de votos el PT y Convergencia.
Pero el gran ganador en 2003 fue el PRI, que en una alianza muy selectiva con el
PVEM, slo en distritos estratgicos, recuper una mayora relativa en la Cmara
de Diputados con el 38% de los votos (grfica 3). Los nuevos partidos quedaron
fuera del reparto de curules plurinominales: el PSN, PAS, MP, PLM y FC.
En las presidenciales de 2006 se presentaron cinco candidatos: PAN, CBT (PRD,
PT, Convergencia), APM (PRI-PVEM), PASC y NA. Pero la competencia se estableci entre el candidato del partido que tena la presidencia, Felipe Caldern
Hinojosa, del PAN, y Andrs Manuel Lpez Obrador, de la CBT, quien represent la oposicin ms fuerte. La diferencia en los votos obtenidos por Caldern
Hinojosa y Lpez Obrador fue apenas de medio punto porcentual a favor del
primero, por lo que para el PAN result muy difcil sustentar la legitimidad de su
candidato ante la opinin pblica, dado que haba antecedentes de una campaa negra en contra de Lpez Obrador y de una intervencin ilegal, o cuando
menos ilegtima, del presidente Fox y de funcionarios pblicos en apoyo de Caldern Hinojosa.Una ventaja tan estrecha, aunada a una serie de irregularidades
a lo largo de la campaa que el IFE haba dejado pasar sin intentar siquiera una
sancin, relacionadas con el uso de recursos no autorizados de los empresarios,
la intervencin de la Iglesia, del presidente Fox y de otros funcionarios pblicos
federales en la campaa, que violaban los principios polticos aceptados, implicaron la ruptura del pacto que haba dado estabilidad a la reforma poltica
de 1996.
El candidato de la APM (PRI-PVEM) fue el gran perdedor de la contienda, quedando en tercer lugar, mientras que los candidatos de los dos nuevos partidos
quedaron fuera.

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En la eleccin de legisladores los resultados fueron distintos, lo que mostr un


patrn novedoso de decisin de los votantes: el voto cruzado. Los electores votaron por el candidato de un partido para presidente y por los candidatos de un
partido diferente para diputados. Esta estrategia favoreci a Lpez Obrador (CBT)
y a Caldern Hinojosa (PAN), mientras que los candidatos a diputados de APM y
NA obtuvieron ms votos que sus respectivos candidatos a la Presidencia.

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El PAN obtuvo una mayora relativa de 35% de los votos, mientras los candidatos de la CBT obtuvieron 30% de la votacin, los de la Alianza por Mxico (PRI
y PVEM) 29%, de NA el 6% y del PASC el 2%.17

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Sin embargo, el PRI segua siendo el segundo partido tanto en los estados donde
el PAN tuvo la mayora, como en los que el triunfo fue para la CBT. Por esto, en
las elecciones intermedias de 2009 el PRI pudo recuperar la mayora en la Cmara de Diputados, pues obtuvo 40% de los votos para diputados de mayora, y
la alianza con el PVEM (Primero Mxico) alcanz 46% de los votos.
La alianza PRI y PVEM no fue nacional, sino slo en distritos muy competidos
donde el PVEM aport un pequeo porcentaje adicional que le permiti ganar
a ambos. El resultado fue positivo para los dos partidos de la alianza, otorgndoles una amplia mayora con el 47%, mientras el PAN perdi 10 puntos porcentuales respecto de 2006. En cambio, los partidos del campo de la izquierda,
donde podran ubicarse el PRD, el PT y Convergencia, compitieron entre s
mismos, con un resultado muy negativo para todos. El partido Nueva Alianza
(dependiente de Elba Esther Gordillo, dirigente del sindicato magisterial) obtuvo
un porcentaje ms alto que en 2006, mientras la nueva versin del Partido Socialdemcrata (PSD) perdi el registro que el mismo grupo haba obtenido en
2006 antes de que los conflictos internos llevaran a expulsar a dirigentes importantes como Patricia Mercado (grfica 3).
Las elecciones locales
Las elecciones locales fueron el escenario de la lucha por la democratizacin
en los aos noventa, en los municipios y en los gobiernos de los estados; ya antes del 2000 el PAN haba conquistado Baja California, Chihuahua, Guanajuato,
Jalisco, Nuevo Len y Quertaro; despus han seguido Yucatn, San Luis Potos,

17

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En 2006 hicieron campaa dos candidatos no registrados con notoria visibilidad meditica:
Vctor Gonzlez Torres (dueo de una cadena de farmacias importante, mejor conocido
como Dr. Simi, por la publicidad en medios) y Jorge Castaeda, quien pretenda ser un
candidato ciudadano.

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Morelos y Nayarit.18 Este partido tambin se ha nutrido de los sectores inconformes del PRI, pero ha encontrado en los sectores empresariales liderazgos
emergentes que han optado por ingresar a la poltica electoral desde la plataforma poltica panista. Los triunfos en elecciones locales en los gobiernos y en
los municipios de las capitales de los estados le fueron proporcionando una
presencia nacional amplia y una distribucin de sus estructuras partidarias lo
suficientemente homognea como para perfilarse como el partido con mayores
posibilidades de aspirar a la Presidencia en el 2000.
Gobierno de los estados

Fuente: Elaboracin de la autora con datos de los gobiernos estatales y del TEPJF.

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18

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En Nayarit, de 1999 a 2005 gobern Rigoberto Ochoa Zaragoza, candidato de la Alianza


para el Cambio integrada por PAN, PRD, PT y PRS (partido local).

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Gobierno de los estados


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Fuente: Elaboracin de la autora con datos de los gobiernos estatales y del TEPJF.

Por su parte, en 1997 el PRD obtuvo un triunfo contundente en la primera eleccin local para jefe de gobierno y diputados locales del Distrito Federal, el cual
se ha convertido en su bastin ms importante con tres gobiernos consecutivos.
En los 13 aos transcurridos desde que la reforma de 1996 entr en vigor, tambin ha gobernado en Zacatecas, Tlaxcala, Chiapas, Baja California Sur, Michoacn y Guerrero. Pero su crecimiento se ha concentrado en unas pocas entidades, como Tabasco, Michoacn, Baja California, Zacatecas, Chiapas, Guerrero
y Oaxaca. En varios estados los candidatos que han logrado el triunfo electoral
con el respaldo del PRD haban salido del PRI porque no obtuvieron la candidatura de ese partido; esto permite suponer que tanto los liderazgos como las bases
priistas han seguido nutriendo al PRD.

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Partidos que han gobernado en las entidades


de la Repblica de 1989 a 2010

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Como resultado de la reforma electoral de 2007 se unificaron las fechas de 14


elecciones locales el 4 de julio de 2010: 12 de gobernadores y dos elecciones de
legisladores y de ayuntamientos. El eje poltico de las elecciones de gobernadores que unific a la derecha con la izquierda nuevamente, fue la derrota del PRI
en aquellas entidades donde no se haba producido la alternancia, lo cual dio
un incentivo para que se construyeran alianzas aparentemente irracionales entre
el PRD y otros sectores de la izquierda y el PAN. La controversia respecto de
estas alianzas fue intensa porque, por un lado, representaban una contradiccin
fundamental en los principios de estos dos partidos, enfrentados en el 2006 y
con fuertes diferencias ideolgicas; y por el otro, implicaba atender los reclamos
sociales de cambio de las fuerzas locales que han sido subyugadas por gobiernos locales autoritarios.

103

En las 12 elecciones de gobernadores de 2010 se apreciaron rasgos democrticos importantes: en todos los casos los votos fueron contados con la supervisin
muy cercana de todos los partidos, y en las entidades donde la competencia
fue muy cerrada se acept contar voto por voto y casilla por casilla (prctica
que hasta hace poco se pensaba imposible, y a la que se haba opuesto enrgicamente el PAN, que ahora la solicit). Con un clima de fuerte competencia
en casi todas las entidades, los tres partidos ms fuertes ganaron y perdieron
elecciones de gobernador, con lo que se comprueba un nivel alto de competitividad y el carcter relativamente democrtico de las elecciones.
La participacin electoral de los ciudadanos fue muy alta, especialmente en las
entidades donde se logr la alternancia en el gobierno, a pesar del clima de
violencia que prevalece en el pas, por lo que se tema un alto nivel de abstencionismo. Adems, las encuestas de salida revelan que los ciudadanos usaron
su voto para el cambio y que votaron ms por el candidato que por el partido (o
coalicin de partidos), sobre todo en el caso de los candidatos que fueron postulados por alianzas opositoras (Parametra, 18 de julio de 2010, El Universal),
lo cual hace pensar en un proceso similar al que se ha observado en otros pases, donde los partidos tambin han perdido su perfil ideolgico y son aquellos
candidatos con capacidad de convocatoria los que articulan la movilizacin
electoral (Annunziata, 2005). La conclusin de estas elecciones es que en la
mitad de las entidades donde las gubernaturas estuvieron en juego el 4 de julio,

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los ciudadanos lograron cambiar el gobierno a travs de su voto, incluso en las


entidades como Oaxaca, donde prevalecan condiciones adversas.
La contraparte negativa de este panorama radica en el perfil de los partidos,
desdibujado en muchos casos por alianzas, necesarias para ganar las elecciones, pero contradictorias ideolgicamente para el PAN y el PRD, por las deficiencias en la organizacin electoral, por la injerencia de gobernadores y hasta
del Presidente de la Repblica, as como por la utilizacin ilegal de recursos
pblicos y privados para las campaas electorales. De ah surgieron acusaciones mutuas entre los partidos, los gobernadores y el Presidente de la Repblica;
algunos reclamos fueron por el uso de recursos estatales o federales, otros por
el uso de mtodos ilegales para obtener la informacin, como el espionaje telefnico. Y todos estos escndalos, ampliamente difundidos en los medios, han
tenido un doble efecto: por un lado, desprestigian a todas las instituciones polticas, y por el otro, ponen en evidencia la dificultad de realizar elecciones en
escenarios de alta competitividad, en ausencia de un pacto poltico entre los principales actores respecto de las normas que deben ser observadas por unos
y otros.
En resumen, la democratizacin en las entidades de la Repblica ha sido lenta y
azarosa; hay nueve estados donde siempre ha gobernado el PRI, que constituyen
su ms seguro territorio para promocionarse para una nueva eleccin presidencial; hay cuatro entidades que han sido gobernadas por el PAN por ms de un
periodo sexenal y una entidad en la que este partido gan por primera vez, donde el PRI sigue siendo la segunda fuerza poltica, y dos entidades donde el PAN
gan en 2010 en coalicin con el PRD.

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El PRD ha gobernado en cinco entidades por ms de un periodo, y una donde


gobernar por primera vez en coalicin con el PAN. En Zacatecas gobern el
PRD y regres el PRI, y slo en Tlaxcala gobern el PRD, despus el PAN y
ahora nuevamente el PRI (ver mapa y cuadro de gobiernos locales). Por ltimo,
en Durango, donde siempre haba gobernado el PRI, en 2010, en una eleccin
muy cerrada, el resultado ser definido probablemente en el TEPJF. De las entidades donde ha gobernado el PRD, en todas, salvo el Distrito Federal, el segundo
partido tambin es el PRI.

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En conclusin, se puede afirmar que esa gran organizacin partidaria que constituy el partido hegemnico de la Revolucin Mexicana, despus de 72 aos
todava sigue siendo poderosa en el sistema de partidos mexicano, a pesar del
largo proceso de desprendimientos y de la conformacin de nuevos partidos. En
2010, como entonces, los dos ejes ideolgicos centrales son la democratizacin
poltico-electoral (con opcin de alternancia) que coloca en coyunturas especficas al PAN y al PRD como aliados en el mismo campo; y la concepcin econmico-poltica en la que el PRI se identifica en el neoliberalismo con el PAN,
y donde el PRI ha abandonado su postura frente al Estado laico y la injerencia
de los principios religiosos en la vida pblica, como ha ocurrido en los ltimos
aos con la condena al aborto, la libertad de enseanza religiosa en las escuelas
pblicas o el papel del Estado como responsable de regular la economa y en
general la vida pblica.

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Conclusiones
En Mxico los partidos han sido los actores del cambio poltico porque han
construido el vnculo entre los ciudadanos y el Estado, al ser capaces de movilizar al electorado en momentos cruciales, al principio en condiciones adversas
como ocurri antes de que se lograran reformas mnimas para garantizar la efectividad del sufragio, y tambin han sido capaces de ser actores independientes
que han venido rediseando su cancha de juego electoral a travs de mltiples reformas legislativas.
En este periodo no solamente sorprende el cambio que se ha producido por el
ingreso de nuevos partidos en la arena electoral, sino tambin resulta significativa la persistencia del antiguo partido hegemnico de la Revolucin Mexicana y
de la derecha que representa el PAN, porque ambos mantienen las identidades
ms claras desde hace 80 aos, a pesar de todas las modificaciones que han
sufrido. En el campo de la derecha es notable que el PVEM sea el nico partido nuevo, que oscila entre alianzas con el PAN y luego con el PRI (el PDM
desapareci). En cambio, en el amplio espectro de la izquierda las identidades
son difusas y han surgido numerosos partidos, aun cuando solamente el PRD ha
llegado a tener un peso importante como partido nacional.

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El presidente Fox fue el primer mandatario mexicano realmente elegido democrticamente, lo cual le dio una gran legitimidad y una enorme fuerza en la
opinin pblica.19 Esto le permiti gobernar como caso tpico de un liderazgo
de popularidad, sin necesidad de apoyarse en su partido y en sus legisladores, apelando directamente a la ciudadana a travs de los medios (Cheresky,
2008: 25-37). La oferta democratizadora de Fox era muy amplia, pero las condiciones, los intereses y los errores en la operacin de un gobierno inexperto
llevaron a un rpido desencanto con la tan largamente esperada transicin a la
democracia (Aziz, 2009: 29). Otro gran liderazgo de popularidad lo ha tenido
Andrs Manuel Lpez Obrador, tanto que en el 2006 llev a la CBT (PRD, PT
y Convergencia) a un paso de la Presidencia; en este caso se trata de un lder
de izquierda, sin embargo los resultados de las elecciones legislativas de 2009
mostraron las debilidades de un liderazgo que ha pretendido actuar ms all de
los partidos, donde la estrategia de dividir a sus aliados result en la derrota
de todos. Pareciera que los liderazgos, con todo y su gran importancia coyuntural, no han construido las identidades y las estructuras para vincularse en forma
ms permanente al electorado. Qu tanto podrn en un futuro prescindir de los
partidos? Es una pregunta que todava est en el aire.
La verdadera transicin se ha venido dando en las elecciones locales, a pesar
de todos los tropiezos con poderes antiguos resistentes al cambio, porque es ah
donde los partidos construyen vnculo directo con la poblacin. Los partidos en
Mxico en el siglo XXI no son lo que fueron los partidos en otros continentes el
siglo pasado, pero existen otros clivajes ideolgicos y estructuras de poder que
muestran una gran persistencia. Sobre todo en las elecciones locales se advierte
que los partidos (entendidos como organizaciones flexibles y en procesos dinmicos de identificacin con los votantes) siguen siendo los pilares de la democracia electoral. Esta historia muestra que los partidos han llegado a ser actores
capaces de modificar el contexto poltico donde se desarrollan y tambin de
disear la legislacin electoral que puede garantizar, hasta cierto punto, su sobrevivencia, pero que tambin ha ofrecido las oportunidades de cambio.
19

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No todos los autores estn de acuerdo con esta afirmacin; sin embargo, yo sostengo, como
expliqu un poco antes, que las instituciones electorales deficientes y la ausencia de pactos
polticos que incluyeran a la izquierda, dejaban a los procesos electorales con una legitimidad muy limitada.

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En los aos transcurridos desde 1988 subsisten los alineamientos entre definiciones ideolgicas de izquierda y derecha muy amplias y sus diversas alianzas,
donde el PRI sigue jugando un papel ambiguo. La controversia en torno a la
legitimidad de los procesos electorales no ha disminuido en la medida en que
nuevos actores ingresan a la competencia, como ocurri en 2006 cuando la
controversia se traslad de la democracia poltica a la posibilidad de alternancia entre un proyecto en general identificado con la derecha (PANPRI) y otro
representado por la izquierda (CBT). Sin embargo, ante el resurgimiento de la
fuerza del PRI en gran parte del territorio nacional, en las elecciones locales de
2010, en lugares donde la alternancia nunca se haba producido, resurgieron
alianzas entre el PAN y los partidos de izquierda (incluido el PRD) donde el objetivo fue evitar la reedicin de gobiernos locales con ms de 80 aos de continuidad. Estas alianzas que en 2010 muchos las han calificado como aberrantes, tienen antecedentes antiguos. Se plantearon en 1987 y en 1999 cuando se
trataba de derrotar al PRI en la eleccin presidencial, pero no se consolidaron,
se pusieron en prctica en las elecciones de Yucatn, Nayarit y Chiapas, con
diversos resultados, y en 2010 se reeditaron con objetivos muy similares. Falta
ver qu tipo de gobiernos resultan ah donde fueron exitosas: Oaxaca, Puebla y
Sinaloa.20

107

Tambin se advierte que la ciudadana ha asumido un papel importante para


definir el futuro de los partidos y el rumbo poltico del pas. Ha sido la protesta
ciudadana, ms all de los partidos, la que oblig al rgimen autoritario a conceder el respeto al voto de los ciudadanos, y ha sido ese voto el que ha desechado a los mltiples partidos sin arraigo en la sociedad, decantando a las fuerzas
polticas ms importantes, lo que ha llevado a conformar un nuevo sistema de
partidos. Y en este proceso lento de reformas y ajustes se advierte, contra muchos augurios de la posmodernidad, que sigue vigente el clivaje antiguo entre la
izquierda y la derecha, entendidas en una forma muy amplia en el contexto del
presente siglo.

20

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La eleccin de gobernador en Durango sigue en litigio.

15/10/2010 07:07:01 p.m.

Nota metodolgica
Los datos procesados para este ensayo provienen de investigaciones anteriores
realizadas por la autora, publicadas en 1994 y 2001. De las elecciones de 2000
en adelante se trata de datos electorales del primer cmputo ofrecido al pblico
por el IFE despus de cada eleccin con datos por casillas electorales, tomados de la pgina electrnica de esa institucin y procesados por la autora. No
contemplan en ningn caso los cambios efectuados en los datos en el proceso
de calificacin de las elecciones ni en las instancias distritales del IFE, ni en el
Consejo General de la propia institucin, ni posteriormente en las instancias jurisdiccionales, donde el TEPJF tiene la ltima palabra. Esta decisin se tom para
dar a conocer el resultado electoral ms cercano al comportamiento electoral
de los ciudadanos, independientemente de la eficacia en la gestin jurdica para
la impugnacin de los resultados que hayan presentado los partidos en cada
eleccin.
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Taagapera, Rein y Mathew Soberg Shugart, Seats and Votes, the Effects and Determnants of Electoral Systems, Yale University Press, New Haven, 1989.
Valds Zurita, Leonardo, El sistema de partidos en Mxico: las dimensiones de
la competitividad electoral, en Poltica y Cultura, Mxico, 1995.
Documentos
Avanza la unidad de la izquierda para las prximas elecciones!, en Nueva
Antropologa, Mxico, nm. 27, julio de 1985.
Qu pas con la unidad de la izquierda en 1985?, en Nueva Antropologa,
Mxico, nm. 27, julio de 1985.
Plataforma electoral comn de los partidos de izquierda, en Nueva Antropologa, Mxico, nm. 27, julio de 1985.

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Dinero y partidos:
algunos dilemas ineludibles

Rodrigo Morales Manzanares*

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Problemtica de origen
A 20 aos de la creacin del Instituto Federal Electoral, un recuento obligado
es el que se refiere a la relacin entre dinero y poltica en el sistema electoral
mexicano. No solamente porque en aos recientes ha habido una crtica ms
o menos generalizada por el monto de dinero que se gasta en los procesos electorales, sino porque en los propios partidos polticos parece haber una conviccin
en el sentido de que la democracia debera ser ms barata. Para muestra baste
recordar que los contendientes principales de la eleccin presidencial del ao
2006, cuando presidieron sus respectivos partidos polticos entre 1996 y 1999,
haban devuelto al erario una parte de la prerrogativa econmica que la ley
les asignaba a sus institutos polticos; una paradoja que en los aos recientes
se presenta con insistencia: quienes participan en la confeccin de la norma
pretenden luego distanciarse de sus efectos sociales. Los consensos no han sido
fciles ni consistentes.

113

Por otro lado, es claro que la polmica sobre la relacin dinero/poltica tiene
una edad mayor que las dos dcadas de vida con las que cuenta el IFE, pero es
durante este tiempo que el rgimen de financiamiento a las actividades de los
partidos polticos (y en su momento a las asociaciones polticas) tuvo su desarrollo ms importante. As, las pginas que siguen tienen como propsito relatar
cmo el tema fue adquiriendo centralidad en la agenda pblica, cules han sido
las frmulas ensayadas a lo largo del tiempo y cules podran ser las perspectivas
de evolucin.
El punto de partida parece evidente: la relacin entre el dinero y la poltica es
problemtica, pero tambin es irreductible. El ejercicio de los derechos polticos
y civiles, por lo menos los relacionados con una perspectiva electoral-representativa, requiere de partidos polticos, campaas proselitistas, medios de comunicacin para transmitir dichas campaas e instituciones pblicas reguladoras y
organizadoras de todo el proceso; todo ello consume una cantidad muy importante de recursos en todas las latitudes y el dilema inicial es cmo financiar ese
gasto. Si continuamos en un planteamiento estrictamente lgico encontramos
una primera disyuntiva: el costo de la poltica debe ser asumido con presupues*

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Consultor, Presidente de Concertar y ex Consejero Electoral del Instituto Federal Electoral


(2003-2008).

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to pblico o con recursos privados; en otros trminos, quin y cmo paga el


costo econmico de la poltica? El dilema de ninguna manera es novedoso, de
la experiencia internacional se sabe que ya en 1883, en Inglaterra, se estableci
una detallada normativa (la Corrupt and Illegal Practices Act) sobre la manera
como los candidatos podan realizar sus gastos de campaa y que en 1911 en
los Estados Unidos de Amrica se limitaron los gastos de campaa, aunque fue
en la Federal Corrupt Practice Act, de 1925, en la que se establecieron reglas
ms completas de gastos y de control de los mismos.1 El tema del origen que
debe tener el dinero que hace posible la existencia de los partidos polticos est definido tambin por la concepcin que se tenga de su naturaleza, sus fines y
sus funciones: si como entes de carcter pblico (en cuyo caso el financiamiento debe ser pblico) o de carcter privado (y entonces el financiamiento debe
ser privado). De esta dicotoma deriva una controversia que se suele expresar
con tres posturas: 1) los partidos son instituciones privadas, por lo que deben
ser financiados con dinero de los particulares; 2) los partidos son instituciones
privadas pero cumplen fines pblicos, por lo que el financiamiento debe ser pblico o, en todo caso, mixto; y 3) los partidos son sujetos o entes auxiliares del
Estado y aunque su funcin est determinada por los intereses de los militantes,
el beneficio que proporcionan a la sociedad justifica su financiamiento estatal.2
Comoquiera que se resuelva el dilema, el hecho es que los sistemas de financiamiento son objeto de constante revisin, crtica y ajuste.
A la luz de esa experiencia, no parece existir todava un sistema de financiamiento que resuelva todos los problemas: si por un lado se espera que regulando
el flujo de dinero se consigan contiendas ms equitativas, por el otro lado se tienen problemas para evitar tanto fuentes de financiamiento no autorizadas como
la influencia de la esfera de poder econmico sobre la lgica de la poltica. En
una observacin ms detallada, la problemtica que surge de la relacin entre

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Hctor Daz-Santana, Financiamiento de partidos polticos, en Laura Baca Olamendi, et


al., Lxico de la poltica, FCE-FLACSO, Mxico, 2000, p. 257.

Cfr. Piedad Garca-Escudero M. y Benigno Pends Garca, Consideraciones sobre la naturaleza y financiacin de los partidos polticos, en Actualidad y perspectiva del derecho
pblico a fines del siglo XX, Universidad Complutense, Madrid, 1992, citado en Hctor
Daz-Santana, op. cit.

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la poltica y el dinero nos lleva, como sociedad, a encarar y tratar de resolver los
siguientes asuntos:

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Equidad en la distribucin del financiamiento pblico (el problema de la


frmula de asignacin).
Transparencia en el origen y uso del dinero (el problema de la fiscalizacin).
Un monto de gasto que sea aceptable socialmente (el problema de la reduccin del costo de la poltica).
La independencia de la esfera electoral respecto de la esfera econmica
(el problema de blindar a los partidos y a la poltica de la influencia del
poder del dinero).
Con el nfasis puesto a veces en uno y otras veces en otro, la historia del sistema
de financiamiento de la poltica partidaria es la historia del tratamiento que esos
cuatro problemas han merecido en el marco jurdico-poltico.
El trayecto y la lgica de las reformas
En todo caso, lo que se debe destacar es que la reglamentacin en Mxico sobre
el financiamiento de la poltica electoral y particularmente de los partidos polticos, es un tema relativamente reciente si lo comparamos con la tradicin de
otros pases, sin embargo ya cuenta con un desarrollo que no debemos dejar
de observar. As, con la Ley de Reformas y Adiciones a la Ley Electoral Federal, del 28 de diciembre de 1963, se dispuso por primera vez que los partidos
polticos podran beneficiarse de un conjunto de exenciones fiscales, lo cual,
de hecho, ya se puede considerar una aportacin del erario a la actividad de
los partidos en la medida que dejan de ingresar recursos a la hacienda pblica.
La diferencia que de facto pudieron haber experimentado los partidos en ese
momento se puede intuir cuando se lee el texto del artculo 44 bis incluido en
la ley mencionada:

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Los partidos nacionales legalmente registrados gozarn de la exencin de los siguientes


impuestos:
a) Del timbre que se cause en los contratos de arrendamiento, compra-venta y donacin;
b) Los relacionados con rifas y sorteos y festivales que tengan por objeto allegarse recursos para fines de su instituto;
c) Sobre la renta que se cause sobre utilidades gravables provenientes de la enajenacin
de los inmuebles adquiridos por compra-venta o donacin para el ejercicio de sus
funciones especficas;
d) El que se cause por la venta de los impresos que editen relacionados con la difusin
de sus principios, programas, estatutos, propaganda y por el uso de equipo y medios
audiovisuales de la misma.

En 1973 una nueva Ley Federal Electoral integraba un captulo especfico sobre
Prerrogativas cuyo nico artculo, el 39, contemplaba las siguientes: I. Exencin
de impuestos, II. Franquicias postales y telegrficas, y III. Acceso a la radio y televisin durante los periodos de campaa electoral. Con esa fraccin III se inaugura la historia del acceso gratuito de los partidos polticos a los medios electrnicos de comunicacin: a partir de la fecha del propio registro (de candidatos) y
hasta tres das antes de la fecha de la eleccin, podrn disponer del tiempo que
les asigne el Estado, del que ste dispone en la radio y la televisin, para dar a
conocer al electorado, sus tesis ideolgicas y sus programas de accin [].
El ao 1977 es, desde varios puntos de vista, un parteaguas de la historia poltico-electoral en Mxico; una opinin ampliamente difundida entre los analistas
es que ah dio inicio la liberalizacin del sistema poltico, lo cual derivara,
posteriormente, en el proceso de transicin.3 La reforma constitucional que dio
origen a la Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales fij el
carcter de entidades de inters pblico que todava hoy define la naturaleza
de los partidos polticos. El artculo 21 de dicha ley deca:

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Cfr. Ricardo Becerra, Pedro Salazar y Jos Woldenberg, La mecnica del cambio poltico
en Mxico. Elecciones, partidos y reformas, Mxico, Cal y Arena, 2000; Csar Cansino, La
transicin mexicana 1977-2000, CEPCOM, Mxico, 2000; Mauricio Merino, La transicin
votada. Crtica a la interpretacin del cambio poltico en Mxico, FCE, Mxico, 2003.

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Los partidos polticos son entidades de inters pblico. Para garantizar el ejercicio de sus
funciones y con el objeto de que en su conjunto forme un sistema de partidos, esta ley
regula los procedimientos para su constitucin y registro, el desarrollo de sus actividades,

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el cumplimiento de sus fines y su disolucin. Los partidos polticos con registro gozarn
de personalidad jurdica para todos los efectos legales.

La trascendencia de la disposicin no puede ser ms evidente. Si los partidos polticos y sus actividades son de inters pblico, es necesario asignar recursos
pblicos para su existencia y desarrollo. El artculo 48 modificaba, amplindolo,
el conjunto de prerrogativas de los partidos: adems de las exenciones de impuestos y las franquicias consideradas desde 1963, tendran acceso a la radio y
la televisin en forma permanente y ya no slo durante el periodo de campaas;
en segundo lugar, dispondran de los medios adecuados para sus tareas editoriales, y en tercer trmino, contaran en forma equitativa, durante los procesos
electorales, con un mnimo de elementos para sus actividades, encaminadas a la
obtencin del sufragio popular [].
Pero la ley no precis la ruta administrativa para proceder a la asignacin de
los recursos. Vigente como estaba el rgimen presidencialista, era la Comisin
Federal Electoral, presidida por el Secretario de Gobernacin, y por lo tanto dependiente de la voluntad del titular del Ejecutivo federal, la que de manera
discrecional decida sobre la distribucin de esos recursos. As, el artculo 49 dispona que La Comisin Federal Electoral determinar mediante disposiciones
generales, las modalidades, formas y requisitos que debern satisfacerse para el
ejercicio de las prerrogativas [].
Tanto las reformas de 1963 como las nuevas leyes de 1973 y de 1977 encuentran una misma lgica de desarrollo: se trataba de ofrecer nuevos cauces para
la participacin poltica. Especialmente la reforma de 1977 se enmarca en una
crisis de representatividad cuyos rasgos de expresin iban desde la solitaria campaa de Jos Lpez Portillo para llegar a la Presidencia, pues no tuvo competidor
registrado en las urnas, hasta la existencia de grupos subversivos actuando en
distintas partes del territorio nacional. De esta forma, ofrecer mejores condi-

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ciones para la participacin poltica organizada en partidos pareca una salida


propicia que contribua a resolver, o al menos aliviar, la crisis de legitimidad
del rgimen y le abra la puerta a la oposicin para una expresin ms eficaz de
sus ideas y sus programas polticos. Con la reforma se increment el nmero
de diputados a 400, de los cuales 100 seran electos por el principio de representacin proporcional, se redujeron los requisitos para el registro de los partidos y
se reconoci personalidad jurdica a las asociaciones polticas; todo ello, junto
con la Ley de Amnista de 1978, permiti la incorporacin de nuevos actores en
la liza electoral.
El Cdigo Federal Electoral resultado de la reforma de 1986, en el contexto del
conflicto posterior a las elecciones locales de Chihuahua de 1985, incluy un
Ttulo Quinto. Del rgimen financiero de los partidos polticos nacionales. El
avance electoral del Partido Accin Nacional en el norte del pas y su cambio de
estrategia poltica por una mucho ms agresiva en el discurso y en los mecanismos de presin, encuadran la iniciativa que, aprobada a finales de 1986, sustituy completa a la LOPPE del decenio anterior. Los diputados por el principio de
proporcionalidad aumentaron de 100 a 200, que sumados a los 300 de mayora
conformaron la nueva composicin de la Cmara baja, y se cre el Tribunal de
lo Contencioso Electoral.

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En materia de financiamiento, lo primero que debemos destacar es que el artculo 61 del nuevo Cdigo Federal Electoral estableca que el financiamiento
pblico al que tendran derecho los partidos era en complemento de los ingresos que perciban por las aportaciones de sus afiliados y organizaciones []. No
es poca cosa, dado que apenas unos cuantos aos despus se fijara el criterio
de predominio de financiamiento pblico en la estructura de ingreso de los partidos. En segundo trmino, ya se observa una reglamentacin mucho ms detallada para la asignacin y seguimiento del dinero otorgado a los partidos para sus
actividades. Surge entonces el costo mnimo de campaa para diputado como
unidad de medida bsica que, multiplicada por el nmero de candidatos a diputados de mayora relativa que se hubiesen registrado de todos los partidos en
la contienda electoral federal previa, daba el monto total del financiamiento que
se otorgara para el proceso electoral del que se tratase. El resultado era dividido

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en dos partes, la primera sera distribuida entre los partidos conforme al nmero
de votos vlidos que hubiesen obtenido en la ltima eleccin (para diputados de
mayora), y la otra mitad se distribuira de acuerdo al nmero de diputados
que hubiesen obtenido (por los dos sistemas) en la misma eleccin (artculo 61).
La unidad de medida que estaba en la base de todo el sistema, el costo mnimo
de una campaa electoral para diputado, sera determinada por la Comisin
Federal Electoral con base en los estudios que realice, segn deca el mismo
artculo de la ley. El hecho es que para los aos 1987 y 1988, el monto del financiamiento pblico asignado a los partidos polticos no fue dado a conocer
pblicamente, de tal modo que el avance en el rgimen de financiamiento de los
partidos no pudo ser acompaado con el correspondiente avance en el rgimen
de fiscalizacin. As, que el financiamiento pblico no fuera de conocimiento
pblico constituye una paradoja que ha puesto en evidencia Alonso Lujambio.4

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Si bien es cierto que en el propio artculo 61 se contemplaba de manera muy


general ambigua incluso la obligacin de los partidos de justificar ante la
Comisin Federal Electoral el empleo que se hubiese hecho del financiamiento
pblico, tambin lo es que se trata del inicio incipiente del mecanismo de rendicin de cuentas al que los partidos estn hoy obligados.
La reforma de 1989-1990 ocurri luego de la crisis que represent la eleccin
presidencial de 1988. En trminos de Becerra, Salazar y Woldenberg:
Las elecciones de 1988 haban acelerado el proceso de cambio poltico a travs de la
va electoral. De la legalidad, las alianzas polticas, la movilizacin en las campaas,
la convocatoria al voto, la apelacin a la participacin de la ciudadana, se consens
un fenmeno poltico de grandes dimensiones que atrajo a innumerables contingentes y
fuerzas.5

El resultado jurdico de ese fenmeno poltico fue una reforma electoral que sin
duda result fundacional del nuevo sistema electoral mexicano. La arquitectura, los trazos definitorios de las instituciones y los procedimientos derivados

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Alonso Lujambio, Mxico, en Manuel Carrillo, Alonso Lujambio, Carlos Navarro y Daniel
Zovatto (coords.), Dinero y contienda poltico-electoral. Reto a la democracia, Fondo de
Cultura Econmica, Mxico, pp. 368-386.

Op. cit., p. 211.

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de aquella etapa siguen vigentes, si bien se debe reconocer que la frmula de


financiamiento no era muy distinta de la de 1986. Lo que s cambi fue el costo
mnimo de campaa como definicin o unidad nica de la medida del financiamiento pblico, y se sustituy por un esquema compuesto por cuatro tipos
de fuentes de financiamiento: por actividad electoral, por actividades generales
como entidades de inters pblico, por actividades especficas y por subrogacin del Estado de las contribuciones que los legisladores habran de aportar
para el sostenimiento de sus partidos (artculo 49).
Vendra luego la reforma de 1993, la cual puso las bases de un nuevo modelo
de financiamiento. Para empezar, se introdujo al artculo 41 constitucional un
breve prrafo en los siguientes trminos: La Ley establecer las reglas a las que
se sujetarn el financiamiento de los partidos polticos y sus campaas electorales. Con esa base constitucional, por primera vez se introdujo al marco jurdico
un conjunto de controles tcnico-contables sobre el origen y destino del dinero
utilizado por los partidos polticos. La complejidad de la normativa resultante
empieza por una ampliacin de los rubros para el financiamiento de los partidos, a saber: por actividad electoral; por actividades generales como entidades
de inters pblico; por subrogacin del Estado de las contribuciones que los
legisladores deberan aportar para el sostenimiento de sus partidos; por actividades especficas como entidades de inters pblico, y para el desarrollo de los
partidos polticos (artculo 49).
Adicionalmente a la ampliacin del financiamiento, se prohibi el proveniente
de los poderes pblicos de cualquier nivel de gobierno, de los extranjeros y de
los ministros de culto; al mismo tiempo reconoca cinco fuentes para el financiamiento de los partidos: pblico, de la militancia, de los simpatizantes, autofinanciamiento y por rendimientos financieros.

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En esa legislacin, las aportaciones de las organizaciones sociales sin que


estuviese claro qu es lo que se debera entender por organizacin social se
consideraban como parte del financiamiento por la militancia; se mantuvo el
anonimato de recursos por un monto hasta del 10% del financiamiento pblico. Se regularon las aportaciones individuales (personas fsicas), determinndose

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que no podran ser superiores al 1% del financiamiento pblico recibido mientras que, en el caso de las personas morales, el lmite se fij en 5%. Pero quiz la
medida ms importante referida al rgimen de financiamiento en aquella reforma fue el concepto de tope de campaa, cuya determinacin para la campaa
presidencial qued en manos del Consejo General del IFE, mientras que para las
campaas de senadores y de diputados qued en manos de los consejos locales
y de los distritales, respectivamente.

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Es necesario no perder de vista que en 1994, sin que la legislacin resultante


de la reforma de 1993 hubiese sido probada en un proceso electoral federal, se
realiz una nueva reforma al marco jurdico que se concret en cambios a la
Constitucin, cambios a la ley secundaria y una serie de acuerdos administrativos que tenan como propsito aliviar la desconfianza de los partidos de oposicin en la estructura organizativa de las elecciones. Si bien en dicha reforma el
tema del financiamiento no tuvo mayores cambios, resulta destacable el hecho
que la reforma de 1993 no haba conseguido la aprobacin del PRD, lo cual
podra tener como consecuencia un proceso electoral impugnado aun antes de
su realizacin. A principios de febrero de aquel ao se instal una mesa de conversaciones entre los partidos polticos y el Secretario de Gobernacin (quien,
como se recordar, a su vez era presidente del IFE). Aquellas conversaciones
que iniciaron en el contexto del levantamiento del EZLN en Chiapas y se extendieron en el marco del asesinato de Luis Donaldo Colosio, candidato del PRI a
la Presidencia de la Repblica, hasta el mes de julio, dieron como resultado un
conjunto de acuerdos conocidos en la jerga periodstica como Los acuerdos de
Barcelona porque la sede principal en la que se desarrollaron estaba ubicada
en la calle de Barcelona de la Ciudad de Mxico. Ni la reforma constitucional ni
la legal impactaron el tema del financiamiento de los partidos polticos, aunque
en la base de los acuerdos administrativos s exista una mencin a la imparcialidad con la que deban conducirse los funcionarios pblicos, adems de insistir
en respetar las prohibiciones ya contenidas en la ley sobre el uso de los recursos
pblicos para apoyar a cualquier partido y sus candidatos.6

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Para documentar las conversaciones y acuerdos llamados de Barcelona, cfr. Jorge Alcocer
(coord.), Elecciones, dilogo y reforma. Mxico, 1994, Nuevo Horizonte Editores y CEPNA,
Mxico, 1995.

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Un rasgo relevante del proceso de negociacin y reforma de 1994 es que se


construye sobre un escenario de desgaste del (hiper) presidencialismo que haba
caracterizado al sistema poltico posrevolucionario, pero, al mismo tiempo, todo
el proceso de reformas (polticas y econmicas) que en su conjunto haban ocurrido durante el sexenio de Carlos Salinas de Gortari fueron posibles, en buena
medida, gracias a un uso intensivo del propio presidencialismo. El agotamiento del sistema poltico de partido hegemnico, las tensiones dentro del aparato
burocrtico, las crecientes movilizaciones y protestas de diverso signo poltico y el pragmatismo del gobierno para atenderlas fueron los parmetros que propiciaron un fenmeno que algunos analistas denominaron negociacionismo y
que se suma a la caracterizacin del contexto en el que ocurrieron las reformas
y los procesos electorales del momento.7
En todo caso, posteriormente a las elecciones presidenciales de 1994 los partidos polticos ya no acusaron al rgimen de haber manipulado los resultados o
de haber defraudado la voluntad popular. Nuevas reglas, nuevas instituciones,
nuevos instrumentos electorales haban resuelto una buena parte de la problemtica que se present en 1988, pero no era suficiente. El gobierno entrante
haba ofrecido una revisin ms al marco legal, y as el paquete de ajustes de
1996 es uno de los ms trascendentes de la historia poltica mexicana. Aunque
no pudo ser, como quera el entonces presidente Zedillo, la reforma definitiva,
s se puede considerar como el origen del modelo de financiamiento vigente:
se consiguieron mejoras sustanciales en las condiciones de equidad de la competencia y se establecieron mayores y mejores instrumentos de fiscalizacin y
transparencia sobre el origen, manejo y destino de los recursos utilizados por
los partidos polticos. En especfico, la reforma buscaba tres objetivos en materia
de financiamiento: equidad, autonoma respecto de los grupos con poder econmico y transparencia en la operacin financiera de los partidos. En el ltimo
prrafo de la Base II del artculo 41 constitucional se estableci que:

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Vase, por ejemplo, En busca de la normalidad democrtica (documento colectivo), en


Pablo Pascual Moncayo (coord.), Las elecciones de 1994, Cal y Arena, Mxico, 1995. Otro
texto que analiza la relacin entre centralizacin del poder en la Presidencia y el proceso de
reformas polticas y econmicas: Blanca Heredia, Estructura poltica y reforma econmica:
el caso de Mxico, en Carlos Elizondo Mayer-Serra y Benito Nacif (coords.), Lecturas sobre el
cambio poltico en Mxico, FCE, Mxico, 2002.

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La Ley fijar los criterios para determinar los lmites a las erogaciones de los partidos
polticos en sus campaas electorales: establecer los montos mximos que tendrn las
aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procedimientos para el control y vi-

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gilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten y sealar las sanciones
que deban imponerse por el incumplimiento de estas disposiciones.

La frmula de asignacin estableca que el financiamiento anual para actividades ordinarias permanentes se distribuira de la siguiente manera: 30% de forma
igualitaria a todos los partidos polticos que hubiesen obtenido alguna representacin en el Congreso federal, y el 70% restante se distribuira en forma proporcional al nmero de votos que hubiesen obtenido en la eleccin inmediata
anterior. Conforme al texto constitucional reformado, el aumento sustantivo del
dinero pblico que los partidos reciban se explicaba en buena medida por el propsito de que estos contaran de manera equitativa con elementos para llevar
a cabo sus actividades; y en correspondencia con ese incremento en el monto
de recursos disponibles, la reforma de 1996 trajo tambin un incremento de la
importancia que la fiscalizacin tiene en el sistema electoral y de las fuentes
prohibidas de financiamiento, entre las que destacan: personas no identificadas,
poderes pblicos y rganos de gobierno, otros partidos polticos, personas fsicas o morales extranjeras, organismos internacionales, iglesias o agrupaciones
religiosas, personas que vivan o trabajen en el extranjero y empresas de carcter
mercantil.
Del conjunto de novedades que inclua el modelo de financiamiento surgido de
la reforma de 1996 destaquemos:
En primer lugar, un nuevo esquema en el que prevalecera el financiamiento pblico sobre el privado.
En segundo lugar, la redefinicin de modalidades de financiamiento tanto
pblico (para actividades ordinarias, para gastos de campaa y para actividades especficas), como privado (por la militancia, de simpatizantes,
autofinanciamiento y por rendimientos financieros).
En tercer lugar, la ampliacin de fuentes prohibidas (como se mencion en
el prrafo anterior).

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En cuarto lugar, la determinacin de nuevos lmites a las fuentes de financiamiento legalmente aceptadas.
Y finalmente, una mayor fiscalizacin que inclua la obligacin de los partidos polticos de presentar ante el IFE informes anuales y de campaa sobre
el origen y monto de los recursos que recibieran por cualquier modalidad.
Con estas disposiciones se abri tambin la posibilidad de que los partidos
polticos presentaran quejas sobre el uso de los recursos que hicieran los
otros partidos.
Con ese nuevo modelo de financiamiento los partidos polticos llegaron a la
eleccin intermedia de 1997. No obstante que uno de los detonadores de
la reforma de 1996 fue el tema del financiamiento (la eleccin de 1994 fue legal
pero no equitativa, habra reconocido el presidente Zedillo en su momento), los
resultados se deben ponderar adecuadamente. Por un lado, el proceso electoral
de 1997 fue mucho ms equitativo, pero no se debe olvidar que fue el propio
tema del financiamiento el que estuvo en el centro de una disputa entre los partidos polticos que meses antes haban conseguido aprobar la reforma constitucional por consenso; llegado el momento, la aprobacin del nuevo cdigo electoral no corri la misma suerte y algunos partidos, incluso, recurrieron ante la
Suprema Corte de Justicia alegando que la ley era inconstitucional. Un recuento
muy preciso de ese episodio se puede leer en Becerra y Salazar, La eleccin
federal de 1997: una descripcin general. Al final, la Suprema Corte habra
de confirmar la constitucionalidad de la ley, y los resultados de la aplicacin del
nuevo marco, brevemente descritos, muestran que si bien el monto total de
recursos entregados a los partidos en 1996 represent, en trminos reales, ms
de cinco veces lo que establecan las reglas de 1994, la distribucin resulta mucho
mejor en 1996 respecto de la de 1994.8 El monto de recursos otorgados a los
partidos polticos en 1997 estuvo cerca de los 2,500 millones de pesos, una cantidad de dinero pblico nunca antes asignada al gasto de la poltica partidaria.
8

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Los datos presentados por Becerra y Salazar son: En 1994 el PRI concentraba 49.3% del
financiamiento pblico, en 1997 baj a 44.3; en cambio el PAN contaba con 14.3% y dispuso de 26.4, lo mismo pas con el PRD que pas de 10.2% a 19.7, y el Partido del Trabajo
(PT) que subi de 2.9 a 9.4, p. 52. Vase Ricardo Becerra y Pedro Salazar, La eleccin
federal de 1997: una descripcin general, en Luis Salazar (coord.), 1997. Elecciones y transicin a la democracia en Mxico, Cal y Arena, Mxico, 1999, pp. 43-75.

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Ledos en su contexto, esos nmeros expresaban la intencin del legislador de


procurar que en la eleccin de 1997 no fuera el dinero el origen de inequidades
en la contienda. Los datos permiten concluir que, efectivamente, se consiguieron condiciones ms equitativas; las cantidades seguiran creciendo en los aos
siguientes y con ellas la polmica sobre la pertinencia de destinar tales montos
cuando persisten urgencias sociales no atendidas.

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Parece innegable que la reforma de 1996 tuvo consecuencias definitivas en el


sistema electoral y de partidos mexicano. Las cantidades de dinero pblico que
los partidos han tenido aseguradas desde entonces terminaron de modelar el tipo
de institutos polticos con el que Mxico lleg al inicio del siglo XXI y constituyen uno de los elementos que permiten explicar la implantacin nacional de
partidos de oposicin que a cada eleccin devinieron partidos gobernantes. Sin
embargo, tambin se debe reconocer que estn a la vista, como hechos, algunas
de las consecuencias que desde las discusiones de los aos setenta se ofrecan
contra la lgica del financiamiento pblico. Sealadamente, la existencia de
partidos polticos desvinculados de sus bases sociales y entregados a la dinmica
del mercado de la publicidad como sustituto del debate de ideas: el espotismo,
como han llamado algunos columnistas a esta lgica de conversin de los idearios polticos en fugaces mensajes transmitidos por los medios electrnicos, y
que en el ao 2006 lleg a significar un gasto de alrededor de 2 mil millones de
pesos en publicidad electrnica por parte de los partidos polticos.
Dilemas que permanecen
El modelo de financiamiento/fiscalizacin originado en la reforma de 1996
resolvi un problema de equidad en la competencia. Por lo menos lo hizo de
principio, y ello constituye uno de los elementos que explican el proceso de transicin poltica de los aos siguientes. Sin esa cantidad de recursos disponibles
los partidos, entonces de oposicin, difcilmente podran haberse convertido
en los partidos gobernantes que son hoy en los mbitos federal, local y municipal.
Ese es un saldo favorable sin duda. Pero no ha sido suficiente para resolver toda
la problemtica de origen. Las discusiones previas a la reforma de 1996, en un
esquema simplificado, pusieron frente a frente dos opciones: contar con partidos financiados con recursos privados, o financiarlos con dinero pblico. En el

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primer caso se corra el riesgo de volver a partidos de clase en donde la cercana


con las bases sociales no compensaba la inequidad con la que los partidos pobres compareceran en el mercado de publicidad y medios de comunicacin;
en el segundo, el alivio de la preocupacin por conseguir dinero para sus actividades traa consigo la amenaza de propiciar partidos polticos aislados de la sociedad a la que deberan representar. Dos opciones, dos rumbos que al interior
de los propios partidos siguieron y siguen generando discusin. Recurdese
que, por ejemplo, el PAN permaneci por aos en la postura de no aceptar el
financiamiento pblico al que tena derecho desde la reforma de 1977, lo cual
se explicaba como un asunto de principios pues se consideraba que, de algn
modo, aceptar dinero del gobierno era claudicar en la independencia. Discusiones similares se han dado en otros partidos y aunque hay una tendencia hacia
la disminucin del costo de la poltica, dicha disminucin no es tan acelerada
como se deseara.

126

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El hecho es que con la eleccin social realizada en 1996 a favor de un sistema


que privilegia el financiamiento pblico sobre el privado, se eligieron tambin
los claroscuros que el modelo permite. Una cantidad ingente de riqueza social
no solamente destinada a mantener estructuras partidarias profesionales y organismos pblicos especializados en dar seguimiento al gasto de los institutos
polticos, sino, sobre todo, para ser trasladada a la industria de los medios masivos de comunicacin. En los hechos, la lgica de la propaganda requera cantidades crecientes de recursos para comprar exposicin meditica que permitiera
seguir en la competencia. Por eso se entiende que a pesar del nuevo escenario
de partidos operando en la abundancia, el proceso electoral del ao 2000 se
viera marcado por dos escndalos en lo que al financiamiento de la poltica
se refiere: Amigos de Fox y Pemexgate. Ambos casos ocuparon amplios espacios
en la prensa, la radio y la televisin como ejemplos de una indeseable relacin
entre dinero y poltica. En el Pemexgate se trataba del uso de dinero de PEMEX,
a travs del sindicato, para la campaa presidencial del PRI en el ao 2000. Quinientos millones de pesos que, segn se document, fueron sacados en efectivo
de una cuenta del sindicado de los trabajadores de PEMEX y entregados en las
oficinas del PRI. En el otro caso, Amigos de Fox, una investigacin por financiamiento ilcito en la campaa presidencial de Vicente Fox tendra que llegar
hasta la Suprema Corte para poder ser documentada abriendo los candados que

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impona la legislacin en materia de secreto bancario. Las multas impuestas a


los partidos polticos por esos dos casos superaron los 1,300 millones de pesos
y constituan, sobre todo, una prueba de que el sistema de financiamiento y fiscalizacin del gasto de los partidos deba ser revisado.

127

En efecto, cuando el Consejo General del IFE designado en 1996 concluy su


periodo en 2003, los consejeros salientes dejaron un documento de reflexiones
y recomendaciones de reforma legal titulado Notas para una reforma electoral:
una visin de conjunto. En l se incluan 21 asuntos/recomendaciones que, en
opinin de quienes conformaron la autoridad administrativa electoral, definan
deficiencias y limitaciones que deban ser subsanadas. Las primeras nueve de
aquellas recomendaciones se presentaban bajo el rubro El costo y las condiciones de la competencia, y eran: 1) la revisin de la frmula de financiamiento a
los partidos; 2) la reduccin de la duracin de las campaas; 3) la reglamentacin de las precampaas internas; 4) la revisin de los mtodos para la compra
de propaganda en radio y televisin; 5) la modificacin de la forma de acceso
a las franquicias postales; 6) la reglamentacin de las aportaciones de los militantes y organizaciones al financiamiento de los partidos; 7) la revisin del mtodo
para verificar los requisitos que han de cumplir las organizaciones que quieran
convertirse en partidos polticos; 8) el establecimiento de un procedimiento de
liquidacin de los partidos que pierdan su registro, y 9) la revisin de las normas
que regulan a las agrupaciones polticas nacionales.
Resulta evidente que uno de los temas que para ese momento ya se consideraban de necesaria revisin era el del rgimen de financiamiento y fiscalizacin;
no solamente en lo que se refiere al problema de la asignacin de recursos, sino
tambin al de fiscalizacin. Por ello, el segundo rubro del pliego de recomendaciones de los consejeros salientes de 2003 se titulaba Las facultades de la
autoridad electoral, y en l se sugera: 1) la inclusin del IFE como sujeto activo
de controversia constitucional, 2) La eliminacin del secreto bancario, fiduciario
y fiscal para efectos de fiscalizacin de los recursos de los partidos y las agrupaciones polticas nacionales, y 3) el otorgamiento de facultades de investigacin y
apremio a empresas y personas fsicas en el desahogo de quejas administrativas
en materia electoral.

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Una muestra de sutileza poltica del documento de referencia es que en su parte


inicial declaraba, respecto de las deficiencias y limitaciones que ah se sealaban, que ninguna es tan grave como para impedir que las elecciones federales
puedan seguir estando bien organizadas y arrojando resultados transparentes.
Lo cierto fue que el nombramiento de la siguiente generacin de consejeros
electorales del Consejo General del IFE tuvo dos caractersticas inditas en la
joven historia de la institucin: por un lado, la renovacin del Consejo no coronaba una reforma jurdico-poltica (es decir no se hicieron las actualizaciones
requeridas al marco legal), y por el otro lado, se trat de la primera generacin
de consejeros que fue nombrada sin el consenso de todas las fuerzas polticas.
As, al rezago legislativo hasta entonces registrado se sumaron nuevos problemas y nuevos fenmenos en el proceso electoral; de esta manera se lleg a la
jornada electoral de 2006, a partir de la cual quedara claro que la reforma al
marco legal era prcticamente obligada.
Los problemas que se presentaron como novedades (o como constantes exacerbadas) en ese proceso se sumaron a los rezagos acumulados desde la reforma de
1996. Recurdese que haban pasado 10 aos desde la ltima actualizacin
del marco legal, con la nica excepcin de la reforma que en el ao 2005 instrument el voto extraterritorial. Una dcada en la cual maduraron las instituciones
y la arquitectura del sistema electoral surgido de la reforma de 1996, pero en la
que tambin se fueron perfilando con fuerza las partes ms grises del claroscuro
resultante. Por un lado, los partidos sus funciones, estructuras y modos de hacer
poltica adquirieron nuevas caractersticas y conformaron un nuevo sistema.9
Pero el otro lado de la moneda era que las deficiencias y carencias de la norma
fueron agravndose en la medida en que el sistema poltico reformado arrojaba
nuevos y ms complejos resultados: gobiernos divididos en los niveles federal,
local y municipal; la reactivacin de las tensiones entre los distintos niveles de
competencias debido a la pluralidad de origen de los respectivos mandatarios
y la mediatizacin de la poltica hasta niveles nunca antes vistos, con su con128

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Vase Juan Reyes del Campillo y Tania Hernndez, Partidos y sistema de partidos en Mxico. De la hegemona al pluralismo, en Antonella Attili (coord.), Treinta aos de cambios
polticos en Mxico, UAM-Miguel ngel Porra, Mxico, 2006.

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secuente mercantilizacin.10 Consecuencias que, al mismo tiempo, se constituyeron en determinantes del tipo de proceso electoral que tendra lugar en
2006, el ms competido de la historia moderna de Mxico. Adicionalmente es
de considerarse el perfil que han adquirido los propios partidos polticos, cuya
transformacin en las dos ltimas dcadas tiene un elemento explicativo central
en el tema del financiamiento: su estructura interna de organizacin y gobierno,
sus mecanismos para seleccionar candidatos, elegir dirigentes y resolver conflictos internos, en fin, todo su funcionamiento no resulta ajeno al financiamiento
del que disponen y la manera como lo utilizan. As, en los conflictos internos
que en mayor o menor medida se presentaron al interior de los tres partidos ms
grandes (lo cual no significa que en los otros partidos no se hubiesen presentado
problemas incluso mayores) la tendencia a la mediatizacin hizo su parte. El
desencuentro entre el presidente Fox y su Secretario de Energa que a la postre
sera candidato del PAN; la estridente competencia en el PRI por la candidatura
presidencial que termin cuando se expuso mediticamente la riqueza patrimonial del ex gobernador del Estado de Mxico, Arturo Montiel; y la victoria poltica conseguida por Andrs Manuel Lpez Obrador sobre las pretensiones manifestadas por Cuauhtmoc Crdenas constituyeron tres procesos internos en los
cuales los medios de comunicacin jugaron un papel central. Los precandidatos vencedores utilizaron esa lgica en su momento y a su manera para obtener
la candidatura y la llevaron al extremo en la contienda constitucional por la
Presidencia.11 La mediatizacin de la poltica electoral conlleva a su mercantili-

129

zacin, y en esa dinmica la competencia por el voto deriva en una carrera por
la obtencin de recursos para ser gastados en tiempo-aire publicitario. Ninguno
de los partidos, hay que decirlo, estuvo al margen de ese resultado y ah tambin
se encuentra, en buena medida, el origen de las protestas posteriores a la jornada electoral.

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10

De la basta produccin acadmica sobre las condiciones polticas y jurdicas con las que se
lleg al proceso electoral de 2006, vase, por ejemplo: Adrin Gimate-Welsh (coord.), Rumbo a los pinos en el 2006. Los candidatos y los partidos en el espacio pblico, UAM-Miguel
ngel Porra, Mxico, 2009.

11

Para un recuento del proceso de seleccin de candidatos en los tres partidos, vase Ricardo
Espinoza Toledo, Roco Daz y Juan Pablo Navarrete, PAN, PRD y PRI en la lucha por el
poder presidencial en 2006, en Adrin Gimate-Welsh (coord.), op. cit. pp. 17-52.

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Una vez que ocurri la eleccin y pasada la larga noche en que se convirti el
contencioso poselectoral, qued listo el panorama para una nueva revisin de
la legislacin comicial. En otro texto he desarrollado mi lectura de la reforma
de 2007-2008, las circunstancias en las que tuvo lugar y los resultados a los que
se lleg; para los propsitos del presente ensayo baste recuperar los dos temas
que, desde mi punto de vista, son ejes rectores de la reforma: por un lado el modelo de arbitraje poltico, y por el otro el modelo de contienda electoral.12 Si en el
primer eje de lo que se trataba era de dotar a la autoridad electoral de mejores
herramientas para normar la contienda, el segundo estaba dirigido a reconstruir
el tipo de campaas polticas teniendo como pieza central la modificacin del
papel de los medios de comunicacin en el proceso electoral. La consecuencia
es una refundacin de las condiciones de la competencia mediante la supresin
de la comercializacin de tiempos de televisin y radio para efectos de propaganda poltica y la asignacin de los tiempos de que dispone el Estado para el
uso de los candidatos y sus partidos. Respecto del rgimen de financiamiento, la
reforma se dise para disminuir el dinero que se destina a la poltica electoral
y para ello, entre otras medidas, se tomaron las siguientes: en la frmula para
calcular el monto de las prerrogativas se incluyen, como factores, el padrn
electoral y el monto del salario mnimo; se disminuyen los topes de gasto en las
campaas; se confirma el principio de mxima publicidad en el uso del dinero
destinado a los partidos y se establecen condiciones para que el secreto bancario no sea obstculo para la fiscalizacin, investigacin y sancin. Particular
mencin merece el hecho de que la nueva frmula ya no considere el nmero
de partidos como un multiplicador; en el esquema previo, conforme creca el
nmero de partidos aumentaba tambin el financiamiento recibido por cada
uno de ellos. En un balance de esta reforma, Murayama considera que El ahorro en trminos de recursos pblicos de financiamiento ordinario a los partidos
para 2008 es cercano al 8% frente a lo que se hubiese erogado de mantenerse el
criterio de clculo previo (1996).13

130

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12

Vase Rodrigo Morales Manzanares, Los faltantes de la reforma, en Lorenzo Crdova


Vianello y Pedro Salazar Ugarte (coords.), Estudios sobre la reforma electoral 2007: hacia
un nuevo modelo, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, XV, Mxico, 2008,
pp. 569-581.

13

Ciro Murayama Rendn, Financiamiento a los partidos polticos: el nuevo modelo mexicano, en Lorenzo Crdova Vianello y Pedro Salazar Ugarte (coords.), Estudios sobre la
reforma electoral 2007: hacia un nuevo modelo, op. cit., pp. 263-287.

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Con la reforma 2007-2008 los dilemas en materia del financiamiento de los


partidos polticos adquieren nuevas circunstancias y plantean nuevos retos que
podemos situar a la luz de los cuatro temas que se plantearon al principio de estas pginas y que me permito recordar a continuacin: la equidad o el problema
de la asignacin; la transparencia o el problema de la fiscalizacin; el monto de
gasto socialmente aceptable o el problema de la reduccin del costo de la poltica; y la independencia de la esfera electoral respecto de la esfera econmica
o el problema de blindar a los partidos de la influencia del poder del dinero.

131

En el tema de la equidad, el monto del dinero distribuido entre los partidos para sostener sus actividades parece proveer un piso equilibrado para la
competencia por el voto ciudadano. La reforma no modific los porcentajes
de distribucin anteriores y por ello contina otorgndose 30% del total de
manera igualitaria y 70% asociado a la votacin obtenida en la eleccin previa
de diputados federales.
En el tema de la fiscalizacin, la reforma dio origen a un rgano tcnico dentro
del IFE encargado del seguimiento del origen y destino de los recursos utilizados
por los partidos polticos. Dos novedades son de destacar: la facultad investigadora de la unidad le permite acceder a la informacin financiera de los partidos
y, en segundo lugar, vigila que el proceso de liquidacin de los partidos que
pierden su registro sea realizado conforme a la norma.14 Ambos instrumentos
han sido utilizados con xito en los meses recientes y han mostrado sus bondades. As, el acceso a la informacin bancaria ha permitido a la autoridad electoral trascender la sancin de faltas especficas a la reglamentacin; con las nuevas
herramientas para apoyar la fiscalizacin, las investigaciones y sanciones pueden realizarse documentando conductas, es decir, comportamientos reiterados
y recurrentes, mismos que son susceptibles de seguimiento y comprobacin por
los rastros que dejan en las cuentas bancarias correspondientes.

14

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Para una descripcin y anlisis de la reforma de 2007 en materia de fiscalizacin, vase


Marco Antonio Zavala Arredondo, Fiscalizacin de los recursos, en Lorenzo Crdova Vianello y Pedro Salazar Ugarte (coords.), Estudios sobre la reforma electoral 2007: hacia un
nuevo modelo, op. cit.

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En el contexto actual, la equidad en lo que hace al acceso de recursos para


la competencia no parece ser un tema abierto; tampoco lo es la fiscalizacin,
cuya nueva estructura ha ofrecido resultados satisfactorios que incluyen un uso
intensivo de las facultades de investigacin que el marco legal confiere a la
nueva unidad de fiscalizacin. Sin embargo, en los temas de la disminucin del
costo de la poltica y de su proteccin de la influencia de la esfera del dinero,
todava se tienen retos que vencer. La percepcin pblica constantemente es
alentada hacia una opinin antipoltica asociada a la idea de que los montos
de dinero utilizados por los partidos son injustificados y competidores de otros
usos (como la poltica social); en este rubro quedan por explorar algunas medidas que combinen un esfuerzo por mejorar la imagen de los partidos frente a la
ciudadana y avancen en un proceso de racionamiento de recursos sin arriesgar
la viabilidad de la actividad poltica partidaria y sin exponerla a un frente abierto
para el financiamiento de fuentes ilegtimas. Una posibilidad sera la de incorporar a la frmula de clculo de asignacin un ponderador asociado a la participacin electoral para incentivar campaas dirigidas a propiciar la asistencia
de los ciudadanos a las urnas. En otro lugar he planteado esta y otras propuestas
al respecto,15 pero lo que me interesa destacar aqu es que el problema de la
disminucin del costo de la poltica debera incorporar una visin ms amplia
que solamente el monto de los recursos. Me explico: mientras no se trabaje en
el mbito de la percepcin ciudadana respecto de la utilidad de contar con un
sistema de partidos polticos moderno, cualquier monto asignado a su financiamiento parecer excesivo ante la opinin pblica. Ello requiere no solamente
que los partidos se acerquen nuevamente a sus bases sociales, y en general a
la ciudadana, sino tambin demanda una revisin de su estructura de gastos.
Mientras los partidos sigan en la lgica de la publicidad como fuente primaria de
contacto con el elector y mientras las campaas mediticas sustituyan al debate
de las ideas de cara, parece difcil que prospere cualquier intento por mejorar
su prestigio.

132
15

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Vase Rodrigo Morales Manzanares, Los faltantes de la reforma, op. cit.

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En los 20 aos del IFE debemos reconocer que hemos asistido a la construccin
de un sistema de partidos plural que antes no exista. Ah est la historia, para
que no olvidemos de dnde venimos. Pero tambin debemos, sociedad y partidos, esforzarnos para que los prximos 20 aos sean los de la consolidacin de
un sistema de partidos cada vez ms barato, s, pero, sobre todo, ms democrtico y responsable.

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133

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El sistema de impugnacin
y de heterocalificacin
de las elecciones

Pedro Salazar Ugarte*

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E
I.

El 6 de julio de 2006 se celebraron elecciones nacionales en Mxico. La campaa haba sido intensa, los nimos polticos se haban caldeado a lo largo del
proceso electoral y, en consecuencia, el rbitro haba sido objeto de crticas, presiones y descalificaciones. Para colmo, los resultados venan muy cerrados. En
todo el pas se viva un nimo expectante y tenso. Todos saban que, para la
eleccin presidencial, los posibles ganadores eran nicamente dos: el candidato
de la derecha, Felipe Caldern, o el lder de la coalicin de izquierda, Andrs
Manuel Lpez Obrador. Sin embargo, en realidad, las miradas tambin estaban
puestas en la integracin de la nueva Cmara de Diputados. Y no slo por la
importancia de este rgano legislativo, sino tambin quiz sobre todo porque
los diputados electos conformaran al Colegio Electoral encargado de calificar la
eleccin de Presidente de la Repblica. En efecto, la legislacin electoral mexicana contemplaba que seran los diputados, integrados en un cuerpo colegiado
especial, los encargados de determinar si la eleccin haba sido vlida y, en su
caso, declarar al candidato ganador.

135

Por eso, cuando la eleccin presidencial se cerr dramticamente y el candidato de la izquierda amenaz con desconocer los resultados alegando fraudes,
triquiuelas y alteracin del sentido de la votacin computada por la autoridad
electoral, el pas entr en una abierta crisis poltica (que gener la ms profunda
debacle econmica del Mxico moderno). Sobre todo porque desde los comienzos de los trabajos de calificacin un grupo considerable de diputados amenazaba con no aprobar la calificacin de las elecciones. La polarizacin social lleg
a extremos insospechados. Y ello no poda ser de otra manera si tomamos en
cuenta cmo haba quedado integrada la cmara calificadora: El Partido Accin
Nacional obtuvo 206 diputados; el Partido Revolucionario Institucional logr
104 escaos, mientras su aliado natural, el Partido Verde, 19; por su parte, el
Partido de la Revolucin Democrtica obtuvo 126 diputados, mientras sus coaligados en esa eleccin, Convergencia y el Partido del Trabajo se quedaran
con 16 diputados cada uno; el Partido Nueva Alianza, afn al candidato de la
*

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Secretario Acadmico del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM.


Agradezco a Paula Vsquez Snchez por sus comentarios y sugerencias en la elaboracin de
este trabajo.

