Está en la página 1de 380

PARTICIPACIN POLTICA Y AGENDA DE GOBIERNO:

UN ANLISIS A PARTIR DE CASOS DE ORGANIZACIONES SOCIALES


EN MXICO Y LA CIUDAD DE MXICO, 1985-2003

Miguel Rodrigo Gonzlez Ibarra

PARTICIPACIN POLTICA Y AGENDA DE GOBIERNO:


UN ANLISIS A PARTIR DE CASOS DE ORGANIZACIONES SOCIALES
EN MXICO Y LA CIUDAD DE MXICO, 1985-2003

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.

Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.C.





Av. Morelos Pte. Nm. 809


Col. La Merced,
Toluca, Mxico
C.P. 50080

Tels. 01 (722) 213 46 72, 213 46 73 y


213 46 74.
Fax 214 07 83

www.iapem.org.mx
instituto@iapem.org.mx

ISBN: 978-607-8087-07-5

1a. Edicin

Toluca, Mxico, septiembre de 2011

Diseo Editorial y Portada: Hctor F. Corts Mercado


Impreso en Mxico

El contenido de este libro es responsabilidad del autor y no refleja necesariamente el punto de vista del IAPEM.

Asociados Fundadores

Directorio

Jaime Almazn Delgado


Andrs Caso Lombardo (In memoriam)
Miguel ngel Cruz Guerrero
Carlos Hank Gonzlez (In memoriam)
Jorge Hernndez Garca
Filiberto Hernndez Ordez (In memoriam)
Ignacio J. Hernndez Orihuela
Jorge Laris Casillas
Jorge Guadarrama Lpez
Ral Martnez Almazn
Arturo Martnez Legorreta
Alberto Mena Flores (In memoriam)
Vctor Manuel Mulhia Melo
Guillermo Ortiz Garduo (In memoriam)
Juan Carlos Padilla Aguilar
Ignacio Pichardo Pagaza
Roberto Rayn Villegas
Adalberto Saldaa Harlow
Gerardo Snchez y Snchez
Gregorio Valmer Onjas
Ral Zrate Machuca

Efrn Rojas Dvila

Consejo Directivo 2010-2013


Efrn Rojas Dvila

PRESIDENTE

Romn Lpez Flores


SECRETARIO EJECUTIVO

DIRECTORES
Jos Luis Palacios Arzate
Centro de Estudios y Proyectos

Constanza Mrquez Aguilar


Centro de Capacitacin y Profesionalizacin

Jos Rodrguez Domnguez


Centro de Desarrollo de Tecnologas de la
Informacin y Comunicaciones

Adriana E. Bazn Trousselle


Centro de Produccin Editorial y Difusin

COORDINADorES
Rafael Manuel Navas Camacho
Administracin y Finanzas

PRESIDENTE

Eduardo Gasca Pliego

Armando Campuzano Gonzlez


Gestin

VICEPRESIDENTE

Francisco Javier Funtanet Mange

DELEGADOS REGIONALES

TESORERO

Nelson Arteaga Botello


Mara Elena Barrera Tapia
Gilberto Corts Bastida
Miguel ngel Cortez Alarcn
Alfredo del Mazo Maza
Eriko Flores Prez
Ernesto Nemer lvarez
Roberto Padilla Domnguez
Francisco J. Pantoja Salinas
Jos Alejandro Vargas Castro
CONSEJEROS

Romn Lpez Flores


SECRETARIO EJECUTIVO

Miguel A. Villafuerte y Eudave


TLALNEPANTLA
VALLE DE CHALCO

Ivette Mondragn Gonzlez


IXTLAHUACA
IXTAPAN DE LA SAL

Victor M. Macedo Valds


TOLUCA

PARTICIPACIN POLTICA Y AGENDA DE GOBIERNO:

UN ANLISIS A PARTIR DE CASOS DE ORGANIZACIONES SOCIALES


EN MXICO Y LA CIUDAD DE MXICO, 1985-2003

PRLOGO
Siempre es muy satisfactorio elaborar ideas relacionadas con un prlogo, debido a
que un libro cuando se publica, merece una bienvenida porque responde a objetivos,
ideas, borradores, preocupaciones y finalmente logros, ingresa al mundo de la reflexin
y una vez ms como hiptesis fresca, orienta la elaboracin de nuevos trabajos de investigacin. Cuando se investiga y publica el producto conseguido, no hay posturas concluyentes. Si la realidad se transforma sin interrupcin, las ideas no se estacionan y en ese
sentido, las hiptesis son la va para seguir valorando y pensando los problemas sobre la
base de nuevos horizontes, referentes y desafos. Como bien indica Karl R. Popper en su
obra Conjeturas y refutaciones las teoras genuinas conjeturas, suposiciones acerca
del mundo, de alto valor informativo y que, si no son verificables, (es decir, si bien no
es posible demostrar que son verdaderas), pueden ser sometidas severos test crticos).
Son intentos serios por descubrir la verdad (1991:150).
Si la realidad se entiende como problema o un conjunto de problemas, los que son
de carcter pblico no tienen punto de reposo y en ese sentido, su movimiento, trayectoria y tendencia, impiden la formulacin de afirmaciones categricas y contundentes
sobre su naturaleza cognitiva y la solucin institucional que le corresponde. Es as como
las hiptesis son recurso insoslayable en todo trabajo de investigacin como el que se
presenta.
Todo libro invita a reflexionar una y otra vez sobre algn campo de estudio, ms en
una poca en que los acontecimientos y los problemas se suceden con intensidad creciente. En el caso de las ciencias sociales, las hiptesis son ms obligadas para considerarlas de modo fundamental, porque son rea de estudio influido por valores, ideologas,
percepciones y opiniones que tienen su origen en la diversidad y la pluralidad de los
pblicos que integran la sociedad civil.

En consecuencia, lo valoracin de los hechos y los problemas no es algo anormal, sino


punto de referencia obligado para distinguir entre la opinin de los legos y la opinin de
los expertos. Esto es importante destacarlo para no incurrir en valoraciones excesivas
que abundan en la ideologizacin de los anlisis y por tanto, las hiptesis son auxiliar
imprescindible para evitar el extravo terico y metodolgico que puede ser recurrente
cuando no hay articulacin entre los juicios de hecho y los juicios de valor.
No hay por tanto neutralidad ni imparcialidad pura y genuina por parte de quin
investiga, sino que las posturas a las que se arriba elaborando propuestas lgicas, son
inevitables tanto en los debates como en el trabajo de investigacin. Es obligado por
ello, reflexionar como expona Max Weber en su conferencia magistral La ciencia
como vocacin sobre la importancia de utilizar los conceptos, la metodologa, la experimentacin y la lgica para aquilatar algunos segmentos de la realidad como unidades
de anlisis, estudio y argumentacin. Sin estas herramientas, no tiene caso referirse
al trabajo de investigacin cientfica, debido a que toda discusin sera un autntico
callejn sin salida y as no avanza ningn campo de estudio.
En las ciencias sociales hay elementos de inters a considerar para su discusin,
pero los acontecimientos, los hechos y los problemas no surgen a partir de algn determinismo o conjunto de leyes dadas como en las ciencias naturales y qumicas, sino que
tienen su origen en elementos volitivos que impulsan conductas, acciones y reacciones
sobre la base de individuos, personas y organizaciones que compiten con base en los
valores de la sociedad moderna. Est situacin obliga a que en las ciencias sociales el
cuidado terico y metodolgico sea un imperativo para llevar a cabo la construccin y
el desarrollo de los sistemas de pensamiento.
Con base en lo expuesto, el libro Participacin Poltica y Agenda de Gobierno: Un
anlisis a partir de casos de organizaciones sociales en Mxico y la Ciudad de Mxico,
1985 -2003 elaborado por Miguel Rodrigo Gonzlez Ibarra tiene el mrito de reunir
atributos que lo caracterizan como una investigacin seria, esclarecedora y propositiva,
lo cual le confiere un valor acadmico de la ms alta realizacin y desde el ngulo
heurstico, es un importante ejercicio que conlleva a la reconstruccin especfica de
polticas pblicas que en su momento se han convertido en cursos de accin del gobierno
para incidir en trminos positivos en puntos vulnerables de la vida asociada. Es una
investigacin con la cual obtiene el grado de Doctor en Ciencias Polticas y Sociales,
opcin en Administracin pblica en la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, hecho que convalida un esfuerzo de gran
relevancia, debido al trabajo, tiempo y paciencia que se deben acreditar para alcanzar
un objetivo legtimo.

La investigacin de Gonzlez Ibarra incursiona por la senda de uno de los retos ms


conspicuos para trabajar como son los problemas de carcter pblico, utilizando para
ello, el enfoque de poltica pblica. Si algo tiene ingredientes de valoracin intensa son
los problemas pblicos que de suyo no admiten definiciones nicas, lineales, convencionales ni rutinarias. Se estructuran en razn de mltiples estrategias de investigacin
y en el caso de Gonzlez Ibarra, selecciona el campo de polticas pblicas para incursionar con mtodo, conceptuacin y construccin del conocimiento relacionado con la
complejidad institucional, poltica, social y econmica que envuelven a los problemas
pblicos que, por su naturaleza, obligan a la adopcin de un tratamiento multidisciplinario para fortalecer su comprensin, explicacin y solucin.
De este modo Gonzlez Ibarra denota un dominio significativo sobre este campo de
anlisis y sistematiza para fines de la investigacin tres casos de estudios relativos a la
definicin de problemas pblicos y a su expresin resolutiva a travs de las polticas
pblicas. No es una tarea fcil organizar, definir y trabajar con casos de estudio que tienen como origen la vida social y pblica, con lo cual no hay ningn control apriorstico
sobre los objetos de conocimiento a definir y operacionalizar para trabajar con ellos.
Se exige adems del conocimiento propio de los problemas a estudiar, pericia conceptual y metodolgica para dar lugar a un cuerpo de conocimiento que se produce
con elementos fcticos, datos duros, juicios lgicos, premisas fundadas y argumentos
convincentes.
Tanto el trabajo de reflexin como el trabajo artesanal que la investigacin exige, se
combinan en un exitoso planteamiento que contribuye a descubrir, como bien expresa
Jon Elster en su obra Tuercas y tornillos. Una introduccin a los conceptos bsicos de
las ciencias sociales, los factores relacionados con la explicacin compleja de los fenmenos sociales (1989:13) que ponen en accin los mecanismos institucionales que se
conjugan por parte de la sociedad y el Estado, a fin de comprender la importancia de los
actores gubernamentales y los actores no gubernamentales con relacin a la visin que
tienen de los problemas sociales y las polticas pblicas.
De este modo, la recuperacin de la explicacin causal sustentada de acuerdo con
Jon Elster en su obra El cambio tecnolgico. Investigaciones sobre la racionalidad y la
transformacin social enfatiza que la accin individual guiada por alguna intencin
(2006:23-27), es relevante para ubicar los vnculos entre actores, contextos, procesos,
estrategias e instituciones y de este modo enriquece los planteamientos centrales de la
investigacin sobre la base de conjeturas y refutaciones, que permiten al autor, formular
conclusiones de modo difano sobre los problemas estudiados y entendidos en la lgica
de las soluciones gubernamentales, de cara a la presin que ejercen los espacios pblicos
organizados.

El libro conjunta en un balance dinmico, elementos de teora normativa y teora


positiva para dar cuenta de cmo se trabajan los objetos que son motivo de observacin,
la medicin que generan, las categoras aplicadas, las evidencias obtenidas, as como la
argumentacin sobre el sentido y significado de los actores, los recursos, los objetivos,
las tcticas y las estrategias que se acreditan en un marco de problemas, soluciones,
oportunidades y restricciones de tipo institucional y organizacional.
Estos son los elementos que contribuyen a trabajar con variables y procesos empricos y en ese sentido, el autor delimita un doble espacio territorial para definir los
problemas pblicos que ingresan a la agenda de gobierno para que reciban atencin,
recursos, decisiones y apoyos bajo la categora solucin institucional.
Por un lado centra su inters en la Ciudad de Mxico con dos problemas sensibles
para la vida pblica como son el ambulantaje en el Centro Histrico de la capital y que
tiene como actor central a la Asociacin Legtima, Cvica y Comercial (ALCYC), vinculada al Partido Revolucionario Institucional y derivado de los problemas habitacionales
provocados por los sismos del 19 y 20 de septiembre de 1985, toma como referente
fctico y emprico de anlisis a la Unin de Vecinos y Damnificados 19 de Septiembre
(UVYD-19).
Por otro lado, Gonzlez Ibarra analiza un caso de estudio que tiene cobertura
nacional, es decir, en todo el pas. Al respecto, toma como unidad de anlisis al Frente
Nacional de Personas Afectadas con VIH- Sida (FRENPAVIH).
Los tres ejes de la investigacin tienen en comn que son problemas que no soluciona por s mismo la autoridad, sino que ingresan a la arena de la negociacin y los
acuerdos para que el tratamiento de los mismos sea propio de una accin pblica que
toma en cuenta la importancia de los movimientos sociales y la capacidad de respuesta
del orden institucional establecido y organizado en el Estado.
El desidertum que proclamaba a las autoridades como las nicas autorizadas para
definir e implementar polticas pblicas, se viene abajo desde el momento en que la
sociedad civil no est integrada por tomos o sbditos, sino por ciudadanos de carne
y hueso que reclaman con legitimidad un lugar en los procesos de las polticas para no
quedar como espectadores ante el diseo de las decisiones pblicas. En la medida que
la sociedad se organiza y acta para la defensa de los asuntos colectivos, significa que
no es actor pasivo en el engranaje de la vida asociada, sino motor en los procesos y
cambios que presionan para que las autoridades incorporen a los grupos demandantes
y organizados con eficacia en la definicin de los temas y problemas que han de integrar
la agenda institucional del gobierno.

La ventaja del enfoque de poltica pblica consiste, tomando en cuenta a Jean G.


Padioleau, en que analiza y explica El Estado en concreto que, como bien lo expresa el
autor, no pertenece a la investigacin normativa; el repertorio de las buenas medidas
correspondientes a la gestin pblica, el catlogo de las maniobras necesarias al poltico
eficiente, a la falta de ser eficaz, depende de otro gnero. A diferencia de los planteamientos normativos que indican ms el deber ser que el ser de las cosas y los hechos,
las polticas pblica sin negar su contenido valorativo, institucional y conceptual, pertenecen ms al conocimiento aplicado y prctico, es decir, al tipo de conocimiento que
se orienta a la definicin y solucin de los problemas de la comunidad civil y poltica.
Para su mejor comprensin, Gonzlez Ibarra trabaja categoras medulares como actores colectivos, asuntos pblicos, accin social, accin multipolar, desafos colectivos,
movimientos sociales, participacin poltica, participacin social o corporativa, poltica
pblica siguiendo las aportaciones de autores como Luis F. Aguilar, Nuria Cunnil, Luca
lvarez, Herbert, Blumer, Gilberto Jimnez, Alberto Melucci, Alberto Olvera, Sydney
Tarrow, Cristina Snchez Mejorada, entre otros, para dar cuenta de una revisin de
vanguardia sobre la literatura que apoya las premisas centrales del libro.
En esta lgica Jean G. Padioleau, autor que tambin refiere Gonzlez Ibarra, utiliza
una categora de anlisis que rene componentes normativos y empricos para caracterizar la complejidad de los sistemas sociales del modo siguiente: I) actores (individuos,
grupos y organizaciones; II) comprometidos en situaciones cuyas caractersticas son
ms o menos coercitivas; III) portadoras de ideas e intereses; IV) que persiguen fines
explcitos o tcitos; y para hacerlo V) manipulan recursos y coacciones que se traducen
en: VI) comportamientos significativos (1989:17).
De este modo, la materialidad del Estado est dada por las acciones que lleva a cabo a
travs de las instituciones y las organizaciones que lo integran, mismas que modelan la
filosofa, sentido, alcance y eficacia de las polticas pblicas atendiendo a las demandas
en competencia, la lucha de intereses, las proclamas sociales y el imperativo de restituir
con la capacidad de gestin, algn punto crtico de la vida pblica.
Sin duda, el anlisis de la sociedad contempornea es una veta amplia y enriquecedora para situar las tareas de gobierno y en ese sentido, el libro de Gonzlez Ibarra es
un conjunto de aportaciones y pistas para visualizar en trminos fcticos lo que hace la
autoridad y el modo en que los ciudadanos presionan para ser parte activa en la definicin de los cursos de accin que el Estado lleva a cabo.
Para los estudiosos de los problemas y soluciones pblicas, el trabajo de Gonzlez
Ibarra es referente obligado para consultar, estudiar y reflexionar con seriedad.

Hay que celebrar en este caso, el acierto que ha tenido el Instituto de Administracin
Pblica del Estado de Mxico al decidir su publicacin, ya que como un bien accesible a
todos los pblicos, el libro contribuir a estimular el debate sobre los rumbos que se toman con base en su complejidad, los problemas, las decisiones y las acciones pblicas.
En hora buena porque el libro es una ventana para la reflexin contempornea y en
ese sentido, el IAPEM estimula con su publicacin, el debate pblico que es propio de
las sociedades liberales y democrticas.
Ricardo Uvalle Berrones

Para Rodrigo
Fuente de mi inspiracin y dueo del futuro

Ser mejor slo quiere decir: llegar a conocer mejor.


Sin embargo, debe ser un conocimiento que no nos d tregua, que nos acose siempre.
Es mortal un conocimiento que nos vaya aplacando.
Uno debe terminar antes de haber dicho todo.
Algunos lo han dicho todo antes de empezar.
Nadie conoce ni ha conocido nada de inmediato:
lo que creemos conocer de pronto, ha estado largo tiempo con nosotros.
Lo que verdaderamente importa
es el conocimiento clandestino que alienta en todos nosotros.
Elias Canetti

AGRADECIMIENTOS
Un libro es producto de varias personas, actores e instituciones que intervinieron en
su elaboracin. En este sentido, agradezco al Instituto de Administracin Pblica del
Estado de Mxico (IAPEM), la consideracin para la publicacin de este libro. Tambin
deseo dejar constancia de mi gratitud al Dr. Fernando Pliego Carrasco, mi director de
tesis, por la paciencia que tuvo en m proyecto, as como a los doctores Luca lvarez
Enrquez y al Dr. Carlos Martnez Assad por los espacios que me brindaron para aclarar el camino. Tambin debo mencionar a diferentes amigos que intervinieron en las
revisiones de los documentos preliminares, especialmente agradezco a Ignacio Camargo
Gonzlez y Moiss Frutos Corts, de la Universidad Autnoma de Chihuahua y de la
Universidad Autnoma de Ciudad del Carmen, respectivamente, por su apoyo a lo
largo de esta investigacin. Sus comentarios y los documentos que me proporcionaron
iluminaron en muchos aspectos el camino y me permitieron dar un mejor sentido al
capitulado.
Durante el trabajo de campo, cont con la amistad y colaboracin de muchas
personas. En las organizaciones que fueron objeto de este estudio quiero mencionar
especialmente a Graciela Mijares Lpez, Germn Hurtado Aldana, Jos Antonio Salas,
Sra. Lilia Lechuga (+) y Alejandro Varas de la Unin de Vecinos y Damnificados 19
de Septiembre-Frente del Pueblo. Los momentos que compart con ellos en la colonia
Roma y Doctores, as como el trabajo de observacin que realice durante las movilizaciones y asambleas ante diferentes organismos pblicos y con sus afiliados, me permiti
conocer los problemas que tienen las organizaciones de esta naturaleza, adems de que
me ayud a eliminar algunos prejuicios sobre la naturaleza de su organizacin y las
aseveraciones que se forman desde la academia. A pesar de mi insistencia para obtener
los datos, siempre obtuve un trato cordial y respetuoso de su parte.

Por otra parte, agradezco las atenciones de Alejandra Barrios Richard, Laura Ramrez
Serna y Martha Chavarra, dirigentes de la Asociacin Legtima, Cvica y Comercial,
Plaza de la Corregidora y Plaza Pino Surez, respectivamente. El panorama que obtuve
a partir de sus acotaciones, me permiti replantear piezas para armar la historia de la
organizacin y conocer la diversidad de factores que determinan su existencia y actividad comercial. Asimismo, reconozco el apoyo que me brind Jos Mndez, Juan Alfonso
Lpez y Vctor Sampallo del Frente Nacional de Personas Afectadas con VIH-Sida. Las
plticas que sostuve con ellos en la Unidad Plateros, en la colonia Tacubaya y en la
ciudad de Pachuca, me ilustraron enormemente sobre el tema del VIH y sus manifestaciones concretas entre la poblacin ms vulnerable. Espero que este libro colabore para
documentar sus esfuerzos en beneficio de su propia actividad social y poltica.
En instituciones y agencias gubernamentales quiero destacar el apoyo de: Lus
Manuel Arellano, Jefe de Departamento de Organizaciones de la Sociedad Civil en el
CENSIDA; Eduardo Cervantes, director de participacin ciudadana del GDF; Carmen
Soler, Directora de la Clnica Condesa VIH-Sida del GDF; Lorena Villavicencio, diputada
y coordinadora del PRD en la ALDF; Rosa Isela Rodrguez, Directora de Gobierno en
la Secretara de Gobierno del GDF; Joel Trejo Hernndez, Director del Programa
del Comercio Popular en el GDF, entre otros funcionarios pblicos del Gobierno del
Distrito Federal y Asamblea Legislativa del D.F. Todos ellos contribuyeron e hicieron
espacios en sus mltiples ocupaciones laborales para explicarme la forma en que se
procesan los temas en la agenda legislativa y de gobierno, as como los problemas que
implica la coordinacin entre entidades pblicas y organizaciones civiles.
En la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM deseo agradecer al Dr.
Roberto Moreno Espinosa, Coordinador del Programa de Posgrado en Administracin
Pblica, por sus recomendaciones y asesoras en los diferentes aspectos acadmicos.
Asimismo, agradezco el apoyo del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT) y de la Direccin General de Estudios de Posgrado por el financiamiento que
obtuve para la realizacin de los estudios de doctorado.
Tambin reconozco el apoyo que obtuve del Dr. Gerardo Torres Salcido para colaborar eventualmente en el proyecto de investigacin sobre Sistemas agroalimentarios
locales en Mxico. Identidad territorial, construccin de capital social e instituciones.
Proyecto registrado en el Programa PAPITT en el Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades (CIICH) de la UNAM. Los recursos que obtuve los
invert en la asistencia a seminarios y eventos relacionados con los temas de la investigacin, as como en la conformacin de una base de datos del proyecto.
De manera muy especial deseo hacer un enorme reconocimiento a mis padres, Ana
y Emilio, ya que sin su apoyo incondicional no habra sido posible realizar los estudios

que me han trado hasta aqu. Tambin dedico este trabajo a mis hermanos y amigos
que viven en la ciudad de Phoenix, Arizona. Gracias por alentarme para no claudicar
ante este proyecto pese a los deseos que tuve, en algn momento, de emigrar hacia esa
ciudad en busca del sueo americano. Espero que este trabajo sea una motivacin para
luchar por su residencia y lograr mejores condiciones de vida para sus familias. Finalmente, agradezco el apoyo de la organizacin Sin Relaciones Destructivas, A.C., por su
solidaridad de siempre.
Santa Luca, lvaro Obregn
Primavera, 2011

CONTENIDO
INTRODUCCIN

27

CAPTULO 1

41

MARCO CONCEPTUAL Y REFERENCIAS ANALTICAS

43

Aspectos del rgimen y sistema poltico

44

Accin colectiva y movimientos sociales

47

Polticas pblicas y agenda de gobierno

58

Movilizacin y estructura de oportunidades polticas

71

Relacin entre movimientos sociales, partidos y lites polticas

81

Participacin poltica y polticas pblicas

86

Movimientos sociales y control de la agenda

94

CAPTULO 2

103

SISTEMA POLTICO, MOVILIZACIN Y AGENDA POLTICA EN MXICO Y


LA CIUDAD DE MXICO, 1980-2003

105

Sistema poltico, gestin gubernamental y cultura poltica

106

Movimientos sociales urbanos y participacin poltica

111

Cambio poltico, movilizacin social y apertura de la agenda en los


ochenta

118

Movimientos sociales y participacin poltica-electoral en los noventa

133

Participacin poltica y agenda de gobierno hacia 2003

147

CAPTULO 3

159

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS


DE ESTUDIO

161

La Vivienda, el Comercio Informal y el VIH-Sida en el contexto de los


problemas pblicos en Mxico y la ciudad de Mxico

163

Origen, identidad y cultura poltica de las organizaciones: UVyD-19,


ALCyC y FRENPAVIH

174

Sismos, reconstruccin y participacin poltica-partidista: La Unin de


Vecinos y Damnificados 19 de Septiembre en la colonia Roma, 19851990

190

Discurso, movilizacin y redefinicin de la agenda poltica: El Programa


de Mejoramiento del Comercio Popular para los vendedores ambulantes
del Centro Histrico, 1990-1994

200

Movilizacin, acceso a medicamentos y agenda poltica: El Frente Nacional


de Personas Afectadas con VIH/SIDA, 1997-2003

213

CAPTULO 4

227

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA


POLTICA PBLICA

229

Conflictos y gestacin de la agenda poltica

231

Mecanismo de trabajo y recursos de las organizaciones

237

Movilizacin y relevancia de los temas en la agenda de los medios de


comunicacin

241

Relacin e intercambio con partidos polticos y organizaciones sociales

253

Intervencin en poltica y programas de gobierno

263

Percepcin de los temas en la agenda legislativa y de gobierno

279

Movilizacin y agenda poltica: El caso FRENPAVIH en diciembre 2004

295

CONCLUSIONES

309

BIBLIOGRAFA

331

ANEXOS

357

INTRODUCCIN
El objeto de estudio de este trabajo es la relacin entre actores sociales y el Estado,
sus condicionantes e implicaciones en la formacin de polticas pblicas. Los estudios
de caso que se analizan son el activismo de la Unin de Vecinos y Damnificados-Frente
del Pueblo y la poltica de reconstruccin de vivienda en la colonia Roma (1985-1990);
el papel de las Asociaciones de Comerciantes Ambulantes ante el Programa de Reubicacin del Comercio Informal en la zona del Centro Histrico (1990-1994); y, la movilizacin del Frente Nacional de Personas Afectadas con VIH ante la poltica de salud en
VIH Sida en Mxico (1997-2003).
Se plantea que en los tres casos la relacin est marcada por el conflicto, las movilizaciones, los acuerdos y las alianzas con los partidos polticos. Se considera adems,
que la influencia de estos grupos en la agenda se limita a los procesos de decisin, debido la estrechez de los canales institucionales establecidos por el gobierno para definir
los temas y los espacios de su intervencin en la implantacin de la poltica pblica.
Con esta investigacin se pretende contribuir al conocimiento de las organizaciones
sociales (entendidas como actores sociales), la movilizacin social y las polticas pblicas. Las evidencias recabadas contribuyen a este fin, de aqu que el trabajo tenga como
propsito comprender la participacin de las organizaciones sociales en la fijacin de
la agenda de gobierno en el contexto de los procesos de apertura poltica observados en
Mxico y la ciudad de Mxico entre 1985 y 2003.

27

INTRODUCCIN

El problema y el anlisis
En nuestro pas en los ltimos aos, los estudios sobre la actividad de actores sociales hacia la poltica institucional se han incrementado abundantemente. En particular,
se ha ido reconociendo la presencia de organizaciones en los procesos de toma de decisiones y en las diferentes etapas de la construccin de las polticas pblicas. Diferentes
investigaciones han detectado la existencia de elementos tericos para comprender la
naturaleza de la relacin de las organizaciones sociales con el rgimen poltico, deduciendo problemticas relacionadas con la orientacin de sus demandas, interlocucin y
establecimiento de reformas y polticas.1
Los estudios sobre movimientos sociales han considerado el papel de las organizaciones como actores sociales en tres mbitos de accin: en el desarrollo de polticas
pblicas, como fracciones de partidos polticos y como grupos de la sociedad civil.2 En
este sentido, en los temas relacionados con la poltica de reconstruccin de vivienda
despus de los sismos de 1985, la construccin de plazas comerciales derivadas de los
conflictos identificados entre ambulantes y autoridades en 1993, y las movilizaciones
para establecer la agenda en VIH-Sida en 1997, se detecta una amplia constelacin de
actores e incluso movilizaciones sociales, que intervienen en los procesos polticos y en
la hechura de las polticas pblicas.
Con base en una seleccin de estudios, en los que se analiza la accin colectiva de
las organizaciones y sus procesos de movilizacin, en esta investigacin se propone una
sntesis con aquellos que explican la formacin de polticas pblicas, en particular con

Cfr., Middlebrook, Kervin, La liberalizacin poltica en un rgimen autoritario. El caso de Mxico, en


ODonnel, Guillermo, Schmitter, Philippe y Laurence Whithehead (Comps.) Transiciones desde un gobierno autoritario. Mxico, Editorial Paids, T. 2, 1988; lvarez, Luca, La Sociedad Civil en Mxico. Proceso
de conformacin y aproximacin a la vertiente de izquierda. Mxico, Tesis Doctoral en Sociologa, Facultad
de Ciencias Polticas y Sociales, 2002.
2
Sobre la accin colectiva vase Olson, Mancur, La lgica de la accin colectiva, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1987; Touraine, Alain, Produccin de la sociedad, Mxico, Instituto Francs de Amrica
Latina-Embajada de Francia/Instituto de Investigaciones Sociales-UNAM, 1995; y Crtica de la Modernidad,
Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1994; Ibarra, Pedro y Benjamn Tejerina, Los Movimientos Sociales.
Transformaciones polticas y cambio cultural, Madrid, Editorial Trotta, 1998; as como al de McAdam,
Doug, McCarthy, John D y Mayer N. Zald, Comparative perspectives on social movements, Cambridge,
University Press, 1996; y de Alberto Melucci, Accin Colectiva, Vida Cotidiana y Democracia, Mxico, El
Colegio de Mxico, 1999; Riechmann, Jorge y Fernndez Buey, Francisco, Redes que dan libertad. Introduccin a los nuevos movimientos sociales, Barcelona-Buenos Aires-Mxico, Editorial Paids, 1999.
1

28

INTRODUCCIN

los enfoques que atienden las condiciones de la participacin de organizaciones en el


establecimiento de la agenda poltica.3 Esta tarea se ve favorecida por una diversidad de
trabajos que desde la ciencia poltica, la sociologa y la administracin pblica muestran un conocimiento ms puntual y multidisciplinario para entender la relacin entre
actores sociales e institucionales.
En este trabajo se pretende recuperar los siguientes tres postulados: en primer lugar, se entiende a la poltica como un proceso moldeado por instituciones donde stas
estructuran las polticas y promueven su legitimacin y consenso en el proceso poltico. Las organizaciones, como actores, centran su atencin no slo en el debate sobre
problemas pblicos y sociales que se promueven, sino que tratan de influir en el diseo
y operacin de la poltica pblica, as como en espacios (formales e informales) del mbito institucional y partidista que les brindan las oportunidades en el sistema poltico.
En este marco, se entiende a los procesos polticos como dinmicos y cambiantes donde
las organizaciones se vislumbran como agentes de cambio poltico.
En segundo lugar, los estudios de caso seleccionados, como variables explicativas,
toman en cuenta la revisin puntual de antecedentes y procesos histricos que sirven
para contextualizar las relaciones relativamente vigentes entre las organizaciones y las
polticas pblicas impulsadas hacia los conflictos y temas referidos durante los periodos
de anlisis. Con ello, se busca indagar en aspectos confrontables y de utilidad para la
reflexin general sobre los procesos de participacin social en la agenda poltica.
En tercer lugar, se asume la deduccin e induccin como lgicas predominantes
en la revisin de la literatura y construccin analtica. En este sentido, se parte de
hiptesis generales, como guas del trabajo de investigacin, pero sus implicaciones se
desarrollan en el curso de cada captulo y con base en la interpretacin del material
terico y emprico generado.

En particular con los trabajos de Cobb, Roger y Charles Elder, Participacin en Poltica Americana. La
dinmica de la estructuracin de la agenda, Mxico, Noema Editores, 1986; Cobb, Roger; Jennie Keith
Ross and Marc Howard Ross, Agenda Building a Comparative Political Process, in The American Political
Science No. 70, marzo, 1976.

29

INTRODUCCIN

La seleccin de los casos de estudio


Los asuntos relacionados con la reconstruccin de vivienda y el comercio ambulante, corresponden a temas delimitados en el mbito de la poltica local de la ciudad
de Mxico e ilustran casos importantes de movilizacin social en el acceso hacia la
agenda poltica institucional. El caso relacionado con el tema del VIH-Sida, aunque no
se concreta exactamente en la capital, aclara que no todos los asuntos necesariamente
se dirigen y obtienen acceso en la agenda local, sino los actores, por medio de la movilizacin social y la expansin del tema entre la opinin pblica, involucran la accin del
gobierno federal (salud) para su eventual atencin.
Especficamente, en vivienda se recupera la experiencia de la Unin de Vecinos y
Damnificados 19 de Septiembre (UVyD-19), como una organizacin ejemplar y combativa entre el conjunto de damnificados en la ciudad que luch por la ampliacin de
los decretos de expropiacin y reconstruccin de vivienda en la colonia Roma. El caso
se eligi debido a la movilizacin y vnculos polticos que esta organizacin propici en
sus dirigentes la creacin de una agrupacin poltico-partidista para incursionar en el
espacio electoral hacia principios de los aos noventa.
Despus de los procesos de reconstruccin de 1986, los dirigentes de la Unin ensayaron participar en procesos electorales a fin de luchar por demandas relacionadas con
la reforma poltica en la ciudad y el mayor reconocimiento de las organizaciones del
movimiento urbano popular en la configuracin de la agenda poltica de la entidad. Las
alianzas establecidas con partidos polticos de izquierda (PRT) les arrojaron un mayor
acercamiento a la poltica institucional y algunos de sus miembros fueron candidatos a
puestos de eleccin popular en las elecciones federales de 1988.
Esta insercin gradual en poltica, les arroj participar en el debate pblico de polticas urbanas relacionadas con su problemtica social y con otros problemas derivados
de la reconstruccin pendiente de los sismos de 1985. El trabajo expone los logros
obtenidos y los retos que la organizacin enfrent durante su vinculacin gradual con
partidos y movilizaciones urbanas en el centro de la capital. Tambin deduce que los
problemas internos de la organizacin se originaron como resultado de la interlocucin
de sus dirigentes con autoridades pblicas y partidos durante los procesos de formacin
de la agenda poltica.
En el ambulantaje, y debido a que el conflicto involucra a varias organizaciones localizadas en el Centro Histrico de la capital, se decidi recuperar el caso de la Asociacin
Legtima, Cvica y Comercial (ALCyC), dada su vinculacin con el sector popular del
Partido Revolucionario Institucional (PRI), as como a su participacin en la gestacin,
debate y operacin de la poltica para reubicar a las organizaciones de ambulantes en

30

INTRODUCCIN

la zona. El caso se seleccion para mostrar los argumentos que present el gobierno
con las organizaciones durante la definicin poltica del tema y evidenciar que, debido
a mltiples intereses encontrados entre los actores y a la falta de precisin de la reglamentacin jurdica en la materia, el tema se convirti en un asunto pblico relevante
en la agenda de gobierno local.
Este caso indica que la formulacin de la poltica se impuls desde el gobierno hacia
los lderes de las organizaciones bajo una lgica de control poltico-electoral. El Programa de Mejoramiento del Comercio Popular result una salida eventual al conflicto
poltico presentado con dirigentes de las organizaciones ante la necesidad de recuperar
espacios electorales perdidos por el PRI en la capital desde 1988. De ah el anlisis de
los problemas que se presentaron en la interlocucin de los dirigentes de las organizaciones en los procesos de formacin y redefinicin de la agenda en esta materia hacia
1994. Finalmente, se expone, con base en datos y entrevistas recientes, que la ALCyC
ha tenido que adaptar sus relaciones con el gobierno a partir de los cambios polticos
registrados en la ciudad y de las nuevas condiciones de debate y negociacin poltica
con el arribo de gobiernos de oposicin diferentes al PRI.
El tercer estudio de caso analiza la actividad del Frente Nacional de Personas Afectadas con VIH-Sida (FRENPAVIH o Frente) que intervienen en la agenda y los programas
de salud en esta materia entre 1997 y 2003. Como contexto, se plantea que las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) con trabajo en VIH provienen de diversos sectores de la sociedad civil, en una amplia gama que va de grupos cercanos a la izquierda,
movimientos de homosexuales y organizaciones feministas (cuyo objetivo es promover
el sexo seguro sin estigmatizar las preferencias sexuales) hasta sectores de la derecha
ligados a la iglesia que privilegian la abstinencia y la fidelidad de la pareja.
En este marco, el caso fue seleccionado debido a que su actividad y concepcin inicial como movimiento en red les llev a articular procesos de trabajo con organizaciones civiles, grupos de autoayuda y asistenciales para presionar al gobierno y al congreso
federal, en demanda de una agenda poltica relacionada con el acceso a medicamentos
y a la atencin mdica integral, as como al rediseo de los programas de gobierno destinados a combatir la enfermedad en el pas.
Si bien las primeras movilizaciones realizadas por organizaciones civiles y grupos
de homosexuales datan de 1983 (principalmente en el DF, Tijuana y Guadalajara), este
caso fue elegido debido a que su formacin y activismo resultaron ser sobresalientes
de entre en conjunto de movilizaciones realizadas por organizaciones civiles con este
propsito ante el Consejo Nacional de Control y Prevencin de VIH de la Secretara de
Salud del IMSS.

31

INTRODUCCIN

Este trabajo propone que el tema del VIH-Sida sea definido como asunto pblico y
de gobierno, donde la inclusin de la participacin social en las tareas de prevencin
y control es vital para lograr relaciones armnicas con los grupos y las organizaciones.
Tambin deduce que el papel del FRENPAVIH ha sido de denuncia, presin y movilizacin, pero tambin de colaboracin y legitimacin a las polticas impulsadas por la
Secretara de Salud y sus diferentes agencias gubernamentales.
Aunque el Frente inici en 1997, con una dbil articulacin y una base relativamente
amplia de personas y organizaciones registradas en las 32 entidades del pas, su rpido
crecimiento propici la demanda del acceso a medicamentos y logr la atencin de la
opinin pblica y de los medios de comunicacin. Con base en documentos y entrevistas realizadas a los dirigentes de la propia organizacin, este trabajo evidencia los aspectos centrales de movilizacin y participacin de esta organizacin en la conformacin
de la agenda poltica de VIH generada en Mxico hasta el 2003.
Es importante aclarar que los dos primeros estudios de caso no corresponden a
organizaciones propiamente civiles o no gubernamentales, sino que se trata de
organizaciones de los sectores populares de carcter vecinal, del sector informal, cuyos
miembros, es en su mayora, son de clase media y clase baja. En el tercer estudio, se
trata de una entidad constituida como movimiento social, pero su articulacin se desarrolla por medio de organizaciones civiles, grupos y organizaciones sociales donde se
registran diferentes estructuras (formales e informales), niveles econmicos y laborales,
as como mltiples formas de concebir la accin colectiva y el tema del VIH. Este caso
pone entre parntesis los argumentos ampliamente difundidos sobre la consistencia de
las organizaciones civiles y de carcter no gubernamental y, por el contrario, destaca la
complejidad emprica por acotar conceptualmente a otros actores y grupos que detectan
otro tipo de perfiles e intereses entre la sociedad civil.
Los tres casos se eligieron con el fin de analizar y conocer las experiencias de accin
colectiva y movilizacin social relacionadas con los procesos de formacin de la agenda
poltica. Con ello, se busca indagar en aquellos factores que, en el caso de Mxico y la
ciudad de Mxico, condicionan o determinan la participacin de grupos y organizaciones en la agenda. Otro criterio que se estableci fue el buscar experiencias que dieran
cuenta de acciones colectivas diferenciadas y su decidida intervencin en la poltica
pblica.
Es importante sealar, por otra parte, que el inters por abordar a este tipo de organizaciones se debe a que, hasta ahora, han sido poco tratados desde la perspectiva de
estudio que planteamos, y para poner de relieve el impacto que han tenido sus acciones
en la formacin de polticas pblicas. Tambin se determin investigar los temas y las
organizaciones con base en los recursos econmicos, tiempo y espacio que se tuvo con

32

INTRODUCCIN

los dirigentes no slo para realizar las entrevistas, sino para establecer otras fuentes de
apoyo para el trabajo de campo.

Objetivos, hiptesis y consideraciones preliminares


Especficamente, este trabajo demanda un marco de referencia que facilite encontrar respuestas a cuatro objetivos y preguntas de investigacin:
1) Investigar qu relacin existe entre los actores sociales y la formacin de la poltica pblica; 2) Conocer cul es la aportacin de la movilizacin realizada por las organizaciones en el establecimiento de la agenda poltica; 3) Contextualizar la constitucin y
el desarrollo de las organizaciones (UVyD-19, la ALCyC y el FRENPAVIH) en el marco
de los procesos de participacin y cambio poltico registrados en Mxico, y la ciudad
de Mxico, entre 1985 y 2003; y, 4) Conocer cul fue la participacin en la agenda y la
poltica pblica generada hacia los temas y el trabajo de las organizaciones.
Con base en estas interrogantes, las hiptesis que guan los apartados de la investigacin se ubican en dos supuestos: a) la relacin de los actores sociales con la formacin
de la agenda poltica, se caracteriz por la presencia de conflictos e intercambios polticos. La promocin del tema en los medios de comunicacin, los vnculos con partidos
polticos y las relaciones con actores sociales fueron elementos que condicionaron su
intervencin en la formacin de la agenda poltica. Este arreglo permiti que las organizaciones aprovecharan las oportunidades para acceder a ciertos espacios del sistema
poltico como el electoral, el legislativo o de gobierno; b) la incidencia de las organizaciones en la formacin de la agenda fue muy limitada. La intervencin en las agendas y
polticas relacionadas con los temas de vivienda, comercio ambulante y VIH-Sida se distinguieron ms por acciones de seguimiento y transparencia, en la ejecucin de acuerdos, que en la intervencin efectiva en la toma de decisiones. Con diferentes matices, la
agenda poltica de los temas fue dirigida desde el gobierno con propsitos polticos y de
control hacia las organizaciones sociales.
Los supuestos sealados, sitan el punto de partida de la investigacin dentro del
campo de las teoras de la accin colectiva y de los movimientos sociales, as como de
las polticas pblicas. Por ello, es necesario mencionar algunos elementos para el anlisis de la accin colectiva y de la definicin de problemas pblicos.
Primero, la formacin del actor colectivo, la constitucin de la identidad, la solidaridad grupal y la coherencia interna, son fundamentales para establecer no slo el
tipo de organizacin social, sino la manera en la que sta se relaciona, genera cdigos,
participa en redes sociales y coadyuva en estrategias de participacin social por la va

33

INTRODUCCIN

de diferentes frentes populares, movimientos y organizaciones sociales ms amplias en


lo externo y que, en muchos casos, rebasan sus propsitos originales. De aqu que los
enfoques sobre la accin colectiva sean imprescindibles para ubicar, no slo un sistema
de relaciones sociales que vincula a sujetos y organizaciones en un conflicto social ms
general, sino para conocer la manera en que stos construyen alternativas de participacin y gestin social en el diseo de las polticas.
Aunque los estudios sobre organizaciones remiten a la revisin de estructuras
formalizadas y con una divisin precisa del trabajo, a fin de incrementar al mximo
la movilizacin y el logro de los objetivos, se reconoce que organizaciones articuladas
como movimientos civiles (urbanos o ciudadanos) se caracterizan por establecer redes
informales de intercambio y reciprocidad poltica. Este tipo de organizaciones presentan
una estructura ms fragmentada, descentralizada que se nutre de diferentes identidades
(unidad bajo una ideologa de lucha y propsitos frente al Estado) que hacen posible la
solidaridad, la flexibilidad de sus estrategias y que reduce, en buena medida, la cooptacin o subordinacin frente a las autoridades.4
Una gran parte del anlisis de organizaciones y movimientos sociales en el Distrito
Federal se ha enfocado al conocimiento de la accin colectiva orientada al cambio, por
una masa descentralizada encabezada de manera no jerrquica por un actor social,
lderes o fundadores. Tambin existe una amplia literatura que se ha abocado al conocimiento no slo de las incursiones de organizaciones y movimientos en la esfera de
lo poltico institucional, sino en las relaciones existentes en trminos de la estrategia
poltica desarrollada a travs de la nocin de identidad colectiva.5
En un sistema poltico democrtico, la participacin de movimientos sociales urbanos, ciudadanos o civiles, y ms bien de organizaciones que integran un movimiento,
se acota no slo respecto a las caractersticas, organizacin y normas jurdicas existentes del rgimen poltico, sino en razn de las estrategias de accin que asumen los
actores o fuerzas sociales y polticas en el sistema poltico.6 En regmenes en procesos
de democratizacin como nuestro pas, la participacin social en la agenda poltica es
estimulada desde arriba (lo estatal-gubernamental) hacia las organizaciones (lo social)
asignando funciones de control social y poltico; adems, promueve la legitimidad y el
consenso para la accin gubernamental y las organizaciones sociales como polticas que
buscan dar cauce y resolver sus demandas.

Melucci, Alberto, Las teoras de los movimientos sociales, en Estudios Polticos Nm. 41, pp. 92-101.
Ramrez Siz, Juan Manuel, Movimientos Sociales, Mxico, Centro de Investigaciones sobre Movimientos
Sociales-Universidad de Guadalajara, s/f, pp. 33-34.
6
Cfr., Dahl, Robert, La poliaqua. Participacin y oposicin, Madrid, Ed. Tecnos, 1989, pp. 17-18.
4
5

34

INTRODUCCIN

Segundo, con respecto al tema de participacin ciudadana, existe una amplia literatura que ubica los problemas y dilemas de la accin de organizaciones en su interaccin
con la poltica institucional. Sin embargo, existe un consenso sobre la idea de que la
participacin es una actividad que realizan algunos miembros de la sociedad (en este
caso en organizaciones y movimientos sociales urbanos) en relacin con el Estado o
con las condiciones que ste sustenta. Igualmente se considera como una actividad individual y colectiva, pero que persigue fines colectivos. Tambin se ha conceptualizado
como una serie de acciones que se llevan a cabo dentro de o con respecto al mbito poltico, comprendiendo por ste los asuntos de inters general y usualmente regulados por
el Estado. En otra vertiente, se entiende como una actividad con repercusiones sociales
que revela intencionalidad, grado de conciencia y capacidad de transformacin.7
De una forma ms especfica, la participacin se ha utilizado como una categora
estratgica para analizar la accin colectiva y el activismo de los actores sociales. As,
se distingue como participacin social o corporativa, al espacio donde los actores se
relacionan con procesos de cambio y, por tanto, se involucran en los asuntos pblicos
de forma colectiva y en un ambiente donde existe el conflicto; participacin comunitaria, donde la relacin con el Estado es de corte asistencial y guiada por los ciudadanos
con el fin de solventar algunas de sus necesidades de la vida cotidiana; y participacin
poltica, donde el escenario es el terreno de la democracia y el lugar de expresin de
las organizaciones (e individuos) como sujetos polticos que tienden a buscar no slo
la ciudadana, sino a luchar y organizarse en lo pblico con el fin de obtener una mejor
distribucin y ejercicio del poder poltico. De ah que tambin pueda considerarse a
esta ltima modalidad como la expresin de los intereses sociales.8
Es importante apuntar que la participacin de las organizaciones y movimientos
sociales vara en funcin de los niveles y mbitos en los que se ubiquen, as como al
carcter de la intervencin de los ciudadanos en las actividades y rganos pblicos de
representacin. En otras palabras, dependiendo del tipo de participacin que adopten
las acciones colectivas se puede identificar si su relacin tiende hacia lo poltico (mbito de decisiones y del poder como tal), o bien, hacia lo que se conoce como gestin
pblica (mbito de la generacin y concesin de bienes y/o servicios).
El estudio de la participacin, y especialmente la poltica, conlleva a profundizar
otros aspectos de naturaleza socioeconmica y cultural donde el proceso parte de rea-

lvarez, Luca (Coord.), Participacin y democracia en la Ciudad de Mxico, Op. Cit. pp. 17-25.
Snchez Mejorada, Cristina, Debate en torno a la participacin ciudadana, en Coulomb, Ren y Emilio
Duhau (Coords.), Dinmica urbana y procesos socio-polticos, Mxico, Universidad Autnoma MetropolitanaAzcapotzalco, 1993, pp. 326-331.

7
8

35

INTRODUCCIN

lidades concretas que viven los individuos y de su impulso de accin para tomar parte
e incidir en las decisiones, sin los cuales la poltica no se explica del todo; y ms aun,
donde la regeneracin del poder en una clase hegemnica dirigente y de las formas de
legitimacin estatal por esta va en general no tendran sustento y racionalidad poltica.
Tercero, sobre la formacin de la agenda en el proceso de polticas pblicas, algunos
trabajos indican que una poltica pblica es el resultado de la actividad de una autoridad
investida de poder pblico y de legitimidad gubernamental. No obstante, la acotacin
terica y las referencias empricas varan de uno a otro sistema poltico, as como a las
caractersticas que se consideran democrticas en una sociedad dada.9
Para entender cmo se gestan y elaboran las polticas, es necesario revisar precisamente los rasgos de los participantes. Tambin debemos conocer en qu fases y qu
papeles juegan, de qu autoridad u otro poder disfruta, y cmo se relacionan y controlan unos a otros. Una manera tradicional de ubicar el diseo de polticas pblicas
sugiere separar la elaboracin en distintas fases y despus analizar cada una de ellas. La
gestacin de problemas y su reconocimiento en la agenda del gobierno sobre polticas
pblicas, el estudio detallado para su definicin y accin pblica y como proceden los
legisladores y funcionarios, as como la forma en que se ejecutan las decisiones y se
evalan, conlleva a sealar la gestacin y formacin de la agenda de gobierno como la
fase de mayor importancia para nuestro estudio.10
Por formacin, estructuracin o fijacin de la agenda de gobierno se puede entender
el proceso a travs del cual ciertos problemas o cuestiones llegan a llamar la atencin
seria y activa del gobierno como posibles asuntos de poltica pblica.11 Una agenda
sistmica es de naturaleza ms amplia y abstracta en el contenido y definicin de problemas pblicos respecto a una agenda institucional, que es ms especfica y refiere a
asuntos domsticos y especficos de la vida pblica local.
En esta ltima variante, y considerando que la capacidad de gobierno es limitada
para responder a diversas exigencias sociales, es necesario ubicar cmo se definen los
asuntos, ya que las circunstancias especficas que despiertan la preocupacin pblica
depende no slo de los actores que las promueven, sino de interpretaciones sociales y
polticas de la accin pblica y del entorno social.

Meny, Yves, Thoenig, Jean Claude, Las polticas pblicas, Editorial Ariel, 1992, p. 89.
Lindblom, Charles, El proceso de elaboracin de polticas pblicas, Madrid, Ministerio para las Administraciones Pblicas, 1995, pp. 9-15.
11
Cobb, Roger y Charles Elder, La formacin de la agenda. El caso de la poltica de los ancianos, en Aguilar Villanueva, Problemas Pblicos y Agenda de Gobierno, Mxico, Miguel ngel Porra, 2001, pp. 24-34.
9

10

36

INTRODUCCIN

Metodologa, instrumentos y lmites de la investigacin


El enfoque que utilizamos en esta investigacin es preponderantemente cualitativo.
Se busca descubrir el cmo y el porqu de nuestro objeto de estudio. En este proceso,
recurrimos al paradigma fenomenolgico-interpretativo a fin de reconstruir e inferir
situaciones por medio de la investigacin-accin en los estudios de caso. El trabajo
recopila elementos tericos disponibles sobre organizaciones, movimientos sociales y
polticas pblicas.
Utilizamos adems, el mtodo histrico con el fin de reconstruir aspectos significativos de los estudios de las organizaciones sociales: los procesos de constitucin, as
como sus vnculos e intercambios polticos en su proceso de accin social en la ciudad
de Mxico. As, se examin la informacin emprica disponible a fin de estar en posibilidad de analizar el proceso de formacin de la agenda realmente existente en el mbito
urbano.
Los datos se recopilaron de la revisin de expedientes, de la observacin directa y de
la aplicacin de entrevistas semiestructuradas a informantes clave. Se aplic un cuestionario de trabajo a los dirigentes principales de las organizaciones con temas relacionados a su constitucin, cultura poltica, recursos y movilizacin de las organizaciones,
as como de su participacin en polticas pblicas identificadas en 2003 y 2004.
La revisin de diarios sobre notas relevantes e informes de gobierno se consider una
labor especial para sustentar las bases de la accin que despliegan las organizaciones
durante los procesos de fijacin de la agenda poltica en sus respectivos temas y periodos especficos de estudio. En particular, se construyeron los datos de las acciones de
las organizaciones a partir de informacin periodstica: Reforma, La Jornada, El Universal, Exclsior y Uno ms uno. Tambin se consultaron los bancos de informacin
CD-Press, BINFHER e Infosel localizados en la UNAM entre 1985 y 2003.
La informacin se sistematiz conforme a la variable de movilizacin en los mbitos poltico, institucional y social, y con categoras especficas que permite analizar su
vinculacin poltica e institucional. Esto nos posibilit realizar aproximaciones tericas
de la accin colectiva con la actividad emprica de las organizaciones respecto de la
agenda. En cada uno de los casos, el anlisis longitudinal de los periodos de estudio nos
permiti construir un mapa conceptual de relaciones generadas en cada tema a travs
de los cuales se relacionaron con variables del contexto poltico y social.
La delimitacin y profundidad del anlisis de nuestro objeto de estudio se manifiesta
en dos niveles.

37

INTRODUCCIN

a) Un nivel macro, que refiere al entorno espacial urbano que se caracteriza por un
contexto poltico, econmico y socio-demogrfico de la ciudad de Mxico, y especficamente la zona de la Delegacin Cuauhtmoc para los casos identificados en el comercio
ambulante y reconstruccin de vivienda. En el caso del VIH-Sida, la discusin se acota
de forma en el nivel nacional, recuperando evidencias bien delimitadas en aquellas
entidades donde la organizacin se moviliza y mantiene nexos en la agenda poltica de
los gobiernos locales.
b) Un nivel micro, que remite al anlisis de la participacin y organizacin respecto
al problema de vivienda popular, el control del empleo informal y el acceso a la atencin
de servicios mdicos especializados en VIH-Sida. En este nivel se trata de aprehender
el proceso de organizacin interna y su participacin con el fin de obtener una visin
de cada organizacin; los mtodos y acciones que stas establecieron durante su movilizacin.
Respecto a la temporalidad y lmites del trabajo, es necesario advertir que si bien
es necesario establecer el tiempo en el que tienen lugar los problemas, recuperamos
acciones de las organizaciones sociales en diferentes periodos coyunturales de estudio,
representativos de su constitucin, organizacin y accin estratgica impulsada de forma relativamente consistente y homognea.

Estructura de la investigacin por captulos


La investigacin est dividida en cuatro captulos. En el captulo primero, se presenta
el enfoque analtico. En particular, se exponen conceptos bsicos y referencias tericas de anlisis que explican la relacin entre la accin colectiva y la agenda poltica.
Con base en la seleccin de propuestas de la literatura existente, principalmente de la
constitucin de actores sociales, del proceso poltico y de la teora de la estructuracin
de la agenda, se expone una propuesta de anlisis para entender la participacin
poltica de los casos de estudio y sus implicaciones en la poltica y en el sistema polticoadministrativo.
El segundo captulo, sita los antecedentes histricos de organizaciones sociales en
Mxico. En especfico, se contextualiza el objeto de estudio central a travs de la interpretacin de la naturaleza del rgimen y de la gestin gubernamental en Mxico. Si bien
retrocedemos en el tiempo para indicar los orgenes y la contribucin de lo que se ha
denominado movimientos urbanos populares y civiles en los procesos de participacin
y agenda poltica, acotamos la discusin hacia la relacin poltica y la estrategia impulsada por organizaciones populares y otros grupos civiles y ciudadanos en la capital no

38

INTRODUCCIN

slo hacia lo partidista y electoral, sino en la promocin de temas de inters pblico en


el sistema poltico hacia el 2003.
El captulo tercero, intenta recuperar y describir puntualmente el origen de los temas referidos, as como la constitucin y desarrollo de las organizaciones de estudio.
En especfico, se presenta el desarrollo de los conflictos en los aos referidos, a fin de
deducir e inducir elementos para el anlisis de los mecanismos de movilizacin e incidencia impulsados por las tres organizaciones hacia la agenda poltica. Como hemos dicho antes, los tres asuntos relacionados con la reconstruccin de vivienda, el comercio
ambulante y el VIH-Sida, corresponden a temas bien delimitados en el mbito de la poltica domstica, local y federal en Mxico y la ciudad de Mxico, as como constituyen
ejemplos notables de las organizaciones y sus procesos de movilizacin hacia la agenda
poltica institucional.
El captulo cuarto, se centra en el anlisis de la participacin de las organizaciones
sociales en la agenda y la poltica pblica. Se parte del estudio detallado de sus rasgos
organizativos y aspectos relacionados con su movilizacin social, relacin con partidos
polticos y programas de gobierno, as como aquellos que tienen que ver con la movilizacin social. La evidencia emprica se basa principalmente en una encuesta realizada
a los dirigentes y coordinadores de las tres organizaciones y entrevistas a profundidad
efectuadas a polticos legisladores y funcionarios de gobierno.
Asimismo, se construye una tipologa en la que se describen las similitudes y distinciones de los casos. Se analizan aspectos de la movilizacin impulsada en tres mbitos
(poltico, institucional y social), a fin de comparar la actividad relativa a estas organizaciones entre 2003 y parte de 2004.
Este trabajo permite ubicar ciertos impactos y problemas de las organizaciones al
incidir o establecer vnculos con partidos, organizaciones civiles y gobierno en sus respectivos temas. Estos datos se complementan con el anlisis de entrevistas presentadas
por temas y confrontando las opiniones de los actores sociales e institucionales; asimismo, se exponen los resultados de una encuesta realizada a representantes estatales del
FRENPAVIH para profundizar sobre aspectos de su problemtica social y su participacin en la vida interna y poltica de la organizacin.
Con los argumentos anteriores, en las conclusiones se destacan los aspectos ms importantes sobre la relacin entre las organizaciones y la agenda poltica. En particular,
se reflexiona sobre la evidencia generada en cada captulo y se realizan una serie de
determinaciones sobre los hallazgos y los dilemas que enfrentan las organizaciones en
la agenda poltica.

39

INTRODUCCIN

En la parte final, se encontrar la bibliografa y hemerografa que soporta la investigacin, as la inclusin de anexos y apndices que brindan una mayor informacin de
los temas desarrollados en cada captulo.

40

CAPTULO 1

MARCO CONCEPTUAL Y REFERENCIAS ANALTICAS


Desde hace varias dcadas la literatura especializada en el estudio de la accin
colectiva y de las polticas pblicas ha estado interesada por conocer las relaciones
entre el Estado y la sociedad. El nfasis explicativo a las variables polticas vino a otorgar
gradualmente un carcter racional a la accin de los movimientos sociales, considerndolos como agentes (actores) de cambio poltico frente a determinantes de tipo estructural en el sistema poltico.
Una de las teoras que ha alcanzado mayor reconocimiento es la de la estructura de
oportunidades polticas. En lo general, esta propuesta advierte la incidencia de determinadas propiedades de instituciones (formales) sobre la actividad, identidad y estructura
organizativa de los movimientos sociales. Estos aspectos se articulan con los estudios
de polticas pblicas, en especfico con la formacin de la agenda poltica, en la medida
en que se desean conocer los elementos que motivan la movilizacin social por espacios
especficos del rgimen poltico (institucional y de gobierno) y en la manera en que se
atiende un problema pblico en el marco de la naturaleza y desenlace de un conflicto.
El concepto de movilizacin social se equipara al de relevancia pblica que algunos
trabajos especializados atribuyen a un problema social en el marco de la estructuracin
de la agenda de gobierno. En esta posicin destacan las estrategias y los recursos (de
tipo simblico y material) que utilizan tanto organizaciones como movimientos de la
sociedad civil durante su interaccin con el Estado, y especficamente, en la formacin
de temas para la agenda poltica y de los medios de comunicacin, as como durante el
diseo, ejecucin y evaluacin de polticas pblicas.
El objetivo de este captulo es exponer, en primer lugar, una reflexin conceptual
sobre el rgimen y el sistema poltico, a fin de comprender un marco ms amplio donde
se desarrolla la actividad sociopoltica de actores y movimientos sociales. En segundo

43

CAPTULO 1

lugar, ubicar la discusin terica sobre el estudio de los movimientos sociales y las polticas pblicas, en particular las referencias analticas relacionadas con la estructura de
oportunidades polticas y el estudio de la agenda poltica o de gobierno. En este punto
se reconoce a los movimientos sociales como actores de la sociedad civil con base en
las oportunidades polticas y en la interaccin que tienen con lites polticas, especialmente en actividades de tipo electoral y partidista, as como en la interlocucin con
autoridades y el desarrollo de polticas pblicas.
En tercer lugar, y para conocer las capacidades y/o limitaciones de la movilizacin
social, se proponen una serie de categoras de anlisis para explorar empricamente los
recursos, las alianzas y las estrategias utilizadas de los movimientos con otros actores
sociales y polticos para agilizar las demandas y promover temas hacia los espacios de
decisin involucrados en la formacin de la agenda de gobierno.
Dicho de otra manera, este captulo tiene como propsito presentar elementos terico-metodolgicos sobre la participacin poltica de los movimientos sociales en la
agenda poltica, as como poner nfasis en aquellas variables explicativas que aportan
a la comprensin de su relacin e influencia en la agenda y poltica pblica. No est de
ms indicar que no se trata de hacer una exposicin exhaustiva, sino utilizar ciertas
categoras analticas, as como aclarar las unidades de anlisis que se utilizaran en el
estudio comparado de organizaciones y movilizaciones sociales.

Aspectos del rgimen y sistema poltico


La referencia al rgimen y sistema poltico es fundamental en razn de que se busca
indagar sobre las relaciones existentes entre la accin colectiva y la poltica institucional. Desde una visin general, la expresin sistema poltico se refiere al conjunto de
instituciones, grupos y procesos polticos caracterizados por un cierto grado de interdependencia recproca. La nocin tambin se identifica con aquellas interacciones e
instituciones sociales mediante las cuales una sociedad determinada toma decisiones
que se consideran vinculantes la mayor parte del tiempo.12
Norberto Bobbio, opina que el mismo significado de sistema evoca la imagen de un
conjunto de la sociedad como mtodo envolvente de comportamiento compuesto por
una serie de subsistemas menos extensos como el poltico, cultural y econmico. Lo
que distingue a un sistema poltico es su grado de comportamiento o de interacciones

Bobbio, Norberto, Nicola Matteucci y Gianfranco Pasquino (Coords.), Diccionario de Poltica, Tomo II,
Mxico, Siglo XXI Editores, 1988, p. 1464.

12

44

MARCO CONCEPTUAL Y REFERENCIAS ANALTICAS

sociales e institucionales; de aqu que sus elementos constitutivos puedan variar en


razn de las mismas interacciones, as como de la toma de decisiones polticas y su
ejecucin.13
En el funcionamiento del sistema poltico toman parte los rganos del Estado y la
articulacin institucional de los distintos actores existentes (Iglesia, sindicatos, organizaciones sociales, privadas, civiles, asociativas, entre otras) en una sociedad determinada, donde el sistema tiene como propsito mitigar tensiones y atender los conflictos
que surgen en la misma. En este sentido, el sistema poltico puede ser determinado
como un universo donde existe el conflicto, pero tambin donde se da la integracin
permanente.
Ahora bien, la manera en que los actores en el sistema se vinculan, intercambian e
influyen recprocamente tiene que ver con la formacin del rgimen y del poder estatal.
Mientras la nocin de sistema se ubica como el conjunto articulado de las relaciones
de poder realmente existentes en una sociedad; por rgimen, entendemos al conjunto
articulado de instituciones jurdicas que norman y regulan la distribucin y el ejercicio
de poder estatal como la lucha por conquistarlo. Lus Aguilar, asevera que la nocin de
Estado constituye la conexin orgnica entre rgimen y sistema, del poder legalizado y
del poder fctico. El Estado como sistema poltico, subraya la materialidad social del poder; y el Estado como rgimen, indica la formalidad del poder social y de sus races.14
Dicho de otra manera, la estructura del rgimen, es decir el modo como se organiza
y selecciona la clase dirigente, condiciona los fines que pueden ser perseguidos por los
actores. De hecho, la eleccin de un rgimen implica en trminos generales la eleccin
de determinados valores. El nexo que existe entre la estructura del rgimen y los valores
se entiende, sin embargo, en el sentido de que la eleccin de un rgimen implica de
por s lmites a la libertad de accin de gobierno y en consecuencia la eleccin de una
poltica fundamental, cuyas expresiones histricas pueden ser contrastantes entre s, si
bien orientadas por principios generales.15
Un elemento que permite destacar los rasgos esenciales de un rgimen poltico y que
nos indica su tipo, es la forma de lucha y los mecanismos de acceso al poder. Los modos
de conquistar y mantener el poder dependen de las condiciones sociales y polticas existentes de la lucha por ste. As, se puede hablar de regmenes autoritarios y regmenes
Ibdem.
Cfr., Aguilar Villanueva, Lus, Estado, Rgimen y Sistema Poltico en Vega, Juan Enrique (Coord.) Teora y poltica de Amrica Latina, Mxico, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE), 1984,
p. 205.
15
Ibdem.
13
14

45

CAPTULO 1

democrticos. Mientras los primeros se caracterizan por la falta de reglas y libertad en


las organizaciones que forman el sistema poltico, la restriccin de la oposicin poltica,
escaso pluralismo y autonoma de partidos y una reducida (como controlada) participacin de grupos sociales en el diseo de polticas pblicas; los segundos, se distinguen
por una cierta competencia poltica, existencia de oposicin, sufragio universal y otras
formas de inclusin de la participacin social en lo pblico que dan origen a una mayor
competencia y representacin poltica.16
En los ltimos aos, algunos estudios de poltica comparada han dedicado sus esfuerzos a comprender procesos de cambio poltico y democratizacin registrados en
algunos pases. En este sentido, Guillermo ODonnell ha afirmado que la transicin de
un rgimen autoritario a uno democrtico, supone un cambio en el conjunto de arreglos
institucionales y en las prcticas polticas definidas y controladas por la lite en el poder,
as como el establecimiento de acuerdos en el que la definicin y el funcionamiento de
las estructuras y prcticas polticas se sometan a la discusin, estn garantizadas por la
Constitucin y respaldadas por la participacin ciudadana. De otro modo, ODonnnel,
acota con el trmino liberalizacin poltica a la apertura de espacios en un rgimen
autoritario que permita la rearticulacin de fuerzas y recursos polticos, as como la
redefinicin de las reglas polticas existentes.17
Uno de los elementos vitales del sistema poltico, y por consecuencia de los procesos
de apertura y democratizacin, lo constituye el sistema electoral como un espacio donde se configuran relaciones polticas e institucionales con las distintas fuerzas y grupos
civiles existentes en la sociedad. Los partidos polticos son actores fundamentales en el
desarrollo de los regmenes democrticos, ya que estructuran y transmiten a la opinin
pblica como a los poderes constituidos (gobierno, parlamento y justicia) las demandas
ciudadanas; y contribuyen a la formacin de lites y legitimacin del propio rgimen
poltico. Giovanni Sartori concluye que los partidos polticos son las nicas organizaciones (constituidas y formales) que operan en el sistema electoral; este ltimo espacio se
considera como un elemento constituyente de los partidos que hace posible la interrelacin y el intercambio poltico organizado de una sociedad poltica.18
Ahora bien, en un rgimen democrtico, el sistema electoral y el sistema de partidos
adquieren una funcin de legitimacin y de representacin poltica. Ambos, constituyen
elementos centrales para la formacin de la voluntad de los ciudadanos en una deterEspecficamente sobre los aspectos de un rgimen democrtico y el sentido de la participacin poltica
vase a Dahl, Robert, La poliarqua. Participacin y oposicin, Madrid, Ed. Tecnos, 1989, pp. 17-18.
17
Cfr., ODonnell, Guillermo y Philippe C. Schmitter, Transiciones desde un gobierno autoritario. Conclusiones tentativas sobre las democracias inciertas, tomo 4, Buenos Aires, Paids, 1988, pp. 21-22.
18
Sartori, Giovanni, Partidos y sistemas de partidos. Marco para un anlisis. Vol. 1, Madrid, Editorial Alianza, 1980, pp. 53-60
16

46

MARCO CONCEPTUAL Y REFERENCIAS ANALTICAS

minada sociedad poltica bajo esta forma de gobierno. De este modo, la importancia del
rgimen radica en que constituye el ordenamiento que define las instancias, grados y
escalas en que se estructura el ejercicio de gobierno y con l, la estructuracin de las
polticas pblicas. Este rgimen establece los niveles de decisin, organizacin poltica
y relaciones de poder que rigen la accin del aparato estatal.
Pedro Medelln, argumenta que los tipos de regmenes polticos determinan las formas
(institucionales) y los modos (culturales) a travs de las cuales las sociedades se
gobiernan. En el primer caso, se establecen los lazos de pertenencia que deben regir las
relaciones entre el gobernante, el aparato de gobierno y su accin con los gobernados.
En el segundo, los lazos de pertenencia estn definidos por las relaciones de exterioridad,
trascendencia y unicidad que caracteriza las relaciones entre el gobernante y el gobierno.19
Una de las relaciones concretas que desarrollan los partidos polticos dentro del sistema poltico tiene que ver con el mbito de los grupos y organizaciones que representan.
Si bien los partidos cumplen una funcin de intermediacin y fungen como correas de
transmisin de los problemas sociales que se consideran sujetos a definicin pblica
y poltica en las agendas de las diferentes instituciones polticas existentes, existen
formas de movilizacin no institucionalizadas que impulsan o demandan cambios en el
sistema poltico, y que lo hacen a travs de estrategias no convencionales de participacin poltica como la actividad de los movimientos sociales.

Accin colectiva y movimientos sociales


A lo largo de las ltimas dos dcadas han aparecido un nmero considerable de
publicaciones que tienen como objetivo analizar la accin colectiva y los movimientos
sociales. De igual modo, ha sido notable el surgimiento de trabajos cuya finalidad es
comprender la participacin social en los procesos polticos y de gobierno.20 Si bien

Medelln Torres, Pedro, La poltica de las polticas pblicas: propuesta terica y metodolgica para el
estudio de las polticas pblicas en pases de frgil institucionalidad, Santiago de Chile, CEPAL No. 93,
2004, p. 15.
20
Cfr., Olson, Mancur, La lgica de la accin colectiva, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1987; Touraine,
Alain, Produccin de la sociedad, Mxico, Instituto Francs de Amrica Latina-Embajada de Francia/Instituto de Investigaciones Sociales-UNAM, 1995; y Crtica de la Modernidad, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1994; Ibarra, Pedro y Benjamn Tejerina, Los Movimientos Sociales. Transformaciones polticas y
cambio cultural, Madrid, Editorial Trotta, 1998; as como al de McAdam, Doug, McCarthy, John D y Mayer
N. Zald, Comparative perspectives on social movements, Cambridge, University Press, 1996; y de Alberto
Melucci, Accin Colectiva, Vida Cotidiana y Democracia, Mxico, El Colegio de Mxico, 1999; Riechmann,
Jorge y Fernndez Buey, Francisco, Redes que dan libertad. Introduccin a los nuevos movimientos sociales, Barcelona-Buenos Aires-Mxico, Editorial Paids, 1999.
19

47

CAPTULO 1

los enfoques tericos y las lneas de investigacin donde se enlazan estos campos han
sido relativamente explorados, vale la pena destacar algunas referencias conceptuales y
analticas al estudio de la actividad de movimientos sociales y de las polticas pblicas.
Inicialmente, y para indagar en los elementos que explican la accin colectiva y los
movimientos sociales, se retoman los planteamientos de Alberto Melucci y Sydney
Tarrow, procedentes de los enfoques tericos que aluden a la identidad y la movilizacin de recursos, respectivamente.21 De acuerdo con Melucci, la accin colectiva puede
ser considerada como el resultado de intenciones, recursos y lmites, con una orientacin construida por medio de relaciones sociales dentro de un sistema de oportunidades
y restricciones. En este sentido, no puede ser entendida como un simple efecto de las
condiciones estructurales o de expresiones de valores y creencias.
Cada vez que un nmero determinado de individuos aparecen actuando colectivamente, se est en presencia de un sistema de accin multipolar. La accin colectiva
no es un fenmeno emprico y unitario, sino un hecho que debe ser explicado a partir
de los eventos en los que actan colectivamente los individuos, y donde se presentan
diferentes orientaciones, involucran a mltiples actores e implican un sistema de oportunidades y restricciones que moldean sus relaciones.22
Para Melucci los actores colectivos producen la accin colectiva en la medida en
que son capaces de definirse a s mismos y al campo de su accin (relaciones con otros
actores, disponibilidad de recursos, oportunidades, limitaciones). La definicin que
construye el actor no es lineal, sino que es producida por interacciones y negociaciones
e incluso orientaciones opuestas. Los actores crean un nosotros colectivo (ms o menos estable e integrado con el tipo de accin) compartiendo tres clases de orientaciones.