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derecha, logr nueve diputaciones y el Partido Alternativa Socialdemcrata y


Campesina, de izquierda pero independiente, alcanz cuatro curules. El grado
de fragmentacin, sumado a la tensin postelectoral, coloc una preocupante
pregunta en el ambiente: se entregara la constancia de mayora al candidato
declarado ganador por el Instituto Federal Electoral? O, peor an, se declarara
vlida la eleccin presidencial?
II.
Todos sabemos que las cosas, por fortuna, no fueron as. Pero lo cierto es que
la eventualidad de un escenario como este no era imposible si nos atenemos
al devenir electoral reciente de nuestro pas. En 2006, venturosamente, fue el
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin la autoridad encargada de
calificar aquella complicada eleccin y de dictaminar sus resultados declarando
ganador y, en consecuencia, otorgando la constancia de mayora al candidato
del Partido Accin Nacional. Pero hasta poco tiempo antes esta delicada tarea le
habra correspondido a la Cmara de Diputados (o a una parte de la misma).
De hecho, la eleccin presidencial de 2006 fue apenas la segunda en la historia
moderna del pas que fue calificada por un rgano judicial y ya no por una instancia poltica. Del proceso que hizo esto posible y de la importancia jurdica y
poltica de este mecanismo tratar el resto de este ensayo.
III.
Lo primero que conviene definir es el concepto amplio de contencioso electoral que abarca a los diferentes medios y recursos legales con que cuentan los
partidos polticos y candidatos para ir cuestionando (y, por ende, a travs de
los cuales las autoridades van validando) un proceso electoral. Podemos decir
que el contencioso electoral es el conjunto de actos que enmarcan y permiten,
en ltima instancia, la calificacin final de una eleccin. Con las palabras de
Jess Orozco Henrquez, por contencioso electoral:
136

[] se entiende en un sentido amplio, que en su acepcin ms difundida, los diversos


medios jurdico-tcnicos de impugnacin o control (juicios, recursos o reclamaciones)

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de los actos y procedimientos electorales, ya sea que se sustancien ante un rgano de


naturaleza administrativa, jurisdiccional o poltica, para garantizar la regularidad de las
elecciones y que las mismas se ajusten a derecho corrigiendo casuales errores o infraccio-

137

nes a la normativa electoral.1

La definicin anterior supone, por lo menos, lo siguiente: a) la existencia de un


conjunto de reglas que norman determinados procesos electorales y que son
susceptibles de controles tcnicos y/o jurdicos; b) la posibilidad de que dichos
controles versen sobre actos o sobre la instrumentacin de determinados procesos o procedimientos; c) la existencia de rganos competentes para realizar
dichos controles; d) la posibilidad de que dichos rganos tengan una naturaleza
administrativa, jurisdiccional o poltica; e) implcitamente la eventualidad de
que la naturaleza de dichos rganos tenga un carcter mixto.
Detrs de esto existe la conviccin de que ciertas reglas y procedimientos deben
ser garantizados jurdicamente. Y deben serlo porque de estos depende la viabilidad de la forma democrtica de gobierno. De hecho, podemos decir que el
contencioso electoral incluye mecanismos de tutela de esta forma de organizacin
poltica y que, en ltima instancia, la calificacin de una eleccin es la certificacin de que los procesos de eleccin de representantes y gobernantes populares
tuvieron lugar en un contexto propiamente democrtico. Lo cual, en el extremo,
constituye una certificacin de que se garantiz la autonoma poltica de los ciudadanos y, junto a ella, un amplio conjunto de derechos fundamentales.
IV.
Para entender cules son esas instituciones que ofrecen sustento a la democracia
y cules son los derechos directamente implcitos en la misma, es til recuperar
los llamados universales procedimentales propuestos por Norberto Bobbio.
Dichos procedimentales, que se protegen mediante las reglas del contencioso
electoral, como puede observarse, no son otra cosa que las reglas mnimas necesarias para la existencia de una democracia formal:
1

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H. Jess Orozco, El contencioso electoral/la calificacin electoral, en D. Nohlen, S. Picado y D. Zovatto, Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina, FCE, IFE,
TEPJF, IIDH, U. de Heildelberg, Mxico, 1998, p. 709.

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a) Todos los ciudadanos mayores de edad sin distinciones deben gozar de


derechos polticos;
b) El voto de los ciudadanos debe tener un peso igual;
c) Todos los titulares de derechos polticos deben ser libres de votar siguiendo
a sus propias opiniones;
d) Los ciudadanos tambin deben ser libres en el sentido de que deben estar
en condiciones de escoger entre soluciones diferentes, es decir, entre partidos que tengan programas distintos y alternativos;
e) Tanto para la eleccin como para las decisiones colectivas, debe valer la
regla de mayora numrica;
f) Ninguna decisin adoptada por mayora debe limitar los derechos de la
minora, en particular el derecho de convertirse a su vez en mayora en
igualdad de condiciones.2
Cada una de estas reglas, de diferente manera y con distintas modalidades, se
traduce en los ordenamientos jurdicos de las democracias constitucionales en
normas jurdicas (sustantivas y procedimentales) que son dotadas de instituciones de garanta que pueden ser administrativas, polticas o jurisdiccionales. El
contencioso electoral encierra los recursos con que cuentan los actores polticos
para exigir, entonces, que las reglas se cumplan. Y como la democracia contempornea es un asunto de reglas, su relevancia es mayscula. El acto de calificar
una eleccin es la constatacin de que dichas reglas fueron observadas. Con las
palabras de Nieto y Terrazas:
La calificacin de elecciones es el conjunto de actos que tienen la finalidad de
constatar la legalidad del ejercicio comicial y de las propias candidaturas, con independencia de la naturaleza de la autoridad u rgano facultado para llevar a cabo tales
funciones [].3

138

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Cfr. N. Bobbio, Teoria generale della politica, Einaudi, Torino, 1999, p. 381. Cfr., tambin,
N. Bobbio, Il futuro della democrazia, Einaudi, Torino, 1984, p. X.

S. Nieto y R. Terrazas, La impugnacin y calificacin de las elecciones y el juicio laboral


electoral, en L. Crdova y P. Salazar, Estudios sobre la reforma electoral 2007. Hacia un
nuevo modelo, TEPJF, 2007, p. 483.

15/10/2010 07:07:03 p.m.

Las autoridades llamadas a ejercer dichos actos constituyen la ltima vlvula


de seguridad del sistema democrtico ante sus posibles distorsiones. Precisamente por ello es importante ocuparse de su naturaleza jurdica y preguntarse
sobre la independencia e imparcialidad de las mismas. De su desempeo depender la credibilidad del resultado electoral y, a travs de esta, la legitimidad
de las autoridades electas.

139

El escenario ficticio que propuse al inicio de este breve ensayo, me parece, nos
ayuda a entender el sentido ltimo de estas afirmaciones.
V.
Si concentramos nuestra atencin en el momento de la calificacin electoral
que, como ya se ha anunciado, constituye la cspide del proceso de validacin
de una eleccin tenemos que la doctrina nos ofrece la siguiente clasificacin:
5.1. Calificacin poltica. Es aquella en la que la atribucin de validar una eleccin queda en manos de un rgano de ndole poltico (que en algunos casos
est integrado por los propios funcionarios electos y en otros es responsabilidad
de una instancia distinta). Dado que es una tarea comnmente legislativa, suele
argumentarse que detrs de esta opcin descansa el principio de autonoma
del Poder Legislativo ante los otros poderes. Esto es as porque, mediante esta modalidad, se busca garantizar que la integracin de este rgano que recoge
a la representacin nacional no dependa de la decisin de una instancia estatal
distinta o, en todo caso, sean los legisladores democrticamente electos los que
califiquen la eleccin del Poder Ejecutivo. Desde este punto de vista se tratara
de un corolario de la divisin de poderes. Sintetizando la idea: el Poder Legislativo representa a la soberana popular y, por lo mismo, resulta importante
garantizar que su calificacin quede en manos de los mismos legisladores. Pero
ello no vale cuando es el mismo Poder Legislativo (o una parte del mismo) el
que califica la eleccin presidencial. En este caso, la modalidad de calificacin
sigue siendo poltica pero depende de un poder distinto a aqul cuya eleccin es
objeto de calificacin.

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5.2. Calificacin jurisdiccional. Encuentra fundamento en una tesis significativamente distinta: los ciudadanos electos en un proceso comicial no deben ser juez
y parte en la calificacin del mismo. De lo contrario, afirman sus promotores,
se rompe con el principio de imparcialidad. Adems, con esta forma de calificacin se garantiza que el proceso sea tcnico y jurisdiccional, lo cual se ajusta
de mejor manera a la naturaleza del mismo. Vale la pena advertir que existen
distintas modalidades dependiendo del tipo de jurisdiccin ante la que se interponen los recursos correspondientes (un tribunal autnomo y especializado o un
tribunal ordinario).
5.3. Calificacin administrativa y/o mixta. Esta modalidad de calificacin electoral incorpora de manera ms clara los diferentes actos que conforman al contencioso electoral. Esto es as porque el acto de calificacin se realiza en una
instancia distinta a la que fue desahogando el proceso contencioso. Un tpico
ejemplo es cuando dicho contencioso queda en manos de una autoridad administrativa y la calificacin final en una instancia jurisdiccional. Ciertamente
la calificacin final puede quedar en manos del rgano administrativo (cuando
ninguna fuerza poltica impugn sus decisiones), pero tambin existe la posibilidad de que el caso llegue a manos de los jueces.
Esta modalidad tambin puede conjugar la va contenciosa administrativa con
la calificacin poltica. Esto sucede cuando una autoridad administrativa tiene
a su cargo el desahogo de recursos jurdicos que tienden a verificar el cumplimiento de la legislacin a lo largo de un proceso electoral, pero la ltima palabra
en materia de calificacin queda reservada a una instancia de ndole poltica.
En este caso, el contencioso electoral es mixto, pero, desde la perspectiva estrictamente centrada en la calificacin de la eleccin, se trata de una calificacin
poltica.4

140

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Para una referencia comparada sobre la instrumentacin de estas modalidades en diferentes


democracias contemporneas, cfr. H. Jess Orozco, El contencioso electoral/la calificacin
electoral, en D. Nohlen, S. Picado y D. Zovatto, Tratado de derecho electoral comparado
de Amrica Latina, op. cit.

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VI.
La evolucin de los mecanismos contenciosos y de calificacin electorales, en
Mxico, jug un papel importante en el proceso de transicin democrtica. A
lo largo de tres dcadas pasamos de un sistema netamente poltico y de autocalificacin legislativa hacia un esquema mixto y jurisdiccional. Como se ver
a continuacin, de hecho, con el paso del tiempo y como parte de algunas
operaciones de reforma electoral, se fue dejando atrs cualquier modalidad de
calificacin poltica y, con ello, se evit que los actores de dicho proceso fuesen
a la vez juez y parte en el mismo. A continuacin se describen las etapas de ese
venturoso proceso.5

141

VII.
En el texto original de la Constitucin de 1917, en el artculo 60 de la misma,
se sealaba que Cada Cmara calificar las elecciones de sus miembros y resolver las dudas que hubiera sobre ellas. De esta manera el Congreso pudo
reglamentar libremente los mecanismos concretos de calificacin electoral, pero quedaba claro que se trataba de un proceso poltico y autnomo. Por lo que
haca a la calificacin de la eleccin presidencial, la propia Constitucin contemplaba un mecanismo de heterocalificacin, pero que segua siendo netamente
poltico. Esto es as porque en el artculo 74, fraccin I, de dicho documento,
se sealaba que sera la Cmara de Diputados, en ejercicio de una facultad exclusiva, la que se erigira en Colegio Electoral para ejercer las atribuciones que
la ley seala respecto a la eleccin de Presidente de la Repblica.
VIII.
Tiempo despus, justo al inicio del proceso de cambio poltico en el pas, con la
reforma electoral de 1977, se precis el mecanismo para quedar de la siguiente
manera:
5

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Reconstruyo este proceso a partir de los textos de Orozco y de Nieto y Terrazas que ya han
sido citados, y sobre todo de la narrativa contenida en R. Becerra, P. Salazar y J. Woldenberg, La mecnica del cambio poltico en Mxico. Elecciones, partidos y reformas, Cal y
Arena, Mxico, 2000.

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La Cmara de Diputados calificar la eleccin de sus miembros a travs de un Colegio


Electoral que se integrar por los 60 presuntos diputados que de acuerdo con las constancias de mayora que registre la Comisin Federal Electoral hubieran obtenido el mayor
nmero de votos y por 40 presuntos diputados que resultaren electos en la o en las circunscripciones plurinominales que obtuviesen la votacin ms alta [].

Como puede observarse, con dicha reforma se acot el nmero de futuros legisladores que llevaran a cabo tan delicada tarea, pero no se trastoc el carcter
poltico de la misma. Sin embargo, implcitamente se reconoca el conflicto de
inters que poda suponer el ejercicio de autocalificacin. Esto es evidente si tomamos en cuenta que se sealaba que los miembros del Colegio Electoral seran
aquellos presuntos diputados cuya eleccin fuera menos controvertida.
Adems, con aquella reforma se abri tambin la puerta al procedimiento contencioso electoral propiamente hablando, al crearse el llamado recurso de reclamacin ante la Suprema Corte de Justicia y confirmarse la existencia de
diferentes recursos para impugnar actos de las autoridades electorales (recursos
de inconformidad, protesta, revocacin, revisin y queja), lo cual qued reforzado con la incorporacin de cinco causales para anular la votacin en las casillas electorales y, eventualmente, declarar la nulidad de las elecciones distritales.
Esas causales representaron la base sobre la cual se desarrollara despus todo
el sistema de control de legalidad y constitucionalidad en materia electoral.6
IX.
En 1986, casi una dcada despus, en cambio, a propuesta del Partido Revolucionario Institucional, se ampli el nmero de miembros del Colegio Electoral,
establecindose que seran, de nueva cuenta, todos los presuntos diputados 500
legisladores los integrantes del mismo. De esta manera se sentaron las bases
para la intensa deliberacin que acompaara, dos aos despus, la calificacin
de la eleccin presidencial de 1988.

142
6

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Cfr. R. Becerra, P. Salazar y J. Woldenberg, La mecnica del cambio poltico en Mxico.


Elecciones, partidos y reformas, op. cit., p. 125.

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Adems, con la reforma de aquel ao se cre al primer tribunal especializado en


materia electoral que, aunque realizara una labor materialmente jurisdiccional,
tendra una naturaleza administrativa: el Tribunal de lo Contencioso Electoral
(TRICOEL). De paso, se suprimi el recurso de reclamacin ante la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin, con lo que se determin que el Poder Judicial no
debera tener injerencia alguna en la materia electoral.

143

Con lo anterior, por un lado, se aument la politizacin de la calificacin electoral y se retom a plenitud la ruta de la autocalificacin. Desde mi perspectiva
esto represent un retroceso, pero no toda la reforma merece la misma evaluacin. Esto es as porque, como acabamos de constatar, ese mismo ao se creo
una va administrativa para desahogar recursos y litigios durante los procesos
electorales. Con ello, se sentaron las bases para un esquema mixto administrativo/poltico de calificacin.
X.
Un ao despus del conflicto postelectoral de 1988 en el que, como se recordar, se puso en tela de juicio la legitimidad de la eleccin presidencial fue
necesario revisar de nueva cuenta el diseo de las instituciones electorales en
Mxico. Los temas abarcados fueron muy relevantes, pero no son materia de este
trabajo. Lo que aqu nos interesa es que con la reforma electoral de 1989/1990
se regres a un esquema reducido de Colegio Electoral: ahora quedara integrado por 100 presuntos diputados que seran nombrados por los partidos polticos
en la proporcin que les corresponda respecto del total de las constancias otorgadas en dicha eleccin.
De esta manera, como puede observarse, se lograba reducir el impacto distorsionador de la autocalificacin (porque no todos los presuntos diputados participaban en ella), pero a la par, se aumentaba la politizacin del ejercicio, lo
cual, dicho sea de paso, se agravaba porque la frmula elegida para integrar el
Colegio Electoral inclinaba la balanza a favor de la fuerza poltica dominante.7
7

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Cabe advertir que, con esa misma reforma, en virtud de que la Cmara de Senadores se
renovaba parcialmente cada tres aos, se cre un Colegio Electoral en el Senado integrado
por senadores en funciones y tambin por nuevos miembros en proceso de confirmacin.

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Sin embargo, paradjicamente, con esa misma operacin legislativa, se modific la naturaleza jurdica del Tribunal de lo Contencioso crendose el Tribunal
Federal Electoral (TRIFE), cuyas resoluciones, en principio, deban ser obligatorias y definitivas.
Sin duda, la creacin del TRIFE reforz a la justicia electoral mexicana y supuso
una clara apuesta por la va contenciosa jurisdiccional. Sin embargo, en sintona
con la tendencia a la politizacin antes sealada y en franca contradiccin con
la judicializacin de la calificacin electoral, en la legislacin electoral se estableci lo siguiente:
[] las resoluciones del Tribunal Electoral [] slo podrn ser modificadas o revocadas
por los colegios electorales mediante el voto de las dos terceras partes de sus miembros
presentes, cuando de su revisin se deduzca que existan violaciones a las reglas en materia de admisin y valoracin de pruebas y en la motivacin del fallo, o cuando ste sea
contrario a derecho.8

La contradiccin no poda ser ms clara: por un lado se creaba un rgano jurisdiccional supuestamente de ltima instancia y, en paralelo, se abra la puerta
para que la instancia poltica se colocara por encima de esa autoridad judicial.
Con ello se trastocaba el carcter mixto del procedimiento contencioso de calificacin (que en principio era administrativo y judicial) porque, en el extremo,
era netamente poltico. Despus de todo, si as lo decida la mayora de los
presuntos diputados (directamente interesados en el asunto), la decisin poltica
se impona sobre la tcnico/legal.
XI.

144

Fue en 1993 cuando, finalmente, se realiz un cambio radical en esta materia.


En ese ao se termin con la calificacin poltica para dar paso a una calificacin mixta con inclinacin jurisdiccional en el caso de las elecciones legislativas. Por un lado, se elimin la autocalificacin de las elecciones (lo que supuso
exorcizar el carcter poltico de dicha operacin) y, por el otro, se estableci
8

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Cfr. R. Becerra, P. Salazar y J. Woldenberg, op. cit., p. 244.

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un mecanismo en el que intervena la autoridad administrativa electoral y, en


ltima instancia, las Salas del Tribunal Federal Electoral. Todo ello en el caso de
las elecciones legislativas.

145

Sin embargo, en el caso de la eleccin presidencial sigui vigente la figura del


Colegio Electoral. De esta manera, en este mbito se mantuvo el carcter poltico de la decisin (aunque se siguiera tratando de una heterocalificacin). De
hecho, esta fue la frmula con la que, por ltima vez, se calific la eleccin
presidencial, en 1994.
Vale la pena recobrar una ancdota de aquella ltima calificacin poltica de
una eleccin para Presidente de la Repblica. Segn la legislacin electoral, la
base que deba ofrecer sustento a los trabajos del Colegio Electoral deba ser
un informe remitido por la autoridad administrativa encargada de organizar las
elecciones. Pero, en ese ao, dadas las mutaciones que haba sufrido la estructura del Instituto Federal Electoral, a la Cmara de Diputados llegaron, en realidad, dos informes. Uno de ellos haba sido elaborado por las reas ejecutivas
del Instituto, encabezadas por su director general, Arturo Nez; el otro fue
producto de una deliberacin entre los consejeros ciudadanos que integraban al
mximo rgano de direccin institucional.9 Ante la tensin e incertidumbre que
aquella situacin poda generar, el presidente del Consejo y entonces Secretario
de Gobernacin, Jorge Carpizo, sugiri la salomnica decisin que finalmente
se impuso. El ltimo Colegio Electoral del Mxico contemporneo, entonces,
vot la calificacin de la eleccin presidencial a partir de dos informes en cierto
sentido contradictorios (aunque ambos avalaban en sus trminos generales la legalidad de la eleccin, el de los consejeros denunciaba la inequidad con la que
se desarroll la campaa a favor del candidato ganador de la contienda, Ernesto
Zedillo Ponce de Len).
Como puede deducirse de esa experiencia, la ruta poltica (si bien en su carcter
mixto con una etapa administrativa previa) no garantizaba plena legitimidad a
9

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Aquel Consejo General estaba integrado, adems de los representantes de los partidos polticos, los consejeros del Poder Legislativo y el Secretario de Gobernacin, por seis consejeros
ciudadanos: Fernando Zertuche, Ricardo Pozas, Miguel ngel Granados Chapa, Santiago
Creel Miranda, Jos Woldenberg y Jos Agustn Ortiz Pinchetti.

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los procesos electorales. Aunque, como acabo de advertir, en aquella ocasin


(1994) no se cuestion la validez de la eleccin, s se puso en duda desde la
autoridad y de cara a los diputados su legitimidad poltica. De ah que la ruta
jurisdiccional apareciera como la mejor alternativa para calificar los procesos
electorales en todos los casos.
XII.
En 1996 se desterr del sistema electoral mexicano la figura de la calificacin
poltica, incluso en el caso de la eleccin presidencial. Con la creacin del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin se privilegi la ruta
del contencioso jurisdiccional y, salvo en el caso de las elecciones legislativas no
impugnadas, se reserv a dicho mbito la calificacin de todas las elecciones
federales.
Adems se estableci en el artculo 116 de la Constitucin que una frmula
equivalente, con tendencia jurisdiccional, debera ser adoptada para el desahogo de los recursos contenciosos en el mbito local y para la calificacin de las
elecciones respectivas.
El Tribunal Electoral Federal, vale la pena subrayarlo, a la vez que tena una naturaleza especializada quedara adscrito al Poder Judicial de la Federacin, con
lo que sera este el poder que terminara calificando y de hecho desahogando
en ltima instancia los procesos contenciosos de las elecciones tanto del Poder
Legislativo como del Poder Ejecutivo federales (y, cuando las elecciones fueran
impugnadas, incluso, de los poderes locales).10
XIII.
Un tema directamente relacionado con la calificacin electoral por ser una
posibilidad que dota de sentido a la figura es el de la nulidad de las elecciones.
Por ello, aunque no es el tema central de este trabajo, merece la pena ocuparnos
146
10

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Sobre la reforma de ese ao, cfr. R. Becerra, P. Salazar y J. Woldenberg, La Reforma electoral
de 1996, Mxico, FCE, 1997.

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panormicamente del mismo. Desde que esa eventualidad fue tomando forma
en la legislacin electoral, la nulidad de una eleccin se configura normativamente por lo que se conoce como causas genricas. Es decir, que las causas
que pueden dar lugar a la misma deben estar expresamente contempladas en
la legislacin. As las cosas, la nulidad se materializa cuando con una cierta
frecuencia tambin contemplada en la ley tienen lugar prcticas o situaciones
que constituyen una violacin al sufragio.

147

Por ejemplo, la legislacin mexicana expresamente establece cundo ser nula


la votacin de una casilla, de un distrito o, de plano, de toda una eleccin. Y
para cada caso, contempla supuestos precisos del tipo: Permitir a ciudadanos
sufragar sin Credencial para Votar o cuyo nombre no aparezca en la lista nominal de electores y siempre que ello sea determinante para el resultado de la
votacin, salvo los casos de excepcin sealados en las leyes. Esta es una de
las causales establecidas en el artculo 75 de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin. Si esta irregularidad (sola o en conjunto con otras ms) se
verifica sistemtica y repetidamente en un determinado nmero de casillas (por
ejemplo el 25% de las que componen un distrito), puede darse lugar a la nulidad
de toda una eleccin.
Al rgano encargado de calificar las elecciones le corresponde, precisamente,
verificar que dichos supuestos no hayan tenido lugar, ya que de lo contrario no
se puede proceder a validar el resultado de los comicios. Como puede observarse,
si las causales son normativamente claras, la labor interpretativa del rgano calificador es muy limitada ya que su tarea es relativamente mecnica. Ello, en
principio, es deseable porque contribuye a la certeza jurdica que debe caracterizar a todo proceso democrtico.
XIV.
Sin embargo, en el ao 2000 el propio Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federacin cre por la va de una interpretacin una causal que no estaba
establecida en la legislacin y que, dadas sus caractersticas e imprecisin, se
conoci como causal de nulidad abstracta. La misma tuvo vigencia hasta 2007

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y coloc en manos de los jueces electorales (por decisin de ellos mismos) una
potestad muy amplia para determinar la nulidad de los procesos electorales.
Conviene, aunque sea un poco extensa, recuperar la tesis en la que se configur
jurisdiccionalmente esta posibilidad:
NULIDAD DE ELECCIN. CAUSA ABSTRACTA (Legislacin de Tabasco y similares).
Los artculos 39, 41, 99 y 116 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
y 9o. de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Tabasco, establecen principios fundamentales como: el sufragio universal, libre, secreto y directo; la organizacin
de las elecciones a travs de un organismo pblico y autnomo; la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad como principios rectores del proceso electoral;
el establecimiento de condiciones de equidad para el acceso de los partidos polticos a
los medios de comunicacin social; el control de la constitucionalidad y legalidad de los
actos y resoluciones electorales, as como que en el financiamiento de los partidos polticos y sus campaas electorales debe prevalecer el principio de equidad. Estos principios
deben observarse en los comicios, para considerar que las elecciones son libres, autnticas y peridicas, tal y como se consagra en el artculo 41 de dicha Constitucin, propias
de un rgimen democrtico. Esta finalidad no se logra si se inobservan dichos principios de manera generalizada. En consecuencia, si alguno de esos principios fundamentales en una eleccin es vulnerado de manera importante, de tal forma que impida la posibilidad de tenerlo como satisfecho cabalmente y, como consecuencia de ello, se ponga
en duda fundada la credibilidad o la legitimidad de los comicios y de quienes resulten
electos en ellos, es inconcuso que dichos comicios no son aptos para surtir sus efectos legales y, por tanto, procede considerar actualizada la causa de nulidad de eleccin de tipo
abstracto, derivada de los preceptos constitucionales sealados. Tal violacin a dichos
principios fundamentales podra darse, por ejemplo, si los partidos polticos no tuvieran
acceso a los medios de comunicacin en trminos de equidad; si el financiamiento privado prevaleciera sobre el pblico, o bien, si la libertad del sufragio del ciudadano fuera
coartada de cualquier forma, etctera. Consecuentemente, si los citados principios fundamentales dan sustento y soporte a cualquier eleccin democrtica, resulta que la afectacin grave y generalizada de cualquiera de ellos provocara que la eleccin de que se
trate carecera de pleno sustento constitucional y, en consecuencia, procedera declarar la

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anulacin de tales comicios, por no haberse ajustado a los lineamientos constitucionales


a los que toda eleccin debe sujetarse.11

149

De esta manera se abri la posibilidad para que los jueces electorales, al considerar que se haban violentado principios bsicos para la celebracin de una
eleccin democrtica, se abstuvieran de validar los comicios y, en consecuencia, emitieran una calificacin negativa (lo que tcnicamente supona la nulidad
de los mismos). As las cosas, al margen de la legislacin, se cre un supuesto
muy amplio para anular un proceso comicial, con lo que se vulner el principio
de certeza jurdica, pero, por otro lado, en paralelo, se generaron condiciones
para inhibir prcticas polticas que vulneraran la libertad del sufragio.
XV.
La posibilidad de que el Tribunal Electoral echara mano de la causal de nulidad abstracta como, de hecho, se lo solicit la coalicin Por el Bien de Todos gravit en el ambiente poltico en el contexto del conflicto postelectoral de
2006. Las especulaciones y expectativas fueron muchas, pero al final los jueces
electorales, sin explicar con claridad en el dictamen de calificacin de la eleccin los motivos de su decisin, decidieron desestimar dicha posibilidad.
En atencin a las tensiones e incertidumbres que esta situacin gener, un ao
despus, en el marco de la reforma electoral que tuvo lugar en 2007-2008, se
cerr normativamente la posibilidad de que los jueces echaran mano de una

11

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Tercera poca:
Juicio de revisin constitucional electoral. SUP-JRC-487/2000 y acumulado.Partido
de la Revolucin Democrtica.29 de diciembre de 2000.Mayora de cuatro votos. Disidentes: Eloy Fuentes Cerda y Alfonsina Berta Navarro Hidalgo.El Magistrado Jos Fernando Ojesto Martnez Porcayo no intervino, por excusa.
Juicio de revisin constitucional electoral. SUP-JRC-096/2004.Coalicin Alianza
Ciudadana.28 de junio de 2004.Mayora de cinco votos en el criterio.Disidentes:
Eloy Fuentes Cerda y Alfonsina Berta Navarro Hidalgo.
Juicio de revisin constitucional electoral. SUP-JRC-099/2004.Partido Accin
Nacional.28 de junio de 2004.Mayora de cinco votos en el criterio.Disidentes:
Eloy Fuentes Cerda y Alfonsina Berta Navarro Hidalgo.
Sala Superior, tesis S3ELJ 23/2004.

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causal abstracta como la que ellos mismos haban diseado. Convine recuperar
los argumentos de los senadores y diputados en esa direccin.
En el dictamen de la Cmara de Senadores que sirvi de sustento a la importante
reforma de esos aos puede leerse lo siguiente:
Los integrantes de las Comisiones Unidas responsables del dictamen, despus de un largo
intercambio de opiniones y de anlisis, hemos llegado a la conviccin de que la antes
transcrita propuesta es de aprobarse en virtud de que atiende a una preocupacin respecto a los lmites interpretativos que cabe o no sealar, desde la propia Constitucin, a toda
autoridad de naturaleza jurisdiccional. Coincidimos en la necesidad de que, sin vulnerar
la alta funcin y amplias facultades otorgadas por la Carta Magna al TEPJF, ste deba ceir
sus sentencias en casos de nulidad a las causales que expresamente le sealen las leyes,
sin poder establecer, por va de jurisprudencia, causales distintas. En el momento oportuno, la ley habr de ser reformada para llenar el vaco hoy presente respecto de las causas
de nulidad de la eleccin presidencial, as como para precisar otras causas de nulidad en
las elecciones de senadores y diputados federales.

Por su parte, los diputados sostuvieron, en la misma direccin, los siguientes


argumentos:
Las Comisiones Unidas de la Cmara de Diputados, teniendo a la vista la Minuta con
Proyecto de Decreto materia de este Dictamen, deciden hacer, primero, una breve descripcin del contenido de la misma para luego exponer los motivos que la aprueba en
sus trminos.
En los prrafos tercero y cuarto de la fraccin segunda del Artculo en comento se establece la base constitucional para que tanto las salas regionales como la Sala Superior solamente puedan declarar la nulidad de una eleccin por las causales que expresamente
establezcan las leyes; se prev tambin la posibilidad de que pueda declararse o no la
validez de la eleccin Presidencial y se realice en su caso la declaratoria de Presidente
electo.

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Con estas reformas se perfecciona el sistema de nulidades electorales, cerrando la puerta


a la creacin de causales no previstas por la ley, que tanta polmica provoc en aos

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pasados. Por otra parte, se llena el vaco existente desde 1996 respecto a la posibilidad
de que la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin declare
la nulidad de la eleccin presidencial. La ley sealar las causales de nulidad aplicables

151

a dicha eleccin.

Como puede observarse, ciertamente, la intencin de los legisladores estaba


orientada principalmente a la eleccin presidencial pero, en el propio dictamen, tambin se hara extensiva a las elecciones en general (tanto federales
como en las entidades federativas). Conviene recuperar los textos constitucionales correspondientes (artculos 99 y 116 de la Constitucin) una vez que
fueron reformados:
Art. 99.- El Tribunal Electoral ser, con excepcin de lo dispuesto en la fraccin II del artculo 105 de esta Constitucin, la mxima autoridad jurisdiccional en la materia y rgano
especializado del Poder Judicial de la Federacin.
[]
[]
Las salas Superior y regionales del Tribunal slo podrn declarar la nulidad de una eleccin por las causales que expresamente se establezcan en las leyes.
[]

Y por lo que hace al mbito local:


Art. 116.- El poder pblico de los estados se dividir, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrn reunirse dos o ms de estos poderes en una sola persona
o corporacin, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.
[]
[]
IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarn que:
[]
m) Se fijen las causales de nulidad de las elecciones de gobernador, diputados locales y
ayuntamientos, as como los plazos convenientes para el desahogo de todas las instancias
impugnativas, tomando en cuenta el principio de definitividad de las etapas de los procesos electorales, y
[]

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De esta manera, desde la Constitucin, se excluy la posibilidad de aplicar causales abstractas mediante interpretaciones jurisdiccionales y se apost por la va
de las causales genricas como nica alternativa para anular las elecciones. Ese
es el nuevo marco en el que tiene lugar al menos hasta el ao 2010 el delicado
proceso de la calificacin electoral en Mxico.
XVI.
Si analizamos con una visin panormica la evolucin normativa del tema
que nos ha ocupado en este trabajo, podemos concluir que la tendencia por
la que se fue apostando en Mxico avanz por dos rieles principales: a) la despolitizacin del proceso de calificacin de las elecciones con la consecuente
especializacin en la materia, y b) el acotamiento de los mrgenes de discrecionalidad de las autoridades responsables de calificar los procesos electorales.
Una apuesta en muchos sentidos civilizatoria y democrtica que fue abonando
en el terreno de la imparcialidad y de la certeza y, a travs de estas, en la legitimidad de los procesos electorales. Todo un activo de la transicin.
En un contexto en el que los avances de esa misma transicin son cuestionados
en los hechos (sobre todo en la dimensin local, en la que algunos poderes
siguen operando de manera predemocrtica), el contencioso electoral recobra suma relevancia porque constituye el conjunto de garantas normativas para
evitar regresiones autoritarias y para afirmar las rutinas democrticas.
Por lo mismo, siempre ser importante recordar de dnde venimos y cul es la
relevancia de seguir garantizando la imparcialidad de los rganos responsables
de calificar los procesos electorales.

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Sesin del
Consejo General
1994

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II

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15/10/2010 07:07:04 p.m.

La evolucin
del
Instituto Federal Electoral

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La ciudadanizacin
del IFE

Jos Woldenberg Karakowsky*

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Las elecciones son la cspide de una construccin civilizatoria. Son el mtodo a


travs del cual una sociedad masiva, compleja, diferenciada, plural, puede ofrecer a las distintas corrientes polticas una va para su expresin y recreacin, para
su convivencia y su competencia. Se escribe fcil. Pero es una edificacin que
reclama tiempo, compromisos normativos e institucionales, acuerdos de fondo
entre las principales fuerzas polticas e incluso una cultura que aprecie como un
valor positivo la existencia de la diversidad.

157

Prcticamente no existe en Amrica Latina una opcin diferente a la democrtica y no hay fuerza poltica significativa que no asuma que la nica va legtima
y legal para llegar a los cargos de gobierno y legislativos es la electoral. Pero
construir confianza suficiente para que todos los actores relevantes se comprometan a dirimir sus diferencias a travs de la va electoral reclama que la misma
garantice que las autoridades electorales son imparciales, que las condiciones
de la competencia son medianamente equitativas, que existen vas institucionales para dirimir los conflictos, que no hay exclusiones artificiales de fuerzas
polticas significativas y que los votos se traducen de la mejor manera posible
en escaos.

El IFE tena y tiene como misin lograr la confianza en las elecciones. Dado el dficit monumental que en esa materia acarreaba el pas, el IFE deba coadyuvar
de manera significativa a que los partidos, candidatos, analistas, organizaciones
no gubernamentales, medios de comunicacin y ciudadanos confiaran en la va
electoral como la frmula por excelencia para que la diversidad poltica que
cruza al pas pudiera convivir y competir de manera institucional, ordenada y
pacfica.
Pero la confianza no se decreta ni se edifica a travs de un acto de magia. La
confianza es una construccin. Da a da, acuerdo tras acuerdo, resolucin tras
resolucin, resultado tras resultado, se va forjando la confianza, y por supuesto
una mala decisin tiende a erosionar a la misma. Dentro de ese marco general,
la llamada ciudadanizacin del IFE fue un instrumento crucial para generar y
fortalecer la credibilidad en la nica frmula inventada por los hombres para
*

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Investigador de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM y ex Consejero


Presidente del Instituto Federal Electoral (1996-2003).

15/10/2010 07:07:04 p.m.

que la diversidad poltica de un pas pueda contender y convivir de forma institucional, pacfica y ordenada.
Cuando se habla de la ciudadanizacin del IFE se hace alusin a tres dimensiones distintas, en dos de las cuales, en efecto, se puede aludir a una fuerte y
decisiva participacin de ciudadanos no encuadrados profesionalmente en el
Instituto, que generosamente ayudan a la marcha de los trabajos electorales,
pero en una ms el trmino resulta equivocado. Tratar de describir esas tres
realidades.
Lo que est atrs de las invenciones que a continuacin veremos es la bsqueda
de la confianza en los procesos electorales. Sin ese imperativo, sin esa necesidad, nada de lo que a continuacin se narrar tendra sentido. La tarea fundamental a lo largo de los aos noventa del siglo pasado fue la de edificar una
institucionalidad electoral confiable que ofreciera garantas de imparcialidad
a todos. En ese marco pueden entenderse mejor las siguientes notas.
Los ciudadanos en las mesas directivas de casilla
Las mesas directivas de casilla son el eslabn fundamental de toda eleccin.
Ellas son las encargadas de instalar las casillas, administrar el transcurso de los
comicios, posibilitar que los electores voten y finalmente las encargadas de realizar el primer cmputo de los votos. De tal suerte que su integracin resulta crucial para ofrecer o no garantas de imparcialidad a los partidos, los candidatos,
los ciudadanos.
El Cdigo Federal Electoral que regul la marcha de las elecciones de 1988 estableca un procedimiento peculiar para la formacin de las mesas directivas de
casilla:

158

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Las mesas directivas de casilla son los organismos que tienen a su cargo la
recepcin, escrutinio y computacin del sufragio [] (artculo 196) y [] estarn integradas por ciudadanos residentes en la seccin respectiva [] Se integrarn
con un presidente y un secretario, y los suplentes respectivos, designados por el
presidente del comit distrital electoral, y dos escrutadores y los suplentes res-

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pectivos, designados por insaculacin por el comit distrital, a partir de las listas
que para tal efecto presenten los partidos polticos (artculo 197).

159

Es decir, el presidente del comit distrital electoral (que era un cuerpo colegiado)
tena la facultad de decidir por s y ante s quines ocuparan los dos cargos ms
importantes de las mesas directivas de casilla, los de presidente y secretario.
Dicho comit distrital estaba integrado por el mencionado presidente, ms un
comisionado secretario y por comisionados de los partidos polticos en forma
proporcional al nmero de votos que hubiesen obtenido en la eleccin federal
ms reciente (artculo 190). Y quin designaba al presidente y al secretario de
los comits distritales? Pues el presidente de la Comisin Federal Electoral (CFE),
que era el Secretario de Gobernacin (artculo 171).
El Secretario de Gobernacin, en su carcter de presidente de la CFE, tambin
nombraba a los presidentes y secretarios de las comisiones locales electorales
en cada entidad de la Repblica. De tal suerte que no es exagerado decir que
con las normas contenidas en el Cdigo Federal Electoral la estructura comicial
se teja desde la Secretara de Gobernacin. As lo estableca la ley, pero muy
pocos confiaban en la imparcialidad de los operadores electorales.
Por ello, despus de la profunda crisis suscitada por las elecciones de 1988 se
puso sobre la mesa del debate la necesidad de remodelar de manera profunda la
frmula de integracin de todo el edificio electoral, donde las mesas directivas
de casilla jugaban un papel fundamental.
Con la reforma de 1989-1990 que cre al Instituto Federal Electoral en sustitucin de la aeja CFE, se disearon nuevas rutinas para la integracin de las
mesas. El artculo 193 estableca el procedimiento para integrar las mesas directivas de casilla. Deca:
a) En el mes de abril del ao en que deban celebrarse las elecciones, las Juntas Distritales Ejecutivas procedern a insacular de las listas nominales de electores a un 20% de
ciudadanos por cada seccin electoral [] b) Las Juntas harn una evaluacin objetiva
para seleccionar de entre dichos ciudadanos a los que resulten aptos; c) A los ciudadanos

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seleccionados se les impartir un curso de capacitacin [] d) Las Juntas Distritales harn


durante el mes de junio [] una nueva evaluacin objetiva con base en los resultados del
curso [] e) Las Juntas Distritales integrarn las mesas directivas con los ciudadanos idneos [] f) [] las Juntas Distritales ordenarn la publicacin de las listas de sus miembros [] a ms tardar el da 1. de julio [] lo que comunicarn a los Consejos Distritales
respectivos; g) Los Consejos Distritales notificarn personalmente a los integrantes de las
casillas su respectivo nombramiento y los citarn a rendir protesta [].

El mismo artculo adems estableca que los representantes de los partidos polticos en los Consejos Distritales podrn vigilar el desarrollo del procedimiento [].
Se trat de un importante avance. Ya no eran nombrados por un funcionario que
a su vez haba sido nombrado por el Secretario de Gobernacin, sino por un
cuerpo colegiado de funcionarios del IFE a partir de un proceso de insaculacin,
es decir, de un sorteo.
Con esa frmula se llevaron a cabo las elecciones de 1991, las primeras organizadas por el IFE. Pero la desconfianza era tanta que hubo que dar otros pasos
para lograr la completa credibilidad en el funcionamiento de las mesas.
En 1994, para reforzar la confianza y aunque no lo prevea la ley, el Consejo General del IFE opt por realizar una segunda insaculacin de los integrantes de las
mesas, y la reforma de 1996 estableci un procedimiento barroco pero eficiente
para garantizar la imparcialidad de las mesas directivas de casilla.
Deca el nuevo Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales,
COFIPE:
El procedimiento para integrar las mesas directivas de casilla ser el siguiente: a) el Consejo General [] sortear un mes del calendario, que junto con el que siga en su orden,
sern tomados como base para la insaculacin de los ciudadanos que integrarn las me-

160

sas [] b)[] las Juntas Distritales Ejecutivas procedern a insacular [] a un 10% de


ciudadanos de cada seccin electoral [] podrn estar presentes en el procedimiento
de insaculacin, los miembros del Consejo Local y los de la Comisin Local de Vigilancia

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del Registro Federal de Electores [] c) a los ciudadanos que resulten insaculados se les
convocar para que asistan a un curso de capacitacin [] d) las Juntas harn una evaluacin objetiva para seleccionar [] a los que resulten aptos [] prefiriendo a los de mayor

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escolaridad e informar a los integrantes de los consejos distritales [] e) El Consejo


General [] sortear las 29 letras que componen el alfabeto, a fin de obtener la letra a
partir de la cual, con base en el apellido paterno, se seleccionar a los ciudadanos que
integrarn las mesas [] f) [] las Juntas Distritales [] harn una relacin de aquellos
ciudadanos, que habiendo asistido a la capacitacin [] no tengan impedimento alguno
para desempear el cargo [] De esta relacin, los Consejos Distritales insacularn a los ciudadanos que integrarn las mesas [] g) [] las Juntas Distritales [] determinarn segn
su escolaridad las funciones que cada uno desempear en la casilla [] [Luego] ordenarn la publicacin de la lista de sus miembros [] h) Los Consejos Distritales notificarn
personalmente a los integrantes de las mesas [] sus respectivos nombramientos [].

Adems, los representantes de los partidos en los consejos estaban facultados


para vigilar el desarrollo de todo ese procedimiento (artculo 193).
Se trataba y se trata de que los funcionarios de casilla surgieran de dos sorteos
y fueran capacitados, de tal suerte que sera casi imposible que el conjunto de
los funcionarios de casilla ms los representantes de los partidos ante la misma
pudiesen actuar de manera facciosa. Se trata, sin duda, del programa con ms
grados de incertidumbre que realiza el IFE, ya que depende de la buena voluntad de los ciudadanos, pero el que ayuda a inyectar una mayor dosis de
confianza en los comicios.
A partir de la eleccin de 1997 y hasta la fecha, ese ha sido el procedimiento
para la conformacin de las mesas directivas de casilla. En el ao 2009 prcticamente se instalaron todas las casillas. Nos hemos acostumbrado a ello. Pero
es necesario recalcar lo que eso significa: la noche previa a la eleccin los
139,181 paquetes electorales se encuentran en los domicilios particulares de
los presidentes de las mesas directivas de las casillas. Las boletas, actas, tinta,
marcador de credenciales, urnas, mamparas, crayones, etc., necesarios para la
jornada comicial, estn en manos de ciudadanos que generosamente han aceptado realizar una labor fundamental: recibir y contar los votos de sus vecinos.
Y todos cumplen. Parece magia. No lo es.

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El IFE tuvo que contratar a 29,207 capacitadores-asistentes y supervisores electorales para que ms de medio milln de ciudadanos, entrenados en sus domicilios, fueran funcionarios de casilla de manera eficiente el da de la eleccin.
El procedimiento para inyectar confianza empieza con un sorteo, el de un mes
del ao. Y en 2009 fue julio, de tal suerte que los nacidos en ese mes y muy
probablemente algunos de agosto, hasta llegar al 10% del padrn, fueron insaculados. En total 7.8 millones, de los cuales fueron capacitados 2.5 millones
y resultaron aptos 2.3 millones. El 43.08% hombres y el 56.92% mujeres. Al
final fueron designadas como presidentes, secretarios, escrutadores y suplentes
987,395 personas. Antes de la jornada electoral se realizaron 227,376 sustituciones por muy diversos motivos (fallecimientos, cambios de domicilio, incapacidad temporal, no poder ausentarse del trabajo, por viaje o por negativa
simple o por miedo complejo).
Al final los propietarios sumaron 556,724 y los suplentes 430,671. El da de la
eleccin slo fue necesario incorporar a 23,658 (4.25% del total) ciudadanos
formados en la fila de votantes porque faltaba algn funcionario. Y slo en 156
casos se trat del presidente. El 93.63% de los presidentes y secretarios fueron
los sorteados y capacitados.
No se instalaron 41 casillas. El 0.03%, es decir, nada.
Observar los grandes nmeros que se encuentran involucrados en esa estratgica
tarea puede dar una idea de la magnitud del esfuerzo y de la masiva incorporacin de ciudadanos a la labor electoral. Los siguientes son datos oficiales del
propio IFE.

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Ao

Insaculados

Capacitados
(1. etapa)

Capacitados
(2. etapa)

Funcionarios el da de la
jornada electoral

1997

5,095,388

2,073,608

721,799

418,864

2000

5,860,109

2,066,547

789,500

444,716

2003

6,612,474

2,338,744

847,044

481,266

2006

7,293,555

2,266,514

913,151

518,617

2009

7,837,565

2,475,551

984,820

549,916

163

Como fcilmente puede observarse, se trata de una tarea que cada vez involucra, en trminos absolutos, a ms ciudadanos. Eso se debe, por supuesto, al
crecimiento natural del padrn electoral y las listas nominales de electores. Pero
las cifras ilustran un fenmeno que vale la pena subrayar. En cada eleccin ms
de dos millones de personas distintas porque los meses del ao sorteado han
sido diferentes en cada ocasin han recibido un breve curso de capacitacin
la inmensa mayora en sus propios hogares que los pone en contacto con la
dinmica de las elecciones. Se trata no slo de aprender las rutinas de la jornada electoral, sino de una iniciacin a los valores y principios de la convivencia democrtica.
Y en cada nueva eleccin, cientos de miles de ciudadanos comparecen realmente el da de la jornada y toman en sus manos la conduccin del proceso. Se
trata de ciudadanos que deciden colaborar en una rutina democrtica cargada
de sentido y que reciben y cuentan los votos de sus vecinos. Es quiz una de las
movilizaciones masivas ms impresionantes a las que nos hemos venido acostumbrado por la fuerza de una frmula que se convierte en costumbre.
Vale la pena acercarse a ese ejrcito de ciudadanos gracias al cual las elecciones son posibles. En el 2006, por ejemplo, el 57.4% de los ciudadanos designados como funcionarios fueron mujeres y el 42.6% hombres. Y el da de los comicios se desempearon como presidentes, secretarios y escrutadores 55.41% de
mujeres y 42.18% hombres (estas ltimas cifras no suman 100 porque en 12,491

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casos no se proporcion esa informacin).1 Participan adems ciudadanos de


todas las edades. El cuadro es el siguiente:

Rango de edad

Ciudadanos que se desempearon como


funcionarios

Porcentaje

18-19

27,563

5.31

20-24

97,430

18.79

25-29

73,583

14.19

30-34

70,298

13.55

35-39

64,849

12.50

40-44

56,575

10.91

45-49

44,687

8.62

50-54

31,262

6.03

55-59

19,934

3.84

60-64

12,015

2.32

65 o ms

7,502

1.45

Edad desconocida

12,919

2.49

Como es fcil observar, se trata de una pirmide de edades similar a la de la poblacin, es decir, que de todas las edades hay una participacin relevante en la
instalacin de las casillas y en la recepcin y cmputo de los sufragios.

164

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Toda la informacin est tomada del libro IFE, Elecciones federales 2006. Organizacin del
proceso electoral, Mxico, 2006, pp. 66-67.

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Y si nos acercamos a esa legin de ciudadanos indagando por su escolaridad,


nos encontramos con los siguientes datos:

Escolaridad

Ciudadanos que se desempearon como


funcionarios

Porcentaje

Sin escolaridad
(saben leer
y escribir)

724

0.14

6 de primaria o
menos

93,068

17.95

1 a 3 de secundaria

117,187

22.60

1 a 3 de bachillerato o carrera tcnica

119,521

23.05

Licenciatura

153,737

29.64

Posgrado

16,645

3.21

Desconocida

17,735

3.42

165


Como es natural en este caso, la pirmide de quienes participan no corresponde
a la pirmide educativa del pas porque la ley favorece explcitamente a aquellos
que tienen una mayor escolaridad. De todas formas, dado que en todas las secciones los funcionarios de las casillas deben ser vecinos, el IFE se ve obligado,
en muchos casos, a habilitar a personas con baja escolaridad.
Creo que cuando se habla de la ciudadanizacin del IFE se hace alusin a
esa incorporacin masiva de ciudadanos a una tarea fundamental del edificio
democrtico.
Los consejeros del Consejo General (un malentendido)
A lo largo de los aos la Comisin Federal Electoral tuvo dos nutrientes fundamentales para su conformacin: representantes de los poderes pblicos y de los
partidos polticos (y algunas figuras extraas como la del notario pblico). Bajo
ese esquema resultaba muy difcil armar una Comisin que de antemano no estu-

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viese inclinada hacia alguno de los partidos. El representante del Ejecutivo y


los del Legislativo tenan un sello partidista, y no se diga los voceros de los propios partidos, que sin mediacin alguna presuponan que sus intereses particulares eran los intereses de todos. La bsqueda de la imparcialidad, sumando
parcialidades, pareca imposible. Un partido al final tena, de partida, ms votos.
La experiencia de la reforma de 1986 y sus consecuencias ilustran con nitidez
el tema. Hasta esa fecha, la Comisin Federal Electoral se integraba con el Secretario de Gobernacin (que la presida), un representante de cada Cmara del
Congreso, uno por cada uno de los partidos con registro y un notario pblico.
Pero dado el crecimiento del nmero de los partidos bajo el influjo de la reforma
de 1977, exista la posibilidad de que los votos oficialistas en la CFE se convirtieran en minora. Por ello, el presidente Miguel de la Madrid mand una iniciativa de reforma en la que entre otras cosas propona una nueva conformacin
de la CFE. La propuesta del Ejecutivo exclua al notario, y slo dejaba con derecho a voto al representante del Ejecutivo (el Secretario de Gobernacin), a los
representantes de los diputados y los senadores y a los de los tres partidos polticos con mayor votacin. En aquel entonces esa frmula hubiese dado en automtico que los priistas (el Secretario de Gobernacin, el senador, el diputado y
el delegado del PRI) tuviesen cuatro votos contra dos de los partidos opositores.
Pero como en la Cmara de Diputados se rebelaron los pequeos partidos contra su exclusin del voto, se opt por la frmula ms facciosa y antiesttica de
cuantas han existido: la CFE qued integrada por el Secretario de Gobernacin,
un representante de cada Cmara y un nmero de representantes de los partidos de acuerdo a los resultados en su ltima eleccin federal. La introduccin
del criterio de representacin electoral al rgano encargado de realizar los comicios hizo posible que en la eleccin de 1988, la CFE, supuesto rbitro de la
contienda, quedara conformada por 16 representantes del PRI de un total de 31
integrantes (contando a los tres representantes de los poderes pblicos). Se trat
de una frmula que hizo rbitro a uno de los equipos competidores.

166

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De tal suerte que luego de la profunda crisis electoral de 1988, la necesidad de


contar con un organizador de las elecciones no faccioso se puso en uno de los
primeros puntos del orden del da. Y entonces fue muy sencillo observar que

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si las nicas fuentes de reclutamiento del rgano colegiado de la institucin


electoral eran los poderes pblicos y los partidos polticos, el dilema no tendra
solucin. Siempre existira una mayora poltica preconfigurada, porque ni el
representante del Ejecutivo ni los del Legislativo y mucho menos los de los partidos polticos dejaran de tener una fuerte marca partidista.

167

As, en 1989-1990 se cre el Instituto Federal Electoral que vendra a sustituir a la


inoperante y desequilibrada CFE. Y en la conformacin de su Consejo General,
junto con los representantes de los poderes pblicos y de los partidos, aparecera
una figura novedosa, tericamente imparcial, no alineada con ninguna de las
fuerzas en contienda, a la que se denomin consejeros magistrados.
El nuevo Consejo General del IFE, mximo rgano de direccin de la indita
institucin, quedara integrado de la siguiente manera: un consejero del Poder
Ejecutivo, cuatro consejeros del Poder Legislativo, seis consejeros magistrados
y representantes de los partidos polticos nacionales. El consejero del Poder
Ejecutivo sera el Secretario de Gobernacin, quien presidira el Consejo; los del
Poder Legislativo seran dos diputados y dos senadores, uno de la mayora y uno
de la primera minora. Los representantes de los partidos lo seran con un criterio de representacin proporcional atemperada: un representante si su votacin
en la ltima eleccin federal hubiese fluctuado entre el 1.5% y el 10% de los
votos, dos si sus votos haban sido entre el 10% y el 20%, tres entre 20% y
30%, y cuatro como mximo si sus sufragios rebasaban el 30%. La novedad, sin
embargo, como ya se dijo, eran los consejeros magistrados, propuestos por el
Presidente de la Repblica a la Cmara de Diputados (la lista debera ser de por
lo menos el doble de los necesarios) y que requeran de las dos terceras partes
de los votos para ser elegidos (artculo 74).
La conformacin del Consejo General del IFE result mucho ms equilibrada
que la de la desaparecida CFE, incluyendo una figura nueva que deba estar por
encima de la contienda entre partidos, por lo cual los nuevos consejeros magistrados tenan que llenar una serie de requisitos:

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Ser ciudadano mexicano por nacimiento, estar inscrito en el Registro Federal de Electores,
no tener ms de 65 aos ni menos de 35, ser licenciado en derecho con una antigedad
mnima de cinco aos, gozar de buena reputacin, haber residido en el pas durante los
ltimos cinco aos, no desempear ni haber desempeado el cargo de Presidente del
Comit Ejecutivo Nacional o equivalente de un partido poltico; no tener ni haber tenido
cargo alguno de eleccin popular en los ltimos cinco aos y no desempear ni haber
desempeado cargo de direccin nacional o estatal en algn partido en los ltimos cinco
aos. (artculo 76).

Con esa composicin se llevaron a cabo las primeras elecciones organizadas


por el IFE en 1991. Pero cuando las elecciones de 1994 ya estaban en marcha,
y acicateadas por el alzamiento armado del Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional y el asesinato del candidato presidencial del PRI, Luis Donaldo Colosio,
los partidos y el Congreso decidieron llevar a cabo una serie de reformas para
subrayar la imparcialidad en la conduccin de la eleccin que llev a un nuevo
diseo del Consejo General del IFE.
El Consejo seguira presidido por el Secretario de Gobernacin, los representantes del Poder Legislativo quedaban tambin igual. Pero los partidos tendran
cada uno un solo representante acabando con la proporcionalidad, que tendra derecho a voz pero no a voto. Y los consejeros magistrados desaparecieron
para dar paso a una nueva figura: la de los consejeros ciudadanos. Seran seis,
ya no propuestos por el Presidente de la Repblica sino por los grupos parlamentarios en la Cmara de Diputados, y requeran para ser aprobados de dos
terceras partes de los votos. Adems no necesariamente deban ser licenciados en derecho y la antigedad de no haber tenido un cargo de direccin partidista baj de cinco a tres aos.

168

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La fuerza relativa de los consejeros ciudadanos comparada con la de los consejeros magistrados creci de forma espectacular. Mientras los magistrados tenan
seis votos de 21 (esta ltima cifra variaba dependiendo del nmero de partidos),
los consejeros ciudadanos tenan seis de 11. Eran mayora, aunque no formaban
un bloque. Con ello se empez a despartidizar la toma de decisiones, dejando

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en un grupo de personas sin filiacin partidista la decisin de las principales


polticas y medidas que van armando una eleccin.

169

Sin embargo, la denominacin y algunas condiciones especficas de su estatus


laboral generaron una cierta ambigedad sobre su condicin de funcionarios
pblicos. Dado que cobraban por honorarios y dada la carga de su denominacin pareci por un momento (de 1994 a 1996) que eventualmente tenan una
condicin diferente a la del resto de los servidores del Estado.
Ello qued aclarado con una nueva y muy profunda reforma, la de 1996. Entonces se decidi que el Poder Ejecutivo deba abandonar sus funciones electorales,
que todos los grupos parlamentarios tendran un consejero al igual que todos
los partidos un representante. Pero todos ellos slo con derecho a voz pero no a
voto. Los consejeros ciudadanos fueron sustituidos por ocho consejeros electorales y un consejero presidente, que deban ser electos por la Cmara de Diputados a travs de una votacin de mayora calificada de por lo menos dos terceras partes, a propuesta de los grupos parlamentarios. Completaba la integracin
del Consejo la Secretara Ejecutiva propuesta por el Consejero Presidente y que
requera de las dos terceras partes de los votos de los consejeros. Esa reforma
signific no solamente la renuncia del Ejecutivo a conducir el proceso electoral, sino que todas y cada una de las decisiones del Consejo General del IFE estaran en manos de nueve funcionarios no alineados a los partidos.
Se trat, como puede observarse, de un proceso gradual, pero que logr transformar de manera radical la conformacin del mximo rgano de gobierno de la
institucin y con ello buena parte del carcter del propio Instituto.
Los requisitos para ser consejero electoral siguieron siendo muy similares a los de
sus predecesores (consejeros magistrados y ciudadanos), pero se estableci tambin que durante el perodo de su encargo no podrn tener ningn otro empleo,
cargo o comisin, con excepcin [] de los que desempee en asociaciones
docentes, cientficas, culturales, de investigacin o de beneficencia, no remuneradas, adems que estarn sujetos al rgimen de responsabilidades de los
servidores pblicos previsto en el Ttulo Cuarto de la Constitucin (artculo 77).

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Se subrayaba as que seran profesionales de tiempo completo y sin duda alguna


funcionarios pblicos, sujetos como tales, entre otras, a la Ley Federal de Responsabilidades de los Funcionarios Pblicos. Es decir, se trata de funcionarios en
todo el sentido de la palabra (por supuesto ciudadanos, porque los funcionarios
y los que no lo son, todos tienen el carcter de ciudadanos), cuya misin fundamental es llevar a cabo una funcin estratgica del Estado mexicano para lo cual
es imprescindible que se cumplan los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad. Todos ellos bajo el manto de la autonoma
que la Constitucin y la ley le conceden al IFE para desarrollar sus tareas.
Se trata de una historia que tiene un eje conductor: cmo construir una institucin capaz de irradiar confianza hacia todos los mbitos del espectro nacional.
Y la idea fundamental es que consejeros electorales electos por la Cmara de
Diputados, capaces de ver por el conjunto y no por alguna de las partes, actuando apegados a la ley y no por presiones polticas, situados por encima de los
partidos y no alineados a ellos, podran dar garantas de imparcialidad a todos.
Los ciudadanos en los consejos locales y distritales
Hay, sin embargo, otra tarea fundamental en la cual los ciudadanos que no
forman parte orgnicamente del IFE juegan un rol ms que destacado. Se trata
de su papel en los consejos locales y distritales del Instituto. Se sabe que entre
el Consejo General y las mesas directivas de casilla se encuentran los otros dos
eslabones de la pirmide electoral: los consejos locales uno por cada entidad y los consejos distritales uno por cada distrito.

170

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Hemos tomado como referencia para observar las transformaciones en esta materia lo que suceda en 1988 con las disposiciones del Cdigo Federal Electoral
aprobado en 1986. En aquel entonces las llamadas comisiones locales electorales
(32) se integraban, como ya se apunt, por un presidente y un secretario nombrados por el Secretario de Gobernacin en su carcter de presidente de la CFE. Y
completaban su integracin con comisionados de los partidos polticos nacionales de manera proporcional al porcentaje de su votacin federal anterior.

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Los comits distritales electorales (300) se integraban de la misma manera. El


presidente y el secretario nombrados por el Secretario de Gobernacin y representantes de los partidos de manera proporcional al porcentaje de su votacin
anterior. Sobra decir que en 1988 esas comisiones y comits resultaban absolutamente parciales a favor del PRI.

171

Por ello, cuando en 1989-1990 se cre el IFE no poda mantenerse inalterable


esa frmula. Se cre entonces una doble estructura: una Junta Local Ejecutiva,
integrada por profesionales del IFE, y un Consejo Local, con existencia temporal
y compuesto de manera tripartita por funcionarios del IFE, consejeros ciudadanos y representantes de los partidos.
Las juntas locales son rganos permanentes que se integran por cinco vocales:
Ejecutivo que preside la Junta, Secretario, de Organizacin Electoral, del Registro Federal de Electores y de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica. Se trata de funcionarios que integran el servicio profesional electoral.
Pero dada la profunda incredulidad que generaron las elecciones de 1988, se
decidi que al inicio del proceso electoral se instalara tambin un Consejo
Local en cada entidad compuesto por los cinco funcionarios mencionados que
seran al mismo tiempo consejeros, seis consejeros ciudadanos y representantes
de los partidos polticos nacionales (artculo 102). Los consejeros ciudadanos
eran nombrados por el Consejo General a propuesta de la Junta General Ejecutiva, y los representantes de los partidos por las propias organizaciones de manera
proporcional a los votos. Los consejos surgan como una especie de vigilantes de
la estructura permanente del IFE.
Las reformas de 1993 y 1994 remodelaron tanto a los consejos locales como a
los distritales, pero en 1996 acabaron por adquirir su perfil definitivo. En consonancia con la prdida del voto de los partidos en el Consejo General, tambin
los partidos quedaron con representantes ante los consejos locales y distritales
con derecho a voz pero sin voto. Y a partir de entonces la ciudadanizacin de
dichos consejos fue prcticamente total. Se estableci que el Consejo General
nombrara seis consejeros titulares y seis suplentes para cada Consejo Local, y

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los consejos locales fueron los encargados de nombrar seis consejeros titulares
y seis suplentes en cada Consejo Distrital. En ambos casos, los consejos seran
presididos por el Vocal Ejecutivo, convertido por mandato de ley en presidente
del Consejo respectivo. Adems el Vocal Secretario actuara como secretario del
Consejo con derecho a voz pero sin voto.
Como es fcil observar, a partir de 1997 en cada eleccin se instalan consejos
locales y distritales donde ciudadanos electos ex profeso para ello tienen seis
de los siete votos en los consejos. La idea fue y es que dichos consejos acompaen y vigilen la gestin de la rama profesional del IFE. Un diseo tan complejo
y que inyecta no pocas tensiones en la relacin entre los vocales de las juntas y
los consejeros, no ha dejado de entregar frutos venturosos ya que el mecanismo
sirve para supervisar la labor de los profesionales del IFE y para multiplicar la
confianza en lo que realiza el mismo Instituto.
Los consejos son sumamente importantes. Los locales tienen las siguientes atribuciones:
Vigilar la observancia del COFIPE y los acuerdos y resoluciones de las autoridades electorales; vigilar que los consejos distritales se instalen []; designar [] por mayora absoluta a los consejeros electorales que integren los Consejos Distritales []; resolver los
medios de impugnacin que les competen [], acreditar a los ciudadanos mexicanos
[] que hayan presentado su solicitud [] para participar como observadores; publicar
la integracin de los consejos distritales []; registrar supletoriamente los nombramientos de los representantes generales o representantes ante las mesas directivas de casilla
[de los partidos] []; registrar las frmulas a candidatos a senadores, por el principio de
mayora relativa; efectuar el cmputo total y la declaracin de validez de la eleccin
de senadores []; efectuar el cmputo de entidad federativa de la eleccin de senadores
por el principio de representacin proporcional []; designar, en caso de ausencia del
Secretario, de entre los miembros del Servicio Profesional Electoral, a la persona que
fungir como Secretario en la sesin; supervisar las actividades que realicen las Juntas Locales Ejecutivas durante el proceso electoral; nombrar las comisiones de consejeros que

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sean necesarias para vigilar y organizar el adecuado ejercicio de sus atribuciones [].
(artculo 105, COFIPE de 1996).

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Los consejos distritales realizan un buen nmero de esas funciones en el mbito


de su competencia. Y como se puede ver, se trata de cuerpos colegiados estratgicos que durante la eleccin se suman a la estructura profesional del IFE para
dirigir y orientar las principales tareas de la institucin.

173

No resulta casual entonces que los requisitos para ser consejero sean los siguientes:
Ser mexicano por nacimiento [nunca he entendido la discriminacin hacia los mexicanos
naturalizados] y estar inscrito en el Registro Federal de Electores y contar con credencial para votar []; tener residencia de dos aos en la entidad []; contar con conocimiento para el desempeo adecuado de sus funciones; no haber sido registrado como
candidato a cargo alguno de eleccin popular en los ltimos tres aos []; no ser o haber sido dirigente nacional, estatal o municipal de algn partido poltico en los tres aos
inmediatos anteriores []; gozar de buena reputacin [].

Los consejeros son designados para cumplir con esa tarea durante dos procesos
electorales, reciben una dieta de asistencia, y seala la ley que para el desempeo de sus funciones tendrn derecho a disfrutar de las facilidades necesarias
en sus trabajos o empleos habituales (artculo 103).
En suma, el Consejo General debe hacer 192 nombramientos de consejeros titulares (seis por cada entidad) y 192 nombramientos de suplentes. En total 384
personas cuya misin resulta central para reforzar el buen funcionamiento de
las juntas locales y para multiplicar la confianza en cada uno de los eslabones
del proceso electoral. A su vez esas 192 personas ms los presidentes de los
consejos locales tienen que realizar 1,800 nombramientos de consejeros distritales titulares (seis por cada uno de los 300 distritos) y 1,800 nombramientos de
consejeros suplentes.
Esas 2 mil personas que en cada proceso comicial federal integran los consejos
multiplican la deliberacin, ponen sobre el tapete de la discusin diferentes temas de inters, formulan soluciones para los problemas que de manera natural

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aparecen en una eleccin, pero sobre todo, son una especie de veedores de la
sociedad que escrutan, evalan y eventualmente corrigen las muy distintas polticas que la rama ejecutiva del IFE disea e instrumenta.
Vale la pena ofrecer algunas cifras sobre su perfil. La participacin de hombres
y mujeres se ha venido equilibrando, como puede apreciarse en el siguiente
cuadro:
Consejeros electorales por gnero, segn proceso electoral
Gnero

2003

2006

2009

Hombres

1,345

1,061

1,052

67.5

53.3

52.8

Mujeres

647

929

939

32.5

46.7

47.2

Total

1,992

1,990

1,991

Fuente: Direccin Ejecutiva de Organizacin Electoral.

Como se puede observar, si en el proceso electoral de 2003 participaron como


consejeros electorales dos hombres por cada mujer, en el 2006 y el 2009 los
nmeros se han emparejado de manera significativa.
Por lo que se refiere a las edades de los mismos, el cuadro resumen es el siguiente:

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Consejeros electorales por edad, segn grupos quinquenales


y proceso electoral

Grupos
quinquenales

2003

2006

175

2009

Nmero

Nmero

Nmero

20-24

13

0.7

0.2

0.2

25-29

104

5.2

106

5.3

74

3.7

30-34

205

10.3

259

13.0

230

11.6

35-39

262

13.2

300

15.1

294

14.8

40-44

337

16.9

304

15.3

307

15.4

45-49

388

19.5

294

14.8

284

14.3

50-54

273

13.7

318

16.0

339

17.0

55-59

200

10.0

182

9.1

213

10.7

60-64

120

6.0

124

6.2

129

6.5

ms de 65

90

4.5

99

5.0

117

5.9

Total

1,992

100.0

1,990

100.0

1,991

100.0

Fuente: Direccin Ejecutiva de Organizacin Electoral.