La teora de movilizacin de recursos, cultivada principalmente por los estadounidenses, entenda a


los movimientos sociales (ms) desde el concepto de accin colectiva propuesto en la teora de la accin
racional. Los ms eran analizados a partir de los individuos que estratgicamente comparaban los costos
y los beneficios de su participacin en la accin colectiva. La tesis central de este enfoque es que los ms
dependen de los recursos, de la organizacin y de las oportunidades polticas para actuar. Por otro lado, la
teora de la identidad fue desarrollada por los franceses e italianos y consideraban a los ms a partir de la
formacin de la identidad colectiva dejando de lado factores estratgicos. La identidad colectiva de un ms
se constituye dentro de un conflicto de una sociedad particular. En los dos enfoques se destaca a la formacin de actores, la coordinacin social y la estrategia poltica como elementos para analizar la constitucin
de un ms, as como sus objetivos ante el mbito de lo poltico-institucional. Cfr., Munck, Gerardo, Algunos
problemas conceptuales en el estudio de los movimientos sociales, en Revista Mexicana de Sociologa No.
3, Mxico, IIS-UNAM, ao LVII, julio-septiembre de 1995.
22
Melucci, Alberto, La accin colectiva como construccin social, en Estudios Sociolgicos Nm. 26, IX,
Mxico, Centro de Estudios Sociolgicos-El Colegio de Mxico, 1991, p. 358.
21

48

MARCO CONCEPTUAL Y REFERENCIAS ANALTICAS

Por un lado, las relacionadas con los objetivos; por otro, las referidas a los medios y
posibilidades de accin, as como aquellas que involucran al ambiente o campo en que
tiene lugar dicha actividad.23
Con base en las tres orientaciones, intrnsecamente relacionadas, Melucci concluye
que los actores colectivos producen un sistema de accin multipolar en el que se organiza la accin colectiva. Fines, medios y ambiente, continuamente generan posibilidades
de tensin en la medida de que una de ellas no se adecua o es relativamente congruente
con la accin general. Los actores colectivos no slo negocian y renegocian a lo largo
del tiempo, sino que las funciones de liderazgo y organizativas representan elementos
cruciales para la permanencia de la accin colectiva.
As, cuando se observan fenmenos colectivos (movilizaciones, protestas, actos de
violencia) generalmente la atencin se centra sobre los aspectos ms visibles de la accin, no obstante, estos aspectos son manifestaciones de un proceso que tiene que ver
con el sistema de accin multipolar. En una gran parte, los fenmenos colectivos no
podran operar sin la capacidad del actor para percibirlos e integrarlos en un sistema de
interaccin, negociacin e intercambio de las orientaciones.
En este marco, Melucci establece que la accin social es producto de una amplia
pluralidad donde se advierte la existencia de solidaridad, esto es, la capacidad de los
actores de reconocerse a s mismos y de ser reconocidos como parte de una unidad
social. Los fenmenos colectivos implican la presencia de un conflicto, esto es, la oposicin entre dos (o ms) actores que compiten por los mismos recursos a los que se
atribuye un valor. En otros casos, emergen del consenso de los actores sobre las reglas
y procedimientos para controlar y usar los recursos que se valoran. Algunos fenmenos
colectivos quebrantan los lmites de compatibilidad del sistema de relaciones sociales
en el cual tiene lugar la accin. Otros, se adaptan y se sitan dentro de los lmites de
variacin estructural del sistema de relaciones sociales. Estas distinciones analticas
permiten separar las distintas orientaciones de la accin colectiva, as como ubicar una
amplia cantidad de combinaciones de un mismo fenmeno emprico.24
Melucci define que un movimiento social es siempre un sistema integrado de accin
en el que convergen, de manera ms o menos estable, diferentes significados, fines, formas de solidaridad y organizacin. Si bien, el concepto de movimiento social ha venido
replantendose en un sentido descriptivo, es posible acotar una definicin analtica
en el sentido de que un movimiento social abarca tres dimensiones: la solidaridad, la

23
24

Ibdem., p. 359.
Ibdem., pp. 360-361.

49

CAPTULO 1

presencia de un conflicto y la ruptura de los lmites de compatibilidad de un sistema al


que los actores involucrados se refieren.
Con base en estas dimensiones, se pueden aislar a una clase especfica de fenmenos
colectivos; es decir, si encontramos fenmenos que presentan una o dos caractersticas, nos estaramos enfrentando a un tipo diferente de accin colectiva. Puede haber
fenmenos colectivos que presenten varias disputas en el sistema poltico, pero que no
cumplan con la organizacin y los recursos de solidaridad suficientes para la permanencia de la accin colectiva.
Alberto Melucci deduce que el comportamiento colectivo no se puede tomar como
un dato, sino que debe ser descompuesto y analizado mediante el anlisis emprico. As,
cualquier forma de accin colectiva (por ejemplo, el movimiento feminista, el ecologista,
urbano, entre otros) involucra diferentes dimensiones de su movilizacin; algunas veces
el conflicto rebasa los lmites del sistema y el significado de la accin puede ser distinto
dependiendo de la organizacin y de las reglas del juego de un sistema poltico.
Sidney Tarrow, desde otra perspectiva, indica que un movimiento social puede identificarse como aquellos desafos colectivos planteados por personas que comparten
objetivos comunes y solidaridad en una interaccin mantenida con las lites, los oponentes y las autoridades.25 Estos desafos regularmente implican una confrontacin y el
cuestionamiento del orden social. Su definicin contiene cuatro propiedades empricas
que a continuacin se sintetizan.
Los movimientos se plantean como desafos a travs de una accin directa disruptiva
contra las lites, las autoridades u otros grupos o cdigos culturales. Esta disrupcin
puede ser pblica, adoptar la forma de resistencia personal coordinada o de reafirmacin colectiva de nuevos valores. Adems, los desafos colectivos suelen distinguirse por
la interrupcin, la obstruccin o la introduccin de incertidumbre en las actividades de
otros. Los movimientos recurren al desafo colectivo para convertirse en el punto focal
de sus seguidores y atraer la atencin de sus oponentes y de terceras partes.26
Tarrow tambin establece que en la base de las acciones colectivas se encuentran
intereses y valores comunes o solapados entre s. La gente, no arriesga el pellejo ni
sacrifica el tiempo en las actividades de los movimientos sociales a menos que crea
tener una buena razn para hacerlo, y un objetivo comn no es suficiente, pero es
una buena razn. Dicho objetivo no necesariamente es material, de hecho el aspecto

25
26

Cfr., Tarrow, Sidney, El poder en movimiento, Madrid, Esp., Alianza Editorial, 1997, p. 21.
Ibdem., p. 23.

50

MARCO CONCEPTUAL Y REFERENCIAS ANALTICAS

poltico-ideolgico, as como lo simblico y cultural cada vez es ms frecuente en los


movimientos sociales contemporneos.27
Siguiendo con Tarrow, la solidaridad se interpreta como el reconocimiento de una
comunidad de intereses, lo que traduce el movimiento potencial en una accin colectiva. Los responsables de la movilizacin del consenso desempean un importante papel
en la estimulacin del mismo.28 Es decir, una de las actividades sobresalientes de los
lderes de un movimiento es enaltecer, reiterar, sobredimensionar esos intereses comunes, que permiten el consenso y facilitan la consecucin de los objetivos planteados.
Tambin se alude a que un episodio de confrontacin slo se convierte en un movimiento social merced al mantenimiento de la actividad colectiva frente a los antagonistas.
Los objetivos comunes, la identidad colectiva y un desafo identificable contribuyen a
ello y debe resaltarse la importancia de la organizacin como un recurso colectivo.
Desde la perspectiva de esta investigacin, la conversin de una accin colectiva
en movimiento social no depende exclusivamente del mantenimiento de la actividad
(movilizacin) de un grupo de personas, sino que tienen mucho que ver los resultados
de la confrontacin. En otras palabras, los integrantes de un movimiento arriesgarn
el pellejo si perciben que la confrontacin y la actividad colectiva logran resultados,
xitos segn sus objetivos trazados; lo que se conoce como la variable de expectativa
de xito.29
Con base en las aportaciones de Melucci y Tarrow, se puede derivar que los movimientos sociales son formas especficas de accin colectiva que responden a dos condiciones: 1) son siempre expresin de un conflicto social (y no slo de respuestas a una
crisis), es decir, son expresin de la oposicin entre al menos dos actores por la apropiacin o el control de los recursos que ambos valoran; y 2) tienden a provocar una ruptura
de los lmites de compatibilidad del sistema dentro del cual se hallan situados, es decir,
normas o reglas de procedimiento en el caso de un sistema organizativo o de un sistema
poltico, y de formas de apropiacin o de distribucin de los recursos sociales, en el caso
de un modo de produccin.
Una tipologa de los movimientos sociales se recupera de la propuesta de Melucci en
el sentido de que: son reivindicativos si se ubican en el nivel de la organizacin social y

Para profundizar en el debate sobre lo poltico y la sociedad civil consltese Cohen, Jean y Andrew Arato,
Sociedad civil y teora poltica, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2000.
28
Ibdem., p. 23.
29
Una exposicin ms amplia sobre este aspecto se encuentra en Gimnez, Gilberto, Los movimientos
sociales. Problemas terico-metodolgicos, en Revista Mexicana de Sociologa Nm. 2, Mxico, Instituto
de Investigaciones Sociales-UNAM, abril-junio, Vol. 56, Ao, LVI, 1994, p. 5.
27

51

CAPTULO 1

luchan contra el poder que garantiza las normas y roles, y tienden hacia la distribucin
de los recursos, as como a la redefinicin de roles; son polticos, en la medida en que se
orientan a la transformacin de los canales de participacin poltica o para desplazar las
relaciones de fuerza en los procesos de decisin, y se encaminan a atacar las relaciones
de fuerza; y finalmente, son movimientos de clase, cuando su accin va dirigida a la
participacin y la reorientacin de los medios de produccin social.30
Ahora bien, de la misma forma que se han presentado enfoques sobre la definicin
de movimiento social, existen algunas referencias que sugieren situar la presencia de
diversos fenmenos de organizacin y accin colectiva con base en los procesos de
desarrollo econmico y grado de urbanizacin alcanzada en los sistemas polticos.31 En
este sentido, un tipo especfico de movimiento social se refiere a los Movimientos
Urbanos Populares (MUPs), los cuales se distinguen a partir no slo de las caractersticas que hemos identificado de los movimientos, sino por su activismo en protestas,
marchas y acciones de confrontacin con el Estado desarrolladas en las grandes ciudades urbanas.32
Especficamente, los MUPs se pueden comprender como aquellas acciones de
distintos sectores sociales realizadas alrededor de demandas muy diversas como las
peticiones para recursos de infraestructura urbana, vivienda, democracia participativa,
entre otras; as como acciones que se distribuyen en diferentes espacios geogrficos
con demandas y objetivos poco similares entre s.33 Si bien la categora de movimiento
urbano se caracteriza por la presencia de grupos que se organizan para obtener reivindicaciones pero que no logran ampliar su mbito de accin ms all de los problemas
a los que atienden, los movimientos sociales urbanos o populares presentan, por su
parte, la capacidad de proponer modelos alternativos de sociedad contrapuestos al
orden existente.

Cfr., Alberto Melucci, Accin Colectiva, Vida Cotidiana y Democracia, Ibdem., pp. 25-49; Las teoras de
los movimientos sociales, en Estudios Polticos Nm. 41, Mxico, Facultad de Ciencias Polticas y SocialesUNAM, Vol. 4-5, Nueva poca, octubre 1985-marzo 1986, pp. 21-28.
31
Los trabajos de Juan Manuel Ramrez Sainz que se utilizan en el segundo captulo, como el de Movimientos Sociales publicado por la Universidad de Guadalajara en 1992, constituye un buen punto de partida
para entender la nocin de Movimiento Urbano Popular y para profundizar en el caso mexicano. En este
captulo indicamos una nocin general, pero en el Captulo 2, se aclara con mayor amplitud este punto con
base en las caractersticas especficas del MUP en nuestro sistema poltico entre los aos sesenta y noventa
donde, finalmente, focalizamos el argumento hacia nuestros intereses de estudio.
32
Cuando aludimos a fenmenos de protesta, marchas o manifestaciones, se har referencia y se entender
a aquellas acciones colectivas pblicas de actores no estatales que promueven o defienden un inters comn que se encuentra excluido del proceso de toma de decisiones.
33
Cfr., Bolos, Silvia, La constitucin de actores sociales y la poltica, Mxico, Universidad Iberoamericana,
1999, pp. 154-162.
30

52

MARCO CONCEPTUAL Y REFERENCIAS ANALTICAS

Si bien este tipo de movimientos presentan reacciones defensivas que no logran


extender sus demandas a otros mbitos ms all de sus problemas, o bien, que presentan un modelo alternativo de sociedad, la intencin de su orientacin es mostrar
una alternativa de cambio al orden existente, an desplazndose de un mbito a otro
y aunque no exista una coordinacin conjunta de todos los actores. Algunas veces se
defienden de las polticas del Estado y, en otros momentos, actan ofensivamente.
Los MUPs, en gran medida, estn soportados por organizaciones producto del tejido
social, as como redes sociales de solidaridad, intercambio34 y reciprocidad mutua. Las
redes son mecanismos de ayuda mutua basados en la reciprocidad, que se renuevan y
modifican al generarse nuevas afinidades y lealtades entre los pobladores que conviven
en el mismo asentamiento y comparten carencias, problemas y desventajas semejantes.35

Entenderemos por intercambio como una situacin en la cual se negocian bienes de naturaleza diversa,
a medio camino entre la economa y la poltica. Los protagonistas de la transaccin son los grupos sociales
organizados y el Estado, en varias combinaciones hacia el interior y exterior de los mismos. Los bienes
van desde empleo, facilidades, inversin hasta lealtad poltica, consenso democrtico, entre otras. El mecanismo de intercambio poltico funciona como canal de legitimacin, y por lo tanto de integracin social,
tanto con relacin al sistema poltico en general como de los gobiernos en particular. Por otra parte, el
intercambio poltico reviste contenidos de la subjetividad e identidad colectiva donde se define como un
sistema de accin colectiva en el cual los diversos contratantes ponen en juego el sentido de su actuar,
en una lgica de reciprocidad de la cual puede salir confirmada, redimensionada o desmentida la propia
identidad. El proceso de cambio de una organizacin social a una organizacin poltica afecta no slo la
identidad producto de la reciprocidad entre los contratantes, sino su orientacin y definicin como sujetos.
Sobre el concepto en un contexto democrtico vase Rusconi, Gian Enrico, Problemas actuales de teora
poltica, Mxico, Instituto de Investigaciones Sociales-UNAM, pp. 67-93.
35
Cfr., Farrera Araujo, Javier, El movimiento urbano popular, la organizacin de pobladores y la transicin
poltica en Mxico, en Durand Ponte, Vctor Manuel (Coord.), La construccin de la democracia en Mxico,
Mxico, Siglo XXI Editores, 1994, pp. 165-227.
34

53

CAPTULO 1

Concretamente, las redes se enlazan con las instituciones administrativas y polticas del pas a travs de un esquema de relacin denominado clientelismo urbano: las
nacientes formas organizativas (espontneas) son cooptadas y dirigidas por lderes36
que se vinculan con ellas a travs de lazos interpersonales, sin que intervenga en un
primer momento alguna organizacin partidaria, formal o corporativa. Por otro lado,
estas organizaciones surgen para la consecucin de demandas urbanas que poseen o
tienen poder sobre los bienes, y los clientes son los pobladores que de manera prctica
y calculada se dejan instrumentalizar.37
En el contexto de un rgimen democrtico,38 la participacin de los movimientos
sociales urbanos (o bien de las organizaciones que integran y dan vida al sistema) se
acota no slo respecto a las caractersticas, organizacin y normas jurdicas existentes
del rgimen, sino en razn de las estrategias de accin que asumen los actores o fuerzas
sociales y polticas en el sistema poltico. Por el contrario, en un rgimen autoritario, la
participacin es estimulada desde arriba (lo estatal) hacia las organizaciones (lo social)
determinando funciones de control social y poltico; adems, promueve legitimidad y
consenso a la accin gubernamental y a las organizaciones sociales como polticas que
buscan dar cauce y resolver sus necesidades o demandas.

Se entender como dirigente, lder o fundador a los miembros de la organizacin (agrupacin o partido
poltico) que orientan la toma de decisiones colectivas; que ejercen, en diferentes grados, una autoridad
reconocida por los dems participantes; tambin se identifican como aquellos que se dan a la tarea de crear
una organizacin con el objeto de sumar fuerzas y constituir una estrategia y objetivos comunes. Finalmente, el lder es un organizador que, al vincularse con un grupo poltico, coordina de manera descentralizada
a la masa y es aceptado no slo por su habilidad, sino por la confianza depositada para lograr intercambios
polticos, bienes y/o recursos; es un profesional de la organizacin en movimiento, as como un representante poltico ante las instituciones. Los militantes (denominados as en algunas organizaciones sociales,
partidos y agrupaciones polticas) constituyen no slo una base para la organizacin de los participantes,
sino son los elementos ms comprometidos con la organizacin y la estrategia de accin, lo poltico e ideolgico, entre otras funciones de intermediacin social, poltica y partidista. Por otra parte, caracterizamos
a los miembros de la organizacin como aquellos que participan en las actividades motivados por una necesidad o expectativas a sus demandas diversas, guiados por los segundos y motivados por los primeros.
37
Farrera Araujo, Javier, Op. cit., p. 166.
38
Segn existen tres condiciones para la democracia; la primera se refiere a la posibilidad real de formular preferencias y donde se requieren garantas mnimas como la libertad de asociacin, expresin, voto,
competencia y acceso a fuentes de informacin; la segunda, consiste en la manifestacin pblica de las
preferencias de los ciudadanos con base en las mismas garantas, as como la conjuncin de eleccin libres
e imparciales y la elegibilidad de la cosa pblica; finalmente, la tercera, alude a que los ciudadanos reciban
por parte del gobierno un trato igual con respecto a sus preferencias, entre otras garantas relacionadas
con la existencia de instituciones que garanticen que la poltica del gobierno se derive de los votos y de
otras formas de expresin pblicas. Cfr., Dahl, Robert, La poliarqua. Participacin y oposicin, Madrid,
Ed. Tecnos, 1989, pp. 17-18.
36

54

MARCO CONCEPTUAL Y REFERENCIAS ANALTICAS

En este orden, se comprende al concepto de participacin como una actividad que


realizan algunos miembros de la sociedad (en este caso actores colectivos y movimientos
sociales urbanos) en relacin con el Estado o con las condiciones que ste sustenta.
Tambin puede percibirse como una actividad individual y colectiva, pero que persigue
fines colectivos; es tambin, una serie de acciones que se llevan a cabo dentro de o
con respecto al mbito poltico, comprendiendo por ste los asuntos de inters general
y usualmente regulados por el Estado; finalmente, constituye una actividad con
repercusiones sociales que revela intencionalidad, grado de conciencia y capacidad de
transformacin.39
Algunas dimensiones analticas que se han explorado sobre la nocin de participacin, sugieren la necesidad de establecer ciertos criterios empricos como referente
para analizar la relacin que se da entre la accin colectiva y sus estrategias respecto al
Estado. As, se pueden distinguir tres tipos donde se identifica la nocin como:
Participacin social o corporativa, la cual se sita como el espacio donde los
actores se relacionan con procesos de cambio y, por lo tanto, se involucran en los
asuntos pblicos de forma colectiva y en un ambiente donde existe el conflicto;
Participacin comunitaria, donde la relacin con el Estado es de forma asistencial y guiada por los ciudadanos (en apariencia) con el fin de solventar sus
necesidades, y en general su nivel de vida; y
Participacin poltica, donde el escenario es el terreno de la democracia y el
lugar de expresin de las organizaciones e individuos como sujetos polticos que
tienden a buscar no slo la ciudadana, sino a luchar y organizarse en lo pblico
con el fin de obtener una mejor distribucin y ejercicio del poder en la sociedad.40
Los objetivos de la participacin de los movimientos sociales (y en especfico de
los urbanos) varan con relacin a los niveles y mbitos en los que recaiga la misma,
as como al carcter de la intervencin de los ciudadanos en las actividades y rganos
pblicos de representacin. Por otro lado, se considera que dependiendo del tipo de
participacin que adopten las acciones colectivas, se puede identificar si su relacin e
influencia tiende hacia lo poltico (mbito de decisiones y del poder como tal), o bien,
hacia lo que se conoce como gestin pblica (mbito de la generacin y concesin de
bienes y/o servicios pblicos).

lvarez, Luca (Coord.), Participacin y democracia en la Ciudad de Mxico, Mxico, La Jornada Ediciones/Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades-UNAM, 1997, pp. 17-25.
40
Snchez Mejorada, Cristina, Debate en torno a la participacin ciudadana, en Coulomb, Ren y Emilio
Duhau (Coords.), Dinmica urbana y procesos socio-polticos, Mxico, Universidad Autnoma Metropolitana-Azcapotzalco, 1993, pp. 326-331. Ms adelante abundamos sobre aspectos ms especficos de la
participacin ciudadana en polticas pblicas.
39

55

CAPTULO 1

Cabe sealar, que el fenmeno de la participacin, y especialmente la de corte poltico, conlleva a profundizar en otros aspectos de naturaleza socioeconmica y cultural
donde el proceso parte de realidades concretas que viven los individuos y de su impulso
de accin colectiva para tomar parte en decisiones, sin los cuales la poltica no se explica
del todo; y ms aun, donde la regeneracin del poder en una clase hegemnica dirigente
y de las formas de legitimacin estatal por esta va en general no tendran sustento.
Con base en las anteriores referencias tericas, es posible analizar a las tres organizaciones seleccionadas de esta investigacin (Unin de Vecinos y Damnificados 19 de
Septiembre, Asociacin Legtima, Cvica y Comercial y Frente Nacional de Personas
Afectadas con VIH-Sida) como parte de la emergencia de movimientos sociales urbanos
registrados en Mxico durante el periodo que va de 1985 a 2003.
Si bien las dos primeras entidades no corresponden a organizaciones propiamente
civiles o no gubernamentales (ya que es posible que posean estructuras ms o menos
institucionalizadas, ancladas en los sectores populares y del sector informal y donde
la procedencia de sus miembros es de sectores de clase media-baja en su mayora); la
tercera, por otro lado, se trata de una organizacin constituida como red nacional
donde la coordinacin se desarrolla por medio de mltiples asociaciones locales constituidas legalmente, organismos no gubernamentales y grupos de autoayuda con diferentes objetivos (formales e informales), diversidad en sus estructuras y diferentes niveles
econmicos como laborales, as como mltiples formas de concebir la accin colectiva
y el tema del VIH-Sida.41
Melucci ha enfatizado que los movimientos sociales no son homogneos ni tienen
necesariamente que adquirir una cualidad organizativa centralizada; ms bien, son expresiones simblicas de un nuevo orden cultural emergente que responde al viejo orden
poltico centralizado y a la necesidad de intermediacin poltica para expresar las aspiraciones sociales. Adems, las nuevas formas de accin colectiva, an incluso sin una

Las evidencias recabadas para este ltimo caso, ponen entre parntesis los argumentos sobre la consistencia de las organizaciones civiles y de carcter no gubernamental, ya que, por el contrario, se advierte
una amplia complejidad para definir las estrategias y los perfiles que expresan otro tipo de intereses entre
la sociedad civil organizada.

41

56

MARCO CONCEPTUAL Y REFERENCIAS ANALTICAS

gran visibilidad pblica, constituyen o poseen elementos de los movimientos sociales


en la medida en que cuestionan el viejo patrn de accin poltica y la centralizacin del
poder.42
A este respecto, la movilizacin social es un indicador que permite comprender la
actividad y coordinacin de mltiples actores y movimientos sociales registrados en
nuestro pas en los ltimos aos. La prdida de centralidad de los grandes movimientos
de clase (como el MUP) ha pasado a identificarse cada vez ms con la creciente centralidad de acciones colectivas locales y sectoriales. Los movimientos sociales de carcter
nacional que se concentran en el mbito cultural y en la lucha por la democracia, tienen
un papel limitado, pero con base en su identidad se asumen como parte de la sociedad
civil distinguindose de la esfera poltica.
Por otro lado, la construccin de problemas pblicos y la accin de organizaciones y
movimientos en la poltica institucional forma parte de un anlisis ms profundo cuya
comprensin remite a la indagacin de otros temas relacionados con la formacin de
los actores colectivos, el estudio de marcos de interpretacin de la realidad social, las
relaciones de poder y las alianzas cultivadas con partidos polticos y gobierno.
Finalmente, y no obstante que los casos identificados en el comercio informal, la reconstruccin de vivienda y el VIH-Sida no son nuevos, sus orgenes advierten la revisin
de las oportunidades polticas que se generaron para ampliar su accin colectiva y los
modos de participacin con respecto a las reglas establecidas por el rgimen poltico, en
particular sobre el establecimiento de polticas pblicas.

El periodo que va de 1988-2000, se caracteriza por una amplia transformacin del rgimen en lo poltico
y econmico. En el marco de un acelerado proceso de apertura poltica y econmica, las organizaciones
civiles florecen en todo el pas, su actividad se diversifica y su visibilidad crece. Durante los noventa los
grandes movimientos urbanos se fragmentan y se identifican con temas relacionados con la democracia, los
lazos partidistas y las acciones de protesta de movimientos ciudadanos. Este cambio de actitud y de patrn
en la accin colectiva permite comprender la emergencia de grupos y movimientos relacionados en temas
como el VIH-Sida, Medio Ambiente, Vivienda y Comercio Informal, sobre todo en las grandes ciudades
como el Distrito Federal. Cfr., Olvera, J., Alberto, Movimientos sociales prodemocrticos, democratizacin
y esfera pblica en Mxico: el caso de Alianza Cvica, Mxico, IIHS-Universidad Veracruzana, Coleccin
Cuadernos de la Sociedad Civil nm. 6, 2001; Tamayo, Sergio, Del movimiento urbano popular al movimiento ciudadano, Estudios sociolgicos, nm. 50, mayo-agosto de 1999, pp. 499-518.

42

57

CAPTULO 1

Polticas pblicas y agenda de gobierno


El estudio sobre la relacin de los movimientos sociales con la agenda poltica se
vincula con los estudios de poltica pblica, en particular con la definicin de problemas
pblicos. Los estudios de polticas pblicas surgen como campo de investigacin a partir
de los trabajos de Harold Lasswell entre 1951 y 1971.43 Desde entonces comprender la
accin de gobierno y social como un proceso resultante de un entramado institucional
y de un conjunto de actores con diferentes intereses en la deliberacin y atencin de los
problemas, ha dado origen a diversos anlisis y complejas interpretaciones.
Aunque en la actualidad existe una cantidad abundante de referencias tericas, el
trmino puede entenderse ms como una variable dependiente que como un concepto
en la medida en que para algunos significar un curso de accin y para otros slo una
parte de un proceso ms general. William Jenkins, indica que la poltica pblica es un
conjunto de decisiones interrelacionadas tomadas por un actor o grupo de actores polticos preocupados por elegir metas y medios para alcanzarlas.44 Por su parte, Carlos
Ruiz, destaca que las polticas pblicas tienen un referente social y son producidas
por la necesidad de reconciliar demandas conflictivas o establecer incentivos de accin
colectiva entre aquellos que comparten metas, pero encuentran irracional cooperar con
otros.45
Las polticas pblicas forman parte de una serie de acciones gubernamentales, es
decir, de actividades del Estado que se materializan en la administracin pblica como
decisiones que se toman en condiciones especficas. En este trabajo, se entender a una
poltica pblica como el proceso de toma de decisiones en el que confluyen diversos
actores sociales, gubernamentales y civiles para identificar problemas, analizar y ejecutar posibles soluciones y evaluar los resultados con base en el impacto generado en el
pblico al que estn destinadas.
Las polticas pblicas se integran de tres fases: la estructuracin, la definicin y la
instrumentacin. La primera, abarca aquellos elementos que van a ser considerados
para determinar si un problema es pblico y objeto de atencin gubernamental. La
definicin constituye el momento de incorporacin del problema a la agenda para su deliberacin formal. Esta incorporacin trata aspectos relacionados con la definicin del

Los trabajos de Lasswell, Harold, se encuentran en Aguilar Villanueva, Lus, El Estudio de las Polticas
Pblicas, Mxico, Miguel ngel Porra, 1992, Antologa 1 y 2
44
Jenkins, William, Policy Analysis, Mimeografiado, s/a, p. 15.
45
Cfr., Ruiz Snchez, Carlos, Manual para la Elaboracin de Polticas Pblicas, Mxico, Plaza y Valds
Editores, 2002, p. 15.
43

58

MARCO CONCEPTUAL Y REFERENCIAS ANALTICAS

problema y su solucin (tcnico-cientfico o social46) que se d por parte de los tomadores de decisiones. La instrumentacin refiere al momento en que a la decisin de cmo
enfrentar el problema se le dota de mecanismos o instrumentos para implementarlo.
Tambin indica el momento en el que se decide cmo planear y qu actores impulsarn
el proceso en el marco de un seguimiento y evaluacin permanente para determinar si
la decisin atiende el problema o ste se reconsidera en la agenda poltica.
Con respecto al concepto de agenda, este suele entenderse en la literatura como
el conjunto de problemas, demandas, cuestiones y asuntos que los gobernantes han
seleccionado y ordenado como objetos de su accin. De hecho, ste es el punto esencial
de la definicin, ya que el hecho de que una demanda o asunto llegue a ser considerado
en la agenda advierte un proceso analtico de decisiones antecedentes. Lus Aguilar,
explica que la integracin de estas decisiones puede ser cronolgicamente sucesiva,
interdependiente y necesaria para llegar a una solucin y decidir hacer algo. El gobierno
decide actuar sobre lo que previamente ha llamado y fijado su atencin, y lo hace con
base en la construccin de determinaciones sobre las causas del problema, definir su
naturaleza y las opciones polticas a seguir.47
Roger Cobb y Charles Elder, plantean que la agenda est conformada por demandas
que los formuladores de las polticas han seleccionado con respecto a las cuales se sienten
obligados a actuar. Adems, concluyen que la agenda es un proceso mediante el cual las
demandas de varios grupos de la poblacin se transforman en asuntos que compiten por
alcanzar la atencin seria y formal por las autoridades pblicas.48
La formacin de la agenda alude a la definicin del problema donde el anlisis de las
opciones a seguir son determinantes para alcanzar su carcter de agenda poltica. En
este tenor, la capacidad de los gobiernos es no slo limitada, sino que con frecuencia los
temas se sitan como asuntos de inters pblico con una fuerte creencia y valoracin
social de que el gobierno debe intervenir en su resolucin. Esto supone que los proble-

La dimensin de lo tcnico-cientfico o social versa sobre la minuciosa administracin de los problemas


dentro del gobierno y que tienen un impacto tangible sobre la sociedad. La distincin es ms de forma que
de contenido, de definicin y hasta concepcin. En la medida de que todas las polticas repercuten en la
sociedad se pueden ubicar dentro de lo social, mientras que el contenido cada vez ms especializado de los
asuntos que se discuten en el gobierno o Congreso amerita que se les identifique como tcnicos. La manera
en que un tema es planteado tiene una relacin directa con su base de apoyo donde intervienen actores
sociales, gubernamentales y opinin pblica durante la formulacin.
47
Cfr., Aguilar Villanueva, Lus F., Problemas Pblicos y Agenda de Gobierno, Mxico, Miguel ngel Porrua,
2001, pp. 29-30.
48
Cobb, Roger W., and Charles D. Elder, Participation in American Politics: The Dynamics of AgendaBuilding. USA, Baltimore, John Hopkins University Press, 1983, p. 126.
46

59

CAPTULO 1

mas de poltica pblica pueden verse como construcciones sociales donde intervienen
diferentes actores con mltiples y encontradas concepciones de la realidad sociopoltica.
Siguiendo con Cobb y Elder, los problemas pblicos se originan en el sistema poltico,
pero su atencin pblica se gesta en los diferentes espacios polticos del rgimen tales
como la actividad parlamentaria y la accin pblica de gobierno. De hecho, los temas,
conflictos o asuntos, son fenmenos empricos que la ciudadana considera relevantes
y los define como cuestiones generales del Estado y, en consecuencia, posibles contenidos de la agenda de gobierno. En esta distincin, la literatura disponible, ha ubicado
tres tipos de agendas agrupadas en tres lneas de investigacin: agenda poltica, agenda
pblica y agenda de los medios de comunicacin.

La primera lnea se identifica como el establecimiento de la agenda del pblico
(public agenda-setting), la cual se centra en el efecto del proceso por el que los medios
de comunicacin condicionan las percepciones de la opinin pblica sobre la relevancia
de los diferentes problemas sociales. La segunda lnea, se conoce como el establecimiento
de la agenda poltica (policy agenda-setting), que estudia de qu forma los medios
condicionan las percepciones de un sector especfico de la sociedad. La tercera lnea,
refiere a la construccin de la agenda (agenda building), la cual postula identificar
quin y cmo se determinan las agendas; es decir, se intenta explicar su gnesis.49
Los nexos e interconexiones entre la agenda pblica, la agenda de los medios de
comunicacin y la agenda poltica son propios de las relaciones entre la sociedad y el
Estado. Luis Aguilar indica que hay una agenda del pblico, es decir, del sistema poltico, que puede preceder a la agenda de gobierno o ser inducida por las preocupaciones
y prioridades gubernamentales, que puede empatar con la del gobierno o diferir de ella
en mayor o menor grado.50
En este trabajo dedicaremos atencin a la tercera lnea, pero abundaremos en algunos aportes tericos de la agenda de los medios de comunicacin y la opinin pblica
en el marco de las oportunidades polticas que ofrece el rgimen poltico al activismo de

Un anlisis ms detallado de cada una de estas lneas de investigacin sobre la agenda se encuentra en los
trabajos de Cohen (1963); MacCombs & Shaw (1972); Rogers & Dearing (1988); Sanders (1995); MacAdam
(1998); Zhu (1995); y Vara (2001). Para el caso especfico de la agenda poltica (building) vase los trabajos
de de Cobb & Elder, Ross and Ross, 1972, 1976); Walker (1977); Kingdon (1984); Baumgartner & Jones
(1993); Riker (1986, 1988, 1993, 1996), principalmente. Las referencias completas se encuentran en la
bibliografa general.
50
Cfr., Aguilar Villanueva, Lus F., Op. cit., p. 31.
49

60

MARCO CONCEPTUAL Y REFERENCIAS ANALTICAS

los movimientos sociales. Por el momento, es necesario abundar sobre el anlisis de la


agenda poltica. Para estos propsitos se recuperan los planteamientos de Roger Cobb,
Charles Elder y Keith Ross y J., Ross, as como los aportes clsicos de Hebert Blumer y
Barbara Nelson al estudio de la sociedad y la estructuracin de los problemas pblicos.
Aunque la investigacin sobre la formacin de la agenda es un tema poco explorado
en nuestro pas, su novedad reciente radica en que los problemas, demandas y conflictos presentados en el sistema poltico siempre han sido objeto de anlisis gubernamental. Si bien hay hechos como el desempleo, la contaminacin, el transporte, entre
muchos ms, que pueden ser analizados como problemas colectivos y susceptibles de
un tratamiento especfico por parte del Estado, esta situacin no se exterioriza debido
a la existencia de determinadas condiciones polticas que limitan la accin de gobierno.
La gestacin de los temas y su visibilidad pblica se relacionan con variables que tienen
que ver con los cambios polticos, el crecimiento econmico, los ajustes de gobierno,
la actividad de los partidos polticos y las demandas de los movimientos sociales, entre
otros factores sociopolticos y de orden internacional.
Cobb, Ross, Ross y Elder distinguen dos tipos de agendas: la primera la denominan
sistmica, pblica o constitucional; y la segunda, institucional, formal o poltica. La agenda
pblica est integrada por todas las cuestiones que los miembros de una comunidad
poltica perciben como merecedoras de la atencin pblica y como asuntos que caen
dentro de la jurisdiccin legtima de la autoridad de gobierno. La agenda institucional
es definida como: el conjunto de asuntos explcitamente aceptados para consideracin
seria y activa por parte de los encargados de tomar decisiones [] cualquier conjunto
de asuntos aceptados por cualquier organismo gubernamental en el nivel local, estatal
o nacional constituir una agenda institucional.51
En esta divisin muchos asuntos pueden haber alcanzado atencin, visibilidad o
inters por la comunidad poltica, pero no haber sido considerados por la mayora de
los ciudadanos como asuntos pblicos o que merecen la atencin de gobierno por caer
en el mbito de las obligaciones constitucionales del Estado. Asimismo, no todos los
problemas sociales son objeto de atencin seria y activa por el gobierno, sino que, por el
contrario, muchos asuntos no logran la visibilidad requerida y la difusin de los medios
de comunicacin y opinin para lograr acceder a los crculos de definicin poltica o
administrativa.

Cfr., Cobb, Roger W., and Charles D. Elder, Participation in American Politics: The Dynamics of AgendaBuilding, Op. cit., pp. 115-116; Cobb, Roger, Ross, Jennie-Keith, Ross, Marc Howard, Agenda Building as a
Comparative Political Process, in The American Political Science Review. Vol. 70, 1976. pp. 126-138.