Entre los 30 y los 59 aos se concentra el grueso de los participantes y las fluctuaciones, a primera vista, no resultan demasiado significativas. Ahora bien,
acercndose a esos mismos consejeros por su nivel de escolaridad los datos
resultan interesantes.

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Nivel de escolaridad de consejeros electorales, segn proceso electoral


Procesos Electorales Federales
Nivel de
escolaridad

2003

2006

2009

Nmero

Nmero

Nmero

Educacin
bsica

11

0.6

Educacin
media bsica

27

1.4

0.5

0.3

Preparatoria

63

3.2

19

1.0

30

1.5

Licenciatura
inconclusa

0.1

0.2

11

0.6

Pasante

0.0

19

1.0

19

1.0

Licenciatura

1,380

69.3

1,349

67.8

1,326

66.6

Maestra

253

12.7

331

16.6

315

15.8

Doctorado

146

7.3

107

5.4

111

5.6

Otro

111

5.6

153

7.7

174

8.7

Total

1,992

100.0

1,990

100

1,991

100.0


Como se ve, el grado de escolaridad de quienes participan suele ser elevado.
Invariablemente dos o ms de cada tres tienen grado de licenciatura. Y ms del
20% restante son maestros o doctores. Quienes tienen slo educacin bsica
prcticamente han dejado de ser convocados. Y ello resulta natural. Se trata,
como ya se apunt, de una seleccin en cascada que realiza primero el Consejo
General y luego los consejos locales, y en ambos momentos lo que se busca
es incorporar a ciudadanos destacados y conocidos en sus respectivos estados
y distritos.

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Estos consejeros y los integrantes de las mesas directivas de casilla son la expresin ms fiel y decantada de la participacin de los ciudadanos en la organizacin y celebracin de las elecciones. Y como hemos visto, se trata de tareas
medulares y estratgicas de las cuales depende el xito de cada proceso comicial. La labor de estos ciudadanos es imprescindible durante los meses de preparacin de las elecciones y por supuesto tambin el da de la jornada electoral y
los subsecuentes. Y quiero pensar que esa incorporacin tambin es una frmula
para irradiar los valores, principios y prcticas de la democracia.

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El Registro Federal de Electores,


el padrn electoral y
la lista nominal

Juan Manuel Herrero lvarez*

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Introduccin

Los procesos electorales se han definido as, como procesos, porque se conforman por un conjunto de actividades con una seriacin definida y con la posibilidad, segn la ley, de que cada etapa concluya y se valide, pasando a considerar
la siguiente, hasta llegar a la jornada de emisin del voto y a los anlisis posteriores, que pueden ser de orden jurdico o poltico.

179

Dentro de ese proceso existen fases de caractersticas instrumentales. La eleccin se hace a partir de una serie de herramientas que hacen viable cumplir con
los principios que marca la ley.
Entre ellas est la necesidad de cumplir con un registro de ciudadanos aptos para
sufragar, que hayan cumplido ciertos requisitos para estar contenidos en un padrn y que, adems, cuenten con el instrumento que los acredita como electores
y entonces se les incluya en los listados que estarn presentes en las casillas el
da de la eleccin.
Todas estas acciones se realizan para dar certeza a las fuerzas polticas de que
estn habilitados para votar todos los que cumplan con lo solicitado en la norma, que no aparezcan en las listas quienes no deban estar y, fundamental, que
la ciudadana y los partidos polticos tengan confianza en ese registro.
Antecedentes
El proceso electoral federal de 1988 concluy con una carga de desconfianza
considerable. Los partidos polticos y parte de la ciudadana suponen la presencia de un fraude, que legalmente no se acredita, pero en el tema electoral la confianza es casi tan poderosa como una resolucin jurdica, y eso provoc que el
propio gobierno convocara a una reforma del sistema electoral. No slo fue
cuestionada la estructura del rgano electoral, entonces en manos de la Secretara de Gobernacin, sino la de los instrumentos electorales, como el padrn.

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Consultor y ex Director Ejecutivo del Registro Federal del Electores (1994-1996).

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Cuando al trmino de un proceso electoral en un pas los principales argumentos


de impugnacin se refieren a la calidad o validez de los instrumentos, como el
padrn, es indicativo de que existe un nivel muy bajo de desarrollo de la democracia, al menos en lo referente a lo electoral. Es como al construir un edificio: si
los cimientos no son slidos, el edificio caer. El primer piso puede ser el acceso
a medios de comunicacin. Despus estara la asignacin de prerrogativas a los
partidos polticos y los procesos de capacitacin, hasta llegar a que en la noche
misma en que se desarrolla un proceso electoral el derrotado admita la decisin
de los electores.
La discusin sobre el padrn electoral se centra principalmente en que siguen
apareciendo en las listas nombres de personas que ya murieron; en los ciudadanos que no estn en el registro a pesar de haberse inscrito; en los que no se
ubican en la geografa que les corresponde y que el da de los comicios no encontraron su nombre en la casilla y por lo tanto no se les permiti votar.
Qu tanto afectaron estas irregularidades el resultado de la eleccin de 1988?,
no se sabe, pero el hecho es que no haba confianza en el padrn, y slo por ello
ameritaba pensar en su actualizacin.
Pero el padrn era slo uno de los temas que los partidos de oposicin tenan
en su agenda. Es por ello que se inici un proceso de discusin con la presencia
de todas las fuerzas polticas, en donde se acord la creacin de una nueva norma electoral, y como consecuencia de ello la formacin de un rgano a cargo
de las elecciones federales, con reglas claras, instrumentos confiables y actores
imparciales. Se tena que aterrizar todo lo anterior en una reforma legal.
Surgimiento del COFIPE / Creacin del IFE

180

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Como resultado de esta reforma surgi una nueva ley electoral. De hecho, se le
denomina Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE),
y efectivamente, es un cdigo que indica con detalle las acciones que debe
emprender el nuevo rgano electoral, yendo ms all de lo que comnmente se
describe en un ordenamiento de esta naturaleza.

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El COFIPE define la estructura y funciones del nuevo rgano electoral, mismo


que se debi constituir con rapidez para poder enfrentar el proceso electoral
federal de 1991. En pocos meses el recin creado Instituto Federal Electoral (IFE)
tuvo que conseguir instalaciones, recursos humanos, infraestructura y organizar
un proceso electoral federal.

181

Catlogo, padrn y lista nominal


Adicionalmente a la complejidad de hacer nacer una institucin con todos sus
componentes, el IFE se enfrent al reto de crear un nuevo padrn de electores.
En los meses previos a la publicacin del COFIPE los partidos cuestionaban la
confiabilidad del padrn vigente. Las autoridades consideraron pertinente valorar un posible procedimiento de actualizacin que se probara aprovechando
un proceso electoral extraordinario en el municipio de Uruapan, Michoacn. Se
aplic una estrategia de actualizacin basada en el padrn vigente y el resultado
no fue bueno. El padrn requera ciruga mayor. El acuerdo fue que habra que
prescindir de ese instrumento y construir uno nuevo, desde cero.
La postura del Partido Accin Nacional era crear el Registro Nacional de Ciudadanos y expedir la Cdula de Identidad. Se valor la posibilidad de realizarlo en
plazos muy cortos, pues en unos meses habra una eleccin federal, para la cual
este instrumento tendra que estar disponible. Despus de amplias negociaciones se privilegi la elaboracin de un padrn por la tcnica censal y se pospuso
la creacin de la Cdula de Identidad.
Hubo que armonizar el COFIPE y la Ley General de Poblacin e incorporar
un artculo transitorio que permitiera a los ciudadanos inscribirse en los padrones electorales en tanto no se contara con el Registro Nacional de Poblacin,
con el fin de garantizar la posibilidad de contar con un instrumento nuevo para
la eleccin de 1991 y transitar, posteriormente, hacia la cdula.
Como la decisin de las partes fue elaborar un padrn por visita domiciliaria, los
elementos resultantes de un ejercicio de esta naturaleza fueron plasmados en la

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ley electoral. Es por ello que el COFIPE define las categoras de catlogo, padrn
y lista nominal.
El catlogo es eminentemente el resultado de enlistar a todos los mexicanos
de 18 aos o ms y es un producto del barrido censal. El legislador, al crear la
categora de catlogo, mostr con claridad que un directorio como el electoral
tiene una vida til limitada y que su puesta al da es costosa, por lo que al paso
del tiempo hay una prdida de calidad. No es posible dar de baja a todos los que
fallecen, dadas las condiciones de algunos de nuestros registros civiles. Adems,
no hay un motivo especial que provoque que la poblacin que cambia de domicilio lo reporte al IFE, y esto, conforme pasan los aos, genera que el registro
se cargue de imperfecciones, que si bien no tienen intencionalidad poltica van
incrementando las dudas y las posibles quejas sobre la veracidad del padrn.
As, con todas aquellas personas contenidas en el catlogo, que adems hubieran llenado una solicitud de inscripcin al padrn, se form el nuevo padrn
electoral.
Condicin adicional para que los inscritos en el padrn estn en condiciones de
sufragar es contar con su credencial para votar, con la que se debern identificar
al llegar a la casilla que les corresponda. A los que recibieron su credencial se
les incluy en las listas nominales, mismas que estn presentes en las casillas.
Para cumplir con la obligacin de ley de tener estos instrumentos listos para la
eleccin de 1991, el IFE debi emprender una labor de gran intensidad, que iba
desde modificar la estructura orgnica del Registro Federal de Electores (antes
Registro Nacional de Electores) creando un equipo profesional y especializado
en distintas tareas relativas a la generacin y mantenimiento del registro, incorporar la infraestructura de equipos, materiales y centros informticos y modificar su relacin con los partidos polticos para hacerlos parte de los trabajos y
dejar constancia de transparencia en los mismos.
182

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Este proceso comprendi de mayo de 1990 a septiembre de 1991, y se inici


an bajo la coordinacin del Registro Nacional de Electores, rgano de la Comisin Federal Electoral, previo al nacimiento del IFE.

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La intencin de este documento no es describir a detalle los dos episodios (1991


y 1994) a partir de los cuales se implement un padrn confiable, sino pasar
rpido por lo ms relevante, para entonces entrar a analizar las caractersticas que se deben custodiar en cuanto a la lista de votantes. Descripciones detalladas se pueden leer en las memorias de los procesos electorales federales de
1991 y 1994, editadas por el Instituto Federal Electoral, y en los informes (de 1991
a 1995) del Registro Federal de Electores del IFE.

183

La confianza y la transparencia (instancias de coordinacin con


partidos polticos)
La generacin de un nuevo padrn electoral es una tarea de grandes dimensiones y que requiere la presencia de especialistas tcnicos de distinta formacin
profesional. Sobre todo de personas con experiencia en operativos nacionales,
desde su diseo hasta la puesta en marcha y la supervisin de los mismos.
Informticos, comuniclogos, expertos en planeacin, cartgrafos y otros perfiles profesionales fueron requeridos para conformar el equipo a cargo del proyecto. Estas especialidades no son las de la mayora de los representantes de
los partidos polticos, lo que podra generar un problema de comunicacin y
entendimiento entre los tcnicos del Registro de Electores y los representantes
partidistas.
Aunque ya exista en la ley y en la prctica, el foro de discusin entre autoridades
y partidos, que es la Comisin Nacional de Vigilancia, no tena la posibilidad de
dar un seguimiento cabal a cada uno de los temas relacionados con la confeccin del padrn. En bsqueda de la transparencia y de una mayor participacin de
las fuerzas polticas, se decidi la creacin del Grupo de Asesores Tcnicos de los
Partidos Polticos (GATPP) como un rgano asesor de los representantes de los partidos ante la Comisin Nacional de Vigilancia con carcter deliberativo, pero
sin toma de decisiones.
Este grupo alimentara con informacin tcnica a la Comisin Nacional de Vigilancia, rgano paritario que sesionaba cuando menos una vez al mes y en el

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cual haba participacin de todos los partidos polticos con voz y voto y era
coordinado por el director del Registro Federal de Electores.
Con la creacin de este grupo se daba un paso fundamental en la bsqueda de
la transparencia a la que todo rgano electoral debe aspirar. Asimismo, se trataba
de una va fundamental para conseguir la confianza de partidos polticos y de la
sociedad en su conjunto.
Diseo tcnico del nuevo padrn / nueva credencial para votar
La decisin de tirar a la basura el padrn existente y generar uno nuevo, desde
cero, a partir de la tcnica censal implic una reestructura total del Registro Nacional de Electores (antecedente de la Direccin Ejecutiva del Registro Federal
de Electores del IFE). La etapa de diseo y conformacin de nuevos cuadros, as
como la formacin del rgano tcnico de los partidos polticos (GATPP) se desarroll pocos das antes de la publicacin del COFIPE, y por lo tanto fue necesario
adecuar esa planeacin a los lineamientos que all aparecen. Los cambios no
fueron muchos, pues se participaba en las reuniones donde se afinaban conceptos entre la Secretara de Gobernacin y los partidos polticos.
Tcnica censal
Toda vez que se decidi acometer una tcnica de visita a todos los domicilios
del pas (tcnica censal), hubo que abordar la planeacin desde distintas temticas que conforman los elementos necesarios para un ejercicio exitoso.
Reestructuracin del marco geoelectoral

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Hacer un censo implica visitar todas las reas del pas. Por ello, la primera tarea
consisti en revisar la forma en que se divida la geografa para efectos electorales y actualizarla, ya fuera con materiales cartogrficos ms recientes (el Censo
de Poblacin de 1990) o con visitas a campo para percatarse de crecimiento
o cambios recientes. De hecho, muchas secciones electorales rebasaban por
mucho la cantidad mxima de ciudadanos (que era de 1,500), distorsionando
el concepto de ubicar una casilla donde, en una jornada, pudiesen votar todos

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los que viven en esa seccin. Sin embargo, no se consider modificar los lmites
distritales (redistritacin) por lo apretado de los tiempos. Las diferencias entre unos y otros eran enormes: se pas de 39,765 secciones en todo Mxico a
62,900, lo que represent un incremento del 50%.

185

Estructura de recursos humanos


Por la naturaleza de los trabajos, y debido a que recientemente haba concluido
la realizacin del Censo de Poblacin, se privilegi la contratacin de aquellos
que haban participado en ese proyecto. As, la estructura central fue fortalecida con los lderes del censo en cuanto a planeacin, cartografa, capacitacin,
informtica y comunicacin. Los responsables en los estados del levantamiento
del censo fueron invitados a ser quienes tuvieran a su cargo la parte operativa de
los trabajos del padrn. Adicional a esta rea tcnica de nueva incorporacin,
se contaba con el rea de vocalas que funcionaba desde antes de la creacin
del IFE.
Estrategia de campo
Los encuestadores que hicieron las visitas a las viviendas llevaban dos instrumentos para ser llenados: un formato para enlistar a las personas de 18 aos
o ms, del cual se generara el Catlogo General de Electores, as como los
formatos de empadronamiento, que se aplicaron a las personas del listado (Catlogo) que estaban presentes al momento de la visita. Eso generaba que en un
solo momento se creara el Catlogo y se empadronara a parte de los ciudadanos
residentes en ese hogar. Se hicieron citas para visitar a los ausentes y posteriormente se habilitaron mdulos para que acudieran a efectuar el trmite los que
no haban sido empadronados.
El empadronamiento generaba una credencial para votar que se distribuy a las
viviendas. La recepcin slo poda hacerla el titular de la misma. De no encontrarse en el momento, la credencial se pona a disposicin de las personas en
mdulos relativamente cercanos a su domicilio.

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Estrategia de comunicacin
Dado lo reducido de los tiempos se dise e instrument una campaa muy
amplia de comunicacin basada en tres vertientes:
1. Comunicacin en medios masivos.
2. Concertacin interinstitucional.
3. Comunicacin interpersonal.
En la primera se tuvo acceso a medios impresos y electrnicos con el lema de
Apntate, que gener una buena disposicin hacia el evento y permiti movilizar a los ciudadanos hacia los mdulos. De la concertacin interinstitucional
se destacan los convenios que permitieron multiplicar los mensajes a travs de
los canales de todas las organizaciones con las que se suscribieron acuerdos,
mientras que la comunicacin interpersonal llev a la diferenciacin de mensajes y canales para hacer llegar la informacin a los diferentes grupos poblacionales en funcin de edad, actividad y regin geogrfica del pas.
Definicin y puesta en marcha de la infraestructura informtica
El Registro Nacional de Electores no contaba con las herramientas informticas
para poder enfrentar este proyecto. Por ello, se crearon Centros Regionales de
Captura (17), un Centro Nacional de Cmputo y un Centro de Impresin de Credenciales, todo ello en tiempos cortos, considerando que la informacin de los
empadronados deba ser capturada para su procesamiento, validada y enviada
para su impresin en las credenciales.
Para poder enfrentar este reto se realizaron licitaciones pblicas internacionales,
con el fin de contar con los mejores proveedores, buscando soluciones robustas
aunque no fueran el estado del arte en informtica, ya que lo relevante era que
se deba tener la seguridad de que la tecnologa era la adecuada para un proceso
masivo.
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Con estos ingredientes se enfrent la primera eleccin en la historia del IFE, la


intermedia de 1991 para renovar la Cmara de Diputados, en la que el padrn

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ya no jug el papel del malo en el proceso y donde la tcnica censal dio lugar
a un instrumento nuevo y confiable. Quedaba pendiente la incorporacin de la
fotografa de los ciudadanos en su credencial para votar.

187

CREDENCIAL PARA VOTAR CON FOTOGRAFA


Depuracin integral del padrn electoral
Despus de la eleccin de 1991, los partidos polticos pidieron se diera cumplimiento al mandato de ubicar la fotografa del ciudadano en la credencial. Previo
a ello, y a solicitud del Partido Accin Nacional, se llev a cabo una depuracin
del padrn recin elaborado, trabajo que consisti en hacer corresponder todos
los registros de la base de datos con un documento de empadronamiento de
cada uno de los ciudadanos, y una muestra de ellos fue visitada en campo para
corroborar que se trataba de quien se haba registrado.
Las inconsistencias detectadas fueron del orden del 2%, con lo cual no se presuma que hubiese algn sesgo que beneficiara o perjudicara a partido alguno. En
paralelo y como producto de investigaciones realizadas, se encontr que sera
ms barato y de mejor calidad elaborar una credencial de materiales diferentes
a la cual se le poda incorporar la fotografa, y que ese proceso resultaba muy
pertinente. Tras el consenso de los partidos polticos y en el propio Consejo General del IFE, se decidi la creacin de la credencial para votar con fotografa.
Equipamiento
La licitacin correspondiente llev a modernizar el equipamiento y a que la empresa ganadora comenzara la produccin de credenciales en Mxico. Durante
los primeros meses del proyecto las micas se elaboraban en los Estados Unidos de
Norteamrica, donde un grupo de funcionarios del IFE supervisaba todos los pasos del proceso y todas las lneas de produccin, contabilizando hasta los materiales a desechar.

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La generacin de credenciales fue diseada con todos los elementos de auditora que permitan dejar huella de cada paso del proceso. Los partidos polticos
supervisaron estas tareas tanto en Mxico como en el vecino pas.
Diseo de la credencial para votar con fotografa
El diseo de la credencial fue un ejercicio muy interesante, ya que a travs de
encuestas y grupos de enfoque se pusieron a consideracin de la poblacin el
formato, los colores, los dibujos y si la fotografa deba ser en color o en blanco
y negro; producto de tal ejercicio, la poblacin mencionaba que la credencial
tena que contener elementos que nos identifican a todos los mexicanos, por lo
que fueron seleccionados el escudo, el contorno geogrfico del pas y la bandera, aunque los colores de sta no podan ser incorporados debido a que una
fuerza poltica los registr como suyos.
Estrategia de campo (fases y etapas)
La estrategia consisti en imprimir los datos de los ciudadanos empadronados
para la eleccin de 1991 en los formatos que iran a los mdulos, donde las personas ya inscritas en el padrn podran incorporar su foto, su firma y su huella
digital, y salir del mdulo con su credencial. Este fue el caso de ms de 36 millones de mexicanos. Por supuesto que el mdulo tambin cumpla funciones de
inscripcin, slo que los ciudadanos en ese caso tendran que regresar cuando
la credencial ya hubiera sido producida.

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Debido al tamao del esfuerzo, la falta de equipos suficientes y el hecho de que


algunos procesos electorales locales ocurriran a medio camino de la eleccin
federal, se decidi disear una estrategia de atencin diferenciada. Se planearon dos etapas: la regional y la nacional. La regional se ocup de conjuntos de
entidades que abran los mdulos durante unos meses definidos. Al trmino
del tiempo asignado para una regin se iniciaba otra etapa, es decir, otro grupo de
entidades que ofreceran el servicio por un tiempo similar. As se fue cubriendo
el pas, siempre con el acuerdo de los partidos polticos y considerando que los
plazos permitieran que todos los ciudadanos tuvieran la oportunidad de cumplir el trmite.

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Al terminar la fase regional, y contando ya con todo el equipamiento, se pas a


la fase nacional, en la cual el servicio se ofreci simultneamente en todos los
estados del pas. Esfuerzos adicionales se llevaron a cabo en entidades como
Morelos y el Estado de Mxico, para que contaran con este instrumento para sus
elecciones locales, que seran un ao antes de la eleccin federal.

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Estrategia de comunicacin
El lema de esta campaa logr una recordacin extraordinaria: Ven y tmate la
foto, mensaje que qued grabado en la mente de millones de mexicanos.
A las estrategias clsicas de este tipo de eventos masivos y de alcance nacional
se sum una nueva vertiente: la de legitimacin.
Estrategia de legitimacin
Los rganos electorales tienen, entre otras responsabilidades, la de dar confianza
al electorado de que su voto cuenta, y para ello tienen que actuar con honradez,
imparcialidad y profesionalismo para garantizar procesos eficientes. Esto es, ser
y parecer. No basta con hacer bien las cosas, sino que adems hay que transmitir
esos logros a la poblacin. Para ello existen varios mecanismos que se utilizan
segn sea el tema a fortalecer. En el caso de los procesos electorales, se abordaron dos actividades que dieron como resultado la confianza de los involucrados
en las elecciones y la de los votantes.
La primera tuvo que ver con la transparencia. Ya mencionamos la amplia participacin de las fuerzas polticas a lo largo de todo el proyecto. Pero haba que
involucrar a aquellos sectores cuya voz y manifestaciones son relevantes para la
poblacin. As, se decidi, por un lado, que distintos personajes de la vida nacional, representantes de todos los sectores de la actividad laboral, educativa,
social, artstica, etc., visitaran las instalaciones del IFE o nos invitaran a hacer
una presentacin en sus oficinas, donde se abordaba el proyecto en lo general,
y posteriormente mostrbamos casos personales de la situacin en el padrn de
los asistentes, lo que haca que la gente se mostrara confiada ante los trabajos.
En esta misma lnea funcion de manera relevante la gira que personal del IFE

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llev a cabo con autoridades de la Cmara Nacional de la Industria de la Radio y la Televisin por las 32 entidades del pas. En estas reuniones estuvieron
presentes los radiodifusores y dueos de estaciones de televisin, a quienes se
les hablaba sobre los avances en la conformacin del padrn electoral y ellos,
sin que se les solicitara, hacan una amplia y muy positiva difusin.
Por otra parte, el IFE instrument la participacin de un conjunto de personas del
sector acadmico como auditores del proceso. Estos grupos gozan de credibilidad no slo ante la opinin pblica, sino tambin entre los partidos polticos.
Muchos de ellos, militantes de partidos diversos, solicitaron los estudios que
les permitieran manifestarse respecto a la confianza del instrumento. Fueron
diseadores y operadores de una auditora que permiti asegurarnos la buena disposicin de los partidos.
Auditoras al padrn electoral
Adems de los trabajos desarrollados por el grupo de acadmicos cuyo resultado
fue una alta confiabilidad del padrn, se hicieron diversos anlisis respecto a la
metodologa y a los actores involucrados. Una auditora se oper entre los partidos polticos y el propio Registro Federal de Electores. Tambin un conjunto de
empresas especializadas realiz un ejercicio de validacin, entre otras acciones.
En todos los casos el padrn mostr un elevado nivel de confiabilidad.
Declaratoria de validez y definitividad
Con los elementos descritos en el prrafo anterior, solamente faltaba el paso
formal que se dio en el Consejo General del IFE al declararse la validez y definitividad del padrn que ira a las casillas en la jornada electoral. Este fue el cierre
de un esfuerzo institucional y de los ciudadanos para otorgarnos como pas la
tranquilidad de que los muertos no votaran y de que quien votara lo hara una
sola vez, donde le correspondiese.
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CONDICIONES GENERALES PARA LA CONFORMACIN


DE UN PADRN ELECTORAL

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Toda vez descrito, en forma somera, cmo se construy el padrn electoral entre
1991 y 1994, es interesante destacar algunas caractersticas que son deseables
en toda lista de votantes, as como los problemas que se presentan para mantenerlo confiable y actualizado.
El padrn es un animal vivo, que come y exige mucho, cuyo xito estriba no
slo en lo que la institucin responsable haga, sino tambin de fuentes externas
y, sobre todo, de la voluntad de la ciudadana. Es totalmente dependiente de
las normas que inciden en l y de las que impactan, a travs de otras instituciones, en su propio desarrollo. Por ello, una vez creado el instrumento, se requiere
de una gran creatividad para tenerlo a punto.
Confianza
Para empezar, se tiene que reconocer que la calidad, cobertura y actualizacin
del padrn son aspectos tcnicos relevantes, pero que si la lista de votantes no
satisface a la opinin pblica o a los partidos polticos, no se podr sufragar de
manera confiable con ella. La construccin de un padrn debe ir acompaada
de la construccin de la confianza. Para lograr esa confianza se cuenta con
herramientas, algunas de las cuales describimos anteriormente. Todo esfuerzo
dirigido en este sentido abona en favor de un proceso electoral no cuestionado.
El padrn debe generar confianza, y si para ello hay que elaborar estudios que
midan la bondad del instrumento, no se debe escatimar en ello.
Unicidad
Una de las condiciones ms demandadas en una lista de electores es que las
personas estn en ella una y slo una vez. Un hombre, un voto es la mxima
a custodiar. Para lograr esta aspiracin, la tecnologa ha venido en auxilio de
las instituciones responsables. En principio, los ciudadanos deben mostrar que
son nacionales, y esto se consigue con el acta de nacimiento. Hoy en da circula
una cantidad importante de actas apcrifas, y por lo tanto la presentacin de

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la misma no garantiza que la persona sea quien dice ser, o que no est inscrita
en ms de una ocasin en distintos lugares. Por ello, se recurre directamente a la
informacin de los libros de inscripcin, lo cual reduce el riesgo, mas no lo elimina. La forma en que este problema se ha minimizado es gracias a la captacin
y confronta de las huellas dactilares utilizando la tecnologa AFIS, con la cual, al
comparar dos dedos (los ndices) se logra una aproximacin muy elevada de deteccin de posibles duplicados. Aunado a ello, hoy en da existen mtodos adicionales que pueden complementar la comparacin de huellas, dado el caso de
personas que no tienen manos o que debido a su actividad laboral han perdido
la claridad en sus huellas dactilares. Para paliar este problema hay tcnicas de
reconocimiento facial y, recientemente, de identificacin del iris, que apuntan a
dar mayor confianza en los resultados. Estas tcnicas son ya una realidad, y los
sistemas desarrollados permiten la comparacin masiva de datos, con lo cual el
asunto de la unicidad es casi una garanta. Queda por resolver con certeza el que
la persona sea ciudadana del pas en cuestin.
Deterioro en el tiempo (dinmica demogrfica)
Todos los registros de personas tienen como enemigos a los hechos demogrficos. La natalidad, la mortalidad y la migracin son las variables de la dinmica
demogrfica, que son captadas a travs de fuentes externas a la electoral y, por
lo tanto, hacen que el padrn sea dependiente de una problemtica ajena. Los
registros civiles captan los nacimientos y las defunciones, y si bien el registro de
los nacimientos no tiene influencia directa sobre la actualizacin del padrn, s
la tiene el que jvenes de 18 aos o ms no cuenten con su acta de nacimiento.
Por otra parte, una lista actualizada al 100% en Mxico implicara que los cerca
de dos millones de jvenes que anualmente entran a la edad ciudadana soliciten
su registro. Este es un esfuerzo permanente que se aborda a travs de campaas
dirigidas particularmente a este grupo poblacional.

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El problema de las defunciones es mucho mayor. Primero, porque el implicado


no puede reportar el evento, y luego, porque no hay beneficiario de un reporte
de defuncin para el padrn. La forma de contar con esa informacin es con el
envo de los archivos de defunciones de los registros civiles a la autoridad electoral. De entrada, no se registran todas las defunciones que ocurren en el pas

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ni se registran las defunciones sucedidas en el extranjero. Adems, los nombres


de los difuntos no siempre coinciden con el nombre que llevaban las personas
en vida y eso impide darlos de baja. Este problema ha ido en descenso, pero
an hay mucho por hacer. En Mxico ocurren alrededor de medio milln de
defunciones al ao.

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Finalmente, no hay registro de los mexicanos que cruzan la frontera norte del
pas para irse a trabajar a los Estados Unidos. Ese cambio de residencia no se
avisa a la autoridad electoral y en los ltimos aos la cifra de personas que anualmente se quedan del lado estadounidense est por encima de los 400 mil.
Dos millones de nacimientos, medio milln de defunciones y 400 mil emigrantes evidencian la necesidad de crear nuevas estrategias para mantener el registro
de todas estas acciones y as contar con un padrn ms actualizado. Desafortunadamente, las formas que se utilizan para ello en la mayora de los pases del
mundo tienen que ver con alguna accin coercitiva; por ejemplo, que quien no
actualiza sus datos no puede salir del pas o incluso cobrar su salario. A estos
datos se suma el problema de los cambios de domicilio dentro de la geografa
nacional, que implican la ubicacin del ciudadano en un lugar distinto en cuanto al marco electoral, y que si bien no le impide ir a votar al lugar de origen, s
aumenta el abstencionismo de manera falsa.
Costos
Los costos de mantener actualizado un padrn electoral son muy elevados. Las
campaas anuales, ya sean en campo o en cuanto al gasto en publicidad, son
onerosas. Tiene que construirse un sistema que evite la carga de buscar al ciudadano y motivarlo para que registre su inscripcin o los cambios. Esto debera
ocurrir por accin del interesado y por vas automatizadas, donde por internet
el ciudadano pudiera realizar los trmites, con algn dispositivo de lectura de
huellas que asegure que quien hace el movimiento es el interesado. Algunas medidas coercitivas se tendran que contemplar para que los electores cumplan.

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Apoyos interinstitucionales (convenios)


Los convenios entre instituciones que han considerado la credencial para votar
como medio de identificacin han permitido que muchas personas se registren
en el padrn. Ahora habra que pensar en utilizar los espacios de atencin de
todas estas organizaciones para acercar el servicio a los ciudadanos, instalando mdulos en las dependencias y sucursales, a manera de cajeros automticos donde la gente pueda hacer sus trmites sin requerir de la presencia de
funcionarios.
Ajustes a la geografa
Hablamos ya de la dificultad que representa mantener actualizado el padrn debido a la dinmica demogrfica, pues modifica la distribucin geogrfica de los
electores y conlleva ajustar las unidades del marco, que son las secciones y
los distritos electorales. Los cambios a la conformacin de las secciones tienen
por objetivo que no haya ms de 1,500 electores en cada una, cifra a la que obliga la ley y que se construye con la lgica de que durante una jornada electoral
el nmero de votantes asignados a una casilla pueda sufragar en las horas en
que sta permanece abierta. Aquellas secciones que ven rebasada esta cifra son
sujetas a modificaciones en sus lmites, mismas que se ponen a consideracin de
los representantes de los partidos polticos para su validacin.
El proceso de ajuste de los distritos es ms complejo y requiere de herramientas
matemticas como son los modelos de optimizacin, as como de un ejercicio
de participacin de las fuerzas polticas tanto a nivel nacional como local. En
estos aos se han realizado dos actualizaciones de distritos (redistritaciones),
con el beneplcito de las autoridades y de los partidos.
Modernizacin de los instrumentos electorales (investigacin tcnica,
tecnolgica y jurdica)
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La tecnologa ha tenido grandes avances en las ltimas dos dcadas. Lo que


antes era impensable ahora es de uso comn y masivo. Las comunicaciones, los
sistemas de comparacin de huellas, rostro, iris, etc., permiten disear estrate-

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gias de atencin a los ciudadanos cuya premisa bsica sea evitar la prdida de
tiempo, traducida en facilitar los trmites. Hace aos la tecnologa poda estar
reida con la confianza: instrumentos que hubieran permitido ahorrar molestias
a los electores, hoy deberan ser puestos a prueba.

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En la lgica de la poblacin no se entiende la necesidad de contar con dos instrumentos para identificarse. Eso suena a tirar los recursos por la borda. Pero es
un hecho que la credencial para votar es una identificacin blanda, pues no se
genera a partir de los datos duros de los libros de inscripcin de nacimientos
de los registros civiles. Lo importante aqu es encontrar la forma de que el ciudadano no haga dos trmites sino slo uno, buscar el esquema que permita dar
certidumbre de que las personas cuenten con el instrumento que les da derecho
a la identidad y al mismo tiempo les permita sufragar. La lgica rebasa los intereses institucionales. La poblacin debe ir por delante. Hay modelos diversos en
los pases de Amrica Latina en los cuales apoyarse y hay tecnologa probada
a niveles masivos que facilitara las inscripciones y las actualizaciones. Lo importante es que, dada la credibilidad del rgano electoral, se tome el riesgo de
innovar, de probar nuevas formas de atender al elector, con filosofa de servicio,
con ganas de entender al cliente.
Ejercicio de transparencia y participacin
Si algo hemos aprendido en estos aos es que la mejor receta para tener
comicios limpios y crebles es actuar con transparencia y mostrar los proyectos
o tareas para la opinin, en principio, de los interlocutores formales, los partidos polticos; pero tambin hay que recalcarlo de la poblacin, a travs de
los distintos actores que generen o multipliquen la informacin.
Es importante perder el sentido de propiedad de los proyectos y entender que
estos son de la comunidad y que la institucin solamente los administra. En estos aos se ha avanzado mucho en estos temas, aunque an existe camino por
recorrer.

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Principio de privacidad de los datos


El Congreso de la Unin debe revisar las normas que involucran la privacidad de la informacin de las personas. Recientemente se cre una ley que lo
hace explcito, pero deben adecuarse los ordenamientos particulares, como el
COFIPE, a estos nuevos lineamientos. El padrn se entrega mensualmente a los
partidos polticos y circula con mucha libertad por la Repblica. Sera bueno
revisar los mecanismos y formas de entrega, as como el uso que se da al mismo.
Todos tenemos que colaborar evitando el mal uso de los datos individuales.
Mecanismos de supervisin y auditoras
La transparencia se logra por diversos caminos. Uno de ellos es que en el diseo
de los proyectos se incorpore la manera en que se supervisarn. El seguimiento de
los avances y el reporte de los obstculos que se presentan constituyen un punto
a favor en la confianza. Revisar lo hecho a travs de estudios, encuestas o auditoras ha probado aportar otro grano de arena en la construccin de elecciones
ordenadas y crebles. Son mecanismos que ya estn presentes y que deben formar parte de la agenda en la organizacin de los comicios.
Comentarios y reflexiones finales
Hace 20 aos Mxico decidi construir un sistema electoral de altura. A pesar
de lo corto de los tiempos y del clima de descrdito de las autoridades, el sistema sent races. Aqu solamente me he referido al instrumento para votar, pero
es un hecho que el xito de la elaboracin de un nuevo padrn fue tambin el
xito en todo el andamiaje que hoy en da soporta al IFE. Muchos han sido los
actores que levantaron este edificio, incluidos los partidos polticos y la ciudadana; pero ya pasaron dos dcadas y es momento de revisar hacia dnde vamos.
Si del padrn hablamos, es momento de buscar nuevas vas con el apoyo de la
tecnologa y con los ajustes legales que sean requeridos. Fortalecer la filosofa de
atencin al cliente, pensar siempre en el ciudadano, as no nos equivocaremos.
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Bibliografa
Credencial para votar con fotografa, IFE, Mxico, 1994.

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Depuracin integral del Padrn Electoral y nueva credencial para votar con fotografa, IFE, Mxico, 1993.
Diseo de la nueva credencial para votar con fotografa, IFE, Mxico, 1992.
El Proceso Electoral Federal 1994, IFE, Mxico, 1994.
La fotografa en la credencial para votar, la redistritacin y el Registro Nacional
de Ciudadanos, IFE, Mxico, 1992.
Memoria del Proceso Electoral Federal de 1991, Monografa, IFE, Mxico, 1991.
Programa Nuevo Padrn Electoral 1991, IFE, Mxico, 1991.

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El Servicio Profesional
Electoral del IFE.
Una larga historia
de xitos

Mauricio Merino Huerta*

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U
I.

Uno de los debates ms antiguos y, a un tiempo, ms actuales de la ciencia poltica tanto a lo largo de la historia de la teora poltica como en su variante de
teora de las organizaciones est en el examen del orden que han de seguir los
factores humanos e institucionales para el xito de un proyecto colectivo. Qu
hace posible que las grandes organizaciones triunfen o fracasen? Qu les da
sentido y estabilidad a lo largo del tiempo? Las reglas o los individuos?

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Hay evidencia suficiente para afirmar que el xito de las instituciones reside en su
capacidad de reducir los mrgenes de incertidumbre en las relaciones que se establecen entre personas. Las instituciones son las reglas del juego: emiten seales
que dotan de significado a los vnculos entre individuos; fijan valores y con ellos
nos dicen qu es bueno y qu es malo, as como los criterios para seleccionar
entre la mejor y la peor alternativa; y producen premios y castigos: incentivos
de signo positivo o negativo ante la conducta de cada uno. En este sentido, las
instituciones quieren conducir cuando no determinar el comportamiento de
quienes participan en una accin colectiva ms o menos permanente. Al fijar
las reglas y sus consecuencias asumiendo que esas reglas sern cumplidas
no slo se espera que los individuos adapten su conducta a ellas, sino que esa
conducta se vuelva ms o menos previsible. Cuando las instituciones funcionan
exitosamente se produce certidumbre y confianza en el desempeo de las organizaciones; es decir, todo el mundo sabe cules son las reglas y sabe tambin a
qu se atiene cuando las cumple y cuando no las cumple.
Nada de esto significa, sin embargo, que haya siempre una perfecta armona
entre las reglas y los propsitos que persigue una organizacin. Ni mucho menos
que los intereses de los individuos se acoplen con exactitud a los imperativos establecidos por esas reglas. Por el contrario, con frecuencia ocurre que re-

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Director de la Divisin del Administracin Pblica del Centro de Investigacin y Docencia


Econmicas y ex Consejero Electoral del Instituto Federal Electoral (1996-2003).
Confieso que la fuente primordial de este ensayo ha sido mi propio archivo de recuerdos,
papeles y notas, pues he seguido de cerca la trayectoria del servicio profesional electoral
del IFE desde su fundacin. No obstante, tengo una deuda de gratitud con Hctor Armbula
Quiones y con Rafael Martnez Pun, quienes me proveyeron de datos muy valiosos y de
las ayudas de memoria indispensables para completar este texto. Por supuesto, soy el nico responsable de su contenido. Pero sin ellos me habra sido imposible escribirlo.

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glas excesivamente rgidas o establecidas en un momento determinado del pasado se vuelven en contra de las decisiones que deben tomar los individuos para
cumplir los propsitos de una organizacin. Y con ms frecuencia an, sucede
que los integrantes de una organizacin se oponen a las reglas en defensa de sus
intereses. De esa doble contradiccin se desprenden casi todos los escenarios de
conflicto que suelen desafiar a las organizaciones: de un lado, los que colocan
a los responsables de ejecutar ciertas tareas o de obtener determinados resultados bajo presin y en plazos limitados ante la disyuntiva de seguir las reglas
a pie juntillas y aun a riesgo del fracaso, o de contrariarlas para lograr el xito
de una encomienda; y de otro, los escenarios ms habituales que enfrentan los
intereses de ciertos individuos o de algunos grupos a la frontera de las reglas institucionales que los niegan y los neutralizan. Es decir, las reglas enfrentadas a
los propsitos de las organizaciones o bien a los intereses de los individuos, ya
sea por buenas o por malas razones.

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Porque las personas no somos computadoras ni las reglas teclados para operarlas, es que casi nunca se cumple el ideal institucional, segn el cual basta un
buen diseo de las normas y los procedimientos formales para que las cosas
funcionen bien. Por eso es indispensable aadir otras variables menos precisas pero ms relevantes a la frmula que hace posible que las organizaciones
cumplan su cometido. A las reglas, los propsitos y los intereses hay que sumar
los valores de cada individuo y tambin los que, en conjunto, se van construyendo entre quienes comparten un proyecto de largo plazo. Los valores: esas
seales que no slo nos dicen lo que es bueno o malo, sino que tambin fijan
lmites, producen identidades y dan sentido de pertenencia. Al crearse y usarse
en la vida cotidiana de las organizaciones, los valores generan a su vez otro tipo
de normas, no escritas y no formales, que sin embargo producen tanta o ms
certidumbre que las reglas y los procedimientos que se plasman en leyes y reglamentos. Reglas no escritas que dan, adems, sentido de lo apropiado: de lo que
aceptamos o rechazamos como miembros de una organizacin con historia y
memoria propias de nuevo: para bien y para mal. Y que en ese sentido, refuerzan a su vez las experiencias y el aprendizaje comn y confirman la manera en
que cada organizacin afronta tanto sus desafos cotidianos como sus momentos
de crisis.

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De ah que sea intil imaginar que un puado de buenas reglas pueda ser suficiente para conducir con xito una organizacin. Tanto, como suponer que sea
posible hacerlo sin contar con un marco institucional suficiente para mitigar el
margen de incertidumbre que hay en todas las relaciones humanas, para fijar
los fines legales y las atribuciones formales, para asignar y distribuir los recursos, para definir los procedimientos, para establecer responsabilidades y autoridades. En una palabra, para responder qu, quin, cundo y dnde, segn la
frmula clsica del profesor Lasswell. Pero tras las reglas bien diseadas bien
diseadas por su adecuacin de sentido entre lo que se busca y lo que se ordena, es inexorable que vengan los individuos que les darn cumplimiento; que
se adaptarn a ellas, sin abandonar los propsitos principales de la organizacin.
Que acoplarn o ajustarn sus intereses legtimos a esas reglas, hasta producir
la mayor afinidad posible entre ambas cosas, y que producirn valores comunes
y reglas no escritas, con sentido de identidad y de pertenencia, a travs de proyectos de largo aliento. De modo que la ecuacin del xito organizacional no
prescinde de las variables humanas ni tampoco sacrifica las reglas. No se engaa
con el supuesto de que todo puede ser gobernado sin ms a golpe de normas,
reglamentos, manuales y oficios, ni se abandona a la pura negociacin entre
intereses individuales y colectivos. El xito de una buena organizacin es una
mezcla ms o menos tcnica, ms o menos jurdica, y ms o menos artesanal,
donde las personas importan tanto o ms que las reglas, porque de ellas depende
que las reglas se cumplan.

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II.
El IFE sera inexplicable sin esa mezcla afortunada de reglas y seres humanos.
Quien intente seguir la lgica del cambio institucional que el IFE simboliz y
encarn, al mismo tiempo, sin incluir esas dos variables en la ecuacin, habr
cometido un error. Desde sus primeros orgenes, esta institucin pblica (en el
sentido tradicional del trmino), responsable de organizar los procesos electorales federales, asumi que su papel fundamental consista en establecer reglas y
procedimientos confiables. Rodeado de la llamada feria de las desconfianzas
como calificara Jorge Carpizo al entorno poltico en el que naci el IFE el
rgano electoral respondi con dos criterios que asentaron sus primeras seas
de identidad: en primer lugar, dise procedimientos puntuales, precisos, cla-

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ramente concatenados y verificables por todos los partidos polticos, a fin de


mostrar que no jugaba con cartas marcadas y que cada una de las decisiones
y de las actividades que se articulaban para desembocar en la organizacin de
las elecciones se haba llevado a cabo en apego a las normas. Y en segundo
lugar, recuper la tradicin colegiada, pblica y deliberativa de los organismos
electorales que le antecedieron, como pauta de funcionamiento del rgano de
direccin. Una combinacin que, ya desde el principio, marcara el rumbo que
seguira el IFE durante las dos dcadas que cumple de vida.
Este ensayo no busca hacer otra historia del IFE. Esas historias ya se han escrito y, dada la importancia de esta institucin, seguramente vendrn otras. Pero
sera intil hablar del servicio profesional electoral sin mencionar que en los
apremiantes meses de su fundacin, el Instituto no tuvo tiempo de plantearse la
construccin de un servicio civil como condicin de existencia. Los testimonios
de quienes participaron en aquellos aos fundadores de la institucin hablan,
ms bien, de la imperiosa necesidad de salir al paso de las elecciones federales
de 1991 que habran de celebrarse apenas unos meses despus, con las heridas de
la confianza todava abiertas por las elecciones de 1988. En aquellos meses la
tarea principal no estaba tanto en la construccin de una institucin plenamente
autnoma aunque ese objetivo ya estaba planteado, ni dirigida por funcionarios ajenos por completo a cualquier inters partidario, cuanto en el diseo y la
puesta en marcha de procedimientos y decisiones que ofrecieran garantas de
vigilancia, eficacia e imparcialidad. O mejor dicho: de pruebas de imparcialidad
derivadas, a su vez, de la visibilidad y el buen cumplimiento de las tareas llevadas a cabo durante el proceso electoral.

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Con esos valores se construy la primera pieza de la cultura del servicio electoral que habra de perdurar con el tiempo, pero que todava no se corresponda con la construccin de un sistema profesional de carrera. Que el IFE fuera
profesional en su desempeo, como ordenaba la Constitucin, significaba ms
bien que la institucin asuma un compromiso de fondo con el cumplimiento
de sus funciones, con apego indiscutible a la ley, con apertura a la vigilancia de
los partidos y dando muestras sistemticas de su capacidad de respuesta a los
desafos de la organizacin electoral. La idea de imparcialidad todava no se
vinculaba bien a bien con el servicio profesional de carrera, ni con la forma en

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que los funcionarios del IFE eran seleccionados, evaluados y promovidos, sino
con su eficacia y su apego a la ley. En esa lgica, era ms imparcial quien mejor
cumpla sus funciones y quien mejor demostraba haberlo hecho en tiempo y en
forma. Ante la inminencia del proceso electoral de 1991, esa fue la mejor respuesta ante los imperativos del da.

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Con todo, fue poco despus de ese primer desafo electoral cuando el IFE se
plante la construccin de un servicio profesional de carrera de largo aliento, en
atencin a los nuevos ordenamientos legales y tambin a la presin poltica del
momento, en aquellos tiempos complejos en los que hubo reformas electorales
constantes, a fin de que se cumpliera a pie juntillas con el principio de profesionalismo que haba quedado plasmado en la reforma al artculo 41 constitucional
de 1989, as como en el nuevo Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos
Electorales. La nueva ley ordenaba formar el Servicio Profesional Electoral, a
travs de la confeccin de un estatuto que lo organizara completo, a partir de un
diseo del que sera responsable la Junta General Ejecutiva y cuya ejecucin correra a cargo de una nueva direccin ejecutiva responsable del rea. Un nuevo
instrumento que no sera presentado al Consejo General del IFE sino hasta el 31
de enero de 1992. Y que el Consejo General, por su parte, aprob en su versin
definitiva tras haber recogido algunas observaciones de los entonces consejeros magistrados el 30 de abril. Pero fue hasta el 29 de junio de 1992 cuando
el Estatuto del Servicio Profesional Electoral se public en el Diario Oficial de la
Federacin. Y no es exagerado decir que ese da naci la garanta principal de
la organizacin electoral federal en su conjunto: la columna vertebral del IFE,
como ms tarde se reconocera.
No obstante, a partir de la promulgacin del Estatuto se inyectara a la dinmica
del Instituto un nuevo conjunto de criterios y reglas formales e informales
que habra de orientar las decisiones y los procesos del servicio profesional por
varios aos y que, incluso, marcara sus reformas posteriores. En efecto, tras la
puesta en marcha de las nuevas reglas estatutarias se plantearon al menos tres
dilemas de fondo: uno, en la relacin entre profesionalismo e imparcialidad del
rgano electoral en su conjunto; otro, entre el sentido poltico de la vigilancia al
personal de carrera y el control del funcionamiento del servicio profesional, da
a da; y el tercero, en la coherencia y la continuidad entre los procedimientos de

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acceso, permanencia, evaluacin, ascenso y salida del personal que formaba el


servicio profesional de carrera del Instituto. Ninguno de esos dilemas, por cierto,
era exclusivo del IFE: todos los servicios civiles en cualquiera de sus distintas
versiones han enfrentado disyuntivas similares y en todos ha sido necesario decantarse por el modelo ms propicio a las caractersticas y a las condiciones
de las organizaciones pblicas donde se ha presentado.
Para el IFE, sin embargo, esos dilemas estaban concatenados: de un lado, la
idea de la profesionalizacin que se haba forjado en la fundacin original del
Instituto y de las primeras elecciones federales que tuvo que organizar, estaba
mucho ms animada por el criterio de la eficacia y la vigilancia sobre las decisiones tomadas y los procedimientos seguidos, que por la forma en que los
funcionarios hubieran llegado a sus puestos o por la confianza que despertaran
sus antecedentes profesionales. De aqu que la profesionalizacin, asumida en
buena medida como sinnimo de eficacia profesional, estuviera ligada al propsito de perfeccionar los conocimientos, las habilidades y las aptitudes de los
miembros del servicio profesional, de modo que fuera cada vez ms claro que
su pertenencia al servicio no obedeca a razones polticas, sino a sus cualidades profesionales. Y en lnea con ese razonamiento, se asumi tambin que la
operacin y el control del servicio profesional electoral descansaran en su totalidad en la direccin ejecutiva creada con ese objetivo, mientras que la Junta
General Ejecutiva sera su rgano de direccin. Al Consejo General del IFE, por
su parte, solamente le correspondera una funcin general de vigilancia sobre el
funcionamiento del servicio profesional en conjunto, pero sin acceso a las decisiones especficas sobre el ingreso, la permanencia, la promocin o la salida
del personal de carrera. En contrapartida, los partidos de oposicin al gobierno
federal que en aquellos aos todava presida el funcionamiento del IFE lean
la imparcialidad como un criterio que no slo estaba vinculado a la eficacia de
los funcionarios, sino a su trayectoria y a sus lealtades polticas. Y de ah tambin
que los procedimientos de capacitacin y de evaluacin que se establecieron
desde entonces les parecieran insuficientes para confiar en los integrantes del
servicio profesional, ni que les bastara el compromiso de la Junta General Ejecu204

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tiva para vigilar la operacin cotidiana de los procedimientos propios del sistema de carrera recin creado.1

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Dos visiones contrapuestas del servicio profesional electoral que se debatiran


por muchos aos ms: una, que lo entenda como garanta de imparcialidad de
los funcionarios electorales mientras estos cumplieran sus tareas con xito y eficacia probada (gracias a la capacitacin y a las evaluaciones peridicas sobre su
desempeo), y mientras los rganos ejecutivos dieran cuenta puntual de su funcionamiento; y otra, que reclamaba que el personal de carrera fuera reclutado y
seleccionado entre profesionales con trayectorias probadamente imparciales,
y asimismo capacitado y evaluado no slo por su eficacia en el cumplimiento de
sus funciones, sino por mantener esa lnea de imparcialidad en su desempeo
de todos los das. En otras palabras: no slo la eficacia, sino el compromiso con
la imparcialidad.
En ese debate, las referencias a otras experiencias nacionales u organizacionales sobre el sentido y el propsito del servicio profesional de carrera ayudaban
poco. No slo por las condiciones especiales de los rganos electorales y de su
funcin poltica, particularmente delicada en esos momentos y para el futuro del
pas, sino porque nunca existi una definicin cannica de profesionalizacin.
Cada instancia de gobierno y, en ocasiones, cada organizacin, han respondido
al desafo de la gestin de sus recursos humanos de manera diferenciada, a partir
de dos premisas: que cualquier modelo de profesionalizacin, para ser exitoso,
tiene que ser una derivacin de una definicin ms amplia sobre la forma en

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Hctor Armbula capt muy bien esa lectura contrapuesta entre profesionalismo e imparcialidad, citando a los diputados Pablo Gmez y Javier Lpez Moreno, en los debates que
llevaron al diseo original del IFE. Deca Pablo Gmez, diputado del PRD, el 16 de octubre
de 1989: No estamos en contra de la profesionalidad del organismo electoral, siempre y
cuando sea imparcial; [] la cuestin no est en el profesionalismo; el profesionalismo se
puede desarrollar y puede haber una carrera de la cuestin electoral y de la organizacin
de las elecciones, siempre y cuando esa estructura sea imparcial. En cambio, el diputado
Lpez Moreno, del PRI, alegaba el 13 de julio de 1990 que la profesionalizacin deba ser
el verdadero y definitivo soporte de la imparcialidad. Cfr. ambos textos, tomados de los
diarios de los debates de cada fecha, se citan en Hctor Armbula Quiones, El Servicio
Profesional Electoral, 1993-2003: En busca de un servicio civil meritocrtico de carrera, El
Colegio de Mxico, Mxico, 2004, p. 70. Tesis Profesional.

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que una institucin asume sus funciones; y que la construccin normativa y tcnica especfica del servicio profesional solamente puede llevarse a cabo, en la
prctica, como secuela de esa definicin. Bajo ninguna circunstancia y en ningn caso, los servicios de carrera han sido un propsito que se justifique o se
explique a s mismo. Siempre han sido un instrumento para gestionar el capital
humano de las organizaciones. Y el IFE no es la excepcin.
De ah la importancia de esa primera definicin que, como era obvio, estuvo
claramente vinculada a la concepcin ms amplia del papel que habra de jugar
el rgano electoral en aquellos aos fundadores y que, a despecho de los debates y las reformas que vendran despus, sembr una cultura del profesionalismo afincada en el compromiso de cumplir, tan puntual como claramente, las
obligaciones que habran de definir el trabajo cotidiano de cada miembro del
IFE. De modo que ya desde entonces, estar en el servicio profesional electoral comenz a significar mucho ms que ocupar un puesto pblico. Pertenecer
a ese servicio equivala tambin a despejar dudas y sospechas de los partidos
polticos o de quien las tuviera sobre el desempeo del IFE, demostrando que
efectivamente se haban cumplido los procedimientos de ley y que la tarea se
haba hecho exactamente de la manera en que estaba prevista. Durante aquellos
primeros aos, adems, la nueva Direccin Ejecutiva del Servicio Profesional
Electoral emprendi el diseo y la puesta en marcha de un ambicioso programa
de capacitacin y comenz a producir cursos, materiales de lectura y exmenes de conocimientos que poco a poco se asentaron en las rutinas del rgano
Electoral. Hacer el trabajo con la mayor eficacia posible, despejar sospechas de
parcialidad con evidencias sobre el cumplimiento de la tarea y la ley en la mano
y prepararse cada vez ms en los cursos de formacin profesional ordenados por
el Estatuto del Servicio Profesional Electoral, fueron rasgos derivados de aquellas
primeras reglas del juego, que perduran hasta la fecha.

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Sobre esa base profesional se llevaron a cabo las muy complejas y desafiantes
elecciones de 1994. Y no es trivial aadir que, para entonces, el IFE ya haba
cambiado dramticamente su conformacin original tras las reformas electorales
que se llevaron a cabo ese mismo ao, en momentos crticos para el pas. Lo ms
destacable fue la modificacin en la conformacin del Consejo General del Instituto, para establecer la novedosa figura de los seis consejeros ciudadanos que

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sustituiran a los consejeros magistrados y quienes, junto con los representantes


de los partidos polticos, habran de dirigir la organizacin de los comicios de
aquel ao. Pero la operacin del IFE, propiamente dicha, descansara casi por
completo en los rganos ejecutivos de la institucin y en su servicio profesional
de carrera, integrado en su mayor parte tras las elecciones de 1991.

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Varios autores han llamado la atencin sobre esa aparente contradiccin: ante
la inminencia de las elecciones presidenciales posteriores a las que dieron lugar
a la creacin del IFE en busca de transparencia y legitimidad, y ante los hechos
violentos que marcaron ese ao sobre todo, la emergencia del EZLN en Chiapas y el magnicidio de Luis Donaldo Colosio pareca inaceptable que la integracin de los rganos ejecutivos del Instituto y especialmente de los desconcentrados (juntas locales y distritales, responsables de llevar a cabo las funciones
operativas de mayor importancia en la organizacin de las elecciones), no se
modificara en el mismo sentido que lo hizo el Consejo General recin renovado.
En el mejor de los casos, esa decisin haca pensar en un rgano de direccin
que acaso vigilara y dara testimonio de la limpieza, o no, de los comicios presidenciales organizados por una estructura gubernamental creada desde antes; y
en el peor, gener la idea de un Instituto escindido entre los rganos ciudadanos
y los cuerpos profesionales. Una divisin que ya no slo discuta la distancia
entre la imparcialidad poltica y el profesionalismo eficaz, sino que fij en aquellos dos grupos, respectivamente, la representacin de quienes (supuestamente)
encarnaban esos valores.
Hubo al menos dos argumentos que se esgrimieron para insistir en esa fractura
(y que todava escucho a veces): el primero acusaba la integracin original del
servicio profesional electoral como prueba de la parcialidad de la mayora de
sus funcionarios. Ese argumento insista en que, tras la promulgacin del estatuto
previsto en la ley, la convocatoria lanzada en diciembre de 1992 por la Junta
General Ejecutiva para ocupar las plazas del servicio profesional electoral por
concurso pblico abierto se anul en la prctica. A todas luces, el concurso
privilegi a los funcionarios que ya haban participado en las elecciones de
1991: ms de la mitad de las plazas que se sometieron a aquel concurso de integracin (55%) fueron ocupadas por quienes ya laboraban en el IFE. Y de ellas,
casi seis de cada 10 situadas en las juntas locales y distritales y ms de siete de

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las oficinas centrales. En rigor, solamente la estructura del Registro Federal de


Electores (que se haba integrado recientemente a la estructura del IFE) renov
el 72% de sus funcionarios a travs de ese mtodo. Y aunque la Junta General
Ejecutiva aclar que los servidores pblicos del Instituto que permanecieron en
sus puestos o incluso ascendieron haban sido evaluados y haban aprobado
el examen de integracin con todo xito, lo cierto es que los instrumentos que
haba entonces para juzgar el desempeo de los servidores de la estructura profesional del IFE eran todava muy precarios y la vigilancia que ejerci el Consejo
General sobre el concurso de ingreso fue ms bien laxa. De modo que cuando comenz la operacin del servicio profesional electoral, en el mes de mayo de
1993, lo hizo bajo la sospecha original de haberse integrado no slo por razones
profesionales sino por motivos de lealtad, afinidad y cercana poltica entre los
funcionarios seleccionados y los miembros de la Junta General Ejecutiva. Y no
solamente por quienes venan de aquellos aos fundadores del IFE, sino tambin
por quienes lograron acceder a los puestos recin concursados.
Pero fue la respuesta a esa sospecha fundada la que sembr el segundo y, seguramente, el ms daino de los argumentos en contra de la integracin original
del servicio de carrera del IFE: antes de los comicios presidenciales de 1994, y
en el marco del llamado Acuerdo para la Paz, la Democracia y la Justicia que
firmaron en enero de ese ao ocho de los nueve partidos polticos nacionales,
se gest la revisin por consenso de la estructura ejecutiva del IFE como un
mecanismo poltico para construir mayor confianza en las autoridades electorales. La memoria del proceso electoral federal de ese ao, editada por el IFE tras
los comicios en los que Ernesto Zedillo fue electo Presidente de la Repblica,
consign que:
[] en aras de demostrar la voluntad poltica para dar mayor credibilidad al proceso
electoral, los representantes de los partidos, en compaa de las autoridades del Instituto,
revisaron los antecedentes de los funcionarios que en ese momento integraban las juntas
locales y distritales ejecutivas, [] concluyendo que haba que sustituir a 246 vocales
cuyos antecedentes curriculares implicaban una idoneidad poltica escasa (sic) para parti-

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cipar en el proceso electoral de 1994. En ningn caso las bajas derivadas de ese proceso
obedecieron al incumplimiento de los requisitos de ingreso del servicio profesional elec-

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toral, a faltas en el cumplimiento de las obligaciones laborales por parte del personal o
por haber incurrido en conductas indebidas.2

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Con razn, ese episodio que se llev a cabo en dos momentos de mayo y junio de
1994 fue calificado por quienes lograron permanecer en sus puestos como la
noche de los cuchillos largos. Esa decisin, institucionalmente aceptada, signific adems un reconocimiento implcito de los defectos de integracin original
del servicio. Sin discutir qu podra significar la escasa idoneidad de los antecedentes curriculares de los funcionarios, esa negociacin estableci que los
miembros del servicio profesional electoral podan ser nombrados y despedidos
por razones polticas, ms all de sus competencias, sus conocimientos, su experiencia o sus cualidades profesionales. Algo que, en la prctica, equivala a
la destruccin de los principios ms caros de cualquier servicio civil de carrera.
Pero que en el IFE estableci adems un precedente demoledor. Y ste se complet, como si el despido masivo de funcionarios no hubiera bastado, con la propuesta de reintegrar los puestos vacantes a travs de un sistema de ternas,
que permitiran a los superiores jerrquicos de cada plaza vacante proponer a
quienes podran ocuparlos, siempre que estos lograran superar un examen de
ingreso. Y a los partidos polticos, negociar cada nombramiento conforme a sus intereses. As pues, si el concurso pblico de 1993 cre dudas, la noche de los
cuchillos largos de 1994 las profundiz. En definitiva, aunque el servicio profesional electoral volvi a dar prueba de su eficacia y de su compromiso con
la legalidad en los comicios presidenciales de agosto de 1994, tambin qued
claro que era indispensable renovar sus procedimientos desde la raz, a riesgo de
que ese sistema quedara atrapado entre negociaciones polticas y preferencias
partidarias sin lmite.3

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IFE, 1994, tu eleccin. Memoria del proceso electoral federal, Mxico, 1995, pp. 55-56.

Debo aadir que tras la noche de los cuchillos largos, los testimonios que recog despus
entre varios de los consejeros ciudadanos de aquella poca fueron muy elogiosos con el profesionalismo de los miembros del servicio profesional. Sobre todo Jos Woldenberg, quien
despus asumira el cargo de Consejero Presidente del IFE, posicin desde la cual defendi
su trabajo, su calidad y su imparcialidad. Tambin Fernando Zertuche, quien aos despus
se volvera la cabeza de la estructura ejecutiva en su conjunto (con un xito que no debe
escatimarse en ningn sentido). Y aado que tambin escuch muestras de reconocimiento
en el testimonio de Ricardo Pozas Horcasitas y, con mayor cautela, de Miguel ngel Granados Chapa y de Jos Agustn Ortiz Pinchetti. Con todos ellos con excepcin de Santiago

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III.
Son bien conocidos los antecedentes de la reforma electoral de 1996, que no slo renov por segunda vez al Consejo General del IFE, sino que convirti al
Instituto en un rgano autnomo del Estado mexicano y le cre un rgimen
jurdico singular. No paso revista a los contenidos de esa reforma, que ya han
sido reseados y comentados de manera amplia en muchos otros lugares. Lo que
me interesa recordar, en cambio, es que desde la primera intervencin de los
nuevos consejeros electorales se dijo que no iban a refundar sino a reformar
la institucin a la que llegaban. Y esto significaba, entre otras cosas, que los integrantes con voz y voto del nuevo rgano de direccin del IFE reconocieron el
profesionalismo con el que haba operado la institucin desde su fundacin.
Pero tambin anunciaron que, a diferencia del consejo anterior cuyas facultades legales eran distintas, los nuevos consejeros electorales s participaran de
manera activa en la direccin y en la toma de decisiones operativas del Instituto.
El IFE no slo haba ganado autonoma, sino que la nueva composicin y las
nuevas atribuciones de su rgano de direccin presagiaban tambin una relacin muy diferente de la que hasta entonces se haba dado entre el Consejo y la
Junta General Ejecutiva y, por aadidura, entre sus integrantes.
No obstante, los antecedentes de 1994 haban dejado su impronta poltica aunque con matices notables en los debates que llevaron a la reforma electoral de
1996 y cuyas conclusiones se fijaron en las normas del nuevo COFIPE. En ellas
se plante una doble tarea que resultara fundamental para reformar y consolidar
el servicio de carrera del IFE: de un lado, se insisti en la necesidad poltica de
revisar nuevamente la integracin y la composicin de la estructura desconcentrada del Instituto; y de otro, se estableci la obligacin de emitir un nuevo estatuto del servicio profesional de carrera que fijara, con visin de largo aliento, los
criterios, las reglas y los procedimientos que normaran en adelante la gestin
del personal profesional del IFE. Pero con esas instrucciones que adems se de-

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Creel he hablado personalmente en distintos momentos posteriores. No obstante, todos


ellos menos Woldenberg, propusieron en el seminario del Castillo de Chapultepec reformas
de fondo al Estatuto del Servicio Profesional Electoral, una evaluacin anual de los funcionarios efectuada por el Consejo General del IFE y el control directo de este rgano en la
planeacin, organizacin, operacin y desarrollo del servicio profesional electoral.

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positaron explcitamente en la rbita del Consejo General los legisladores tambin dejaron claro que, a pesar de todo, seguan sin confiar en la integracin del
servicio profesional y que tampoco tenan certidumbre sobre los procedimientos
que hasta entonces se haban seguido en la operacin del servicio.

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La misma reforma orden la creacin de una comisin permanente del Consejo


General dedicada al servicio profesional electoral, que desde noviembre de 1996
asumira el cumplimiento de esos dos objetivos, as como el de la planeacin y
la vigilancia de los nuevos procedimientos que habran de derivarse del nuevo
estatuto. Pero apenas instalada, la comisin se vio ante la obligacin de dar
cumplimiento al artculo dcimo tercero transitorio del COFIPE recin promulgado, que a la letra deca:
En el supuesto de que algn partido poltico presente impugnaciones fundadas sobre el
cumplimiento de los requisitos y el desempeo de los actuales vocales ejecutivos locales
y distritales, la Comisin del Servicio Profesional Electoral del Consejo General proceder
a su revisin con la participacin y la coadyuvancia de la Junta General Ejecutiva. Este
proceso de revisin deber quedar concluido, por lo que hace a los vocales ejecutivos
locales, el 23 de diciembre de 1996 y, por lo que se refiere a los vocales ejecutivos distritales, el 23 de enero de 1997. Los vocales ejecutivos locales y distritales que no hubiesen
sido objetados o, habindolo sido, resultase improcedente la impugnacin formulada, debern ser designados por el Consejo General como consejeros presidentes de los consejos
locales o distritales, segn corresponda [].

La cita es larga pero merece la pena, porque ese artculo transitorio junto con
los que ordenaban la expedicin de un nuevo estatuto del servicio profesional
electoral marc los criterios y las pautas de actuacin que habra de seguir el
Consejo General durante los aos siguientes: si bien la norma recordaba los
despropsitos cometidos en la noche de los cuchillos largos, tambin estableca, a diferencia de aquel episodio lamentable, que slo seran los vocales
ejecutivos cabeza de las juntas locales y distritales del IFE quienes podran
ser impugnados por los representantes de los partidos, as como la obligacin
de fijar un procedimiento reglamentario y desechar las impugnaciones que no
estuvieran fundadas. De modo que la comisin encargada de regular y conducir
el proceso hizo ambas cosas, pero en lugar de decidir el destino de los miembros

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del servicio profesional sin ms argumento que las simpatas o las sospechas
que estos despertaran entre partidos, orient el proceso hacia una evaluacin
de esos funcionarios e hizo explcita su intencin de desestimar los argumentos basados en las biografas personales para subrayar, en cambio, las trayectorias
profesionales verificables dentro del IFE y el cumplimiento de las obligaciones
asumidas por el servicio profesional. Se trataba de cumplir con un ordenamiento
legal, mediante una operacin basada en un acuerdo poltico: atajar las dudas
sobre las biografas personales, con procedimientos abiertos, bien vigilados por
el Consejo General y tcnicamente bien construidos.
Me detengo en este episodio, porque no slo fij los criterios que orientaran la
conduccin del servicio profesional en lo sucesivo, sino porque emiti un mensaje de largo aliento: a los partidos polticos les ofreci transparencia, veracidad
y objetividad en las decisiones que habran de tomarse, y al personal de carrera
le hizo saber que podran continuarla siempre que cumplieran sus funciones con
profesionalismo, honestidad e imparcialidad. El Consejo General ya no buscara
la salida de personal por razones de antipata o desconfianza personal, ni tampoco la entrada a los puestos del servicio profesional electoral por razones de
cercana y amistad. Esos dos lados de la mecnica basada en la construccin
de carreras en funcin de lealtades seran paulatina pero firmemente sustituidos
por procedimientos de ingreso, evaluacin, ascenso, sancin y salida basados en
el desempeo, la trayectoria profesional y los conocimientos de los servidores
pblicos de la institucin.