51

61

CAPTULO 1

El planteamiento anterior advierte que la naturaleza y dinmica de las dos agendas


es diversa y desigual. Cobb y Elder destacan que la agenda sistmica siempre ser ms
abstracta, general y ms amplia en extensin y dominio que cualquier agenda institucional dada [] las prioridades de la agenda sistmica no necesariamente corresponden
a las prioridades de las agendas institucionales [] pueden existir discrepancias []
entre mayor sea la disparidad entre los dos tipos de agenda, mayor ser la intensidad y
frecuencia de conflictos dentro del sistema poltico.52
Asimismo, stos autores argumentan que un asunto (promovido por grupos, organizaciones o movimientos sociales) para que tenga acceso a la agenda, necesita cumplir
con tres caractersticas: 1) que sea objeto de atencin amplia o al menos de amplio
conocimiento del pblico; 2) que una buena parte del pblico considere que se requiere
algn tipo de accin; y, 3) que a los ojos de los miembros de la comunidad la accin sea
competencia de alguna entidad gubernamental.53
En esta propuesta se ubican tres trayectorias de los asuntos en trminos de su iniciacin, especificacin, expansin y entrada del problema, y establecen tres patrones
segn las cuales los actores principales se ubiquen dentro o fuera del gobierno y segn
el grado en que se solicite el apoyo de los ciudadanos, de los servidores pblicos y de
los medios de comunicacin. Las trayectorias son la movilizacin, el acceso interno y
la iniciativa externa.
La trayectoria de movilizacin indica que la movilizacin de la iniciativa corresponde
exclusivamente a un lder poltico y en l se pueden diferenciar cuatro momentos que
tambin se dan, aunque con diferencias, en los otros modelos: iniciacin, especificacin, expansin e ingreso. La iniciacin de un problema o tema alude al anuncio hecho
por algn lder poltico comprometindose con un nuevo programa o poltica, y poniendo
su propia figura como garanta de la justicia y xito del proyecto.
La especificacin indica que una vez lanzada la propuesta, los antecedentes generales entregados en el primer momento comienzan a delimitarse conjuntamente con
la bsqueda de legitimidad a travs del apoyo ciudadano. La expansin de un tema se
presenta a travs del intento por parte de los grupos particulares (movimientos sociales) que se adhieren a la iniciativa, para captar participantes adicionales, mostrando el
modo cmo el programa es relevante para ellos.

52
53

Ibdem., p. 26
Ibdem., p. 115.

62

MARCO CONCEPTUAL Y REFERENCIAS ANALTICAS

En este proceso el uso de smbolos y el lenguaje utilizado para la difusin del tema
son ciertamente relevantes para ganar pblicos y llamar la atencin del caso.54 Los
medios masivos representan una parte importante en la determinacin del xito de la
expansin, aunque generalmente no son los iniciadores de ella. El uso de los medios
y la relevancia pblica que stos atribuyan a un tema, puede aumentar o contribuir a
disminuir la expansin y el xito inicial antes de enfocarse en un asunto. La expansin
se alimenta a s misma y su crecimiento tiende a asemejarse al de una bola de nieve
en descenso.
Respecto al ingreso, este punto ilustra los dilemas de la direccin que toma el asunto
de la agenda formal a la agenda pblica. Se trata de que una porcin importante de la
poblacin llegue a reconocer la iniciativa y pase a considerarla como un tema de relevancia pblica, incluso si no coincide con el planteamiento especfico del iniciador del
proceso.
Ahora bien, en la medida en que el tema se posesiona al interior de la agenda pblica,
pone de manifiesto el grado de apoyo poltico (legitimidad) detentado por la autoridad
que lo avala y las posibilidades de xito de su realizacin. Este desplazamiento del
conflicto, de la agenda formal a la pblica, no siempre es necesario para la aprobacin
de un punto de agenda institucional, pero es poco probable que un asunto que lleve
consigo importantes consecuencias sociales y contine en la agenda legislativa hasta su
aprobacin, si antes no ha formado parte de la agenda pblica.
La trayectoria de acceso interno involucra a los actores no gubernamentales que
influyen en su contenido. El primer grupo tipificado corresponde a aquellos que sin
poder formal o institucional para establecer prioridades en la agenda formal, s tienen
un gran poder de facto para presionar por sus intereses. Los autores argumentan que
si el asunto alcanza la agenda formal relativamente fcil, por la posicin del grupo que

Un factor ineludible en el proceso de estructuracin de la agenda es la utilizacin de smbolos y estrategias que se generan por parte de los grupos y organizaciones durante la dinmica de expansin de un
asunto en disputa. Segn Murray Edelman todas las acciones polticas generan un conjunto de valores
psicolgicos en las mentes de las personas, que conforma su lado simblico. Estos smbolos acompaan a
las acciones polticas dando un significado ms profundo que el de la accin concreta que se haya llevado
a cabo. Los smbolos pueden aminorar o agrandar el valor real de cualquier accin. Cobb y Elder enfatizan
en el impacto del uso de smbolos en la expansin de un conflicto y en la necesidad de interesarse por los
efectos y reacciones que el smbolo provoca no slo por su significado y contenido. Los smbolos tienen la
funcin de hacer posible o facilitar la extensin del alcance o mbito de un conflicto, por lo cual [...] el
tipo de lenguaje [utilizado], puede ser crucial para atraer la atencin pblica. Cfr., Edelman, Murray, The
Symbolic Uses of Politics. Urbana: University of Illinois Press, 1964, pp. 1-11; Cobb, Roger y Elder, Charles,
Op. cit., pp. 169-171.

54

63

CAPTULO 1

lo inicia, el asunto se expande entonces hacia los grupos de identificacin y atencin,


y posteriormente puede crear presin suficiente en quienes toman las decisiones para
colocar el tema en la agenda formal.
En este caso, el pblico masivo no se ve envuelto de ningn modo y los iniciadores
no hacen ningn esfuerzo por poner el asunto en la agenda pblica. Por el contrario,
intentan mantenerlo fuera de ella. La caracterstica esencial de esta propuesta es la
entrada del tema a la agenda poltico-institucional con la condicin primordial de no
haber pasado por la agenda pblica. Al igual que el modelo de iniciacin, el momento
clave es el compromiso pblico del lder con la iniciativa. Los grupos de presin pueden
ser de distinto mbito (econmicos, fuerzas armadas, iglesias, entre otros) y, por lo
tanto, su poder dentro de la sociedad de distinto origen.55
Con respecto a la trayectoria de iniciativa externa, los autores antes referidos, indican
que la sociedad civil (asociaciones, iglesias, sindicatos, grupos sociales, ONGs, entre
otras) puede hacerse presente con cierta notoriedad pblica donde, adems de sus

La singularidad de las organizaciones y de los movimientos sociales respecto a la nocin de los grupos de
presin, se sita en que stos ltimos no se proponen dominar al gobierno, sino ejercer influencia sobre el
mismo para que adopte una poltica favorable a los objetivos que defienden o aspiran conseguir, por ejemplo colocar una demanda de vivienda en la agenda de una autoridad pblica local o federal. Un grupo de
presin tiene que ver con la actividad del conjunto de individuos que, unidos por motivaciones comunes,
tratan de influir, a travs del uso o de la amenaza del uso de sanciones, en las decisiones que toma el poder
poltico, ya sea con el fin de cambiar la distribucin de bienes, servicios, cargos y oportunidades, o con el
fin de conservar ante las amenazas de intervencin de otros grupos o del poder poltico mismo. Los grupos
de presin suelen estar institucionalizados y son poco visibles pero importantes en el proceso poltico ya
que su incursin en ste para obtener decisiones favorables a sus intereses no slo les permiten organizarse
y canalizar demandas, sino incluso representar y defender intereses. A diferencia de los partidos polticos,
no buscan el ejercicio directo del poder ni pretenden para sus miembros posiciones de gobierno. Permanecen en la penumbra y actan siempre con mano ajena. Mientras los partidos quieren ejercer el poder los
grupos de presin actan sobre el poder, pero desde fuera y sin asumir responsabilidad poltica alguna. En
los regmenes polticos democrticos, as como en aquellos en proceso de transicin poltica, como exactamente nuestro pas, los grupos de presin son elementos indispensables de los cuales no se puede prescindir, ya sea que acten dentro de la ley, o bien operen en forma clandestina, ellos forman parte del sistema
capitalista actual y estn presentes en diferentes mbitos de la vida pblica de los Estados. Los grupos de
presin juegan un papel doble frente al gobierno. Por una parte aceptan las reglas del juego que el rgimen
poltico impulsa y, por el otro, actan para incidir en las decisiones y procesos polticos del Estado. En el
nivel reivindicativo, las organizaciones sociales en muchas ocasiones actan como grupos de presin para
defender sus intereses y ejercer presin sobre los poderes pblicos a fin de obtener decisiones favorables.
Vase Pasquino, Gianfranco, Participacin poltica, grupos y movimientos, en Pasquino, Gianfranco,
Bartolini S., Et. al., Manual de Ciencia Poltica, Madrid, Alianza, 1988, pp. 197-203.

55

64

MARCO CONCEPTUAL Y REFERENCIAS ANALTICAS

motivaciones particulares o corporativas, presenten inters por intervenir en las discusiones sobre temas de carcter pblico.56 Esta propuesta atribuye un papel relevante a
la participacin (poltica o social) en la medida que va estructurando con sus peculiares
iniciativas y demandas una agenda ciudadana. Este mbito es ms descentralizado y de
menor formalidad con respecto a la agenda formal y ms cercana a la agenda pblica,
pero diferente de ella.
Nuria Cunnill Grau, explica que la diferencia de la agenda ciudadana con la pblica
se produce porque esta ampliacin de la esfera pblica parte de dos supuestos: que la
sociedad pertenece al mbito privado y que, en este sentido, es analticamente distinguible del Estado. Por otra parte, que existen, en el seno de la sociedad, otros sujetos
distintos a los tradicionales, con capacidad y posibilidad de influir en las decisiones
pblicas-estatales. La agenda ciudadana se expresa a travs de canales muy flexibles
como los documentos escritos de las organizaciones y sus declaraciones de principios,
manifestaciones estticas y las distintas formas de apariciones pblicas a travs de las
cuales se pretende sensibilizar a la poblacin de un tema en particular.57
Sea como fuere, el poder de la agenda ciudadana se basa en una concepcin fuerte
de la sociedad civil con respecto al Estado, en la que se promueven sistemticamente la
participacin activa de los ciudadanos en los procesos de buen gobierno. Se trata de que
los actores de la sociedad civil abandonen una accin poltica puramente defensiva e
inicien una estrategia para intentar ganar espacios de poder efectivo, una esfera pblica
no monopolizada por el Estado. Tambin corresponde a un proceso de democratizacin
social que sea capaz, a su vez, de impulsar la democratizacin del Estado y la de su
aparato burocrtico.58
Cobb, Ross y Ross, exponen que a travs de la trayectoria de iniciativa externa (que
se aplica a la situacin en que un grupo que est fuera de la estructura del gobierno), se
articula lo que se considera una vulneracin de intereses legtimos; es decir, se trata de
hacer extensivo el inters por el asunto a un nmero lo suficientemente grande de otros

Por sociedad civil se entender al conjunto de actores colectivos no institucionalizados, formales e informales y que se sitan en diferentes mbitos de la actividad poltica, econmica, social, cvica y cultural.
Estos actores son una entidad intermediaria entre el espacio privado y el espacio pblico estatal (Estado);
actan con base en un orden legal institucionalizado (rgimen poltico) que hace posible la preservacin
de su autonoma y la libertad de accin en el espacio pblico no estatal. Cfr., Diamond, Larry, Repensar
la sociedad civil, en Metapoltica No. 1, Mxico, Centro de Estudios de Poltica Comparada, Vol. 1, enerojunio de 1997, p. 187.
57
Cfr., Cunnil, Nuria, Repensando lo pblico a travs de la sociedad, Caracas, Venezuela, Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo, 1997, p. 67.
58
Ibdem, p. 68.
56

65

CAPTULO 1

grupos como para introducir el tema en la agenda pblica. Adems, se trata de crear la
presin suficiente sobre quienes han de tomar decisiones para hacer que el asunto entre
en la agenda formal a fin de que se lo someta detenidamente a consideracin.59
Bajo este curso, la estructuracin de la agenda es posible que se evidencie con mayor
fuerza en aquellas sociedades donde predominan condiciones polticas ms igualitarias
que en aquellas donde existen lmites a la participacin social. El estatus de agenda
formal del tema no garantiza que la decisin final de las autoridades o que la implementacin de la poltica efectiva vaya a ser la que originalmente buscaba el grupo que lo
inici. En mbitos polticos relativamente abiertos y plurales, la relacin de la agenda
ciudadana con los medios de comunicacin es determinante para lograr difundir no
slo los temas, sino presionar a los encargados de tomar las decisiones en las fases de
deliberacin. Salvo en el modelo de acceso interno y, excepcionalmente, en el modelo
de movilizacin, la atencin de los medios de comunicacin se logra en el momento de
la expansin del tema para tener acceso a la agenda pblica con mayor fuerza por parte
de los grupos y movimientos sociales.
Como se dijo antes, la iniciativa de un lder (o de un actor colectivo) puede llegar
a la agenda legislativa (en el caso de Mxico y el DF en el Congreso de la Unin y
la Asamblea Legislativa) sin haber pasado por la agenda pblica; sin embargo, no es
probable que esto suceda si ella involucra consecuencias polticas o sociales de gran
envergadura. En este caso, los medios masivos representan una parte importante en la
determinacin del xito de la expansin. Slo a travs de su tratamiento y discusin en
los medios de comunicacin de masas puede alcanzar al pblico y lograr penetrar en la
agenda pblica, para luego ingresar a la agenda legislativa un tema surgido en el seno
de una asociacin civil o social. La agenda de los medios otorga relevancia (salience)
y especificidad a un tema (issue) potencialmente conflictivo que logra convertir en
realidad los contenidos de las agendas ciudadanas.
Adems de las propuestas de Roger Cobb, Charles Elder, Keith Ross y Jennie K.,
Ross para analizar el acceso de los temas y la participacin de actores sociales en la
agenda pblica, es necesario recuperar las contribuciones de Hebert Blumer efectuadas
desde 1970.60 Para Blumer, un problema social existe en la medida en que es definido
y concebido en la sociedad. Este proceso se puede analizar a travs de la interdependencia de cinco momentos previos a la definicin poltica: 1) emergencia del problema;
2) legitimacin del problema; 3) movilizacin de la accin respecto al problema; 4) la
formulacin de un plan oficial de accin; y 5) la implementacin de este plan.

59
60

Cfr., Cobb, Ross y Ross, Op. cit., pp. 128-130.


Blumer, Hebert, Social problems as collective behavior Social problems, Vol. 18, No. 3, 1971, p. 301.

66

MARCO CONCEPTUAL Y REFERENCIAS ANALTICAS

Una vez que el problema y su legitimidad han sido reconocidos y constatados por
su presencia en los medios de comunicacin, en las asociaciones civiles, en las instituciones pblicas, principalmente, los argumentos por la definicin comienzan. Blumer
expresa que un problema social es siempre un punto focal para la operacin de intereses, intenciones y fines divergentes que estn en conflicto. Las interacciones entre estos
intereses y estos fines constituyen la modalidad en que la sociedad enfrenta cada uno
de sus problemas sociales.61
Adems, Blumer considera que la definicin de una situacin no se limita a los discursos de los actores, la formulacin y la implementacin de una poltica pblica para
hacer frente a las dificultades generadas por la definicin forman parte de un proceso
colectivo de produccin del mismo. El tratamiento legislativo, la creacin de agencias
encargadas de llevar un plan de accin, la compra de equipos o el reclutamiento de
nuevos agentes pblicos para determinadas acciones estatales, entre otros aspectos, son
elementos que forman parte del proceso de definicin del problema.
Cabe notar que el acceso a la agenda formal se concibe de una forma cualitativamente diferente a la planteada por Cobb y sus colegas, ya que se visualiza como la culminacin de un proceso previo de elaboracin social que se objetiviza luego de la accin
pblica. En este marco, las polticas pblicas son uno de los elementos fundamentales
de la construccin social de problemas.
Otro planteamiento de Blumer, radica en que las condiciones objetivas consideradas
constitutivas del problema (los factores precipitantes, las estadsticas y los testimonios
de los actores) no pueden ser consideradas como datos pertinentes en los estudios sobre la construccin de problemas sociales, salvo cuando son retomados por los propios
actores en sus definiciones del problema. En la mayor parte de los casos, la existencia
del problema, sus lmites y la manera de medirlo constituyen un objeto de luchas.62
Una coincidencia de la propuesta de Cobb y sus discpulos, con la planteada por
Blumer, tiene que ver con el hecho de que se trata el proceso de definicin de los problemas pblicos como una serie de etapas o momentos previos a la accin poltica. Las
etapas constituyen relaciones complejas que no permiten reconocer la existencia de
secuencias necesarias. Las soluciones a los problemas son muchas veces anteriores a
ellos, y el descubrimiento del problema resulta de la bsqueda de justificaciones para
una decisin ya tomada, antes que ser fruto de la primera etapa en el proceso de elaboracin del problema. Las etapas son, ms bien, momentos especficos de los procesos de
construccin de problemas pblicos.
61
62

Ibdem.
Ibdem, p. 305.

67

CAPTULO 1

Es necesario aclarar que las referencias analticas de Cobb, Elder, Ross y Ross (y por
supuesto los de Blumer) han sufrido una serie de replanteamientos originados por nuevas investigaciones relacionadas con la actividad poltica de los movimientos sociales,
la actividad de los parlamentos o congresos locales, y la relevancia de los temas en la
opinin pblica.63
En particular, las perspectivas sobre la construccin de la agenda propuestas en el
campo de las polticas pblicas han sido utilizadas por la comunicacin poltica dando
lugar a trabajos que se ocupan de las relaciones causales entre los hechos, el discurso
de los medios, la opinin pblica y la configuracin de la agenda poltica en periodos
electorales y actividades de gobierno.64
Asimismo, el estudio de la agenda ha propiciado nuevos elementos tericos provenientes de perspectivas organizacionales, donde se destaca el hecho de que la formacin de la agenda gubernamental se presenta con mayor fuerza cuando funcionarios de
alto nivel asumen su papel de responsables en la elaboracin de las polticas y que, en
ciertas ocasiones, su papel est limitado por las organizaciones. A este respecto Barbara
Nelson65 sugiere que al estudiar la formacin de la agenda es necesario considerar cuatro etapas de anlisis: 1) el reconocimiento del asunto; 2) la adopcin del asunto; 3) la
priorizacin del asunto; y 4) mantenimiento del asunto.
Segn esta propuesta, en cada una de estas etapas la construccin de definiciones e
indicadores para el anlisis emprico no es sencilla, debido a la dificultad que se tiene
para acceder a la informacin institucional y a que el comportamiento de una organizacin seleccionada puede englobar ms de una categora analtica. Tambin es difcil
saber con precisin cundo termina la formacin de la agenda y cundo comienza la
deliberacin sobre un asunto en cuestin, as como su implementacin. A este respecto,

Algunos trabajos representativos son los de Padioleau, Jean G., El Estado en concreto, Mxico, Fondo
de Cultura Econmica, 1989; Baumgartner, Frank R. and Bryan D. Jones, Agenda Dynamics and Policy
Subsystems, en Journal of Politics No. 53, 1991, pp. 104474; y Baumgartner, Frank R., and Bryan D.
Jones, Agendas and Instability in American Politics, USA, Chicago, University of Chicago Press, 1993; y
Stone, Deborah A, Causal Stories and the Formation of Policy Agendas, in Political Science Quarterly No.
104, 1989, pp. 281300.
64
Al respecto vase Vara, Alfonso, La influencia de los partidos polticos en la construccin de la agenda
meditica y el rol de los periodistas como mediadores sociales. Aproximacin terico-prctica a las teoras
de la agenda setting y de la agenda building, Pamplona, Esp., Tesis de Doctorado en Comunicacin, Universidad de Navarra, 2001.
65
Nelson, Barbara, La formacin de una agenda. El caso del maltrato a los nios, en Aguilar Villanueva,
Lus F., (Ed.) Problemas Pblicos y Agenda de Gobierno, Mxico, Miguel ngel Porra, 1993, pp. 105-140.
63

68

MARCO CONCEPTUAL Y REFERENCIAS ANALTICAS

Nelson sugiere una estrategia metodolgica para el anlisis de casos de formacin de la


agenda en tres dimensiones: a) en primer lugar, reconocer la naturaleza controversial
o consensual del asunto; b) ubicar su caracterizacin como tcnico/cientfico o como
social; y c) reconocer su designacin como nacional o como internacional.
Sobre la primera dimensin, se trata de identificar asuntos de valencia y de posicin;
es decir, temas o problemas que despiertan respuestas afectivas fuertes, bastante unnimes y que no se caracterizan como conflictivos; los asuntos de posicin se distinguen
por comportar dos o ms conjuntos optativos de preferencias. Por otro lado, la segunda
dimensin, trata de ubicar si el problema alude a fenmenos o a personas; en este caso
no slo es importante la manera como es definido el tema, sino tambin la solucin que
se le da en trminos polticos y tcnico-administrativo.66 En la tercera dimensin, los
asuntos internos o internacionales se definen por la base geogrfica, as como por el
tradicional carcter de pblico o secreto que rodea su proceso de decisin.
En los tres mbitos, no todos los actores que participan definen todos de la misma
manera los temas, sin embargo, un comn denominador de todas las dimensiones es
descubrir que la manera de definir y marcar las cuestiones es decisiva para determinar
el tipo de atencin que merece. Una de las estrategias ms utilizadas en el anlisis de
la formacin de la agenda, es ubicar los problemas y caracterizarlos como asuntos de
valencia, con gran consenso afectivo para despus redefinirlo en sus aspectos cientficos
y sociales.
En este marco, el papel de los recursos disponibles y la etiquetacin o definicin
de los asuntos por parte de los actores participantes en la formacin de la agenda constituye un elemento para ubicar qu determinacin se le dar en trminos legislativos y
de poltica pblica, as como reconocer permanencia institucional. Sin recursos organizacionales disponibles, sin una etiqueta poderosa y sin los incentivos para el liderazgo
muchos de los asuntos habran permanecido en el mbito de los grupos privados.
Desde la perspectiva de esta investigacin, la formacin de la agenda advierte un
intenso proceso sociopoltico donde intervienen variables relacionadas con la constitucin de actores, la formulacin de marcos de interpretacin de la realidad, las relaciones
de poder y el intercambio poltico, as como la identificacin de alianzas y estrategias
polticas a seguir tanto en lo social como en lo institucional. Si bien no todos los temas
pueden ser objeto de agenda, estos pueden ir ganando o perdiendo importancia en
funcin de una coyuntura local, nacional o internacional, que no siempre es controlada
por los actores polticos.

66

Vase nota 46.

69

CAPTULO 1

En la estructuracin participan fundamentalmente actores con presencia poltica


(local o nacional) y que tienen un cierto respaldo institucional de los poderes del Estado,
las agencias de gobierno, grupos econmicos e incluso de los liderazgos de grupos y
movimientos sociales interesados en los temas. En su conjunto, o de forma separada,
todos ellos son percibidos por la opinin pblica y los medios de comunicacin como
protagonistas con una cierta capacidad para tomar decisiones y atender los asuntos que
forman la agenda pblica.
Para estudiar la formacin de la agenda es necesario ubicar indicadores con respecto
a declaraciones oficiales, programas de gobierno, discursos, mensajes del Presidente de
la Repblica, iniciativas parlamentarias, la actividad de grupos y las propuestas de los
partidos polticos y asociaciones civiles, entre otros actores, que estn directa o indirectamente involucrados en los temas o conflictos.
Adems, para identificar la naturaleza de los conflictos y su desplazamiento gradual
a la agenda formal, es importante indagar en los objetivos o desafos planteados, la coordinacin social y las estrategias de movilizacin generadas por los actores para impulsar
el tema entre el pblico masivo y los grupos de atencin que contribuyen a agilizar
el acceso y la participacin social en los canales y espacios de deliberacin poltica y
legislativa del gobierno. En este marco, las tres trayectorias planteadas por Cobb, Ross
y Ross (movilizacin, acceso interno e iniciativa externa) que explican el sistema de
acceso a la agenda poltica, advierten escenarios relativamente estables para el anlisis
particular de nuestro pas.
Con las referencias tericas esbozadas se puede advertir que en el proceso de incorporacin de los problemas relacionados con la reconstruccin de viviendas, la expansin del comercio ambulante y la propagacin del VIH-Sida pueden estar presentes las
tres dinmicas de acceso, segn el contexto y los actores que participen. La iniciativa
externa da cuenta de que los inicios del proceso de construccin de la agenda corresponden a la movilizacin social de los damnificados afectados por los sismos de 1985
y a la coordinacin social de los grupos afectados por el VIH-Sida, ambos reconocidos
como problemas pblicos por parte del gobierno y con un fuerte impacto o valencia en
la agenda local e internacional.
De igual modo, el surgimiento de los grupos y organizaciones de ambulantes en el
centro de la capital y sus relaciones polticas con partidos, pueden ser analizados a partir
de las oportunidades polticas que se presentaron a los lderes en el sistema poltico e
institucional, en particular para los recursos organizativos y las formas de coordinacin
social que permitieron definir el tema del ambulantaje como un asunto pblico ante la
opinin pblica.

70

MARCO CONCEPTUAL Y REFERENCIAS ANALTICAS

Desde otra visin, el tema del VIH-Sida puede considerarse como un asunto pblico
en razn de la definicin poltica que la Secretara de Salud y la Cmara de Diputados
le otorg, ante la movilizacin impulsada por los ciudadanos afectados con el virus,
as como por las expansiones del tema en los medios de comunicacin nacionales e
internacionales. En definitiva, el asunto se potenci con la actividad parlamentaria de
los partidos como resultado de la negativa de atencin mdica y la discriminacin descubierta por las diferentes entidades del sector salud hacia los pacientes afectados y
despus motiv la atencin de los medios masivos y de la opinin pblica.

Movilizacin y estructura de oportunidades polticas


Por movilizacin se puede entender a un conjunto de personas que en trminos generales estn dispuestas a movilizarse ante determinada problemtica. De aqu que una
de las observaciones frecuentes que los analistas se hicieron en las ltimas dcadas del
siglo XX han sido, precisamente, la referida a la constitucin, vnculos e identidad de las
organizaciones y movimientos identificados en la sociedad civil. Si bien la movilizacin
hacia la poltica no ha sido un terreno exclusivo de los gobiernos, los partidos polticos,
los sectores obreros y las corporaciones en el mercado, la aparicin y emergencia de
nuevos grupos, asociaciones y organizaciones que se han distinguido por nuevas formas
de interaccin con el Estado, cooperacin con partidos y grupos polticos, constituye un
tema sumamente relevante en el estudio de la ampliacin de la esfera pblica autnoma
y de su incidencia en los asuntos pblicos y de gobierno.
De acuerdo con Habermas, Cohen y Arato esta emergencia de la sociedad civil, en
sus mltiples formas de gestacin y procesos de desarrollo histrico remite a una
concepcin en la que se expresa la diferenciacin y las fronteras existentes entre los
subsistemas (Estado y economa) y el mundo de la vida y su reproduccin.67 En el
mundo de la vida pueden ubicarse a tres componentes estructurales, cultura, sociedad
y personalidad, en donde stos pueden ser diferenciados el uno al otro, as como
explicar en qu medida los actores se entienden mutuamente y estn de acuerdo sobre
su condicin o bien comparten una tradicin cultural y objetivo comn. En esta interaccin los vnculos comunes ocurren o se presentan en el medio de la comunicacin.
Cohen y Arato aluden que a medida que los individuos crecen dentro de una tradicin
cultural y participan en la vida del grupo, internalizan las orientaciones de valor,
adquieren competencias de accin generalizadas y desarrollan identidades individuales
y sociales.68 Tambin reafirman que esta diferenciacin estructural del mundo de la
Cfr., Habermas, Jrgen, Teora de la Accin Comunicativa, Madrid, Tecnos, 1989 ; Arato Andrew y Cohen Jean, Sociedad Civil y Teora Poltica, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 2001, pp. 83-112.
68
Ibdem, Arato Andrew y Cohen Jean, pp. 483-487.
67

71

CAPTULO 1

vida permite reconocer la emergencia de instituciones especializadas en la reproduccin


de tradiciones, solidaridades e identidades.
Con base en esta diferenciacin estructural del mundo de la vida, es posible situar el
concepto de sociedad civil y ponderar la aparicin como emergencia de instituciones y
formas asociativas que requieren no slo una interaccin comunicativa para su reproduccin, sino que tambin dependen de los procesos de integracin social para coordinar la accin dentro de sus fronteras y propios significados. En este sentido, Alberto
Olvera dice que el asociacionismo ciudadano y las organizaciones no gubernamentales
son quiz la cara ms visible de la sociedad civil, aunque esta restriccin conceptual
corre el riesgo de dejar de lado otro tipo de asociaciones (tales como profesionales,
culturales, populares, entre otras manifestaciones y en diferentes contextos y mbitos)
que tambin pueden formar parte de las organizaciones del espacio pblico no institucionalizado.69
A este respecto, Cohen y Arato, indican que, por un lado, es claro que existen
muchas asociaciones de la sociedad civil en las que el dinero y el poder constituye su
verdadera razn de ser y tambin existen partidos polticos que se comportan como
movimientos sociales y buscan, por ejemplo, incorporar una lgica antiburocrtica y
plenamente burocrtica. Por otro lado, apuntan que la sociedad civil sea considerada
como un espacio constituido por una serie de rasgos que tienen que ver con la pluralidad de organizaciones y movimientos sociales; grupos de diversos tipos, formales e
informales; asociaciones vecinales, organizadas de manera voluntaria y autnomas. De
alguna manera, se infiere que la sociedad civil tambin se instituye por la publicidad,
ya que es en este mbito donde ocurre la naturaleza del debate pblico y donde se
proponen instituciones de comunicacin y cultura, entre otros aspectos relacionados
con la privacidad y la legalidad donde los sujetos no solamente encuentran el dominio
de sus preferencias morales, sino tambin los derechos elementales que delimiten su
constitucin y desarrollo en el mundo de la vida.
Las interpretaciones de Cohen y Arato se han enriquecido con otros aportes
tericos que abordan problemticas inherentes a la sociedad civil desde perspectivas
relacionadas con las caractersticas propias de las organizaciones y la accin colectiva,
as como con visiones crticas vinculadas a los procesos polticos y niveles econmicos
y globalizacin que presentan sus sociedades. Por ejemplo, Enrique Serrano70 ha ofrecido un marco de interpretacin concibiendo a la sociedad civil como un mbito de
Cfr., lvarez, Luca, La sociedad civil en la Ciudad de Mxico. Proceso de conformacin y aproximacin
a la vertiente de izquierda, Mxico, Tesis de Doctorado, Facultad de Ciencias Polticas y Sociales-UNAM,
2002, pp. 40-42.
70
Serrano, Enrique, citado por lvarez, Luca, Ibidem., p. 48.
69

72

MARCO CONCEPTUAL Y REFERENCIAS ANALTICAS

mediacin entre los sistemas sociales y no como un subsistema distinto a la economa


y el Estado; en otro sentido, Lorenzo Avritzer71 propone referir a la sociedad civil a
partir de tres elementos sustantivos: la diferenciacin social, la autonoma legal y la
permanencia de una esfera basada en la integracin social. Por su parte, Olvera indica
que a la sociedad civil hay que analizarla en dos dimensiones: por un lado, a partir de
su propia complejidad y vinculacin sociopoltica que presentan las sociedades contemporneas, as como las implicaciones que adquiere este concepto con relacin a los
procesos polticos vigentes y en la conformacin o avance del Estado y de sus procesos
de democratizacin.
Si bien la calidad y cantidad de estudios sobre la sociedad civil y la actividad que en
ella tienen diversos grupos y organizaciones es amplia y compleja -e implica un trabajo
ms meticuloso en esta rea de inters-, consideramos que la sociedad civil obedece al
reconocimiento de un proceso histrico, en tanto implica ubicar la modernizacin de
las sociedades y reconocer la diferenciacin entre Estado, mercado y sociedad, as como
analizar la configuracin de la democracia liberal y el Estado de derecho y con ello el
estudio de la autonoma del sistema-rgimen legal. Como lo ha indicado Luca lvarez
a travs de la institucionalidad (instituciones, asociaciones y movimientos) y del derecho, esta esfera cumple funciones de intermediacin entre la sociedad y los subsistemas
poltico-administrativo (Estado) y econmico (mercado), y constituye el espacio potencial para la construccin de la autonoma social frente a estos subsistemas, convirtindose por ello igualmente en espacio con vocacin crtica y transformadora, en el que se
gestan la condiciones sociales, ticas e institucionales para la contencin de la accin
estratgica, la preservacin de derechos de la sociedad, la posibilidad de la intervencin
social en la regulacin del sistema, y para la articulacin de una forma ms equilibrada
de regulacin de las relaciones entre Estado, sistema econmico y sociedad.72
Ahora bien, y para explicar una de las formas en las que las organizaciones adquieren
influencia o ejercen presin en el Estado y en las polticas, as como el modo en que se
relacionan con otros grupos y asociaciones -e incluso con partidos polticos- en la esfera
de lo pblico, es menester considerar que el estudio del proceso poltico mediante el
anlisis de los procesos de estructuracin de la agenda y de las oportunidades polticas
constituyen una alternativa a este respecto. En el primer caso, la actividad de las organizaciones de la sociedad civil puede ubicarse en los canales de distribucin de bienes o
servicios generados desde el Estado y de acuerdo con un diseo decidido desde el Estado;
o bien, que en algunos casos desarrollan actividades autnomas o en coordinacin con

Cfr., Avritzer, Leonardo, Modelo de sociedad civil: un anlisis de la especificidad del caso brasileo en
Olvera, Alberto, La sociedad civil. De la teora a la realidad, Mxico, El Colegio de Mxico, 1999, pp. 135-137.
72
lvarez, Luca, Op. Cit., p. 52.
71

73

CAPTULO 1

autoridades pblicas, que complementan y en ese sentido tratan de influir, desde abajo,
en los procesos de ejecucin de determinados programas; en otros, la actividad poltica
que realizan no es distinta a la que promueven los partidos polticos, sino recuperan
elementos de ellos con respecto a su organizacin, articulacin y coordinacin social
para promover sus demandas o defender sus intereses.
En nuestra visin, la relacin que ejercen en particular con grupos u organizaciones
polticas relativamente formalizadas tiene que ver con dinmicas formales e informales
donde se gestan y articulan determinadas prcticas sociales y proyectos en funcin de
dar direccin a la realidad en el marco de opciones viables y posibles. Sea como fuere,
y en un escenario ms formal o del mbito de lo poltico,73 as como en funcin de su
propia insercin y conocimiento del sistema, las organizaciones de la sociedad civil
despliegan actividades de alianza partidaria, promueven contacto con instituciones
parlamentarias, espacios de representacin, actividades vinculadas a las elecciones y
trabajo de gestora, entre otras, para acceder a la distribucin de recursos e incentivos,
as como a otras formas de intervencin en la vida pblica y de la poltica institucional.
Desde otro matiz, creemos que en un mbito de competencia poltica o lucha electoral
los vnculos que se promueven difieren en diferentes formas y grados de cooperacin,
ya que las conexiones se pueden producir por las relaciones de afinidad ideolgica entre
grupos e individuos, as como en concordancia de proyectos estableciendo alianzas o
convergencias que les permiten fungir como correas de transmisin y comunicacin en
el sistema poltico y administrativo, as como nutrir sus propias experiencias colectivas
e intereses individuales. En estos casos, una organizacin de la sociedad civil puede
definirse como autnoma pero ubicarse y movilizarse estratgicamente en un plano de
cooperacin poltica aludiendo, al mismo tiempo, a su identidad y solidaridad.
Por otra parte, a las expresiones formales hay que considerar que la actividad informal o de la poltica despus de la poltica,74 caracterizada por la accin fuera de los
contornos institucionales, tiene que ver con las prcticas de los actores sociales con intereses pblicos que no tienen necesariamente la intencin y/o posibilidad de actuacin
dentro del sistema, y dan origen a espacios heterogneos y diversos, as como donde
tiene lugar la negociacin, la confrontacin, el conflicto y la formacin de identidades.
Precisamente este campo es el referido al espacio pblico extra institucional que se
distingue a partir de la emergencia y la movilizacin autnoma de los propios actores.
Es tambin en este lugar en donde se generan procesos de aprendizaje colectivo, donde
Cfr., Estrada Saavedra, Marco, Participacin poltica y actores colectivos, Mxico, Universidad Iberoamericana/Plaza y Valds, 1995, p. 108.
74
Cfr. Arditi, Benjamn, La poltica despus de la poltica en Bolos, Silvia (Coord.), Actores sociales y
demandas urbanas, Mxico, Universidad Iberoamericana/Plaza y Valds, 1995, p. 55.
73

74

MARCO CONCEPTUAL Y REFERENCIAS ANALTICAS

se plantean nuevos valores, nuevas demandas y formas de coordinacin e interlocucin


con el Estado. En este sentido, la sociedad civil puede entenderse como un movimiento
y no tanto como una institucin.
Desde otra perspectiva y para comprender y explicar de un modo ms especfico
cmo se constituyen, coordinan y participan las organizaciones de la sociedad civil en
los procesos de gobierno y cunto pueden incidir, hay que aclarar que uno de los argumentos que permiten ubicar ciertas categoras de estudio es la literatura referida a los
movimientos sociales bajo los enfoques de la movilizacin de recursos y de la estructura
de oportunidades polticas.
Si bien la propuesta es trazar los supuestos principales que consideramos de utilidad
para contextualizar la movilizacin social y poltica de las organizaciones de estudio,
cabe advertir, que algunos trabajos sobre este tema indican la existencia de mltiples
corrientes que tienen en comn la adopcin de una perspectiva de corte neoinstitucionalista, as como lneas de investigacin de tipo macro-sociolgico, que acentan los
factores explicativos de tipo socioeconmico. Aunque el enfoque es de utilidad para explicar las condiciones en que se desarrollan los movimientos sociales, dedicaremos ms
atencin a factores relacionados con la estructura de los movimientos sociales y sus
relaciones con lites polticas en el marco de la definicin de los problemas pblicos.
En efecto, desde los aos setentas diversos analistas en los Estados Unidos intentaban
explicar porqu en diferentes momentos algunos sistemas polticos en el mundo estaban ms o menos abiertos a grupos especficos. Con esta base, Peter Eisinger recurri al
trmino estructura de oportunidades polticas para ayudar a explicar la variacin en la
conducta del disturbio en diferentes ciudades norteamericanas. Este hallazgo permiti a Eisinger definir que la protesta est relacionada con la naturaleza de la estructura
de oportunidad poltica de la ciudad que defini como el grado en que es probable que
los grupos sean capaces de acceder al poder y manipular al sistema poltico. De este
modo, esta fue la premisa central del modelo de anlisis de los movimientos sociales que
se conoce como del proceso poltico.75
En extenso, el planteamiento supone que los movimientos sociales dependen de su
entorno exterior y especialmente de las oportunidades polticas ofrecidas por la cambiante estructura institucional y la orientacin ideolgica de los detentadores del poder. Sidney Tarrow aclara que la gente se suma a los movimientos como respuesta a
las oportunidades polticas, y a continuacin crea otras nuevas a travs de la accin

Cfr., McAdam, Doug, Orgenes conceptuales, problemas actuales y direcciones futuras, en Ibarra, Pedro, Tejerina, Benjamn (Eds), Los Movimientos Sociales, Madrid, Editorial Trotta, pp. 89-90.

75

75

CAPTULO 1

colectiva. El cuando, se abren las oportunidades ayuda a entender el por qu y a comprender el motivo de por qu los movimientos no aparecen slo en relacin directa con
el nivel de quejas de sus seguidores. Este concepto ayuda a entender cmo se difunden
los movimientos, cmo se extiende la accin colectiva y cmo se forman nuevas redes.
Asimismo, permite ubicar la dinmica que adquieren de pronto los movimientos y el
alto potencial que logran desarrollar para convocar a la movilizacin y ejercer presin
efectiva, e incluso su reflujo, prdida de influencia y visibilidad poltica.76
En otra parte, la EOP enfatiza en las dimensiones del entorno poltico que ofrecen los
incentivos para la participacin, y que no necesariamente constituyen condiciones formales o permanentes. El concepto resalta los recursos externos que pueden ser explotados por luchadores dbiles desorganizados. Los movimientos se formarn cuando los
ciudadanos comunes, a veces animados y coordinados por lderes, respondan a cambios
en las oportunidades que reducen los costos de la accin colectiva. Los cambios surgen
de la apertura al poder, de los alineamientos del gobierno y de la disposicin de aliados
influyentes, as como de las divisiones dentro de las lites y entre las mismas.
El poder de los movimientos se pone de manifiesto en la medida en que los ciudadanos unen sus fuerzas para enfrentarse a las lites, a las autoridades y a sus antagonistas sociales. Su contribucin es crear, coordinar y mantener esta interaccin
donde, adems, se pueden fomentar redes y cultivar smbolos culturales a travs de los
cuales se estructuran relaciones sociales. Hipotticamente, mientras ms densas sean
las primeras y ms familiares los segundos, tanto ms probable es que los movimientos
permanezcan.77
Doug McAdam, recomienda matizar los recursos y las OP de forma restringida para
determinar su contribucin relativa a la aparicin y destino de los movimientos sociales. En primer lugar, alude a la necesidad de reconocer determinadas condiciones que
facilitan la movilizacin, adems de sealar que es importante clarificar el concepto
diferenciando las oportunidades polticas frente a otros tipos de oportunidades (como
las culturales). La propuesta de este autor es identificar aquellos procesos relacionados
con: 1) la apertura o cierre relativos del sistema poltico institucional; 2) la estabilidad o
inestabilidad de ese grupo amplio de alineamiento de la lite que tpicamente subyacen
a la poltica; 3) la presencia o ausencia de lites aliadas; y, 4) la capacidad y la propensin del Estado a la represin.78

Cfr., Tarrow, Sidney, Op. cit., pp. 49-50.


Ibdem.
78
Cfr., McAdam, Doug, Op. cit., p. 94.
76
77

76

MARCO CONCEPTUAL Y REFERENCIAS ANALTICAS

Aunque estas oportunidades son identificables en el tiempo y el desarrollo de la


actividad de los movimientos sociales, es poco probable que se aprovechen al mximo,
debido a la falta de una infraestructura organizativa formal e informal, capaz de canalizar los procesos. La variedad de significados y definiciones (marcos de interpretacin)
que son o no compartidos por los partidarios de los movimientos propician diferentes
actitudes y propuestas para la accin poltica y estratgica a seguir.
Como se dijo antes, el concepto ha sido utilizado como una variable explicativa clave
con respecto a dos variables dependientes: el desarrollo temporal del movimiento y los
resultados de su actividad. Para evitar confusin, es necesario sealar que los cambios
presentados en la estructura legal o institucional y que conceden mayor acceso poltico
formal a los grupos opositores, pondrn en funcionamiento el ms estrecho e institucionalizado de los movimientos reformistas. McAdam dice que una vez que el movimiento
se ha movilizado como respuesta a cambios concretos en las reglas de acceso, se puede
esperar que este acte para explotar esa nueva grieta.79
De esta forma, el grado de participacin poltica es puesto en relacin con la estructura de oportunidades, especficamente con la flexibilidad y apertura que ofrezcan las
instituciones gubernamentales. La inestabilidad que puedan presentar los alineamientos polticos tradicionales (sistema electoral y sistema de partidos) son elementos que
contribuyen a incentivar la accin colectiva por otros medios. Tambin la presencia de
aliados al interior de las instituciones polticas contribuye a agilizar las posibilidades
de establecer agendas polticas, negociar posiciones y lograr una cierta incidencia en la
poltica por parte de los actores movilizados.
De aqu que la EOP infiera condiciones de orden estructural como elementos claves
para comprender la participacin, el desempeo y las consecuencias de la movilizacin
social. A este respecto las caractersticas del Estado, la estructura del sistema de partidos y aquellos aspectos estratgicos de la poltica estatal como formas de facilitacin
dirigidas a la accin colectiva, constituyen referencias claves para el anlisis emprico.
Sobre el particular, Tarrow seala que la conformacin del Estado, su fuerza y estructura, ofrecen condiciones decisivas para la participacin de los actores en la poltica
institucional e incluso legislativa.80
En regmenes fuertes y centralizados donde existen instrumentos eficientes para
hacer poltica la participacin de los actores colectivos es conducida hacia los lmites
del sistema poltico y se promueven polticas de su eleccin. De la poltica que stos

79
80

Ibdem.
Cfr., Tarrow, Sidney, Op. cit., pp. 161-163.

77

CAPTULO 1

instrumenten depende en buena medida el tipo de accin que desarrollen los actores,
as como los medios y las estrategias de movilizacin utilizadas en su relacin con lo
poltico. Adems, la apertura o cerrazn que ofrecen las instituciones puede propiciar
acciones colectivas encauzadas hacia vas institucionales y la negociacin o, por el contrario, incentivar la protesta y la confrontacin de los actores colectivos.81
De acuerdo con las caractersticas del rgimen y del sistema de partidos la clase
poltica estar en posibilidad de ser abierta y receptiva a las expresiones colectivas para
atender sus demandas. Siguiendo con Tarrow, donde existen partidos polticos fuertes y
monolticos existe una menor inclusin de las demandas de los movimientos; mientras
que, en regmenes donde existen partidos con estructuras dbiles y descentralizadas,
existen mayores posibilidades para integrar los intereses y expresar las demandas de
los grupos movilizados. La posibilidad de establecer alianzas, entablar negociaciones y
promover temas hacia la poltica institucional depende en buena parte de las caractersticas y funcionamiento del rgimen de partidos y de la poltica estatal.82
En este ltimo punto, las polticas de represin y/o facilitacin que el Estado induce
en la actividad de los movimientos sociales es fundamental para su permanencia y actividad. Mientras una poltica represiva tiende a limitar la actividad de los actores, pero
puede ofrecer otras condiciones para radicalizar la protesta, as como plantear otros objetivos no contemplados originalmente; por otro lado, una poltica de facilitacin puede
propiciar el desarrollo de acciones colectivas dispersas, pero controladas. En ambas
situaciones, es evidente que los movimientos y sus dirigentes encuentren la posibilidad
de potenciar sus demandas o bien canalizar (institucionalizar) sus intereses en aquellos
espacios y agendas polticas promovidas desde el Estado.
Manuel Ibarra ha indicado que la actividad de los movimientos sociales durante los
procesos de interlocucin poltica puede irse degradando y parecerse ms a la funcin
que tienen los grupos de presin y grupos de inters. Aunque el concepto de institucionalizacin es amplio e infiere a distintos procesos, este puede comprenderse como una
rutinizacin y profesionalizacin de la actividad de los movimientos en sus maneras de
participacin poltica.83

Cfr., Favela Gavia, Diana, La estructura de oportunidades polticas de los movimientos sociales en sistemas polticos cerrados: examen del caso mexicano, en Estudios Sociolgicos No. 58, Mxico, El Colegio
de Mxico, Vol. XX, 2002, pp. 91-121.
82
Ibdem., p. 166.
83
Cfr., Ibarra, Pedro, Los estudios sobre los movimientos sociales; estado de la cuestin, Revista Espaola
de Ciencia Poltica No. 1, (2), 2000, pp. 271-290.
81

78

MARCO CONCEPTUAL Y REFERENCIAS ANALTICAS

Tarrow, por su parte, indica que en un escenario de institucionalizacin la protesta


ha pasado de ser espordica a ser un elemento permanente y de legitimacin en la
poltica; la protesta y la movilizacin es cada vez ms frecuente y abarca temas muy
diversos promovidos por actores de toda procedencia y condicin; la profesionalizacin
y la institucionalizacin estn transformando al movimiento en un instrumento ms de
la poltica convencional. Pese a esto, la actividad de los movimientos deja un espacio
acumulado sobre los futuros modos de accin y organizacin, construccin de discursos
e interaccin con otros actores polticos, formacin de identidades e incluso desobediencia civil.84
Otra acotacin sobre el EOP tiene que ver con la necesidad de abundar sobre el
marco legal del Estado, que es el ordenamiento que fija las reglas que rigen la convivencia y otorga la posibilidad de los derechos liberales que protegen a la ciudadana.
A este respecto, se deduce que la centralidad del rgimen poltico es fundamental para
comprender no slo los espacios polticos en que se desenvuelven los actores (organizaciones) y movimientos sociales, sino tambin para ubicar el ordenamiento jurdico
y normativo que define las instancias, grados y escalas en que produce y estructura el
ejercicio de gobierno.
En este sentido, la apertura o lmites del rgimen indican la posibilidad de que los
movimientos sociales promuevan relaciones y alianzas durante los procesos de represin y facilitacin. En las dos vertientes, las relaciones de poder determinan los grados
de interlocucin entre los actores movilizados, lites y autoridades pblicas. La comunicacin e interaccin entre los actores, indica el grado de control o de inestabilidad
que tiene el gobernante sobre el aparato estatal y la sociedad civil que gobierna.
Ahora bien, aunque las propiedades de la EOP son importantes para analizar la
dimensin poltica en que se presenta la apertura del sistema poltico, algunas referencias
subrayan que el concepto ha descuidado la incidencia de los factores relativos a la
agencia poltica en la accin colectiva y ha tendido a considerarlos exclusivamente
como variables dependientes y un reflejo de una adaptacin mecnica a las condiciones
polticas.
Tambin se ha argumentado que el nfasis puesto en las instituciones formales ha
generado una falta de atencin a los elementos culturales que inciden en la movilizacin
de la accin colectiva, as como a factores contingentes que influyen en los incentivos,
la coordinacin y las estrategias de los movimientos ante las autoridades pblicas.85

84
85

Cfr., Tarrow, Sidney, Op. cit., pp. 164-165.


Cfr., Ibarra, Pedro, Tejerina, Benjamn (Eds), Los Movimientos Sociales, Op. cit., pp. 9-24 (Introduccin).

79

CAPTULO 1

Un ltimo sealamiento tiene que ver con el hecho de que para el enfoque de EOP la
naturaleza e incidencia de la accin colectiva es un reflejo de las condiciones estructurales de tipo socioeconmico, de tal manera que las demandas slo tendran incidencia
en aquellas sociedades que hayan superado los conflictos materiales ms urgentes. El
enfoque pone menor nfasis en las variables relacionadas con la construccin sociopoltica de las demandas y en las alternativas que tienen los movimientos sociales al combinar viejas con nuevas demandas en sociedades con distintos niveles de desarrollo.
En este trabajo se propone aprovechar algunos de los elementos relacionados con
las caractersticas del rgimen poltico, la gestin gubernamental y las condiciones
socioeconmicas en Mxico, para comprender el papel de los actores sociales (casos de
estudio) en los procesos de apertura y cambio poltico registrados en el pas entre 1985
y 2003. De la misma manera, conocer las oportunidades que los movimientos urbanos
han tenido (especialmente las alianzas establecidas con partidos y grupos sociales de
ideologa de izquierda), con la finalidad de constatar la promocin de temas hacia la
agenda e impulsar reformas en la cultura poltica dominante, entre otras acciones relacionadas con su insercin definitiva en la poltica partidista, legislativa y de gobierno.
No est de ms proponer como planteamiento adicional que la naturaleza e identidad
de las organizaciones de estudio (UVyD-19, ALCyC y FRENPAVIH) en el contexto de los
movimientos sociales urbanos y el ascenso de grupos y organizaciones civiles en Mxico
entre 1985 y 2003, no slo se origin por el desarrollo de movilizaciones colectivas,
sino que fue motivada por las alianzas establecidas con lites polticas. De ah que sea
posible, que la vinculacin de los dirigentes de las organizaciones con partidos polticos
(que se exhibieron como de ideologa de izquierda) haya incentivado su participacin
hacia mbitos en materia electoral y de gobierno.
En la ciudad de Mxico, y por las condiciones peculiares de la conformacin del
rgimen poltico del pas, hay indicios de que muchas organizaciones urbanas, civiles
e incluso de carcter no gubernamental se han orientado hacia la intervencin en el
debate de problemas pblicos donde sus acciones han contribuido al desarrollo de los
denominados procesos de democratizacin registrados en el pas.
Desde nuestros supuestos para la investigacin, las oportunidades polticas detectadas
para las tres organizaciones de estudio durante sus procesos de movilizacin social, no
slo influyeron en la motivacin de sus grupos y temas respectivos, sino que contribuyeron a hacer ms explcitos sus procesos de constitucin y definir sus objetivos y
estrategias a seguir ante la coyuntura poltica. A este respecto, la procedencia, la cultura
poltica y los recursos materiales de las organizaciones se ubican como variables

80

MARCO CONCEPTUAL Y REFERENCIAS ANALTICAS

importantes de su actividad sociopoltica y de su relacin con lites polticas en el Estado, especficamente en el sistema de partidos y electoral.86
Por otra parte, la recuperacin histrica sobre el origen de los casos y los hechos
empricos identificados pueden contribuir al debate terico sobre las condiciones que
determinan la participacin en la formacin de la agenda, as como sus estrategias
utilizadas para participar en la formulacin y ejecucin de polticas pblicas en el caso
concreto de la ciudad de Mxico. Dicho de otro modo, la investigacin sobre los atributos organizativos permitir analizar la movilizacin y, de algn modo, la forma de
intervencin en la formacin de la agenda, as como en el desarrollo de polticas que el
gobierno implant hacia los temas y problemas derivados de su problemtica social.
En los siguientes incisos se delimita la discusin sobre las oportunidades polticas
que rodean a los movimientos sociales en su interaccin con lites polticas, especficamente en los mbitos electoral y partidista, as como durante la ejecucin de polticas
pblicas. Tambin se reflexiona sobre las alianzas y estrategias utilizadas con otros
actores para agilizar las demandas hacia los espacios de decisin poltica involucrados
en la formacin de la agenda.

Relacin entre movimientos sociales, partidos y lites polticas


Dentro del enfoque de EOP la hiptesis de que los partidos polticos son una fuente
de recursos para la accin colectiva no slo es relevante, sino advierte que la participacin de los movimientos dependera, en buena medida, de las relaciones con partidos
polticos. Como se ha expuesto en el inciso anterior, en el mbito de lo poltico diversas
organizaciones de la sociedad civil no slo pueden desplegar relaciones con partidos e
instituciones, sino que generan vnculos en espacios de interlocucin y representacin
en la medida que las oportunidades polticas les ofrece un marco de actuacin para
acceder a diversas actividades relacionadas con la cuestin electoral, la distribucin de
recursos y otras formas de intermediacin con el Estado y ms concretamente con los
canales hacia la formulacin o toma de posiciones polticas.

Cuando indicamos que la cultura poltica es importante en la actividad de los movimientos sociales aludimos a un complejo de valores y smbolos que es al mismo tiempo producto y factor decisivo de la interaccin poltica entre los actores y roles que stos desempean en el contexto de las estructuras del sistemas
poltico. La cultura tambin se expresa como poltica a partir de las prcticas sociales de los individuos en
tanto ciudadanos, que se orientan en funcin de incidir en la direccionalidad de la realidad en el marco de
opciones viables []. Cfr., lvarez, Luca, La sociedad civil en la ciudad de Mxico, Op. cit., p. 66.

86

81

CAPTULO 1

Si bien diversas expresiones de la sociedad civil no son promotoras de un proyecto


poltico o forman parte de iniciativas partidistas formalmente, debido a que sus espacios
y orientaciones no son homogneos sino plurales, sus emprendedores y sus prcticas
conllevan a reflexionar sobre su mbito de actuacin, as como las relaciones que se
establecen entre s y con otros actores. As, resulta importante analizar no slo los
procesos de constitucin de actores, sino la coordinacin y estrategia (social o poltica)
que establecen para abrirse hacia el exterior y atender sus problemas de accin colectiva,
as como incentivar la participacin en sus actividades de sus miembros e intervenir
decididamente en la arena pblica. Desde nuestra perspectiva se sugiere analizar el
establecimiento de alianzas, ms o menos formalizadas, de organizaciones y movimientos
de la sociedad civil con partidos polticos, ya que se considera que ello constituye un
reflejo directo de la estructura poltica y socioeconmica de la sociedad.
Ciertamente, en sociedades con alto grado de desigualdad y fragilidad institucional,
como el caso de Mxico, el protagonismo de los partidos denominados de izquierda
facilita las alianzas con grupos, organizaciones y movimientos sociales en contra del
rgimen poltico. Adems, el inters de este tipo de partidos para apoyar demandas,
conflictos o problemas excluidos (o nuevos) de los procesos de toma de decisiones,
aumenta en la medida en que no comparten del todo los procedimientos administrativos
y los canales de gobierno y representacin poltica existentes mediante los cuales el
rgimen define a los asuntos pblicos como parte de la agenda poltica formal.
Si bien la influencia de los movimientos en la agenda se puede comprender a partir
de las alianzas y coaliciones promovidas por sus lderes, creemos que tambin se puede
ubicar a partir del trabajo que stos realizan con lites polticas-administrativas que
actan desde el interior del Estado. Evidentemente, las relaciones que se promueven
entre partidos y movimientos se pueden reconocer a partir de las estrategias concebidas
entre actores polticos y conforme al grado (o avance) en que los partidos han creado
histricamente relaciones y lazos con actores o grupos especficos de la sociedad
civil.
Las relaciones y vnculos implican el reconocimiento de factores culturales que
hacen posible conocer la naturaleza y contenidos de cada demanda especfica y la
posibilidad de combinar nuevas demandas que resulten atractivas para una diversidad
de pblicos; y donde, incluso, contribuyan a reforzar la identidad colectiva, tanto interna
como externa, del movimiento. Por ejemplo, ante un escenario electoral, las alianzas
de los movimientos con partidos que promueven cambios polticos (o una nueva correlacin de fuerzas) aumenta en la medida en que estas coyunturas significaran insertar
sus demandas o temas de inters pblico de manera ms eficiente o, por lo menos, ms
acelerada hacia la agenda poltica.

82

MARCO CONCEPTUAL Y REFERENCIAS ANALTICAS

Desde otra postura, la relacin entre movimientos y partidos en el mbito electoral


supone que estos vnculos tienden a producirse principalmente de manera indirecta a
partir de la protesta social y no como resultado de las alianzas previas establecidas con
los partidos. Mientras ms dbiles sean los vnculos de los partidos con la sociedad, ms
tendern stos a ser receptivos nicamente a las demandas que consiguen por medio de
la movilizacin social en contra del rgimen y guiados por la lgica electoral. Esta situacin se explica con el caso del Movimiento Urbano Popular y de la insercin gradual en
la poltica partidista por parte de algunos de sus dirigentes y coordinadores en el DF.
En el mbito de las polticas pblicas, la influencia de los movimientos sociales
depende de la forma en que encuentren aliados potenciales entre los actores institucionales. Segn el enfoque de EOP, las oportunidades de encontrar apoyos tienen que
ver con el grado de apertura del Estado a la participacin social. Si bien las propiedades
formales de las instituciones son fundamentales para explicar el acceso de los movimientos al proceso poltico, las oportunidades polticas que se presentan no dependen
exclusivamente de los mecanismos legales, sino de la manera en que son percibidos
por los mismos movimientos, as como de las percepciones y prcticas informales que
generan las lites polticas.
Aunque la participacin social en las distintas fases de la poltica pblica puede estar
o no regulada, es comn que los temas que promueven grupos y movimientos se trasladen
hacia espacios de deliberacin poltica y de carcter legislativo donde difcilmente se
logran materializar sus demandas en programas especficos. Esta falta de eficacia estatal
ocasiona mltiples interpretaciones no slo a los temas, sino a la forma en que es
encauzada la agenda desde el gobierno a travs de diferentes departamentos y mbitos
institucionales. En menor o mayor medida, este tipo de atencin multisectorial puede
generar no slo conflictos entre lites, sino fracturas o ventanas de oportunidad que
pueden ser aprovechadas por los activistas de los movimientos sociales para influir en
la fijacin o redefinicin de temas y nuevos asuntos hacia la agenda poltica.
Cabe recordar que, desde el anlisis de polticas pblicas, la poltica tiene lugar en
numerosos mbitos o subsistemas de polticas pblicas, donde a cada tema o asunto
corresponde una agenda, actores y procesos polticos (arenas de poder) donde se promueve la interaccin entre las distintas instituciones involucradas en las decisiones de
gobierno. As, es posible comprender el acceso de los movimientos sociales a la agenda
y al proceso de toma de decisiones a partir de su relacin, intercambio e institucionalizacin en un mbito especfico de gobierno y dentro de la propia actividad parlamentaria de los partidos polticos; o bien, a travs de la cogestin que stos promueven en
las diferentes fases de las polticas pblicas, especialmente con aquellas instituciones
(creadas o existentes) que logran mantener una cierta autonoma con respecto a otras
con las que existe un conflicto o competencia para la atencin pblica formal de sus

83

CAPTULO 1

problemas.87 Burstein y Linton,88 ofrecen una evaluacin ms acotada de la actividad de


las organizaciones y las oportunidades polticas, en el sentido de considerar que la formacin de la agenda y las decisiones gubernamentales pueden obedecer a tres formas
de interaccin: la presin de las organizaciones de los movimientos sociales, la de los
partidos polticos y las demandas difusas y no organizadas de la opinin pblica. Si bien
algunas de las decisiones de gobierno frecuentemente coinciden con las preferencias de
las organizaciones y de los partidos, raramente lo hacen sin la mediacin de la opinin
pblica. En este sentido, la interaccin entre organizaciones y partidos muestra que los
intereses organizados, tanto en la forma de partidos como de organizaciones autnomas
de la sociedad, raramente poseen peso poltico propio o suficiente como para influir
en la agenda poltica o bien en las intenciones de funcionarios y legisladores, as como
espacios del sistema poltico y de gobierno.
En nuestra perspectiva, el xito de que diversas organizaciones de la sociedad civil
se vinculen con partidos de una forma ciertamente armnica y respetuosa no slo es
posible que est en funcin de sus problemas de accin colectiva, de las oportunidades que se les presentan en la arena pblica o bien de los incentivos o metas que les
ofrecen los propios canales del rgimen-sistema poltico administrativo, sino tambin
de los mecanismos de informacin, interpretacin, formacin profesional, recursos a
fuentes de financiamiento e incluso de la posibilidad que se tracen para participar en
la innovacin del diseo de polticas o bien en la preparacin para la protesta social y
negociaciones intra-gubernamentales, entre otras de mayor radicalizacin y monitoreo
a la gestin pblica en aquellos temas y casos que tenga que ver con sus intereses o
actividades cotidianas.
Ahora bien, y con respecto al carcter multinivel de la poltica, as como a la existencia de diferentes niveles de gobierno involucrados para la atencin de un tema, stas
acciones no siempre generan dinmicas de participacin que beneficien a las organizaciones de los movimientos y sus demandas, sino que con frecuencia las mismas discrepancias en la formulacin y ejecucin de la poltica pblica suelen atraer intereses
antagnicos y fomentar el activismo de grupos en contra de los movimientos sociales.

Cfr., Pliego Carrasco, Fernando, Estrategias de participacin de las organizaciones sociales: un modelo
de interpretacin, en Sociedad Civil. Anlisis y Debates Nm. 1. Mxico, Foro de Apoyo Mutuo/Fundacin
DEMOS/Instituto de Anlisis y Propuestas Sociales, Vol. II, Otoo de 1997, pp. 125-164.
88
Cfr., Burstein, Paul y Linton, April, The Impact of Political Parties, Interest Groups, and Social Movement Organizations on Public Policy: Some Recent Evidence and Theoretical Concerns, Social Forces, 81,
No. 2, December 2002, University of North Carolina, pp. 381-408.
87

84

MARCO CONCEPTUAL Y REFERENCIAS ANALTICAS

En otros casos, la atencin descentralizada de un tema o conflicto suele equipararse con


el control poltico que las instituciones promueven sistemticamente hacia los actores
durante sus procesos de protesta social y con el fin de desactivar sus demandas y disminuir su influencia hacia la agenda poltica y la toma de decisiones.
En suma, el enfoque de EOP otorga a la relacin entre movimientos y partidos un
peso importante para agilizar su participacin en la agenda y en el proceso de polticas
pblicas. Si bien los partidos polticos son instituciones formalmente constituidas y que
tienen fines especficos, los movimientos sociales acrecientan demandas e inciden, de
alguna manera, en el juego poltico. De hecho, en muchos de los movimientos existen
militantes de diferentes partidos que luchan por sacar adelante su proyecto personal y
no pocos movimientos son auspiciados por partidos, y en no raros casos los movimientos se presentan como la iniciacin de una alternativa que tarde o temprano tendr que
acceder a la forma partidaria.89
Ahora bien, no todas las organizaciones se involucran o hacen alianzas con otras
de su mismo gnero para constituir un movimiento social, muchas prefieren actuar de
manera aislada o deciden mantener su independencia y buscar aliados en razn de sus
objetivos a fin de obtener una mejor posicin en la estructura de oportunidades. En
este marco, vale la pena indicar que la distincin entre una organizacin social y una
organizacin de movimiento social, es que stas ltimas actan de manera conjunta y
comparten una serie de intereses comunes, otorgndole a su lucha una significacin
especial de conexin de demandas y protesta social.90
Juan Manuel Ramrez sugiere que los nexos que se establecen entre los partidos polticos y los movimientos sociales pueden adoptar las situaciones siguientes: a) el partido
es la avanzada del movimiento; b) un movimiento es representado por varios partidos
por medio de alianzas y convergencias; c) un partido puede estar formado por varios
movimientos; d) un movimiento puede ser la base para el origen de un partido; e) el movimiento puede rechazar toda relacin con partidos; f) el partido puede tomar distancia
y asumir posiciones de desconfianza y escepticismo frente a los movimientos.91
Los vnculos y redes de relaciones que se presentan entre una organizacin social y
un partido poltico suponen la existencia de reconocimientos recprocos, lo cual lleva

Cfr., Jorge, Alonso, (Coord.), Los movimientos sociales en el Valle de Mxico (I). Una introduccin,
Mxico, CIESAS, 1 ed., 1986, pp.22-23.
90
A lo largo de la exposicin se utiliza indistintamente los trminos organizacin social y organizacin
popular para referirnos a aquellas agrupaciones que se vincularon con el movimiento urbano en la Ciudad
de Mxico.
91
Cfr., Ramrez Siz, Juan Manuel, Movimientos sociales, Mxico, CIMS-UdeG, 1992, pp. 33-34.
89

85

CAPTULO 1

a plantear el asunto de la independencia y la institucionalizacin de un movimiento.


Adems, la interaccin que se da entre organizaciones sociales con partidos produce
efectos en el comportamiento y organizacin interna del movimiento.
As, tenemos que los partidos son organizaciones polticas que actan en el sistema
poltico como instituciones y elementos estructurales del mismo, pero no toda organizacin social puede llegar a ser un partido poltico. Aunque sus funciones parezcan similares y exista una motivacin y solidaridad compartida, los partidos poseen un marco de
actuacin institucional definido formalmente. Asimismo, los vnculos que se dan entre
los partidos y las organizaciones sociales que integran un movimiento se caracterizan
por mantener el control y tomar parte en el debate de proyectos y decisiones gubernamentales que les afectan. Existe, adems, una afinidad (no identidad) de intereses que
les permite conservar de manera relativa su independencia y establecer alianzas.92

Participacin poltica y polticas pblicas


En este inciso se proponen una serie de variables para el estudio emprico de la relacin y participacin de los movimientos sociales en la agenda y poltica pblica con
base en: 1) el reconocimiento de los temas o conflictos;93 2) los recursos y mecanismos
de trabajo desarrollados por las organizaciones; 3) el anlisis de contenido en diarios de
los temas y su relevancia pblica; 4) el tipo de relaciones establecidas por las organizaciones con partidos polticos; y 5) la intervencin en la formulacin e implementacin
de polticas pblicas.

Cfr., Gonzlez Ibarra, Miguel R., La Unin de Vecinos y Damnificados 19 de Septiembre y el Frente del
Pueblo: una lucha historica sobre la lucha social y la participacin poltica en la ciudad de Mxico, 19851999, Mxico, Tesis de Maestra en Ciencia Poltica, Facultad de Ciencias Polticas y Sociales-UNAM, 2001,
p. 35.
93
Se entiende como conflicto a una relacin entre dos o ms partes que (cuyos portavoces) creen tener
metas incompatibles. Lewis Coser, dice que, en poltica, el trmino se define como una forma de interaccin entre individuos, grupos, organizaciones y colectividades que implican enfrentamientos por el acceso
a recursos escasos y su distribucin. Por otra parte, Schattschneider. E., seala que la naturaleza del
conflicto social en el sistema poltico no es esttica, sino fluida y elstica. Su dinmica tiene que ver con su
mbito, intensidad y visibilidad. La definicin y expansin de un conflicto est en funcin de la definicin
de los asuntos, as como de los acuerdos que establezcan las partes involucradas sobre temas concretos
o, ms o menos, definidos. En el libro se entender que un conflicto es un tema conflictivo y de disputa
entre dos o ms actores. Cfr., Lewis Coser, A., Las funciones del conflicto social, Mxico, Fondo de Cultura
Econmica, 1961, p. 55; Vase Schattschneider. E., The Semi-Sovereing People, New York: Holt, Rinehart
and Winston, 1969, Cap. 1, pp. 1-25.
92

86

MARCO CONCEPTUAL Y REFERENCIAS ANALTICAS

1) Cuando se refiere a los temas o conflictos, se alude a los momentos de produccin


y reproduccin de las polticas pblicas especificando la manera en que se desatan
las tensiones al interior del proceso de estructuracin. Por su naturaleza, mbito e
intensidad los conflictos constituyen el momento que marca el inicio del proceso de
estructuracin de la agenda. Se trata de un componente que da cuenta del carcter
orgnico y articulador de las polticas. Se trata, tambin, de un proceso en que los asuntos
socialmente relevantes adquieren un status que los hace trascender hasta alcanzar su
inscripcin en el conjunto de temas y preocupaciones formales de gobierno.
Un tema (promovido por grupos o movimientos sociales) puede llegar a considerarse
como un conflicto en la medida que surge en una comunidad tras una necesidad sentida
que busca el acceso a la agenda. El conflicto origina una arena poltica con su propia
estructura, procesos polticos, lites y relaciones de grupo en la cual se lleva a cabo el
debate por la atencin al pblico y el inters de los que elaboran decisiones en la esfera
poltica.
Para investigar un tema es necesario delimitar el grado de especificidad, el significado
e impacto social, as como la complejidad y procedencia categrica. Un tema puede ser
impulsado como abstracto o concreto a travs del uso de smbolos referenciales y de
condensacin,94 pero la definicin o caractersticas no estn dadas a priori, sino que
slo se pueden vislumbrar una vez que ya se han realizado determinados actos y etapas
de los actores que intervienen en su desarrollo. Estos aspectos permiten conocer la
forma en que se coordina la movilizacin y la protesta de los actores sociales frente al
Estado.
Cobb y Elder plantean que la expansin de un tema (o conflicto) hacia pblicos ms
extensos est en funcin del tipo de asunto y de su significado social. Mientras ms
ambiguo sea, mientras sea socialmente significativo, mientras sea definido en la forma
menos tcnica, mayores sern las probabilidades de su expansin hacia un pblico ms
numeroso.95 En el desarrollo del trabajo se identificar a los asuntos de la vivienda, el
comercio informal y el VIH-Sida con base en los elementos antes sealados, as como
en las oportunidades polticas que rodean al tema y a los actores involucrados en el
proceso de agenda y durante el establecimiento de polticas pblicas.