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Pero esa decisin tena que asentarse a su vez en la construccin de reglas, procedimientos e instrumentos tcnicos que le dieran sustento. De modo que tras la
evaluacin de los funcionarios que resultaron impugnados, vino un acuerdo del
Consejo General para que las plazas vacantes fueran siempre e invariablemente
ocupadas mediante un procedimiento avalado por el rgano de direccin, caso
por caso. Los vocales ejecutivos presidentes de los consejos locales o distritales
del IFE durante los procesos electorales federales seran nombrados a partir de
entonces por acuerdo del Consejo General, tras haber verificado su trayectoria
profesional, sus conocimientos y su imparcialidad. Y asimismo, las designaciones que hara la Junta General Ejecutiva sobre el resto de los integrantes del servicio profesional electoral seguiran un procedimiento anlogo, del que tomara

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nota la comisin del Consejo encargada del seguimiento del tema y el propio
Consejo, mediante los informes presentados por el Secretario Ejecutivo. Aado
que tras la confirmacin del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin de las decisiones tomadas con esos criterios, vino el aval y la colaboracin
de los partidos polticos para ir a la siguiente etapa en la reforma del servicio
profesional electoral: la de la construccin de los nuevos instrumentos y de las
normas estatutarias para dejar atrs las historias personales y las discusiones polticas sobre el contenido de la imparcialidad, para entrar de lleno a la hechura
de una verdadera poltica profesional de largo aliento.

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No obstante, construir esa poltica tardara an 16 meses: de noviembre de


1997, cuando la comisin del servicio profesional electoral emiti los llamados
Criterios para el Estatuto del Servicio Profesional Electoral, hasta marzo de 1999,
cuando ese nuevo estatuto fue aprobado por el Consejo General. La razn que
explica ese lapso fue la decisin estratgica que se tom para seguir un mapa
de ruta que sirviera para construir, primero, las condiciones prcticas y reglamentarias necesarias para reformar el servicio de carrera y luego el nuevo instrumento estatutario. A diferencia de la mayor parte de las normas jurdicas que
se promulgan en nuestro pas, en el caso del Estatuto del Servicio Profesional
Electoral y del Personal del Instituto Federal Electoral primero se busc construir
los medios que hicieran posible cumplir los propsitos y, despus, que esos
instrumentos se fijaran en la norma destinada a darles estabilidad en el tiempo. Sera moroso explicar con el detalle indispensable los pormenores. Pero no
sobra recordar que esa estrategia de partida, que consisti en construir primero
los cimientos y luego el edificio, funcion, en buena medida, gracias al amplio grupo de profesionales de la Direccin Ejecutiva del Servicio Profesional
Electoral del IFE, que aport algo ms que un grano de arena, a pesar de los
sinsabores y los desencuentros que varios de ellos debieron sufrir durante el
camino.4

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Hago una mencin especial a los tres directores ejecutivos del Servicio Profesional Electoral
con quienes trabaj personalmente: Rubn Lara Len, Jos Luis Mndez y Marco Antonio
Baos Martnez. Con los tres tuve encuentros y desencuentros, derivados en buena medida
de la intensidad de las circunstancias que nos rodearon. Pero a los tres les tengo un sincero
aprecio profesional; y al ltimo, adems, el afecto de la amistad.

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As pues, tras los criterios establecidos por el Consejo General para reformar el
estatuto, vino ese mapa de ruta que, en trminos generales, comprendi la hechura de condiciones previas a la aprobacin final del nuevo marco normativo
del servicio de carrera. Una visin ptima de la reforma que fue propuesta por
la comisin del servicio profesional electoral, hacia febrero de 1998, con los
siguientes elementos:
1. Un servicio profesional integrado en su gran mayora por miembros titulares salvo
aquellos de ingreso reciente, que habran obtenido su titularidad luego de un proceso de
evaluacin tan riguroso como objetivo, aprobado por el Consejo General e instrumentado
por la Junta General Ejecutiva.
2. Un Centro de Formacin y Desarrollo Electoral directamente relacionado con la capacitacin a los miembros del servicio, puesto por puesto, impartida sobre la base de las
caractersticas y de las aptitudes deseables para cada uno de ellos.
3. Un sistema de ingreso y promocin basado en exmenes y concursos de oposicin para
cada uno de los puestos del servicio, capaz de reclutar y promover a los mejores candidatos de manera objetiva e imparcial, bajo la vigilancia permanente de los miembros del
Consejo General.
4. Un mtodo de evaluacin que permita identificar la eficiencia (procedimientos a cumplir), la eficacia (objetivos programados), el profesionalismo (actitudes y aportaciones),
la imparcialidad (impugnaciones fundadas), y la capacidad (exmenes de conocimientos
relacionados con el cargo ocupado), de cada uno de los miembros del servicio que organizarn los elecciones del ao 2000, sobre una base de transparencia y objetividad, y
5. Un Estatuto del Servicio Profesional Electoral que le d pleno sustento jurdico a los
puntos anteriores y que ofrezca, a un tiempo, confianza a los partidos polticos, seguridad
laboral y perspectiva profesional de largo plazo para los miembros del servicio.5

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Mauricio Merino, Mapa de la reforma al servicio profesional electoral, documento interno de


trabajo de la Comisin del Servicio Profesional Electoral del Consejo General, 10 de febrero
de 1998.

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Y en efecto, durante los meses siguientes se fueron eslabonando cada uno de


esos elementos para desembocar en la aprobacin del nuevo Estatuto del Servicio Profesional Electoral: en febrero de 1998 comenzaron las deliberaciones
entre la comisin de consejeros y la Junta General Ejecutiva para delinear primero y construir despus los exmenes y los medios indispensables para poder
llevar a cabo convocatorias abiertas para ocupar las plazas vacantes del servicio;
un tema al que volver ms adelante pero que, ya desde un principio, fue una
decisin clave para acreditar la confiabilidad y la madurez del sistema de carrera construido por el IFE. Asimismo, para zanjar en definitiva cualquier riesgo
de volver a la lgica de los despidos injustificados y cambiar la sospecha permanente por el reconocimiento al trabajo profesional, el 10 de junio de 1998 la
Junta General Ejecutiva aprob el procedimiento para otorgar la titularidad a los
funcionarios que satisficieran los requisitos legales. Y tal como se dise en el
mapa de ruta, ms del 50% de los miembros del servicio obtuvo ese reconocimiento antes de las elecciones del 2000 y cerca del 70% (1,627 de un total de
2,359 funcionarios) inmediatamente despus de esa eleccin.

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En el mismo proceso, entre marzo y octubre de 1998 el IFE dise el sistema


para evaluar el desempeo de los funcionarios del servicio profesional, en los
trminos anotados en el mapa de ruta. Una evaluacin novedosa que no solamente aadi indicadores y valores que por primera vez fueron contemplados
en el sistema de evaluacin institucional, sino que sum las opiniones y las valoraciones de los miembros del Consejo General. Algo que muchos aos despus
sera criticado, pero que en esas circunstancias sirvi para agregar otro eslabn
a la cadena de confianza en los nuevos mtodos del servicio. Y agrego que esas
valoraciones, aun siendo muy relevantes para la opinin que las autoridades del
IFE se iban formando sobre el trabajo de sus funcionarios, nunca pesaron ms
que los resultados y el cumplimiento eficaz e imparcial de las funciones y tareas
asignadas a cada uno de ellos. Con todo, a partir de ese ao se fund una nueva
cultura de la evaluacin del desempeo en el Instituto, cuyas aportaciones seran cada vez ms importantes para consolidar al servicio de carrera.
Por otra parte, el 30 de junio de 1998 el Consejo General aprob la creacin del
Centro de Formacin y Desarrollo del IFE, que adems de los propsitos establecidos en el mapa de ruta de la reforma del servicio profesional electoral sum

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el de convertirse en un eje de la reflexin, la investigacin y el diseo de propuestas para el desarrollo institucional y la promocin de los estudios sobre la
democracia. El Centro naci como un complemento necesario a la tarea de
capacitacin y formacin que se vena haciendo en la Direccin Ejecutiva del
Servicio Profesional Electoral, pero tambin como un espacio para articular y
potenciar las investigaciones que hasta entonces se llevaban a cabo en distintas
oficinas del IFE. Una iniciativa que, con el tiempo, acreditara su enorme contribucin a los objetivos del servicio profesional electoral y del desarrollo de la
institucin en su conjunto. A travs del Centro, adems, se gestaron los instrumentos y se organizaron los medios para que la formacin de los miembros del
servicio ganara cada vez mayor densidad acadmica, hasta el punto en que los
estudios realizados por los miembros del servicio de carrera equivaldran de
acuerdo con la valoracin que hizo en su momento la Secretara de Educacin
Pblica a los de una maestra en instituciones y procesos electorales. Un desenlace inesperado ante la peticin de acreditar oficialmente el programa de estudios del IFE, que sin embargo revel la magnitud del esfuerzo emprendido en
esos aos para promover la formacin de conocimientos y de capacidades entre
el personal profesional de carrera.

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Pero tengo para m que el esfuerzo ms til y, a la postre, ms trascendente para


terminar de asentar la credibilidad y la eficacia de la reforma del servicio profesional electoral fue el diseo y la posterior puesta en marcha de los concursos
abiertos de oposicin para ocupar plazas vacantes y promover nuevos ascensos. Si bien todos los pasos anteriores haban creado condiciones de apertura y
confianza para ir hacia la modificacin de las normas que regulaban la operacin del servicio, las deliberaciones sobre los concursos de oposicin como la
principal va de acceso a los puestos del servicio y sobre la forma de llevarlos
a cabo completaron el cuadro que era necesario para acreditar que, en efecto, ya
nadie saldra ni entrara al servicio profesional electoral por razones ajenas a sus
conocimientos, su trayectoria o su desempeo, y que la construccin misma de
esos nuevos instrumentos de reclutamiento y seleccin sera tan abierta que los
representantes de los partidos podran participar en todo el proceso. Se trataba
de una suerte de reproduccin de la dinmica que llev, en otro momento, a la
reforma electoral y a la autonoma plena del IFE: una deliberacin colegiada animada por un propsito explcito, que no slo quera ofrecer resultados sino que

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buscaba incluir a todas las partes en la hechura de una nueva poltica y en una
reforma institucional duradera. La tarea era ganar confianza poltica paso a paso
y no slo proteger las cualidades tcnicas del servicio civil que se estaba construyendo en el IFE. Y estoy convencido de que ambos propsitos se lograron.

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Despus de haber completado el mapa de ruta de la reforma (titularidad de los


miembros del servicio profesional electoral con derecho a ella, nuevas evaluaciones y nuevo programa de formacin profesional operado por el Centro de
Formacin y Desarrollo recin creado) y luego de haber deliberado y creado las
condiciones para llevar a cabo concursos pblicos de oposicin para ingresar o
ascender en los puestos del servicio profesional e, incluso, tras haber concluido
la revisin exhaustiva de la estructura del IFE para precisar funciones, reducir
excesos burocrticos y consolidar el catlogo de puestos exclusivos del servicio
profesional de carrera, la Junta General Ejecutiva estuvo en condiciones de concluir el proyecto del nuevo Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal del Instituto bajo la conduccin de la direccin ejecutiva del rea y en un
dilogo permanente con la comisin respectiva del Consejo General, para que
ste fuera finalmente aprobado el 16 de marzo de 1999.
Era una norma que recuperaba buena parte de las mejores aportaciones de los
aos fundadores del IFE, pero que tambin aada reglas y condiciones que
auspiciaron un nuevo clima para el desarrollo posterior del servicio profesional
electoral. Las mltiples ventanas de vigilancia y participacin que ese instrumento abri a los integrantes del Consejo General sirvieron para construir una
nueva base de confianza en la operacin de ese sistema de carrera pero, sobre
todo, en sus integrantes. Y la buena recepcin que tuvo el proyecto desde la sesin de marzo de 1999 se reflej despus en el consenso que fueron ganando las
decisiones derivadas del nuevo estatuto, hasta el punto en que ese tema primero
dej de concitar impugnaciones de los partidos polticos ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin y fue el nico de ese periodo en que
el Consejo General vio confirmadas todas sus decisiones, y luego dej de ser
un tema de controversia e incluso de debate en la mesa del Consejo General,
aun cuando las decisiones no siempre se tomaran por votaciones unnimes.

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No sobra recordar que, antes de las elecciones del 2000, se convoc al primer
concurso abierto de oposicin para ocupar las plazas vacantes del servicio profesional que haba en ese momento. Los representantes de los partidos y los consejeros electorales atestiguamos cada paso de ese concurso, hasta el detalle: la
confeccin de distintas bateras de preguntas, hechas por grupos e instituciones
distintas y sin comunicacin entre ellas; la mezcla de esas preguntas con doble
sistema azaroso electrnico, tanto en el orden de las preguntas como en el orden
de cada respuesta; la verificacin del momento preciso en que los exmenes se
impriman, se numeraban y se empacaban, uno a uno, as como la constatacin
fsica del momento en que esos exmenes llegaban, del momento en que se
abran, se entregaban y se respondan; la verificacin de los requisitos de entrada a los concursos en cada expediente de quienes aspiraban a ocupar un puesto
vacante; la vigilancia en la aplicacin de las pruebas, en la calificacin electrnica de los resultados, en la apertura posterior de los sobres que contenan
los nombres de los ganadores de cada etapa, de conformidad con el nmero de
expediente con el que haban concursado, etctera.
Puedo dar testimonio de que, nunca antes ni nunca despus, fui testigo de una
operacin de reclutamiento y seleccin de personal tan vigilada, tan precisa,
tan imparcial. Cada detalle de los concursos que se abriran a partir de entonces
fue celosamente vigilado por partidos y consejeros. Y gracias a esa operacin
puntillosa, pesada y barroca fue posible designar sin sobresaltos y sin negociaciones sobre biografas personales o lealtades polticas de ninguna ndole, a 27
vocales ejecutivos locales y distritales, as como a 299 integrantes del servicio
profesional de carrera en diversos puestos del Instituto. Y no es trivial agregar
que el 81% de los vocales ejecutivos nombrados por ese mtodo ya formaban
parte de la estructura profesional de la casa. Con esa misma dinmica, hasta el
ao 2003 se habran de emitir nueve convocatorias: cuatro para nombrar un
total de 79 vocales ejecutivos, y cinco para designar a un contingente de 757
funcionarios en otros puestos del servicio profesional. Algo que en 1997 pareca
simplemente imposible, pero que a partir del ao 2000 signific una garanta de
confianza para todos los actores polticos relevantes.
218

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IV.
Tengo la impresin de que despus del 2003, los problemas que ha enfrentado el
servicio profesional electoral han sido de otra naturaleza. Ya no han sido los desafos de la integracin inicial ni de la imparcialidad cuestionada, como en los
aos fundadores del IFE; tampoco han sido los del diseo y la puesta en marcha
de los criterios, las normas y los instrumentos tcnicos necesarios para establecer un servicio profesional de carrera de largo aliento. Hasta donde alcanzo a
ver, las dificultades que ha enfrentado durante el ltimo lustro ese complejo
sistema de gestin del capital humano del IFE han sido, ms bien, el resultado
de su propia evolucin. O dicho de otra manera: los desafos de la consolidacin del sistema y, quizs, los que se desprendieron de los errores de diseo, de
operacin y/o de percepcin que tambin han medrado sobre los aos recientes. Recuerdo bien, por ejemplo, que despus de la reforma estatutaria de 1999,
la mayor desconfianza hacia los integrantes del servicio profesional de carrera
ya no provino de los partidos polticos como en la fase inicial, sino de los
consejeros electorales locales y distritales, que con frecuencia disputaban con
los miembros del servicio la direccin y el sentido de los procesos electorales,
decisin por decisin y tarea por tarea. Un cambio fundamental ocurri cuando los miembros de la comisin del servicio profesional electoral del Consejo
General dejamos de ocuparnos tanto de convencer a los representantes de los
partidos, para dedicarnos a persuadir a los consejeros electorales de estados y
distritos electorales. Y de paso, a sembrar entre los propios miembros del servicio profesional lo que entonces era una promesa y hoy es una realidad palpable:
que ellas y ellos seguiran en sus puestos, siempre que cumplieran con su labor
y con los principios del IFE, mucho despus de que nosotros dejramos de servir
a la institucin.

219

Con todo, lo cierto es que el nuevo Consejo General del IFE no tuvo mucho
tiempo para ocuparse del tema. Aunque de modo muy comprensible los nuevos
consejeros electorales dejaron su impronta en los temas que tenan a su cargo,
la exigencia de organizar las elecciones presidenciales del 2006 y la presin
de hacerlo en condiciones especialmente difciles impidi que fueran a fondo
en las reformas que haban previsto al servicio profesional de carrera. Ese Consejo observ, sin embargo, los problemas que haba generado el muy exitoso

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programa de formacin profesional previo, que dej establecida la expectativa


de generar el grado de maestra para los funcionarios que hubiesen concluido
sus estudios y presentaran una tesis de grado. Y reaccion advirtiendo de un
modo que todava hoy me parece discutible que el propsito del servicio no
era formar maestros ni producir nuevos conocimientos, pues el IFE no era una
institucin acadmica. De modo que busc corregir el programa de formacin y
modific el propsito y los alcances del Centro de Formacin y Desarrollo. Por
fortuna, con xito.
El nuevo Consejo tambin trabaj en el rediseo de los instrumentos propios
de la evaluacin del desempeo de funcionarios y busc perfeccionar los concursos de oposicin para ocupar plazas vacantes. Revis adems el sistema de
ascenso y, en una decisin controvertida y difcil, modific el catlogo de puestos exclusivos del servicio profesional en aras de una mayor flexibilidad en los
nombramientos y en la movilidad de una parte del personal. Los cambios que
introdujo ese Consejo en la operacin del servicio profesional no fueron menores, especialmente respecto al programa de estudios y formacin profesional, en
la evaluacin y en su operacin cotidiana. Pero esos cambios no afectaron la
estructura normativa ni el diseo vigente desde 1998/1999, ni tampoco modificaron las bases del arreglo que otorgaba estabilidad y sentido de largo plazo a
la mayora de los integrantes del servicio profesional. Por mi parte, al pasar de
los aos pienso que el trabajo de los miembros del servicio profesional electoral
del IFE fue, aun en medio de las complejas elecciones del 2006, tanto o ms
meritorio que en las cuatro elecciones federales anteriores. Y sobre todo, si se
evala a la luz de los conflictos que hubo de afrontar ese proceso electoral desde
un principio.

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Los cambios ms relevantes vendran despus de las elecciones del 2006, tras la
reforma a las normas electorales, al modelo de comunicacin y a las bases de
la competencia poltica. En ese momento tambin cambi en medio de debates que todava no terminan la integracin del Consejo General del IFE. Pero
ya nadie puso en tela de juicio las aportaciones o la importancia del servicio
profesional electoral. Ese tema, que fue motivo de largas polmicas al final de
los aos noventa, se convertira al principio del siglo XXI en una de las mejores
seas de identidad del rgano electoral. No obstante, el tiempo transcurrido des-

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de la promulgacin del Estatuto del Servicio Profesional Electoral y las modificaciones de fondo que sufri el IFE en 2007 y 2008, obligaron al recin renovado
Consejo General a modificar esa norma reglamentaria para adecuarla a las 53
nuevas atribuciones que, casi literalmente, le cayeron encima a la institucin.
Una reforma obligada por las nuevas circunstancias polticas y jurdicas que,
sin embargo, apunt tambin la conveniencia de revisar de manera integral el
resto del entramado en el que vena operando el sistema profesional de carrera.
De modo que en la misma sesin del 10 de julio del 2008, cuando el Consejo
aprob las primeras reformas al Estatuto desde 1999, tambin orden iniciar
un proceso de revisin integral del sistema que durara 15 meses curioso: uno
menos que la primera vez para adecuar la operacin del servicio a las nuevas
exigencias del IFE:

221

Entre las razones que obligan a reformar de manera integral el Estatuto dijo la direccin
ejecutiva del servicio profesional electoral, destacan los estudios, las reuniones de trabajo y los diagnsticos realizados a partir del ao 2005 que indican la necesidad de cambiar
el servicio profesional electoral. Asimismo, la reforma al Artculo 6 constitucional de
2007 y la reforma electoral, constitucional y legal de 2007-2008. Con ello se pretende volver a hacer del SPE un referente de los servicios civiles y la gestin de recursos
humanos en Mxico, as como cumplir con el mandato del Consejo General del IFE, expresado a travs del acuerdo aludido de julio del 2008.6

Pongo el acento en la idea de volver a hacer del servicio un referente de los


servicios civiles y la gestin de recursos humanos en Mxico, para enfatizar
la enorme distancia poltica que mediaba ya entre ese argumento y los que se
plantearon durante la hechura de ese sistema al principio de los noventa o en
la reforma al Estatuto de 1998/1999. La idea de realizar reformas de tercera
generacin no slo era plausible por s misma, sino que hablaba de la consolidacin del servicio profesional del IFE tras 17 aos de vida. Cito a la letra los
nuevos desafos que se plante la institucin para esa nueva reforma que entr
en vigor el 15 de enero del 2010 y que describen, a un tiempo, lo que haba y
lo que hoy se persigue:
6

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Vase, IFE, Documento sobre la reforma al Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del
Personal del Instituto Federal Electoral, Mimeo, 30 de septiembre de 2009. Las cursivas son
mas.

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[...] es importante sealar que aunque el proceso de reclutamiento e ingreso al SPE goza
de garantas de transparencia y equidad, necesita de reglas que le otorguen fluidez y
mayor operatividad; la formacin de los funcionarios de carrera requiere, por su parte,
un mecanismo que propicie la actualizacin constante de los contenidos y los mtodos
pedaggicos en la imparticin de las materias ticas, jurdicas, administrativas y tcnicas
y que tambin d lugar a que los funcionarios cuenten con mejores herramientas para
el desempeo de sus funciones; la evaluacin debe tener como una de sus principales
metas reflejar el desempeo real y objetivo de los funcionarios electorales y reconocer el
trabajo de instancias colectivas del Instituto; el otorgamiento de promociones e incentivos
requiere adecuarse al nuevo contexto y problemtica de operacin del SPE, con el objeto de diversificarse y fomentar el esfuerzo constante de los miembros del servicio; y la
sancin necesita operar como un incentivo negativo que aplique las normas con criterios
uniformes y acerque a los funcionarios a la conducta tica deseable.7

Un servicio profesional de carrera establecido y consolidado, que se ha acreditado como la columna vertebral del IFE y que busca, con razn, conservar los
concursos abiertos pero tambin disear una carrera administrativa de largo plazo para los funcionarios electorales; que quiere simplificar procesos sustantivos
y ofrecer mayor certidumbre jurdica a los miembros del servicio; que aspira a
perfeccionar el uso de plataformas informticas; que quiere profundizar en la
transparencia y la rendicin de cuentas y reorientar el perfil de los integrantes
del sistema profesional hacia competencias y resultados. Tercera generacin de
reformas, que a partir del 2010 estn ya desafiando la capacidad operativa y
poltica del Instituto para pasar de los propsitos a los hechos.

222

No dudo que el IFE lograr una vez ms esos fines, ni tampoco que el modelo
de servicio profesional electoral que se ha propuesto edificar para los prximos
aos volver a ser un referente para todo el pas. Apuesto con cartas marcadas,
porque detrs del cumplimiento de esos objetivos renovados est el respaldo
de la mayor parte de los profesionales que le han demostrado a Mxico, una y
otra vez, que son capaces de cumplir sus funciones bajo presin, con la eficacia
y la imparcialidad que les fue exigida desde un principio, y con la calidad y la
tica con la que supieron afrontar todos los cambios y todas las reformas que les
7

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Ibdem, p. 5.

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ha tocado vivir. De modo que la mejor garanta de que este nuevo horizonte de
profesionalizacin se cumplir, est en los propios miembros del servicio profesional electoral del IFE.

223

Y aunque las preguntas planteadas al principio de este ensayo no tengan una respuesta definitiva, en el IFE hoy confluyen los dos ingredientes que hacen posible
el xito de las instituciones en cualquier parte del mundo: normas bien hechas
e individuos comprometidos y competentes. Pero si antes de cerrar esta reflexin
fuera preciso inclinarse por alguno de esos extremos, lo hara sin reservas por el
lado de los individuos. Quizs es todava muy temprano para decirlo y an ms
para reconocerlo, pero Mxico tiene una deuda de reconocimiento y de gratitud
con la gran mayora de los integrantes del servicio profesional electoral del IFE
que, desde 1994 y hasta la fecha, nos han obsequiado cinco elecciones tcnicamente impecables, en medio de todo y a pesar de todo. Mientras esa pieza
maestra del IFE siga intacta y fuerte, tras la bruma de los conflictos polticos que
cada eleccin trae consigo, podremos respirar tranquilos: ah estn los profesionales que saben hacer elecciones.

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El IFE: palanca del


cambio poltico en Mxico

Marco Antonio Baos Martnez*

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Dame un punto de apoyo y mover el mundo.


Arqumedes

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Presentacin
Instalado el 11 de octubre de 1990, el Instituto Federal Electoral (IFE) cumple 20 aos de existencia. La edicin del presente libro responde al propsito
de reflexionar colectivamente sobre ese lapso en el que los mexicanos hemos
contado con este organismo constitucional autnomo para celebrar peridica y
pacficamente nuestras elecciones federales.
Reflexionar sobre el IFE es meditar sobre algo ms que dos dcadas de lucha de
los mexicanos por la construccin de su democracia, ya que existe una historia
previa que conduce a la creacin de la institucin, a la que se suma el perodo
en que sta se ha convertido en uno de los motores ms potentes de la transformacin poltica de la nacin. La biografa del IFE nos refleja en perspectiva
una parte sustancial de la historia poltica de Mxico de finales del siglo XX y
principios del XXI. De hecho, sin el IFE sera imposible explicar este perodo
histrico; y ello es as porque este organismo nacional es uno de los crisoles
ms relevantes donde se forja una nueva cultura poltica. El IFE es un punto de
apoyo comn de los ciudadanos mexicanos para impulsar la construccin, consolidacin y preservacin de su ms importante obra colectiva: la democracia,
es decir, ese modo de convivencia donde cada uno vale lo mismo que el otro,
en todo lo que atae a la eleccin de los gobernantes, como punto de partida
para la corresponsabilidad entre estos y los gobernados sobre los asuntos de
inters pblico.
Estas lneas toman al IFE como el objeto primordial de su atencin. No se hace
un anlisis integral del cambio poltico en las ltimas dos dcadas, sino una
revisin de la forma como el IFE ha participado en el mismo. Este ensayo no pretende revisar todos los aspectos que las reformas electorales de este perodo han
comprendido, sino slo aquellos que ataen de manera directa a la vida interna
del IFE y al papel que ha desempeado dentro del sistema electoral. Tampoco se
trata de una apologa acrtica de la institucin. Hacer un ejercicio de esa ndole
sera como pretender que los ltimos 20 aos de construccin democrtica han

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Consejero Electoral del Instituto Federal Electoral.

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transcurrido en un ambiente de normalidad plena y sin sobresaltos, lo cual no


reflejara con justicia la realidad. El IFE es quizs el espejo ms representativo de
una sociedad que est empeada en su desarrollo poltico y en la construccin
de su democracia para alcanzar mejores estadios de convivencia. Una sociedad
con una larga tradicin autoritaria y con un legado muy deficiente de cultura
democrtica, que por lo mismo ha estado obligada a ir aprendiendo sobre la
marcha. Una sociedad y dentro de ella sus polticos que no ha transitado
sobre un camino previamente pavimentado, sino que ha tenido que ir construyndolo a medida que avanza. Una sociedad humana que no es perfecta y que
comete errores, pero que se dispone a corregirlos sin desanimarse, para seguir
avanzando. En ese sentido el IFE es el mejor compendio de experiencias de la
lucha democrtica de los ltimos 20 aos.
1. Por qu y para qu se cre el IFE?
Ahora que el IFE cumple 20 aos de existir vale la pena preguntarse: Ha tenido
alguna trascendencia para la vida pblica de Mxico? El pas sera igual hoy, si
no hubiera existido el IFE durante estos 20 aos? Es posible entender, sin la clave del IFE, los rasgos que configuran el rostro actual de la nacin? Hasta dnde
ha contribuido a cincelar esos rasgos? Ha sido esta institucin un instrumento
para promover el cambio poltico en nuestro pas?
Cul era la fisonoma poltica de Mxico hace 20 aos? Cmo era el quehacer poltico en nuestro pas antes del IFE? Cmo se operaba la renovacin de
los poderes constituidos? Qu papel jugaba la sociedad en ello? Cmo se tomaban las decisiones fundamentales? Qu valor tena el sufragio? Dnde radicaba el poder real?
Hace dos dcadas el sistema era de partido hegemnico. En la realidad slo
un partido tena posibilidades de ocupar los cargos ms relevantes del poder
poltico, tales como la Presidencia de la Repblica, las gubernaturas de los estados y las alcaldas de los municipios ms poderosos econmicamente del pas.1
226

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Apenas un ao antes de la creacin del IFE se haba registrado un primer signo de alternancia poltica, en el estado de Baja California, cuando se reconoci el triunfo del candidato del
PAN a la gubernatura del estado.

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Ello tambin implicaba que un solo partido dominaba casi automticamente


la mayora en las cmaras legislativas federales y locales. Si bien es cierto que la
reforma poltica de 1977 haba contribuido significativamente a la emergencia
de un sistema plural de partidos polticos, a travs del procedimiento de registro
condicionado al resultado de las elecciones y de la conformacin de un sistema
electoral mixto para integrar las cmaras de diputados y de senadores, tambin
lo es que el sistema an no era competitivo, y ms bien las reglas de la competencia y de la distribucin de escaos prefiguraban un sistema hegemnico.2

227

El rgimen poltico escrito en la Constitucin no era del todo real, ya que la divisin de poderes no se traduca en un autntico juego de pesos y contrapesos
entre el Ejecutivo y el Legislativo del pas. No hay duda de la eficacia funcional
que tena el sistema para la toma de decisiones y la expedicin de leyes y decretos. Slo que stas no eran la resultante de procesos de deliberacin parlamentaria, sino el producto de una ratificacin automtica de la voluntad del Ejecutivo
por parte del Legislativo. En rigor, la vida parlamentaria era marginal. Queda
claro entonces que el gran legislador era el Presidente de la Repblica, mientras
que en los estados sus rplicas eran los gobernadores. La constitucin real se adverta ms como un sistema presidencialista hegemnico que uno de carcter plural
y democrtico.
Aunque haba elecciones, el poder poltico no se decida en las urnas. stas
slo servan para complementar un proceso de legitimacin que en la realidad
2

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Antes de la reforma poltica de 1977 ya se haba dado un paso importante hacia la pluralizacin del sistema de partidos: en 1963 se reform la Constitucin a fin de introducir el primer
antecedente de sistema mixto para la integracin de la Cmara de Diputados, el llamado
sistema de diputados de partido. Junto a los que se elegan por mayora relativa se adopt
un mecanismo orientado a garantizar a los partidos minoritarios posiciones en dicha cmara, sobre la base de un porcentaje de votacin preestablecido y no necesariamente a partir
de triunfos obtenidos por mayora en cada distrito electoral. Conforme al sistema adoptado
en ese entonces todo partido poltico nacional que obtuviera el 2.5% de la votacin total en
el pas en la votacin respectiva, tendra derecho a que se le acreditaran de sus candidatos
a cinco diputados y a uno ms, hasta veinte como mximo, por cada medio por ciento ms
de los votos emitidos. Las organizaciones polticas que hubiesen alcanzado hasta veinte
triunfos de mayora, no tendran derecho a la asignacin de diputados de partido. Arturo
Nez Jimnez, La reforma electoral de 1989-1990, Fondo de Cultura Econmica, Mxico,
D.F., primera edicin, 1993, pp. 59-60.

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yaca en otra parte: en la eficacia de la gestin gubernamental de los llamados


gobiernos emanados de la Revolucin. Sin embargo, ese xito gubernamental
se quebr en los aos ochenta, como resultado de sucesivas crisis econmicas,
minando la base tradicional de la legitimidad del rgimen. Las elecciones ya no
podan fungir como un complemento de una legitimidad obtenida en otra parte.
En el perodo previo a la creacin del IFE, fueron llamadas imperiosamente a
constituirse en la nica fuente originaria de la legitimidad. Slo que haba un
grave problema: nadie crea en las elecciones. En las nuevas circunstancias, esa
falta de confianza significaba que estaba cuestionndose la viabilidad del rgimen poltico. El reto que apareca a la vista de todos era el de la credibilidad en
las elecciones, porque sin ella el sistema poltico estaba perdido.
Por qu nadie crea en las elecciones? Respondamos sin rodeos: en primer lugar, porque las organizaba el gobierno. Aun y cuando en la Comisin Federal
Electoral estuvieran representados los diversos partidos polticos, su composicin era hegemnica y el personal operativo era del gobierno.
En segundo lugar, porque no eran transparentes. La sociedad no saba quines
integraban el personal operativo de la organizacin electoral, ni cmo se decida quines integraban las mesas directivas de las casillas. No es que no hubiera
procedimientos legales al respecto, sino que en realidad no eran conocidos ni
era verificada su aplicacin y observancia.
En tercer lugar, porque no haba instrumentos que le ofrecieran confianza a los
electores de que su voto sera respetado, ya que no haba un padrn confiable,
ni listas nominales y credenciales suficientemente satisfactorias para la identificacin de los votantes, entre otras carencias.

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En cuarto lugar, porque las elecciones eran validadas por los colegios electorales de las cmaras legislativas, es decir, por el partido poltico que dominaba
en ellas, lo que llevado al extremo condujo a que en 1988 se incurriera en una
autovalidacin de las elecciones legislativas a cargo de aquellos mismos que
presuntamente haban sido elegidos. Haba un tribunal electoral,3 pero care3

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El Tribunal de lo Contencioso Electoral ms conocido por su acrnimo TRICOEL, normado en el Libro Octavo del Cdigo Federal Electoral, expedido en 1986, era definido como el

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ca de funciones jurisdiccionales (stas correspondan a los colegios electorales,


aunque solan decidir con criterio poltico), razn por la cual slo emita recomendaciones que no tenan carcter vinculatorio.

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En quinto lugar, porque casi siempre ganaba un solo partido los puestos ejecutivos, y porque el sistema electoral stricto sensu es decir, el mecanismo por medio del cual se traducen los votos en escaos le garantizaba al mismo partido
una mayora aplastante en todos los rganos legislativos del pas. Ciertamente,
ya se haban abierto espacios a otros partidos desde 1963 y ms decididamente
a la oposicin desde 1977, pero lo que no era posible era que sta unida o
separada pudiera constituir una mayora legislativa. No haba condiciones reales para una alternancia poltica que reflejara los eventuales cambios de orientacin de sectores relevantes determinantes del electorado.
Si las elecciones no eran las que decidan la conformacin del poder poltico,
qu ciudadanos poda haber? La nocin de ciudadana tena poco asidero en
la realidad, porque las personas y las organizaciones que ellas constituan (excepto las que formaban parte de la cpula del sistema hegemnico) tenan una
mnima o nula influencia en la integracin, ejercicio y orientacin del poder
pblico. La ciudadana era ms bien un concepto constitucional esperando a
ser colmado por la realidad. Sin embargo, debemos recordar que hablamos de
fenmenos que no son estticos, y que fue precisamente el cambio de actitud
de los mexicanos frente al proceso poltico lo que condujo a crear un nuevo
sistema electoral y, con el mismo, al IFE. El reclamo de elecciones autnticas,
limpias y transparentes, era la expresin de muchos mexicanos que aspiraban a
alcanzar una genuina condicin ciudadana. La sociedad de los ciudadanos, esto
es, la sociedad civil, con capacidad tanto de apoyar como de oponerse organizadamente al gobierno, apenas emerga, acicateada en gran medida por el enorme

organismo autnomo de carcter administrativo, dotado de plena autonoma, para resolver


los recursos de apelacin y queja previstos en el mismo cdigo. Este tribunal no emita resoluciones jurisdiccionales, sino slo de tipo administrativo, mismas que tenan carcter obligatorio para los organismos electorales, aunque cuando stas fuesen relativas a constancias
de mayora, seran turnadas al colegio electoral respectivo, el cual tendra la ltima palabra
en la materia. Ver Cdigo Federal Electoral, publicado en el Diario Oficial de la Federacin
el 12 de febrero de 1987, artculos 352-362.

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requerimiento de solidaridad y organizacin social al que se vio sometida por el


terremoto de 1985.
Qu ha cambiado de entonces ahora? Respecto de aquello que ha cambiado, en qu medida podemos incluir al IFE como factor promovente de esos
cambios?
Para poder responder a esas preguntas es necesario responder primero si el IFE
tena de alguna manera la tarea de impulsar el cambio poltico en nuestro pas,
si realmente poda cumplir ese objetivo sin desvirtuar su esencia, y si esta institucin ha cumplido los fines que le dieron origen. Tambin debemos inquirirnos: Por qu y para qu fue creado el IFE en 1990?, qu clase de males se
pretendan conjurar con su instauracin?, qu beneficios se esperaban de su
actuacin?
Una causa de orden histrico es parte de la explicacin del origen del IFE: la
transicin democrtica que tanto desde las esferas del poder como desde diversos sectores de la oposicin se promovi ante el cada vez ms evidente agotamiento de las fuentes tradicionales de legitimidad del sistema poltico.4 Tambin
una causa coyuntural: el trauma de la cada del sistema de 1988.5 Y fundamentalmente una causa eficiente, que explica directamente el proceso de reformas
constitucionales y la expedicin del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), que dieron lugar al nacimiento del IFE: el dilogo

230

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Sobre la secuencia histrica que en Mxico hubo desde la legitimidad revolucionaria, pasando por la que estaba asociada a la eficacia en la gestin gubernamental, hasta la construccin de la legitimidad democrtica del rgimen poltico, se recomienda consultar el trabajo
de Noem Lujn Ponce denominado La construccin de la confianza poltica, publicado en
la serie Ensayos, nm. 6, Coleccin Temas de la Democracia, IFE, Mxico, 1999, pp. 13-58;
123-150.

En 1988 se articularon un dficit estructural de confianza con una crisis de legitimidad. Ante
el agotamiento de las fuentes tradicionales de legitimidad del sistema poltico mexicano, la
falta de credibilidad y confianza en los procesos electorales, que haba sido una constante
histrica en Mxico, se transform en un problema poltico relevante, Noem Lujan Ponce,
Procesos de construccin de credibilidad en los organismos electorales, publicado en
Antologa de Lecturas Bsicas, El Instituto Federal Electoral como institucin que contribuye
al mantenimiento y consolidacin de la vida democrtica, rea Modular tico-Institucional,
Mdulo II, IFE, 2000, p. 133.

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constructivo y el ejercicio de concertacin que permiti la asuncin de acuerdos


por consenso.

231

El ejercicio poltico de construccin de acuerdos por consenso para impulsar


reformas a la Constitucin y expedir un nuevo cdigo electoral inaugur un
nuevo modo de hacer poltica entre los mexicanos: atrs quedaba el antiguo
mtodo vertical asociado al carcter hegemnico del sistema. En su lugar los
actores polticos recurrieron al mtodo consensual, horizontal, que pondera la
pluralidad de intereses y posturas puestas de manifiesto en la mesa. Aqu, en
rigor, no podramos afirmar que este modo de hacer poltica lo haya inventado o
establecido el IFE. Pero s podramos defender la idea de que el mtodo consensual se pone en prctica, por primera vez en Mxico, precisamente para discutir
y construir las reglas del juego entre los actores polticos; entre ellas, destacadamente las referentes a la creacin del IFE, entendiendo a ste como el alma del
nuevo sistema electoral mexicano. El IFE no crea la concertacin, pero la idea
de construir una autoridad electoral para todos, imparcial y profesional, estimul
la disposicin de los actores polticos para sumar esfuerzos y caminar en la misma direccin, no obstante sus mutuas adversidades. Ese es el primer rendimiento
histrico de la institucin que nos ocupa, aun antes de instalarse formalmente.
Para qu estaba llamado el IFE? Cul era su misin? Cules eran sus grandes objetivos histricos? El Instituto se cre para superar la desconfianza en las
elecciones, lo que era necesario para construir una legitimidad democrtica al
rgimen poltico que, por lo dems, experimentaba ya desde 1977 una suerte de
transicin democrtica, no muy explcita, y an sin pactarse entre los involucrados, pero real y en curso.
Dado que para impulsar la transformacin poltica la mayor parte de la oposicin
no deseaba una ruptura violenta, una revolucin armada, sino un cambio pacfico, concertado, a travs de reformas institucionales, la confianza en las reglas
del juego, en el correcto arbitraje de la arena poltica, en la autoridad electoral,
es decir, en el IFE, se constituy en la condicin estratgica del cambio.
Aplicar adecuadamente los procedimientos y procesar correctamente las
frmulas para establecer la representatividad de las fuerzas polticas y con la

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misma su grado de influencia en el sistema poltico, particularmente en los


cargos representativos, era una condicin necesaria para que los actores polticos siguieran estando de acuerdo en sumar sus esfuerzos, a fin de continuar
impulsando el cambio por la va institucional.
Le era propia al IFE la tarea de promover el cambio poltico en Mxico? Al
parecer s, a juzgar por lo dicho anteriormente, y adems por los objetivos que
los legisladores le asignaron explcitamente, desde la primera expedicin del
COFIPE. Recordemos que este ordenamiento sealaba, desde entonces, en su
artculo 69 hoy 105, los fines del IFE, y que el primero de ellos consista en
contribuir al desarrollo de la vida democrtica.6 Al respecto vale considerar que
si hoy en da la finalidad de contribuir al desarrollo de la vida democrtica del
pas sigue representando un llamado a avanzar en la transformacin poltica
de la nacin, en el ao de 1990, cuando se expidi el COFIPE, esta asignacin de
sentido era inequvocamente a favor de un gran cambio poltico.
Qu ha sucedido desde entonces? Qu ha pasado con el IFE? Cmo ha evolucionado la institucin y su modo de accionar? En qu forma ha contribuido
al desarrollo de la vida democrtica del pas? En efecto se ha desarrollado de
alguna forma la vida democrtica del pas en estos aos?
2. El rbitro independiente e imparcial que se necesitaba
El aparato electoral anterior al IFE se caracterizaba por un marcado desequilibrio
en su composicin, por la dispersin de sus componentes, por la opacidad respecto de sus estructuras administrativas y su personal, y por su total dependencia
del gobierno.

232

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Son fines del Instituto: a) Contribuir al desarrollo de la vida democrtica, b) Preservar el


rgimen de partidos polticos, c) Integrar el Registro Federal de Electores, d) Asegurar a los
ciudadanos el ejercicio de sus derechos poltico-electorales y vigilar el cumplimiento de
sus obligaciones, e) Garantizar la celebracin peridica y pacfica de las elecciones para
renovar a los integrantes de los poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unin, f) Velar por
la autenticidad y efectividad del sufragio, y g) Coadyuvar en la promocin y difusin de la
cultura poltica, artculo 69, Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales
(COFIPE), publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 15 de agosto de 1990.

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La Comisin Federal Electoral que administr las elecciones de 1988, constituida con base en los resultados de los comicios de 1985 y conforme a las reglas
establecidas a partir de la llamada renovacin poltica electoral en 1986-1987
en el Cdigo Federal Electoral que disponan una representacin proporcional de partidos dentro del rgano colegiado inclua 16 comisionados de un
solo partido, mientras que slo haba 12 comisionados representando al total de
los partidos que se le oponan. Se trataba de una entidad inscrita en el sistema
hegemnico prevaleciente desde dcadas atrs en el pas. Con tal composicin
era claro para los actores polticos que no poda haber confianza en que la autoridad electoral se desempeara con objetividad e imparcialidad.

233

La estructura electoral era dispersa: exista la Comisin Federal Electoral, as


como las comisiones estatales y distritales, en tanto que, por separado, exista el
Registro Nacional de Electores y la Comisin de Radiodifusin, sin que hubiere
mayor integracin institucional entre estos aparatos que la de vincularse con el
Secretario Tcnico de la Comisin Federal Electoral y depender presupuestal y
administrativamente de la Secretara de Gobernacin.
A la composicin hegemnica de estos rganos se sumaba el aparato gubernamental, bajo la forma de estructura operativa de las elecciones. No haba
transparencia respecto del personal tcnico y operativo que auxiliaba en la organizacin de los procesos electorales. Se desconoca con qu procedimientos
y requisitos era reclutado, y si existan o no cursos de capacitacin y actualizacin, as como sistemas de evaluacin.
La reforma electoral de 1989-1990 vino a dar respuesta a esta problemtica de la
siguiente manera: a) Se estableci que la organizacin de los comicios sera una
funcin estatal que se ejercera por los poderes Legislativo y Ejecutivo, a travs
de un organismo pblico dotado de personalidad jurdica y patrimonio propios,
b) El organismo sera autoridad en la materia, profesional en su desempeo y autnomo en sus decisiones, c) Contara en su estructura con rganos de direccin,
ejecutivos y tcnicos, as como con rganos de vigilancia donde estaran representados los partidos polticos, d) El rgano superior de direccin se integrara de
manera equilibrada, es decir, por un consejero del Poder Ejecutivo, que sera el
Secretario de Gobernacin, quien fungira como su presidente, cuatro conseje-

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ros del Poder Legislativo, dos diputados y dos senadores uno de ellos propuesto
en cada Cmara por la mayora y el otro por la primera minora, representantes
de los partidos polticos a razn de uno por cada tramo de 10% de la votacin
nacional, sin que ninguno de ellos pudiera tener ms de cuatro representantes,
y seis consejeros magistrados, todos con derecho a voz y voto excepto aquellos
que representasen a partidos polticos con registro condicionado, en cuyo caso
slo tendran derecho a voz, e) Las sesiones de ese rgano colegiado y de todos
los dems que formaran parte de la nueva organizacin electoral seran pblicas, f) El organismo se hara cargo en forma integral y directa de las actividades
relativas al padrn electoral, a la preparacin de la jornada electoral, los cmputos y el otorgamiento de constancias, a la capacitacin electoral y la educacin
cvica, a la impresin de materiales electorales y a los derechos y prerrogativas
de los partidos polticos, adems de las que determinare la ley, g) Los principios
rectores en el ejercicio de esta funcin estatal seran los de certeza, legalidad,
imparcialidad, objetividad y profesionalismo, y g) Los fines que se perseguiran
con la nueva organizacin electoral seran los de contribuir al desarrollo de la
vida democrtica; preservar el fortalecimiento del rgimen de partidos polticos;
integrar el Registro Federal de Electores; asegurar a los ciudadanos el ejercicio
de los derechos poltico-electorales y vigilar el cumplimiento de sus obligaciones; garantizar la celebracin peridica y pacfica de las elecciones para renovar
a los integrantes de los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la Unin; velar por la
autenticidad y efectividad del sufragio, y coadyuvar en la promocin y difusin
de la cultura poltica.

234

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Es importante destacar que la figura de los consejeros magistrados se concibi


como un recurso amortiguante de la disputa electoral entre partidos, y entre
estos y el gobierno; ms an, como un factor de imparcialidad y legalidad, ya
que los requisitos asociados a esa figura eran similares a los que se exigan para
ser ministro de la Suprema Corte con la variante de que adems, para ser consejero magistrado, se exiga no haber ocupado cargo de eleccin popular ni de
dirigencia partidista en los ltimos cinco aos, en tanto que el procedimiento
para la designacin reclamaba una mayora calificada de dos terceras partes en
la Cmara de Diputados, ante una propuesta formulada por el Ejecutivo.

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Estos avances son un parteaguas en la historia del sistema electoral mexicano: el


organismo electoral creado era resultante de la ms profunda deliberacin poltica que se haba dado en el pas desde los debates del Congreso Constituyente
de 1916-1917. Por primera vez el partido hegemnico acordaba, pactaba, con
sectores altamente representativos de la oposicin los objetivos y caractersticas
fundamentales del rbitro electoral. Ello signific el inicio de la etapa histrica
en la que las fuerzas del rgimen y las opositoras podran sentarse a discutir las
nuevas reglas constitutivas del poder, pues, junto con la discusin sobre la autoridad electoral, se verific un amplio debate sobre la integracin de las cmaras,
el padrn electoral, la calificacin de las elecciones y otros aspectos relevantes
del sistema electoral.7

235

Sin duda, lo ms trascendente de este paso la creacin del Instituto Federal


Electoral fue que con l se comenz a construir la confianza en el sistema electoral y la credibilidad en las elecciones. No se haba eliminado la calificacin de
la eleccin presidencial ni la autocalificacin a cargo de los colegios electorales
de las cmaras de diputados y senadores, an no se haba constituido el servicio
profesional electoral, no haba sistemas modernos para divulgar los resultados preliminares de las elecciones, ni se haban establecido topes a los gastos
de campaa,8 por mencionar algunos avances que ya eran deseables entonces;
en cambio, se constituy un organismo electoral en el que se acotaba la intervencin del gobierno, se garantizaba la participacin y vigilancia de la oposicin, se
transparentaba la estructura administrativa de las elecciones, se establecan procedimientos para integrar su personal, y se fijaban con claridad sus funciones,

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Si la poltica mexicana haba superado en lo esencial las primitivas etapas de la lucha que
Duverger identifica como las de la eliminacin del contrario, o la exclusin del enemigo,
y haba arribado a la etapa de la convivencia plural, ahora estaba por verse si las fuerzas
polticas seran capaces de superar descalificaciones mutuas y, ms difcil an, alcanzar el
nivel superior donde las fuerzas contendientes fueran capaces de lograr acuerdos de beneficio comn que contribuyeran a la integracin, en un marco de ejercicio poltico con un alto
grado de civilidad, Mauricio Collado Martnez, Concertacin: mtodo democrtico para
ampliar la democracia, publicado en La concertacin en Mxico, coordinado por Jaime
Domingo Lpez Buitrn, Asociacin Franco-Mexicana de Administradores Pblicos, A.C.,
abril de 1991, p. 111.

Los topes a los gastos de campaa se introdujeron en el COFIPE durante la reforma de 1993,
crendose para ello el artculo 182-A.

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lmites y responsabilidades, as como medios de impugnacin a sus decisiones y


procedimientos para sancionar las faltas en que incurriere. Un rbitro electoral a
la vista de todos, con una misin claramente definida y con principios rectores
que guiaran su actuacin.
Una vez creada e instalada formalmente, la institucin no tard en mostrar su
dinamismo. Con el propsito de operar las elecciones federales de 1991 la Junta
General Ejecutiva procedi a integrar provisionalmente el Servicio Profesional
Electoral mediante el establecimiento de las bases para regular la transferencia
e incorporacin al IFE del personal que provena de la Comisin Federal Electoral, el Registro Nacional de Electores y la Comisin de Radiodifusin, y de los
fundamentos para el reclutamiento y contratacin provisional del personal de
nuevo ingreso.9
Durante los meses de enero y febrero de 1991 el Consejo General se hizo cargo
de nombrar a los integrantes de los consejos locales, y estos, a su vez, hicieron lo
propio, nombrando a los integrantes de los consejos distritales. Este esquema se
aplic de manera provisional, hasta la expedicin del estatuto que la ley prevea
para formar y regular el servicio profesional.10
El primer Estatuto del Servicio Profesional Electoral fue aprobado por el Consejo
General, a propuesta de la Junta General Ejecutiva, y promulgado por el Ejecutivo Federal el 29 de junio de 1992; su aplicacin se inici con la expedicin el
8 de diciembre de la primera convocatoria para ocupar 2 mil 336 plazas. Aqu
comenz, en cumplimiento de los acuerdos polticos que cristalizaron en la reforma de 1989-1990, uno de los procesos ms importantes para la construccin
de la confianza ciudadana en las elecciones: el del reclutamiento, formacin,
desarrollo, evaluacin, estmulo y sanciones relativos al personal encargado de

Mara Macarita Elizondo Gaspern, Dos dcadas de un proceso democratizador, ensayo


publicado en Monitor democrtico. Balance en el proceso democratizador de Mxico 19882009, Editorial Porra-UNAM, Mxico, D. F., primera edicin, 2010, pp. 34, 35.

10

Acta de la sesin ordinaria del Consejo General celebrada el 22 de enero de 1991. Vase
tambin Arturo Nez Jimnez, La reforma electoral de 1989-1990, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, D.F., primera edicin, 1993, pp. 152-153.

236

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hacer funcionar el sistema electoral del pas. Fue el inicio de uno de los aspectos
ms interesantes y conspicuos de promocin de la cultura democrtica que se
hayan producido deliberadamente en la nacin: la formacin de un verdadero
ejrcito de activistas y organizadores de la democracia, un cuerpo uniforme,
debidamente jerarquizado y especializado en sus funciones, que comparte una
misma deontologa, que es sujeto a una formacin rigurosa y actualizacin terica y tcnica, y que se forja y galvaniza en el marco de una prctica profesional
intensa, acicateada al ritmo de reformas y procesos electorales, es decir, al fragor
de las batallas que le son propias. El Servicio Profesional Electoral es, por definicin, la columna vertebral del IFE.

237

La reforma electoral de 1993 fortaleci al Consejo General al facultarlo para designar a los directores ejecutivos del IFE, por el voto de las dos terceras partes
de sus miembros,11 ya que esa potestad corresponda al Director General. Asimismo, formaliz la atribucin de ese rgano para designar a los consejeros
ciudadanos de los consejos locales. La percepcin de los actores polticos sobre
este asunto mejor, pues el hecho de que anteriormente el Director General
fuese nombrado a propuesta del Secretario de Gobernacin, y luego fuere ste
quien tuviera la facultad de nombrar a los integrantes de la Junta General Ejecutiva y a los consejos locales, alimentaba la percepcin de que la estructura electoral segua dependiendo de las decisiones del gobierno. El cambio fortaleci la
autonoma de la institucin.12
La reforma electoral de 1994 se caracteriz por su aportacin a favor de la llamada ciudadanizacin del IFE. Ello porque se enfatiz que la funcin estatal
de organizar las elecciones se realizara a travs de un organismo pblico au-

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11

Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, artculo 82, prrafo 1, inciso


d), en Ordenamientos Electorales: Principales artculos constitucionales relacionados con la
materia poltico-electoral federal, Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Reglamento Interior del Tribunal Federal Electoral. Criterios de Jurisprudencia aplicables
en el proceso electoral federal de 1994, Tribunal Federal Electoral, Mxico, D.F., primera
edicin, junio de 1994.

12

En realidad el cambio de mayor trascendencia promovido por la reforma de 1993 fue la eliminacin de la autocalificacin de las elecciones de diputados y senadores, trasladndose
la tarea de calificar estas elecciones al Instituto Federal Electoral, como se ver ms ampliamente en el apartado relativo a la proclamacin de los candidatos electos.

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tnomo dotado de personalidad jurdica y patrimonio propios, en cuya integracin ya no slo concurriran los partidos polticos y los poderes Legislativo y Ejecutivo, sino tambin los ciudadanos. Adems, porque se aadi a los principios
rectores de la funcin electoral el de independencia, que al sugerir de manera
indirecta lmites a la influencia del gobierno u otros actores polticos, subray el
componente ciudadano de la autoridad electoral. Asimismo, porque se cre la
figura de consejero ciudadano, que sustituy a la de consejero magistrado en el
Consejo General, culminando de ese modo la integracin de todos los consejos del Instituto desde los distritales al General, pasando por los locales con
consejeros ciudadanos. Igualmente, porque el Poder Ejecutivo fue excluido del
proceso de eleccin de los consejeros ciudadanos en el Consejo General, y
porque es en este rgano donde se deposita la facultad de designar a los consejeros ciudadanos de los consejos locales y distritales. No es poca cosa, ya que,
aunque el Secretario de Gobernacin seguira fungiendo como presidente del
Consejo General, es claro que su poder de decisin dentro del organismo haba
sido acotado de manera drstica, en beneficio de los dems actores concurrentes, al tiempo que se reforz un factor de neutralidad y de imparcialidad muy
poderoso, ya que los consejeros ciudadanos, por lo dems, seran en lo sucesivo
mayora absoluta en todos los consejos electorales del Instituto (seis de once
en el Consejo General y seis de siete en todos los consejos locales y distritales),
debido a que esta reforma tambin incluy el retiro del derecho de voto de los
partidos polticos en todos los consejos electorales.

238

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En 1996 los actores polticos llevaron a cabo una reforma electoral que de acuerdo con algunos de sus promotores pretenda ser definitiva. Se trat de la reforma
que consolid la independencia institucional del sistema electoral mexicano.
Ello porque desapareci el ltimo de los colegios electorales de las cmaras legislativas el correspondiente a la eleccin de Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos, y se cre el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin,
mismo que en lo sucesivo se hara cargo de la calificacin de la eleccin del
titular del Ejecutivo, entre otras atribuciones fundamentales. Asimismo, porque
adems de que el Poder Ejecutivo haba dejado de intervenir desde 1994 en la
eleccin de los integrantes del Consejo General, ahora ya no estara representado al interior de ese mximo rgano de decisin del IFE. Fue la reforma que
culmin la construccin de la autoridad electoral confiable que se necesitaba

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para tener elecciones autnticas y crebles en lo sucesivo. En efecto, si en 1994


se haba acotado el poder de decisin del Secretario de Gobernacin al interior del IFE, en 1996 ese poder fue eliminado totalmente, consolidndose as la
independencia y autonoma de la autoridad electoral.

239

En lugar del Secretario de Gobernacin habra en lo sucesivo un Consejero


Presidente que sera elegido por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes en la Cmara de Diputados. Este funcionario mantendra las facultades de su antecesor, y adems sumara varias de las que anteriormente se
atribuan al Director General, ya que este puesto dejaba de existir en la estructura de la institucin por mandato de la reforma. Asimismo, se cre la Secretara
Ejecutiva que sustituy a la antigua figura del Secretario General, reasumiendo
sus funciones, ms algunas de las que anteriormente correspondieron al Director
General.
Se elimin el derecho a voto de los consejeros del Poder Legislativo en el Consejo General, quedando con el goce de este derecho slo los nueve consejeros
electorales. Tambin en los consejos locales y distritales slo votaran en lo
sucesivo los consejeros electorales, con exclusin de los vocales de la rama
ejecutiva (excepto los presidentes de dichos consejos, quienes tambin conservaban su condicin de vocales ejecutivos locales).
El Consejo General fue fortalecido sustancialmente con la creacin de cinco comisiones permanentes: de Fiscalizacin de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Polticas; de Prerrogativas, Partidos Polticos y Radiodifusin; de Organizacin Electoral; del Servicio Profesional Electoral, y de Capacitacin Electoral
y Educacin Cvica. Adems qued facultado para integrar las comisiones que
considerase necesarias para el desempeo de sus atribuciones.
En general, las atribuciones de los rganos de decisin en las delegaciones locales y distritales del IFE fueron fortalecidas con la reforma de 1996, de tal manera
que los cambios orientados a robustecer la independencia y autonoma de la
institucin impactaron prcticamente en toda su estructura.

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El 29 de marzo de 1999 el Consejo General aprob y expidi un nuevo Estatuto


del Servicio Profesional Electoral y del Personal del Instituto Federal Electoral.
La primera variante de este ordenamiento en relacin con el anterior consiste
en que ste ya no fue expedido por el Presidente de la Repblica, sino por el
Consejo General, lo que representaba un aspecto ms del paso definitivo hacia
la independencia plena del IFE respecto del gobierno, que se haba buscado
con la reforma de 1996. En efecto, el artculo decimoprimero transitorio del
COFIPE reformado en aquel ao dispona un esquema de transicin en el Servicio Profesional Electoral dirigido hacia la expedicin de un nuevo estatuto que
habra de ajustarse a lo previsto en el artculo 167, prrafo 3, del propio ordenamiento, que estableca que la organizacin del servicio profesional sera regulada por el propio cdigo y por el estatuto que apruebe el Consejo General.13
La reforma del Servicio Profesional Electoral, contemplada en la ley desde la
reforma de 1996 y en el nuevo Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del
Personal del Instituto Federal Electoral, expedido en 1999, estableci que la permanencia de los servidores pblicos dependera de la acreditacin de los
exmenes del programa de formacin y desarrollo profesional, as como del resultado de sus evaluaciones anuales del desempeo. Pero la evaluacin no sera
slo una condicin para continuar en el puesto, sino que tambin se constituy
en la base para obtener ascensos, promociones e incentivos. La reforma tambin
dispuso un mecanismo para dar lugar a la supervisin de los partidos polticos
en esta materia. Ello implicaba que podran participar en la supervisin de los
concursos para ocupar vacantes de los puestos de Vocal Ejecutivo en las juntas
locales y distritales, y en general, para ocupar todas las plazas del Servicio Profesional, as como en los procedimientos para otorgar titularidades, conferir rangos y evaluar el desempeo. Esto se vera complementado con la posibilidad de
solicitar el inicio de procedimientos administrativos en contra de funcionarios
de carrera por el incumplimiento de sus responsabilidades.14
13

La organizacin del Servicio Profesional Electoral ser regulada por las normas establecidas
por este Cdigo y por las del Estatuto que apruebe el Consejo General, artculo 167, prrafo
3, Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado en el Diario Oficial de la Federacin el 22 de noviembre de 1996.

14

Mauricio Merino, El servicio civil de carrera del Instituto Federal Electoral, publicado
en Antologa Lecturas Complementarias, El Instituto Federal Electoral como institucin que

240

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A juicio del promotor de la reforma del Servicio Profesional Electoral, el nuevo


estatuto eliminaba la discrecionalidad, privilegiando a la vez los procedimientos
de seleccin por concurso para ingresar y ocupar vacantes. La va principal para

241

ingresar a los puestos vacantes sera el concurso de oposicin, a travs de convocatoria abierta para reclutar aspirantes externos capaces de aprobar exmenes
especializados.15
Comentario especial merece el tema de la formacin de los servidores pblicos
electorales. Aparte de que en el marco de la reforma del Servicio Profesional
Electoral fue creado el Centro de Formacin y Desarrollo, a fin de que el mismo
se constituyera en el eje de los procesos relacionados con el ingreso, evaluacin
y ascenso del personal profesional, es de destacarse que el programa de formacin y desarrollo del IFE se conformara en el ms completo y profundo esquema de capacitacin de personal existente en la administracin pblica mexicana. Este programa se desplegara en tres fases: Formacin Bsica, Formacin
Profesional y Formacin Especializada. Los contenidos temticos estaran agrupados en cuatro mdulos: a) tico-Institucional, b) Administrativo-Gerencial,
c) Tcnico-Instrumental, y d) Jurdico-Poltico. Con ellos se buscara obtener una
formacin integral del servidor pblico electoral, en el sentido de que sta comprendiera desde la construccin de un marco deontolgico que estableciera los
fines, alcances y lmites de su accin, hasta el desarrollo de habilidades tcnicas
y administrativas, que incluyeran capacidades de mando y liderazgo, pasando
por un conocimiento profundo del marco terico-jurdico de los sistemas electorales, especialmente el mexicano. Los textos que se utilizaran en el Programa
de Formacin y Desarrollo habran de incluir analistas de relieve internacional,
como Giovanni Sartori, Norberto Bobbio, Fernando Savater, Anthony Giddens y
Dieter Nohlen, entre otros, as como autores de indiscutible prestigio en nuestro
pas, como Adolfo Snchez Vzquez, Jos Woldenberg, Noem Lujn, Gerardo
Laveaga, Jacqueline Peschard y Mauricio Merino, entre otros.
contribuye al mantenimiento y consolidacin de la vida democrtica, rea Modular ticoInstitucional, Mdulo II, IFE, 2000, p. 95.
15

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La reforma del SPE signific as la posibilidad de pasar del debate poltico concentrado en
nombres propios y las historias personales de quienes integraban los cuerpos del SPE como
haba ocurrido hasta entonces a la revisin tcnica y jurdica de los procedimientos y de
las normas que regulaban su operacin cotidiana. Ibd., pp. 90-91.

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Un paso decisivo para culminar los esfuerzos institucionales por consolidar la


formacin de los integrantes del servicio civil de carrera fue dado el 20 de octubre de 2003, cuando el IFE firm con la Secretara de Educacin Pblica el
convenio de colaboracin que estableci las bases para reconocer el Plan y
los Programas de Estudio del Programa de Formacin a nivel de posgrado, con
la denominacin de Maestra en Procesos e Instituciones Electorales. Posteriormente, la Junta General Ejecutiva expidi los lineamientos para la operacin
de la maestra. El objetivo general que se asign a dicho posgrado fue el de
formar especialistas en procesos e instituciones electorales que en un marco
tico fueren responsables de organizar eficaz y eficientemente las elecciones
federales con apego a la ley y a los principios y fines institucionales, a travs
del conocimiento del sistema electoral mexicano y de partidos, de la aplicacin de la normatividad, as como del manejo de recursos institucionales y de
tcnicas especializadas, mediante una modalidad educativa mixta, presencial
y a distancia, que promoviera la profesionalizacin, la integracin, desarrollo y
profundizacin de los conocimientos, habilidades y actitudes, coadyuvando as
a la consolidacin del orden poltico mexicano.16
A partir de una reforma al artculo 36 de la Constitucin en el ao de 1996,
por medio de la cual se elimin la restriccin territorial para ejercer el sufragio,
dando as lugar a la posibilidad de establecer y regular el voto de los mexicanos
en el extranjero, se cre en el IFE en 1998 una comisin de especialistas para
analizar este tema y escudriar la viabilidad de su implementacin en el pas.
Asimismo, conforme a una adicin en 2005, por medio de la cual se legisl
el voto de los mexicanos en el exterior, se cre la Unidad de Coordinacin del
Voto de los Mexicanos en el Extranjero. As, la estructura y funciones del IFE
seguan fortalecindose, para atender asuntos pendientes en la agenda electoral
del pas, e incluso para afrontar nuevos retos.
La reforma electoral de 2007-2008 produjo cambios importantes en la estructura y funcionamiento interno del IFE, tales como la creacin de la Unidad de
16

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www.ife.org.mx, (JGE77/2004) Acuerdo de la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal


Electoral por el que se establecen Lineamientos para la operacin y administracin de la
Maestra en Procesos e Instituciones Electorales que imparte el Instituto Federal Electoral a
travs de la Direccin Ejecutiva del Servicio Profesional Electoral, 29 de abril de 2004.

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Fiscalizacin, el Comit de Radio y Televisin y la Comisin de Quejas y Denuncias del Consejo General responsable de sustanciar las medidas cautelares
del nuevo procedimiento especial sancionador, mismos que revisaremos en
otros apartados temticos de este trabajo. Pero quizs el ms importante, en lo
que atae a la vida interna del Instituto, haya sido la formulacin del Ttulo Segundo, dentro del nuevo Libro Sptimo del cdigo electoral, mediante el cual se
fortaleci el rgimen disciplinario interno aplicable a los servidores pblicos del
Instituto y se cre la Contralora General, encargada de aplicarlo.17

243

El rgimen disciplinario interno no slo sera aplicable al personal tcnico administrativo o del Servicio Profesional Electoral correspondiente a los niveles
bsicos de la estructura, sino tambin a los vocales ejecutivos de los rganos
desconcentrados, los jefes de unidades administrativas, los directores ejecutivos,
el director general de la Unidad de Fiscalizacin, el Contralor General, el Secretario Ejecutivo, y todos los consejeros electorales, desde los que integran los
consejos distritales hasta los consejeros del Consejo General, incluido el Consejero Presidente. Dentro de las causas de responsabilidad que podran imputarse a estos funcionarios se establecieron las de realizar conductas que atenten
contra la independencia de la funcin electoral o cualquier accin que genere
o implique subordinacin respecto de terceros, no informar al Consejo General
de todo acto que vulnere la independencia de la funcin electoral y no preservar
los principios que rigen el funcionamiento del IFE, entre otras causas que, por
supuesto, contemplan conductas de negligencia, abuso o falta de probidad.
La Contralora General fue creada en el texto del artculo 41 constitucional,
siendo dotada de autonoma tcnica y de gestin,18 lo que explica por qu su

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17

Sobre el rgimen disciplinario, especficamente sobre las autoridades que deben aplicarlo,
el autor de estas lneas sostiene un punto de vista a favor de que su aplicacin, en todos los
aspectos no relacionados con la fiscalizacin de los ingresos y egresos del Instituto, se norme en el Estatuto del Servicio Profesional Electoral y se sustancie por instancias propias del
IFE, a fin de preservar inclume la independencia y la autonoma de la autoridad electoral.