Los smbolos referenciales son modos econmicos o cuantitativos de referencia a elementos objetivos
en las situaciones u objetos, por ejemplo, datos estadsticos; mientras que los smbolos de condensacin,
evocan las emociones asociadas con una situacin, siendo tales como el sentir patritico, ansiedades,
recuerdos, glorias o humillaciones pasadas, as como promesas. Cfr., Cobb y Elder, Participacin en Poltica
Americana, Op. cit., pp. 169-180.
95
Ibdem., pp. 129-135, 151-155.
94

87

CAPTULO 1

2) Con respecto a los recursos y mecanismos de trabajo generados por movimientos


sociales durante la iniciacin y expansin de un tema hacia pblicos ms extensos,
se propone identificar no slo al nmero de integrantes, su lugar de origen y trabajo
desarrollado, sino tambin a los elementos materiales que hacen posible articular el
trabajo interno y la coordinacin social con otros grupos de apoyo poltico, solidaridad
e intercambio durante las estrategias de presin a seguir frente al Estado.
Cobb, Ross y Ross, aluden a que los recursos utilizados -desde el gobierno y los propios movimientos- son necesarios para limitar o ampliar la discusin de un tema. As,
se pueden ubicar estrategias96 de bajo costo donde los actores recurren a la no confrontacin debido al escaso personal, dinero y recursos materiales; por parte del gobierno,
la primera estrategia es negarse a reconocer que un problema existe. Tambin se puede
contemplar a un mayor nmero de recursos que ligan a los actores o a la poltica propuesta con aspectos negativos que crean dudas en el pblico durante su resolucin. En
otro escenario, y ante el tipo de conflicto, se pueden reconocer estrategias de alto costo
donde los actores involucrados en un tema recurren a acciones polticas extra-legales y
de tipo poltico no convencional que ponen en juego la estabilidad poltica.97
A este respecto, se advierte que, con el trabajo de campo, se puede lograr constatar
las condiciones y elementos que permiten conocer la forma en que un tema se promueve
hacia la agenda poltica, as como el sentido que tanto el gobierno como los lderes de
los movimientos sociales le otorgan, adems de ubicar la conformacin de grupos especializados para promover con mayor fuerza su participacin en los procesos y mbitos
decisin.
Tambin se pueden deducir las estrategias que se utilizan para frenar y/o confrontar
a los actores e incluso replantear polticas pblicas cuando stas no atienden adecuadamente las demandas sociales y propician nuevos conflictos sociales.
Si bien el estudio de la estructuracin de la agenda se ocupa de la identificacin y
especificacin de los tipos de conflicto que reciben los encargados de la toma de decisiones, tambin es importante enfatizar en los aspectos de organizacin y los recursos

Una estrategia es un curso de accin que implica tcticas que un grupo utiliza para conseguir un objetivo; las estrategias estn impregnadas de smbolos para tener mayores posibilidades de alcanzar un cierto
estatus de agenda.
97
Para estudiar este ltimo propsito en particular, se utiliz un cuestionario (aplicado a los dirigentes de
las entidades de estudio) con el fin de explorar el tipo de recursos utilizados, as como aspectos relacionados con la cultura poltica. Para ampliar ms esta parte terica vase Cobb Ross, Cultural, Strategies of
Agenda Denial, Op. cit., pp. 1-10.
96

88

MARCO CONCEPTUAL Y REFERENCIAS ANALTICAS

utilizados por los actores sociales durante la fase de expansin de los temas en la agenda
pblica y poltica. Con ello, se busca ir ms all de las interpretaciones de los casos y
explorar algn tipo de estructura en la cual se pueda fortalecer o desaprobar las hiptesis
utilizadas en esta seccin.
3) Como hemos dicho, la relevancia de los temas es crucial, ya que de ella depende el
contenido e mpetu con el que stos fluyen y logran atraer la atencin gubernamental.
Cuando una tema es notorio entre la sociedad, hay ms incentivos para que la clase
poltica lo atienda y sea analizado por los expertos.
En este marco, el anlisis de contenido es importante ya que, en el escenario externo
(cuando un actor lleva un tema a la agenda gubernamental), la notoriedad de ese tema
favorece su atencin y puede llegar a su adopcin por el Ejecutivo.98
Si el gobierno es el que genera la propuesta y est posicionando (o movilizando)
un tema (proyecto) entre la sociedad y la iniciativa no es favorecida por los medios de
comunicacin, el esfuerzo probablemente ser en vano. En la vertiente de acceso interior, los temas generados y negociados al interior del gobierno (Ejecutivo, Legislativo),
pueden llegar a fracasar si el proyecto llega a los medios de comunicacin y la cobertura
informativa se incrementa.
En los tres casos propuestos de estudio, con sus diferencias y similitudes, se propone
investigar en diarios de cobertura nacional registrando la correlacin de cada nota en
los aos de estudio. La informacin obtenida se puede clasificar con base en la variable
de movilizacin en los mbitos institucional, poltico y social, y con categoras e indicadores del siguiente modo:
I. En el mbito institucional, se revisarn aspectos como denuncias, participacin
en programas de gobierno, escritos, comunicados, iniciativas, participacin en
comits de trabajo, reuniones con funcionarios pblicos, entre otros;
II. En la parte poltica, se registrarn datos sobre conferencias, relacin con
partidos polticos y grupos sociales, actos, campaas de difusin, reuniones con
polticos, entre otras; y
III. En el mbito social, se ubicarn acciones relacionadas con la confrontacin
con autoridades pblicas, asambleas, marchas, bloqueos, enfrentamientos violentos,
entre otras relacionadas con la protesta y la movilizacin social.

En este punto, y para conocer de qu forma los casos analizados alcanzan visibilidad en la agenda de los
medios de comunicacin, se recurre al anlisis de contenido en diarios y documentos de los conflictos, as
como a la sistematizacin de entrevistas realizadas a los dirigentes de las organizaciones de estudio.

98

89

CAPTULO 1

Por otra parte, con los datos obtenidos es posible graficar la secuencia de los temas,
as como trazar una historia, probable, sobre su curso y dinmica durante la fase de
insercin hacia la agenda y en los procesos de ejecucin de las polticas pblicas generadas; y reconocer otros asuntos (o conflictos) que inciden directa o indirectamente en
los procesos de organizacin y movilizacin de los actores sociales e institucionales.
4) El estudio sobre la relacin de organizaciones y movimientos sociales con partidos
polticos es posible que tienda a reflejar sus inclinaciones no slo polticas e institucionales, sino hasta culturales. Para que un asunto obtenga acceso a la agenda, este
debe demandar el apoyo de los encargados de tomar decisiones, as como contar con
seguidores para agilizar su acceso. Si bien algunos actores poseen mejores facilidades de
acceso, otros tienen que movilizar mayores recursos y fomentar excelentes relaciones
con los encargados de tomar decisiones, as como impulsar nexos con representantes
de los partidos polticos y otros grupos polticos.
Los grupos estn localizados o se sitan de forma estratgica en la estructura social
y econmica de la sociedad; otros, por la naturaleza de sus demandas, son objeto de
una mayor estima por parte del pblico y, por consiguiente, pueden imponer un mayor
acceso a los encargados de decisiones; asimismo, un grupo puede encontrar diferentes
enlaces y respuestas de funcionarios y niveles del gobierno favoreciendo la posicin de
sus demandas frente a otros grupos.99
La relacin con partidos polticos por parte de los lderes de los grupos y movimientos sociales, representa una parte importante para traducir los asuntos a puntos
de agenda, as como para identificar los efectos polticos no contemplados en sus demandas iniciales. Amenta y Young explican que la alianza de los movimientos sociales
con partidos polticos puede reconocerse a partir de tres escenarios donde es posible
ubicar la participacin poltica, as como los efectos polticos generados en el sistema y
rgimen poltico.100
En primer lugar, la alianza de los movimientos con partidos puede producir cambios
polticos generados en la arena electoral y en las instituciones donde los movimientos transitan de una actitud defensiva hacia una ofensiva para incursionar en la arena electoral. En segundo lugar, la movilizacin poltica independiente contribuye a la
democratizacin de las relaciones sociales en el mbito de la sociedad civil, as como
puede recurrir a acciones legales o extralegales; muchas veces anti-partidista, con una
Cobb y Elder, Ibdem.
Amenta, Edwin y Michel P. Young, Making an Impact: Conceptual and Methodological Implications
of the Collective Goods Criterion, en Giugni, Marco, Doug McAdam y Charles Tilly (Eds), How Social
Movements, 1999, p. 18.

99

100

90

MARCO CONCEPTUAL Y REFERENCIAS ANALTICAS

estrategia a la defensiva, desafiando el control poltico, la cooperacin y el clientelismo


del rgimen.
Finalmente, y en tercer lugar, la conexin de movimientos con instancias de gobierno puede analizarse con base en las acciones de confrontacin y despus a travs
de la negociacin entre autoridades y lderes; este ltimo hecho permite identificar la
creacin o el rediseo de instituciones; se organiza una agenda y pueden llegar a instrumentarse polticas pblicas especficas que atiendan sus demandas.101
5) En los estudios de polticas pblicas el enfoque dominante de las polticas tiene
que ver con el establecimiento de la agenda, la formulacin o diseo de la poltica,
adopcin, implementacin y evaluacin.
En esta investigacin se considera que, en lo general, la agenda pretende explicar
porqu algunos asuntos adquieren la categora de problemas pblicos y cmo transitan
de la agenda sistmica a la agenda de gobierno; en lo particular, la formulacin estudia
la configuracin de opciones de polticas sobre la base del anlisis de estudios prospectivos y de objetivos, es decir, sobre lo que se puede y debe hacerse en razn de valores
preestablecidos.
Por su parte, mientras la adopcin analiza el proceso por medio del cual se organizan
los componentes de la poltica a travs de mecanismos de intervencin pblica y la configuracin social deseada; la implementacin tiene que ver con los problemas a los que
se enfrenta la poltica, as como las desviaciones que existen entre la formulacin y la
accin gubernamental; la evaluacin, finalmente, pretende determinar cul es el valor
de la poltica ejecutada, as como ubicar sus impactos y si se han cumplido los objetivos
para los que fue creada.
La estructuracin de los procesos por etapas es uno de los ejes centrales para la
comprensin del papel de las organizaciones pblicas y los actores (especialmente los
movimientos sociales) en la toma de decisiones, en la ejecucin de las mismas y en su

En este libro se destacan las relaciones establecidas por los lderes de las organizaciones con representantes y legisladores de los partidos polticos; la forma en que se aprovecharon las oportunidades polticas
del mbito partidista y electoral; as como los aportes polticos generados como resultado del intercambio
poltico con el gobierno durante los procesos de movilizacin social en el marco de la formacin de la
agenda poltica. De otra manera, con base en la exploracin histrica sobre el origen de los actores sociales
y la investigacin de las alianzas con partidos, la intervencin en programas de gobierno y el trabajo desarrollado en las polticas pblicas, se cree que se pueden detectar las ventajas y desventajas de su insercin
en el mbito institucional y de gobierno, as como el tipo de participacin poltica.

101

91

CAPTULO 1

evaluacin; sin embargo, es necesario destacar que este proceso se observa complejo y
no lineal al momento de efectuar el anlisis. La descomposicin por etapas es en realidad
una descripcin analtica que permite diferenciar las acciones de gobierno, ya que es
difcil conocer con exactitud cuando comienza una y termina otra.
De otro modo, las etapas estn ntimamente vinculadas y son interdependientes, y
hasta contradictorias en ciertos temas de alta conflictividad social y poltica, as como
tienen que ver con el tipo de rgimen poltico y de la forma en que ste promueve o
restringe la participacin social en los procesos de decisin.
En este marco, y de acuerdo con Sherry Arnstein,102 existen diversos niveles
donde se puede analizar la participacin ciudadana. La participacin sigue una escalera ascendente, en la cual los peldaos de fondo son los niveles en los que no existe
participacin, en este mbito el gobierno manipula las demandas de grupos sociales.
En los niveles intermedios (consulta, informacin, gestin, supervisin) existe todava
una cierta tendencia a no incluir la voz del pblico en la toma de decisiones; aunque
la participacin ciudadana se hace ms efectiva y el pblico asume su papel de interlocutor y consejero. En los niveles mximos (alianzas, negociaciones, poder delegado y
control ciudadano) se pretende que el ciudadano tome parte en las decisiones junto con
el gobernante, aunque este objetivo es en cierta medida utpico.103
Si bien en la literatura sobre la relacin entre polticas pblicas y movimientos
sociales no existe una forma exacta para medir, de manera ms o menos cuantitativa,
la participacin e intervencin de la participacin ciudadana en la poltica pblica, sin
embargo, es posible realizar algunas consideraciones donde puede ubicarse esta relacin.
Con base en las caractersticas del actor y de sus procesos de coordinacin social y
poltica desarrollados, es posible reconocer su potencial para establecer alianzas con
el gobierno, acceder a informacin y consulta de los temas, as como coadyuvar a la

Cit., Arnstein, Sherry, A ladder of citizen participation en Journal of the American Institute of Planinnig No. 35, 1969, pp. 216-224, citado por Pacheco R., y Vega O, Dos modalidades de participacin
ciudadana en poltica ambiental, en Economa, Sociedad y Territorio No. 9, El Colegio Mexiquense, enerojunio 2001, p. 38.
103
La participacin puede ser entendida como una accin individual o colectiva en el nivel nacional o local
que apoya o se opone a las estructuras del Estado, autoridades y/o decisiones con respecto a la distribucin
de bienes pblicos. La nocin tambin se utilizar para explicar la intervencin de actores sociales en las
diferentes etapas de la poltica pblica, as como en asuntos de relacin poltica partidista.
102

92

MARCO CONCEPTUAL Y REFERENCIAS ANALTICAS

formulacin de polticas especficas, con respecto a otros actores que slo plantean el
intercambio de intereses. Cabe sealar, que es difcil situar la actividad de lderes en
una sola fase de la poltica pblica, ya que su trabajo oscila desde tareas relacionadas
con su papel informativo hasta de confrontacin y transformacin de gobierno.
Por otra parte, es posible que la participacin de los dirigentes y representantes sociales se lleve a cabo a travs de acciones de cabildeo para tratar de influir en la definicin
de la poltica, as como en los procesos de decisin y generacin de opciones polticas
a seguir. Por ejemplo, en el caso de la accin colectiva detectada en grupos y actores
relacionados con el VIH-Sida en Mxico, es posible que estas labores no se hayan limitado exclusivamente al cabildeo, sino que se hayan dirigido hacia la investigacin, la
consulta jurdica e internacional y el cultivo de redes sociales para forzar (o presionar)
con mayor fuerza a las dependencias responsables del control del VIH en el pas.
Si bien la teora de la estructuracin de la agenda y la implementacin de las polticas pblicas debera de funcionar en cualquier contexto con ciertos rasgos democrticos, con base en los casos de estudio se propone reconstruir el origen de los temas, los
actores y sus procesos de interlocucin con los responsables de gobierno e instituciones
para analizar su participacin poltica.
En suma, se tratar de examinar en qu medida se llev a cabo la participacin de las
organizaciones en los procesos de agenda. Nuestro planteamiento advierte, por un lado,
que esta fue importante, pero limitada en la fase de toma de decisiones e implementacin. El trabajo de los lderes es posible que se haya limitado al seguimiento de acuerdos
y a procesos especficos de la gestin; por otro, cabe revisar la forma en que el gobierno
atenu la movilizacin con base en el intercambio y negociaciones polticas con la finalidad de obtener legitimidad y representatividad en la operacin de la poltica.
De una forma ms especfica, se sugiere el anlisis de casos a partir de identificar el
mbito de gobierno (local o federal) en que los actores sociales no institucionalizados
concentran sus esfuerzos para acceder a la agenda sistmica y de gobierno. Dicho de
otra manera, reconocer si su mediacin involucra a instituciones y actores de los niveles
de gobierno federal o local durante el desarrollo de los conflictos y el debate poltico de
los temas.
Por otro lado, revisar las actividades relacionadas con el diagnstico de los problemas para el acceso a la agenda pblica (formal), as como las opciones generadas hacia
sus problemas particulares. Estas acciones es posible situarlas con base en el trabajo
de cabildeo, intercambio poltico, presin y negociacin efectuado por parte de los
lderes y coordinadores de las organizaciones verificadas en los diferentes foros, mesas

93

CAPTULO 1

de consulta, atencin ciudadana, consejos consultivos, as como en consejos vecinales


fomentados desde el gobierno hacia los grupos sociales.
Asimismo, analizar las caractersticas de la participacin en aquellos programas
generados por el gobierno hacia los conflictos que tienen que ver con los casos de estudio.
En este espacio tambin se propone confrontar los discursos y hechos que involucra
la implementacin de los programas, as como el replanteamiento de los temas en el
marco del surgimiento de nuevas agendas y polticas pblicas.
Con relacin a la gestin y evaluacin de los programas, matizar los impactos, las
ventajas y desventajas de la participacin de las tres entidades en el proceso de polticas pblicas; en este caso, se asume a la redefinicin de los temas como un elemento
necesario durante el proceso de estructuracin e implementacin de programas gubernamentales.
En su conjunto, con estas categoras no slo se pretende analizar datos de la actividad de las organizaciones, sino que tambin se confrontarn con entrevistas realizadas
a los dirigentes y coordinadores de las organizaciones, y se tomarn en cuenta algunos
de los dilemas que se observan en la intervencin especfica de actores colectivos en la
agenda pblica, poltica y de los medios de comunicacin. El siguiente inciso abunda
sobre estos temas y destaca otros elementos de utilidad para el desarrollo de la investigacin.

Movimientos sociales y control de la agenda


De acuerdo con John McCarthy y Doug McAdam, al intentar incidir en el mbito de
lo poltico, las organizaciones y los movimientos sociales se ven envueltos en diferentes
controversias sobre los significados. Una de las tareas esenciales es la de definir e
interpretar los problemas sociales y las injusticias, de modo que se logre convencer a
una amplia y muy diversa audiencia sobre la necesidad de emprender acciones colectivas
de carcter poltico o reivindicativo para corregir estas deficiencias.104
En los ltimos aos, los estudiosos de los movimientos han ido reconociendo la importancia que tiene la definicin de problemas, as como las dimensiones que revisten
los factores externos en los procesos de movilizacin. David Show y Benford han notado

Esta seccin recupera fundamentalmente los planteamientos de McAdam, Doug, McCarthy, John D
y Mayer N. Zald, Compartive perspectives on social movements, Cambridge, University Press, 1996, pp.
413-474.

104

94

MARCO CONCEPTUAL Y REFERENCIAS ANALTICAS

que muchas de las interpretaciones de los movimientos se basan en construcciones


sociales manipuladas o generadas. En este sentido, la creacin de marcos discursivos se
realiza en un contexto social y poltico ms o menos amplio en el que, al mismo tiempo,
se da forma a las oportunidades con las que cuentan los activistas y lderes de las organizaciones para llamar la atencin sobre los problemas que ms les preocupan y por los
que en muchos casos existen.105
Como se ha venido enfatizando, existe un gran nmero de temas hacia los que cualquier pblico puede dirigir su atencin. La atencin generalizada y conflictiva hacia un
tema puede dar origen a la formacin de una agenda ya sea en el mbito de los medios,
en el pblico o en el gobierno. Las agendas guardan una estrecha relacin entre s, pese
a que existen incentivos y procesos diferentes en su conformacin.
Por otra parte, el dinamismo de los activistas de los movimientos no slo se caracteriza por vincularse a la opinin pblica y sealar su interpretacin de un problema
dado, sino se distingue por impulsar el intercambio de puntos de vista y anlisis con
diferentes actores sociales donde deviene una vinculacin necesaria con agendas polticas gubernamentales elaboradas o en proceso de gestacin o redefinicin. De alguna
forma, los lderes y activistas de los movimientos son competidores (empresarios) que
intentan por diferentes caminos acceder y posicionar su tema e inters en el mbito de
la opinin pblica, poltica y medios de comunicacin.
En la agenda pblica, los movimientos compiten con diferentes intereses organizados para impulsar y persuadir a los individuos de la importancia que tienen los temas
por los que luchan. Desde organizaciones lucrativas, religiosas, vecinales y muchas
otras de carcter cvico y de orientacin electoral se intercambian posiciones y recursos para obtener la atencin pblica e incrementar su apoyo. Muchas organizaciones de
movimientos operan como guardianes de la agenda pblica en la medida en que gozan
del contacto directo con individuos y problemas que son crebles y legtimos. Como se
dijo antes, la agenda pblica es el espacio ms descentralizado y el ms accesible para

Por marco discursivo se comprende a los rasgos del discurso que construyen los movimientos sociales
definiendo sus reivindicaciones para promoverlas en las instituciones y captar seguidores. La forma en que
los movimientos enmarcan sus demandas tienen consecuencias a la hora de influir en la opinin pblica
y competir con otros actores. El movimiento y las organizaciones que lo integran se articula para imponer
frente a otros actores de la vida social e institucional un marco con base en un diagnstico, pronstico y
motivacin. El diagnstico identifica un problema, sus causas y las atribuye a otro actor. El pronstico
especifica una solucin y la estrategia para llevarla a cabo. Finalmente, la motivacin tiene que ver con la
participacin en el movimiento y con la creacin de una identidad colectiva. Cfr., Show & Bendford, Master Frames and Cycles of Protest, in Morris, A.D., y McClurg, C., (Eds.), Frontiers in Social Movements
Theory, New Haven, Yale University Press, 1999, pp. 25-34.

105

95

CAPTULO 1

impulsar temas y entrar en contacto directo con individuos y redes de organizaciones


locales, las cuales funcionan como filtros para interpretar la informacin obtenida a
travs de los medios, del gobierno o de otras fuentes.106
La cobertura que dan los medios a un tema concreto y la identificacin del pblico
con este problema advierte resultados diversos. Muchas de las percepciones de un tema
y su relevancia estn determinadas no slo por el grado de atencin que le dediquen los
medios, sino por la manera en que se controla la noticia, as como por los comentarios
de expertos que se ligan a la cuestin. La correlacin existente entre el tema y sucesos
dramticos o mecanismos de disparo presentados (como un terremoto o el incremento
del desempleo) crean una mayor posibilidad de que los movimientos y sus temas tengan
algn grado de acceso a los medios de comunicacin de masas y a otras agendas, lo cual
redunda en oportunidades reales a la defensa o promocin de su causa.
En la agenda de los medios de comunicacin, la actividad que impulsan las organizaciones y movimientos es ms difcil, ya que el mbito de los mass media es ms
centralizado. Una manera de reconocer el trabajo de los activistas es a travs de los
vnculos polticos que stos establecen con analistas y reporteros de diarios y programas noticiosos, as como en espacios pblicos de comunicacin civil. En esta dinmica,
la presencia periodstica en el escenario de protesta y su cobertura puede servir al
movimiento y mejorar la atencin del pblico hacia activistas, a fin de que se tenga la
sensacin de que lo que hacen importa a la sociedad.
Una nota en las primeras planas de diarios, o bien, una mencin en los titulares de
noticieros, pueden ser consideradas como un reconocimiento social a sus reivindicaciones. Aunque los medios son un actor ms en el funcionamiento del sistema poltico,
es necesario apreciarlos como arenas pblicas (espacios de poder107) en las cuales se
desarrolla la contienda para definir e interpretar problemas sociales y para deliberar
sobre sus posibles soluciones polticas. Los trabajos de Maxwell McCombs aluden precisamente al anlisis de temas en los medios de comunicacin y a los diferentes objetivos
de establecer relaciones causales (polticas) entre las distintas agendas (pblica-poltica-medios).108

Cfr., McCarthy, Smith y Zald, El acceso a la agenda pblica y a la agenda del gobierno: medios de
comunicacin y sistema electoral, Op. cit., pp. 418-419; Cobb, Roger & Charles, Elder, Participacin en
Poltica Americana, Op. cit.
107
Por arenas pblicas se entiende a las instituciones donde los problemas sociales son debatidos, enmarcados y presentados al pblico.
108
McCombs, Maxwell; Donald Shaw, The Agenda-Setting Function of Mass Media; Perloff, R.M., Political
communication: politics, press and public in America, Op. cit.
106

96

MARCO CONCEPTUAL Y REFERENCIAS ANALTICAS

Es necesario resaltar que la agenda poltica es el elemento central (que incorporara


tanto a la agenda pblica como a la de los medios) en la que se incluyen temas que han
suscitado un alto nivel de inters pblico y, de esa manera, se ubican las agendas de
tipo formal que seran listas en las que se consignaran los asuntos que se han aceptado
atender por parte de quienes toman las decisiones.
En este ltimo mbito, los movimientos encuentran mejores posibilidades de influir
en la definicin de temas, ya que existe una estructura mucho ms descentralizada que
les permite acceder y vincularse con funcionarios, polticos y grupos de inters especficos ligados a la cuestin. El acceso de temas puede variar en tiempo y espacio; con
frecuencia depende de las estructuras de oportunidad poltica que se generen desde los
espacios polticos legislativos y de las instituciones poltico-administrativas involucradas.109
Bajo esta ptica, cabe advertir la importancia que revisten las elecciones en la definicin de asuntos y su expansin pblica. Por lo general, las elecciones suelen elevar
el nivel del debate pblico sobre asuntos polticos. Los movimientos y otros grupos de
inters y de presin no slo compiten para acceder e influir sobre las agendas polticas,
sino gozan de una relativa oportunidad que no tienen en otros momentos.
Ciertamente, las agendas electorales son el puente de acceso, conexin e intercambio
poltico con la agenda pblica y las formales o polticas. La lgica electoral y la intensidad del problema (o del conflicto) a menudo exigen que los candidatos ignoren o
difuminen sus posturas respecto a temas fundamentales. Los movimientos e incluso
los partidos polticos estn ms comprometidos con problemas concretos que el
pblico en general. Si los activistas logran insertar un punto o tema en alguna agenda
electoral impulsada por los partidos, existen posibilidades de que se haya avanzado en
la movilizacin de su causa.110

Como se indic, la teora de la movilizacin de recursos ha denominado estructura de oportunidad


poltica a los factores del contexto institucional en el que los movimientos sociales desarrollan sus actividades y que condicionan el xito de sus reivindicaciones polticas. Sydney Tarrow, desglosa la nocin
en el grado de apertura o cerrazn de proceso poltico; la estabilidad o inestabilidad de las alianzas; la
presencia o ausencia de grupos de apoyo; las divisiones entre la lite o su tolerancia con la protesta; y la
capacidad de iniciativa y de desarrollo poltico del gobierno. Finalmente, este concepto debe de ubicarse
como un conjunto de variables para el anlisis sociopoltico y, especficamente, sobre la forma en que los
movimientos enmarcan sus demandas e inician sus acciones de protesta y movilizacin hacia el mbito
pblico e institucional (agenda pblica y agenda poltica). Cfr., Tarrow, Sydney, El poder en movimiento,
Op. cit., pp. 1-30.
110
Cfr., McCarthy, Smith y Zald, Op. cit., pp. 424-427.
109

97

CAPTULO 1

En sistemas polticos, ms o menos plurales, se pueden favorecer temas complejos


que bien pueden solucionarse de muchas maneras en razn de que existen ms canales de atencin donde los movimientos pueden encontrar posibilidades de vincular su
causa a otras situaciones. Muchos de los temas que poseen mayor relevancia o conflicto
pueden derivar en nuevas oportunidades para las organizaciones que dan vida a los
movimientos sociales.
Por lo general las agendas de gobierno se desdoblan o fragmentan en arenas legislativas y ejecutivas donde los temas se van delimitando para su acceso y entrada formal.
Los movimientos tienen una mayor posibilidad de dilogo e intercambio con agendas
legislativas en la medida que esta parte estructura el debate y la definicin seria de problemas. En contraparte, las agendas de los ejecutivos se disean bajo la direccin profesional donde los temas son acotados y llevados hasta la implementacin de polticas.111
En este ltimo mbito las causas (incluidas o no) de los movimientos en la agenda o
formulacin de alternativas posibles pueden entrar en contradiccin con el programa
general; adems de expresar su rechazo por la va de la movilizacin y la protesta social.
El uso de diferentes tcticas y los mecanismos poltico-simblicos utilizados para llegar
hasta el pblico suele adoptar diferentes formas. En otros, depende de las ventanas de
oportunidad que se generen en el sistema poltico para incentivar o limitar el acceso y
entrada de temas en la agenda poltica y pblica.
Ahora bien, y considerando que los temas que promueven los activistas de movimientos hacia la agenda poltica tienen una fuerte relacin con la agenda de los medios,
es necesario puntualizar que definir agendas manifiesta la distribucin y el nivel de
control sobre el debate pblico y poltico. Por control de la agenda se entiende la
capacidad de un actor para limitar las posibles acciones de otros actores, seleccionando
los temas y las alternativas que acaparan la atencin y la actividad de las instituciones
polticas y de los medios, de forma favorable a sus intereses.112
En este sentido, las organizaciones y movimientos compiten con una multitud de
actores (opositores civiles, gobierno, partidos polticos, contra-movimientos) que intentan
restar relevancia a los temas que promueven, as como deslegitimar su discurso e
imponer otro en el debate poltico e informativo. Por eso, a la construccin de la agenda
poltica le corresponde otro proceso paralelo en los medios de comunicacin.
Ibdem., p. 430.
Cfr., Reese, S.D., Setting the medias agenda: a power balance perspective, en Anderson, J., (Ed.),
Communication Yearbook No. 14, Newbury Park CA: Sage, 1992, p. 353; citado por Sampedro Blanco,
Vctor, Nuevos movimientos sociales, agendas polticas e informativas: el caso de la objecin de la conciencia,
Madrid, Instituto Juan March de Estudios e Investigaciones, 1996, p. 171.

111
112

98

MARCO CONCEPTUAL Y REFERENCIAS ANALTICAS

Por ello es que los movimientos intentan influir en los medios, al igual que en otras
instituciones, superando su desventaja de recursos comunicativos que, en principio,
no pueden identificarse con los polticos.113 Los medios son espacios de poder donde
se refleja tanto la poltica oficial como el activismo y la protesta. Dicho de otra forma,
la agenda de los medios es el resultado de la interrelacin entre estos tres grupos de
actores donde se compite y se intenta restar o aumentar relevancia a los temas que se
promueven desde la agenda pblica y la poltica.
Al considerar que los medios son espacios de poder, aludimos a la importancia que
reviste la deliberacin de temas y ciertos conflictos en la agenda poltica y de los medios. En este sentido, el poder y control que se materializa en la cobertura de los medios
puede ubicarse en el bloqueo de la discusin pblica que se hace a ciertos temas por
parte de grupos o lites, a fin de influenciar las percepciones de la opinin pblica y de
los actores relevantes para la toma de decisiones.
Estos elementos son decisivos en la definicin de problemas sociales y resulta crucial
para su entrada a la agenda poltica, as como para el diseo de polticas pblicas posteriores. La definicin o redefinicin de un problema puede excluir a ciertos actores y
beneficiar a otros, adems de afectar su influencia en las etapas de diseo y ejecucin,
adems del cambio de inters y relacin de fuerza. De alguna forma, la definicin de
problemas y sus soluciones suponen en algn grado un control de la agenda poltica, ya
que ciertos temas en la agenda pueden o no ser ignorados, manipulados o seleccionados
para justificar una solucin parcial o desatender demandas.114
Una explicacin que permite comprender el control de la agenda como expresin
de poder recupera los modelos clsicos del elitismo puro, el pluralismo y el elitismo
institucional, como posibles herramientas para el anlisis de la relevancia y la definicin poltica de los problemas sociales. En el primer caso, el elitismo identifica un
dominio jerrquico de la agenda poltica. Las lites no slo controlan el acceso de temas
a la agenda, sino respaldan intereses y posiciones especficas de grupos no puramente
econmicos. El contenido de los medios se caracteriza por ser un producto ideolgico
que legitima y sirve a los intereses de los grupos (lites) ms poderosos.

Ibid.
La definicin de las alternativas es el instrumento supremo de poder. Los antagonistas raramente
pueden ponerse de acuerdo sobre los temas de controversia, por que el poder est inmerso en la definicin.
Por otra parte, el resultado de todo conflicto viene determinado por el alcance de su extensin y amplitud.
Cfr., Schattschneider, E. E, The Semi-Sovereign People, pp. 2; 68. Sampedro Blanco, Vctor, Nuevos movimientos sociales, Op. cit., pp. 172-173.

113
114

99

CAPTULO 1

As, cuando las lites ven afectados sus intereses por la definicin o diseo de una
poltica pblica, stas tratarn de determinar su curso poltico; es decir, las agendas
polticas se traduciran en inactividad, en no adoptar ninguna poltica, manteniendo
alejadas o desplazando ciertas demandas sociales del debate y la accin de las fuerzas
polticas. Adems, los medios no slo ignoraran las demandas de grupos y movimientos sociales (considerados anti-sistema) desatendidas por la parte institucional, sino el
silencio y la marginacin, o la censura o limitacin informativa hacia los temas sera su
caracterstica distintiva.115
Desde el pluralismo, la agenda poltica estara fijada por grupos de inters en competencia y bajo la idea de reparto y satisfaccin general. La agenda de los medios estara
abierta a esta competencia y su resultado representara la multiplicidad de los intereses
relevantes, y por tanto, sin sesgos previos. Al existir la posibilidad de deliberar sobre
la mejor definicin de un tema, la innovacin en la agenda poltica recoger la mayor
parte de preferencias expresadas en el sistema de representacin poltica. En este sentido, las instituciones se mostrarn ms receptivas (e incluso afines) a las presiones de
grupos y movimientos apoyados por la opinin pblica, donde la cobertura y el acceso
de temas en los medios sern ms favorables.116
Por su parte, el institucionalismo subraya que las instituciones, con su funcionamiento, distribuyen poder entre diferentes actores, de forma que respaldan diversos intereses o incluso los alteran porque ciertos resultados institucionales son ms factibles
que otros. Al acceder a las agendas polticas, los problemas sociales seguirn un camino
ya trazado por las reglas del juego que encarnan las redes institucionales complejas y
que tienden a favorecer a los actores con mayores recursos y autoridad. En este sentido,
y si bien el elitismo infiere a minoras y centralizacin del poder, el institucionalismo
enfatiza en la lgica de las propias instituciones, que reduce esa autonoma de las lites.
Puede decirse que el poder de las lites es un poder institucionalizado, no meramente
un poder elitista.117
Finalmente, y con respecto al control de la agenda, es necesario establecer que las
instituciones polticas salvaguardan pero tambin condicionan el poder de las lites.
La organizacin y el peso institucional de los diferentes actores en el proceso poltico
afectan el grado de poder que un grupo de actores tiene sobre el abanico de temas en la
agenda. As, el institucionalismo indica no slo un control de la agenda regulado, sino

Cfr., Sampedro Blanco, Vctor, Nuevos movimientos sociales, Ibid., pp. 176-177.
Ibdem., pp. 177-178.
117
Ibid., pp. 178-179; 183-188.
115
116

100

MARCO CONCEPTUAL Y REFERENCIAS ANALTICAS

su pleno dominio desemboca en la cooptacin de aquellos sectores ms reivindicativos,


integrndolos con incentivos en el diseo o la implementacin de una poltica a la que
previamente se oponan.
Dicho de otro modo, la institucionalizacin de un conflicto conlleva a la aceptacin
de procedimientos y reglas para su acceso e introduccin a la agenda poltica. El disenso y la protesta social pueden irse remitiendo a las diferentes instituciones polticas,
judiciales, comisiones o burocracias administrativas, las cuales, bajo su propia lgica, les
conferirn espacios de atencin privilegiando a los actores con mayor peso institucional
y en la opinin pblica.

101

CAPTULO 2

SISTEMA POLTICO, MOVILIZACIN Y AGENDA POLTICA EN


MXICO Y LA CIUDAD DE MXICO, 1980-2003
Dado que la investigacin se centra en la relacin de tres organizaciones sociales
con los procesos de fijacin de la agenda gubernamental, as como las consecuencias
de su participacin poltica en la ciudad de Mxico entre 1985 y 2003,118 este captulo
tiene como objetivo contextualizar nuestro objeto de estudio a travs de la interpretacin de la naturaleza del rgimen y de su gestin gubernamental. Si bien, se delimita el
escenario de estudio, se retrocede en el tiempo (desde 1980) para indicar la actividad
de movimientos urbanos populares (MUP) y civiles en los procesos de participacin y
agenda poltica.
En segundo lugar, se discute sobre la relacin poltica y la estrategia impulsada por
los dirigentes de las organizaciones en la capital no slo hacia lo partidista y electoral,
sino hacia la promocin de temas de inters pblico en general en el sistema poltico
desde principios de los ochenta. Se arguye sobre la dinmica del cambio poltico en la
ciudad y el reflujo de las organizaciones sociales ante el corporativismo desplegado por
el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD). En este captulo, se destaca la aportacin de los actores sociales en la definicin de problemas pblicos y en los procesos
de democratizacin poltica experimentados en Mxico y en el Distrito Federal en el
2003.

Las organizaciones de estudio seleccionadas son: la Unin de Vecinos y Damnificados 19 de SeptiembreFrente del Pueblo, 1985-1990; las Asociaciones de Comerciantes Ambulantes del Centro Histrico, 19901994; y Frente Nacional de Personas Afectadas con VIH-Sida, 1997-2003.

118

105

CAPTULO 2

Una hiptesis de trabajo119 indica que la vinculacin de los dirigentes de las organizaciones sociales con partidos polticos de izquierda incentiv su participacin en el
mbito poltico-electoral. En la capital, la estrategia de participacin de las organizaciones se orient hacia la intervencin en el debate de problemas pblicos y en el establecimiento de la agenda de polticas pblicas. Este hecho contribuy con el desarrollo
de los procesos de liberalizacin y democratizacin120 experimentados a partir de 1988.
Del mismo modo, las relaciones de lderes con funcionarios pblicos y con las lites
partidistas, signific para ellos la oportunidad poltica de debatir los temas de la agenda
pblica e influir en la agenda poltica de la capital y, en ciertos casos, acceder a cargos
legislativos y de gobierno.