18

Sobre los antecedentes relativos al rgano de control interno que existi antes de la Contralora General, se recomienda leer el ensayo del contador pblico Gregorio Guerrero Pozas
titulado La Contralora General del Instituto Federal Electoral, mismo que fue publicado en
noviembre de 2008 por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, dentro de
la obra coordinada por Lorenzo Crdova Vianello y Pedro Salazar Ugarte bajo el ttulo Es-

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titular habra de ser nombrado, en lo sucesivo, por las dos terceras partes de los
miembros presentes en la Cmara de Diputados, y no por el Consejo General,
como suceda anteriormente. La renovada fuerza del rgano de control interno
del IFE que le permitira, incluso, iniciar procedimientos contra los ms altos
funcionarios de la institucin lo habra de capacitar para cumplir eficientemente la misin que se le encomend, que sera la de fiscalizar todos los ingresos y
egresos del Instituto.
La reforma electoral de 2007-2008 promovi un extenso proceso de ajuste y
construccin normativa institucional dentro del IFE. Ello porque en el artculo
noveno transitorio del COFIPE se orden que el Consejo General expidiera los
reglamentos que se derivaran del propio ordenamiento, una vez reformado, en
un plazo no mayor a 180 das, lo que se cumpli puntualmente mediante la
aprobacin de 21 reglamentos y tres disposiciones reglamentarias adicionales,
en cuatro sesiones de ese rgano colegiado.
Adems de una serie de innovaciones introducidas a los reglamentos tradicionales, tales como el reglamento interior o el de sesiones del Consejo General,
se emitieron ordenamientos totalmente nuevos, como por ejemplo: Reglamento
de Quejas y Denuncias; Reglamento de Acceso a Radio y Televisin en Materia
Electoral; Reglamento del Instituto Federal Electoral en Materia de Propaganda Institucional y Poltico-Electoral de Servidores Pblicos; Normas Reglamentarias sobre Propaganda Gubernamental []; Normas Reglamentarias sobre Imparcialidad en el Uso de Recursos Pblicos []; Normas Reglamentarias sobre

244

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tudios sobre la reforma electoral 2007, hacia un nuevo modelo, el cual en la parte que nos
interesa informa lo siguiente: El origen del rgano de control interno del Instituto, bajo los
trminos y funciones de una instancia de fiscalizacin de recursos, se da a partir de la sesin
ordinaria de Consejo General, celebrada el 16 de diciembre de 1997, donde se discuti y
aprob el acuerdo por el que se formaliz la existencia de la Unidad Tcnica de Contralora
Interna del Instituto Federal Electoral. La creacin de dicha unidad tcnica tena la finalidad
de integrar un rea responsable, de la fiscalizacin de los recursos del IFE, as como instalar
un rgano responsable del trmite y atencin a las quejas que en materia administrativa se
presentaran sobre los diversos servidores pblicos que forman parte del Instituto. Asimismo,
se determin que la Contralora Interna estara acompaada por la creacin de una comisin del Consejo General que se encargara de dar seguimiento a las actividades de dicha
unidad, p. 364.

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Actos de Precampaa, as como de Actos Anticipados de Campaa, entre otros


tambin muy relevantes.19

245

En el contexto de dichas modificaciones reglamentarias hubo de llevarse a cabo


una segunda reforma integral al Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del
Personal del Instituto Federal Electoral, misma que despus de una amplia consulta
que incluy a consejeros electorales de los consejos locales y de los distritales, directores ejecutivos y titulares de unidades tcnicas, as como foros de discusin y
visitas explicativas a diversas entidades federativas, culmin con la aprobacin
correspondiente por parte del Consejo General.20 Este ordenamiento enfatiza la
experiencia profesional como requisito para ocupar una plaza del servicio profesional; hace posible que los programas de capacitacin que se convienen con
diversas instituciones de educacin superior sean extensivos en beneficio del
personal en general, y no slo para los integrantes del servicio profesional; incluye un nuevo captulo sobre planeacin del servicio profesional en el que se
ordena la creacin de un Sistema Integral de Informacin del Servicio Profesional
Electoral, en el que se dispondra de informacin confiable, precisa y oportuna,
que sirviera de apoyo en la toma de decisiones a fin de lograr una mayor eficacia y eficiencia en la operacin del servicio, e incorpora otro nuevo captulo
sobre evaluacin del servicio mismo adems de la evaluacin que existe sobre
el desempeo de su personal que permitira diagnosticar el funcionamiento
del servicio, con el objetivo de promover su eficacia y estimular su eficiencia.

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19

Se trat del ajuste normativo ms importante ocurrido en la institucin electoral desde


1996 (21 reglamentos modificados o completamente nuevos). Secretara Ejecutiva, Informe
General sobre la Implementacin de la Reforma Electoral, durante el Proceso 2008-2009,
Instituto Federal Electoral, p. 23.

20

Al votarse este cuerpo normativo en el Consejo General, en relacin con el tema de las autoridades facultadas para la aplicacin del rgimen disciplinario interno, me permit emitir
un voto particular en el que hube de pronunciarme contra los contenidos del Ttulo Quinto
del estatuto citado, porque considero que vulneran la autonoma del Instituto y las garantas
constitucionales de los miembros del servicio profesional. Sobre el particular se puede solicitar al rgano de transparencia el Voto particular que emite el Consejero Electoral Marco
Antonio Baos Martnez, con relacin al Acuerdo que por instruccin de la Junta General Ejecutiva, presenta el Secretario Ejecutivo al Consejo General del Instituto Federal Electoral, por
el que se aprueba el Proyecto Integral de Reforma al Estatuto del Servicio Profesional Electoral
y del Personal del Instituto Federal Electoral, aprobado durante la Sesin Extraordinaria
del Consejo General del Instituto Federal Electoral el 16 de diciembre de 2009.

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Despus de la publicacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental, el Consejo General emiti en junio de 2003
el Reglamento del Instituto Federal Electoral en Materia de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica. De esta manera el IFE conflua con los esfuerzos nacionales por consolidar la transparencia administrativa y la prctica de
la rendicin de cuentas.21 Posteriormente se cre la Comisin del Consejo para la
Transparencia y el Acceso a la Informacin Pblica. Los trabajos y la experiencia de esta Comisin dieron lugar a que el reglamento correspondiente fuese
reformado en dos ocasiones, hasta que finalmente fue creado el rgano Garante
de la Transparencia y el Acceso a la Informacin del Instituto Federal Electoral,
el 10 de julio de 2008, a fin de dar cumplimiento a lo previsto en la fraccin IV
21

246

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Antes de la publicacin de la ley de transparencia en 2002, el Instituto fue proactivo y


pionero en prcticas de publicidad, transparencia y rendicin de cuentas. Destaca aqu lo
relativo al modus operandi de los rganos de direccin, particularmente del Consejo General, cuyas sesiones son abiertas y en las cuales sus integrantes, los consejeros electorales,
los consejeros del poder legislativo y los representantes de los partidos, deliberan sobre los
asuntos fundamentales de la organizacin comicial y consensan diversos acuerdos y resoluciones. En otras reas de la gestin institucional, como las relativas a las actividades de
inicio, desarrollo y conclusin de la jornada electoral, hay tambin expresiones de apertura, transparencia y rendicin de cuentas. La instalacin y funcionamiento de las casillas
posibilitan en todo momento el seguimiento puntual de los funcionarios seccionales, de los
representantes de los partidos polticos y observadores electorales; al cierre del cmputo
de casilla, se coloca un cartel con los resultados en la parte exterior del lugar donde haya
funcionado la mesa directiva de casilla y se entrega a los partidos polticos una copia del
acta con los resultados; que previamente fueron contabilizados frente a los representantes
de las distintas fuerzas polticas y los observadores electorales. Las acciones de transparencia del IFE han trascendido los actos propiamente comiciales para alcanzar otras asignaturas del quehacer institucional. As, encontramos acuerdos del Consejo General previos
a la legislacin de 2002. Por ejemplo, el 13 de octubre de 1998 se orden la publicidad
y transparencia de los actos de la Direccin Ejecutiva de Administracin; el 27 de enero
del ao 2000 se instruy a la comisin de Fiscalizacin de los recursos de los Partidos y
Agrupaciones Polticas para que difundiera en los medios de comunicacin la normativa
aplicable respecto de la obtencin de financiamiento privado por parte de los partidos polticos nacionales; y el 17 de abril de 2002 se aprob el acuerdo por el que se estableci
el contenido, modalidades y trminos conforme a los cuales se difundira la informacin
relativa a los ingresos y gastos de los partidos polticos nacionales. Marco Antonio Baos,
Transparencia. Elecciones y confianza. Retos y perspectivas, en Transparencia Electoral
e Historia: 1988-2008, Avances y Retrocesos, Memoria y perspectivas, Instituto de Acceso
a la Informacin Pblica del Distrito Federal (INFODF), Mxico, D.F., primera edicin,
noviembre de 2008.

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del artculo sexto constitucional; es decir, establecer mecanismos de acceso a la


informacin y procedimientos de revisin expeditos que se sustancien ante rganos u organismos especializados e imparciales, y con autonoma operativa, de
gestin y de decisin. Dentro de los objetivos que figuran para este rgano est
el de promover la transparencia y el acceso a la informacin tanto en el Instituto
como entre los partidos y agrupaciones polticas nacionales.

247

En resumen, podemos observar que la estructura y rgimen interno de la institucin central del sistema electoral mexicano la autoridad organizadora de
las elecciones se transform radicalmente desde principios de la dcada de los
noventa, y sigui evolucionando a lo largo de 20 aos en renglones tales como
la independencia respecto del gobierno; la autonoma y el equilibrio en sus
rganos decisorios para autogobernarse; la profesionalidad, integridad tica,
conviccin democrtica y eficiencia operativa de su personal; la creacin de las
estructuras administrativas y los procedimientos reglamentarios adecuados para
atender nuevas funciones; la supervisin y control de sus recursos financieros y
materiales, as como la transparencia y la rendicin de cuentas.
Ahora que hemos visto cmo evolucion la institucin en el mbito de su normatividad y organizacin interna, tratemos de responder a las interrogantes relativas a cmo ha evolucionado en el mbito de la regulacin del sistema de
partidos polticos y de la organizacin de los procesos electorales: a) Cmo se
ha procesado la conexin entre ciudadana y elecciones? Esto comprende desde
la tramitacin de la credencial para votar hasta el acto mismo de votar, pasando
por la participacin en las mesas de casilla y en la vigilancia de los comicios;
b) Cmo se ha procesado el rgimen de partidos polticos y las condiciones de
la competencia electoral? Aqu interesa analizar lo relativo a su registro, a sus
alianzas, a su financiamiento, a su acceso a la radio y la televisin, a la fiscalizacin de sus recursos, a la regulacin de la propaganda y al arbitraje del IFE entre
los actores legtimos de las contiendas electorales y frente a actores diversos
que deben respetar el espacio de los electores, partidos y candidatos; c) Cmo
han evolucionado los instrumentos y la logstica de la organizacin electoral?
Se han vuelto ms eficientes y confiables? En este punto nos interesa revisar la
evolucin en la calidad y confiabilidad de la documentacin y los materiales

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15/10/2010 07:07:08 p.m.

electorales, y d) Cmo ha evolucionado el tema de los resultados electorales?


Se trata de analizar lo que ha sucedido tanto con la regulacin de las encuestas
de opinin y con la forma de proporcionar resultados preliminares y definitivos,
como con los procedimientos para calificar la validez de las elecciones.
Este recorrido nos permitir tener una visin de conjunto que nos aproxime a
una comprensin sobre el impacto del IFE en el cambio poltico de Mxico. Es
oportuno advertir que no es un recorrido exhaustivo, sino que se ha optado por
destacar solamente los aspectos ms determinantes del quehacer institucional
del IFE.
3. La conexin entre ciudadana y elecciones: clave de la
construccin democrtica
Antes de la creacin del IFE la participacin ciudadana en la organizacin de los
comicios era nula, el padrn electoral incierto y no haba mecanismo alguno de
vigilancia cvica sobre las elecciones. Ms an, los comicios constituan simples
mecanismos de formalizacin de decisiones tomadas en otras esferas de la vida
pblica para la ocupacin de los cargos que justamente se deben a las elecciones populares.
La reforma electoral de 1989-1990 proporcion un marco normativo adecuado
para construir un padrn electoral totalmente nuevo, ya que el listado ciudadano que exista hasta entonces tena incongruencias en por lo menos la mitad de
los registros.22 Se estableci la obligacin a los mayores de 18 aos y en ejercicio de sus derechos de inscribirse en el Registro Nacional Ciudadano.23 Se dis-

248

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22

Si en 1988 la eleccin tuvo que atenerse a un padrn con un 50% de consistencia (reconocida oficialmente), si en 1991(con el proceso de fotocredencializacin en curso) tena
todava un 12% de inconsistencias, en 1994 todos los estudios con diferentes metodologas
y alcances coincidieron en atribuirle entre 2.5 y 4.1% de inconsistencias al nuevo padrn,
Ricardo Becerra, Pedro Salazar y Jos Woldenberg, La mecnica del cambio poltico en
Mxico. Elecciones, partidos y reformas, Ediciones Cal y Arena, Mxico, D.F., segunda edicin, 2000, p. 336.

23

En aquellos aos, cuando no se saba que la credencial para votar iba a constituirse en
los hechos en el medio de identificacin oficial de los mexicanos, y que por tanto la desvinculacin de la identidad, respecto del carnet para votar, podra desalentar la inscripcin

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puso lo que algunos llamaron iniciar desde cero en la construccin del nuevo
padrn. Para ello habra de aplicarse una tcnica censal total y un gran despliegue operativo (ms de 70 mil operarios y casi 42 mil mdulos) en todos los

249

rincones del pas, a fin de realizar dos visitas domiciliarias: la primera para levantar los datos del catlogo y la segunda para empadronar y credencializar, en
ms de 16 millones de viviendas. Las visitas domiciliarias tuvieron el efecto de
traducirse en una promocin del empadronamiento muy eficaz. De esa manera
se levant un padrn de ms de 39 millones de inscritos, con una cobertura de
89% respecto del catlogo, y se credencializaron ms de 36 millones de ciudadanos, es decir, el 93.1% de los empadronados.24
El proyecto de incluir la fotografa del elector en la credencial para votar no
se pudo concretar para las elecciones de 1991, pero s para las de 1994. En
este sentido, el 30 de abril de 1992 el Consejo General aprob el Programa de
Depuracin Integral del Padrn Electoral y la Fotocredencializacin, y tom la
iniciativa de recomendar reformas al COFIPE para poder incorporar la fotografa
antes de las elecciones de 1994. El Consejo General se mostr sensible al tomar
dicha iniciativa, ya que en realidad retomaba la experiencia reciente habida en
las elecciones de Baja California del ao anterior, en las que se utiliz una cre-

en el padrn electoral, el licenciado Arturo Nez Jimnez, quien se desempe como


Director General del IFE en 1993 y 1994, escribi: Conforme a las propuestas formuladas
se modific el artculo 36 constitucional, creando el Registro Nacional de Ciudadanos y estableciendo la inscripcin obligatoria en el mismo de los ciudadanos mexicanos. La propia
base constitucional remiti a la legislacin secundaria la organizacin y el funcionamiento
permanente de esta nueva institucin, as como la expedicin del documento que acreditar la ciudadana, concibindolos como servicios de inters pblico a cargo del Estado y
los propios ciudadanos. Aun cuando la obligacin de inscribirse en el Registro Nacional de
Ciudadanos sustituy en el artculo 36 de la Constitucin la de inscribirse en los padrones
electorales, un artculo transitorio de la propia reforma a la Carta Magna estableci que en
tanto se crea y desarrolla aqulla institucin subsiste el deber de incorporarse al padrn
electoral. Durante el proceso legislativo para la ley electoral reglamentaria, no obstante que
una iniciativa contemplaba el desarrollo del Registro Nacional de Ciudadanos, se acord excluirlo por considerar que la ciudadana trasciende el mbito puramente electoral, razn por
la cual la regulacin de esta institucin debera establecerse en otro ordenamiento jurdico,
Arturo Nez Jimnez, La Reforma Electoral de 1989-1990, Fondo de Cultura Econmica,
Mxico, D.F., 1994, pp. 98-99.
24

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Ibid., pp. 156-157.

15/10/2010 07:07:08 p.m.

dencial para votar con fotografa probando as su viabilidad presupuestal, y la


enderezaba hacia el Poder Legislativo federal para institucionalizarla por fin.
Antes de los comicios de 1994, las listas nominales se pusieron en exhibicin
para que los ciudadanos y los partidos polticos pudieran promover correcciones, mismas que en efecto se realizaron, alcanzando alrededor de 3 millones y
medio de ajustes en los registros.25 Este ejercicio formaba parte de 38 evaluaciones que se hicieron al padrn electoral, mismas que permitieron consolidar
un padrn con el 96.4% de confiabilidad. Desde entonces el padrn es objeto
de una campaa anual intensa de actualizacin, y dej de ser una preocupacin para los actores polticos y la ciudadana, ya que se alcanz un verdadero consenso social en torno a su certeza y fiabilidad. Es por ello que este rengln
de la actividad electoral no ha vuelto a ser revisado durante ms de 19 aos, ya
que ha provisto de elementos eficaces de confianza a todas las elecciones federales y locales del pas, desde 1994.26
La credencial para votar con fotografa ha evolucionado desde entonces, incorporando la digitalizacin de la imagen del elector y diversos elementos tecnolgicos de seguridad que consolidan la identificacin del ciudadano, incluyendo
biomtricos como la propia foto y la huella digital del identificado. Esta credencial ha sido la clave para dar lugar a la construccin de ciudadana que se ha
venido desarrollando durante los ltimos 20 aos en el pas. Cada ao millones
de jvenes asumen su condicin ciudadana desde que obtienen su credencial
para votar, con lo cual obtienen un medio de identidad del que las generaciones
anteriores no gozaban, y sobre todo una llave para participar en los procesos
decisorios de nuestra democracia representativa.

250

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25

Ricardo Becerra, Pedro Salazar y Jos Woldenberg, La mecnica del cambio poltico en
Mxico. Elecciones, partidos y reformas, op.cit., p. 36.

26

Para las elecciones de 2006, la cobertura del padrn respecto de la poblacin de 18 o ms


aos haba alcanzado el 95.41%, en tanto que la cobertura de la lista nominal es decir,
los credencializados haba llegado al nivel sin precedentes de 99.47%, que incluso resulta
destacado en el mbito internacional. El padrn registraba entonces 71 millones 730 mil
868 ciudadanos. Para abundar en la informacin se recomienda leer Organizacin del Proceso Electoral, publicado en Elecciones Federales 2006, Instituto Federal Electoral, Mxico,
D.F., diciembre de 2006, pp. 41-54.

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Antes de que existiera el IFE, los presidentes y secretarios de las mesas directivas
de casilla eran nombrados por los presidentes de los comits distritales electorales (los escrutadores se designaban por insaculacin de las personas propuestas
por los comisionados de los partidos polticos en los citados comits), que a su
vez eran designados por el presidente de la Comisin Federal Electoral, es decir,
el Secretario de Gobernacin; y aunque se hablaba de requisitos tales como la
probidad, tener un modo honesto de vivir y conocimientos suficientes para el
desempeo de las funciones de los integrantes de las mesas directivas, el hecho
era que no exista procedimiento alguno verificable para designarlos. Es claro que
no se trataba de una operacin transparente y mucho menos ciudadana: era una
operacin de Estado, que se procesaba desde las estructuras gubernamentales,
sin transparencia y sin convocatoria a la ciudadana.

251

A partir de la reforma electoral de 1989-1990 comenz a comprenderse que la


integracin de las casillas era y es ms un tema de participacin ciudadana
que de logstica electoral. No slo se trataba de conseguir gente que coadyuvara a cumplir con la formalidad de los comicios para lo cual bien se poda
echar mano de personal propuesto por el gobierno o por los partidos polticos,
sino que se trataba nada menos que de poner en manos de la ciudadana las
elecciones; esto es, la realizacin de los aspectos centrales de la jornada electoral, la recepcin y el conteo de los votos.
En ese tenor, se decidi que las mesas directivas de casilla seran integradas
con ciudadanos que habran de ser primero insaculados de las listas nominales
de electores, luego ser seleccionados conforme a los requisitos de ley, para ser
capacitados y evaluados por las juntas distritales, a fin de integrar las casillas
con los ciudadanos idneos para el desempeo de las funciones correspondientes. Los requisitos exigan entre otros aspectos lo siguiente: ser residente en la
seccin electoral de la casilla, contar con credencial para votar, haber participado en el curso de capacitacin y no ser servidor pblico con mando superior
ni tener cargo partidista. En la reforma de 1993 se consolidaron estos esfuerzos,
al disponerse dos sorteos y dos insaculaciones que profundizaron radicalmente
el carcter aleatorio del procedimiento, sin descuidar la capacitacin y la evaluacin de la idoneidad de los ciudadanos para desempearse en las casillas.
Desde entonces el tema de la integracin de las mesas directivas de casilla dej

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de ser un problema, para convertirse en un rea de oportunidad formidable, a


fin de promover la cultura democrtica en los mexicanos y su conciencia cvica, y no slo capacitar electoralmente con fines utilitaristas. El procedimiento
de integracin de casillas que aplica el IFE desde hace dos dcadas sin duda
tiende a ciudadanizar a los mexicanos.

252

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Otro rengln fundamental de la participacin ciudadana lo constituye la vigilancia de las elecciones, que se encuentra fijada en la ley electoral mexicana desde la reforma de 1993, mediante la cual se estableci el derecho exclusivo de
los ciudadanos mexicanos a participar como observadores durante la jornada
electoral. Dentro de los requisitos para acreditarse como observador electoral, el
ciudadano deba no ser ni haber sido durante los ltimos tres aos dirigente o
candidato de algn partido poltico, adems de asistir al curso de preparacin
impartido por el Instituto Federal Electoral. Muy pronto despus, en 1994, antes de la jornada electoral, el marco normativo de los observadores electorales
fue modificado y enriquecido en beneficio de una ms amplia participacin
ciudadana en la materia. Dentro de las modificaciones introducidas destaca la
extensin del derecho a la observacin a todas las etapas del proceso y no slo
durante la jornada electoral, as como la posibilidad de ejercer este derecho en
cualquier mbito territorial de la Repblica Mexicana. Asimismo, se previ que
los observadores pudieran solicitar informacin que no fuese confidencial en los
trminos de la ley a las juntas locales, para el mejor desarrollo de sus actividades. Dentro de la capacitacin a los funcionarios de casilla se contempl la
explicacin relativa a la presencia de los observadores electorales, as como los
derechos y obligaciones inherentes a su actuacin. Finalmente, se previ que
la acreditacin de observadores electorales pudiese ser tambin a travs de las
agrupaciones a las que pertenecieran, en su caso. De igual manera, se abri
la posibilidad de que el curso de preparacin pudiera ser impartido por las correspondientes organizaciones de la sociedad civil. Posteriormente, en las reformas electorales de 1996 y de 2007, se introdujeron y ajustaron normas que
establecieron la obligacin de las organizaciones de los observadores electorales de rendir informe a la autoridad electoral sobre el origen, monto y aplicacin del financiamiento que obtuvieran para el desarrollo de sus actividades.
La diferencia entre esas reformas en este punto consista en que de acuerdo a la

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primera de ellas el informe se deba rendir 20 das antes de la jornada electoral, en


tanto que conforme a la segunda el informe se fij 30 das despus de la jornada
electoral.

253

Hay dos derechos ms que se han establecido en beneficio de la participacin ciudadana desde que existe el IFE: el del voto activo concedido en 1993
en beneficio de los ministros del culto religioso mismo que no implic accin
especial alguna por parte de la autoridad electoral y el derecho a votar de los
mexicanos residentes fuera del territorio nacional, opcin que se abri desde
que se reform el artculo 36 constitucional en el marco de la reforma electoral
de 1996, eliminndose la restriccin territorial para el ejercicio del sufragio, con
la intencin de que los mexicanos residentes en el extranjero pudiesen votar
para Presidente de los Estados Unidos Mexicanos en la correspondiente eleccin
del ao 2000.27
Al respecto, es necesario precisar que esto no sucedi, ya que se haba previsto en el decreto de reformas al COFIPE que para entonces se hubiera creado
el Registro Nacional de Ciudadanos en los trminos contemplados desde las
reformas de 1989-1990 que se hicieron a la Constitucin en esta materia y
se hubiera expedido la Cdula de Identidad Ciudadana, lo cual no aconteci,
razn por la que se cancel el proyecto. Entretanto, desde 1998 y hasta 2004
se presentaron en el Poder Legislativo 18 iniciativas que promovan el voto de
los mexicanos en el extranjero, dejando as constancia de la relevancia que los
diversos partidos le concedan al tema. Perodo en el que como se aludi anteriormente se desarrollaron los trabajos de la Comisin de Especialistas que
se haba constituido en el IFE para asesorar estos esfuerzos. Finalmente, el 30 de
junio de 2005 se public la reforma por medio de la cual se permiti el voto por
correo de los mexicanos residentes en el extranjero que contaran con su credencial para votar con fotografa.

27

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Exposicin de motivos del Dictamen con proyecto de Decreto por el que se reforman y
adicionan diversas disposiciones del Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado el 30 de junio de 2005 en el Diario Oficial de la Federacin. Tambin
se puede consultar en Jorge Alcocer V. (comp.), El voto de los mexicanos en el extranjero,
Nuevo Horizonte Editores, Mxico, D.F., agosto de 2005, p. 335.

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Como puede advertirse, se concluy que la credencial para votar de hecho ya


estaba atendiendo la necesidad de la identificacin nacional y ciudadana de
los mexicanos residentes fuera de territorio nacional, que de alguna manera
se haba planteado como condicin para que este derecho se pudiera ejercer
en las elecciones de 2000. Para instrumentar el ejercicio de este derecho en la
eleccin presidencial de 2006 se cre la Unidad de Coordinacin del Voto de
los Mexicanos Residentes en el Extranjero, misma que dirigi actividades diversas que comprendieron desde el diseo de los formatos de solicitud para votar
y las boletas especiales que se pusieron a disposicin de los connacionales en
distintos pases, hasta los sistemas de acopio de la informacin, la instalacin
de las casillas correspondientes (en la Ciudad de Mxico), y las actividades correspondientes a la jornada electoral.28 Se registraron un total de 40 mil 876
mexicanos, de los cuales vot el 79.8%. Se vot desde 71 pases, principalmente
desde Estados Unidos, Espaa, Canad y Francia.29 Se garantiz que la votacin
se procesara en igualdad de condiciones respecto de la eleccin en territorio
nacional. Los votos se sumaron a los cmputos correspondientes a la eleccin
de cada uno de los 300 distritos del pas.
La relevancia de este tema se pone de manifiesto al considerar que hay clculos
que ubican un poco ms de cinco millones de mexicanos con credencial para
votar en el extranjero.30 Las reformas relativas al voto de los mexicanos en el
extranjero constituyen una de las ltimas fases del largo ciclo histrico de la
liberalizacin del sufragio activo en Mxico.
Al instrumentar el conjunto de reformas que se han descrito en este apartado,
el IFE ha sido un factor activo en el proceso de formacin de la base ciudadana
de nuestra democracia. Sin duda, ello ha operado en la prctica un cambio radical de las reglas del juego poltico, desde la raz. No obstante, hay un aspecto
28

Mara del Carmen Alanis Figueroa, La gran causa, publicado en 15 aos IFE. Viviendo la
democracia, Instituto Federal Electoral, Mxico, D.F., primera edicin, 2005, pp.104 y 105.

29

Ver Leticia Caldern Chelius, Algunas coordenadas de anlisis para comprender el voto
en el exterior de 2006, publicado en 2 de julio, reflexiones y alternativas, coordinado por
Jacqueline Peschard, UNAM, Mxico, D,F., primera edicin, 2007, pp. 147-161.

30

Diferencias del Padrn Electoral con las cifras de poblacin. 1 de abril de 2008, Registro
Federal de Electores, Coordinacin de Operacin en Campo, Direccin de Estadstica.

254

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crucial de la participacin ciudadana que debe asumirse como una advertencia,


como una seal de la ciudadana que reclama interpretacin: hay un descenso
paulatino pero constante de la votacin, que se advierte al comparar la eleccin
presidencial de 1994, con un porcentaje de participacin del 77.16%, con la
eleccin del 2000, cuyo porcentaje fue de 63.97%, y con la de 2006, que fue
de 58.55%. Este descenso tambin se advierte en elecciones intermedias, ya
que mientras en 1991 vot el 65.97%, en 1997 lo hizo el 57.69%, y en 2003
slo el 41.68%,31 aunque hay un repunte en la eleccin de 2009, toda vez
que vot el 44.68%.

255

4. Competencias electorales justas, a partir de un arbitraje que asegurase


equidad y transparencia
Ha contribuido el IFE a conformar un sistema competitivo y transparente de
partidos polticos? Ha estado en sus manos hacer algo al respecto? Veamos:
La situacin prevaleciente antes de la existencia del IFE era como lo han reconocido diversos estudiosos en la materia la de un sistema de partido hegemnico. No obstante los indudables avances que se obtuvieron con la reforma poltica de 1977 y con el sistema de integracin de la Cmara de Diputados previsto
en la renovacin poltica electoral de 1986,32 seguan subsistiendo un conjunto
de reglas escritas y no escritas que apuntalaban la persistencia del sistema hegemnico. Las reformas continuas al rgimen de partidos polticos, desde 19891990, terminaron por desmontarlo, reemplazndolo con un andamiaje de reglas
jurdicas propio de un sistema competitivo y transparente. Dentro de stas, slo
nos interesan en este apartado aquellas que regulan directamente a los partidos

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31

La doctora Jacqueline Peschard, que haba concluido su encargo como Consejera Electoral
en el mes de octubre de 2003, motivada por estos resultados escribi un artculo denominado Elecciones en 2003. El alejamiento de las urnas, cuya lectura se recomienda, y que
aparece en el libro Mxico 2003: elecciones intermedias, resultados y perspectivas, coordinado por Hugo A. Concha Cant y Mario Melgar Adalid, serie Estudios Jurdicos, nm.
68, Instituto de Investigaciones Jurdicas, UNAM, Mxico, D.F., primera edicin, 2004,
pp. 81-99.

32

Que ampli a 200 el segmento de curules de representacin proporcional en la Cmara


de Diputados, permitiendo as una representacin ms variada de partidos polticos en ese
rgano legislativo.

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polticos y las condiciones de la competencia electoral. En algunas el rol del IFE


es poco activo en trminos de regulacin de la competencia electoral: el registro
de partidos, candidaturas y coaliciones, y el financiamiento pblico (eventos
que suelen resolverse por mero trmite, previo cumplimiento de requisitos, la
mayor parte de las veces). Por ello no nos detendremos en estos temas, aunque
se hayan dado cambios relevantes. Hay otras tareas que han reclamado una
presencia muy activa del IFE en el cometido de preservar el fortalecimiento del
rgimen de partidos polticos segn lo mandata la ley electoral, tales como la
fiscalizacin del origen, monto y destino de los recursos de los partidos polticos; el acceso a los medios de comunicacin; la propaganda electoral, y lo que
podramos llamar el arbitraje de la contienda, que no significa otra cosa que poner en orden a los jugadores y hasta el pblico en la arena electoral por decirlo
de una manera figurada, es decir, la ardua tarea de garantizar las condiciones de
equidad y evitar los abusos y violaciones contra la ley durante la competencia
electoral, o en su caso, castigar las infracciones y reparar los daos.
Por lo que hace a la fiscalizacin de los recursos, es de comentarse que hay dos
antecedentes ms o menos lejanos: uno, antes del IFE, que era una norma del
Cdigo Federal Electoral de 1987 que dispona lacnicamente que los partidos
polticos justificaran ante la Comisin Federal Electoral el empleo del financiamiento pblico,33 y otra que correspondera aplicarla al IFE, misma que apareca en el artculo 49, numeral 5, del COFIPE surgido de la reforma electoral de
1989-1990, y que sealaba: Los partidos polticos informarn anualmente al
Instituto Federal Electoral el empleo del financiamiento pblico.34 Ambos dispositivos tenan en comn el establecer obligaciones que en realidad carecan
de carcter vinculatorio, ya que no estaban perfeccionadas a travs de las facultades correlativas de fiscalizacin de la autoridad electoral. De manera que la

33

Ver Alejandro Romero Gudio, Fiscalizacin de los recursos de los partidos polticos y
el blindaje electoral, en Monitor democrtico. Balance en el proceso democratizador de
Mxico 1988-2009, coordinado por Luis J. Molina Pieiro, Jos Fernando Ojesto Martnez
Porcayo y Ruperto Patio Manffer, Editorial Porra-UNAM, Mxico, D.F., primera edicin,
2010, pp. 294-295

34

Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado en el Diario Oficial


de la Federacin el 15 de agosto de 1990.

256

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opacidad en torno a los recursos empleados por los partidos polticos prevaleci
antes y an durante la primera etapa de desarrollo del IFE.35

257

No fue sino hasta la reforma de 1993 cuando se sentaron las primeras bases para
otorgar a la autoridad electoral facultades de fiscalizacin de los recursos que
empleaban los partidos polticos. Al efecto se estableci una tipologa del financiamiento que distingua las modalidades aceptadas por la ley (pblico, por la
militancia, de simpatizantes, autofinanciamiento y por rendimientos financieros)
de aquellas que expresamente se prohibieron (de poderes pblicos, de entidades
extranjeras, de ministros del culto, de empresas mercantiles, entre otras). Dentro
de esa clasificacin se indic que el financiamiento pblico prevalecera sobre
las otras modalidades. Se orden la presentacin anual de un informe financiero
al IFE, que podra en su caso ser sancionado por el Tribunal Electoral.36
Las elecciones de 1994 se realizaron bajo estos dispositivos, mismos que en
realidad poco aportaron para nivelar la contienda electoral. Si bien ese proceso
electoral destac por la puesta en marcha de una gran estrategia encaminada a
conquistar la confianza de la ciudadana en la limpieza de las elecciones y la
credibilidad sobre sus resultados, el hecho fue que hasta el propio candidato
presidencial triunfador hubo de sealar que las mismas fueron inequitativas. Era
necesario ir ms a fondo en esta materia para poder afrontar el reto.
La reforma de 1996 promovi cambios importantes en materia de fiscalizacin:
oblig a los partidos polticos a constituir un rgano interno encargado de
la obtencin y administracin de sus recursos generales y de campaa. Dicho
rgano tendra tambin a su cargo la presentacin de los informes de sus gastos.
Estos seran presentados conforme a una clasificacin y un procedimiento
detallados en el artculo 49-A del cdigo electoral de la poca, que fue-

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35

Ya no hablemos de que la autoridad careciera de dientes, como se lleg a plantear por


algunos funcionarios aos despus, cuando se topaban con serios obstculos para investigar
los casos conocidos popularmente como Pemexgate y Amigos de Fox. En la poca anterior a las reformas de 1993 no se poda asegurar siquiera que la autoridad electoral tuviera
ojos para alcanzar a ver irregularidades en la materia.

36

Ricardo Becerra, Pedro Salazar y Jos Woldenberg, La mecnica del cambio poltico en
Mxico. Elecciones, partidos y reformas, op.cit., pp. 295-298.

15/10/2010 07:07:09 p.m.

ron elaborados ex profeso para ese fin. Con el objeto de revisar los informes y
ejercer la vigilancia en el manejo de los recursos se cre la Comisin de Fiscalizacin de los Recursos de los Partidos y Agrupaciones Polticas, con facultades
para solicitar la documentacin necesaria para comprobar la veracidad de lo reportado en dichos informes. En ese artculo se prevea ya un procedimiento
sancionatorio cuya resolucin correspondera al Consejo General, misma que
eventualmente poda recurrirse.
No obstante los esfuerzos descritos, es de recordarse que con motivo de las elecciones presidenciales de 2000 se suscitaron hechos contrarios a la equidad en la
competencia electoral y claramente violatorios de las normas que a la sazn regulaban el financiamiento de los partidos polticos. Estuvieron involucrados los
dos partidos polticos que haban obtenido mayor votacin en esas elecciones.
Ambos partidos por separado se vieron inmiscuidos en hechos diferentes, violatorios, sobre todo, de las normas que establecan cules eran las fuentes legtimas de financiamiento y cules estaban prohibidas. El IFE se vea enfrentado a
conocer de denuncias sin precedente en la materia, principalmente por su magnitud. Contaba con el arsenal jurdico que le haba legado la reforma de 1996
y con la magra experiencia de la Comisin de Fiscalizacin que en realidad
no haba conocido de caso alguno en elecciones presidenciales, ni se le haba
encargado un asunto de tal envergadura. Sin embargo, puso en prctica ambos recursos y se emple a fondo en intentar aplicarlos, pero se encontr con
serios obstculos para avanzar en sus investigaciones. Esencialmente, se topaba
con la falta de colaboracin o con la manifiesta parcialidad de otras autoridades,
que oponan sobre todo argumentos relacionados con su falta de atribuciones
para actuar o para proporcionar informacin crucial en el marco de las indagaciones de la autoridad electoral.37 Al final, y despus de largos procedimientos se
llevaron aos, los casos se resolvieron con castigos econmicos ejemplares, con-

37

258

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Nos faltan dientes, se comentaba en las oficinas del IFE: nada ms ladramos. Ello porque los funcionarios se topaban con sus homlogos en la Comisin Nacional Bancaria y de
Valores, y en la Secretara de Hacienda, alegando que el secreto bancario, fiscal y fiduciario
les impeda proporcionar la informacin que la autoridad electoral les requera para poder
culminar sus indagatorias y, en su caso, fincar las responsabilidades.

15/10/2010 07:07:09 p.m.

sistentes en multas verdaderamente colosales.38 La reforma de 1996 fue puesta


a prueba en esta materia, demostrndose que sus alcances eran an insuficientes para garantizar la transparencia y la equidad en las competencias electorales.
No obstante, quizs por el ambiente poltico prevaleciente durante el gobierno
de la alternancia, en el que los acuerdos polticos difcilmente se daban, por
los frecuentes desencuentros entre el titular del Ejecutivo y la oposicin que
sumada era mayora en las cmaras legislativas, no se realizaron reformas a
la legislacin electoral, a pesar de que pareca aconsejable actualizar a la brevedad las facultades y medios de control del IFE. As, las elecciones de 2003 y
2006 transcurrieron sin que se hubiera reforzado la normatividad en materia de
fiscalizacin a los partidos.

259

En la reforma electoral de 2007-2008, cuyo propsito esencial era enfrentar el


reto que impona la indiscriminada intervencin del dinero en las campaas,
se incluy entre otros temas fundamentales como el de las precampaas y el
de la regulacin de los medios de comunicacin, por ejemplo el de la fiscalizacin, como una prioridad impostergable para alcanzar transparencia y equidad
en la competencia electoral. En este mbito se introdujo la siguiente innovacin fundamental: desapareci la Comisin de Fiscalizacin de los Recursos
de los Partidos y Agrupaciones Polticas, crendose en su lugar la Unidad de
Fiscalizacin de los Recursos de los Partidos Polticos,39 rgano que contara
con autonoma de gestin en el ejercicio de sus atribuciones y no estara limitado por los secretos bancario, fiscal o fiduciario establecidos por otras leyes.
Ahora la autoridad electoral se podra apoyar en un aparato especializado en
la materia, con alta eficiencia tcnica y con poderes al parecer suficientes para
realizar investigaciones profundas, capaces de probar hechos y fundamentar el

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38

1,000 millones al PRI, y 545 al PAN y al PVEM que se haban coaligado bajo la denominacin Alianza por el Cambio. Cifras sin precedente en el pas, y en el caso de la ms alta,
tambin en el mundo.

39

La anterior es una reforma pertinente que evita que los consejeros, a la vez que sustancian
las investigaciones en materia de financiamiento, sean los que imponen las sanciones cuando se detectan violaciones a la norma. Ciro Murayama Rendn, Financiamiento a los
partidos polticos: el nuevo modelo mexicano, en Estudios sobre la reforma electoral 2007,
hacia un nuevo modelo, coordinado por Lorenzo Crdova Vianello y Pedro Salazar Ugarte,
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Mxico, D.F., primera edicin, noviembre de 2008, p. 285.

15/10/2010 07:07:09 p.m.

fincamiento de responsabilidades en todos los casos en que se infringiera la ley,


a fin de combatir el abuso y la impunidad de todo aqul que quisiera vulnerar las
condiciones de equidad y transparencia en las competencias electorales.
El acceso de los partidos polticos y sus candidatos a los medios de comunicacin electrnicos radio y televisin, es decir, la posibilidad de tener voz en
los medios masivos, multitudinarios, de difusin de mensajes y de obtencin de
informacin, es sin duda un factor esencial que determina en las elecciones
modernas de todo el mundo qu tan parejo es el terreno de la contienda electoral. Qu ha pasado al respecto en nuestro pas? Cmo era la situacin antes
del IFE? Y sobre todo, qu ha hecho en su tiempo la institucin por garantizar
que los partidos tengan voz en la radio y la televisin mexicanas?
En realidad el IFE no fue el pionero en este tema. Ya se haba tratado desde los
aos setenta. Concretamente, la Ley Electoral Federal de 1973 que surgi del
proceso de reformas conocido como apertura democrtica fue la primera que
contempl un esquema de acceso de partidos a la radio y la televisin, el cual
se limitaba slo a los perodos de las campaas electorales. La Ley Federal de
Organizaciones Polticas y Procesos Electorales, resultante de la reforma poltica de 1977, extendi esta prerrogativa de tal modo que gener un esquema
permanente de transmisiones que estara coordinado por la Comisin Federal
Electoral, en tanto la produccin tcnica sera responsabilidad de la Comisin
de Radiodifusin, rgano creado para ese propsito, en el que estaran representados los partidos polticos. Ya desde entonces se estableca que del tiempo que
por ley le corresponda al Estado en las frecuencias de radio y en los canales de
televisin, cada uno de los partidos polticos dispondra de una parte de dicho
tiempo en forma equitativa y mensual.40 Asimismo, indicaba que los tiempos
40

260

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Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales (LFOPPE), artculo 49, seccin
A, reformado en 1980. Tambin es recomendable consultar el Reglamento de los Organismos
Electorales y Previsiones para la Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales que regulaba con mayor precisin jurdica todo lo relacionado con esta prerrogativa. Entre
otros aspectos relevantes, ah se estableci por primera vez el esquema de programas de 15
minutos y se dispuso que cada partido poltico nombrara a un representante ante la Comisin de Radiodifusin, con facultades de decisin sobre la elaboracin de sus programas. En
ese reglamento se puede advertir un diseo de acceso de los partidos polticos a los medios
electrnicos que en lo sustancial se preserv hasta las reformas de 1996.

15/10/2010 07:07:09 p.m.

destinados a los partidos polticos tendran preferencia en la programacin


que del tiempo estatal formulaba la Secretara de Gobernacin en las frecuencias de la radio y en los canales de televisin comerciales, oficiales y culturales.41
El Cdigo Federal Electoral, expedido como parte de la renovacin poltica electoral impulsada en 1986, no introdujo mayores innovaciones, excepto la de
crear los llamados programas especiales, que consistan en transmisiones de una
hora, con la participacin conjunta de los partidos polticos, y bajo un formato
de mesa redonda.

261

La reforma electoral de 1989-1990 en realidad tampoco produjo aportaciones


mayores en esta materia, ya que en lo esencial mantuvo el esquema fundado
en 1977, levemente enriquecido por la de 1986. No obstante, es de recordarse
que en esta legislacin se siembran las primeras normas precursoras de una
funcin de arbitraje de la autoridad electoral que habra de desarrollarse en
el futuro para prevenir y combatir inequidades entre y contra los partidos polticos, especialmente en el marco de la competencia electoral. Tales normas
eran las que disponan que el Director General del IFE solicitara a la Secretara
de Comunicaciones y Transportes su intervencin para que los concesionarios
proporcionaran las tarifas que regiran para los tiempos que los partidos pudiesen contratar a partir de la fecha de registro de sus candidatos, especificndose
que esas tarifas no seran superiores a las de la publicidad comercial.42 La reforma electoral de 1993 hizo tres aportaciones relevantes, aunque no en el mbito
de la prerrogativa de acceso a la radio y la televisin a travs de los tiempos del
Estado, sino en aqul que se relaciona con la adquisicin comercial de tiempos
y con el comportamiento editorial de los medios de comunicacin frente a las
campaas, los candidatos y los partidos. Normas que prefiguraban una suerte de
arbitraje del IFE orientado a preservar la equidad en el proceso electoral. Estas
normas no tenan carcter coactivo de hecho, en uno de los casos no se habra
justificado, como se ver ms adelante, pero sembraron los primeros mecanismos para sustentar un papel ms activo y enrgico de la autoridad electoral para
conducir por cauces de legalidad y en condiciones de equidad las justas electorales, en lo referente al mbito de los medios masivos. La primera de ellas fue la

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41

Ibd.

42

Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado en el Diario Oficial


de la Federacin el 15 de agosto de 1990, artculo 48.

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que seal por primera ocasin que era derecho exclusivo de los partidos polticos contratar tiempos en radio y televisin para difundir mensajes orientados a la
obtencin del voto durante las campaas electorales, aunque no se dispusieron
los mecanismos para detectar violaciones a este precepto, ni procedimientos
para sancionarlas. La segunda aportacin consisti en disear un procedimiento de reparto y asignacin de tiempos para la adquisicin comercial por parte
de los partidos polticos, con el que se pretenda evitar un trato inequitativo de los
medios a los candidatos y partidos en lo tocante a la disponibilidad de horarios,
que se complementara con la norma establecida anteriormente que indicaba que
las tarifas no seran superiores a las de la publicidad comercial, buscando evitar
aunque de manera muy tenue un trato diferenciado. El defecto fundamental
de ese procedimiento era que supona que se poda hacer una reserva anticipada de tiempos comerciales, sin garanta de ninguna especie de que esos
tiempos seran efectivamente contratados, adems de que no haba mecanismos para detectar si un partido o un candidato estuviera comprando tiempos por
fuera de los que se le hubieren asignado. No obstante ello, es de comentarse que
en los aos subsecuentes la discusin sobre la aplicacin de ese procedimiento
coadyuv a poner en el centro de la atencin de los actores polticos la enorme
relevancia del tema, pues la adquisicin indiscriminada de tiempos para influir
en las campaas amenazaba convertir el dinero en un factor decisivo en las justas electorales. La tercera aportacin consisti en que se dispuso que el Director
Ejecutivo de Prerrogativas y Partidos Polticos del IFE se reunira con la Cmara de
la Industria de Radio y Televisin y con la Comisin de Radiodifusin en el mes
de diciembre anterior a la eleccin, para sugerir lineamientos aplicables en sus
noticiarios respecto de la informacin o difusin de las actividades de campaa
de los partidos polticos. Tal vez esta norma debi haber apelado desde un principio a la tica de los periodistas en el marco de su libertad de expresin, en vez
de presentar sugerencias de polticas editoriales a los capitanes de la industria
relativa, y sin duda faltaba un mecanismo para verificar la eficacia de la estrategia prevista en la ley; pero, a pesar de sus defectos, no hay duda de que este precepto, complementado posteriormente con el monitoreo de noticiarios, habra
de demostrar su eficacia, en un marco de respeto a la libertad de expresin.
262

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En las apresuradas pero indispensables reformas de 1994 no se registraron avances en esta materia, por lo que atae a la letra de la ley. Pero hubo avances muy

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importantes, a travs de medidas administrativas complementarias acordadas


entre los actores polticos, que por su trascendencia habran de cristalizar posteriormente en el cuerpo legal, en la siguiente ronda de reformas a la legislacin
electoral. Entre ellos, el monitoreo de espacios noticiosos, que evidenci un
marcado desequilibrio en tiempo y en forma de tratamiento a favor de un partido
y en detrimento de los otros, y que al hacerlo propici un cambio de comportamiento de los medios hacia un trato ms equilibrado en los noticiarios, no slo
entonces, sino en lo sucesivo. Tambin se acord un incremento del orden de
180% de tiempos adicionales para apoyar las candidaturas de los partidos polticos en la radio y la televisin. Adems se solicit al Presidente de la Repblica
y ste as lo acord la suspensin durante 20 das previos a la eleccin, de las
campaas de comunicacin social de los programas gubernamentales denominados Procampo y Pronasol. Es de comentarse que el arbitraje activo del IFE en
esas elecciones no slo aument su prestigio, sino que lo puso en la vanguardia
de los esfuerzos transformadores hacia la democracia.

263

En el marco de la reforma electoral de 1996-1997 se introdujeron seis modificaciones significativas. Tres de ellas no slo atinentes al objetivo de acceder a los
medios masivos, sino tambin al de construir una funcin arbitral eficaz del IFE
durante las campaas. Una dirigida a reforzar sustancialmente el acceso de los
partidos a la radio y la televisin con cargo a tiempos del Estado; otra ms con el
mismo objetivo, pero con cargo al erario, y una ms orientada a incrementar la
difusin de los mensajes. Estas innovaciones, ante todo, recogan las experiencias obtenidas en las elecciones de 1994, en las que se probaron por primera
vez estos dispositivos sin que estuvieran plasmados an en la ley. Al efecto, la
antigua norma que reclamaba que las transmisiones de los partidos y del IFE
tendran preferencia dentro de los tiempos de los que dispusiere el Estado, fue
complementada con una nueva disposicin que ordenaba a los concesionarios
realizarlas en horarios de mayor audiencia.43 Se introdujo un vigoroso esquema de difusin de las candidaturas de todos los partidos a travs de tiempos de
Estado, otorgndose 250 horas en radio y 200 en televisin, para ser distribuidas
entre los partidos polticos, con un criterio anlogo al que se haba establecido
43

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Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado en el Diario Oficial


de la Federacin el 22 de noviembre de 1996, artculo 46, numeral 2.

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desde tiempo antes para la distribucin del financiamiento: el 70% de manera


proporcional a la fuerza electoral de cada uno, y el 30% en forma igualitaria.
Este esquema se reducira al 50% en procesos electorales en que slo se eligiera
a integrantes del Poder Legislativo. En el mismo tenor de difundir candidaturas,
el nuevo marco legal dispuso tambin que se adquirieran, por conducto del IFE,
hasta 10 mil promocionales en radio y 400 en televisin, con duracin de 20
segundos, para ser distribuidos entre los partidos con el mismo criterio mixto
de distribucin que se ha descrito atrs. El costo de estos promocionales no
excedera del equivalente al 20% del financiamiento pblico para campaas en
ao de eleccin presidencial, y al 12% cuando slo se eligiera a los integrantes
del Congreso de la Unin.
Adems del reforzamiento de las vas de acceso a la radio y la televisin, se intent robustecer tambin la regla que estableca que era derecho exclusivo de los
partidos contratar tiempos para difundir mensajes orientados a la obtencin del
voto durante las campaas. Ello a travs de un nuevo prrafo en el mismo artculo
que especific que en ningn caso se permitira la contratacin de propaganda
en radio y televisin a favor o en contra de algn partido poltico o candidato por
parte de terceros. Se avanzaba en fijar normas precursoras de un arbitraje, pero
stas no eran perfeccionadas dotndolas de coaccin jurdica ni de medidas de
apremio, y menos an de sanciones aplicables a su inobservancia.44

264

La notable experiencia obtenida en las elecciones de 1994 mediante la aplicacin del monitoreo citado anteriormente para conocer el comportamiento de
los noticiarios frente a las campaas, fue recuperada por el legislador, al establecer que en lo sucesivo la Comisin de Radiodifusin realizara monitoreos
muestrales de los tiempos de transmisin sobre las campaas de los partidos polticos en los espacios noticiosos de los medios de comunicacin, para informar
al Consejo General. A partir de entonces se ha contado con esa herramienta,
que ha permitido disuadir en significativa medida excesos y desviaciones respecto del ejercicio periodstico en la aplicacin de las polticas editoriales de los
noticiarios. Ello con total respeto a la libertad de expresin. El primer monitoreo,
aplicado en 1994, comprendi noticiarios nicamente de la Ciudad de Mxico.
44

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Aqu tambin faltaban dientes.

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Los posteriores ejercicios se han basado en muestras o listados nacionales,


comnmente consultados con los partidos en el seno de la Comisin de Radiodifusin.45 Por otra parte, la reforma electoral de 1996-1997 introdujo tambin el
mandato a la Secretara Ejecutiva de solicitar a los medios impresos los catlogos
de sus tarifas para ponerlos a disposicin de los partidos polticos en las mismas
fechas indicadas para entregar los catlogos de tarifas de medios electrnicos.

265

Durante el largo perodo comprendido entre la reforma electoral de 1996-1997


y la reforma de 2007, el IFE no permaneci pasivo en este rengln. Ante el
aejo reclamo de los partidos de no contar con suficientes espacios en la radio
y la televisin y de no tener una cobertura nacional autntica,46 como reclamaba el marco legal desde 1977, las autoridades del IFE se dieron a la tarea
de explorar junto con los miembros de la Comisin de Radiodifusin opciones
que ofrecieran una salida a la exigencia por dems justificada de los partidos
polticos. Dado que la ley no especificaba el nmero de estaciones y canales,
porque quizs se supona que bastaba con una de radio y otra de televisin en
cobertura nacional aunque en los hechos se utilizaban tres canales de televisin y 17 estaciones de radio, los miembros de la Comisin de Radiodifusin

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45

Ahora esta consulta se realiza al interior del Comit de Radio y Televisin, creado por la
reforma de 2007.

46

La expresin transmitidos en cobertura nacional era interpretada, desde antao, por el gobierno y los medios como una modalidad de transmisiones en canales y estaciones de cobertura nacional, y no como un plan de transmisiones que involucrara medios distribuidos
a lo largo y ancho del territorio nacional. Interpretacin que se reforzaba por el hecho de
que el marco legal tambin contemplaba la transmisin de programas en cobertura regional, a solicitud de los partidos polticos, mismos que resultaban impracticables por la forma
como estaban concebidos en la ley (los partidos difcilmente se pondran de acuerdo en
las regiones a cubrir, salvo, quizs, en los casos en que hubiere elecciones locales, y eso
dependiendo de la composicin y correlacin de fuerzas en la entidad). De tal manera
que se pretenda que la exigencia legal de cobertura nacional se satisfaca con transmitir
los programas en uno o dos canales tales como el 2 o el 13 (que se configuran, cada uno,
con una extensa red de transmisores locales para poder distribuir la misma seal en todo el
territorio nacional), y una cantidad nfima (menos de 20) de estaciones de radio con la que
se pretenda atender el mandato legal (en realidad no existen estaciones de radio con
cobertura nacional, ni siquiera estatal; las estaciones siempre son locales; lo que existe
son transmisiones especficas que se extienden en diversas coberturas regionales, conforme a convenios entre empresas o con el gobierno para transmitir determinados contenidos, como la Hora Nacional o algunos noticiarios).

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y los funcionarios del IFE asumieron que no poda sostenerse una interpretacin
restrictiva de la ley en este punto, y decidieron que en lo sucesivo se solicitara
a la Secretara de Gobernacin la apertura de tiempos de los previstos en el artculo 59 de la Ley de Radio y Televisin, denominados por algunos especialistas
como tiempos de Estado conforme a un plan de medios que verdaderamente
diera cobertura nacional a los mensajes de los partidos polticos, tal y como lo
mandataba la ley electoral. El primer plan de medios, puesto en marcha en el
ao de 1997 an sin que se hubiese modificado el marco legal al respecto, ya
que la reforma electoral que se acababa de aprobar no atendi este rengln,
comprenda 52 canales de televisin y 123 estaciones de radio, conforme al
primer mapa de coberturas que el IFE elabor con base en datos de las secretaras de Gobernacin y de Comunicaciones y Transportes, y en los catlogos
comerciales que se acostumbraban en la industria. Una vez logrado ese objetivo romper la vieja interpretacin y reivindicar una verdadera cobertura nacional, lo que sigui fue la presentacin del plan de medios para los programas
permanentes y especiales de los partidos polticos, ao tras ao, incrementndose progresivamente la solicitud del nmero de emisoras, hasta que en el ao
2006 se solicit prcticamente toda la infraestructura de medios no restringidos
del pas para dar sustento a los mensajes de los partidos polticos. Se oper una
verdadera liberalizacin diran los transicionistas, que permiti realizar lo que
diversos jurisconsultos denominan el espritu de la ley. Aparejado a este esfuerzo
y a la constante puja por los horarios de mayor audiencia reclamados tambin por la ley, la autoridad electoral enfrentaba un permanente litigio y hasta
friccin con los medios y con el gobierno por el constante incumplimiento de
las transmisiones de los partidos polticos. El IFE haba decidido que hara causa
comn con todos los partidos en la defensa de sus transmisiones y comenz
a poner en prctica los procedimientos disponibles hasta entonces, exigiendo
la aplicacin de los dispositivos previstos en la Ley de Radio y Televisin para
asegurar la eficacia de esas transmisiones del Estado, y en su caso, de las sanciones correspondientes. Pronto se demostr que los mecanismos vigentes eran
claramente insuficientes para atender el problema. Muy probablemente por ello
es que los actores polticos decidieron aos despus, en 2007, otorgarle al IFE el
carcter de administrador nico de los tiempos de Estado.47
266
47

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Previstos en el famoso artculo 59 de la Ley Federal de Radio y Televisin, el cual a la letra


seala: Las estaciones de radio y televisin debern efectuar transmisiones gratuitas diarias,

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No obstante los cambios que se produjeron desde 1996 tanto en la ley como en
la prctica y sin desconocer la trascendencia democrtica de dimensiones histricas que la caracterizaron, la eleccin presidencial del 2000 arroj un saldo
de claroscuros en materia de medios: la zona iluminada se caracteriz por una
cobertura sin precedentes de los medios de comunicacin a todas las campaas
electorales,48 y por una provisin de tiempos de Estado gestionados, organizados

267

con duracin hasta de 30 minutos continuos o discontinuos, dedicados a difundir temas


educativos, culturales y de orientacin social. El Ejecutivo Federal sealar la dependencia que deba proporcionar el material para el uso de dicho tiempo y las emisiones sern
coordinadas por el Consejo Nacional de Radio y Televisin. Este artculo habra de ser
adicionado en el marco de las reformas electorales de 2007, con el artculo 59-Bis, mismo
que establece: Con motivo de los procesos electorales federales, a partir del inicio de las
precampaas y hasta el da de la jornada electoral, del tiempo total que conforme al artculo
anterior y a otras leyes corresponde al Estado, el Instituto Federal Electoral tendr a su disposicin cuarenta y ocho minutos diarios en cada estacin de radio y canal de televisin.
Tratndose de los procesos electorales locales que tengan lugar en periodos distintos o cuyas jornadas comiciales no coincidan con la federal, el Instituto Federal Electoral tendr a
su disposicin, de igual manera, cuarenta y ocho minutos diarios en todas las estaciones y
canales de cobertura local en la entidad de que se trate. Con motivo de los procesos electorales las autoridades electorales distintas al Instituto Federal Electoral, tanto federales como
locales, debern solicitar a este ltimo el tiempo de radio y televisin que requieran para el
cumplimiento de sus fines. El Instituto Federal Electoral resolver lo conducente. Fuera de
los periodos de precampaas y campaas electorales federales, al Instituto Federal Electoral
le ser asignado hasta el doce por ciento del tiempo total de que el Estado disponga en radio y televisin, conforme a las leyes y bajo cualquier modalidad. Ese tiempo ser utilizado
conforme a lo establecido por el inciso g) de la Base III del Artculo 41 de la Constitucin y
lo que determine el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales.
48

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2 mil 650 horas, considerando slo 222 noticiarios monitoreados por el IFE, entre el 19 de
enero y el 29 de junio. No nos atrevemos a precisar una cifra del total de noticiarios existente entonces en el pas. Pero podemos asumir, conservadoramente, que al menos exista el
triple de noticiarios respecto del nmero de los que fueron incluidos en la lista. Ello, porque
no se incorporaron todas las localidades del pas donde existan medios electrnicos con
noticiarios, ni se incluyeron todas las emisoras en que haba noticiarios, en cada localidad
de las seleccionadas, ni se monitorearon todos los horarios con espacios noticiosos en tales emisoras. As que por limitaciones presupuestales, comprensibles ante un universo tan
grande de medios de comunicacin, se monitorearon slo los noticiarios de mayor audiencia o fama a juicio de los partidos en la Comisin de Radiodifusin, excepto en algunas
localidades pequeas incluidas por lo regular a peticin de los partidos polticos en que
simplemente se monitorearon los escasos espacios noticiosos existentes. Otro aspecto positivo importante consisti en que el 90% de las notas monitoreadas careca de valoraciones a
favor o en contra de los candidatos, partidos y campaas; es decir, prevaleci la objetividad
en la presentacin de notas informativas.

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y suministrados por el IFE que alcanz a sumar 1,620 horas en radio y 420 horas
en televisin, cifras tambin sin precedentes en las campaas electorales mexicanas. La zona de grises se reflej en la distribucin del tiempo que los medios
otorgaron a las diferentes opciones polticas: Alianza por el Cambio 27.4%; PRI
39.8%; Alianza por Mxico 20.1%; PARM 4.9%; PCD 4%, y DSPPN 3.5%. Una
distribucin muy desequilibrada, tanto por lo que corresponda a la relacin
entre las tres primeras fuerzas polticas, como por lo que hace a la comparacin entre stas y las tres restantes.
Pas la prueba la reforma de 1996?, se preguntaban diversos estudiosos del
tema.49 Podramos decir que s, por lo que corresponde a la indudable aportacin a la equidad que significaron los tiempos de Estado destinados a apoyar las
candidaturas, y a los spots que la autoridad electoral distribuy entre los partidos con ese mismo fin, y tambin por la drstica ampliacin del plan de medios
de programas permanentes y especiales que sustentaba transmisiones prcticamente en todo el pas; y tambin podramos decir que no, por lo que atae al
desequilibrio en la cantidad de tiempos que los medios privados concedieron a
las distintas opciones existentes. El arbitraje, aunque muy activo, result todava
insuficiente en esta materia.
De las elecciones de 2003 slo recordaremos que en el distrito electoral con
cabecera en la ciudad de Zamora, Michoacn, hubo de anularse la eleccin,
de manera que, por supuesto, hubo que reponerla. Esa eleccin se anul por
el Tribunal Electoral , porque uno de los candidatos a diputado federal era integrante de una familia de empresarios que detentaba la propiedad de todas las
emisoras, no slo de la localidad, sino tambin de la regin en que se ubica, y
adems diriga un programa de radio que se trasmita en esas emisoras, sin que
lo hubiere dejado de conducir durante el perodo de las campaas. El programa
era usado con fines electorales, a juicio de sus oponentes. El problema no se
49

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Entre otros el doctor Germn Prez Fernndez del Castillo ex Consejero Magistrado del
Consejo General de IFE, quin as intitul un artculo a propsito de las elecciones federales del ao 2000: Pas la prueba la reforma electoral de 1996?, mismo que fue publicado
en El dos de julio: reflexiones posteriores, coordinado por Yolanda Meyenberg Leycegui,
Textos de Coyuntura, Instituto de Investigaciones Sociales, UNAM, Mxico, D.F., primera
edicin, mayo de 2001, pp. 31-38.

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resolvi a tiempo. La eleccin fue impugnada. Fue necesario realizar una eleccin extraordinaria. Los funcionarios del IFE tuvieron que estar muy cerca de
los actores en contienda, y se tuvo que instrumentar un monitoreo total de me-

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dios en el distrito, con reportes semanales muy detallados, para promover un


comportamiento adecuado de medios y contendientes. Finalmente las elecciones en el distrito salieron adelante.
Las elecciones de 2006 fueron las que pusieron de manifiesto que ya era ineludible hacer frente a los desequilibrios en las contiendas electorales producidos
por la ecuacin gobierno-dinero-medios masivos-campaas electorales. Expliqumonos. Hubo al menos tres problemas a considerar en torno al uso de los
medios de comunicacin en esas elecciones: a) la intervencin indiscriminada
del Presidente de la Repblica en el proceso electoral, b) la intervencin ilegal de
organismos empresariales, organizaciones civiles y candidatos no registrados
orientada a influir en las preferencias del electorado, y c) el contenido excesivamente estridente y disruptivo de las campaas electorales (unas ms que otras);
todos, problemas que afectaron en alguna medida la equidad de la competencia, enrarecieron notablemente el ambiente poltico de la contienda y pusieron
en entredicho la capacidad de arbitraje del IFE ante los excesos de diversos
actores.
La intervencin indiscriminada del Presidente de la Repblica desde antes del
inicio formal de las campaas, y a lo largo de las mismas, que igual se presentaba bajo la forma de declaraciones de prensa, o bien a travs de spots, motiv
un conjunto de medidas del IFE que se pueden resumir del siguiente modo: 1)
En junio de 2005 el Consejo General hizo un llamado a la responsabilidad de
los servidores pblicos para garantizar la equidad y preservar la confianza en los
procesos electorales, 2) En febrero de 2006 el mismo rgano emiti reglas de
neutralidad para que fueran atendidas por los mandatarios de todos los niveles
y por todos los servidores pblicos,50 y 3) Ese mismo mes emiti un Acuerdo
para suspender programas gubernamentales de comunicacin social relaciona-

50

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Consultar sta y ms informacin sobre el tema en Equidad y transparencia en la contienda


electoral, publicado en Elecciones federales 2006, Instituto Federal Electoral, Mxico, D.F.,
primera edicin, diciembre de 2006, pp. 47-50.