Sistema poltico, gestin gubernamental y cultura poltica


Los trabajos que en los ltimos aos se han realizado en Mxico sobre las caractersticas del Estado, muestran un cmulo diverso de interpretaciones y juicios encontrados
en razn del objeto de estudio y del tipo de anlisis que se realice.121 No obstante, consideramos que, conforme al grado de participacin poltica y al inters de los sujetos
involucrados en un determinado asunto o tema, se pueden ubicar los rasgos que adopta
el Estado bajo un rgimen poltico y, por tanto, su forma de gestin gubernamental.122
La historia del pas contrasta ampliamente con las transformaciones de regmenes
polticos y de gestin pblica de gobierno que sufrieron otros Estados no slo de Amrica

Aunque este supuesto de investigacin se inscribe con mayor detalle en la parte introductoria del trabajo, consideramos la necesidad de indicarlo en este captulo y para fines de situar al lector. Es cierto que se
requiere de evidencia emprica ms exacta (casos) y que se tratar de ubicar en el Captulo 3 y 4. Por el momento, lo que nos interesa es presentar el contexto general sobre el desarrollo de organizaciones sociales
urbanas y civiles, as como matizar su participacin en la poltica electoral y en su vinculacin partidista.
120
Como se indic en el primer apartado, un rgimen democrtico implica no slo el establecimiento de
un conjunto de libertades polticas, de opinin, reunin, organizacin y prensa, sino tambin un proceso
que d relaciones y prcticas polticas controladas por la lite en el poder, se arribe hacia un conjunto de
acuerdos donde la definicin de polticas, y el mismo juego poltico, se someta a discusin y debate que
es garantizado por un marco legal y una participacin ciudadana intensa. Cfr., Cancino, Csar, Democratizacin y Liberalizacin, Mxico, Instituto Federal Electoral, Cuadernos de Divulgacin de la Cultura
Democrtica Nm. 14, 1997, pp. 45-53.
121
Cfr., Molinar Horcasitas, Juan. Escuelas de interpretacin del sistema poltico mexicano en Revista
Mexicana de Sociologa Nm. 2, Mxico, Instituto de Investigaciones Sociales-UNAM, Ao LV, abril-junio
de 1993.
122
Cfr., Ozlak, Oscar, Polticas pblicas y regmenes polticos: Reflexiones a partir de algunas experiencias
latinoamericanas, Buenos Aires, Documento de Estudio del CEDES, Vol. 3, Nm 2, p. 10.
119

106

SISTEMA POLTICO, MOVILIZACIN Y AGENDA POLTICA EN MXICO Y LA CIUDAD DE MXICO, 1980-2003

Latina, sino de todo el mundo. En Mxico la naturaleza distintiva de su estabilidad


poltica y continuidad institucional proceden de la fundacin del Partido Revolucionario
Institucional (PRI)123 a travs de la reproduccin del poder poltico centralizado y del
control sobre las diversas organizaciones sociales en contra del rgimen y del propio
gobierno.124
El Estado mexicano tuvo una importante regulacin y limitacin, de una serie de
movimientos y reclamos socioeconmicos y polticos, que supo librar gracias a su principal base de sustento y legitimidad heredada de la revolucin: los movimientos obreros
y campesinos. Al interior de s mismo el Estado gener una articulacin revolucionaria
del grupo dominante, de base heterognea, compuesta de actores socio-polticos con
intereses diversos y en pugna dentro de la accin poltica y administrativa del gobierno.
La inclusin corporativa de las masas campesinas, obreras y populares desde la poca
cardenista, fundamentalmente en las filas del PRI, constituy una fuente de legitimidad
poltica lograda gracias a los controles estatales sobre dichas organizaciones y limit
significativamente la movilizacin de estos grupos y, sobre todo, la gestin de sus
demandas en los diferentes periodos de gobierno.125
Control poltico y corporativismo fueron dos elementos que permitieron al rgimen
gobernar y conservar cierta estabilidad poltica. La capacidad de las autoridades para
dirigir la forma y contenido de las demandas y apoyos polticos se debi a la naturaleza
de los actores mismos, y al conjunto de acciones que ejerci el rgimen a travs de
estructuras coercitivas, econmicas y organizativas con el objeto de mantener la estabilidad y preservar el sistema. Adems, pudo establecer un sistema de intereses organizados con redes y estructuras decisionales del Estado que fueron la base para conservar
la hegemona poltica y econmica en el pas.126

Cfr., Meyer, Lorenzo, Reyna, Jos Luis (Coords.), Los sistemas polticos en Amrica Latina, Mxico,
Siglo XXI Editores, 1989, pp. 309-311.
124
Cfr., Middlebrook, Kervin J., La liberalizacin poltica en un rgimen autoritario: El caso de Mxico,
en ODonnell, Guillermo; Schmitter, Philippe C., Whithehead, Laurence (Comps.), Transiciones desde un
gobierno autoritario. Mxico, Ed. Paids, Vol. 2, 1988, pp. 187-223.
125
Cfr., Meyer, Lorenzo, Liberalismo Autoritario. Las contradicciones del sistema poltico mexicano, Mxico, Editorial Ocano, 1995, pp. 75-124.
126
En Mxico se pueden ubicar diferentes expresiones de control poltico en razn de los intereses polticos
y econmicos de la lite gobernante, y que se indica como relevantes en el acceso a la agenda poltica de
organizaciones sociales en el sistema poltico: a) grupos incorporados que aceptan las `reglas del juego; b)
grupos incorporados pero disidentes; c) grupos no incorporados polticamente activos; y d) grupos pasivos
no incorporados. Cfr., Reyna, Jos Luis, Control Poltico, Estabilidad y Desarrollo en Mxico. Mxico,
Cuadernos del CES, Nm. 3, El Colegio de Mxico, 1976, pp. 1-31.
123

107

CAPTULO 2

En Mxico la hiptesis sobre la relacin del Estado corporativo y el capitalismo dependiente, es perfectamente aplicable. El dominio poltico a travs de la regulacin de
conflictos, la implementacin de polticas orientadas a la preservacin del orden y el
equilibrio fueron condicionantes para el desarrollo econmico; asimismo, se disearon
polticas sociales donde la inclusin poltica de los grupos y organizaciones fue sinnimo de desmovilizacin y control, permitiendo un uso gradual y sofisticado de pactos y
acuerdos que, lejos de ser producto del consenso, se destinaron a mantener la naturaleza centralista, corporativa y clientelar del sistema.127
Los trabajos compilados por Guillermo ODonnel y Philippe Schmitter, afirman que
las bases del rgimen poltico y los procesos de modernizacin impulsados en el pas,
a travs de los cuales se definieron formas de domesticacin y encapsulamiento
hacia los distintos sectores sociales (sindicatos, partidos, organizaciones urbanas, entre
otros), fueron elementos de inclusin y cooptacin selectiva de dirigentes y lderes
opositores al sistema.128
Aunque desde 1910 se celebran elecciones en Mxico, su desarrollo no ha garantizado una clara transparencia, legalidad y pluralidad en su constitucin con miras al
establecimiento de un rgimen democrtico. El control de los procesos electorales estuvo en manos del partido hegemnico y del gobierno por lo que sus acciones, ms que
orientarse hacia el cambio poltico, se distinguieron por un conjunto de reglas poco
claras que reflejaban la singularidad de los regmenes autoritarios.129
En razn de que los distintos grupos y organizaciones sociales se expresaron y movilizaron para su intervencin en los asuntos pblicos, los mecanismos de control fueron
reforzados de diversas formas a fin de preservar la continuidad del rgimen. No est de
ms acotar, que el monopolio del control poltico no slo penetr a toda la sociedad
sino que propici el establecimiento de reglas (formales e informales) entre partidos
polticos, organizaciones y grupos de presin en el sistema poltico.

Segn Joe Foweraker, el clientelismo es el centro de la cultura poltica. La autoridad del gobierno es
arbitraria y peligrosa y, por eso, la participacin poltica se realiza con cautela a travs de padrinos` y de
intermediarios. El sistema se sustenta en una mezcla poltica de coercin y cooptacin, concesin y represin. Los mexicanos son reacios a comprometerse en esfuerzos colectivos por el alto costo potencial
y los beneficios inciertos. Ellos prefieren las peticiones individuales y de grupo para obtener beneficios
gubernamentales e involucrarse en relaciones patrn cliente. Cfr., Movilizacin popular y cultura poltica
en Mxico, en Ciudades Nm. 26, Red Nacional de Investigacin Urbana, abril-junio de 1995, p. 17.
128
Cfr., ODonnell, Guillermo; Schmitter, Philippe C., Op. cit., pp. 187-189.
129
Cfr., Hurtado, Javier, Caractersticas y dificultades de la transicin democrtica en Mxico con relacin
a la naturaleza de su rgimen poltico en Barros Horcasitas, Jos Luis, Et. al., Transicin a la Democracia
y Reforma del Estado en Mxico, Mxico, Miguel Angel Porra/FLACSO, 1991, pp. 123-127.
127

108

SISTEMA POLTICO, MOVILIZACIN Y AGENDA POLTICA EN MXICO Y LA CIUDAD DE MXICO, 1980-2003

Desde finales de los aos setenta uno de los objetivos del rgimen en el sistema poltico fue el de abrir la competencia electoral a travs de diversas reformas con el objeto
de crear las condiciones de apertura en el sistema de partidos y permitir una relativa
disputa por el poder. Las diferentes versiones reglamentarias combinadas con las prcticas corporativas y centralistas no slo fueron un obstculo para iniciar un proceso
efectivo de reforma, sino que se conformaron de hecho como nuevas formas de control
toda vez que hasta 1997, el PRI contaba an con mayora en el congreso. El dominio
casi absoluto que ejercieron durante dcadas representantes del PRI en los diferentes
cargos de eleccin (mbitos de gobierno en los estados y municipios del pas), sustentan
dicha aseveracin.130
Como se indic, la base del corporativismo y el desempeo del partido hegemnico
se encuentran directamente ligados con el desempeo econmico. En este sentido, la
singularidad del rgimen y su distincin de otros pases latinoamericanos fueron, sin
duda, los periodos de bonanza econmica que se lograron a costa de dichos procesos
de encapsulamiento y control poltico. El modelo de desarrollo basado en la sustitucin de importaciones no slo condujo al pas a incursionar en la economa mundial,
sino que propici una amplia derivacin de procesos sociales y polticos desiguales. En
las principales ciudades del pas (Mxico, Guadalajara y Monterrey, principalmente) la
poblacin sufri los efectos de la modernizacin acusando grandes disparidades en sus
condiciones de vida, niveles salariales, escolarizacin, servicios pblicos y educacin.131
Si bien, se reconoce que entre 1940 y 1970 se logr un notable progreso econmico,
tambin son ciertas e innegables las condiciones de subdesarrollo en que el pas y sus
sectores populares se encontraron en la ruta final de este periodo. Las diferencias sociales y econmicas entre la poblacin no slo fueron notorias, sino que su acumulacin progresiva fue propiciando paulatinamente el reclamo de la sociedad a travs de
distintas manifestaciones y acciones colectivas que derivaron en profundos cambios
polticos.
Hacia principios de la dcada de los ochenta, la redefinicin del modelo de acumulacin capitalista y la reordenacin del sistema poltico, y con ello del conjunto de
mecanismos de control poltico, corporativos y clientelares, fueron las disyuntivas con
las que el rgimen y la lite dominante se enfrentaron a fin de conservar su hegemona
y estabilidad poltica. No obstante que las manifestaciones de la crisis (desaceleracin

Cfr., Labastida, Julio, Mxico: transicin democrtica y reforma econmica, en Revista Mexicana de
Sociologa No. 2, Mxico, Instituto de Investigaciones Sociales-UNAM, 1991, pp. 1-2.
131
Cfr., Aguilar Garca, Javier, El Nuevo Estado Mexicano. Estado, actores y movimientos sociales, Mxico,
Nueva Imagen, Tomo III, 1992, p. 37.
130

109

CAPTULO 2

econmica, aumento de la inflacin, estancamiento econmico) ya se haban sentido


durante la mitad de los aos setenta, el inicio de la dcada de los ochenta marc un hito
en la historia econmica del pas.
Al igual que el resto de las economas latinoamericanas, se pusieron en accin
diversas medidas tendientes a la recuperacin de la estabilidad econmica. Las citadas
polticas de ajuste y estabilizacin, propuestas por el Fondo Monetario Internacional,
articuladas durante el gobierno de Jos Lpez Portillo (1976-1982) y aplicadas por Miguel de la Madrid (1982-1988), evidenciaron la orientacin austera de la poltica econmica. La crisis de la dcada de los ochenta y su prolongada permanencia en los noventa,
pasaron a la historia por la gran proteccin que se otorg a los grupos dominantes de la
economa a costa del trabajo asalariado, la manipulacin y el control poltico hacia los
diferentes sectores de la poblacin.132
El surgimiento de organizaciones y movimientos sociales se explica porque sus demandas iniciales pasaron a traducirse en peticiones con una clara tendencia antisistema. De aqu que se fundara una ideologa poltica orientada al cambio por la va revolucionaria y socialista, aprovechando las condiciones de pobreza y marginacin poltica
de diversos grupos sociales. No obstante, hacia los aos ochenta las organizaciones
sociales existentes tuvieron que reconsiderar sus principios y prcticas y, en suma, su
identidad con el fin de permanecer en el sistema poltico.133 De igual modo, sus ideas
de cambio social extremista se vieron confinadas hacia el mbito de lucha poltica por
medio del sistema de partidos y de la participacin organizada en la lucha electoral que
antes haban criticado enrgicamente.
En la ciudad de Mxico la oposicin de organizaciones independientes, partidos
polticos y grupos de presin (profesionistas, estudiantiles, entre otros) a favor de un
proceso de apertura y democratizacin de la capital fue importante para recomponer las
formas de relacin poltica frente al rgimen y al propio gobierno de la ciudad. La crtica
al sistema por parte de estos sectores de la sociedad se orient contra el centralismo de
poder en la ciudad, el control de la agenda poltica y la toma de decisiones por parte de
las cpulas y grupos de inters econmicos. Se pugnaba, adems, por la falta de espacios
de representacin plurales donde se reivindicar el sentido pblico de la poltica.

Cfr., Haber, Paul El arte de la reestructuracin y sus implicaciones polticas: el caso de los movimientos
urbanos populares, en Cook, Maria, Middlebrook, Kevin, Molinar, Juan, Las dimensiones polticas de la
reestructuracin econmica, Mxico, Cal y Arena, 1996, pp. 333-344.
133
Cfr., Duran Ponte, Vctor Manuel (Coord.), La construccin de la democracia en Mxico. Movimientos
sociales y ciudadana. Mxico, Siglo XXI Editores/Instituto Mexicano de Estudios Transnacionales, 1994,
pp. 11-23.
132

110

SISTEMA POLTICO, MOVILIZACIN Y AGENDA POLTICA EN MXICO Y LA CIUDAD DE MXICO, 1980-2003

Movimientos sociales urbanos y participacin poltica


El denominado Movimiento Urbano Popular (MUP) es relativamente nuevo en Mxico. Su raz o antecedentes es posible ubicarlos desde los aos veinte del siglo pasado en
el conjunto de luchas inquilinarias ocurridas en diferentes regiones del pas.134 Segn
Juan Manuel Ramrez y Sergio Tamayo, el MUP es aquel que emerge en el proceso de
urbanizacin con demandas vinculadas al espacio urbano, integrado por sectores populares y que, en el caso de nuestro pas, surge en lucha contra el Estado y el partido
oficial.
Este movimiento tiene sus origenes en la fuerte presencia de la poblacin campesina,
as como de sectores del proletariado ubicados en zonas marginadas de las ciudades
como resultado de los procesos de desigualdad que ha generado el capitalismo dependiente.135 Para Jorge Cadena, los movimientos urbanos tienen sus races en los procesos
de movilizacin de la poblacin hacia las estructuras de oportunidades polticas del
Estado, toda vez que en pases con regmenes polticos centralizados y autoritarios uno
de los aspectos centrales son las movilizaciones sociales.136
De tal forma que las ciudades, sobre todo las capitales o grandes ciudades urbanas,
se constituyen en el escenario de actores y reivindicaciones. Pueden considerarse como
un medio para conseguir sus objetivos y colocar en la agenda del gobierno sus demandas
de orden estatal o local que suelen no ser solucionadas en estos niveles. Asimismo, la
urbe se constituye en el objeto primordial de las organizaciones y movimientos sociales.
Las reivindicaciones giran en torno a sus condiciones de vida en un espacio determinado que constituye su hbitat; intentan participar en la configuracin del entorno y,
especficamente, en su mbito territorial de vida. Nos estaramos refiriendo a grupos
que tienen una base territorial definida y muestran una forma distinta y novedosa de la
accin colectiva que anteriormente no se haba presentado en otros grupos sociales.

El periodo comprendido entre 1979 y 1984, se consider entre los movimientos populares aficionados
como la edad de oro de las coordinadoras, los cuerpos sectoriales constituidos por organizaciones de movimientos populares individuales. Al respecto existe una amplia orientacin bibliogrfica sobre el MUP en
Ochoa, Jacqueline, Sobre el Movimiento Urbano popular en la Ciudad de Mxico, en El Cotidiano Nm.
57, Mxico, agosto-septiembre de 1993.
135
Cfr., Ramrez Siz, Juan Manuel, Identidad en el Movimiento Urbano Popular en Ciudades Nm. 7,
Red Nacional de Investigacin Urbana, julio-septiembre de 1990, pp. 8-15; Tamayo, Sergio, Vida digna
en las ciudades. El Movimiento Urbano Popular en Mxico 1980-1985, Mxico, Universidad Autnoma
Metropolitana-Azcapotzalco, 1989, pp. 1-20.
136
Cfr., Cadena Roa, Jorge, Movimientos urbanos y democracia en Mxico en Ros Pardo, Javier y Manuel
Guerrero Castro, (Coords. De Edicin), Los movimientos vecinales, la democracia participativa y la solidaridad, Esp., Federacin de Asociaciones de Vecinos Unidad de Sevilla, 1992, pp. 199-212.
134

111

CAPTULO 2

Pese a que es posible rastrear los inicios del MUP en los aos veinte y cincuenta, con
las primeras luchas inquilinarias en distintas regiones del pas con procesos de transicin
y urbanizacin acelerada, es hacia el final de la dcada de los aos setenta y durante los
ochenta cuando se reconoce su pleno desarrollo en lo que se ha denominado ltimo
ciclo del movimiento urbano popular y la izquierda mexicanos.137 Este lapso se caracteriz por la amplia actividad estudiantil, el surgimiento de organizaciones populares y
un renovado movimiento campesino nacional e independiente del Estado que luchaba
por la tierra, el acceso a la participacin poltica en la toma de decisiones y, en general,
por el cambio poltico del pas.138
Como lo ha documentado Oscar Nez,139 la prctica novedosa y distintiva de la
accin colectiva de los movimientos urbanos en nuestro pas no slo ha sido importante,
sino trascendente para analizar las experiencias y formas de lucha poltica. En este
sentido, la gestacin de culturas locales se encuentra estrechamente relacionada con
la praxis de distintas corrientes polticas de izquierda donde los movimientos urbanos
encontraron una conexin y vnculo para el trabajo poltico y organizativo a travs de la
fundacin de la Coordinadora Nacional del Movimiento Urbano Popular (CONAMUP).
Despus del conflicto estudiantil de 1968, cuando muchos de sus dirigentes se
encontraban presos o en el exilio, cuando el Partido Comunista Mexicano (PCM) haba
sido reprimido, muchos de los jvenes, militantes e individuos inconformes se integraron
en diferentes organizaciones y grupos polticos de izquierda. En este proceso, donde
existan corrientes de todo tipo (tales como marxistas, trotskistas, maostas, leninistas,
revolucionarios, guevaristas, entre otros) algunos grupos optaron por fortalecerse en
universidades pblicas, otros se refugiaron en el campo, las fbricas y en colonias
marginadas. En poco tiempo desarrollaron estrategias de trabajo social y poltico bajo lo

Cuando aludimos a la izquierda en este captulo, nos referimos a una modalidad de la poltica que nace
en oposicin al status quo. El trmino se refiere a un conjunto heterogneo de actores, concepciones y
proyectos muy diferentes entre s y que en no pocas ocasiones conllevan estrategias, smbolos y estructuras
de organizacin de carcter antagnico. Estudiar los problemas que encarna la izquierda (hoy), remite al
papel que juegan los actores sociales en los asuntos relacionados con la desigualdad, la democracia y, en
particular, la evolucin de los sistemas representativos, el funcionamiento del gobierno y el sentido de la
accin pblica en la vida social. La nocin tiene una acepcin especfica en razn de la configuracin de
los regmenes polticos y de la concepcin social que plantean los propios actores sociales y polticos. Cfr.,
Cisneros, Isidro, Izquierda, en Baca Olamendi, Laura, Bxer, Judith, Et. Al., Lxico de la Poltica, Mxico,
Fondo de Cultura Econmica, pp. 380-384.
138
Cfr., Foweraker, Joe, Popular mobilization in Mexico. The teachers movement 1977-87, Cambridge,
University Press, 1993, pp. 1-15
139
Cfr., Nuez, Oscar, Innovaciones Democrtico Culturales del Movimiento Urbano Popular. Hacia nuevas culturas locales?, Mxico, Universidad Autnoma Metropolitana-Azcapotzalco, 1990, pp. 27-46.
137

112

SISTEMA POLTICO, MOVILIZACIN Y AGENDA POLTICA EN MXICO Y LA CIUDAD DE MXICO, 1980-2003

que se calific acumulacin de fuerzas construyendo corrientes sindicales, organizaciones campesinas, populares e incluso grupos revolucionarios, cuyo carcter y objetivo
fue antisistmico; se orient contra el rgimen y el orden poltico establecido.140
Una de las corrientes que despleg un amplio trabajo en colonias populares y en la
construccin de su fuerza poltica fue el maosmo. La invasin de terrenos para vivienda
a finales de los aos sesenta en el norte del pas, por ejemplo, fue dirigida por militantes
de esta corriente. Hacia 1978, la llamada Lnea de Masas del Maosmo al romper con el
grupo denominado Lnea Proletaria dio forma a la Coordinadora Lnea de Masas (COLIMA),
que represent fundamentalmente la unin del trabajo poltico entre diversos grupos
que optaron por el reagrupamiento de una nueva organizacin. La COLIMA, pese a
que no tuvo un xito considerable, fue la punta de lanza que dio inicio a un proceso
de acercamiento con las masas urbanas populares. Las luchas que durante los setenta
se encontraban aisladas y desarticuladas, y que haban sido objeto de la represin y
control poltico del Estado, encontraron un punto de unin y coordinacin mayor hacia
1980, integradas y dirigidas fundamentalmente por la corriente maosta y otros grupos
urbanos y sindicales que rpidamente se integraron al trabajo poltico e ideolgico en
la CONAMUP.141
En gran medida, el funcionamiento de la COLIMA se fund en las coincidencias
de tipo ideolgico y poltico, as como en asuntos especficos relacionados con reivindicaciones inmediatas (servicios, vivienda, trabajo) de las organizaciones y grupos
populares. Estas coincidencias, acuerdos y desacuerdos determinaron que el proceso de
coordinacin tuviera adaptaciones, estrategias y tcticas en su relacin con el sistema
poltico institucional. En este sentido, para llegar a la fusin y coincidencia de intereses
hubo toda una discusin ideolgica y poltica sobre la prctica del movimiento de masas
a travs de seminarios y escuelas de formacin de cuadros en diferentes niveles. En esta
discusin fueron integradas las experiencias de lucha de la Coordinadora Nacional Provisional de Movimientos Populares (CN-MUP), antecedente orgnico de la CONAMUP,
de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educacin (CNTE) y del sindicalismo universitario independiente.142

Cfr., Serna, Lesli, Quin es quin en el MUP? Descripcin de cifras del movimiento urbano de la ciudad de Mxico, Unin de Vecinos y Damnificados 19 de Septiembre (UVyD-19)/Unidad Obrera Socialista
(UNIOS), 1997, pp. 11-18
141
Ibdem., pp. 11-13.
142
Una caracterizacin ms amplia del Movimiento Urbano Popular se encuentra en Rodrguez Velsquez,
Daniel, El Movimiento Urbano Popular y su conversin, en Ciudades Nm. 55, Revista de la Red Nacional
de Investigacin Urbana, julio-septiembre de 2002, pp. 10-18. Asimismo, consltese la Revista Testimonios
Nm. 1, mayo de 1983, pp. 128-135.
140

113

CAPTULO 2

En el mes de febrero de 1982, tom forma la Organizacin de Izquierda Revolucionaria-Lnea de Masas (OIR-LM) constituida por una parte de la COLIMA con grupos
de Zacatecas, la seccin Ho Chi Minh del Distrito Federal, el Frente Popular Tierra y
Libertad de Monterrey (FPTLM) y del Comit de Defensa Popular en Durango (CDPD).
Estas organizaciones no slo fueron pieza clave para el surgimiento de la CONAMUP,
sino que sus actividades hacia 1987 permitieron el nacimiento de la Unin Popular Revolucionaria Emiliano Zapata (UPREZ), a partir de la fusin de organizaciones vecinales
como San Miguel Teotongo, Cananea, Primera Victoria, Xalpa, entre otras.143
Otro de los grupos de organizaciones que actuaron en la COLIMA fue el denominado
Movimiento Revolucionario del Pueblo (MRP). Esta organizacin, constituida en 1981,
se caracteriz por defender sus propias concepciones sobre el trabajo organizativo, la
estrategia y la prctica poltica realizada con diversas organizaciones de masas del pas
donde destacaron: la Unin de Colonias Populares del Valle de Mxico (UCP), la Unin
por la Organizacin del Movimiento Estudiantil (UPOME), la Unin de Trabajadores del
Valle de Mxico (UTVM) y el Frente Pueblo Unido de Baja California Norte (FPU-BCN).
El MRP se fund, al igual que su contraparte ideolgica (OIR-LM), con organizaciones
netamente sociales a partir de movimientos que se fueron agrupando en el trabajo poltico y sindical del movimiento urbano.144
De acuerdo con Ricardo Hernndez, la OIR-LM no slo fue determinante para el
desarrollo de la CONAMUP, sino que los trabajos de discusin y definicin poltica a
travs de debates sobre temas nacionales, internacionales y de coyuntura llevada a cabo
a principios de los aos ochenta, les permitieron intercambiar experiencias y propiciar
innovaciones de participacin nunca antes desarrolladas. Los encuentros se convertan
en arenas de discusin y pugna ideolgicas entre los diferentes grupos maostas que,
de igual manera, se trasladaban al seno de las organizaciones sociales en sus niveles
locales.145 Algunas de las diferencias centrales fueron sobre la concepcin del trabajo
poltico y las estrategias a seguir en la relacin con las organizaciones formalmente
constituidas, as como la viabilidad que ofreca el espacio de la participacin poltica
electoral.146

Cfr., Nuez, Oscar, Op. cit., p. 114.


Cfr., Esteve Daz, Hugo (Coord.), Los Movimientos Sociales Urbanos, Mxico, Instituto de Proposiciones
Estratgicas A.C., 1992, pp. 49-59.
145
Cfr., Bouchier Tretiack, Olga, La CONAMUP: una historia de odios y amores, encuentros y desencuentros entre organizaciones polticas, Mxico, Tesis de Licenciatura en Sociologa, Facultad de Ciencias Polticas y Sociales-UNAM, 1988, Introduccin, pp. 3-15.
146
Cfr., Hernndez, Ricardo, La Coordinadora Nacional del Movimiento Urbano Popular (CONAMUP): su
historia 1980-1986, Mxico, Editorial Pueblo/Praxis, 1987, pp. 15-18.
143
144

114

SISTEMA POLTICO, MOVILIZACIN Y AGENDA POLTICA EN MXICO Y LA CIUDAD DE MXICO, 1980-2003

Hacia 1983, en el IV encuentro celebrado por la CONAMUP en la ciudad de Mxico,


se dio una discusin que propici fuertes tensiones y orientaciones de ruptura. Mientras que los grupos existentes en la OIR-LM defendan la postura y concepcin de las
organizaciones sociales desde un punto de vista autnomo de masas que podan tener
o no una definicin poltica, los grupos del MRP planteaban que el trabajo de la CONAMUP deba ser el de una coordinadora de masas. En el marco de este debate, algunas
organizaciones del MUP paulatinamente se fueron sumando al movimiento tales como:
la Asociacin Cvica Revolucionaria (ACR), la Corriente Socialista (CS), el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT) y la Organizacin Revolucionaria Punto Crtico
(ORPC), entre otras.
Estos grupos fueron un factor determinante para lograr el consenso y orientacin
del movimiento toda vez que las alianzas y posiciones apoyaban a uno u otro grupo
mayoritario al interior de la CONAMUP. Pese a ello, la ruptura en el movimiento se
hizo presente al momento de los acuerdos y las acciones conjuntas. Adems, podemos
sealar que frecuentemente exista un divorcio entre los representantes de las organizaciones, la direccin o las bases, que manifestaban puntos de vista a ttulo individual
y de organizacin poltica.147
No obstante las diferencias internas, la CONAMUP en su definicin general se proclam como una coordinadora amplia, democrtica y unitaria de organizaciones urbano
populares en lucha, dirigida a la accin; es independiente de la burguesa, del Estado y
sus aparatos de control; y es autnoma con relacin a las organizaciones polticas.148 En
este sentido, agrup a un gran nmero de organizaciones y frentes que aglutinaban a los
sectores ms afectados. Entre estos se encontraban bsicamente quienes demandaban
la dotacin de servicios pblicos, la adquisicin de lotes, la regularizacin de la tenencia
de la tierra, acabar con la corrupcin, la represin y el respeto hacia sus miembros.
De igual manera, para la Coordinadora se plante la posibilidad de participar en
alianzas coyunturales con algunos partidos polticos y corrientes polticas de izquierda.
En uno de los comunicados emitidos por la dirigencia se acot que: las organizaciones
urbano-populares miembros de la CONAMUP que as lo decidan pueden abstenerse de
participar en dichas alianzas amplias, sin que esto implique para la Coordinadora una
limitacin en su participacin como tal al interior de dicho frente amplio.149

Cfr., Foweraker, Joe y Ann L., Craig (Edits.), Popular Movements and Political Change in Mexico, London and Boulder, Lynne Rienner, 1990, pp. 3-20;
148
Cfr., Cadena Roa, Jorge, Op. cit., p. 206.
149
Ibid.
147

115

CAPTULO 2

En trminos generales las diferentes concepciones sobre la participacin electoral


fueron profundas entre los distintos grupos. Como ya se seal, para los grupos maostas la incursin en la arena electoral se consider absolutamente incorrecta, reformista
y con una orientacin que tenda hacia la reconciliacin de clase. Para otros grupos,
integrados en el MRP y que venan trabajando en el PRT, la participacin poltica por
la va electoral serva como instrumento y plataforma para difundir las ideas revolucionarias.
Si bien la CONAMUP fue el resultado de la multiplicacin y radicalizacin del movimiento urbano, la filiacin maosta decidi emprender un proyecto de ida al pueblo.
Con esta idea el maosmo pretenda dar prioridad al trabajo poltico con las organizaciones de campesinos y colonos, bajo la idea de que la revolucin era un largo proceso
ininterrumpido y por etapas; que se desarrollara como un movimiento que ira del
campo a la ciudad, conformando paulatinamente zonas liberadas de poder popular
que le disputaran a la larga el poder a la burguesa.
El trabajo poltico de los grupos hegemnicos al interior de la Coordinadora prevea
que, antes de la toma del poder, se habra avanzado en un movimiento autogestivo y
de amplia democracia directa de masas que ofrecera algunas garantas fundamentales
para el efectivo trnsito hacia una sociedad socialista-comunitaria. El movimiento era
visto como una alternativa de accin poltica y de educacin de las masas mientras
llegaba el momento de tomar el poder por la va revolucionaria. De all que la creacin
de un partido poltico revolucionario, en respuesta a las posiciones abstencionistas y a
los partidos de izquierda reformistas y paleros, sera la condicin para aglutinar las
fuerzas del movimiento.150
A pesar de que el trabajo de la CONAMUP fue importante, ya que signific avances
reales en la unificacin de fuerzas, hacia mediados de la dcada de los ochenta el trabajo conjunto se estanc toda vez que la redefinicin de grupos y los sucesos ocurridos
en el nivel nacional e internacional, generaron en el movimiento una nueva orientacin
y dinmica ante el escenario poltico.151 Oscar Nuez indica que, entre 1970 y 1985, el
movimiento fue marcando etapas de lucha que influyeron en el trabajo poltico. Entre
algunos avances significativos que propiciaron la ruptura de sectores de las masas con
los aparatos de control poltico oficial y que se constituyeron como experiencias novedosas de la accin colectiva y culturas locales fueron:

Cfr., Cadena Roa, Jorge, Op. Cit., p. 207; y Serna, Lesli, Op. Cit., p. 14.
Cfr., Foweraker, Joe, Los movimientos populares y la transformacin del sistema poltico mexicano,
en Revista Mexicana de Sociologa Nm. 4, Mxico, Instituto de Investigaciones Sociales-UNAM, Ao LI,
octubre-diciembre de 1989, pp. 93-110.

150
151

116

SISTEMA POLTICO, MOVILIZACIN Y AGENDA POLTICA EN MXICO Y LA CIUDAD DE MXICO, 1980-2003

1) La presencia hegemnica de la corriente maosta invocando y retomando la experiencia de la Revolucin China y sus estrategias de penetracin poltica e ideolgica; 2)
la presencia que tuvieron las organizaciones populares en la periferia de las ciudades a
partir de sus acciones desarrolladas para solventar sus necesidades de vivienda, trabajo,
entre otros, y mantener sus orgenes e identidad con base en redes sociales a partir de
relaciones familiares y de paisanaje; 3) la concepcin del poder y de la poltica misma,
que se tradujeron en la idea de liberar zonas a travs del control territorial y formar
bases para el poder popular por fuerzas revolucionarias; y, 4) las propuestas de educacin popular que incluyeron el punto de vista y la participacin de organismos de apoyo
(ONGS) y de organizaciones de cristianos radicalizados en el MRP, entre otras.152
De este modo, la caracterstica principal de las organizaciones que integraron la
CONAMUP se vio influida por las direcciones polticas, manteniendo un discurso
profundamente ideologizado: se planteaban la lucha de clases y se definan como adversarios polticos de la burguesa y el Estado. En gran parte, las organizaciones se identificaron con la izquierda radical -ligados a los Partidos Revolucionario de los Trabajadores
(PRT), Socialista Unificado de Mxico (PSUM), Mexicano de los Trabajadores (PMT) y
de la Revolucin Socialista (PRS)- estableciendo sus alianzas con grupos similares de
los movimientos campesinos, magisterial y sindical. Su papel en repudio de la poltica
econmica de Miguel de la Madrid, a travs de la creacin de frentes en contra de la
represin, la caresta y en general en apoyo a las luchas sociales y estudiantiles, fue
notorio y coadyuvaron con los grupos de presin locales para conseguir objetivos de
carcter social y poltico.153
Es necesario sealar que la capacidad de movilizacin de las distintas organizaciones
urbanas se asocia con un aspecto cultural importante relacionado con la constitucin
de espacios simblicos e imaginarios. Para muchos individuos y sectores de la poblacin
el trabajo desarrollado por el movimiento urbano fue un espacio donde el momento de
poder y el desahogo de la sociedad se constituyen como una forma de manifestar su
rechazo al orden establecido. La creacin y manifestacin social durante sus procesos

Cfr., Nuez, Oscar, Op. Cit., pp. 146-152


La izquierda no slo ha representado un conjunto de valores, creencias y acciones a travs de distintas
concepciones ideolgicas (comunismo, anarquismo, socialismo, democracia radical, entre otras) sino en
ellas subyace la idea central de actuar como fuerza poltica que contribuya a la transformacin social,
para lograr que la sociedad se organice y que el pueblo sea el portador de la historia llevando a la prctica
una democracia plena. As, la izquierda depende de la organizacin social y viceversa, esta depende de la
organizacin de izquierda como vehculo de poder. Para profundizar en estos puntos vase el Captulo IV
de Oscar Nuez Las orientaciones polticas de los partidos y los cambios culturales, en Innovaciones
Democrtico Culturales del Movimiento Urbano Popular, Op. Cit., pp. 13-152.

152
153

117

CAPTULO 2

de coordinacin social realizadas en las ciudades, fue uno de los impulsos ms importantes que gener la identificacin del movimiento, la unin y presencia del poder de la
sociedad en oposicin al rgimen poltico.154
Con los terremotos ocurridos el 19 y 20 de septiembre de 1985, en el occidente del
pas, y que impactaron principalmente a la ciudad de Mxico, las organizaciones del
movimiento urbano modificaron considerablemente su carcter y orientacin poltica.
Sus prcticas, planteamientos y estrategias se vieron rebasadas por el movimiento popular y civil nacido de los escombros. Con el desastre ssmico de la ciudad de Mxico y
el despliegue de organizaciones aparentemente espontneas, muchas de las organizaciones aglutinadas en la CONAMUP tuvieron un papel distinto al que venan realizando.
Algunas se fusionaron y establecieron alianzas con corrientes polticas que de alguna u
otra manera garantizaban sus demandas; otras, se vieron en la necesidad de replantear
la acumulacin de fuerzas y experiencias organizativas en medio de la movilizacin
social desplegada por los sismos.
Asimismo, el inters por participar en procesos de decisin poltica increment el
deseo de otras organizaciones por incursionar ms all de aspectos meramente reivindicativos y de carcter urbano. En suma, la coyuntura de los sismos inaugur una nueva
etapa en la conceptualizacin de los movimientos sociales e impuls la emergencia de
nuevas figuras de asociacionismo civil como respuesta a la insuficiencia del Estado,
para poder dar solucin al nuevo tipo de demandas ciudadanas crecientes hacia la dcada de los ochenta.