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dos con la difusin de obra pblica y de programas sociales durante los 40 das
previos a la jornada electoral. Sin embargo, estos esfuerzos resultaron insuficientes, como lo habra de asumir en su oportunidad quien a la sazn funga como
Consejero Presidente del Consejo General.51
Los spots que aparecieron en radio y televisin durante las campaas electorales a nombre de algunos organismos empresariales y civiles, as como de
candidatos no registrados, constituyeron otro factor que, incluso a juicio del
Tribunal Electoral, afect a la eleccin, aunque no lo consider determinante.52

270

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51

En su testimonio escrito de esas elecciones, el doctor Luis Carlos Ugalde narra: Poco antes
de que iniciaran las campaas presidenciales, el gobierno de Vicente Fox lanz, en enero
de 2006, una campaa masiva en radio y TV para presumir los logros de su administracin.
Los spots buscaban influir en el nimo de los ciudadanos. Para seguir avanzando, hay que
seguir por el mismo camino [] Si seguimos por este camino, maana Mxico ser mejor
que ayer. Al respecto puntualiza: [] la ley electoral no prohiba que el gobierno transmitiera spots para presumir los logros de la administracin. Un poco ms adelante aada:
[] Adems de los spots, Fox emprendi una campaa retrica para resaltar la importancia
de mantener el mismo rumbo, evitar cambiar de caballo y no sucumbir al canto de las
sirenas. Ms adelante, despus de seguir narrando acciones del Presidente en apoyo de su
partido, esclarece: [] frente al activismo presidencial y las precampaas en marcha, en
noviembre de 2005, los consejeros emitimos un acuerdo, la tregua navidea, para que, entre el 11 de diciembre de 2005 y el 18 de enero de 2006, ningn candidato a la presidencia
realizara actos de proselitismo o propaganda. Abunda: [] Tambin a fines de 2005 algunos consejeros iniciamos la redaccin de reglas de neutralidad que limitaran el activismo
de los servidores pblicos. E insiste: [] Las negociaciones entre los consejeros para aprobar las reglas de neutralidad se aceleraron frente a la dinmica que imprima la campaa
meditica que haba detonado Fox en enero de 2006 []. Y, ms adelante, vuelve a puntualizar: [] La ley electoral no daba al Instituto facultades para sancionar a funcionarios
pblicos. Y despus de ilustrar el difcil camino para consolidar los acuerdos que contuvieran el problema, concluye: [] Los exhortos y llamados del IFE fueron insuficientes.
Fox mantuvo su activismo verbal y sus alegoras que reitero no violaban en sentido literal
el acuerdo de neutralidad pero daban la percepcin, real como era, de que Fox buscaba
demeritar a Lpez Obrador. Para muchos, el Instituto era complaciente con su actuacin.
Luis Carlos Ugalde, As lo Viv. Testimonio de la eleccin presidencial de 2006, la ms competida en la historia moderna de Mxico, Editorial Grijalbo, primera edicin, octubre de
2008, pp.117-129

52

As pues, vistos en su conjunto los acontecimientos sealados, no generan conviccin de


una afectacin importante a los principios rectores de las elecciones democrticas, principalmente la libertad del voto, pues se trata de cuestiones no probadas, o que habindolo
sido, no se tiene sustento objetivo del impacto que pudieron haber tenido o bien, entraron
en juego diversas situaciones especficas de este proceso electoral que les restaron impor-

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Ante ello, el Consejero Presidente expidi el 8 de junio un oficio dirigido a 14


organizaciones empresariales y patronales del pas donde les expres la conveniencia de abstenerse de realizar actividades que pudieran interpretarse como
un mecanismo de presin o coaccin del voto, y adems se envi otro oficio
al presidente de la organizacin denominada Consejo Coordinador Empresarial
en el que se le manifestaron las preocupaciones vertidas en la sesin del 22
de junio del Consejo General del IFE.53 La respuesta inicial de los empresarios
consisti en reclamar de qu se les acusaba, y en afirmar que no haban violado la ley; respuesta que fue reemplazada despus por un rotundo no ante las
exigencias del IFE.54

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Respecto de los spots de dos organizaciones civiles denominadas Centro de


Liderazgo y Desarrollo Humano, A.C., y Compromiso Joven, el IFE solicit
a la Secretara de Gobernacin el retiro de los mismos, sin que se haya podido
constatar cmo se habra informado de los resultados obtenidos.55 Asimismo,
respecto de los spots de dos candidatos a la Presidencia no registrados, al parecer no hubo acciones concretas.56

tancia o redujeron su grado de influencia, especialmente, los diversos acuerdos preventivos


emitidos por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, as como las diversas resoluciones jurisdiccionales y administrativas que impidieron que las situaciones irregulares
denunciadas continuaran sus efectos. En efecto, si las situaciones analizadas no constituyen
irregularidades en s mismas, o no se prob que lo fueran, vistas en su conjunto tampoco
podran tener ese efecto; y lo mismo sucede en torno a los hechos irregulares de los cuales
no se tiene algn elemento para medir su grado de influencia, o bien, de los cuales se redujo
o detuvo sus efectos, pues el conjunto de ellos no revela una afectacin determinante a los
principios fundamentales del proceso electoral, sino irregularidades, algunas de ellas de
cierta importancia, que, sin embargo, fueron mermadas o no se conoce su impacto. Dictamen relativo al cmputo final de la eleccin de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos,
declaracin de validez de la eleccin y de Presidente Electo, aprobado el 5 de septiembre
por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, y publicado en el Diario Oficial
de la Federacin el 8 de septiembre de 2006.

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53

Ver Equidad y transparencia en la contienda electoral, op. cit., pp. 27-28.

54

Ver Luis Carlos Ugalde, As lo viv..., op. cit., p. 134.

55

Ver Equidad, p. 28, y Luis Carlos Ugalde, As lo viv..., op. cit., pp. 129-136.

56

Ibd.

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En relacin con las campaas negativas, negras o sucias como se les quiera denominar, el IFE resolvi 18 procedimientos especializados relativos a 28 spots,
de los cuales se orden el retiro de 22, por considerarse que su contenido no
estaba permitido por la ley. Sin embargo, esto no sucedi sino hasta que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin despus de que el Consejo
General declarara infundadas dos quejas presentadas por la misma parte quejosa, y sta acudiera al recurso de apelacin, recibiendo fallo favorable hubo de
disear un procedimiento expedito para resolver esas quejas, ordenndole al IFE
aplicarlo en lo sucesivo cuando fuese procedente. As, quedara en manos del
Consejo General resolver sobre contenidos de spots, considerados no permitidos por la ley, a travs de un procedimiento rpido.
Fue una experiencia dura para la institucin. Recuerda en alguna forma los sonados casos sobre las infracciones a las normas del financiamiento en las elecciones de 2000. Ahora haba materia de reflexin para los actores polticos, en
particular para los legisladores, pues la falta de agilidad y eficacia que la institucin acus en 2006 se debi en gran medida a la ausencia de procedimientos
adecuados.
Se haba aprendido la leccin? Se entenda la gravedad y profundidad del
problema, y en consecuencia, qu clase de mecanismos haba que disear para
emparejar el terreno de la contienda en el futuro? La respuesta estara en la reforma que vendra y en su posterior aplicacin.

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La reforma electoral de 2007 recoge las experiencias habidas durante el largo


lapso que medi desde la reforma anterior, en 1996, hasta las elecciones de
2006. La leccin que surga de esas experiencias consista en que para que la
autoridad electoral pudiera garantizarle voz a los partidos en los medios de comunicacin, y fuese capaz de contener y combatir el abuso y la impunidad
contra la equidad y la transparencia de las contiendas electorales, sera indispensable dotarla con decisiones vinculantes, procedimientos expeditos y eficaces, medidas cautelares y poder sancionatorio. De otra manera, el desgaste
significativo que por primera vez sufri la institucin en su credibilidad ante la
sociedad en 2006 podra volverse crnico. Afortunadamente, los involucrados
no tardaron en poner manos a la obra.

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Lo primero que salta a la vista en la reforma de 2007 es la decisin mayscula


de convertir al IFE, durante los procesos electorales, en la autoridad nica para
administrar el tiempo que corresponda al Estado en radio y televisin destinado
a sus propios fines y al ejercicio del derecho de los partidos polticos nacionales.
En este contexto, se dispuso entre otros aspectos que: a) A partir del inicio de
las precampaas y hasta el da de la jornada electoral quedaran a disposicin
del IFE 48 minutos diarios, que seran distribuidos en dos y hasta tres minutos
por cada hora de transmisin en cada estacin de radio y canal de televisin,
dentro del horario comprendido entre las seis y las 24 horas; b) Esos 48 minutos
se distribuiran conforme a distintas frmulas y procedimientos, especificados
en la ley, entre los partidos polticos y las autoridades electorales federales y/o
locales, segn el caso; c) Las porciones que se distribuiran entre los partidos polticos, lo seran conforme a la tradicional frmula que indicaba repartir el 70%
de manera proporcional a la fuerza electoral de cada partido, y el 30% en forma
igualitaria, disponindose que los partidos sin representacin en el Congreso de
la Unin slo disfrutaran de la porcin igualitaria, y sealndose algunas variantes en los casos correspondientes a las coaliciones; d) Fuera de los perodos
de precampaas y campaas electorales federales, al IFE le sera asignado hasta
el 12% del tiempo total de que el Estado dispusiere en radio y televisin, en
cuyo caso distribuira entre los partidos polticos nacionales un 50% en forma
igualitaria, en tanto que el tiempo restante lo utilizara para fines propios o de
otras autoridades electorales tanto federales como de las entidades federativas;
e) Para fines electorales en las entidades federativas, el IFE administrara los
tiempos que correspondiesen al Estado en radio y televisin en las estaciones y
canales de cobertura en la entidad de que se tratare; f) Se elimin la Comisin de
Radiodifusin y se cre en su lugar el Comit de Radio y Televisin, donde los
partidos tendran voz pero no voto, y en donde se integraran los miembros de
la Comisin de Prerrogativas y Partidos Polticos del Consejo General, quienes
seran los nicos que votaran dentro de ese rgano, el cual aprobara las pautas
de los partidos polticos y de las autoridades electorales locales, y ordenara su
notificacin a los concesionarios y permisionarios, adems de que elaborara
el catlogo y mapa de coberturas de todas las estaciones de radio y canales de
televisin, con el apoyo de otras autoridades, entre otras atribuciones importantes; g) El Instituto dispondra en forma directa de los medios necesarios para
verificar el cumplimiento de las pautas de transmisin que aprobase; h) Los con-

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cesionarios y permisionarios de televisin no podran alterar las pautas ni exigir


requisitos tcnicos adicionales a los aprobados por el Comit, disponindose
la sancin en caso de violacin; e i) El IFE garantizara a los partidos polticos
el uso de sus prerrogativas constitucionales en radio y televisin, atendera las
quejas y denuncias por la violacin a las normas aplicables y determinara,
en su caso, las sanciones. De esta manera se consolid la prerrogativa de acceso
de los partidos polticos a la radio y la televisin, en toda la lnea, es decir, a
nivel federal y tambin estatal, fortalecindose radicalmente el poder de administracin y de decisin del IFE en esta materia.57
Una segunda lnea de construccin normativa relativa a los medios de comunicacin una vez que se previ cmo garantizar que la voz de los partidos se
escuchara a travs de los medios masivos fue la que se orient a despejar el
terreno, a emparejarlo, a disponerlo para que nicamente los jugadores, es
decir, los partidos (o coaliciones) y los candidatos pudieran desempearse en
la arena de juego en condiciones de equidad y respeto a las reglas. Esta lnea
fortalece sustancialmente la funcin arbitral que debe desplegar la autoridad
electoral entre el fragor de la competencia, para promover e incluso imponer
el orden en la misma. En ese tenor, se dispuso que los propios partidos en ningn
momento podran contratar o adquirir, por s o por terceras personas, tiempos
en cualquier modalidad de radio y televisin, aadindose otra disposicin por
medio de la cual se orden que ninguna otra persona fsica o moral, fuere a
ttulo propio o por cuenta de terceros, podra contratar propaganda en radio
y televisin dirigida a influir en las preferencias electorales de los ciudadanos,
ni a favor o en contra de partidos polticos o de candidatos a cargos de eleccin
popular, y adems prohibindose la transmisin en territorio nacional de este
tipo de mensajes contratados en el extranjero. Asimismo, se dispuso que durante el tiempo que comprendieran las campaas electorales federales y locales,
y hasta la conclusin de la respectiva jornada comicial, se suspendera la difusin en los medios de comunicacin social de toda propaganda gubernamental,
tanto de los poderes federales y estatales como de los municipios, rganos de
gobierno del Distrito Federal, sus delegaciones y cualquier otro ente pblico,
274

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57

Podra decirse figuradamente que hubo un salto cuntico desde aquel esquema de 1977,
que en lo sustancial segua siendo el mismo que en los primeros aos del IFE, hasta el impresionante modelo de comunicacin diseado en la reforma electoral de 2007.

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aceptndose como nicas excepciones las campaas de informacin de las autoridades electorales, las relativas a servicios educativos y de salud, o las necesarias para la proteccin civil en casos de emergencia. Estas medidas fueron complementadas con un dispositivo constitucional que indic que las infracciones
a lo dispuesto en la base III del artculo 41 constitucional donde se encuentran
las normas que se estn describiendo seran sancionadas por el IFE mediante
procedimientos expeditos, que podran incluir la orden de cancelacin inmediata de las transmisiones en radio y televisin, de concesionarios y permisionarios,
que resultaren violatorias a la ley. Estas reformas son realmente vanguardistas, ya
que tienden a consolidar decisivamente la capacidad arbitral del IFE.

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Por otra parte, en el mismo artculo constitucional se prescribi que en la propaganda poltica o electoral que difundiesen, los partidos se abstendran de expresiones que denigraran a las instituciones y a los propios partidos, o que calumniaran
a las personas, quedando tambin este dispositivo protegido por el apartado D,
que indica que las infracciones a lo dispuesto en la base III, citada anteriormente,
sern sancionadas por el IFE mediante procedimientos expeditos que podran
ordenar la cancelacin inmediata de las correspondientes transmisiones.
Esta es la forma como los actores polticos concibieron el modo de atemperar, o
mejor an, de acotar la influencia del dinero en las campaas, y por ende en los
resultados electorales. Es un modelo de comunicacin que representara un reto
maysculo para el IFE en la tarea de instrumentar su aplicacin.
Para el proceso electoral de 2009, el IFE se dio a la tarea de iniciar la implementacin prctica del nuevo modelo de comunicacin, a travs de diversas
acciones, entre las que destacaremos las siguientes: a) El Instituto aprob 47
acuerdos en seis meses que establecieron criterios y lineamientos para hacer posible la implementacin del modelo, que incluyen, entre otros, un Reglamento
de Acceso a Radio y Televisin en Materia Electoral, criterios para distribuir los
promocionales de partidos y autoridades electorales en las pautas de transmisin
federales y locales, y otras normas orientadas a precisar las acciones correspondientes; b) Se dot de infraestructura tecnolgica de punta para la implementacin del Sistema Integral para la Administracin del Tiempo del Estado; y c)
el Consejo General del IFE puso en prctica el nuevo rgimen sancionador y

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resolvi 82 quejas en materia de radio y televisin durante el proceso electoral.


Los resultados obtenidos fueron buenos durante las elecciones de 2009. Fue
posible conducir la contienda por cauces legales y dentro de mrgenes aceptables de intensidad en la confrontacin de posiciones y de ideas. Sin embargo,
no habremos de soslayar que la verdadera prueba para el nuevo diseo se dar
durante el proceso electoral que incluye la eleccin presidencial de 2012.
El debate poltico entre candidatos presidenciales es un fenmeno exclusivo
de las democracias. Representa un momento en que la libertad de expresin y
el derecho a la informacin como fundamentos, y el pluralismo, la tolerancia y la
voluntad de dilogo como actitudes, se amalgaman para ofrecernos la representacin ms grfica de la batalla poltica moderna: la confrontacin democrtica
de las ideas.
Resultaba difcil pensar en debates presidenciales en la era del sistema hegemnico. Sencillamente no cuadraba con el modus operandi de la sucesin
presidencial. Por ejemplo, a mediados de los aos setenta el candidato presidencial del sistema hegemnico no tuvo un contrincante registrado por el sistema
legal. En esa circunstancia, un debate era literalmente impensable.
El primer debate entre candidatos presidenciales se llev a cabo en 1994, convirtindose en uno de los smbolos de la transicin democrtica que estaba en
marcha. Hubo un debate entre los tres principales candidatos, precedido de
otro en el que participaron los que representaban a los partidos que en aquel
momento tenan menor fuerza electoral. En el ao 2000 esta experiencia se confirm, ya que tambin hubo debates entre candidatos presidenciales. Lo que se
ratific una vez ms en las elecciones de 2006. En los tres procesos electorales
estos debates captaron la atencin del pblico e hicieron interesarse a la ciudadana en las competencias electorales, en una forma que no tena precedente en
el pas. Un denominador comn en los tres procesos electorales fue que en esos
debates el papel desempeado por el IFE era ms bien marginal. Parecan estar ms involucrados los medios de comunicacin masiva.58 Es de observarse
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58

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Quizs se segua de manera inercial y no explcita el modelo estadounidense. De hecho, la


ley no dotaba de facultades en la materia a la autoridad electoral.

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que los debates de 2000 y de 2006 pusieron de relieve el tema de las reglas del
juego sobre los debates mismos. Quin podra olvidar el debate del debate
del ao 2000, en donde en paralelo a los apremios de uno de los candidatos para
que se verificara un debate ese mismo da, se poda observar claramente en pantalla cmo las televisoras intervenan activamente en la discusin sobre la fecha
y hora de tal debate? Quin podra olvidar el rspido debate del debate que de
hecho se ventil durante semanas en los medios de comunicacin, en el 2006,
en donde la discusin sobre asistir o no asistir a la primera de dos rondas que se
proponan por algunos no slo se convirti en arma de lucha, sino en manzana
de la discordia? Ante ello, cul fue el margen de accin que tena la autoridad
electoral para intervenir? Pues a juzgar desde la perspectiva legal, ese margen
era tan ancho o tan estrecho como lo determinaran los propios contendientes, e
incluso los medios de comunicacin masiva. En ese contexto, quin poda dar
certidumbre a los candidatos sobre las reglas del juego y su cumplimiento? En
manos de quin estaban las variables reales para determinar las condiciones de
lugar, horario, formato, cobertura meditica y dems aspectos que rodearan un
evento de esa ndole?

277

La reforma electoral de 2007 tambin se caracteriza por haber incluido por primera vez en la legislacin electoral una regulacin de los debates presidenciales. Esta regulacin comenz por establecer que con motivo de las campaas
para Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, el IFE coordinara la realizacin de dos debates entre los candidatos registrados a dicho cargo, conforme
a lo que determinara el Consejo General. De acuerdo con esa premisa, a esta
autoridad le correspondera fijar el da, la hora y la duracin de los debates, as
como sus reglas, escuchando previamente a los partidos. En cualquier caso el
primer debate sera en la primera semana de mayo, y el segundo a ms tardar
en la segunda semana de junio del ao de la eleccin. Estas normas se apoyan
a su vez en otras que estn destinadas a proveer los elementos necesarios para
hacer viables las premisas descritas. En ese sentido, se dispuso que los debates
seran transmitidos en vivo de manera obligatoria por las estaciones de radio y
canales de televisin de permisionarios pblicos, incluyendo las de seal restringida, autorizndose a los dems permisionarios y a los concesionarios utilizar
gratuitamente las seales de radio y televisin generadas por el IFE, el cual a su
vez gestionara la transmisin de los debates en el mayor nmero posible de

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estaciones y canales. Adems, el Instituto utilizara los tiempos que por ley se le
asignan en radio y televisin, para anunciar la realizacin de los debates.
En la democracia, la competencia electoral reinventa a los partidos, no slo
porque decide su influencia en el sistema, sino tambin porque los obliga a
renovarse para sobrevivir al paso de las generaciones. En el mundo actual slo
se tiene un saludable y vigoroso sistema de partidos cuando el mismo es competitivo y transparente. Lo descrito nos permite aseverar que el IFE no obstante
los tramos difciles por los que ha pasado, principalmente por falta de algunas
herramientas legales ha contribuido vigorosamente a consolidar el sistema de
partidos en Mxico.
5. Condiciones de confianza para el ejercicio libre del sufragio

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Al menos desde el proceso electoral federal de 1994, la confiabilidad plena de


la documentacin y los materiales electorales ha sido alcanzada. No por ello
han cesado los esfuerzos por seguir elevando su calidad. En el pasado, aunque
exista la mayor parte de los elementos que hoy se usan en las casillas electorales, estos no ofrecan signos de confiabilidad. Por ejemplo, no existan condiciones para que el secreto del voto fuera respetado; las boletas no tenan mecanismos de control; una vez instalada la casilla, era imposible saber el estado
en que se encontraban las urnas a lo largo de la jornada electoral. Es decir,
no haba garantas suficientes para el ejercicio libre del sufragio, ni de que ste
fuera respetado. Basta recordar que para atender estas preocupaciones, que fueron centrales durante la larga etapa primaria de la transicin democrtica, el IFE
unas veces por mandato expreso de la norma y otras dentro de su margen de
accin administrativo fue instrumentando diversas respuestas, entre las que destacan las siguientes: a) boletas electorales controladas mediante un taln foliado
y siete patrones de seguridad para evitar su falsificacin y reproduccin ilegal; b) urnas translcidas, que luego fueron reemplazadas por las transparentes;
c) mamparas para proteger el secreto del voto, que a la postre incluiran una
leyenda que recuerda al elector que su voto es libre y secreto; d) marcadoras de
credencial y tinta indeleble, para atender el principio de un voto por cada persona; y e) actas electorales que tambin incluyen medidas de seguridad, para evitar
su falsificacin. Esta es un rea en la que afortunadamente se han colmado las

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expectativas que al respecto tenan los ciudadanos y los actores polticos, para
bien de nuestra democracia. Pero insistimos ello no es obstculo para seguir
innovando, como cuando se introdujeron las mascarillas Braille para facilitar el
voto de los invidentes, garantizando al mismo tiempo su secreca.

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6. Credibilidad y legitimidad en la proclamacin de los elegidos


No olvidemos que en el marco de la transicin democrtica que haba mostrado
sus primeros signos con las reformas de 1977 una causa coyuntural hubo de
acelerar el proceso poltico que explica el origen del IFE: la emblemtica cada del sistema de 1988, misma que aunada al cisma poltico que engendr, se
constituy en una alarma para el conjunto de la clase poltica, cuyos diversos
sectores se concentraron en los siguientes meses en la tarea de concebir y construir una autoridad electoral, un rbitro, que pareciera aceptable a la vista de
todos, apoyado en unas reglas tambin compartidas por el consenso.59 Es
decir, en otras palabras, que un grave tropiezo en la presentacin de los resultados electorales, en el marco de un sistema hegemnico que se resista ante
la emergencia de una oposicin cada vez ms poderosa, habra de ser el evento
emblemtico que detonara la transformacin profunda del sistema electoral.
Los actores polticos tendran que construir prcticamente un nuevo sistema
electoral, que tendra que dar respuesta a inquietudes y preocupaciones sobre
diversos aspectos de las elecciones mexicanas, y que de manera destacada ofreciera confianza, credibilidad y certidumbre en los resultados electorales. Si no
lograban esto, la vida poltica del pas entrara en una etapa de descomposicin
e inestabilidad muy seria, con probabilidades altas de violencia poltica y conflicto civil. Por ello, tomaron acuerdos fundamentales, y dentro de ellos crearon
al IFE. Lo hicieron para conjurar la violencia y abrirle el paso a la democracia.
En este contexto, preguntmonos: Lo ha hecho bien el IFE? Nos ha dado confianza y certidumbre a los mexicanos, no slo cuando votamos, sino tambin
cuando queremos conocer los resultados? Para aproximarnos a una respuesta en
este punto, es necesario revisar as sea someramente cmo han evolucionado
59

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La cada del sistema se convirti en concepto emblemtico y dio lugar a las reformas que en
aos subsecuentes habran de transformar radicalmente al sistema y las instituciones electorales de Mxico, afirmara en 2005 el entonces senador Diego Fernndez de Cevallos. Ver
15 aos IFE. Viviendo la democracia, op. cit., p. 62.

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los procedimientos que conducen al conocimiento pblico de los resultados


y a la calificacin de las elecciones.
A finales de los aos setenta, aunque la oposicin se haba tornado importante60
no lo era an tanto que pudiera desafiar en las urnas al partido en el poder, al
grado de reemplazarlo en los puestos de mayor influencia dentro del sistema.
Por ello la reforma poltica que dio origen a la Ley de Organizaciones Polticas
y Procesos Electorales no puso especial nfasis en el tema de los resultados y la
calificacin. En esta ley el tiempo que mediaba entre el voto y el cmputo distrital era de una semana entre el domingo de la jornada electoral y el siguiente.
No se prevean recuentos de ndole alguna sobre la votacin; lo que haba era
la nulificacin de paquetes con muestras de alteracin o con escrito de protesta
declarado fundado. No haba modalidad alguna de resultados preliminares, as
que los resultados slo eran conocidos hasta que haban concluido las sesiones
de cmputo en los comits distritales electorales. Las elecciones de diputados y
senadores eran autocalificadas, es decir, las calificaban colegios electorales integrados por los propios presuntos legisladores. Las elecciones de Presidente
eran calificadas por el Colegio Electoral de la Cmara de Diputados. La Suprema
Corte poda intervenir, slo cuando se promoviera ante la misma un recurso de
reclamacin, en cuyo caso era para dictaminar sobre posibles violaciones graves
y devolver el caso al Colegio Electoral, mismo que tena la ltima decisin en
sus manos.
El Cdigo Federal Electoral, que naci en un contexto poltico de disputa electoral sin precedentes en el pas,61 contempl un esquema de resultados y calificacin electoral ligeramente ms estructurado. Se ajust el intervalo entre votacin
e inicio del cmputo distrital: se votara el mircoles y el cmputo se iniciara el
domingo. Por primera vez se previeron recuentos: estos procederan cuando no
apareciera el acta final de escrutinio y cmputo, o cuando no coincidieran los

280

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60

Es decir, lo suficientemente como para que su acompaamiento fuese considerado necesario en la tarea de gobernar.

61

La mayor parte de la dcada de los ochenta fue turbulenta en lo electoral, desde la disputa
por la alcalda de Ciudad Jurez en 1983 que tuvo su momento cspide cuando una de las
partes tom el puente internacional hasta la controversia de 1988 y otras crisis posteriores
en algunas entidades federativas.

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resultados de las actas contenidas en los paquetes con los de las actas en poder
del Comit Distrital. Tambin por primera vez se diseaba un procedimiento
para publicar resultados electorales preliminares en comits distritales y comits
locales electorales que estuvieran ubicados en la cabecera de una circunscripcin plurinominal. Las sumatorias en los comits distritales no se iniciaran sino
hasta que se hubieren recibido todos los paquetes. Los resultados se publicaran
en el exterior de las oficinas, conteniendo los de cada eleccin. No se prevea
una sumatoria nacional antes de iniciarse el procedimiento de la calificacin.
Con ese andamiaje jurdico se habran de celebrar las elecciones presidenciales
que estaban prximas en el calendario.

281

La forma en que fueron presentados los resultados preliminares en las elecciones de 1988 no se limit a lo previsto en el cdigo electoral aprobado apenas
un ao y medio antes, sino que incluy una sumatoria nacional que obligaba
a incorporar elementos que habran requerido mayor sustento legal y la instrumentacin anticipada de la infraestructura tcnica que eso demandaba. Al
margen de cualquier consideracin sobre las intenciones de quienes tenan en
sus manos el manejo del sistema de cmputo electrnico, as como sobre la
legalidad y legitimidad de esas elecciones; el hecho claramente observable es
que no hubo procedimientos previamente definidos para instalarlo y ponerlo en
operacin; no contaba con medidas de supervisin previamente acordadas con
los partidos, para construir su confiabilidad; no contemplaba una bitcora de
acciones, eventualmente auditables; no fue probado y ajustado con la antelacin debida, y no se definieron estrategias para enfrentar contingencias. Es decir:
se improvis, y esa decisin tuvo enormes consecuencias polticas, muchas de
ellas indeseadas.62
62

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Oscar de Lass, quien fue director del Sistema Nacional de Informacin Poltica Electoral,
explic hace no ms de un par de aos a la periodista Martha Anaya que el rea dirigida
por l ya exista desde aos antes y haba operado en las elecciones de 1985: Era muy sencillo, cosa de nios. Qu hacas? Establecer contacto con las autoridades electorales en
tal entidad federativa, y que los delegados del registro te proporcionaran la informacin
en el momento en que llegara al comit distrital respectivo. Nosotros tenamos 300 fuentes
informativas, una por cada distrito electoral. El procedimiento es igual al que hoy utiliza el
PREP. Ms adelante, en esa conversacin explic las circunstancias en que se dieron los
hechos, comentando cmo las declaraciones de otro funcionario a la prensa, prometiendo
un sistema de cmputo que proporcionara resultados la misma noche de la eleccin, rebasaban lo acordado y previsto en la Comisin Federal Electoral. Acto seguido dio su versin

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Por lo que atae a la calificacin, slo habremos de comentar que la dramtica


secuela de acontecimientos que siguieron a la cada del sistema que en algunos
momentos parecan amenazar la vigencia del orden constitucional estuvo
asociada a la inexistencia de un sistema de calificacin jurisdiccional que resultara creble en aquellas circunstancias. Cmo poda enfrentar el Colegio Electoral semejante reto, si los presuntos diputados, que lo eran como fruto del proceso electoral cuestionado, no slo calificaran la eleccin presidencial, sino que
antes habran de calificar su propia eleccin? Podan tener algn crdito? Era
el momento en que el dficit estructural de confianza comentado anteriormente
se tornaba en una crisis de legitimidad. Entre los actores polticos el primero
que se vio obligado a tomar cartas en el asunto fue el propio gobierno, que hubo
de buscar a la oposicin para construir con ella porque de otra manera era
imposible una solucin.
Ya hemos comentado anteriormente los esfuerzos con que el IFE daba respuesta
a la inquietud de todos los actores polticos de contar con un rbitro imparcial,

282

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de cmo se habra suscitado la famosa cada del sistema: Esto comienza as: cuando los
partidos le piden a Bartlett acceso a la informacin de los resultados, Bartlett le dijo a Calles
[entonces Secretario Tcnico de la Comisin Federal Electoral]: comntale a Oscar para
que se prevea un dispositivo que permita que tengan acceso a la informacin como vaya
llegando. Entonces le solicit al programador que monte una lnea al registro para que los
partidos vieran la informacin como iba llegando. Esto se decidi a 72 horas de la eleccin,
estbamos contrarreloj. En sentido estricto, la instalacin no era compleja, pero se realiz
con el tiempo encima. Y la periodista al llegar a ese punto pregunt: Por qu se cay el
sistema?. A lo que el entrevistado contest: El problema residi en que al estar probando
el sistema de acceso a los monitores para los partidos polticos, no se dejaron bien establecidos los candados de acceso al programa general de recepcin de datos, en el que se clasificaba la informacin por distrito electoral. La noche de la eleccin, el analista de un partido
poltico consultaba su monitor en la sede del registro y logr meterse al sistema general de
resultados. Al percatarse de ello, el programador de la Direccin de Informtica en Gobernacin [] entr en pnico y por reflejo condicionado la apag; cerr inmediatamente la
comunicacin va mdem. No hubo malicia poltica, simplemente pavor. Qu pasaba?
Casi no haba votos, no haban cerrado muchsimas casillas. Fue un error tcnico producto
del cansancio o de la insuficiencia tecnolgica para montar el sistema. La periodista retom: No funcion el candado. Y l prosigui: Obviamente. Qu hizo el tcnico? En lugar
de corregirlo, opt por apagarlo, repararlo y volver a mandarlo despus. Pero en realidad no
se interrumpi un flujo importante de informacin. Martha Anaya, 1988: El ao que call
el sistema, Debate, Random House Mondadori, Mxico, D.F., primera edicin, noviembre
de 2008, pp. 257-262.

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profesional, apegado a la legalidad, autnomo e independiente, respecto de


cualquier inters ajeno a los procesos electorales, transparente y capaz de rendir
cuentas de su actuacin. Todos esos aspectos explican en gran medida cmo se
actuaba para superar el trauma de la cada del sistema, pues la credibilidad de
los resultados electorales no depende nicamente de los actos que sustentan y
rodean su presentacin ante los actores polticos y la ciudadana, al culminar
la jornada electoral, sino tambin de cunta confianza le concede la sociedad
a quien los presenta, y obtener eso implica actuar en diversas reas y frentes,
como se ha intentado explicar en estas lneas. Ahora bien, en particular, sobre
los dispositivos que rigen los resultados preliminares, los cmputos y la calificacin, la reforma de 1989-1990 asign a la nueva autoridad electoral un procedimiento ms gil para obtener resultados preliminares. Ahora los resultados
de las casillas se leeran en voz alta y las sumatorias se iran realizando segn
fuesen llegando los paquetes electorales. Cada suma se reportara de inmediato
al Director General. Los resultados se colocaran en el exterior de las oficinas
inmediatamente que concluyera el plazo, y no hasta que llegara el ltimo paquete. Una innovacin fundamental consisti en que se le asign la atribucin
al Director General de establecer un mecanismo para la difusin inmediata en el
Consejo General de los resultados preliminares de las elecciones de diputados,
senadores y Presidente de los Estados Unidos Mexicanos. Para ese efecto dispondra de un sistema de informtica, a fin de recabar la suma de los resultados
preliminares provenientes de los consejos distritales. Por otra parte, se volvi a
ajustar el plazo entre la votacin y la sesin de cmputo distrital: ahora se votara el domingo y se computara el mircoles. A las causales de recuento que ya
existan, se sum la de los paquetes electorales con muestras de alteracin. Otro
cambio relevante consisti en la creacin del Tribunal Federal Electoral, rgano
jurisdiccional que sustituy al anterior, de carcter administrativo. Los colegios
electorales subsistieron y se mantuvieron como la ltima instancia.

283

En las elecciones intermedias de 1991, con base en los preceptos descritos se


implement el Sistema de Informacin de los Resultados Preliminares Electorales, el cual en su aspecto tecnolgico se apoyaba en el fax para enviar al centro
de cmputo, desde los distritos electorales, los cmputos de cada casilla, una
vez que eran ledos por el presidente del Consejo Distrital en cada caso. Funcion con ms lentitud de la que se esperaba y fue objeto de algunos cuestio-

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namientos por parte de dos partidos polticos, sin que estos produjeran mayores
consecuencias, al igual que la calificacin de las elecciones.
Las reformas electorales de 1993 y 1994 introdujeron importantes innovaciones
antes de la eleccin presidencial: se facult al Director General para ordenar
cuando lo estimara conveniente la realizacin de los estudios o procedimientos
pertinentes a fin de conocer las tendencias electorales el da de la jornada electoral, sealndose que los resultados slo podran ser difundidos previo acuerdo
del Consejo General. Con ello se estaba abriendo la puerta al uso de conteos
rpidos, que aos ms adelante habran de ser indicados explcitamente en el
texto legal. A las anteriores causales de recuento se aadieron los errores o alteraciones evidentes en las actas. En materia de calificacin se dio un paso histrico: se elimin la autocalificacin. Los presuntos electos ya no habran de fungir
en el futuro como jueces y partes de sus propias elecciones. El Tribunal Federal
Electoral se fortalecera sustancialmente, ya que se convertira en la mxima autoridad electoral en lo referente a las elecciones de diputados y senadores. Quedaba pendiente la eleccin presidencial, pues sta seguira siendo calificada por
el Colegio Electoral de la Cmara de Diputados, aunque no por mucho tiempo.

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Dentro de las muchas aportaciones que por la va de medidas administrativas se


hicieron al sistema electoral durante las elecciones de 1994, es de destacarse la
invencin del Programa de Resultados Electorales Preliminares, el famoso PREP.
Este programa tuvo la finalidad de captar el mayor nmero posible de resultados de la totalidad de las casillas, conforme al ritmo en que estos llegaran a las
sedes de los consejos distritales. Para ello, los presidentes de las casillas al entregar
sus paquetes electorales entregaban tambin a los Centros Distritales de Acopio
y Transmisin (CEDAT) una copia del acta de escrutinio y cmputo en un sobre
con la leyenda muy visible PREP, el cual iba por separado. Los CEDAT usaron
terminales de captura remota para transmitir a travs de lnea telefnica los resultados al Centro Nacional de Recepcin y Procesamiento (CENAREP), ubicado
en las instalaciones centrales del IFE, en la Ciudad de Mxico. La informacin
se presentaba de manera continua a travs de 32 pantallas que correspondan a
cada una de las 32 entidades federativas, ms una que contena los datos agregados a nivel nacional. A esa informacin tuvieron acceso el Consejo General,
los partidos polticos y los medios de comunicacin. El primer reporte se dio a

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las dos de la maana con 40 minutos, informndose de un total del 15.38%


de las 96 mil 394 casillas instaladas. El Director General precis que esos resultados no podran ser considerados como representativos de la votacin que al
final se emitira en las casillas, sealando que se estaran presentando cortes en
lo sucesivo, lo cual se hizo durante dos das hasta alcanzar el 88.12% de las
casillas electorales.

285

Adems del PREP, el Director General del IFE orden la realizacin de tres conteos rpidos, ejerciendo de esa manera las facultades que se le atribuyeron para
realizar estudios a fin de conocer las tendencias electorales el mismo da de la
jornada electoral. Dos semanas antes de la eleccin el Consejo General dio a
conocer la metodologa para obtener la muestra que habra de utilizarse. Las
empresas que realizaron el conteo rpido fueron supervisadas por el Grupo Consultor del Conteo Rpido integrado por ocho destacados miembros del Consejo
Tcnico del Padrn Electoral. Estos resultados coincidieron en un alto grado de
proximidad con los del PREP, con los cmputos distritales y con los conteos
rpidos de 12 organizaciones, ms una encuesta de salida de la cmara empresarial de los medios electrnicos del pas.
Es importante sealar que el tema de la presentacin de los resultados electorales comenz a difundirse ampliamente a travs de declaraciones de prensa, de
folletos y foros con ms de una semana de anticipacin en los medios masivos
de comunicacin. Estrategia que se vio reforzada sustancialmente el da de las
elecciones mediante la presencia en la radio y televisin de diversos funcionarios electorales, que a lo largo del da fueron explicando a la ciudadana los pasos
de la jornada electoral y las actividades posteriores, incluyendo la forma en que
se daran a conocer los resultados preliminares y las tendencias de la votacin.
La reforma electoral de 1996 no toc el tema de los resultados preliminares
ni las tendencias de la votacin, pero lo que s produjo fue el paso definitivo
hacia la totalizacin de la calificacin jurisdiccional de las elecciones federales y locales, y con ella la consolidacin del Tribunal Electoral como mxima
autoridad en materia electoral, que ahora formara parte del Poder Judicial de la
Federacin como un rgano especializado. Fue el ltimo paso que se requera
para una calificacin de naturaleza no poltica sino jurdica de todos los comi-

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cios, pues implic la eliminacin del ltimo Colegio Electoral: el que se constitua para calificar la eleccin presidencial. Se logr por fin establecer una base
firme para sustentar la plena legitimidad democrtica del poder presidencial.
Las elecciones de 1997, 2000 que dieron paso a la alternancia y 2003, siguieron en lo esencial el mismo modelo de 1994 por lo que hace a la presentacin
de los resultados, con las variantes en 2000, de que los resultados preliminares
se comenzaron a dar a conocer a travs de internet de manera continua en tiempo real conforme al ritmo en que se iban obteniendo, en tanto que el cmputo
de la eleccin presidencial y la declaracin de Presidente Electo correspondi
por primera vez al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin.
Sobre las elecciones presidenciales de 2006, la primera reflexin a la que nos
llama el conocido conflicto poselectoral que se suscit entonces, es que todos,
quizs, estbamos desde el 2000 preparados para reconocer la alternancia
como un evento natural de la democracia, pero no estbamos preparados para
una eleccin tan competida ni para un resultado con un final estrecho entre el
primero y el segundo lugar o como suele decirse en estos casos, con una conocida metfora hpica: un final de fotografa. Al parecer, ni el marco legal ni
la autoridad electoral ni los candidatos ni sus seguidores, ni el pblico en general fuimos preparados para un reto como ese. Y ello es comprensible en buena
medida porque venamos de una larga era donde la competencia electoral sencillamente no exista, y porque es tan corta nuestra historia de competitividad
entre partidos y candidatos que jams habamos conocido una justa electoral a
nivel presidencial con resultados tan prximos entre los punteros.
Quizs en el epicentro de la tormenta63 que se produjo ese da el 2 de julio
y los que le siguieron gravitaba una enorme confusin sobre quin tendra que
proclamar lo que algunos especialistas llaman la declaratoria del candidato elegido, cundo tendra que darse ese evento y bajo qu formas y procedimientos.
Al respecto, recordaremos algunas aportaciones conceptuales que sobre este
tema ha ofrecido el eminente maestro Martn Lauga. l distingue entre publica286
63

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La tormenta perfecta, hubo de llamarle el doctor Luis Carlos Ugalde en su libro As lo viv...,
op. cit., p. 167.

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cin de resultados electorales y proclamacin de candidatos electos, considerando a ambos como actos del escrutinio general. En el primer caso define:
se designar como publicacin el acto de hacer pblicos los resultados de una
eleccin o referndum, en tanto que en el segundo seala que por proclamacin
se entender el acto de designar a quienes han sido elegidos para ocupar un
cargo pblico.64 Si se mira bien, se advertir que a la luz de estos conceptos el
IFE no ha tenido ni tiene ahora la funcin de proclamar al candidato electo a la
Presidencia de la Repblica, pues esa funcin le corresponda al Colegio de
la Cmara de Diputados hasta 1996,65 ao en que se reform la norma, y desde
entonces hasta el presente esa funcin est a cargo del Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federacin.66 La funcin que s corresponde al IFE, desde
esta perspectiva, es la de publicar los resultados electorales, tanto los provisio-

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64

La publicacin tiene como objetivo poner en conocimiento de la poblacin y de los contendientes en la eleccin los resultados electorales provisionales o definitivos, los cuales
pueden ser a su vez parciales o totales. La proclamacin (o declaracin en la terminologa
de algunas legislaciones) habilita a los candidatos de manera oficial para desempear los
cargos para los cuales han sido elegidos. La publicacin y la proclamacin son actos fundamentales, pues de ser llevados a cabo por instituciones independientes en lo poltico contribuyen a la limpieza y legitimidad de una eleccin democrtica, ya que constituyen la base
para resolver las posibles demandas y reclamaciones de los partidos polticos y candidatos
sobre el resultado total o parcial de una eleccin. Ambos actos se hallan estrechamente
vinculados, pero remiten a tareas distintas. Se basan en los documentos merced a los cuales
se registran los resultados del escrutinio provisional y definitivo, formando as parte, junto
con las resoluciones del rgano u rganos correspondientes sobre las impugnaciones o reclamaciones, de la documentacin electoral. Martn Lauga, Publicacin de los resultados
electorales, proclamacin de los candidatos electos, publicado en Tratado de derecho electoral comparado de Amrica Latina, compilado por Dieter Nohlen, Sonia Picado y Daniel
Zovatto, Instituto Federal Electoral, Mxico, D.F., primera edicin 1998, p. 689.

65

Como ya ha sido recordado anteriormente.

66

La Sala Superior realizar el cmputo final de la eleccin de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, una vez resueltas, en su caso, las impugnaciones que se hubieren interpuesto sobre la misma, procediendo a formular la declaracin de validez de la eleccin y la de
Presidente Electo respecto del candidato que hubiese obtenido el mayor nmero de votos.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, artculo 99, fraccin II, conforme a
reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federacin, el 22 de agosto de 1996. El IFE,
en cambio, es desde 1994 la autoridad responsable de la proclamacin de los candidatos
electos a diputados y senadores, tal y como lo prevn los artculos 295, prrafo 1, inciso
k); 296, prrafo 1; 304, prrafo 1, inciso d); 305, prrafo 1, inciso a); 311, prrafo 2; y 312,
prrafo 1, del COFIPE vigente. Antes, como ya se ha recordado, los presuntos diputados y
senadores se autocalificaban o autoproclamaban.

287

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nales como los definitivos. En el caso de los primeros estamos hablando del
Programa de Resultados Electorales Preliminares, y en cuanto a los segundos nos
referimos a la estadstica electoral.67
Tal vez haba una confusin por parte de aquellos que s tenan la responsabilidad de hacer pblicos unos resultados electorales, particularmente los provisionales o preliminares, es decir, los del PREP, y aun de publicitar los definitivos,
pero no la de proclamar al candidato elegido. Quizs la norma que haca posible de manera potestativa y condicionada la realizacin de conteos rpidos a
cargo del IFE haya promovido la confusin, ya que permita la realizacin de esta clase de estudios con el fin de conocer las tendencias electorales el da de los
comicios.68 Es decir, pareca sugerir una proclamacin de candidato electo, en
la medida que al hacer referencia a tendencias electorales estaba suponiendo
que habra a la vista un ganador de la contienda. En este punto es crucial subrayar que en realidad la norma se refera a un posible ganador y no a un ganador
seguro, dado que se hablaba de tendencias y no propiamente de resultados elec-

288

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67

Dentro de las atribuciones del Presidente del Consejo General figuraba la de Dar a conocer
la estadstica electoral, por seccin, municipio, distrito, entidad federativa y circunscripcin
plurinominal, una vez concluido el proceso electoral, artculo 83, prrafo 1, inciso l, Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado en el Diario Oficial de la
Federacin el 22 de noviembre de 1996.

68

Corresponden al Presidente del Consejo General las atribuciones siguientes: [] l) Previa


aprobacin del Consejo, ordenar la realizacin de encuestas nacionales basadas en actas
de escrutinio y cmputo de casilla a fin de conocer las tendencias de los resultados el da de
la jornada electoral. Los resultados de dichos estudios slo debern ser difundidos por el
Consejero Presidente, previa aprobacin del Consejo General, despus de las veintids horas del da de la jornada electoral, artculo 119, prrafo 1, inciso l), del COFIPE vigente.
Es necesario observar que la redaccin del artculo es impropia, pues expresa un contrasentido: tendencias de los resultados, ya que no existe tal cosa. O son tendencias o son
resultados. Los nicos resultados que permite conocer un estudio de esa ndole son los del
propio estudio y, en efecto, esos resultados permiten no siempre como se ha visto conocer
tendencias mediante proyecciones probabilsticas. Tal vez era ms afortunada la redaccin
del precepto como estaba redactado antes de ser reformado: Corresponden al Presidente del Consejo General las atribuciones siguientes: [..] k) Ordenar, previo acuerdo del Consejo General, la realizacin de los estudios o procedimientos pertinentes, a fin de conocer
las tendencias electorales el da de la jornada electoral. Los resultados de dichos estudios
slo podrn ser difundidos cuando as lo autorice el Consejo General, artculo 83, prrafo
1, inciso k), Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, publicado en el
Diario Oficial de la Federacin el 22 de noviembre de 1996.

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torales. Los conteos rpidos no podan ni pueden ofrecer un ganador claro o


seguro de la contienda, ni servir como base para proclamar electo a nadie. Lo
nico que podan ofrecer era un posible ganador, ya que por ms que los conteos se hayan basado en las actas de escrutinio y cmputo de casillas seleccionadas conforme a una muestra aleatoria, estos no podran presentar datos duros ni
aun cuando hubiere mrgenes nfimos de error, sino nicamente proyecciones
probabilsticas que de ninguna manera podran sustentar a un candidato electo.
As que en pocas palabras, los conteos rpidos al menos en la legislacin mexicana vigente en 2006 y ahora no habilitaban ni habilitan hoy en da al IFE
para declarar un candidato ganador o proclamar el triunfo electoral del mismo.
Pretender otra cosa equivale a concederles una relevancia que de ninguna manera les concede ni de lejos el marco legal.69

289

No obstante lo anterior, al parecer la autoridad electoral se senta compelida a


declarar un ganador de la contienda, a travs de los conteos rpidos, o a omitir
los datos que arrojaran, si estos no permitieran declararlo.70 En consecuencia,
sus decisiones estuvieron determinadas por este criterio, como se pudo observar
en la transmisin televisiva de las 23 horas del 2 de julio, en la que el Consejero

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69

Concedamos en este punto que se pudo haber asumido que los conteos rpidos del IFE estaban llamados a ofrecer un ganador claro o seguro de la contienda, desde una perspectiva
cientfica, y que esa era la razn de ser de esos ejercicios. Aun as es necesario puntualizar
que la autoridad no poda ofrecer en ningn caso un ganador claro o seguro a partir de los
datos de los conteos, pues para que la autoridad produzca una definicin de esa ndole y
trascendencia no basta apoyarse en criterios cientficos, sino que es menester fundamentarse
en criterios legales. Por lo dems, no debe extraar que el nico criterio legal que fundamenta a un ganador claro o seguro sea el que se basa en el que haya obtenido el mayor
nmero de votos entre los competidores siempre que se hubieren contado correctamente,
ya que este criterio proporciona un margen cientfico de seguridad indiscutiblemente mayor
que los clculos hechos sobre la base de los mtodos denominados Robusto, Clsico y Bayesiano o cualquiera otro que fueron los que apoyaron los conteos rpidos de 2006.

70

El 22 de junio el Consejo General aprob un acuerdo sobre las formas y condiciones para la
difusin de las conclusiones del Comit Tcnico, el cual contemplaba cuatro escenarios posibles para que se decidiera si era pertinente o no difundir los resultados del Conteo Rpido:
1. Existe claridad y certeza sobre la fuerza poltica que tiene el mayor porcentaje de votos,
2. Es necesario tiempo adicional para recopilar mayor informacin que d mayor certeza a
los resultados, 3. Existe un empate tcnico entre las dos fuerzas polticas, 4. No ser posible
conocer las tendencias por falta de informacin suficiente para realizar estimaciones.

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Presidente explic que no poda anunciar a un ganador.71 Todo pareca indicar


que el IFE estaba obligado a producir un ganador mediante los conteos rpidos,
y que si esto no era posible habra fracasado en su misin de dar a conocer con
certeza de manera oportuna quin haba obtenido el mayor porcentaje de votos. La lgica del procedimiento que se le expuso al pblico se sintetiza en que
si no haba ganador, no tena sentido proporcionar los rangos de la votacin
obtenidos con los tres mtodos puestos en prctica.72 Frente a ello, una parte
de la sociedad reaccion con desconfianza, muy probablemente porque senta
que se le regateaban resultados que el IFE estaba obligado a proporcionar. Tal
vez el ambiente de sospecha que se produjo no lo fue tanto porque no hubiera
ganador, sino principalmente porque la autoridad pareca rehusarse a entregar
los nmeros que tena en sus manos. Y es que es casi seguro que la sociedad
no estaba consciente de que esos no eran resultados electorales, sino como
tardamente se pretenda explicar simplemente estimaciones estadsticas que
desde la perspectiva legal no podan ofrecer un ganador claro o seguro, sino slo
un posible ganador que no podra ser seguro comentamos, por ms precisin
tcnica que tuviera el ejercicio, mientras no se hubieran desahogado los medios
de impugnacin que se hubieren interpuesto, en su caso, y que en toda democracia, en todo estado de derecho, deben estar disponibles.73 As que se produjo
en una parte de la ciudadana la sensacin de que la obtencin de un resultado
creble de la eleccin por parte del IFE haba fracasado, cuando en realidad eso
no haba acontecido. El problema se agrav cuando posteriormente el IFE pareca haber asumido tres das despus que, en efecto, le corresponda hacer la
sumatoria de los votos de la eleccin para Presidente de la Repblica, as como
71

En resumen, el Comit Tcnico del Conteo Rpido informa que en estos momentos no es
posible estimar con precisin la tendencia de la votacin para presidente de la Repblica.
El margen de diferencia entre el primero y el segundo lugar es muy estrecho y no se puede
anunciar un ganador. Para conocer los resultados oficiales de la votacin, el IFE realizar el
conteo distrital de los votos. Este inicia el mircoles 5 de julio y se lleva a cabo de manera
ininterrumpida. Cuando concluyan esos cmputos distritales, sabremos cual fue el candidato que obtuvo ms votos, Luis Carlos Ugalde, As lo viv..., op. cit., p. 187.

72

Es de la mayor importancia retener que esos conteos contaron con un sustento metodolgico y estructural muy firme, y que no haba duda de la eficiencia que mostraron frente a las
expectativas que de ellos tenan tanto los cientficos como los funcionarios.

73

Lo que remita, por supuesto, hacia el Tribunal Federal Electoral del Poder Judicial de la
Federacin.

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sealar quin haba obtenido el mayor nmero de votos y en consecuencia


era ganador de la eleccin, cuando en realidad los actores polticos saban o
para entonces haban cado en la cuenta que esas funciones eran del Tribunal
Electoral.74

291

Por otra parte, en el mbito del Programa de Resultados Electorales Preliminares


se haba generado una controversia por la aparente falta de informacin relativa
a 11 mil 184 casillas, cuando en realidad esa informacin estaba en el archivo
de inconsistencias del propio PREP, precisamente por contener errores o campos
ilegibles, lo cual era del conocimiento de los partidos polticos desde tiempo
antes, pero no era del conocimiento del pblico, que estaba accediendo a la
informacin va internet o a travs de los mltiples medios de comunicacin
que lo replicaban. Otro problema adicional consisti en que se decidi hacer
pblico el cmputo distrital, a travs de la exhibicin del flujo de datos mediante
una grfica de uso interno, que se proyect en una pantalla de la sala de prensa,
para que estuviera a disposicin del pblico, y de esa manera se contrarrestara
cualquier descalificacin de los mismos.75 Sin embargo, eso no estaba previs-

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74

En su libro, el doctor Luis Carlos Ugalde narr: A las seis de la tarde se reanud la sesin.
Lpez Bernal ley la suma de votos por candidato presidencial, sin sealar ganador alguno.
Cuando concluy, intervine y repet los votos que cada candidato haba obtenido. Destaqu
el papel ejemplar de los ciudadanos y reconoc el trabajo de todos los funcionarios del IFE
en el pas. Luego le una frase que caus malestar y crticas en los das y semanas subsecuentes: La regla de oro de la democracia establece que gana el candidato que tenga ms votos.
Han sido los ciudadanos y slo ellos quienes han decidido el resultado final. Dos prrafos
ms adelante consider: Creo que, luego de haber resistido durante varios das la presin
para declarar ganador, fue un error incluir esa frase. Fue innecesaria, y, simplemente exacerbaba la polmica. No hubo ninguna intencin deliberada, pero se trat de un error. En
su escrito para impugnar la eleccin presidencial, la CPBT consider parcial mi actuacin,
en virtud de que dicho funcionario anunci que el candidato del PAN haba ganado por
obtener el mayor nmero de votos, Luis Carlos Ugalde, As lo viv..., op. cit. pp. 264-265.

75

Si los cmputos de ese mircoles no eran pblicos, seran desconocidos por la CPBT en
caso de que perdiera. Ya haban desconocido el PREP, que s era pblico, y cuestionado el
conteo rpido del domingo por la noche. Era lgico que hicieran lo mismo con los cmputos distritales. Hacerlos transparentes, por lo tanto, generara certeza y ayudara a proteger
al IFE, en caso de una nueva acusacin, reflexion en su libro el doctor Ugalde, y remat:
La proyeccin de ese mapa con los avances numricos y porcentuales evit una catstrofe
meditica y poltica la noche de ese mircoles, cuyo eventual dao a la credibilidad []
hubiera sido muy difcil remontar, ibd., pp. 248-249.

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to en la ley, al igual que tampoco se contemplaba una sumatoria de los votos


computados en los distritos por parte del IFE. Tal vez la exhibicin de la pantalla
haya contenido por algunas horas los nimos prevalecientes, pero tambin se
constituy en un factor ms de cuestionamiento por quienes estaban inconformes con los resultados en realidad una sumatoria en curso que ah se reflejaban. Ahora bien, legalmente, presentados de esa manera, esos no constituan
resultados electorales. Los resultados los dara a conocer en su oportunidad la
autoridad competente el Tribunal Electoral para proclamar con ellos a un ganador, es decir, a un candidato electo, o para decirlo con nuestro lenguaje legal,
un Presidente Electo.
Entre tanto, en el mbito de los consejos distritales del IFE se verificaba una fuerte disputa entre representantes de algunos partidos y autoridades electorales, en
torno a la exigencia de apertura de paquetes planteada por muchos de ellos, ya
que invocaban causales que no estaban contempladas en la ley, como por ejemplo, una cantidad de votos nulos mayor a la diferencia entre el aparente primer
lugar y el segundo; o una diferencia menor de votos entre estos, a la cantidad
de errores que estimaban tenan las actas; o cuando todos los votos se haban depositado a favor de un solo partido; todas ellas situaciones que no estaban
previstas en la ley, y que en consecuencia las autoridades distritales del Instituto
no aceptaron como causa para abrir los paquetes y recontar los votos. Durante
los cmputos distritales se abrieron 2 mil 864 paquetes para volver a realizar el
escrutinio y el cmputo de los votos. Posteriormente el Tribunal Electoral orden
un recuento de 11 mil 724 casillas, que representaban el 9% del total. Sin embargo, eso no fue suficiente para satisfacer los reclamos de los inconformes y las
suspicacias de una parte significativa de la sociedad. Al final el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin consolid el cmputo de la eleccin de
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, la declar vlida, y con base en
ese cmputo proclam o declar, si nos apegamos al lenguaje legal mexicano al candidato ganador, es decir, al Presidente Electo de los Estados Unidos
Mexicanos. Los inconformes con el fallo habran de cuestionar sistemticamente
la legitimidad del titular del Poder Ejecutivo por largo tiempo.
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El IFE haba sufrido una merma de su credibilidad por primera vez, desde que
haba sido instalado en 1990. Todos estaban obligados a recapitular lo aconteci-

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do. Ms, quienes laboraban en la institucin. Era necesario asimilar la leccin y


echarse a andar para subsanar los defectos que esa experiencia haba puesto de
relieve en el sistema electoral.

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Lo actores polticos no tardaron en poner manos a la obra para promover los


cambios que permitieran actualizar al sistema electoral del pas, y que entre
otros aspectos fundamentales como garantizar el acceso de los partidos y candidatos a la radio y la televisin, o evitar la intervencin ilegal de poderes fcticos
en el proceso electoral habilitaran a la institucin para afrontar en mejor posicin el desafo mayor que representan las elecciones con final de fotografa.
En ese tenor, se aadieron tres causales adicionales de recuento en los cmputos
distritales, a las ya existentes en la legislacin electoral descritas anteriormente.
Dichas causales son: 1) Que el nmero de votos nulos fuese mayor que la diferencia entre el primero y segundo lugares, 2) Que todos los votos hubieren sido
depositados a favor de un mismo partido, y 3) Cuando hubiere indicio de que la
diferencia entre el primero y segundo lugares fuese menor a un punto porcentual, y as lo hubiese solicitado el representante del partido interesado, desde el
inicio de la sesin de cmputo. Se dispuso que esto se hiciera sin obstaculizar
el cmputo de las dems elecciones y que concluyera antes del domingo siguiente al de la jornada electoral. En tal caso, el presidente de la casilla ordenara grupos de trabajo con los vocales de la Junta Distrital, con los representantes
de los partidos polticos y con los consejeros electorales del Consejo Distrital,
para desahogar las tareas correspondientes, y dara aviso al Secretario Ejecutivo.
En relacin con el sistema de recursos, se precis que la interposicin de un
medio de impugnacin, constitucional o legal, no tendra efectos suspensivos
en materia electoral, y que las salas Superior y Regionales del Tribunal slo
podran declarar la nulidad de una eleccin por causales que expresamente se
establecieran en las leyes. Por otra parte, se incorpor la facultad del Secretario
Ejecutivo de informar al Consejo General la sumatoria de las actas de cmputo
distrital, el domingo siguiente al de la jornada electoral, sin perjuicio de las facultades constitucionales y legales del Tribunal Electoral.
Durante las elecciones intermedias de 2009, el IFE puso en prctica las reformas
que dentro de las que se han descrito incidieron en asuntos que forman parte
de su mbito de competencia. En este sentido, el personal del Servicio Profe-

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sional Electoral abri y recont los paquetes de 42 mil 620 casillas electorales,
equivalentes al 30.63% de las casillas instaladas. Al inicio de los cmputos,
en 17 distritos los consejos acordaron realizar un recuento total a peticin del
segundo lugar. Al concluir los cmputos, el recuento total se realiz en dos distritos ms. En 201 consejos distritales se realizaron recuentos parciales. La causa
primordial de esos recuentos fue el supuesto de que el nmero de votos nulos
exceda la diferencia entre el primero y segundo lugares. Sin embargo, a juicio
de los funcionarios de la rama ejecutiva del IFE es improbable que las cosas
se desarrollen con la misma agilidad en 2012, tratndose de elecciones simultneas de diputados, senadores y presidente. Ellos opinan que debe considerarse
una ampliacin del plazo en esta materia, o en su caso, una apertura automtica
de paquetes electorales, es decir, sin que medie peticin de parte. Ante cualquiera de las opciones, estiman que lograr la conclusin a tiempo de los cmputos distritales, frente a recuentos masivos para las tres elecciones simultneas,
puede significar un reto de grandes dimensiones.76 De lo anterior se desprende
claramente una cosa: que la prueba de estas reformas ser propiamente en las
elecciones de 2012, al igual que las dems de 2007.
7. El IFE y el cambio poltico
El IFE es, hoy por hoy, una institucin clave del Estado mexicano, por sus logros, aportaciones, diseo y capacidad de adaptacin a los cambios. Por mucho, es tambin una institucin paradigmtica de la administracin nacional,
un ejemplo en el pas y en muchos pases del mundo. No obstante, sera faltar
a la verdad pretender que el IFE ha cruzado estas ltimas dos dcadas como un
gladiador triunfal que va cosechando victoria tras victoria a su paso. No ha sido
as: ha tenido tropiezos y ha sufrido algunos reveses, porque la institucin no es
perfecta. Es una obra colectiva humana que padece defectos y que puede caer
en anquilosamientos. Pero por lo mismo, es una obra reinventable y perfectible,
porque es tambin y ante todo expresin del talento y de la buena voluntad de
muchos mexicanos que anhelan un estado de convivencia sustentado en la
democracia y el estado de derecho.
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76

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Secretara Ejecutiva, Informe General sobre la Implementacin de la Reforma Electoral, durante el Proceso 2008-2009, Instituto Federal Electoral, diciembre de 2009, pp. 270-276.

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Sirvan como ejemplos de la capacidad de aprendizaje de los mexicanos, que


se refleja en la trayectoria institucional del IFE, los siguientes: transitamos del
trauma de la cada del sistema a la invencin del PREP y al uso de los conteos
rpidos; los casos llamados Pemexgate y Amigos de Fox nos condujeron
hacia la creacin de la Unidad de Fiscalizacin y la inaplicabilidad de los
secretos bancario, fiduciario y fiscal ante su poder de investigacin; las campaas de denostacin, denigracin y difamacin, as como el abuso de autoridades gubernamentales y la intervencin ilegal de terceros en los procesos
electorales nos han llevado a los mexicanos a construir un nuevo modelo
de comunicacin poltica y a reforzar sustancialmente la capacidad de arbitraje de la institucin.

295

El IFE es tan permeable al cambio como lo es la clase poltica que lo invent y la


sociedad que lo auspici. Es prcticamente la institucin del Estado ms importante que se ha creado en los ltimos 40 aos desde la creacin del ISSSTE y el
libro de texto gratuito, porque es la que mejor refleja su espritu de cambio, sus
vicisitudes en la lucha por transformarse y sus logros en el mbito de su convivencia democrtica.
Este es el momento de volver a plantearnos: Ha cambiado la poltica en Mxico
en los ltimos 20 aos? Qu tanto ha influido en ello el IFE?
En un apretado resumen, que dista mucho de ser exhaustivo, pero que pretende
rescatar algunos de los rasgos ms significativos del cambio poltico, recordemos
as sea nada ms de paso que hemos transitado de un sistema poltico dominado por un solo partido poltico, a un sistema plural y competitivo de partidos,
en formato tripartita, con una notable distancia ideolgica entre sus integrantes,
pero tambin con capacidad de convivencia y dilogo democrtico.
El sistema presidencialista, con algunos rasgos absolutistas, que de alguna manera reemplazaba al sistema de divisin de poderes y de pesos y contrapesos
que estaba escrito en la Constitucin, cedi el paso a un rgimen presidencial
acotado, inserto en la Constitucin escrita, la cual por lo mismo se ha liberalizado, convirtindose en un ordenamiento con vigencia real. En este proceso la
Constitucin est dejando de ser slo un paradigma social, para asumir su con-

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dicin de orden vigente, marco de convivencia e instrumento para gobernar dentro de los lmites del estado de derecho y con respeto a los derechos humanos.
Aquella sociedad con pequeos sectores activos muy localizados y en ciernes,
que muchas veces no tenan cauces adecuados de expresin, rodeados de grandes grupos humanos pasivos y sin organizacin, se ha tornado en una vigorosa sociedad civil que an sigue articulndose y fortalecindose a travs de los
partidos polticos y de una gama cromtica de las ms diversas organizaciones,
que van desde los grupos comunitarios hasta las modernas redes sociales de internautas. Es una sociedad cada vez ms fuerte, que al paso de su articulacin y
de la consecucin de sus demandas va ampliando derechos y construyendo un
rgimen de vida ms incluyente.
Aquel estado permanente de confrontacin y exclusin que prevaleca entre
el sector dominante de la clase poltica y las oposiciones, enseoreado por la
desconfianza y el deseo de avasallar al adversario, que ms bien era visto como
enemigo, ha dado paso a una clase poltica que, no obstante la variedad ideolgica y la diversidad social y poltica de quienes la conforman, es capaz de
reconocerse a s misma como un sector que tiene el inters comn por dar cauce
pacfico a la diversidad de intereses muchas veces encontrados que gravitan
en la sociedad. El cambio poltico tambin se est reflejando en los hbitos cada
vez ms civilizatorios de la clase poltica mexicana.

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Esta es la sociedad que en diversas formas el IFE ha contribuido a edificar. Lo ha


hecho ciudadanizndola, poniendo la realizacin de los comicios en sus manos,
promoviendo su cultura cvica y poltica, brindando confianza en el voto y esperanza en las elecciones democrticas, abriendo los cauces del entendimiento y
la integracin poltica y desalentando as la opcin de la violencia como forma
de procesar los intereses y ventilar los agravios sociales. No es una sociedad que
se encuentre en un estado idlico entre sus componentes. En la misma persisten
los intereses encontrados y hasta los antagonismos. Pero hoy en da tiene cauces
institucionales transformados y abiertos para procesarlos, y cdigos renovados
de entendimiento que les permiten privilegiar esos cauces por encima de opciones de confrontacin y de violencia.

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El IFE no es una varita mgica y por eso no se puede esperar de esta institucin
que cambie el panorama de desigualdad social que lamentablemente an priva
en nuestro pas, o que modifique el perfil econmico de la nacin. Para eso no
sirve, y los mexicanos debemos de estar conscientes de que eso depende de
otros esfuerzos, que son de naturaleza distinta. Para lo que s sirve es para que
la voluntad solidaria de los grupos humanos diversos que componen nuestra sociedad influya en las grandes decisiones del Estado, de acuerdo a la fuerza que
acumulen, o incluso se hagan de su conduccin por medios democrticos y civilizados, para as continuar la lucha por realizar sus anhelos de transformacin.

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El IFE no tiene color ni promueve paradigma social alguno que no sea el de la


convivencia civilizada, con arreglo a normas justas para todos. Su nica ideologa es la lucha por la construccin de la democracia. Por eso es de todos. Porque
no es de izquierda o de derecha.77 Es slo un instrumento de apoyo para
que la sociedad se impulse en la direccin que desee, de acuerdo a la voluntad
de la mayora, y con pleno respeto a las minoras. Sirve para cotejar peridicamente quines integran a la primera y quines a las segundas. El IFE no presupone la direccin del cambio. Lo que s es su misin central es preservar la va para
impulsarlo y mantenerla siempre abierta a todos. El IFE no es para los mexicanos
nuestra panacea: hay una inmensidad de problemas graves en nuestro pas que
reclaman el concurso de esfuerzos muy diferentes a los que puede realizar la
autoridad electoral. Pero lo que s es el IFE, es ser un punto de apoyo para el
cambio. La palanca que le permite a los mexicanos remover las ms pesadas estructuras, a travs del uso intensivo de las instituciones de la democracia representativa. Si los mexicanos profundizamos nuestro conocimiento de las ventajas
de la democracia como forma de convivencia y mtodo civilizado para procesar
los ms variados intereses, y si comprendemos que es necesario preservar fuerte
al IFE, como nuestro punto de apoyo para el cambio moveremos al mundo.
8. El futuro del IFE
A modo de eplogo, vale comentar que el IFE sigue involucrado en el cambio
poltico, a veces como actor que lo promueve, otras como un medio para impul77

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Esa decisin ir hacia la derecha o hacia la izquierda corresponde a la sociedad. El IFE est
ah para que la tome libremente.

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sarlo, y otras ms la propia institucin es objeto del cambio. Al respecto, durante


los primeros meses de este ao, el Ejecutivo Federal y las distintas fracciones
parlamentarias que representan a los partidos polticos en el Senado y en la Cmara de Diputados han presentado diversas propuestas para impulsar la reforma
del Estado mexicano. Dentro de esas propuestas es de advertirse que varias, en
caso de que prosperaran en el Poder Legislativo, impactaran de una manera
significativa la estructura y la operacin del IFE. Veamos:
El Ejecutivo Federal ha propuesto una segunda vuelta para garantizar mayora
absoluta en la eleccin de Presidente de los Estados Unidos Mexicanos.
Cuatro partidos polticos estn involucrados en propuestas que postulan la institucionalizacin de las candidaturas independientes.
Un partido est proponiendo que el IFE sea nada menos que la nica autoridad
organizadora de todas las elecciones, las federales y las locales tambin, para
todos los puestos de eleccin popular en el pas.
Otro partido ha propuesto la creacin de un instituto nacional de identidad.
Tres partidos comparten la propuesta de que el IFE organice procesos internos de
seleccin de candidatos, a propuesta del partido poltico interesado.
Tres partidos han propuesto referndums; cuatro han planteado modalidades de
plebiscitos y de revocacin de mandato; uno ms promueve consultas populares.
Hay un grupo parlamentario que ha propuesto una sexta circunscripcin plurinominal: la del exterior, a fin de facilitar que los mexicanos residentes en el
exterior voten y sean votados para y como diputados.
El denominador comn de todas las propuestas anteriores estriba en que esos
procesos seran organizados por el IFE.
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Alguien propuso que la Contralora fuera un rgano colegiado, cuyos integrantes


duraran 12 aos, pudiendo ser removidos por la propia Cmara de Diputados.

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No sabemos cules de estas propuestas van a ser aprobadas, pero cualquiera de


ellas representara, si prosperara, un reto importante que pondra en movimiento
al IFE para actualizar su accin.

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Acuerdo de la Junta General Ejecutiva del Instituto Federal Electoral por el que
se establecen Lineamientos para la elaboracin, revisin y dictamen de la Tesis para optar por el grado de Maestro en Procesos e Instituciones Electorales.
JGE13/2005.
Acuerdo que por instruccin de la Junta General Ejecutiva, presenta el Secretario
Ejecutivo al Consejo General del Instituto Federal Electoral, por el que se aprueba
el Proyecto Integral de Reforma al Estatuto del Servicio Profesional y de Personal
del Instituto Federal Electoral.
Administracin del tiempo del Estado en radio y televisin para fines electorales,
documento de difusin con fines informativos, Centro para el Desarrollo Democrtico, IFE, Mxico, D.F., primera edicin, diciembre de 2008.
Anlisis comparativo de la reforma electoral constitucional y legal 2007-2008, documento de difusin con fines informativos, Centro para el Desarrollo Democrtico, IFE, Mxico, D.F., primera edicin, diciembre de 2008
Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y otros ordenamientos electorales, 2002, Secretara Ejecutiva, Instituto Federal Electoral, Mxico,
D.F., tercera edicin, 2002.
Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y otros ordenamientos electorales, 2005, Instituto Federal Electoral, Mxico, D.F., cuarta edicin,
2005.
Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, Ordenamientos electorales, tomo II, Instituto Federal Electoral, Mxico, D.F., primera edicin, 2008.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 1985, Comisin Federal
Electoral, Secretara de Gobernacin, Mxico, 1985.
304

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Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 1988, Diario Oficial de la


Federacin, Secretara de Gobernacin, Mxico, 1988.

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Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 1992, Diario Oficial de la


Federacin, Direccin General de Gobierno, Secretara de Gobernacin, Mxico,
1992.

305

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 1993, Direccin del Secretariado, Secretara General, Instituto Federal Electoral, Mxico, D.F., segunda
edicin, 1993.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 2000, Secretara Ejecutiva, Instituto Federal Electoral, Mxico, D.F., cuarta edicin, 2000.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 2003, Secretara Ejecutiva, Instituto Federal Electoral, Mxico, D.F., quinta edicin, 2003.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 2005, Instituto Federal
Electoral, Mxico, D.F., sexta edicin, 2005.
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 2008, Ordenamientos
electorales, tomo I, Instituto Federal Electoral, Mxico, D.F., primera edicin,
2008.
Dictamen relativo al Cmputo Final de la Eleccin de Presidente de los Estados
Unidos Mexicanos, Declaracin de Validez de la Eleccin y de Presidente Electo,
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Mxico, D. F., 5 de septiembre 2006.
Estatuto del Servicio Profesional Electoral, Instituto Federal Electoral, Mxico, D.F.,
primera edicin, 1992.
Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal del Instituto Federal Electoral, Instituto Federal Electoral, Mxico, D.F., primera edicin, 1999.
Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal del Instituto Federal Electoral, aprobado por el Consejo General el 16 de diciembre de 2009, Diario Oficial
de la Federacin, Mxico, 15 de enero 2010.

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Exposicin de motivos del Dictamen con proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones del Cdigo Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales, Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 30 de junio
de 2005.
La nueva legislacin electoral mexicana, 1987, Secretara Tcnica de la Comisin
Federal Electoral, Mxico, D.F., abril de 1987.
Ley Federal de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales. Reglamento de
los Organismos Electorales y Previsiones para la Ley Federal de Organizaciones
Polticas y Procesos Electorales, ediciones de la Gaceta Informativa de la Comisin
Federal Electoral, Mxico, cuarta edicin, actualizada, enero de 1982.
Ley Federal de Radio y Televisin, Diario Oficial de la Federacin, Mxico, 19 de
enero de 1960. ltima reforma publicada DOF 19-06-2009.
Ley General del Sistema de Medios de Impugnacin en Materia Electoral, Diario
Oficial de la Federacin, Mxico, 22 de noviembre de 1996. ltima reforma publicada DOF 01-07-2008.
Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin, Diario Oficial de la Federacin,
Mxico, 26 de mayo de 1995. ltima reforma publicada DOF 15-01-2009.
Ordenamientos Electorales. Principales artculos constitucionales relacionados
con la materia poltico-electoral federal. Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. Reglamento Interior del Tribunal Federal Electoral. Criterios de
Jurisprudencia aplicables en el proceso electoral federal de 1994, Tribunal Federal
Electoral, Mxico, D.F., primera edicin, junio de 1994.
Reglamento de Quejas y Denuncias del Instituto Federal Electoral, Instituto Federal Electoral, Mxico, D.F., primera edicin, 2008.
306

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Reglamento de Radio y Televisin en Materia Electoral, Instituto Federal Electoral,


Mxico, D.F., primera edicin, 2008.

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Versin estenogrfica de la Sesin Ordinaria del Consejo General del Instituto


Federal Electoral, celebrada el da 6 de julio de 1997 en el saln de sesiones del
propio Instituto.

307

Versin estenogrfica de la Sesin Ordinaria del Consejo General del Instituto


Federal Electoral, celebrada el da 2 de julio de 2000 en el saln de sesiones del
propio Instituto.
Versin estenogrfica de la Sesin Ordinaria del Consejo General del Instituto
Federal Electoral, celebrada el da 6 de julio de 2003 en el saln de sesiones del
propio Instituto.
Voto particular que emite el Consejero Electoral Marco Antonio Baos Martnez con relacin al Acuerdo que por instruccin de la Junta General Ejecutiva,
presenta el Secretario Ejecutivo al Consejo General del Instituto Federal Electoral,
por el que se aprueba el Proyecto Integral de Reforma al Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal del Instituto Federal Electoral, aprobado durante
la sesin extraordinaria del Consejo General del Instituto Federal Electoral, el 16
de noviembre de 2009.

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La democracia en su lugar
de origen: los ciudadanos
que hacen posible
las elecciones

Teresa Gonzlez Luna Corvera*

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Introduccin
El conjunto de reglas, prcticas y procedimientos inherentes a los procesos electorales despierta un renovado inters pblico y adquiere una nueva significacin
poltica en las democracias contemporneas. En Mxico, la transformacin y
democratizacin del rgimen poltico ha transitado de manera decisiva por el
mbito electoral, y el concepto de ciudadana est simblicamente asociado al
ejercicio del voto y al desarrollo de la conciencia de la importancia del mismo
(Olvera, 2008).

309

Lo electoral fue el tema principal de la agenda poltica nacional en las ltimas


dos dcadas del siglo XX, y las reformas en la materia se concentraron en hacer
valer el voto ciudadano y desterrar las prcticas fraudulentas que lo distorsionaban o anulaban.1 Son varios los estudiosos que, como Woldenberg (2003),
coinciden en sealar que la democratizacin mexicana descansa en la pieza
electoral: la organizacin, el marco jurdico y la institucin reguladora de las elecciones. Para Schedler (2003), Mxico dej atrs su proceso de transicin democrtica y alcanz, de manera simultnea y casi instantnea, su consolidacin como joven democracia, en el sentido de democracia estable que goza
de una buena expectativa de vida y que es percibida como tal por todos los
actores relevantes que se mueven dentro de sus parmetros. Por su parte, Merino
(2003) considera que la transicin mexicana a la democracia se dio por la va de
una transformacin a las reglas de juego electorales y una recuperacin de las
instituciones, sin implicar una ruptura con el rgimen anterior. El reclamo democrtico, al decir de Aguilar Villanueva (2004), llev a fijar la atencin en los
procesos electorales y a equiparar el significado de democratizacin, transicin
y alternancia, dejando en segundo trmino la necesidad de construir el orden
constitucional e institucional propio del gobierno democrtico.

A diferencia de lo que ocurra antes de la dcada de los noventa del siglo pasado,
cuando lo electoral no representaba una opcin de cambio o un medio para influir en la poltica, porque sta ocurra en otros lados y no tena sentido votar ya
que de todos modos ganan los mismos, ahora los ciudadanos pueden votar
*

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Investigadora del Instituto de Investigaciones en Innovacin y Gobernanza del Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades de la Universidad de Guadalajara y ex Consejera Electoral del Instituto Federal Electoral (2003-2008).
Woldenberg (2003) destaca las reformas electorales de 1977, 1986, 1989-1990, 1993 y
1994, hasta llegar a la ms abarcadora, profunda y consensuada, que fue la de 1996.

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con libertad y tienen la idea de que su voto contribuye a definir el resultado de


las elecciones, esto es, que el acto electoral significa formar gobierno e integrar los rganos de representacin nacional.2 Luego de una larga tradicin de
simulacin electoral y una arraigada desconfianza institucional, a partir de las
ltimas cinco experiencias electorales federales se observan en la vida poltica
otras tendencias que indican, entre otras cosas, que los ciudadanos confan en
las elecciones y en el rgano encargado de organizarlas, y que la norma electoral es aceptada y valorada. De 1997 a la fecha se han llevado a cabo elecciones
bajo una norma que no ha registrado modificaciones sustanciales en lo que se
refiere a la logstica organizativa y ha funcionado, con todo y el incremento en
la complejidad de la tarea y las tensiones polticas que la rodean.
En efecto, la construccin de las instituciones democrticas en el pas ha sido
producto de un proceso complejo de disensos y acuerdos polticos, en el que
se destacan las reformas legales orientadas a dotar de credibilidad a lo electoral
en su conjunto y al sufragio como un acto poltico efectivo. Si bien la calidad
de los procesos electorales tiene que ver directamente con una eficaz, eficiente
y transparente organizacin de los mismos, hechos que son fundamento de la
credibilidad y generan confianza en lo electoral, lo cierto es que ambas cualidades dependen tambin del reconocimiento y valoracin por el conjunto de
ciudadanos. Tanto la credibilidad que se basa en hechos y elementos cognoscitivos como la confianza que est asociada al futuro y a la capacidad de influir
en las decisiones polticas estn relacionadas con la presencia y funcin que
desempean los ciudadanos que son capacitados para recibir y contar el voto
ciudadano el da de la jornada electoral.
As como se dice que no basta la existencia formal de una norma para que esta
sea cumplida y valorada como buena, la eficacia de las normas electorales de2

310

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En el estudio pionero realizado por Almond y Verba en 1963, en el que comparan la cultura
poltica en cinco pases (Gran Bretaa y Estados Unidos, como ejemplos de democracias
estables; Italia y Alemania, con historias de inestabilidad poltica; y Mxico, como pas
en desarrollo con caractersticas autoritarias-democrticas), los mexicanos entrevistados no
consideraban que votar fuese un medio para influir en su gobierno. Entre las opciones elegidas, sealaron otras vas para ejercer influencia, como la de organizar grupos informales
(26%), acudir a las autoridades administrativas no elegidas (18%) y acudir a lderes polticos
o a la prensa (15%) (Almond y Verba, 1970).

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pende de las condiciones de su ejecucin o cumplimiento; pero, tambin, de


la existencia de una idea previa entre quienes han de hacerla efectiva, es decir,
de los ciudadanos que valoran que el hecho electoral es digno de ser tomado en
cuenta y que tanto el proceso como sus resultados poseen un valor especfico,
por lo que merecen ser reconocidos y aceptados por todos o la mayora. Se trata
de la presencia de una suerte de normas no escritas, asentadas en la cultura poltica de la poblacin, que preceden a las leyes y que, adems de asegurar que
stas tengan un potencial mnimo de aceptacin y vigencia, permiten reconocer
su valor y significacin para la vida poltica de una comunidad.

311

Al plantear las condiciones de la democracia como forma de gobierno, las


cuales derivan de una interpretacin correcta de su naturaleza, fundamento y
funcionamiento en la forma de reglas de juego, Bovero (2008) incluye las precondiciones sociales que estn estrechamente relacionadas con los derechos
fundamentales y con el sentido y correcto funcionamiento del sistema democrtico. Por su parte, Garzn Valdz (2007) tambin distingue entre las elecciones
como dato emprico y el dato normativo, que precisa considerar la situacin de
decisin que depende, entre otras condiciones, de la educacin y conocimientos
de los electores. Desde esta perspectiva, se puede pensar en la cultura poltica de los ciudadanos como una precondicin democrtica presente en la sociedad
que se expresa en forma de orientaciones, creencias, imgenes, actitudes, valores,
expectativas y disposiciones favorables a la democracia y a lo electoral.3
Los hechos demuestran que la ruta democratizadora del pas ha estado signada,
de manera significativa, por las transformaciones en las normas e instituciones
electorales. Sin embargo, no son suficientes los cambios en las legislaciones y
resultan de igual o mayor importancia las transformaciones en las convicciones
de los ciudadanos para lograr que el orden democrtico se instaure en nuestra
3

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En un sentido amplio, la UNESCO (1987) concibe la cultura poltica como el conjunto de


elementos que se orientan hacia el mbito de la poltica y configuran la percepcin subjetiva
que tienen las personas respecto a la organizacin, ejercicio y relaciones de poder, las interacciones polticas y sus instituciones, entre otros elementos sobre los cuales se estructura
la vida poltica. Por su parte, Peschard (1997) precisa que la cultura poltica de una nacin
consiste en el sistema poltico internalizado por su poblacin, o por la mayora de ella,
en forma de creencias, concepciones, imgenes, actitudes y patrones de orientacin hacia
un conjunto especfico de objetos polticos.

15/10/2010 07:07:12 p.m.

sociedad como forma de gobierno y modo de convivencia social. En este sentido, cobran especial relevancia los cambios que se pueden generar en la cultura
poltica de los mexicanos, asociados esencialmente a la construccin de ciudadanas democrticas a travs de la educacin.
La capacitacin electoral forma parte de las acciones educativas que tienen
efectos decisivos en los procesos de democratizacin del pas, toda vez que
apuntan al ejercicio del derecho fundamental de los ciudadanos al sufragio y al
cumplimiento de las responsabilidades polticas. En torno a ella y sus prcticas
aparecen mltiples objetivos y programas, diagnsticos y propuestas, normas y
procedimientos, ideas tericas y metodologas, opiniones y experiencias, entre
otros elementos susceptibles de ser analizados y valorados en su contribucin a
la formacin de ciudadanas que requiere el orden democrtico para sostenerse
y profundizarse. Para animar la discusin, a continuacin se sugieren cinco pistas de abordaje y una de aterrizaje que apuntan, en conjunto, a generar procesos
reflexivos en torno al alcance y la trascendencia de la capacitacin electoral
dirigida a los ciudadanos que participan directamente en el desarrollo de los
procesos y jornadas electorales.
La funcin educativa de los organismos electorales
En Mxico, la capacitacin electoral y la educacin cvica de los ciudadanos
y futuros ciudadanos estn a cargo del rgano electoral. Hace dos dcadas, en
1990, se cre el Instituto Federal Electoral (IFE) con la funcin fundamental de
organizar las elecciones federales, y se ampliaron sus fines para incluir, adems
de los relativos a la capacitacin electoral, los de la educacin cvica, la promocin del voto y la difusin de la cultura poltica democrtica, como actividades
de naturaleza pblica a ser ejercidas por el Estado de manera permanente.4
La norma constitucional establece un vnculo estrecho entre la funcin electoral y la funcin educativa a travs del organismo electoral, principalmente por
medio de la capacitacin electoral, que refiere una accin educativa puntual
312

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Cabe desatacar que el IFE representa el nico rgano del Estado al que la Constitucin confiere de manera expresa, en su artculo 41, atribuciones en materia de la educacin cvica
de los ciudadanos.

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dirigida a capacitar a las personas para desempear alguna funcin electoral especfica, y de la educacin cvica, que busca formar a los ciudadanos y futuros
ciudadanos en el ejercicio de sus derechos y desarrollar las competencias necesarias para su participacin efectiva en la vida pblica, desde esquema ideales y
deseables de ciudadana. Ambas, la capacitacin, con objetivos de corto plazo,
y la educacin, con objetivos de largo aliento, tienen como destinatario comn y
prioritario a los ciudadanos y se encuentran mediadas por condicionantes de la
vida social. La primera compete directamente al IFE, mientras que la segunda es
un campo de accin en el que intervienen diversos actores educativos, polticos
y sociales que comparten funciones y responsabilidades en el amplio campo de
la educacin en y para la democracia.

313

Ahora bien, desde una concepcin restringida de la democracia, se puede pensar que el hecho de atribuir la funcin estatal de formar ciudadanos a la instancia encargada de organizar los procesos electorales responde exclusivamente a
la idea de promover el voto de manera extensa entre la poblacin, dotando a los
ciudadanos de las herramientas informativas bsicas para que ejerzan su derecho al sufragio de la mejor manera posible (un voto libre, sin coaccin de ningn tipo; un voto secreto y un voto razonado). Sin embargo, la atribucin de la
educacin cvica otorgada al IFE, como actividad del Estado democrtico, obedece a razones histricas y del contexto particular mexicano (Concha, 2007). La
creacin del IFE como rgano autnomo del Estado mexicano encargado de los
comicios federales, as como el consecuente surgimiento de rganos electorales
locales en cada una de las entidades del pas, estuvieron claramente asociados
a la demanda de generar instituciones confiables, que no tuvieran nexo alguno
con los poderes constituidos, particularmente con el gobierno. Desde esta lgica
y una visin amplia de la democracia, se consider la enorme importancia estratgica que reviste el contar con una ciudadana democrtica y participativa,
para lo cual los rganos autnomos aparecan como las instituciones idneas para emprender la tarea de capacitar a los ciudadanos para la participacin poltica-electoral y hacerse cargo de la educacin cvica.5
5

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Mxico no es un caso excepcional en el hecho de vincular la funcin electoral y la funcin


educativa. Para tener una idea general de lo que ocurre en otros lugares, cabe sealar que
existen casi medio centenar de pases en Amrica Latina en donde las campaas de educacin cvica las desarrolla el rgano electoral nacional. En la regin, al menos en ocho pases

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Como en todo, existen argumentos a favor y en contra del hecho de atribuir responsabilidades educativas a los rganos electorales en varios pases de Amrica
Latina, como lo es en el caso mexicano. Por un lado, se afirma que a estos slo
les corresponde organizar elecciones y que no han sido concebidos para realizar tareas educativas, las cuales en principio son competencia de los sistemas
educativos y de los partidos polticos. Al asumir esta funcin, se advierte, los
organismos electorales se exponen a ser responsables del bajo nivel de participacin si, a pesar de motivar a los electores para que voten, la concurrencia a las
urnas es baja, adems de los costos econmicos adicionales que esto representa.
En contraste, se argumenta que el acto de votar debe responder a una actitud
y conciencia ciudadana, ms que a una obligacin legal, y que las instancias
electorales deben contribuir a consolidar la democracia y a que los ciudadanos
emitan su voto de manera informada, porque adems no hay campaas suficientes en esta lnea de accin por parte de otros actores sociales y polticos.
En su calidad de entes neutrales, pueden promover la participacin y ofrecer
una educacin cvica ms imparcial, lo que brinda legitimidad y transparencia a
las elecciones y contribuye a contar con ciudadanos capaces para actuar como
funcionarios imparciales en las mesas de votacin (Valds Escoffery, 2002).
Todo parece indicar que el hecho de que en Mxico el legislador encomiende
al IFE la responsabilidad de formar ciudadanos aptos para vivir en democracia
est animado por la idea de que, si bien las elecciones son un momento clave
en la moderna democracia representativa, lo electoral no resulta suficiente para
su consolidacin y profundizacin.6 La democracia, evidentemente, se vaca
de significado si no cuenta con la participacin libre, informada, consciente y
responsable de los ciudadanos, de manera sostenida en el tiempo y en los distintos espacios de la vida pblica, ms all de los ciclos electorales y de la ca(Bolivia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Panam, Paraguay, Per y Venezuela), Tribunales y Cortes encargados de organizar elecciones tienen alguna funcin relacionada con la
promocin del voto y la educacin ciudadana, en su mayora en vnculo con los ministerios
de educacin. Evidentemente, las atribuciones y actividades de carcter educativo y de difusin varan entre las naciones (Concha, 2007).
6

314

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As lo establece el artculo tercero constitucional al precisar que la concepcin de democracia que debe regir las polticas educativas del Estado mexicano la considerar no solamente
como una estructura jurdica y un rgimen poltico, sino como un sistema de vida fundado
en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo.

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pacitacin requerida para actuar en ellos. Adicionalmente, se valora el impacto


positivo que la acciones de la autoridad electoral pueden tener gracias a su estructura territorial, toda vez que est presente en toda la geografa electoral del
pas (300 distritos electorales federales y representacin en todas las entidades
federativas del pas, ms el Distrito Federal), con funcionarios del servicio profesional encargados de las tareas de capacitacin electoral y educacin cvica de
manera permanente.

315

No obstante el mandato constitucional que asigna al IFE la capacitacin electoral y educacin cvica de los ciudadanos, es relativamente poco el peso que
tienen estas funciones en el cuerpo de la legislacin electoral federal. De un
total de 394 artculos que integran la actual ley (Cdigo Federal de Instituciones
y Procedimientos Electorales), poco ms de una docena refiere explcitamente a
estas funciones de carcter educativo-electoral.7 Se aprecia, pues, que en la legislacin hay una regulacin exhaustiva en ciertos temas, mientras que en estos
dos casos se limita a establecer la funcin genrica y algunos procedimientos.8
En ninguna parte se seala el tipo de formacin ciudadana esperada, los contenidos o modalidades que los programas de capacitacin electoral deben tener,
as como tampoco se determinan lineamientos de poltica pblica educativa.
Escasa tambin ha sido la atencin que se le ha dado a la funcin educativa del
IFE en las discusiones que han acompaado las recientes reformas electorales.
La doble funcin electoral y educativa de los organismos electorales se concreta
en la estrategia de capacitacin electoral que se desarrolla en cada eleccin,
y comprende desde la complejsima logstica necesaria para colocar casillas y

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El artculo 105 hace mencin expresa a la funcin educativa del Instituto; los artculos 154
a 157 se refieren a la integracin de las mesas directivas de casilla y describen los requisitos
para ser integrante de las mismas y las funciones especficas a desarrollar, mientras que el
artculo 240 establece los procedimientos a seguir en este sentido. Otros (116, 121, 122,
132, 137, 147 y 152) dan cuenta de las instancias que tienen que ver con los programas
de capacitacin electoral y educacin cvica (comisiones, consejos distritales, direccin
ejecutiva, juntas locales y juntas distritales) y sus respectivas atribuciones. Con la reforma
electoral de 2008 se incorporan dos nuevos artculos relativos a la promocin del voto.

Para ilustrar lo poco que dice la ley electoral respecto a la capacitacin electoral y educacin cvica, basta comparar con lo que s dice respecto de procedimientos especiales de las
direcciones ejecutivas del Registro Federal de Electores en 32 artculos (del 171 al 202) y del
Servicio Profesional Electoral en seis extensos artculos (del 203 al 208).

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urnas por todos los rincones del pas y la elaboracin y distribucin de los materiales didcticos, hasta la preparacin pertinente de los miles de ciudadanos
comunes, plurales y heterogneos en quienes recae la enorme responsabilidad
de la recepcin y conteo de los votos ciudadanos. De manera particular, a travs de
esta estrategia el IFE se hace visible y teje lazos de cercana con los ciudadanos
de todo el pas, entre quienes se extiende la idea de que se es parte o se puede
ser parte de la institucin. Adems, se revela la importancia y significacin poltica de la autonoma y la ciudadanizacin como caractersticas esenciales y
distintivas del IFE, las cuales expresan el objetivo de conformar un poder electoral independiente de la intervencin gubernamental, por encima de las disputas
partidistas y a cargo de ciudadanos.9 De esta manera, tanto en las disposiciones
normativas como en el imaginario colectivo, se destaca el carcter ciudadano
de su integracin, la autonoma del Instituto y su papel como rbitro imparcial
comprometido con las reglas electorales, no con los competidores, esto es, con
los principios de la legalidad democrtica.
El diseo institucional subraya la participacin activa de los ciudadanos, no
solamente en su calidad de electores y sujetos de derechos poltico-electorales,
sino tambin a travs de su intervencin directa en el desarrollo, operacin y
vigilancia de las diversas actividades relacionadas con las distintas etapas del
proceso electoral. Esto quiere decir que, de manera decisiva y recurrente, la
organizacin electoral descansa en la ciudadana, esto es, en los ciudadanos
que participan como consejeros electorales en las entidades federativas y en
los distritos electorales del pas,10 y como funcionarios de las mesas directivas
de casilla el da de la jornada electoral, compartiendo temporalmente con el

Se entiende por rganos constitucionales autnomos aquellos que de manera fundamental


e inmediata se establecen en la Constitucin y que no se adscriben a ninguno de los tres
poderes tradicionales del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial). As, el IFE cuenta con el
reconocimiento de ser la mxima autoridad administrativa en materia electoral, se ubica
fuera de la estructura orgnica de estos poderes y no est subordinado, en el ejercicio de sus
atribuciones, a ningn otro rgano o poder.

10

Para los procesos electorales, el Consejo General del IFE designa 192 ciudadanos independientes como consejeros electorales locales para integrar los 32 consejos locales
del pas (seis consejeros ciudadanos propietarios y sus respectivos suplentes). Por su parte,
estos designan a 1,800 consejeros distritales propietarios que integran los 300 consejos distritales. De esta manera, los tres mbitos territoriales (distrital, estatal y nacional) cuentan
con consejos que comparten la funcin de ser autoridad electoral.

316

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Consejo General, en los distintos mbitos de competencia territorial, el carcter


de autoridad electoral. El hecho principal es que los rganos de decisin del
Instituto, tanto el permanente como los temporales, estn integrados por ciudadanos, lo que en el espritu de la ley representa la garanta de su independencia
respecto del sistema de partidos polticos y del gobierno, dando vida a los principios de imparcialidad e independencia en su actuacin.

317

Asimismo, los principios constitucionales que rigen la actuacin del Instituto


estn articulados entre s y adquieren pleno sentido en su funcin educativa:
a) La certeza se expresa en los procedimientos y resultados de la capacitacin
electoral, los cuales estn dotados de veracidad y certidumbre, apegados a los
hechos; las experiencias estn totalmente documentadas y sus resultados son
verificables, fidedignos y confiables. b) En cada una de las etapas y de las acciones de capacitacin electoral se observan escrupulosamente las disposiciones
legales que delimitan y reglamentan las actividades del proceso electoral, lo que
garantiza un total apego a la legalidad. c) Desde el valor de la independencia
se desarrollan los procesos de planeacin, deliberacin, decisin, ejecucin y
evaluacin implicados en esta materia. d) La imparcialidad se hace presente en
el trabajo colegiado y en los contrapesos a la hora de tomar decisiones y establecer las directrices y procedimientos de la capacitacin electoral, con distancia
respecto a motivaciones o preferencias polticas particulares. e) Los estudios y
diagnsticos sobre el entorno nacional que guan el quehacer institucional, as
como la atencin permanente y focalizada a las diversas realidades sociales,
favorecen la objetividad, es decir, el reconocimiento coherente y razonado de
la realidad sobre la que se acta.
A dos dcadas de concurrencia de dos mandatos constitucionales, el electoral
y el educativo, en el contexto del aniversario del IFE y de las diversas iniciativas
de reformas poltico-electorales en la agenda pblica, es importante hacer una
revisin de la funcin educativa de los organismos electorales que permita, entre
otras cosas, comprender y fortalecer los escenarios organizacionales en los que
se toman decisiones de poltica educativa y se emprenden acciones especficas
de capacitacin electoral y educacin para la ciudadana. En la medida en que
no hay reformas electorales definitivas y las democracias dependen del procedimiento electoral, es indispensable actualizar y perfeccionar permanentemente

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la ley electoral, lo que incluye la deliberacin pblica sobre este tema en lo


particular.11
La capacitacin en el campo electoral
La capacitacin electoral ha sido y es un componente importante del campo
poltico-electoral y, en este sentido, de la agenda pblica y de los procesos
democratizadores del pas. En su acepcin general, capacitar significa hacer
capaz a alguien, hacerlo eficiente y competente en una actividad o tarea determinada, y darle las herramientas necesarias para realizarla. En lo electoral, la
capacitacin refiere al conjunto de procesos, acciones y tcnicas encaminadas
a proporcionar, tanto a los ciudadanos como a los funcionarios electorales, conocimientos y marcos de referencia acerca de la legislacin, las instituciones y
los procedimientos electorales, as como la informacin y destrezas especficas
que son necesarias para el cumplimiento de las funciones electorales.
Si bien los programas y/o cursos de capacitacin tienen objetivos instrumentales
y contenidos especficos, en contraste con otro tipo de acciones y proyectos
educativos formales e informales de mayor alcance, hay que reconocer que toda
instruccin electoral es en s misma una prctica educativa y forma parte de la
educacin poltica de los ciudadanos. Lo educativo, por su naturaleza, refiere
siempre a procesos y a cursos de accin que son necesariamente secuenciados
e incrementales, los cuales exigen un compromiso formal y permanente por parte
de los agentes educativos involucrados para elevar la calidad de la formacin de
los ciudadanos en sentido democrtico. En este sentido, la capacitacin electoral es crucial para garantizar el ejercicio pleno del derecho poltico fundamental
al sufragio y la autenticidad del mismo, que representa una de las principales
garantas de los ciudadanos y est sujeta al cuidado y patrocinio del IFE. Cabe
insistir en que la responsabilidad institucional de garantizar la autenticidad del
11

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Expertos electorales nacionales e internacionales, como Carlos Urruty y Dong Nguyen, sealan que as como no hay un modelo nico de sistema electoral en las democracias del
mundo ni verdades absolutas en esta materia con validez para todos los pueblos, tampoco
existen frmulas electorales acabadas y definidas, porque representan un trabajo que se
realiza sobre la marcha y todos los pases requieren de reformas peridicas para mejorar sus
sistemas electorales. Son de tal trascendencia las normas electorales que reclaman autonoma dentro del orden jurdico general y una actualizacin permanente (IFE, 2007).

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voto radica no solamente en la escrupulosa organizacin de los procesos electorales en trminos logsticos, con los elementos de seguridad que la norma
contempla para que los ciudadanos ejerzan su derecho de manera libre, secreta
y personal, sino tambin en su funcin educativa de desarrollar en los ciudadanos las competencias cognitivas y prcticas necesarias para desempear su
trascendente papel como funcionarios y autoridades de las mesas de votacin.

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Dentro del campo electoral, cuyo marco conceptual y normativo es complejo


e incluye varios mbitos de estudio y accin, aparecen el proceso y la jornada electorales como momentos y conceptos ms acotados que remiten a la
secuencia lgica y jurdica de los acontecimientos y procedimientos tcnicos
realizados por los organismos electorales, los partidos polticos, los ciudadanos y las organizaciones poltico-electorales, que conducen a la obtencin de
resultados numricos representativos de los sufragios emitidos por los electores.
Bajo este enfoque, la capacitacin es un componente especfico del campo
electoral que alude a una de las estrategias fundamentales y ms complejas de
regular y desarrollar durante los procesos electorales, encaminada a transmitir
conocimientos e informacin y dotar a los ciudadanos de habilidades y destrezas especficas que les permitan participar en la organizacin y vigilancia de
los procesos electorales.
En lo esencial, capacitar en y para la funcin electoral es una accin permanente
y sustantiva de los organismos electorales que comprende tanto la capacitacin tcnica y especializada que requieren y reciben los funcionarios o personal de los rganos electorales, vinculada con la modernizacin de los sistemas
e instituciones electorales, como la que se ofrece a los partidos polticos y agrupaciones polticas nacionales para apoyar sus tareas formativas. En este caso se
trata de una capacitacin interna destinada a los funcionarios que integran las
estructuras de los organismos electorales, quienes son habilitados para desarrollar el conjunto de las actividades ordinarias y, particularmente, las vinculadas
con el proceso y la jornada electorales, lo que supone un mayor grado de especializacin para hacer frente a las complejidades tcnicas y al contexto plural
y conflictivo de la vida social.

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En cambio, la capacitacin electoral externa otorga relevancia al acto electoral


y se extiende al conjunto de ciudadanos, consejeros, observadores electorales y
miembros de organizaciones de la sociedad civil, quienes desempean una
funcin decisiva en los procesos comiciales, ya sea en su conduccin, operacin, seguimiento, observacin, supervisin y vigilancia. Se trata de una accin
educativa instrumental (instruccin electoral) que se desarrolla de manera coyuntural o episdica (cada tres o seis aos) y, generalmente, de forma vertical; si
bien sus objetivos y alcances educativos son limitados, la capacitacin electoral
representa una tarea crucial, delicada y de cobertura nacional. En el proceso de
capacitacin cobra vida y rostro humano el principio de ciudadanizacin
de lo electoral, en la medida en que se selecciona aleatoriamente a un conjunto
numeroso y heterogneo de ciudadanos para recibir, contar y realizar el cmputo de los votos de los electores, y se les proporcionan las competencias y herramientas necesarias para realizar esta funcin. De esta manera, al ser ciudadanos
quienes hacen posible el voto de sus conciudadanos, se establecen condiciones
de credibilidad y confianza para el ejercicio de este derecho poltico fundamental, a la vez que representa la ocasin de que los ciudadanos cumplan una
obligacin en beneficio de toda la sociedad.

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Al buscar en la capacitacin el aprendizaje de conocimientos relacionados con


los hechos y procedimientos bsicos de la jornada electoral, as como el desarrollo de ciertas habilidades bsicas para organizar y supervisar el adecuado funcionamiento de las casillas electorales y realizar el cmputo de los votos,
entre otros conocimientos y destrezas implicados, se favorece a la vez la adquisicin de una serie de disposiciones, virtudes y lealtades que estn ntimamente
ligadas a la prctica de la ciudadana democrtica (Kymlicka, 2003: 341). En
sintona con esta idea relativa a las acciones formativas orientadas a la construccin de ciudadanas democrticas, resulta pertinente asumir una concepcin
del ciudadano como agente, tal como lo hace ODonell (2004: 30): un ser
dotado de razn prctica: usa su capacidad cognitiva y motivacional para elegir
opciones que son razonables en trminos de su situacin y sus objetivos. Pero,
para que esto ocurra y se pueda hablar de agencia, es necesario que los individuos cuenten con un conjunto bsico de derechos y capacidades, por lo que
la educacin cvica y las tareas de capacitacin electoral se resignifican como
medio crucial para facilitar la agencia de los ciudadanos en el mbito poltico.

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Cmo formar ciudadanos que hagan posible la democracia y la defiendan?, es


una pregunta de fondo que est presente en toda discusin sobre la formacin
ciudadana. El ejercicio de la ciudadana poltica en un rgimen democrtico
obliga a pensar en las capacidades que tienen que ser desarrolladas en los ciudadanos para que estn en condiciones de ejercer de manera razonablemente
autnoma y razonada sus derechos poltico-electorales, particularmente el sufragio, y asumir ciertas responsabilidades polticas. En este punto parece haber
un acuerdo entre las diferentes teoras de la democracia que admiten, en toda
su gama de interpretaciones instrumentales y sustantivas, aunque con distintos
nfasis y alcances, la necesidad de formar a los ciudadanos para vivir en democracia. Por ejemplo, Bobbio (1996: 39) considera que la democracia no puede
prescindir de la virtud, entendida como amor a la cosa pblica, pues al mismo
tiempo debe promoverla, alimentarla y fortalecerla. Hasta Schumpeter reconoce que su mtodo depende, finalmente, del elevado nivel intelectual y moral
de la ciudadana y de un carcter nacional y unos hbitos nacionales de un
cierto tipo (Nun, 2000).

321

Respecto a la trascendencia de la educacin para la ciudadana, en la que se


incluyen los objetivos y las acciones de capacitacin electoral, Diamond (1996)
es contundente al determinar tres tareas fundamentales a la educacin cvica: la
generacin de la demanda democrtica, el desarrollo de las capacidades de los
ciudadanos para hacer que la democracia funcione, se profundice y vigorice, y
el fomento de la gobernabilidad.
La primera gran tarea plantea el reto de que los ciudadanos y futuros ciudadanos
perciban la democracia como un rgimen deseable en razn de su superioridad tica y poltica sobre otros rdenes alternativos, lo que implica entre otras
cosas que estos entiendan los principios, valores y mecnicas institucionales
que la fundamentan y su significado para una convivencia social pacfica y en la
vida cotidiana de las personas. La capacitacin para el mejor funcionamiento de
la democracia, como segunda tarea, supone la recuperacin de la poltica como
actividad propia de los ciudadanos, para contar con su disposicin a involucrarse en los asuntos pblicos y proyectos colectivos.

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Por ltimo, el fomento a la gobernabilidad significa acreditar que la democracia, adems de tener una superioridad tica sobre otros tipos de gobierno, es
un orden al mismo tiempo estable y eficaz en la resolucin de los problemas
sociales.

La capacitacin de los ciudadanos que hacen la eleccin
Hablar de la capacitacin electoral supone situarse en las elecciones, en el mtodo democrtico y los procedimientos de votacin, esto es, en la concepcin
procedimental de la democracia. En cualquiera de sus modalidades y mbitos
de aplicacin, la capacitacin electoral tiene un carcter formativo que se revitaliza en cada eleccin. Se trata de un proceso de enseanza-aprendizaje que la
autoridad electoral impulsa con el propsito de preparar adecuadamente a los
ciudadanos seleccionados para recibir, contar y registrar los votos el da de la
jornada electoral, dotndolos de la informacin, los conocimientos y habilidades necesarios para el desarrollo de esa importante funcin.
Garantizar la cobertura nacional y una accin educativa efectiva y de calidad
son los dos elementos estratgicos de la capacitacin en los procesos electorales. La Estrategia de Capacitacin y Asistencia Electoral, que se define y
aprueba para cada eleccin, es el instrumento normativo y de planeacin que
establece las directrices para la integracin de las mesas directivas de casilla
y describe cada uno de los pasos a seguir para lograr dicho objetivo, en sintona con los procedimientos previstos en la legislacin electoral. Esta estrategia
integra las etapas de diseo, ejecucin y evaluacin de la poltica de capacitacin, e incluye elementos de supervisin, verificacin y control, as como los
manuales de instruccin y herramientas didcticas para llevarla a cabo. Cada
eleccin implica la movilizacin de recursos humanos, as como la revisin y
el perfeccionamiento de las estrategias y programas especficos de capacitacin;
asimismo, representa la ocasin para recuperar los aprendizajes acumulados en
la materia, enriquecer las nuevas experiencias y poner a prueba las capacidades
institucionales de adaptacin a entornos cambiantes.
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La seleccin aleatoria de ciudadanos para que participen como funcionarios


de casilla es una de las formas en que cobra vida el principio constitucional de

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imparcialidad en la funcin electoral; en este hecho radica, en buena medida,


la confianza de la ciudadana en los procesos electorales.12 En este caso, la aplicacin de las normas electorales est en manos de ciudadanos, que por virtud
del proceso de insaculacin son escogidos para actuar como funcionarios en las
casillas representando a toda la ciudadana. Esta circunstancia le otorga a la ley
electoral una naturaleza que la distingue del resto de la legislacin (Moctezuma
Barragn, 2003: 21).

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En las democracias, votar es el comportamiento esperado de las elecciones. En


la democracia mexicana, adems, la organizacin del proceso electoral se basa
en la incorporacin de la ciudadana en su desarrollo y operacin. La magnitud y complejidad de esta tarea se encuentra relacionada con la logstica que
implica organizar y reforzar la estructura del IFE en 300 distritos electorales y 32
juntas locales, pero sobre todo con la movilizacin de millones de ciudadanos
que son convocados para desempear funciones especficas en las distintas etapas del proceso electoral, ya sea como consejeros distritales y locales, observadores electorales, capacitadores y funcionarios de las mesas directivas de casilla.
En principio, de acuerdo con la ley, el universo de ciudadanos a capacitarse
para desempear esta ltima funcin electoral es total, lo que significa que son
susceptibles de ser convocados a participar y ser capacitados todos los ciudadanos mexicanos.
Los retos y el potencial educativo de la capacitacin electoral tienen que ver,
en un primer momento y de manera especial, con los miles de CapacitadoresAsistentes Electorales (conocidos como CAES), quienes son directamente capacitados por los funcionarios del Instituto para que estn en condiciones de
capacitar, a su vez, a los ciudadanos que fungirn como funcionarios de las
mesas directivas de casilla, en una suerte de capacitacin en cascada.13 Su labor

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12

Esta seleccin se realiza a travs del llamado proceso de insaculacin, que consiste en
un sorteo que se realiza entre los ciudadanos inscritos en la Lista Nominal de Electores
en dos etapas: en la primera se utiliza como criterio de seleccin el mes de nacimiento; en
la segunda, la letra con que inicia el apellido paterno de los electores.

13

El Capacitador-Asistente Electoral es la figura que refiere al personal auxiliar y eventual que


el IFE contrata durante el proceso electoral para apoyar en las tareas de organizacin y realizar la capacitacin electoral de los ciudadanos sorteados para fungir como funcionarios de
casilla el da de la jornada electoral. En las elecciones federales de 2006 fueron ms de 27

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incluye desde la localizacin, sensibilizacin y motivacin de los ciudadanos


para participar, el despliegue de acciones informativas y de notificacin, hasta
la capacitacin directa terica y prctica, a travs de distintas modalidades individuales y grupales que buscan favorecer los aprendizajes prcticos y vivenciales, al mismo tiempo que prestar atencin a las singularidades de la poblacin
destinataria. Son millones los ciudadanos con quienes el organismo electoral
interacta, a travs principalmente de los CAE, para desarrollar la estrategia de
capacitacin en dos etapas durante el calendario electoral.14
La idea de que la recepcin, el conteo y registro de los votos descanse en los ciudadanos seleccionados por un sorteo conocido como proceso de insaculacin
es fcil de entender en su funcionamiento general, pero en la realidad entraa
un complicado, prolongado y costoso procedimiento. Son mltiples y diversas
las dificultades tcnicas que enfrenta la instrumentacin de la estrategia para seleccionar y capacitar a los ciudadanos que efectivamente operarn las casillas el
da de la eleccin. Por ejemplo, para contar con los cuatro ciudadanos aptos
requeridos para integrar cada una de las mesas directivas de casilla (presidente,
secretario y dos escrutadores), la ley prev la capacitacin de tres ciudadanos
adicionales en calidad de suplentes con el fin de garantizar su adecuada y completa conformacin, mientras que la estrategia ampla an ms el universo a
capacitar para contar con una docena de ciudadanos aptos por casilla electoral. De manera recurrente, se presenta el fenmeno de la no localizacin de
las personas en sus domicilios y de la negativa o rechazo de ciudadanos que no
pueden o no quieren participar, aun cuando han sido seleccionados para ello y
constituye, en teora, una obligacin legal.15 Esta situacin obliga a instrumentar
mil las personas contratadas bajo esta figura; para los comicios de 2009 esta cifra se elev
a ms de 29 mil, en funcin del crecimiento del padrn electoral en el pas.
14

El universo inicial es del 10% de los ciudadanos inscritos en la Lista Nominal de Electores,
que resulta del primer proceso de seleccin o insaculacin (que en 2006 fue de poco ms de
siete millones de ciudadanos), quienes en su mayora reciben de manera directa y personal
un mensaje motivacional del IFE para participar como funcionarios de casilla en las elecciones, informacin sobre las elecciones y la carta en la que se les notifica que resultaron seleccionados. Dicho universo se reduce en la segunda etapa para emprender una capacitacin
puntual y directa a quienes fungirn como funcionarios de casilla electoral.

15

Se trata de una obligacin de naturaleza jurdica imperfecta puesto que no existe ningn
medio de coercibilidad o sancin para garantizar su cumplimiento por parte del ciudadano

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el plan de sustituciones de funcionarios aplicando nuevamente los dos principios que definen la estrategia general, es decir, la aleatoriedad en la seleccin y
la capacitacin de los seleccionados. La ley considera, adems, el mecanismo

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para sustituir a los ciudadanos que no se presentan el da de la jornada electoral


a cumplir con su funcin electoral, mediante el cual el funcionario responsable
de la casilla electoral nombra y capacita sobre la marcha a los primeros ciudadanos formados en la fila de votacin.
La anterior secuencia de acciones ilustra de manera resumida las complicaciones que enfrenta la estrategia de capacitacin electoral para integrar las mesas
de casilla con ciudadanos elegidos al azar y debidamente habilitados para desempear su funcin. Si bien la presencia y participacin de la ciudadana garantiza la imparcialidad y transparencia en los comicios, lo que genera credibilidad
y confianza en los mismos, no se pueden ignorar las circunstancias endgenas y
exgenas que afectan la instrumentacin de la estrategia de capacitacin.
En las distintas fases de diseo e instrumentacin de la estrategia de capacitacin es indispensable considerar las mltiples limitaciones sociales, econmicas
y educativas que enfrentan diversos grupos de la poblacin nacional y comprender cmo opera y se teje el vnculo entre las distintas realidades sociales
y las prcticas formativas dirigidas a la intervencin de los ciudadanos en el
desarrollo de las jornadas electorales. Resulta pertinente, por tanto, focalizar las
acciones y aplicar el principio de atencin a la diversidad en las tareas de capacitacin, con la conciencia de que no es posible abordar un problema cultural o
educativo con independencia del sistema de relaciones histricas y sociales del
cual es parte; ms an, no podemos mejorar la democracia si no abordamos
los problemas de desigualdad y pobreza, de exclusin y fragmentacin (PNUD,
2008: 23).
Otro aspecto a considerar son los objetivos especficos, lo contenidos, las formas
pedaggicas y organizativas ms idneas para capacitar a los ciudadanos, considerando su especificidad y su entorno. Si bien la capacitacin electoral tiene
que se manifiesta desinteresado o imposibilitado para participar por diferentes razones (personales, laborales, religiosas, educativas, entre otras).

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un carcter coyuntural, cuenta con programas estructurados y mejorados de una


eleccin a otra, lo que permite dar cierta continuidad a las acciones. Evidentemente, sta se ajusta al modelo de actuaciones puntuales, en el que se limita la
accin educativa a la programacin de un conjunto especfico de contenidos y
habilidades prcticas para una actuacin concreta, en este caso para desempear funciones electorales de manera espordica.16 En la estructuracin pedaggica de sus programas intervienen tcnicos en materia educativa y funcionarios
electorales, quienes elaboran las guas de aprendizaje y las herramientas didcticas (manuales de instruccin, cuadernos de ejercicios, folletos y rotafolios, entre otros) destinados a los capacitadores y a los ciudadanos. Estos materiales son
instrumentos susceptibles de ser utilizados tambin por otros actores involucrados en los procesos comiciales: consejeros y observadores electorales, partidos
polticos y personal de las instituciones electorales.
El objetivo de la capacitacin electoral dirigida a los ciudadanos en su calidad de
funcionarios de casilla es el de dotarlos de las competencias cognitivas y prcticas necesarias para realizar una determinada funcin electoral, en el sentido
de un aprendizaje que se desarrolla para ser aplicado en una situacin determinada. La competencia refiere, pues, a una actuacin idnea que emerge en
una tarea concreta, en un contexto con sentido (Bogoya Maldonado, 2000: 11),
que implica el dominio de una accin y la puesta en escena de un conocimiento particular. El enfoque de desarrollo de competencias es vivencial, lo que se
expresa en una educacin prctica que moviliza el saber y pone el nfasis en el
desempeo prctico de los conceptos, en el dominio de las herramientas prcticas y en la interiorizacin de actitudes y valores democrticos. En esta medida,
toca reconocer que en los procesos de capacitacin, con todo y sus claras limitaciones y alcances, se trabaja en tres mbitos estrechamente vinculados entre
s: el saber de la democracia (conocimientos), el saber hacer de la democracia
(habilidades) y el ser y convivir de la democracia (los valores democrticos).
16

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Los temas especficos de la capacitacin electoral estn referidos a los distintos momentos
de la jornada electoral: los procedimientos para la instalacin de casillas, el desarrollo de
la votacin y el conteo y cmputo de los votos; el llenado de actas, la integracin del expediente y del paquete electoral; la publicacin de resultados y el cierre de la casilla. Desde
luego, se introducen contenidos relativos a los derechos polticos, se contextualiza la competencia electoral y se trabaja en torno a la importancia y significado del voto ciudadano.

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Por otra parte, al pensar en la importancia del voto y la participacin poltica de


los ciudadanos para construir y consolidar una democracia, es inevitable sacar
cuentas y comprobar que son pocas las veces que una persona, en el curso de
su vida como ciudadano, puede participar en un proceso electoral. Frente a la
pregunta sobre cuntas veces un ciudadano en su calidad de elector tiene la posibilidad de hacer uso de su derecho al voto y afectar el sistema, si se toma
en cuenta como referencia que el ciudadano vota a partir de los 18 aos y
que la expectativa de vida ronda los 70 aos, entonces se tiene la oportunidad
de votar nueve veces durante su vida en las elecciones presidenciales que se realizan cada seis aos, y el doble si se suman las elecciones intermedias federales,
oportunidades que se duplican al incluir las elecciones locales. As, es an ms
reducida la posibilidad de los ciudadanos de ser sorteados para participar en los
procesos electorales en calidad de funcionarios de casilla.

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Cabe insistir en la importancia del voto y de las elecciones porque, adems,


constituyen el elemento central de participacin democrtica de los ciudadanos,
particularmente en nuestro pas, donde para la gran mayora de la poblacin
representan el nico instrumento de participacin en el proceso poltico, considerando que a nivel federal no existen en Mxico, por ahora, otras formas de
democracia directa (referndum, plebiscito o iniciativa popular). De ah que sea
pertinente revalorar en sus propios mritos la educacin de los ciudadanos para
la participacin poltica y para el ejercicio del derecho especfico al sufragio,
toda vez que los derechos polticos son derechos fundamentales y que la regulacin en materia electoral incide en el ejercicio efectivo de estos.
La ciudadana es la institucin fundante de la democracia. La participacin del
conjunto de ciudadanos que hacen posible en cada eleccin el ejercicio del derecho fundamental de todos los ciudadanos al sufragio para elegir a sus gobernantes y representantes da cuenta, entre otras cosas, de la resignificacin de la
poltica y de una ciudadana activa que, adems de ejercer y exigir sus derechos, est dispuesta y es capaz de asumir responsabilidades respecto a la vida
pblica. En otras palabras, los momentos de decisin electoral en Mxico son
ocasin para conjugar en tiempo presente derechos y deberes ciudadanos, toda
vez que a la participacin de los ciudadanos en su calidad de electores se suma
la intervencin efectiva y el compromiso de miles de ciudadanos en su calidad

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de autoridades electorales en las mesas de votacin. As, las elecciones permiten


ligar y transitar al nivel de la promocin conjunta de los derechos y deberes en
el que los ciudadanos se comprometen con el futuro de la sociedad.
Disposiciones y hbitos ciudadanos para la participacin poltico-electoral
La condicin de ciudadano se adquiere por derecho, pero la conciencia de ser
sujeto de derechos y las capacidades para ejercerlos son resultado de procesos educativos en un contexto histrico, sociopoltico y cultural determinado.
A partir de la idea de que no puede haber sociedad democrtica sin paideia
democrtica (Castoriadis, 2000: 156), la misma concepcin procedimental de
la democracia est obligada a introducir, adems de la necesidad de instituciones efectivas y compatibles con el funcionamiento de los procedimientos
democrticos, la exigencia de individuos que hagan funcionar esos procedimientos y los defiendan. Para que la democracia sea posible, afirma Castoriadis
(2000), los individuos a quienes corresponde aplicar los procedimientos (votar,
legislar, ejecutar las leyes, gobernar y deliberar) deben ser capacitados en un
proceso poltico educativo (paideia activa), por lo que una parte importante del
trabajo de la sociedad y de sus instituciones ha de dirigirse hacia la formacin
de individuos que se correspondan con ella. Ms an, la paideia es una de las
condiciones para la instauracin de las condiciones reales que permitan a todos
los ciudadanos el ejercicio efectivo de sus derechos.
En los ciudadanos recae la aplicacin de uno de los procedimientos electorales
clave en la democracia: la recepcin, el conteo y el cmputo de los votos, para
lo cual deben ser y son capacitados por la autoridad electoral. Para que ellos se
sientan motivados, dispuestos y aptos para participar en los procesos electivos
y en la esfera pblica, se precisa de ciertas habilidades, disposiciones, conocimientos y competencias que no son innatas sino que se adquieren y perfeccionan en distintas instancias sociales y educativas, entre las que destaca la escuela
como institucin que puede distribuir ms equitativamente entre los ciudadanos
los conocimientos y competencias requeridos para una participacin efectiva en
la democracia (Prial Valle, 2006: 8).
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Si se considera que a cada uno de los aspectos del proceso electoral corresponde un conjunto de competencias especficas de los ciudadanos, entonces resulta indispensable desarrollarlas y/o fortalecerlas desde la capacitacin electoral, la
educacin cvica y las estrategias de difusin institucionales. As, por ejemplo,
a la inscripcin en el padrn electoral corresponde un ciudadano capaz no slo
de acudir a realizar el trmite y cubrir los requisitos legales, sino tambin de
encontrarle algn sentido a esa actividad: contar con la credencial para poder
votar y participar en las decisiones polticas y/o por razones prcticas de identificacin. A la etapa de las campaas electorales, corresponde un ciudadano capaz
de identificar las propuestas de las diferentes fuerzas polticas en competencia y
aquellas que responden ms a sus intereses o posiciones en relacin con la vida
pblica. Al acto de votar corresponde un elector con inters y disposicin a participar, interesado e informado sobre cmo, dnde y cundo votar, y capaz de
elegir con libertad entre las opciones que se le presentan. Frente a la notificacin
de haber sido seleccionado para integrar una mesa directiva de casilla electoral,
corresponde un ciudadano dispuesto a asumir la responsabilidad y a capacitarse
para desempear adecuadamente la funcin que le es asignada. As, el proceso
electoral en su conjunto demanda ciudadanos que encuentren interesante lo que
ocurre en el campo poltico-electoral, que reconozcan el carcter poltico de los
objetos socialmente considerados polticos y electorales y capaces de entender lo
que est en juego en un determinado momento, adems de compartir esquemas
categoriales que organizan la forma de ser de la vida poltica.

329

En este sentido, se puede concebir la capacitacin electoral y la educacin cvica desde la teora de los campos de Bourdieu y el concepto asociado de habitus
poltico-electoral que demanda el funcionamiento del rgimen democrtico a
sus ciudadanos, esto es, de un sistema socialmente constituido de disposiciones
estructuradas y estructurantes, adquirido mediante la prctica y siempre orientado hacia funciones prcticas (Bourdieu y Wacquant, 1995: 83).17 En este caso,
17

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Desde esta teora es posible hablar del campo poltico-electoral y ubicar, como ya lo han
hecho algunos estudiosos (Alonso y Aziz, 2005; Garca Garduo, 2002), al IFE en el mismo,
en tanto espacio de relaciones objetivas con una lgica especfica. La nocin de campo remite a un modo de pensamiento relacional y analgico, as como a las relaciones de poder
constitutivas de un campo especfico relativamente autnomo, en este caso el campo electoral, cuya estructura se define por las relaciones de fuerza entre los jugadores que actan en
l (legisladores, partidos, candidatos, autoridades, funcionarios, medios de comunicacin y,

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el acento est puesto en los individuos en su calidad de agentes socialmente


constituidos como activos y actuantes en el campo electoral y en el desarrollo
de las competencias y disposiciones ciudadanas necesarias para reconocer lo que
est en juego y desempearse adecuadamente en el campo de la democracia
electoral.
Diversas investigaciones empricas, estudios electorales y diagnsticos educativos revelan que el conjunto de disposiciones prcticas con que cuentan los
ciudadanos mexicanos para participar como electores y desempearse como
posibles funcionarios de mesas directivas de casilla, se encuentra distribuido
de manera desigual en la sociedad. En otras palabras, las dotaciones de capital
poltico-electoral estn distribuidas desigualmente dadas las caractersticas sociodemogrficas del pas, lo que determina de manera importante el lugar que
tienen los ciudadanos en este campo y las disposiciones con que actan. En
este sentido, hay una relacin entre posesiones (capital) y disposiciones de los
ciudadanos.
La informacin disponible ha llevado a identificar que la variable que ms puede afectar la capacidad de los ciudadanos para ejercer sus derechos y responsabilidades es la educacin, a partir de lo cual la autoridad electoral formula
hiptesis de trabajo como la siguiente: A menor educacin corresponde menor
capacidad para ejercer el voto de manera libre y razonada, por lo cual aumenta
la probabilidad de compra y/o coaccin del voto (IFE, 2005: 8); dicho de otra
manera, un mayor nivel educativo favorece que la participacin electoral sea de
mayor calidad de acuerdo con los estndares democrticos, aunque esto por s
solo no garantiza que el voto sea inmune a la presin y manipulacin poltica.
As, la idea que permea la funcin educativa del IFE es que para participar de manera eficiente en una democracia se requiere tener acceso a un mnimo de
informacin sobre los asuntos pblicos y las instituciones de gobierno, as como

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desde luego, los ciudadanos-electores). Bourdieu (1995) plantea la existencia de una red o
configuracin de relaciones objetivas entre posiciones, las cuales se definen objetivamente
en su existencia y en las determinaciones que imponen a su ocupantes (agentes o instituciones), por su situacin actual o potencial en la estructura de distribucin de las diferentes
especies de poder o capital y por sus relaciones objetivas con las dems posiciones.

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la capacidad de procesar esta informacin, para lo que es fundamental contar


con un mnimo de educacin formal.

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Frente a las mltiples limitaciones educativas y culturales de numerosos grupos


sociales lo cual lleva a afirmar que la democracia mexicana est incompleta
porque todava carece de una ciudadana crtica y con ilustracin poltica, ya
que aunque tiene el derecho al voto no cuenta con el saber poltico (Guevara
Niebla, 2002), surge la necesidad de definir las estrategias de capacitacin
electoral y sus contenidos (cognitivos y prcticos) a partir del conocimiento a
profundidad de cmo estn distribuidos esos habitus poltico-electorales entre
la poblacin y para cada periodo electoral. Se trata de considerar uno de los
tres momentos que, al decir de Bourdieu (1995), deben estar presentes de manera interrelacionada al analizar cualquier tipo de campo: el anlisis del habitus de los agentes, es decir, los diferentes sistemas de disposiciones adquiridos
mediante la interiorizacin de un determinado tipo de condiciones sociales y
econmicas que encuentran, en una trayectoria definida dentro del campo, una
oportunidad ms o menos favorable de actualizarse.18
Lo cierto es que, aunque necesario como predisposicin, no basta con el inters
y el buen nimo de los ciudadanos para participar, as como tampoco se puede dar por sentado que existen en la poblacin las capacidades mnimas para
actuar en el campo poltico-electoral. Por el contrario, el habitus poltico de los
ciudadanos se va gestando y moldeando mediante los procesos de socializacin
y educacin y con la asimilacin de diversas experiencias polticas. Los procesos
democrticos ocurren no slo con las grandes polticas y reformas, sino tambin
en las prcticas cotidianas que conectan la democracia formal con la poltica en
el mundo social, a travs de las cuales se adquiere conciencia ciudadana.
Desde esta perspectiva, en una poltica educativa institucional que de forma
expresa se propone el acercamiento entre la ciudadana y el Estado, junto con el
18

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Los otros dos momentos implican, por una parte, el anlisis de la posicin del campo especfico (en este caso el electoral) en relacin con el campo del poder, para descubrir de
qu manera est incluido en l; por la otra, la identificacin de la estructura objetiva de las
relaciones entre las posiciones ocupadas por los agentes o las instituciones que compiten
dentro del campo.

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desarrollo y fortalecimiento del orden democrtico, resulta sugerente el concepto


de habitus para conocer acerca de las disposiciones y hbitos de los ciudadanos
en su calidad de electores (diagnstico), considerando que las probabilidades de
que se desempeen con menor o mayor pericia en el campo electoral depende
del conjunto de conocimientos y habilidades que posean.
Algunos retos y desafos de la capacitacin electoral
Enormes retos y desafos entraa la edificacin de la democracia y sus instituciones; uno de ellos tiene que ver con la formacin de los ciudadanos mexicanos
para el ejercicio de sus derechos y para el cumplimiento de sus deberes y responsabilidades polticas. Alienta el hecho de que el campo electoral, particularmente en lo que tiene que ver con su vnculo con la funcin educativa, es sede
de esfuerzos imaginativos que permiten defender las conquistas alcanzadas, a la
vez que est abierto a nuevas exploraciones, proyectos y polticas en las que se
confirma que las elecciones constituyen una forma de ser de la vida poltica.
La educacin en cualquiera de sus modalidades tiene un papel relevante en la
reconfiguracin de la cultura poltica y los procesos de construccin de ciudadana, encaminada a la edificacin de democracias consolidadas y gobernables.
Notoriamente, en el debate actual en torno a la ciudadana y su educacin se
recrea la discusin clsica sobre los agentes educativos y el papel del Estado
educador. Es el caso del IFE y sus atribuciones educativas ligadas a la funcin
electoral, una de las instituciones con capacidad y mandato para llegar virtualmente a todas las personas de manera sistemtica y directa a travs de la capacitacin electoral y sus programas de educacin cvica.

332

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Como bien dice Pasquino (1999), la democracia es un rgimen poltico exigente


porque no se contenta con estructuras, aparatos y procedimientos definidos de
una vez por todas, sino que requiere de las energas de todos los ciudadanos y
habitantes de un pas para que, mediante el dilogo democrtico, contribuyan a
su funcionamiento y a su constante mejoramiento. Esta exigencia es permanente
e interpela a todos los actores polticos y sociales del orden democrtico, pero
reclama especialmente la actuacin educativa del IFE. Como se ha visto, cada
eleccin representa la gran oportunidad de replantear las estrategias de capaci-

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tacin electoral y resignificar la importancia de la participacin ciudadana, lo


que exige entender, cada vez ms, las instituciones y las prcticas ciudadanas
en el campo poltico-electoral y ratificar la idea de que los ciudadanos son el
ingrediente fundamental para la consolidacin de la democracia. Son mltiples
y diversos los retos que hay que asumir para hacer frente a las exigencias que
plantea la democracia electoral y sus tareas de capacitacin, entre otros:

333

a) Realizar estudios y anlisis que relacionen las condiciones de vida de los


ciudadanos con sus disposiciones y habitus poltico-electorales para identificar,
desde este enfoque, cul es el perfil de los ciudadanos que participan como
funcionarios de las mesas directivas de casilla y definir cul es el perfil deseable, ms all de la norma que insacula o selecciona con independencia de los
intereses, motivaciones, conocimientos, habilidades y competencias de los ciudadanos que entran en juego en la participacin poltico-electoral. Adems de
orientar la definicin de la estrategia de capacitacin electoral, esto permitira,
por ejemplo, imaginar un mecanismo que, sin descuidar la seleccin aleatoria
de ciudadanos como autoridades electorales en las casillas electorales, aproveche el inters y la disposicin a participar de quienes manifiestan su deseo y
compromiso cvico.
b) Articular todas las polticas y acciones institucionales para alentar la participacin amplia de los ciudadanos en las distintas tareas organizativas del proceso
y jornada electorales. La eleccin representa la oportunidad de aprovechar, del
mejor modo posible, la interaccin directa que el IFE establece con millones
de ciudadanos para la educacin electoral y, a travs de ella, acceder a una visin ms amplia de la democracia.
c) Buscar la accin competente y concertada de los funcionarios electorales,
particularmente de los adscritos al rea de capacitacin electoral y educacin
cvica, para que lejos de limitarse a ser meros ejecutores de las estrategias y programas definidos centralmente, tomen conciencia de sus propios valores y desarrollen competencias pedaggicas (aprender a ensear) para la comunicacin,
la deliberacin y la capacitacin.

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15/10/2010 07:07:13 p.m.

d) Integrar el uso y la aplicacin de las nuevas tecnologas de la informacin


(el voto electrnico), que seguramente cambiarn la forma de proceder y harn
ms sencilla la tarea institucional, preservando la presencia y participacin de
los ciudadanos en las mesas de votacin.
e) Fortalecer la participacin ciudadana en todas las oportunidades espaciales
y temporales que ofrece el proceso electoral, considerando que la capacitacin
electoral y la educacin cvica son responsabilidades institucionales compatibles que se han de trabajar de manera integral y simultnea. Este reto implica
pensar en la posible colaboracin de organismos de la sociedad civil que intervienen en el campo de la formacin de la ciudadana democrtica.
f) Construir una visin renovada de la formacin de los ciudadanos, para despertar en ellos el deseo de participar en la vida pblica, y contribuir de esta
manera para lograr que el espacio pblico sea eso, un espacio con pblico, con
ciudadanos que tienen las condiciones y las competencias cvicas bsicas para
ejercer a plenitud sus derechos y responsabilidades sociales, y manifiestan un
apego a la democracia como sistema poltico.
En suma, se trata de resignificar, a partir de los organismos electorales, la educacin ciudadana desde y en el campo electoral, de manera que el sostenimiento
y fortalecimiento de la democracia electoral sea el texto, el pretexto y el contexto de la capacitacin y educacin de los ciudadanos. A partir de la nocin
procedimental de la democracia, que otorga a uno de sus procedimientos (las
elecciones) el papel preponderante y se basa en un modelo limitado de participacin ciudadana que se satisface en el ejercicio electoral, es posible ampliar
sus horizontes y acceder a una concepcin participativa y deliberativa de la
misma. Poner la atencin en la democracia electoral, en el acto de votar,
en la participacin electoral, en los derechos poltico-electorales y en los
procesos electorales significa cuidar las condiciones bsicas indispensables de
toda democracia.
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El tema de la educacin democrtica genera una discusin renovada sobre el


papel del Estado en los procesos de democratizacin de la sociedad, sobre todo
cuando se concibe la democracia como una permanente conquista cotidiana y

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un orden perfectible a partir de la accin ciudadana. Desde esta perspectiva, la


democracia es una fuente de oportunidades para gozar de derechos y el modo
en que ellos sean asegurados y ejercidos resultar decisivo para ampliar los
horizontes democrticos del rgimen, del Estado y de la sociedad (ODonell,
Iazzeta y Cullell, 2003: 20). La idea es que los derechos reconocidos en democracia protegen a los ciudadanos a la vez que les dan poder, pues ofrecen oportunidades para alcanzar nuevos derechos. As, la democracia misma contiene
las palancas que hacen posible su perfeccionamiento y profundizacin.

335

Esta reflexin sobre la capacitacin electoral insiste en concebir la democracia, y cada uno de sus procesos electivos, como una fuente de oportunidades
para gozar de derechos y ampliar los horizontes democrticos del rgimen, del
Estado y de la sociedad. En la base est una nocin integral de ciudadana y
del ejercicio de todos los derechos ciudadanos como palanca para proyectar
la democracia hacia otros mbitos del ejercicio del poder poltico, ms all del
rgimen y de lo electoral, esto es, de la eleccin de gobernantes en un marco
de libertades pblicas. Esto hace pensar en nuevas herramientas de formacin y
participacin que permitan una mejor aproximacin de los ciudadanos con sus
instituciones y una apropiacin cotidiana de las oportunidades que brinda el
orden democrtico.
La capacitacin electoral ofrece la valiosa oportunidad de explorar en sus prcticas y resultados la esencia de lo poltico-electoral y lo educativo. Plantea el
gran reto de pensar la educacin poltica de los ciudadanos y de recuperar la
poltica como actividad y capacidad propia de los ciudadanos, lo que significa
centrar la atencin en las posibilidades democrticas y democratizadoras de la
sociedad.

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15/10/2010 07:07:13 p.m.

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15/10/2010 07:07:13 p.m.

Sesin del
Consejo General
1995

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Una educacin cvica


para la consolidacin
democrtica

Jacqueline Peschard Mariscal*

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I. Introduccin
La organizacin de las elecciones es una funcin estatal de gran relevancia para
los sistemas polticos en la medida que conlleva la realizacin de un conjunto
de tareas encaminadas a determinar quines reciben el mandato popular de
gobernar y ejercer la representacin poltica. La cuestin electoral abarca desde
la elaboracin del padrn de electores, el establecimiento de las casillas con
los funcionarios que recaban los votos de los ciudadanos y hacen el recuento,
la calificacin de las elecciones y la resolucin de las controversias, hasta las
tareas que tienen que ver con generar las condiciones de competencia entre
los partidos y los candidatos. La organizacin de los comicios implica tambin
desarrollar acciones que van ms all de la coyuntura y que estn encaminadas
a generar un contexto de convivencia equitativa y plural en el que el comportamiento de los votantes se apegue a las prcticas ciudadanas propias de una
participacin libre y responsable. Dicho de otra manera, la organizacin de las
elecciones tiene como horizonte deseable la construccin no slo de electores
libres y autnomos, sino de ciudadanos, entendidos como sujetos activos y responsables de la vida poltica.

341

Si las elecciones sirven para que los votantes ejerzan su derecho al sufragio, es
decir, a nombrar a sus representantes y gobernantes, a fin de que este ejercicio
sea informado y razonado es necesario que el votante tenga ciertas capacidades
que slo pueden desarrollarse en primersimo lugar a travs de la adecuada
informacin sobre el significado del voto, sobre lo que est en juego en una
contienda electoral (la alternancia en el poder, el cambio de rgimen poltico, el
fortalecimiento de una corriente poltica); sobre la oferta poltico-ideolgica de
los diversos partidos y sobre las consecuencias de sta para el futuro gobierno.
Dicho conocimiento es la herramienta ms eficaz para que el voto sea consciente y razonado y el punto de partida para que los votantes aspiren a ser miembros
de una comunidad poltica con plenos derechos y obligaciones. La propia experimentacin en contiendas democrticas y disputadas es uno de los nutrientes
fundamentales de dicho conocimiento, es decir, la formacin de ciudadanos
*

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Comisionada Presidenta del Instituto Federal de Acceso a la Informacin y Proteccin de


Datos y ex Consejera Electoral del Instituto Federal Electoral (1996-2003).

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pasa por la prctica constante en elecciones libres y justas que cumplan con los
estndares internacionales.
Para que elecciones libres, justas y competidas se asienten como una prctica
social permanente, en la que lo nico incierto sea el ganador de la contienda,
debido a que las reglas del juego son claras y conocidas previamente por todos
los actores involucrados (partidos, candidatos y ciudadanos), es indispensable
que los ciudadanos compartan visiones y percepciones comunes sobre la democracia, sus implicaciones, sus bondades, su aportacin a la vida de una sociedad, es decir, que tengan una cultura poltica cvica o democrtica que gue
su actuacin. Si convenimos con Gabriel Almond y Sidney Verba1 autores que
desarrollaron el concepto de cultura poltica dentro de la teora emprica de
la democracia que la cultura poltica es el conjunto de imgenes, percepciones
y orientaciones que los individuos tenemos sobre la poltica, sus instituciones,
actores y procesos, entenderemos, entonces, que sta se refiere al mbito subjetivo de la vida poltica. Esas representaciones sobre la poltica se aprenden e
internalizan a lo largo de las distintas etapas del desarrollo de la persona, ya sea
por la va de la exposicin a fenmenos y circunstancias concretas del mundo
de la poltica, o a travs de un aprendizaje dirigido a generar cierta forma deseable de relacionarse con la poltica y con base en valores democrticos. Esto se
conoce como educacin cvica y se refiere a aquella enseanza encaminada a
la adopcin de habilidades y destrezas necesarias para que el individuo se erija
en un ciudadano en el sentido pleno del trmino; es el mecanismo para aprender a ser ciudadano.
La construccin de ciudadana, entendida como la formacin de una comunidad poltica con visiones y cdigos democrticos, requiere necesariamente de
los dos mecanismos que se refuerzan entre s, porque para que la enseanza
en prcticas democrticas cobre sentido y se implante, es necesario que la vida
poltica la parte objetiva de la poltica se desarrolle con base en los propios
principios democrticos. De tal suerte, la educacin cvica slo puede prosperar
y ser eficaz si va acompaada de procesos, circunstancias y eventos marcados
342
1

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Gabriel Almond y Sydney Verba, The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in
Five Nations, Little Brown and Co., Boston, 1965.

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por los mismos principios y referentes democrticos, de participacin amplia e


incluyente, enmarcada en la pluralidad y la tolerancia, el dilogo y la interlocucin libre.

343

En Mxico, el llamado reclamo democrtico que se gest en el curso de los


aos setenta tuvo como centro de atencin a las elecciones que devinieron el
piso bsico para la construccin de un andamiaje de instituciones regidas por
los principios democrticos y capaces de ir de la mano de la aspiracin de una
ciudadana integral. Los primeros pasos implicaron la aprobacin de reglas bsicas del juego comicial, con un arbitraje imparcial, las cuales posteriormente se
fueron haciendo ms sofisticadas y complejas, abarcando diversos rubros de la
organizacin electoral y del contexto en el que sucede. El consenso social que
se gener alrededor de la demanda de elecciones limpias, competidas y confiables en esos aos, implic una amplia movilizacin de la sociedad que centraba
su estrategia comn en combatir las deficiencias de las elecciones mexicanas
que se sucedan regularmente pero bajo parmetros autoritarios de control vertical y de falta de competencia. No slo los partidos de oposicin exigan cambios
en las leyes electorales; muy diversos sectores sociales lo hacan tambin, demandando que el reclamo democrtico se extendiera a los grupos ms alejados
del desarrollo en el sentido amplio del trmino.
El tema de la educacin cvica, el entrenamiento en valores democrticos,
estuvo presente a lo largo de todo el trayecto de la transicin mexicana, y la
responsabilidad de la educacin cvica como parte integral de la funcin electoral fue depositada en manos del Instituto Federal Electoral, que en 1996 fue
elevado al rango de rgano constitucional autnomo. Aunque la dimensin de
los compromisos que conlleva la educacin cvica hace imposible que un solo
organismo pueda desarrollar dicha tarea, particularmente en un pas con rezagos educativos y culturales como el nuestro, est claro que el legislador dispuso
que fuera la autoridad electoral quien guiara y coordinara el conjunto de actividades necesarias para acometer el objetivo, ni ms ni menos que de educar a
gobernados y gobernantes en los principios democrticos bsicos.
La educacin cvica, o la construccin de una cultura ciudadana, implica desarrollar un conjunto de actividades para lograr que los individuos hagan suyos

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los valores y principios democrticos, de manera que estos se conviertan en


el timn de su conducta, pero sta tiene que ser consistente con el comportamiento de los diversos organismos con los que un individuo interacta, desde la
familia y la empresa en la que se labora, hasta los distintos grupos en los que se
convive. Dicho de otra manera, un entrenamiento en valores democrticos slo
puede prosperar si las vivencias cotidianas estn marcadas por la vigencia de
tales principios. Para decirlo de otra manera, para que la educacin cvica que
busca robustecer el mbito subjetivo de la poltica logre sus objetivos de conformar ciudadana, slo si la parte objetiva de las instituciones y procesos polticos
funciona bajo los mismos principios democrticos se podr alcanzar la meta de
una vida democrtica.
Debido a su naturaleza misma de organismo electoral, las actividades de educacin cvica que ha desarrollado el Instituto Federal Electoral han estado orientadas a fomentar el conocimiento de lo que es el sufragio, de las normas que lo
regulan y de las condiciones en las que se hace efectivo, y hace esto tomando
en cuenta los diferentes grupos de edad, sus diferentes condiciones socioeconmicas y geogrficas. Desde esta ptica, entonces, la educacin cvica ha estado enfocada a la generacin de electores bien equipados en valores para que
su participacin en las urnas est basada en informacin clara y precisa de las
implicaciones y consecuencias que conlleva. Empero, esta es slo una primera
fase, necesaria para que sobre ella se vaya avanzando hacia una educacin cvica de mayor profundidad y alcance.

344

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El propsito de este trabajo es pasar revista a las concepciones y los diseos


que el IFE ha dado a la educacin cvica a lo largo de sus 20 aos de vida. Esto
con el objeto de mostrar cmo un mismo propsito (construir ciudadana) va
teniendo diferentes nfasis y orientaciones en funcin de los contextos en los
que se desarrollan y de los actores con los que se interacta. De tal suerte,
aunque capacitar en destrezas ciudadanas tiene un significado claro, en un principio, la educacin cvica se orient a generar confianza en el elector y poco a
poco se ha ido encaminando a reforzar sus habilidades para el ejercicio pleno
de sus derechos polticos. Es decir, dependiendo del grado de conocimiento
alcanzado y de la experimentacin lograda, ha sido posible ir delineando nue-

15/10/2010 07:07:14 p.m.

vos estadios de adiestramiento que permitan extender los alcances de la educacin cvica.

345

II. Los primeros pasos (1990-1997)


La reforma constitucional de 1990 que dio origen al Instituto Federal Electoral
(IFE), estableci dentro del conjunto de funciones del nuevo organismo, definidas en el artculo 41, la siguiente:
El organismo pblico agrupar para su desempeo, en forma integral y directa, adems
de las que determine la ley, las actividades relativas [] [a la] capacitacin electoral y
educacin cvica [].2

Si bien la referencia a la educacin cvica ya vena contemplada en la iniciativa


del Partido Revolucionario Institucional presentada el 14 de agosto de 1989, en
ella no se formula mayor explicacin al respecto.3 En el correspondiente dictamen de la Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales de la Cmara de
Diputados, se estableci el siguiente razonamiento:
Las discusiones coincidieron en que el organismo electoral debe agrupar integralmente
el ejercicio de las funciones electorales, de manera que las mismas no aparezcan disgregadas en instancias administrativas diversas. Ello generar la coherencia y la unidad
indispensable para imprimir a todas las tareas las virtudes que se reconoce debe cumplir
la nueva organizacin electoral. Por eso deben enunciarse en la propuesta, las funciones
bsicas que tendr a su cargo el organismo, en forma integral y directa; tanto las relativas
al padrn electoral, como a la preparacin de la jornada electoral, materiales electorales,
cmputo y otorgamiento de constancias, capacitacin electoral y educacin cvica,
as como las relacionadas con los derechos y prerrogativas de los partidos polticos.4

As, el texto constitucional, y su posterior ley reglamentaria, determinaron como


funcin del nuevo organismo desarrollar, junto con las labores relativas a la organizacin de los procesos electorales federales, la educacin cvica en el pas.

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Diario Oficial de la Federacin, 6 de abril de 1990.

Diario de debates, Cmara de Diputados, 16 de octubre de 1989.

Gaceta Parlamentaria, Cmara de Diputados, 16 de agosto de 1990.

15/10/2010 07:07:14 p.m.

No deja de llamar la atencin tal imperativo legal, no slo por lo que podra
considerarse a la fecha como una tarea excesiva, sobre todo considerando los
trminos integral y directa del texto constitucional, sino tambin complicada,
al asignarle al Instituto una actividad que formal y materialmente tambin podra
hallarse en la esfera de competencias de la Secretara de Educacin Pblica.
Sin embargo, si lo anterior no constituyera ya un reto considerable para la novel
institucin, un aspecto adicional de complejidad radicaba en el simple hecho
de que no exista en la reforma constitucional ni en el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE) orientacin mnima, un criterio bsico, una sola palabra acerca de qu entender por educacin cvica. Obvio
es que ni la Constitucin ni la ley pueden desarrollar todas las situaciones de
antemano imprevisibles, y an ms tratndose de temas cuya sola formulacin
jurdica suele constituirse en una camisa de fuerza que limite el actuar institucional, considerando, como en el caso, que la nocin misma de educacin
cvica puede y debe cambiar con el paso de los aos, como en la prctica ha
sucedido. Asumiendo todo lo anterior, lo que es un hecho es que la concepcin
misma de lo que la educacin cvica deba de ser en el pas, y de lo cual se
le responsabiliz al IFE, prcticamente debi construirse y desarrollarse por el
propio Instituto sin mayores referentes, salvo los internacionales. Cabe recordar
que para ese momento ni siquiera exista en el plan de estudios de educacin
bsica una asignatura expresamente orientada a esta materia, dado que los contenidos anlogos se encontraban subsumidos en el rea de ciencias sociales,5

346

y quiz precisamente por esta razn se le atribuy al IFE dicha responsabilidad. No obstante lo anterior, y visto a la distancia, tal parece que esta formulacin constitucional result finalmente atinada, en tanto que ello oblig a una
extendida y profunda reflexin sobre los alcances de la educacin cvica. Esto es
as, dado que a lo largo de estos 20 aos no sin limitaciones, carencias y mltiples dificultades el IFE ha desarrollado un conjunto de criterios, ideas, proyectos y programas que difcilmente alguien ms hubiera propiciado y auspiciado.
Para decirlo en una palabra, la importancia que hoy reviste la educacin cvica
slo se entiende con base en el esfuerzo decidido del Instituto Federal Electoral
a lo largo de estos 20 aos.
5

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Carmen de la Peza y Sarah Corona, Educacin cvica y cultura poltica, en Yolanda Corona Caraveo (coord.), Infancia, legislacin y poltica, UAM, Mxico, 2000, pp. 69-78.

15/10/2010 07:07:14 p.m.

Claro est que al inicio de su gestin la labor de educacin cvica se antojaba de


la mayor complejidad posible. La ausencia de una definicin se aprecia en las
actividades originalmente desarrolladas por la Institucin, en la que educacin
cvica se asoci con la nocin de identidad nacional, y sta a su vez con un bagaje de historia patria. As, una de las primeras vertientes se dirigi a concebir
la educacin cvica como un conjunto de valores vinculados al fortalecimiento
de la identidad y el orgullo nacional.6 De ah que entre las actividades desarrolladas estuvieron la edicin de cuadernos denominados Conociendo la historia
cvica de Mxico, as como la elaboracin de un Calendario de efemrides
nacionales y fiestas cvicas.

347

Una segunda ruta fue la incipiente vinculacin con la esfera escolar, a travs de
lo que en su momento se conoci como las Jornadas Cvicas,7 que consistan en
reuniones de funcionarios de las juntas distritales del IFE con profesores y alumnos de educacin bsica, para familiarizarlos con las tareas del propio Instituto
en la organizacin de las elecciones federales, as como para promover ideas
bsicas acerca de la democracia y el sufragio.
Un tercer campo de actividades fue el relativo a la difusin de temas y problemas en torno a la construccin de instituciones y prcticas democrticas,
dirigidos a jvenes de bachillerato y licenciatura, as como a un pblico ms
informado. Ello se materializ con dos de los proyectos ms significativos
del Instituto, como lo son los Cuadernos de Divulgacin de la Cultura Democrtica y las Conferencias Magistrales, mismos que comenzaron a publicarse a partir
de 1993 y 1995, respectivamente, y que se convirtieron en una de las caras ms
visibles de la educacin cvica entre el pblico informado en todo el pas.
Es preciso recordar, por otra parte, que estos primeros aos estuvieron marcados
por una febril, y en ocasiones tensa, actividad poltica, que encontr su expresin ms clara en la rpida sucesin de reformas electorales aprobadas (1990,
1993, 1994 y 1996), lo que constitua un evidente obstculo para el desarrollo

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Ibd; as tambin debe considerarse sobre este aspecto en lo particular el conocido texto de
Rafael Segovia, La politizacin del nio mexicano, El Colegio de Mxico, Mxico, 1975.

Manual de Jornadas Cvicas, IFE, Mxico, 2000.

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de planteamientos estructurados y medianamente planificados para entrenar


a la poblacin en el ejercicio de un voto libre y razonado. En efecto, apenas
haba concluido un proceso electoral cuando una nueva reforma constitucional obligaba al rediseo de los procedimientos que deba instrumentar el Instituto para el siguiente proceso (o incluso dentro del mismo proceso electoral ya
iniciado, como en 1994), as como a la reestructuracin en el funcionamiento interno de la propia institucin, lo que implic, adems, la renovacin de sus
principales autoridades. Y todo lo anterior, junto con la difcil situacin poltica
que enmarc al pas en esos aos.8
En efecto, apenas concluido el proceso electoral de 1991, un nueva reforma
electoral comenz a gestarse, la que concluy en 1993 y que, debido a los
hechos acaecidos en los primeros meses de 1994, pronto se vio rebasada para
dar pie a una nueva reforma electoral. Tras el proceso electoral de ese ao,
igualmente una nueva reforma se puso en marcha, que tras varios meses de negociacin concluy con una reforma constitucional y una integracin nueva del
Consejo General del IFE.
La reforma de 1996 introdujo un cambio significativo en la operacin y distribucin de competencias del IFE, al determinar facultades de supervisin y
vigilancia de los consejeros electorales sobre las tareas operativas del Instituto. La ley reformada prevea la existencia de diferentes comisiones de consejeros electorales para que estos se mantuvieran informados y pudieran establecer
las directrices fundamentales de la operacin del Instituto. Esta nueva estructura organizativa del IFE tuvo al menos tres consecuencias positivas: en primer
trmino, la conformacin de un espacio institucional para el anlisis, reflexin
y deliberacin de las ideas y proyectos que los consejeros electorales sometan
a consideracin de sus pares; en segundo lugar, tal capacidad de iniciativa se
vio fortalecida con el seguimiento y vigilancia de los consejeros sobre las reas
ejecutivas del Instituto. Y como consecuencia lgica de lo anterior, la efectiva
posibilidad de concebir el trabajo institucional dentro de una perspectiva de ms
8

348

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Entre los cambios instrumentados a partir de esas reformas electorales bastara con recordar
slo por su trascendencia e impacto la reintegracin en tres ocasiones, de los integrantes del
Consejo General (1990, 1994 y 1996); la emisin de la credencial para votar con fotografa
y el procedimiento de doble insaculacin para la designacin de funcionarios de casilla.

15/10/2010 07:07:14 p.m.

amplia trayectoria. Sin estos tres elementos derivados de la existencia de comisiones permanentes al seno del Consejo General, resulta difcil comprender el
desarrollo que tuvieron los trabajos institucionales en los aos por venir, y una
buena muestra de ello puede apreciarse precisamente en las tareas de educacin
cvica emprendidas por el Instituto a partir de entonces.

349

III. Hacia la planeacin de la educacin cvica (1997-2003)


Con el comienzo del proceso electoral federal de 1997 tambin se integr el
nuevo Consejo General, producto de la modificacin constitucional y an sin
contar con las respectivas reformas a la ley secundaria.9 En ese contexto, el reto
esencial radic en la inmediata instrumentacin de nuevas disposiciones electorales. No obstante esta urgente necesidad, tambin lograron implementarse
algunas iniciativas como impulsar, de manera simultnea a la jornada electoral,
el desarrollo de las entonces llamadas Elecciones Infantiles, ejercicio indito por
su originalidad y alcances, dado que logr la participacin de 3 millones 709
mil nias y nios.10 Dicho proyecto, diseado conjuntamente con UNICEF, tuvo
un significado por dems relevante en la medida que se trat de una consulta a
nias y nios sobre la preponderancia que a sus ojos tenan sus derechos y que
se llev a cabo a la par que las elecciones constitucionales. Esto permiti que la
invitacin a la fiesta cvica, como quera identificarse a la jornada electoral, se
extendiera y reforzara por la participacin de los nios en urnas diferenciadas.
El xito de las Elecciones Infantiles se hizo evidente porque, con modificaciones
que han buscado ampliar sus potencialidades y sus nfasis, el ejercicio logr
replicarse en los sucesivos procesos electorales.11
9

IFE 20 AOS FINAL.indd 349

La reforma constitucional entr en vigor en agosto de 1996; de ah vino el proceso de designacin de consejeros electorales que concluy a fines del mes de octubre. Finalmente, en
noviembre del mismo ao se aprobaron las reformas correspondientes en el Cdigo Federal
de Instituciones y Procedimientos Electorales.

10

Memoria del proceso electoral federal 1997, IFE, Mxico, 1998, pp. 431-437.

11

Para las elecciones federales de los aos 2000 y 2003 el proyecto fue denominado Consulta
Infantil y Juvenil; vase Aurora Elizondo Huerta, Luca Rodrguez McKeon y Ana Corina
Fernndez Alatorre, Una enseanza de democracia: la Consulta Infantil y Juvenil 2000,
IFE-UPN, Mxico, 2003, p. 116. Para los procesos electorales subsecuentes se denomin
Nuestra eleccin es participar por la escuela que queremos, cuyas caractersticas se describen ms adelante.

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En otro orden de ideas, y dentro de las tareas de seguimiento y vigilancia que


asumieron las comisiones del Consejo General, una de ellas se dirigi a la identificacin de duplicidades y redundancias en el desarrollo de las tareas del
Instituto. Una de las que ms se apreciaban desde la ptica de la Comisin
de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica tuvo que ver con el desarrollo de
las campaas institucionales de difusin en medios masivos, en tanto que lo mismo la Direccin Ejecutiva del Registro Federal de Electores, como la Direccin
Ejecutiva de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica contaban con recursos
para llevar a cabo dichas campaas pero de manera separada, por lo que se busc conjuntar esfuerzos al interior del Instituto para llevar a cabo una campaa
institucional con una sola direccin, en la que se diferenciaran plazos, objetivos
y metas, con miras a la eleccin federal del ao 2000.12 El propsito era que el
IFE tuviera campaas de promocin de las diferentes tareas electorales (empadronamiento, capacitacin para ocupar las casillas electorales y participacin
en las urnas) coordinadas desde una sola rea administrativa.

350

De hecho, una vez concluido el proceso electoral de 1997, los integrantes de


la Comisin de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica se abocaron a desarrollar distintas rutas para instrumentar los programas de educacin cvica.
Es de sealar que, dada la experiencia desarrollada por las vocalas de capacitacin de las Juntas Ejecutivas del Instituto, preponderantemente en su vinculacin
con escuelas del sector pblico, se dio continuidad a las Jornadas Cvicas, que
eran concebidas como actividades extracurriculares para alumnos de primaria
y secundaria, en las cuales se buscaba sensibilizar a los alumnos en los valores
de la democracia, e introducirlos al conocimiento de la funcin del Instituto
Federal Electoral. Este programa, que con el paso de los aos y tras diferentes
modificaciones cambi de nombre por el de Educar para la democracia, result de una enorme importancia, dado que constituy, por llamarlo de alguna
manera, el laboratorio a travs del cual el Instituto fue perfeccionando los objetivos, la metodologa y los materiales didcticos lo mismo para los nios
y jvenes, como para el apoyo al magisterio, con lo cual el Instituto fue desarrollando una perspectiva conceptual de mayor densidad respecto a lo que deba
ser la educacin cvica del pas.
12

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El resultado del esfuerzo se puede observar en la Memoria del proceso electoral federal
2000, IFE, Mxico, 2001, T. II, pp. 365-380.

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Un segundo programa que comenz a gestarse entre 1998 y 2000 es el conocido como Proyecto Ciudadano, diseado originalmente por el Center for Civic
Education,13 que consista en el diseo e implementacin de talleres mediante
los cuales se procuraba la resolucin de problemas de distintos grupos y comunidades a travs de procedimientos de participacin democrtica. El proyecto
tena por virtud que poda desarrollarse lo mismo en el mbito escolar que en el
espacio comunitario.

351

Esta breve enumeracin de proyectos comienza a perfilar algunos de los principios que se fueron gestando en torno a lo que deba ser la educacin cvica en
la perspectiva institucional, principios que podran describirse en los siguientes
trminos:
Unificacin de criterios que permitieran convertir a la educacin cvica en un eje transversal que abarcara a las actividades desarrolladas por
todas las reas del Instituto. Al igual que los mensajes en las campaas
de comunicacin del Registro Federal de Electores no podan separarse de
la divulgacin de valores, de esa misma manera las tareas del resto de las
reas deban concebirse como parte del proceso de socializacin de valores democrticos; ello adems de las ventajas y potencialidades que podan desarrollarse a travs de esa sinergia institucional. El siguiente paso
sera concebir la labor del Instituto como una prctica educativa en s misma, en la que se diera paso a la participacin, e incluso la exigibilidad
ciudadana en una lgica de rendicin de cuentas.
El diseo de programas para grupos y sectores sociales diferenciados. Ms
que pensar a la poblacin como un universo nico para el cual los productos del Instituto fueran asimilados de manera homognea, la nueva ruta
(concebida de manera incipiente con el Proyecto Ciudadano, diferenciando espacio escolar y educacin no formal) indicaba que era indispensable
el desarrollo de distintos productos que atendieran las necesidades y condiciones de esos diferentes pblicos. Dicho de otra manera, la focalizacin
de los programas de educacin cvica hablaba de cmo se haba ido
13

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Para ms informacin sobre el programa original puede consultarse la pgina del Centro:
http://www.civiced.org/

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especializando y perfeccionando la estrategia para alcanzar los objetivos


deseados.
La conjuncin de estos elementos pblicos diversos y participacin
social deriv en una conclusin evidente: el Instituto no poda asumirse
como la nica institucin responsable de los proyectos de educacin cvica
en el pas, sino que resultaba indispensable el concurso de otras instancias,
pblicas y privadas, que compartieran tal preocupacin.
Es en ese contexto que surge la necesidad de articular, jerarquizar y ordenar el
esfuerzo institucional, por lo que la creacin del Plan Trianual de Educacin
Cvica 2001-2003 devino lgicamente de las reflexiones y necesidades antes expuestas. A ello tambin se agreg la conveniencia de establecer indicadores de
eficacia de los programas y su correspondiente evaluacin, aunque como todo
lo descrito, apenas en sus primeras e incipientes formulaciones.
El Plan Trianual de Educacin Cvica
Aprobado en sesin del Consejo General el 21 de abril de 2001,14 dicho plan
integr todas las actividades en la materia en tres grandes programas:
1. Programa de educacin y formacin ciudadana en el espacio escolar.
2. Programa de formacin y educacin no formal y participacin ciudadana.
3. Programa de informacin y comunicacin.
Como se puede observar, el criterio de decantacin se estableci a partir de
las diferentes poblaciones objetivo a las cuales se dirigan las actividades institucionales. Tales programas se desagregaron a su vez en 15 proyectos y 42
estrategias, respecto a las cuales slo me referir a algunas de ellas.
1. Actividades en el espacio escolar
Como ya se ha comentado, el mbito escolar fue uno de los primeros acercamientos del Instituto hacia la masificacin de sus proyectos de educacin cvica,
352
14

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Plan Trianual de Educacin Cvica 2001-2003, en http://www.ife.org.mx/documentos/TRANSP/


docs/consejo-general/acuer-resol/abr01/EducacionCivicaPLANTRIANUAL300301.doc

15/10/2010 07:07:14 p.m.

lo cual estaba sujeto a la habilidad y relaciones de los vocales del ramo con los
directivos escolares o autoridades regionales para ampliar sus alcances, lo que
sin duda gener una importante limitacin, pues lo haca depender de personas
y voluntades. De ah que, para potenciar su desarrollo, resultaba indispensable
establecer acuerdos con las ms altas autoridades educativas del pas, a efecto
de que el Instituto estuviera en capacidad de ampliar su oferta educativa. Adems, era conveniente que dicha colaboracin se hiciera extensiva a la participacin institucional en el diseo de contenidos en las materias impartidas en
educacin bsica, a efecto de integrar la concepcin del IFE sobre la educacin
ciudadana a los programas de todos los alumnos de educacin bsica en el pas.

353

Es en ese tenor que se comprende la preeminencia que tuvo para al Plan Trianual
la firma de un convenio de colaboracin con la Secretara de Educacin Pblica,
el cual se suscribi, junto con la Secretara de Gobernacin, en 2002. Por su parte, tambin se previ, para el ptimo desarrollo de los programas de educacin
cvica impulsados en este rubro, la indispensable colaboracin del magisterio
nacional.
Si bien ambos propsitos fueron cubiertos durante la vigencia del Plan Trianual,
sus efectos ms significativos no pudieron observarse sino hasta aos despus.
As, el informe correspondiente rendido ante el Consejo General a mediados de
2005 consigna tales consecuencias positivas:
El mayor logro que el IFE puede registrar, derivado de este proyecto, es haber contribuido,
a partir de su modelo educativo y de materiales didcticos especficos, al diseo del Programa Integral de Formacin Cvica y tica para la educacin primaria en el pas.15

Con relacin a las actividades relacionadas con el magisterio, el mismo informe consigna que los talleres diseados por el IFE fueron considerados, con valor
a carrera magisterial, como parte del Programa Nacional de Actualizacin de
profesores de educacin bsica. Con esta posibilidad se cerraba el crculo virtuoso del programa, pues se oficializaba el contenido de la Formacin Cvica y tica
y se generaban los incentivos necesarios para que los maestros lo asumieran.
15

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Primer informe semestral del Plan Estratgico de Educacin Cvica 2005-2010, IFE, Mxico,
p. 17.

15/10/2010 07:07:14 p.m.

Junto con los ya mencionados programas, el IFE comenz a impulsar algunos


adicionales, dentro de los que cabe mencionar: Derechos y valores de la niez
mexicana; Eleccin de representantes en el espacio escolar; Un da en el cabildo
y Circuitos de Cultura Cvica.
Sin embargo, pocos tuvieron la presencia y continuidad que tuvo el programa del Parlamento Infantil, desde su aparicin en 2002, el cual se ha llevado a
cabo de manera ininterrumpida hasta la fecha, y en el que el concurso de otras
instituciones, preponderantemente la Cmara de Diputados, ha sido fundamental. El hecho de que la Cmara de Diputados sumara este programa a sus actividades regulares de promocin de la cultura legislativa signific un respaldo
importante al Parlamento Infantil.
2. Educacin no formal y formacin ciudadana
En este caso, el propsito consista en acercar al IFE al conjunto de personas
no vinculadas a institucin educativa alguna, lo que evidentemente resultaba
una actividad de mayor complejidad. En trminos generales, el Plan Trianual
concentr sus actividades en tres reas bsicas. En primer lugar, el desarrollo o
ajuste de modelos educativos y materiales susceptibles de ser empleados para
estas tareas, tales como el Proyecto ciudadano para adultos; en segundo lugar, la
incorporacin o fomento de propuestas desarrolladas por diversas instituciones
pblicas o privadas; y en tercer trmino, el desarrollo de actividades paralelas,
tales como la Consulta Infantil y Juvenil, o bien, actividades especficamente
orientadas al mbito municipal, mediante el esquema de los Eslabones de la
Democracia.

354

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Este programa global, a diferencia del relativo al espacio escolar, fue el de mayor
complejidad, en la medida en que no slo se carece de un espacio institucional
al cual recurrir, sino tambin por la heterogeneidad de actores involucrados. De
tal suerte, es un programa que requiere, adems, de una confluencia de intereses
y actividades en los distintos grupos y organizaciones participantes, as como su
plena anuencia para insertarse en las actividades del Instituto. Por ende, fue un
programa que tuvo que plantearse calendarios precisos de actividades que se
van aplicando y cuya lgica principal es que puedan ser replicados a travs
de otras organizaciones sociales regionales o locales.

15/10/2010 07:07:14 p.m.

3. Informacin y comunicacin
Finalmente, en esta materia, las actividades se centraron en el reforzamiento
de la uniformidad conceptual y de imagen institucional en todos los productos desarrollados por el IFE, buscando incorporar en ellos los contenidos en materia
de educacin cvica como eje transversal de las tareas institucionales. De igual
forma que en aos anteriores, tambin contempl el diseo de las campaas de
difusin masiva del IFE para darle uniformidad a las actividades de promocin
de los derechos polticos y cvicos.

355

Asimismo, el programa contempl la atencin particular a lderes de opinin


respecto a las actividades del propio Instituto, as como el fomento de la rendicin de cuentas en la prctica institucional, buscando una mayor interaccin
del IFE con los ciudadanos que se acercaran a la institucin. Este acercamiento a
lderes de opinin tena por objetivo lograr la cabal sensibilizacin de este grupo
sobre las diferentes tareas del Instituto durante perodos no electorales, en los
que naturalmente decrece el inters por lo que hace la autoridad.
No obstante, tambin debe destacarse la presencia del IFE en la radio a travs
de su programa Voces de la democracia, en Radio UNAM, as como el inicio de
transmisiones de las sesiones del Consejo General del Instituto a travs del Canal
de Congreso. Esta incursin en la televisin ha permitido que los temas de la
educacin cvica tengan un espacio de difusin masiva que se ha convertido ya
en un importante referente.
De todo lo anterior fue evidente que, no obstante la ingente y compleja funcin
que la Constitucin le otorgaba al Instituto con la educacin cvica, el Consejo
General de aquel momento asumi tal responsabilidad en todos los campos y
espacios a su alcance, pero ello fue implicando un cambio gradual en la perspectiva de la funcin del IFE en este proyecto que se antojaba colectivo y en
el que dejaba atrs un cierto protagonismo a cambio de involucrar a un mayor
nmero de aliados por la educacin cvica. Como se indic desde el Segundo
informe semestral del Plan Trianual:

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[] ahora el Instituto se concibe como un generador de iniciativas y como un espacio


de encuentro de diversas instancias a favor de la educacin para la democracia, y menos
como un ejecutor directo de acciones.16

Slo para efecto de resaltar lo logrado por el Instituto en virtud de la aplicacin del Plan Trianual, en el ltimo informe presentado ante el Consejo General
en octubre de 2003 se indicaba que durante la vigencia del Plan Trianual se haba logrado atender a un universo de 7 millones 120 personas, en contraste con
los tres y medio millones de personas atendidas durante los siete aos anteriores.17
No obstante estos logros, tambin era un hecho que el impacto cualitativo de los
programas de educacin cvica no poda ser valorado a cabalidad, al no contarse
con instrumentos de evaluacin medianamente estructurados o porque estos
se encontraban apenas en sus primeras fases de desarrollo, como se reconoci
en aquella ocasin. Si bien se haba avanzado en el plano cuantitativo de cobertura, quedaba pendiente identificar el impacto cualitativo de los programas. Este
corte de caja permiti establecer que la evaluacin de la calidad de los programas instrumentados por el IFE era una de las tareas por desarrollar obligadamente en el futuro.
Cabe sealar que estos ltimos comentarios plantean una eventual tensin en el
desarrollo de los programas institucionales de educacin cvica, en virtud de la
ubicacin que deba asumir el IFE en la materia. Si por una parte se asume que
el Instituto deba ser ms generador de iniciativas y menos ejecutor de acciones,
como arriba se indic, qu tanto deba entonces preocuparse por el nmero de
personas directamente atendidas, incluso teniendo en mente el mandato constitucional para que el IFE sea el responsable integral de la educacin cvica? En
los siguientes aos se abordaran este y otros problemas similares.
IV. Consolidacin y nuevos horizontes (2003-2009)
Con la nueva integracin del Consejo General del IFE a finales de 2003, los
consejeros electorales que conformaron la Comisin de Capacitacin Electoral y
356

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16

Segundo informe semestral del Plan Trianual, p. 6.

17

Acta de la sesin extraordinaria de Consejo General, 21 de octubre de 2003, pp. 36-37.

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Educacin Cvica se abocaron al diseo de un nuevo plan que sustituyera al Plan


Trianual que ya haba concluido su ciclo. Para tales efectos, una de las primeras
decisiones consisti en conformar un Comit Tcnico de Especialistas que coordinara los trabajos de anlisis y deliberacin respectiva. Tal comit, integrado
en marzo de 2004,18 desarroll una amplia reflexin sobre los objetivos a cubrir
por la educacin cvica conducida por el Instituto, tomando en consideracin,
adems, los distintos estudios y encuestas de opinin ms recientes en ese momento, como lo fueron la Encuesta Nacional de Valores de 2004; el Informe de
Latinobarmetro 2004, as como el estudio sobre el perfil del abstencionista
desarrollado por el propio IFE, una vez concluida la eleccin de 2003, entre
otras investigaciones.

357

Producto de ese trabajo, en diciembre de 2004 se someti a consideracin


del Consejo General el Plan Estratgico de Educacin Cvica 2005-2010, el
cual defini la visin institucional por desarrollar en los prximos aos. Dicho
plan estableci seis principios rectores que deban orientar las tareas institucionales, a saber:
1. Enfoque participativo que promueve la transparencia y la rendicin de
cuentas.
2. Concepcin integral de la educacin cvica.
3. Visin nacional con enfoque local.
4. Focalizacin a quienes enfrentan mayores dificultades para el ejercicio de
sus derechos.
5. Fomentar la puesta en prctica de los valores de la democracia y la importancia del voto.
6. Favorecer la perspectiva de gnero y el respeto a la pluriculturalidad.
El acuerdo por el cual se aprob el Plan Estratgico estableci la obligacin de la
Direccin Ejecutiva de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica de presentar
los proyectos en lo particular que atendieran las nuevas directrices establecidas
por el plan. Ello supuso una revisin de las actividades desarrolladas en los aos
18

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Dicho Comit qued integrado por Emilio lvarez Icaza, Miguel Bazdresch Parada, Salvador Martnez Licn, Patricia Mc Carthy Caballero, Alberto Olvera y Ricardo Raphael de la
Madrid.

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previos, a efecto de valorar cules debieran continuar y cules modificarse, as


como definir aquellas adicionales que atendieran las nuevas perspectivas institucionales, lo que se aprob en enero de 2004 por la Comisin respectiva del
Consejo General, conforme a lo siguiente:
1. Continuidad:
a) Educar para la democracia.
b) Ejercicios para la participacin cvica infantil y juvenil; entre estos se ubicaron la Consulta Infantil, la eleccin de representantes en el espacio escolar
y el Tercer Parlamento de las Nias y los Nios.
En este caso, la Consulta Infantil merece un comentario especial, ya que
durante 2005 se consider necesaria su modificacin para los subsecuentes
procesos electorales, toda vez que a partir del diagnstico realizado sobre
los tres ejercicios realizados hasta el momento, se detectaron diversos problemas, a saber, 1) una tendencia a la baja participacin en los tres ejercicios realizados; 2) una escasa vinculacin con las actividades relativas al
propio proceso electoral; 3) una inexistente correlacin con los niveles de
participacin adulta en la jornada electoral; 4) una dificultad operativa en
su organizacin, y 5) desinters por las temticas sometidas a consulta. Por
tales razones, se opt por trasladar la fecha de su realizacin dentro de los
ciclos escolares, aunque lo ms cercana posible a la jornada electoral, e
incluir temticas que implicaran el involucramiento de los alumnos con su
entorno escolar. As, el programa cambi de nombre para convertirse en
Nuestra eleccin es participar por la escuela que queremos, desarrollado
por primera vez entre el 19 y 23 de junio de 2006.19
c) Nosotros los jvenes, el cual ya contaba al momento con un amplio reconocimiento internacional, se convirti en referente para otros programas en
Amrica Latina.

358
19

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Informe anual de la Comisin de Capacitacin Electoral y Educacin Cvica 2005.

15/10/2010 07:07:15 p.m.

2. Actualizacin:
a) Educacin para la vida pblica (antes conocida como Talleres de educacin ciudadana);
b) Educacin para el ejercicio libre, responsable y razonado del voto, dirigido
a poblacin de los 193 municipios con mayor grado de marginalidad;

359

3. Nuevos proyectos:
a) Fortalecimiento de la educacin cvica en Mxico, tuvo como propsito la
coordinacin interinstitucional, donde destacaron el posicionamiento del
Plan Estratgico de Educacin Cvica (PEEC), las actividades de educacin
con partidos y agrupaciones polticas y nuevos convenios.
b) Diseo e instrumentacin de iniciativas locales.
Los primeros aos de vigencia del Plan Estratgico fueron una etapa de transicin entre la instrumentacin de los nuevos programas que comenzaron su
fase de diseo y la continuidad de aquellos proyectos de los que se resolvi
su continuidad. Pero lo ms relevante es que durante el primer ao se fue haciendo evidente, adems del dilema expuesto entre la responsabilidad integral
del Instituto y su necesaria limitacin para ampliar el alcance de su atencin,
una nueva interrogante relativa a la temporalidad electoral en el desarrollo de
los programas de educacin cvica, es decir, resultaba factible concebir programas de educacin cvica que logren una efectiva continuidad, con independencia de las actividades relativas al proceso electoral? O bien, tales actividades
pueden encontrar una suerte de coexistencia? Esta disyuntiva tambin qued
planteada durante 2005, precisamente por tratarse del ao de inicio del proceso
electoral federal.
Tales interrogantes fueron atendindose al ir desarrollando ciertos criterios bsicos, a saber:
1. Definicin de estrategias marco, con base en las cuales orientar el trabajo
institucional considerando las prioridades institucionales e introduciendo
los ajustes necesarios conforme a los tiempos a los que se sujeta el Insti-

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15/10/2010 07:07:15 p.m.

tuto, lo que brindara una mayor versatilidad a los trabajos de educacin


cvica.
As, a partir de 2006 se implement una estrategia conocida como Educacin para el ejercicio libre, responsable y razonado del voto; para 2007
se impulsaron dos estrategias generales: por un lado, Generar confianza,
conciencia y participacin ciudadana; por el otro, Estrategia de formacin
de nios y jvenes para el ejercicio de su ciudadana; finalmente, para el
bienio 2008 y 2009 se instrument una sola estrategia general, denominada Educacin para la participacin democrtica. Cada una a su vez se integraba por distintos proyectos y programas que se abordarn ms adelante.
2. Evaluacin de la calidad educativa. En este aspecto, el Instituto asumi con
toda seriedad y responsabilidad afrontar el reto de atender la calidad de sus
tareas a travs de su evaluacin.
3. Diseo descentralizado de actividades, con base en lineamientos educativos centrales. A partir de este criterio, las juntas locales y distritales
ejecutivas comenzaron a definir el campo de actividades y tareas por desarrollar, tomando como base las lneas, mtodos y criterios definidos desde
oficinas centrales, a efecto de recoger y atender las necesidades y caractersticas de la diversidad social, cultural y geogrfica de cada distrito, regin
y entidad.
Durante 2006, el programa ms significativo fue el denominado Educacin para
el ejercicio del voto libre y razonado, el cual se construy a efecto de atender
dos circunstancias adversas que se haban manifestado en mayor o menor medida en los distintos procesos electorales: el abstencionismo y las prcticas de
compra y coaccin del voto. Con base en ellos, las juntas distritales ejecutivas
instrumentaron diferentes proyectos en los cuales se dio prioridad a la poblacin
joven, de baja escolaridad, indgena, y en general en condiciones de marginalidad, susceptible precisamente a la compra y coaccin del voto.

360

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Sobre el particular, los dos aspectos ms destacados de este nuevo programa


fueron, por un lado, la implementacin de la formacin ciudadana concebida
a partir del desarrollo de competencias cvicas, a travs de las cuales las personas estuvieran en aptitud de desenvolverse de manera ptima en procesos

15/10/2010 07:07:15 p.m.

de participacin democrticos.20 Esta innovacin, la que habra de desarrollarse


y perfeccionarse, constituira uno de los ejes articuladores de los programas de
educacin cvica en el futuro.

361

El segundo aspecto fue el desarrollo de una tipologa de municipios que, considerando variables econmicas, sociales, electorales, as como de participacin
de programas de beneficio social, permitiera orientar los trabajos institucionales de manera ms eficiente hacia sectores de poblacin con problemticas especficas que atender, lo que se denomin estrategia focalizada. Sin duda tales
diagnsticos y orientaciones especficas resultaron esenciales para que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) lo considerara como
relevante en su Informe de Buenas Prcticas 2006.
Para 2007, y dentro de la estrategia marco sealada, dos programas fueron centrales en su conformacin. Por un lado, Educacin para el ejercicio de los derechos ciudadanos bsicos, el cual ha pretendido involucrar a todas las reas del
Instituto conforme a tres criterios: 1) desarrollo de indicadores de diagnstico de
la poblacin por atender; 2) evaluacin de las actividades de educacin cvica y,
sobre todo, 3) elaboracin de materiales de soporte a todo el trabajo institucional.21 De hecho, la preparacin de los materiales de apoyo a las distintas tareas
y el monitoreo de los mismos para evaluar su viabilidad fue uno de los objetivos
que mayor horizonte tendra para la promocin de la educacin cvica.
En este periodo uno de los esfuerzos ms destacados del Instituto se dirigi a la
sistematizacin y el desarrollo terico y metodolgico para la implementacin
de programas de educacin cvica. Es en este marco en donde se inserta el segundo de los programas relevantes de este ao: el Modelo de Educacin para
la Participacin Democrtica (MEPD), el cual constituye la propuesta educativa
ms desarrollada y verstil que el Instituto Federal Electoral ha logrado desarrollar hasta el momento. Cuando al inicio del presente ensayo se mencionaba
cmo la ausencia de alguna referencia en la ley dificult los trabajos del Instituto

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20

Educacin para el ejercicio del voto libre y razonado. Informe final 2006, IFE, Mxico, 2008,
p. 9.

21

Educacin para el ejercicio de los derechos ciudadanos bsicos. Informe final 2007, IFE,
Mxico, 2008.

15/10/2010 07:07:15 p.m.

en sus inicios, tambin sealaba cmo justamente ello permiti al propio Instituto explorar distintas vas y alternativas. El MEPD podra definirse como la visin
institucional ms refinada de lo que debe ser la educacin cvica.22
Un elemento adicional que no debe soslayarse es el relativo a la firma de un nuevo convenio con la SEP en junio de 2007, por el cual el IFE se incorpor como
coadyuvante con el Instituto Nacional de Evaluacin Educativa en la construccin del examen de calidad y logro educativo Excale 2009 de formacin cvica y
tica, para ser aplicado a los alumnos del tercer grado de secundaria en 2009.
Cabe hacer mencin, por otra parte, que a partir de 2008 el Instituto debi emprender una revisin puntual respecto al impacto derivado de la reforma constitucional y legal en materia electoral, emprendida por el Congreso de la Unin, y
en lo particular, en lo relativo a la capacitacin electoral y la educacin cvica.
De hecho, la primera consecuencia fue una recomposicin del Consejo General
y con ello, la completa renovacin de la comisin respectiva. Asimismo, y con
el inicio del proceso electoral federal en octubre de ese ao, otro efecto fue su
fusin con la Comisin de Organizacin Electoral, en trminos de la nueva disposicin contenida en el artculo 116, prrafo 3, del cdigo de la materia.
No obstante, ello no implic que se desatendieran los trabajos referentes a la
educacin cvica, al privilegiar los de la organizacin electoral; por el contrario,
la integracin permiti un fortalecimiento de las tareas institucionales en esta
materia. As, por ejemplo, entre las dos estrategias definidas para el proceso
electoral, la primera denominada Educar para la participacin democrtica, en
sus dos fases, se logr atender a seis y medio millones de personas. Un aspecto
adicional que cabe mencionar es que se alcanz una mayor sensibilizacin, y
por ende un ms efectivo involucramiento de diferentes sectores en las tareas de
educacin cvica.23
La segunda estrategia institucional promovida durante estos aos, denominada
Formacin de nios y jvenes, en esta ocasin fue segmentada en tres univer362

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22

Modelo de educacin para la participacin democrtica, IFE, Mxico, octubre de 2009.

23

Educacin para la participacin democrtica. Informe final 2008-2009, IFE, Mxico, p. 26.

15/10/2010 07:07:15 p.m.

sos dependiendo del grado escolar, y en ella participaron un milln 807 mil
alumnos de primaria, y poco menos de 900 mil alumnos de secundaria, es decir,
casi 2 millones 700 mil estudiantes de educacin bsica. Ello, adems de que
se realiz la sptima edicin del Parlamento de las Nias y los Nios, as como
el desarrollo de la Agenda juvenil, evento a travs del cual se formularon a nivel
nacional un conjunto de demandas juveniles que fueron entregadas a representantes de todos los partidos polticos con registro.24 En este sentido, el IFE se
erigi en punto de contacto entre los jvenes y los partidos polticos, relacin
que se haba mostrado insuficiente.

363

En suma, adems de la gradual y sistemtica profundizacin de los programas


y actividades en materia de educacin cvica, a travs de su reforzamiento pedaggico y de innovacin de instrumentos tcnicos y materiales, el Plan Estratgico fue moldeando un abordaje de la educacin cvica mucho ms analtico
y una operacin ms libre en su instrumentacin, como lo seala el informe
semestral de fines de 2009:
Tal y como se ha venido registrando desde el primer informe semestral, la aprobacin del
Programa Estratgico de Educacin Cvica 2005-2010 (PEEC) implic una manera diferente de concebir y materializar la educacin cvica en el IFE, tanto en aspectos educativos
como de gestin administrativa.
Desde el punto de vista educativo, el cambio se caracteriz principalmente por concebir
a los programas de educacin cvica como procesos sujetos de planeacin, ejecucin y
evaluacin, as como por la adopcin de un enfoque pedaggico basado en el desarrollo
de competencias y no en mera transmisin de conocimientos. Adems de que defini la
atencin prioritaria para adultos en condiciones de marginacin social.
En cuanto a la gestin, las modificaciones ms significativas consistieron en el cambio de
un modelo de gestin centralizado a uno descentralizado, lo cual abri la posibilidad
de: i) establecer alianzas con otras instituciones locales en la implementacin de los proyectos educativos acordes a la diversidad nacional; ii) modificar la visin de la evaluacin

24

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Octavo informe semestral del Plan Estratgico de Educacin Cvica 2005-2010, IFE, Mxico, 2009.

15/10/2010 07:07:15 p.m.

como instrumento de control a la de recuperacin de aprendizajes (visualizando el


trabajo en educacin cvica como un proceso de generacin y/o fortalecimiento de capacidades al interior de la estructura social); y iii) pasar de la universalidad de la oferta a la
focalizacin orientada a la atencin de poblacin objetivo.25

V. Cambio y continuidad de la cultura poltica en el pas


No cabe duda que para que los programas de educacin cvica se fortalezcan y
ganen en eficacia, es necesario contar con mecanismos para evaluar sus efectos,
y los estudios sobre cultura poltica desarrollados a lo largo de los ltimos 20
aos, que se han basado en encuestas tanto de cobertura nacional como regional o local, son una herramienta esencial para medir cmo van cambiando las
percepciones, las orientaciones y los valores de los mexicanos.
Una de las novedades que se han registrado a lo largo de estas dos ltimas dcadas es con relacin a los estudios sobre cultura poltica porque han alcanzado
un singular desarrollo, al punto que se han convertido en un referente privilegiado para el diseo de polticas de promocin de la cultura democrtica. Esto ha
sido as en tanto que existe ya una particular regularidad e incluso sistematicidad
de las investigaciones, lo mismo en el plano nacional que en el internacional,
lo que ha permitido a su vez una perspectiva comparada de nuestro pas con la
comunidad internacional, particularmente la latinoamericana. Lo anterior,
lo mismo a travs de los trabajos iniciados en la Universidad Nacional Autnoma
de Mxico, a travs del Instituto de Investigaciones Sociales,26 continuados por
el IFE27 y seguidos por la Secretara de Gobernacin,28 como tambin mediante
los regulares reportes de Latinobarmetro,29 adems de diferentes estudios paralelos financiados por otros organismos nacionales o internaciones o por empre25

Ibd, p. 50.

26

Ulises Beltrn, et al., Los mexicanos de los noventa, UNAM, Mxico, 1996.

27

Julia Flores Dvila y Yolanda Meyemberg, Ciudadanos y cultura de la democracia. Reglas,


instituciones y valores de la democracia, IFE, Mxico, 2000.

28

Encuesta Nacional de Cultura Poltica y Prcticas Ciudadanas, ediciones 2001, 2003, 2005
y 2008, mismas que se pueden consultar en http://www.encup.gob.mx/encup/

29

Consultable en http://www.latinobarometro.org/, y por el cual prcticamente se han levantado encuestas al respecto desde 1995 a 2009.

364

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sas privadas.30 Sin embargo, tambin se debe destacar que la aparicin de dichas
encuestas no supone necesariamente un efectivo seguimiento que permita comparar los datos de todas ellas en una secuencia histrica, particularmente debido
a la modificacin o uso de diferentes reactivos para evaluar un mismo tema.

365

Por otra parte, la reflexin en torno a las condiciones que favorecen y/o dificultan el cambio en la cultura poltica de la sociedad ha encontrado en estas
investigaciones un insumo insustituible. En este contexto, bien se podra afirmar que son dos las vertientes de interpretacin que de manera ms frecuente
se han perfilado. Por un lado, la perspectiva racional, a travs de la cual las
palancas del cambio cultural se explican en funcin de la existencia o no de
incentivos capaces de estimular cierto tipo de actitudes y comportamientos.
Por el otro, la perspectiva cultural, segn la cual el cambio de actitudes y convicciones se genera a travs del aprendizaje y la socializacin poltica en sus
distintas modalidades.31
En cualquiera de estas interpretaciones no cabe duda que en los resultados
de tales mediciones la participacin del Instituto Federal Electoral ha sido importante, tanto para promover la realizacin misma de encuestas sobre cultura poltica, como para difundir y promover la discusin sobre los resultados de las
diferentes encuestas nacionales, regionales e internacionales, dndoles mayor
proyeccin.
No obstante, con todo y los 20 aos de existencia del IFE y de sus polticas de
educacin cvica y de promocin de los estudios sobre los valores que guan el
comportamiento de los ciudadanos mexicanos, el esfuerzo es insuficiente de
cara a la titnica tarea de modificar la cultura poltica de los ciudadanos, que en
los aos sesenta los propios Almond y Verba caracterizaran como de corte sbdito, ms que plenamente cvico. De acuerdo con dichos autores, los contenidos de una cultura poltica abarcan varias dimensiones, que van desde un nivel

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30

Una relacin de dichos trabajos se puede consultar en el artculo de Enrique Alducin Abitia
Los valores de los mexicanos en los ltimos 25 aos, en Este pas, nm. 170, mayo de
2005, pp. 26-33.

31

Jacqueline Peschard, La cultura poltica en Mxico, en Mauricio Merino, coord., La ciencia poltica en Mxico, CNCA-FCE, Mxico, 1999.

15/10/2010 07:07:15 p.m.

adecuado de conocimiento de la vida poltica, una forma de relacionarse con


las instituciones fundada en la confianza y el apego a la legalidad y una conviccin de que se es capaz de influir en la orientacin de la vida poltica.
Con el propsito de dar cuenta de cmo ha evolucionado la cultura poltica de
los mexicanos en los ltimos aos, se revisarn varias de las encuestas mencionadas a partir de las siguientes variables: 1) el conocimiento de la poltica; 2)
la concepcin de la democracia; 3) la percepcin de la legalidad, y 4) la eficacia poltica.
El conocimiento de la poltica
En cualquiera de las encuestas citadas una constante a lo largo de estas dcadas
es el ingente papel de la televisin como medio por el cual se obtiene informacin poltica. Entre 1994 y 2008 el porcentaje de personas que se informaba por
esta va fue alrededor de 86%.
Por lo que respecta al inters de la poblacin en la poltica, en la encuesta de la
Secretara de Gobernacin de 2008 uno de cada cuatro encuestados manifest
no interesarse en la poltica, lo que es una cifra 5% inferior a la que arroj la
encuesta de 1994, cuando al preguntar a las personas en qu espacio social hablaban de poltica, 29% contest simplemente que no hablaban de poltica. Ms
significativo an resulta el dato de la encuesta de 2000, al preguntar si cuando
el entrevistado era nio(a) se hablaba de poltica en su familia, el 70% afirm que no se hablaba; en cambio, en su fase adulta 41% de la muestra manifest no hablar de poltica en casa, es decir, 30% menos. Incluso, en una encuesta
levantada entre estudiantes mexicanos de secundaria y sus pares en diversos
pases democrticos, de la que Gilberto Guevara Niebla y Felipe Tirado Segura
dan cuenta, se seala que el inters en la poltica es superior en Mxico (65%)
que en el promedio internacional (40%).32

366

Tal inters se ve afectado por la percepcin de complejidad de la poltica: 56%


de las personas entrevistadas en 2001 contest que para ellos la poltica resul32

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Gilberto Guevara Niebla y Felipe Tirado Segura, Actitudes cvicas en Mxico y otras naciones, en Nexos, 345, septiembre de 2006, p. 83.

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taba complicada; hacia 2003, la cifra era de 65%, que se divida entre los que
pensaban que era muy complicada (30%) y slo complicada (35%). Para
2008, 51% de las personas estaban de acuerdo con la frase siguiente: La poltica algunas veces es tan complicada que las personas como usted no entienden
lo que sucede.

367

Sin embargo, se explicara sustancialmente por un acentuado desconocimiento


de las instituciones y su funcionamiento. La encuesta de 2001 sealaba que
35% de las personas no conoca en absoluto los derechos marcados en la Constitucin, y 60% los conoca poco. En 2008, slo 39% de la poblacin saba cules eran los tres poderes de la Unin y 50% reconoci no saberlo. En ese mismo
ao, mientras 35% deca saber el tiempo que duraban los diputados federales
en su cargo, 58% aceptaba no saberlo. Desafortunadamente, el problema va
ms all de un dficit en materia de educacin cvica, si consideramos que, de
acuerdo con el ltimo reporte de Latinobarmetro, slo 40% de los encuestados
en Mxico saba que el pas se haba independizado de Espaa, uno de los porcentajes ms bajos en toda la regin.
Concepcin sobre la democracia
Uno de los aspectos esenciales radica en valorar la nocin de democracia que
existe entre la poblacin. En 1999, mientras 78% de la poblacin consideraba
que era preferible que las decisiones importantes las tomaran todos los partidos
aunque les tomara ms tiempo, simultneamente 76% consideraba que lo que el
pas necesitaba era un lder fuerte. No obstante, 69% pensaba que la competencia era buena aun cuando no ganara el partido por el cual se vot, y en general
la democracia era aceptada por el 62% de las personas, al afirmar que si una
decisin era tomada por la mayora, estara dispuesto a obedecerla, aun cuando
no la respaldara.
Una vez que el pas comenz a observar el transcurso de los gobiernos de la
alternancia en los poderes ejecutivos, la percepcin en torno a la democracia
comenz a debilitarse. En la primera de la serie de encuestas levantadas por
la SEGOB, 62% de la poblacin pensaba que era preferible una democracia
que una dictadura y 52% que la competencia partidista era buena, aunque no

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15/10/2010 07:07:15 p.m.

ganara el partido por el cual haba votado. En la ltima encuesta de SEGOB, al


preguntrseles sobre la preferencia entre democracia y dictadura, ya slo el 54%
estaba de acuerdo con preferir la democracia.
Muy probablemente esto tiene que ver con los controvertidos resultados de la
ltima eleccin presidencial, ya que en 2008 slo 15% de la poblacin pensaba
que las elecciones eran limpias, mientras que 65% no lo consideraba as, lo que
se reafirma con los resultados de Latinobarmetro, en la que slo 23% de la poblacin considera que las elecciones son limpias, lo que result ser la cifra ms
baja de la regin, que en promedio es de 45%. No obstante lo anterior, 71% de
las personas afirmaron que no estaran de acuerdo con protestar si su candidato
perdiera las elecciones, frente al 15% que s lo hara.
As, lo que inicialmente aparece como una contradiccin entre el liderazgo fuerte pero eficaz, y una democracia que involucre a todas las fuerzas polticas, con
el paso de los aos se va revelando como un debilitamiento de la democracia
frente a opciones autoritarias pero eficaces, aunque afortunadamente an con
poco peso. Por su parte, y en ltimas fechas, la conviccin de que las elecciones
son limpias ha ido reduciendo su fuerza, lo que resulta particularmente contrastante con toda Amrica Latina y particularmente con lo que se observaba en los
aos inmediatamente posteriores a la alternancia en el Ejecutivo federal.
Lo anterior se refleja con mayor nitidez en trminos de la satisfaccin con la
democracia. Hacia 2001 slo 6% se senta muy satisfecho; 31% algo satisfecho;
30% poco satisfecho y nada satisfecho 25%. En 2003 y 2005, la opcin nada
satisfecho represent en ambos casos poco menos del 15%. Para 2008 esta
opcin se elev a 35%, es decir, 20 puntos porcentuales por arriba de los aos
previos y 10 puntos por arriba de la encuesta de 2001.

368

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Desde la perspectiva comparada del Informe 2009 de Latinobarmetro, Mxico es el pas que ms ha reducido su apoyo a la democracia, al pasar del 51%
al 42% en el periodo de 1995 a 2009. De hecho, slo 11% de la poblacin
considera que el pas es totalmente democrtico. Frente a la disyuntiva entre
democracia o desarrollo, el reporte 2009 ubica a Mxico entre las situaciones
ms delicadas, ya que nicamente 30% asume su preferencia absoluta por la de-

15/10/2010 07:07:15 p.m.

mocracia, slo por encima de Paraguay, Guatemala y Colombia, incluso cuando


el promedio en Amrica Latina es de 44%. Esto contrasta precisamente con la
tendencia de fortalecimiento al respaldo democrtico en la regin, que viene de
un 25% en 2001.

369

Percepcin de la legalidad
Uno de los valores ms revisados en las diferentes encuestas se refiere a la percepcin sobre la legalidad. En 1994, ante la pregunta de cmo actuara con
respecto a leyes que parecieran injustas, 36% consider que siempre deban
obedecerlas; 29% opt por cambiarlas si no les parecan, y 24% consideraba
vlido desobedecerlas. En las encuestas levantadas en 2003 y 2005 la opcin de
desobedecer se haba reducido al 11% y 12%.
No obstante lo anterior, cuando se ha interrogado a las personas sobre circunstancias concretas, esos porcentajes suelen variar de manera significativa. En
1994 se planteaba la siguiente hiptesis: en el caso de que una comunidad no
reciba atencin por ms de un ao a una demanda por agua, y en protesta se
toma una carretera, se consult a los ciudadanos si aprobaban o no tal actuacin. En 1994 cuatro de cada 10 personas lo aprobaba absolutamente y 13% en
parte (53% en total), mientras 46% no lo aprobaba. En las encuestas de 2003
y 2005, entre las opciones de aprobar y aprobar en parte, el porcentaje alcanz
cerca de 60%, pero la opcin que desaprueba se redujo a cifras del 34% a 32%,
respectivamente, es decir, 12 puntos porcentuales por debajo de lo registrado
una dcada atrs.
En adicin de lo anterior, tal percepcin parecera que podra agudizarse en los
prximos aos de no modificar la situacin imperante. La ya citada investigacin de Guevara Niebla y Tirado apunta hacia esa ruta, al sealar que entre los
jvenes de secundaria al consultarles si es legtimo no apegarse a la ley cuando
est en contra de sus intereses, el 47% de los escolares mexicanos est de acuerdo con esto.33 Dicho de otra manera, a pesar de que los datos revelan que se ha

33

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Ibd, p. 82.

15/10/2010 07:07:15 p.m.

ido mejorando en la percepcin abstracta o genrica sobre la ley, en los casos


concretos tal perspectiva se debilita considerablemente.
Eficacia poltica
Hay una percepcin de eficacia poltica cuando la poblacin considera que
tiene la capacidad de influir en las decisiones del poder, justamente porque
existen canales para pronunciarse, ser escuchado y tomado en cuenta. En 2001,
al cuestionar sobre qu tanto consideraba que al gobierno le interesaba lo que
pensaba la gente, slo 6% deca que mucho; 14% algo; 32% poco; 16% casi
nada y 32% nada. En 2005, al interrogarlos sobre lo que consideraban los diputados al hacer las leyes, la respuesta en el sentido de que eran los intereses de
la poblacin alcanz 16%, mientras que el inters de sus propios partidos se
redujo del 52% al 42% con relacin a la misma pregunta en 2003; sin embargo,
el ms alto porcentaje era para la opcin por la cual los diputados consideraban
sus propios intereses, que aument del 13% al 24%.
No obstante lo anterior, deben destacarse tambin ciertos cambios favorables.
Entre 1994 y 2005, al preguntar a las personas sobre los actores que ms influan
en la poltica, los ciudadanos pasaron de 28% a 41%.
Esto tambin se observa en la encuesta entre jvenes de secundaria antes citada, en la cual los estudiantes mexicanos estiman ms probable participar en la
vida poltica en un 49% en promedio, mientras que la media internacional fue
de 34%.34
De hecho, es quizs por la va de la participacin y el ejercicio del voto de los
jvenes que puede refrendarse el respaldo amplio a la vida democrtica. Como
seala Jos Woldenberg:
[] hoy tenemos mexicanos que ya no encarnan las actitudes pasivas o autoritarias de
otras pocas, que se han vuelto expertos en el uso de su voto, cada vez ms familiarizados

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34

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Ibd, p. 85.

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con su derecho a la eleccin y sancin a los gobernantes, que cada vez conocen y ejercen
de forma ms amplia sus derechos civiles y polticos.35

371

En suma, la serie de encuestas sobre cultura poltica muestran que no hay datos
contundentes sobre cambios en las percepciones y actitudes de los mexicanos respecto a la poltica, sino que hay oscilaciones que revelan ms situaciones
coyunturales que una nueva forma de cultura poltica ya asentada y capaz de ser
objeto de una clasificacin contundente de cultura cvica o democrtica. Esto
se explica, en buena medida, porque aunque en los ltimos 20 aos la vida poltica de nuestro pas se ha transformado significativamente para ganar en competencia y pluralidad y esta circunstancia ha generado respuestas variadas en
la poblacin mexicana, no es posible an sostener que hay avances sistemticos
en materia de construccin de una cultura democrtica, capaz de ser el sostn
ms firme de instituciones del mismo corte.
Los esfuerzos que el IFE ha desarrollado en el campo de la educacin cvica son
dignos de reconocimiento no slo nacional, sino allende nuestras fronteras. Los
programas de educacin cvica se han ido sofisticando, hacindose ms precisos y dirigidos hacia poblaciones objetivo, abarcando desde el mbito escolar
hasta el de las organizaciones sociales, desde los nios y jvenes hasta las poblaciones adultas marginadas. La evaluacin de dichos programas habla de un
aprendizaje acumulado y sistematizado y de un compromiso con las promesas
de la educacin, sin embargo, su impacto directo sobre las percepciones de la
poblacin dista an de ser proporcional al esfuerzo institucional desplegado.
El hecho es que el IFE tiene el mandato constitucional de desarrollar la educacin cvica; pero la magnitud de la tarea es tal que solamente por la va de la
participacin de las diferentes instituciones que desarrollan labores educativas,
del apoyo de la sociedad y tambin de los partidos polticos, ser posible lograr
que ese esfuerzo redunde en una vida poltica democrtica ms asentada institucional y culturalmente.

35

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Jos Woldenberg, El cambio democrtico y la educacin cvica en Mxico, Cal y Arena,


Mxico, 2007, pp. 28-29.

15/10/2010 07:07:15 p.m.

La comunicacin poltica
durante la transicin:
las reglas de acceso a
radio y televisin

Arturo Snchez Gutirrez* y


Margarita Moreno Lpez**

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I. Introduccin
El acceso de los partidos polticos a la radio y la televisin es un tema regulado
en la legislacin electoral desde 1973 y es quiz la prerrogativa que ms se ha
modificado a lo largo de la transicin democrtica. De ese entonces a la fecha se
han llevado a cabo 13 procesos electorales federales y el Congreso ha elaborado
siete leyes electorales que en su momento buscaron adecuarse a las realidades y
necesidades polticas nacionales y, en consecuencia, han permitido fortalecer
y consolidar el sistema electoral y de partidos en Mxico.

373

No todas las reformas electorales trajeron cambios sustanciales en relacin con


las reglas de acceso a la radio y la televisin, toda vez que el inters de la sociedad y de los propios partidos en torno a los procesos electorales mexicanos se
concentr en resolver diferentes problemticas en cada eleccin. Por ejemplo,
durante los aos anteriores a 1988, el tpico de inters en materia electoral era
la erradicacin del fraude electoral en general y en hacer valer las reformas de
1977 para lograr mayor equidad en la competencia y, sobre todo, para que se