Cambio poltico, movilizacin social y apertura de la agenda en los ochenta


De acuerdo con lo anterior, el rgimen poltico consolidado en Mxico a partir de
los aos cuarenta construy una estructura de oportunidades polticas que alent la
formacin de una sociedad poco familiarizada con los asuntos pblicos y las prcticas
democrticas.155 Simultneamente foment un escaso ejercicio de los derechos polticos
y cvicos de los ciudadanos y una cultura poltica poco proclive a la auto-organizacin y

Cfr., Nivn Boln, Eduardo, La democratizacin y el uso de los bienes culturales en el movimiento
urbano popular. El caso de Mxico, en Ros Pardo, Javier y Manuel Guerrero Castro, (Coords. de Edicin),
Los movimientos vecinales, la democracia participativa y la solidaridad, Op. Cit. pp. 171-198.
155
Cfr., Favela Gavia, Diana M., La estructura de oportunidades polticas de los movimientos sociales en
sistemas polticos cerrados: examen del caso mexicano, en Estudios Sociolgicos Nm. 58, Mxico, El
Colegio de Mxico, 2002, pp. 91-121. Tambin vase Popular Protest and Policy Reforms in Mexico, 19461994. The Dynamics of State and Society in an Authoritarian Regimen, Tulane University, 2000. Vase
particularmente la Introduccin.
154

118

SISTEMA POLTICO, MOVILIZACIN Y AGENDA POLTICA EN MXICO Y LA CIUDAD DE MXICO, 1980-2003

auto-regulacin. Sin embargo, la crisis poltica de 1968, la actividad de organizaciones


sociales y polticas, antagnicas al rgimen, constituyeron el mvil central de las ulteriores reformas que se verificaran en la poltica institucional en los aos siguientes.
En el plano poltico, y ante la constante prdida de legitimidad, el rgimen impuls
en 1977, un proceso de apertura limitada para reconocer legalmente a las minoras y
dar cauce a un mejorado sistema electoral. En lo social, la gran cantidad de acciones
colectivas generadas por el descontento y rechazo a las polticas econmicas y sus
impactos en las condiciones sociales de la poblacin, dio lugar a la formacin de movilizaciones sociales que contrarrestaron la poltica y los mecanismos de subordinacin
y corporativos del gobierno.156
El ascenso de organizaciones identificadas en el MUP se distingui por combinar
formas diferentes de la accin colectiva y perspectivas de carcter revolucionario (organizacin de tipo partidario y el uso de un lenguaje radical), as como por la integracin
espontnea de distintos sectores sociales inmersos en la movilizacin por el acceso a la
agenda de la gestin pblica y, en ciertos casos, hacia la agenda poltico-electoral.157
Durante los aos ochenta, las medidas de austeridad y las reformas econmicas poco
populares del gobierno de Miguel de la Madrid, alentaron an ms la inconformidad
social que moviliz a millones de personas. Este activismo incluy a grandes sectores
de la clase media y a los pobres urbanos, junto con sectores obreros y campesinos del
sector oficial que antes no estaban dispuestos a participar como miembros activos de la
oposicin. Las organizaciones del MUP prosperaron en el mbito local y se fusionaron
con otras organizaciones de carcter sindical para desafiar las normas y procedimientos
gubernamentales.
Las expresiones orgnicas ms destacadas en estos aos fueron el Frente Nacional de
Defensa del Salario, Contra la Austeridad y la Caresta (FNDSCAC), el Frente Nacional
de Agrupaciones Sindicales (FNAS) y el Comit Nacional de Defensa de la Economa
Popular (CNDP), la Coordinadora Plan de Ayala (CNPA) y la Coordinadora Sindical
Nacional (COSINA), as como la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educacin
(CNTE) y la CONAMUP.158
Cfr., lvarez E., Luca, La Sociedad Civil en la ciudad de Mxico. Proceso de conformacin y aproximacin a la vertiente de izquierda, Mxico, Tesis de Doctorado en Sociologa, Facultad de Ciencias Polticas y
Sociales-UNAM, pp. 102-110.
157
Cfr., Foreweker, Joe, Movilizacin popular y cultura poltica en Mxico, Op. cit., pp. 18-20.
158
Cfr., Tamayo, Jorge, Del movimiento urbano popular al movimiento ciudadano, en Estudios Sociolgicos Nm. 50, Mxico, El Colegio de Mxico, mayo-agosto de 1999, pp. 508-509; Tambin consltese a
Ramrez Siz, Juan Manuel, La poltica, lo poltico y el Movimiento Urbano Popular, en Ciudades Nm.
55, Revista de la Red Nacional de Investigacin Urbana, julio-septiembre de 2002, p. 4.
156

119

CAPTULO 2

Aunque el balance sobre la movilizacin social se consider bueno para el conjunto


de las organizaciones, su curso hacia 1984 devino en crisis no slo de organizacin y articulacin, sino de cambio en su concepcin poltica-estratgica en el sistema poltico.
Organizaciones como la CNTE y la CNPA, as como la misma CONAMUP enfrentaron
divisiones y desacuerdos en sus procesos de direccin poltica. En el caso de la CONAMUP, las discusiones sobre el carcter de la coordinadora (que no del movimiento
social), seguan realizndose con encuentros donde las corrientes hegemnicas tenan
posiciones diferentes al respecto: organizaciones polticas de masas (vinculadas a un
proyecto poltico partidista) u organizaciones de masas (que pretenda un mayor acercamiento a lo social-popular).
Finalmente, se definira una caracterizacin que anunciaba a la coordinadora como
una instancia de organizaciones polticas autnomas de masas; se dej claro que las instancias de direccin y representacin al interior de la organizacin deberan integrarse
bajo un sistema de cuotas polticas que reflejara su pluralidad.159
Para 1987, en el occidente y centro del pas, esta posicin cambi ante la constitucin del Frente Metropolitano en la ciudad de Mxico (FMCM) que haba sido fundado
por corrientes internas de la fragmentada CONAMUP. Algunas de las organizaciones
convocantes fueron la Unin Popular Revolucionaria Emiliano Zapata (UPREZ), que hered historia del MUP en la ciudad de Mxico; la Unin de Colonias Populares (UCP) con
ligas en el Partido Mexicano Socialista (PMS); la Coordinadora nica de Damnificadas
(CUD), nacida de los escombros, y que se dividi durante los procesos de reconstruccin de viviendas y postul candidatos al Partido Revolucionario de los Trabajadores
(PRT); la Asamblea de Barrios de la Ciudad de Mxico (ABOV), la cual se integr en el
Frente Democrtico Nacional (FDN), demand candidatos al Partido Popular Socialista
(PPS) y posteriormente, se vincul a la fundacin del Partido de la Revolucin Democrtica (PRD); la Coordinadora de Luchas Urbanas (CLU), conformada de ex-militantes del
MUP radicales, entre otras organizaciones populares menores. Daniel Rodrguez indica
que la posicin en el escenario sociopoltico mostr las tentaciones partidocrticas,
definidas por la falta de vocacin democrtica y de trabajo de masas, el autoritarismo de
quien siente le asiste la verdad histrica, as como el corporativismo y diversas formas
de clientelismo, que pasaron a ser parte del nuevo MUP.160
Como muchas otras experiencias alternas de organizacin urbana, el FMCM no logr
concretar un proyecto comn y desapareci gradualmente despus de declarar el 19
de septiembre de 1987, como el Da de la Unidad del Movimiento Urbano Popular. Es

159
160

Rodrguez Velsquez, Daniel, El Movimiento Urbano Popular y su conversin, Op. cit., p. 12.
Ibdem.

120

SISTEMA POLTICO, MOVILIZACIN Y AGENDA POLTICA EN MXICO Y LA CIUDAD DE MXICO, 1980-2003

posible que la concepcin orgnica del Frente haya sido rebasada desde su creacin por
la multiplicidad de organizaciones populares de damnificados que brotaron en la ciudad
de Mxico. En estas organizaciones los lderes del MUP trabajaron en la lucha popular
bajo nuevos smbolos y mecanismos del trabajo social generado por el alto grado de
legitimidad otorgado a los afectados ante la ineficacia del gobierno para enfrentar el
problema.
Despus de la participacin en las elecciones federales de 1988, hubo intentos de
reorganizar el trabajo del MUP en la ciudad y a nivel nacional. Sin embargo, desde los
encuentros celebrados por la CONAMUP en Xalapa y Monterrey en 1987 y 1988, respectivamente, no fue posible lograr la unidad poltica ya que se present una fuerte divisin
entre los lderes del movimiento. Por un lado, se constituy la Asamblea Nacional de
Movimiento Urbano Popular (ANAMUP), fundada por organizaciones de damnificados
(UVyD-19-Frente del Pueblo) del centro de la Ciudad de Mxico aliados con el PRT; y,
por el otro lado, se proclam la Convencin Nacional Urbano Popular (CNMUP), fundada en su mayora por grupos de la Asamblea de Barrios con nexos en el PRD. Juan
Manuel Ramrez dice que esta situacin evidenci nuevamente no slo la falta de un
plan unitario e integrado, sino la existencia de varios MUPs sin proyecto y con una
orientacin cada vez ms encaminada hacia la insercin del sistema poltico por la va
institucional.161
De esta forma, la actividad poltica de las organizaciones urbanas populares pas de
la pretensin de crear frentes unitarios plurales, a la formacin de frentes singulares
definidos por la corriente poltica que los promova. Adems priorizaron cada vez ms
las acciones de protesta y seguimiento hacia los procesos de reconstruccin de vivienda
impulsados por el gobierno, fomentando la discusin de temas relacionados con la
democracia electoral. Por ejemplo, en el Distrito Federal la convocatoria para el debate
fue sobre el Estado 32 y la restitucin de los derechos polticos de los habitantes, entre
otros temas sobre el desarrollo poltico y urbano.162
En la ciudad de Mxico la movilizacin y participacin de organizaciones sociales
en los procesos de apertura poltica fue muy importante dadas las dimensiones de los
daos causados por los sismos de 1985. Antes de subrayar stos procesos, conviene
enfatizar sobre algunos aspectos sociopolticos de la ciudad, para despus destacar la
accin de las organizaciones del MUP en los procesos de agenda y cambio poltico.

Cfr., Ramrez Siz, Juan Manuel, La poltica, lo poltico y el Movimiento Urbano Popular, en Ciudades
Nm. 55., Op. cit., p. 12; Rodrguez Velsquez, Daniel...Op. cit., p. 13.
162
Cfr., Pradilla Cobos, Emilio (Coord.), Vulnerabilidad, Sismos y Sociedad en la ciudad de Mxico, 1985 y
el futuro, Mxico, Unin de Vecinos y Damnificados 19 de Septiembre A.C., 1996, pp. 55-107.
161

121

CAPTULO 2

En las ltimas dcadas, la gran concentracin urbana llevada hasta sus ltimas
consecuencias y el impacto de las crisis econmicas en la poblacin contribuyeron al
surgimiento de nuevos actores sociales como el MUP. Por un largo tiempo, la ciudad
ha sido considerada como centro poltico y econmico nacional, as como el escenario
donde confluyen las ms diversas expresiones y manifestaciones sociales que se producen en el interior del pas y que buscan en este lugar la resolucin de sus conflictos o la
viabilidad de sus proyectos.163
Desde 1928, la entidad se debate por su marcado carcter centralizador y su papel
poltico-administrativo (ciudad del presidente), as como por la limitacin (prdida)
de los derechos de los ciudadanos a participar e intervenir en las decisiones sobre la
forma de gobierno.164 La modificacin para convertir a la ciudad de Mxico en capital
del Distrito Federal respondi tanto a: la extensin de los conflictos urbanos, el deterioro y la casi ausencia de servicios pblicos, la necesidad de emprender grandes obras
de infraestructura urbana, al reordenamiento de la ciudad y a las crecientes disputas
electorales entre los grupos polticos.165
Con la supresin del autogobierno, la participacin ciudadana se tradujo en la creacin
de una estructura de consejos consultivos (en cada una de las delegaciones polticas)
representativa de los intereses de los diferentes sectores sociales y donde se aseguraba
cierta jerarquizacin y ordenamiento de actores sociales y agentes econmicos. De este
modo, desde el gobierno se moviliz a las organizaciones vecinales y barriales donde
se les acot al plano micro de las decisiones delegacionales con el objetivo de procesar
conflictos, intereses y demandas sociales. En suma, la creacin de consejos consultivos
fue una manera de compensar a los ciudadanos la ausencia de autoridades electas, al
tiempo que brindaba al gobierno mecanismos para administrar polticamente la enorme
diversidad de situaciones y posiciones de una poblacin relativamente activa.166

Cfr., Inchustegui Romero, Teresa, Distrito Federal, en Gonzlez Casanova, Pablo, y Cadena, Roa, Jorge (Comps.), La Repblica Mexicana. Modernizacin y democracia de Aguascalientes a Zacatecas, Mxico,
Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades-UNAM, Vol. 1, 1994, pp. 251252.
164
Cfr., Frutos Corts, Moiss, La participacin del Movimiento Urbano Popular en el proceso de cambio poltico en el Distrito Federal, 1986-1997, Mxico, Tesis de Maestra en Ciencias Sociales, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Sede Mxico, 2002, p. 32; Contreras Bustamante, Ral, La ciudad de Mxico
como Distrito Federal y Entidad Federativa. Historia y perspectiva, Mxico, Editorial Porra, 2001.
165
Cfr., Davis, Diane, El Leviatn urbano. La ciudad de Mxico en el siglo XX, Mxico, Fondo de Cultura
Econmica, 1999, pp. 15-41.
166
Cfr., Frutos Corts, Moiss...Op.cit., pp. 33-40.
163

122

SISTEMA POLTICO, MOVILIZACIN Y AGENDA POLTICA EN MXICO Y LA CIUDAD DE MXICO, 1980-2003

Con los procesos de industrializacin y el crecimiento explosivo de la poblacin, la


complejidad que fue adquiriendo las demandas ante la basta red de intereses, modificaron radicalmente el campo en que poda operar una administracin centralizada en la
ciudad. En este sentido, entre 1941 y 1970 se realizaron reformas a la Ley Orgnica de
la ciudad. En ellas se redefinieron las funciones de los consejos existentes y se crearon
las Juntas de Vecinos y tambin se delimit la demarcacin espacial de las delegaciones
polticas.167
Con una poblacin en ascenso, la renovada estructura de gobierno se propuso
incentivar la participacin poltica urbana de las clases medias y bajas de la ciudad. A
pesar de ello, y con el aumento de los problemas sociales, as como de la organizacin
y activacin de los movimientos sociales en contra del rgimen, en 1978, el gobierno
de Jos Lpez Portillo (1976-1982) reform nuevamente la Ley Orgnica de la capital
y la encauz hacia la desconcentracin de actividades econmicas y la creacin de
organismos pblicos descentralizados. En esta reforma fueron modificados los rganos
de colaboracin ciudadana y se proyect introducir una reforma constitucional sobre
el referndum y la iniciativa popular. Al mismo tiempo, se crearon los Comits de Manzana y las Asociaciones de Residentes con el fin de promover una mayor participacin
vecinal. Estos organismos celebraran su primera eleccin en 1980, caracterizndose
por los tpicos arreglos corporativos del PRI y de los grupos de inters territorial de este
partido.168
Cabe destacar, que para estos aos ya se haba configurado en la urbe un mercado
poltico con patrones, clientes, medios, recursos y diversas formas de intercambio poltico. Aunque originalmente el sistema funcionaba en la lgica del partido oficial (PRI),
ms tarde las clientelas fueron asimiladas por algunos otros partidos de oposicin e
incluso por organizaciones y movimientos sociales antes referidos. En este sentido,
el trabajo de las autoridades vena adquiriendo suma importancia para la gestin de
intereses particulares o sectoriales y para la dotacin de servicios pblicos. Adems,
puede decirse que el papel gestor de la ciudad propici no slo la politizacin de lo
administrativo, sino que se enfoc tambin a la desactivacin del descontento popular
y el control de equilibrios. En especfico, la participacin de inquilinos, comerciantes
ambulantes, como amplias capas medias de la poblacin fueron agrupadas en uno de los
pilares del PRI: la Confederacin Nacional de Organizaciones Populares (CNOP).169

Meyer, Lorenzo, Gobierno y organizacin poltica, en Atlas de la ciudad de Mxico, Mxico, El Colegio
de Mxico/Departamento del Distrito Federal, 1987, p. 375.
168
Cfr., Frutos Corts, Moiss...Op. cit., p. 38.
169
Meyer, Lorenzo, Gobierno y organizacin poltica...Op. cit. p. 375.
167

123

CAPTULO 2

Los mtodos y las formas corporativas que distinguieron la operacin de las organizaciones populares afiliadas al PRI no eran fenmenos aislados, ni exclusivamente urbanos. Por el contrario, obedecan a relaciones polticas con rasgos poco democrticos
y tolerantes.170 La participacin popular se traduca en lograr el control de cualquier
expresin espontnea u organizada de la poblacin y contar con un cuerpo de apoyo
para legitimar la funcin del gobierno en el plano de la colaboracin y no en el de la
decisin.
De otro modo, la poltica de participacin popular impulsada por el rgimen se orientaba hacia una colaboracin conjunta de la poblacin para resolver sus problemas, pero
siempre bajo la tutela y la direccin de alguna instancia del gobierno; sin independencia
ni autonoma organizativa propia y sin su participacin en las decisiones de la poltica
urbana.171
Con la estructura poltica generada para el D.F. se incentiv la participacin de los
sectores populares tanto oficiales como los autnomos del MUP. No obstante, tal diseo
poltico no respondi del todo a las expectativas de cambio poltico concebidas por
las organizaciones sociales. Podemos decir que la apertura del rgimen represent la
oportunidad para que movimientos y organizaciones populares dirigieran sus demandas
hacia la agenda poltica desde una iniciativa social ms descentralizada. Un ejemplo de
lo anterior, fueron las movilizaciones para organizar un frente urbano en el D.F., que
llevaron a cabo los integrantes de la Unin de Colonos de Iztacalco e Iztapalapa, Zona
Expropiada A.C., el Movimiento Restaurador de Colonos de la Ciudad Nezahualcyotl,
el Comit de lucha de la Jaramillo de Morelos, entre otras organizaciones. Su actividad
culmin constituyendo la Primera Asamblea Popular del D.F., la cual cont con 40
delegados de colonias diversas del Valle de Mxico reunidas en San Miguel Teotongo en
1981. Este hecho fue considerado todo un avance en terreno poltico para el movimiento
urbano popular.172

Cfr., Davis, Diane, El Leviatn urbano..Op. cit., pp. 150-153; 164.


Cfr., Frutos Corts, Moiss...Op. cit., p. 38.
172
Cfr., Ramrez Siz, Juan Manuel, La poltica, lo poltico y el Movimiento Urbano Popular..Op. cit.,
p. 3; Rodrguez Velsquez, Daniel, Importancia del MUP en el Valle de Mxico, en Revista Mexicana de
Ciencias Polticas y Sociales, Nms. 113-114, Mxico, Facultad de Ciencias Polticas y Sociales-UNAM,
julio-diciembre de 1983.
170
171

124

SISTEMA POLTICO, MOVILIZACIN Y AGENDA POLTICA EN MXICO Y LA CIUDAD DE MXICO, 1980-2003

Distribucin geogrfica de las principales organizaciones del MUP en el DF


(antes de 1985)
Delegacin

Organizaciones y colonias

lvaro Obregon

Unin de Colonos, Inquilinos y Solicitantes de Vivienda (UCISV) 11 de Noviembre;


El Salitrero, Barrio Norte, Coordinadora de Ex ejido San Bernab Ocotepec,
Colonia Jalalpa, Primera Victoria, La Era, Cedros, Lomas de Becerra.

Azcapotzalco

Unin de Colonos Democrticos de San Miguel Amantla.

Coyoacn

Colonia Ajusco, Coordinadora de los Culhuacanes, Santa Martha del Sur, Carmen
Serdn, Movimiento Independiente de los Pedregales, Cuchilla de la Magdalena,
Los Reyes Culhuacn, Unin de Colonos Santo Domingo.

Cuauhtmoc

Unin de Vecinos de la Colonia Guerrero, Comit de Residentes de la Unidad


Tlatelolco.

Cuajimalpa

Coordinadora de Cuajimalpa.

Iztacalco

Campamento 2 de Octubre.

Iztapalapa

Unin de Colonos de San Miguel Teotongo, Colonia Ricardo Flores Magn, Emiliano
Zapata, Asociacin Democrtica de Colonos Ixtlahuacan (ADCI), Ampliacin
Santiago Acahualtepec, San Jos Aculco, Comuna Santo Domingo, Guayamilpas,
Unin Popular de Colonos.

Magdalena Contreras

Cerro del Judo.

Gustavo A. Madero

Colonia Felipe ngeles.

Tllpan

Movimiento Popular de Pueblos y Colonias del Sur (MPPCS) (3 pueblos y 3 colonias), Santa Ursula Xitla, Unin de Solicitantes y Colonos de la Vivienda Popular
(USCOVI), Colonia Hidalgo, El Metro, Tepetongo, Unin de Colonos San Nicols
Totolapan, 2 de Octubre, Ampliacin Miguel Hidalgo, Colonia Belvedere, Colonia Bosques del Pedregal, Leona Vicario, El Capuln, Las Fuentes, Curamaguey,
Frente de Defensa del Ajusco, San Juan Tepechimilpa, Pedregal de San Nicols.

Fuente: Elaborado con base en Ramrez Siz, Juan Manuel, Poltica urbana..., op. cit., p. 32.

A mediados de la dcada de los ochenta el MUP tena organizaciones en por lo menos


23 estados. En la capital se contaba con 58 organizaciones vecinales y de colonos, 13 de
ellas integradas a la CONAMUP, donde la OIR-Lnea de Masas tena la lnea hegemnica en la que se postulaba la superacin de las contradicciones capitalistas y la construccin de un proyecto alternativo (socialismo). Como se advierte en la siguiente tabla,
las delegaciones con mayor presencia del MUP fueron lvaro Obregn, Azcapotzalco,
Coyoacn, Cuauhtmoc, Cuajimalpa, Iztacalco, Iztapalapa, Magdalena Contreras, Gustavo A. Madero y Tlalpan.173

Cfr., Ramrez Siz, Juan Manuel, Poltica urbana y lucha popular, Mxico, Universidad Autnoma MetropolitanaXochimilco, 1987, p. 33., citado por Frutos Corts, Moiss, Op. cit., pp. 50-51.

173

125

CAPTULO 2

La llegada de los terremotos que convulsionaron a la Ciudad de Mxico el 19 y 20


de septiembre de 1985, vinieron a aumentar la insercin de organizaciones sociales en
los procesos de acceso a la agenda poltica y a incentivar ms su participacin. Como
se ha documentado ampliamente, la situacin excepcional de los sismos agreg varias
caractersticas nuevas al MUP que parcialmente se extendieron hacia otras zonas urbanas del pas.174
Inicialmente se puso al descubierto la incapacidad de la direccin del gobierno capitalino, la ausencia de fluidez administrativa y la ineficacia de la gestin pblica para
resarcir los daos ocasionados por el terremoto. El caos que se observ en la gestin de
gobierno durante las primeras horas y das, contrast con la intervencin improvisada
de grupos de inquilinos afectados y, en general, del apoyo de grupos y organizaciones
de la sociedad civil.
Los lderes de varias colonias de la CONAMUP, sobre todo aquellos que contaban
con experiencia en organizacin social, promovieron la coordinacin de los afectados y
las tareas de reconstruccin. Aunque el inters por participar en procesos de decisin
y planeacin de la ciudad era uno de los motivos centrales del MUP, con los sismos se
potenciaron las actividades y aument la interlocucin con el gobierno, as como el
debate con los partidos polticos. En poco tiempo, los damnificados organizaron una
red de asociaciones civiles a fin de contrarrestar los mecanismos de control poltico del
gobierno y fundaron la Coordinadora nica de Damnificados (CUD).175

Sobre los sismos de 1985, existe una amplia literatura, algunos trabajos consultados son: Pliego Carrasco,
Fernando, Hacia una sociologa de los desastres urbanos: un balance del proceso de reconstruccin en la
ciudad de Mxico, Mxico, Instituto de Investigaciones Sociales-UNAM, 1994; Desastre y reconstruccin,
en Revista Mexicana de Ciencias Polticas y Sociales Nm. 123. Mxico, Facultad de Ciencias Polticas y
Sociales-UNAM, enero-marzo de 1986; El terremoto: un resumen preliminar de los daos en Revista de
Comercio Exterior Nm. 35. Mxico, Vol. 35, octubre de 1985, pp. 957-959; Las razones y las obras. Crnicas del sexenio 1982-1988. Edicin Especial, septiembre de 1985. Mxico, Fondo de Cultura Econmica,
de 1985 a 1988; Despus de la tragedia. La ciudad que queremos, en Nexos Nm. 94. Mxico, Edicin
Especial, septiembre de 1985; Bassols Batalla, Angel, Los sismos de septiembre Clave para el futuro de
Mxico?, en Problemas del Desarrollo Nm. 62/63. Mxico, UNAM, Vol., XVI, mayo-octubre de 1985, pp.
59-73; Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), Daos causados por el movimiento telrico en
Mxico y sus repercusiones sobre la economa, Mxico, octubre de 1985; Manzanilla, Linda, Relacin de
los sismos ocurridos en la ciudad de Mxico y sus efectos, en Revista Mexicana de Sociologa Nm. 2. Mxico,
Instituto de Investigaciones Sociales-UNAM, Ao XLVIII, abril-junio de 1986, pp. 265-282; Unin de Vecinos y Damnificados 19 de Septiembre, Si hubiera otro terremoto en la Ciudad de Mxico. Alternativas para
la accin ciudadana, Mxico, Documento de Investigacin, Tomo I, 1991, pp. 2-15
175
Cfr., Pliego Carrasco, Fernando, Op. cit., pp. 97-141; Cuellar Vzquez, Anglica, La noche es de ustedes,
el amanecer es nuestro, Mxico, 1993, pp. 18-19.
174

126

SISTEMA POLTICO, MOVILIZACIN Y AGENDA POLTICA EN MXICO Y LA CIUDAD DE MXICO, 1980-2003

De entrada, los damnificados rechazaron la idea de ser coordinados por los partidos polticos y convirtieron rpidamente la tragedia en un smbolo poltico que con el
tiempo fue marcando la identidad de una organizacin concebida como movimiento
social.176 En la CUD convergieron pocas organizaciones de la CONAMUP y se expresaron avances, contradicciones y distintas estrategias de accin poltica. La OIR-LM, por
ejemplo, perdi fuerza entre las nuevas organizaciones sociales producto del temblor.
Otros grupos, como la UCP y el Partido de los Trabajadores Zapatistas (PTZ) vieron
la oportunidad para insertarse en los trabajos de organizacin y movilizacin de los
damnificados.177
Como se indica en la tabla anterior, la CUD lleg a tener una base social de alrededor de cuarenta organizaciones sociales y fue capaz de movilizar a poco ms de 30 mil
colonos y damnificados. Los inquilinos de las colonias Guerrero, Morelos, Doctores,
Roma, entre otras, fueron la base para organizar a los afectados y se convirtieron en los
principales interlocutores con el gobierno para la reconstruccin. El logro ms significativo de la CUD fue cambiar la correlacin de fuerzas y generar alianzas con partidos
polticos en contra del rgimen (izquierda) para acceder al debate y participar en la
agenda poltica de la reconstruccin.
Hacia octubre de 1986, y ante la presin social, el gobierno de Miguel de la Madrid
reconoci a la CUD-MUP como interlocutora legtima en los procesos de negociacin.
Las organizaciones pudieron incidir en la definicin de lo que se denomin Convenios
de Concertacin y en la formulacin de los decretos de expropiacin que beneficiaran
a las familias de las vctimas y afectados (principalmente en la zona centro).178 Es importante insistir en que los sismos de 1985, significaron para las organizaciones no slo
la posibilidad de hacer poltica y pasar de una actitud defensiva a una ms ofensiva en

De acuerdo con Murray Eldelman, usualmente las acciones polticas tienen un lado simblico, el cual
llama la atencin. Durante la organizacin de los damnificados se evocaron emociones asociadas con la
situacin y los actos polticos y valoracin que efectu la CUD del problema impactaron a las instancias
del gobierno y sus formas tradicionales de atencin ciudadana. De igual forma, durante los procesos de
reconstruccin se observ una amplia cantidad de interpretaciones al asunto y smbolos realizados por
grupos y el mismo gobierno para manejar el conflicto. Al respecto vase el Captulo 1, inciso 1.5. Elementos
del proceso de formacin de la agenda poltica; o bien el trabajo de Edelman Murray, The Symbolic Uses of
Politics, Urbana, University of Illinois Press, 1964, pp. 1-11.
177
En efecto, militantes y dirigentes del PTZ, aprovecharon la movilizacin ocasionada por los sismos de
1985 y fundaron la Unin de Vecinos y Damnificados en la colonia Roma del D.F. Cfr., Gonzlez Ibarra,
Miguel R., La Unin de Vecinos y Damnificados 19 de Septiembre y el Frente del Pueblo: una lucha historia
sobre la lucha social y la participacin poltica en la ciudad de Mxico, 1985-1999, Mxico, Tesis de Maestra en Ciencia Poltica, Facultad de Ciencias Polticas y Sociales-UNAM, 2001, Vase el Captulo 2.
178
Pliego Carrasco, Fernando, Op. cit., pp. 117-129; Brachet-Mrquez, Viviane, Las movilizaciones estudiantiles y populares en una perspectiva comparada, Mxico, Mimeografiado, s/f.
176

127

CAPTULO 2

el sistema poltico, sino que les permiti intervenir en procesos de decisin poltica ms
amplios. De la misma manera la CUD rompi con la lgica de confrontacin radical que
el MUP vena practicando aos atrs contra el Estado; en algunas de sus organizaciones
se consider la necesidad de intervenir en poltica electoral y partidista.179
Movimiento Urbano Popular en el Distrito Federal (1985)
Organizaciones vinculadas al
Movimiento de Damnificados (CUD)

Organizaciones vinculadas a la CONAMUP


Unin de Colonias Populares del Valle de Mxico (UCP);
Unin de Colonos de San Miguel Amantla (CHUSMA);
Unin de Vecinos de la Colonia Guerrero (UVCG); Comit
de Lucha Inquilinaria del Centro (CLIC); Frente de Colonias Populares (FRECOP); Unin de Uniones Trabajo y
Libertad A.C.; Unin de Vecinos Ermita-Zaragoza (UVEZ);
Unin de Colonos de San Miguel Teotongo (UCSMT); Colonos de Ixtlahuacn; Unin de Xalpa, Colonia Ampliacin
Santiago; Unin de Colonos Quezaltcatl (OCOQUET);
UCP Ajusco Sto. Domingo USCOVI-Torres; Movimiento
Independiente de los Pedregales (MIA); Cooperativa de
Vivienda CANANEA; Unin de Solicitantes y Colonos de la
Vivienda (USCOVI Pueblo Unido); Comit Popular Juvenil; Barrio Norte; Reacomodo Cuernito; Primera Victoria;
Unin de Colonos, Inquilinos y Solicitantes de la Vivienda
(UCISV); Cooperativa Vivienda Palo Alto; Unin de Colonos de Cuajimalpa; USCOVI-Liberacin del Pueblo; UCP
San. Nicols; Belvedere; Bosques del Pedregal.

Unin de Vecinos Colonia Valle Gmez; Unin de Vecinos


Colonia Peralvillo; Unin de Vecinos de la Colonia Guerrero; Comit de Lucha Inquilinaria del Centro, Unin Popular Inquilinaria Morelos (UPIM-Pea M.); Unin Centro
Morelos; Unin Vecinal Porfirio Parra; Campamento Suburbia; Colonia Sn. Simn; Coordinadora Nicols Bravo;
Colonia Obrera Mudi; Unin de Vecinos de la Colonia
Trnsito; Unin de Inquilinos en Lucha; Movimiento de
Solicitantes de Vivienda CANANEA; Unin de Vecinos y
Damnificados de la Colonia Faja de Oro y Adyacentes;
Unin de Vecinos de Colonia Centro; Unin de Inquilinos y Damnificados del Centro; Unin de Inquilinos
Martn Carrera; Albergue Unidad Santa Fe; Frente Unico
de Colonos; Colonia Emiliano Carranza; Centro Cultural
Tepito; Unin de Colonos Asturias; Unin de Vecinos de
la Colonia Doctores; Unin de Uniones Trabajo y Libertad
A.C.; Colonos de la Magdalena Mixuca; Unin de Vecinos
Ermita-Zaragoza; Unin de Vecinos y Damnificados 19
de Septiembre Roma; Grupo Azcapotzalco; Asociacin
Civil de San Miguel Amantla; Frente de Familias Damnificadas de la Colonia Narvarte; Fuerza Unida del Centro;
Asociacin de Inquilinos 1413 de la Colonia Aeronutica
Civil; Coordinadora de Cuartos de Azotea de Tlatelolco;
Asociacin de Vecinos e Inquilinos de la Colonia Alvaro
Obregn; Coordinadora de Residentes del ISSSTE Tlatelolco; Frente de Residentes de Tlatelolco; Asociacin de
Residentes de Tlatelolco; Unin de Solicitantes y Colonos
de Vivienda Popular, Unin de Damnificados Independientes de la Colonia Morelos; Unin de Cuartos de Azotea
e Inquilinos de Tlatelolco.

Fuente: Elaborado con base en Pradilla Cobos, Emilio (Coord.) Vulnerabilidad, sismos y sociedad en la
ciudad de Mxico. 1985 y el futuro, Mxico, UVyD 19 de Septiembre, 1996, pp. 60-61.

Cfr., Cuellar Vzquez, Anglica, Qu ha cambiado y qu permanece en los movimientos urbanos del
Distrito Federal (una aproximacin), en lvarez, Luca (Coord.), Participacin y democracia en la ciudad
de Mxico, Mxico, Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades-UNAM/la
Jornada Ediciones, 1997, p. 272.

179

128

SISTEMA POLTICO, MOVILIZACIN Y AGENDA POLTICA EN MXICO Y LA CIUDAD DE MXICO, 1980-2003

Despus de estos terremotos, el gobierno federal y la regencia de la ciudad se vieron presionados por amplios sectores de la poblacin, incluyendo los propios partidos
polticos, para que accedieran a discutir pblicamente la participacin ciudadana en el
DF. No obstante que el movimiento de damnificados no inclua en su pliego petitorio
demanda democrtica alguna, ste contribuy con la amplia movilizacin al proceso de
apertura poltica que se estaba concibiendo. Ciertamente, desde el inicio del gobierno
de Miguel de la Madrid, este consider la posibilidad de abrir la agenda de discusin
sobre la reforma poltica.180 Su actitud, en gran medida, obedeca al descontento observado por amplios sectores de la poblacin y ante la gravedad de sus condiciones sociales
y econmicas.181
Con una poblacin que hacia el final de los aos ochenta, se aproximara a los ocho
millones en el D.F.,182 los problemas sociales no slo aumentaron la presin al gobierno,
sino que generaron una mayor exigencia para abrir espacios de discusin sobre la viabilidad econmica y el desarrollo urbano. Durante su campaa, De la Madrid haba
realizado ya planteamientos sobre la idea de liberalizar polticamente a la ciudad y
dejaba ver la posibilidad de elegir a los funcionarios de las 16 delegaciones polticas, as
como crear rganos de participacin plural. Se lleg a considerar que exista la urgencia de analizar el acelerado crecimiento poblacional, la concentracin de actividades
econmicas, entre un amplio nmero de temas como la seguridad pblica, salud, agua,
transporte, entre otros, agregando a todo esto la necesidad de crear espacios de participacin ciudadana en la estructura gubernamental, para la solucin de necesidades de
manera ms legtima y efectiva.183
Luego de asumir su cargo, Miguel de la Madrid, por medio de la Secretara de
Gobernacin (SEGOB), orden la elaboracin de una agenda poltica para la ciudad

Cfr., Frutos Corts, Moiss...Op. cit., pp. 62-63.


Cfr., Foweraker, Joe, Movilizacin popular y cultura poltica en Mxico, Op. cit., p. 22.
182
El mayor crecimiento poblacional en la ciudad de Mxico se dio principalmente entre 1950 y 1980, y
las tasas de incremento anual fueron descendiendo desde 4.8 en los aos 50 hasta 0.29 en los 90, mientras
la poblacin pas de 4,870,000 habitantes en 1960 a 8, 591,309 en 2000. Respecto a la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico, la poblacin pas de 5,233,000 habitantes en 1960 a 16,922,000 en 1995 y
a 17,786,983 habitantes en el 2000. Estos datos son relevantes como posibles indicadores del aumento
en la demanda de servicios y del exceso de urbanizacin en el centro del pas. Cfr., Schteingart, Martha,
Infraestructura y servicios urbanos en la Ciudad de Mxico, en lvarez Enrquez, Luca, Ma. Concepcin
Huarte Trujillo, et. al., Una ciudad para todos? La ciudad de Mxico, la experiencia del primer gobierno
electo, Mxico, Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades-UNAM/Universidad Autnoma Metropolitana-Azcapotzalco, 2002, pp. 468-469.
183
Davis, Diane, Protesta social y cambio poltico, en Revista Mexicana de Sociologa Nm. 2, Mxico,
Instituto de Investigaciones Sociales-UNAM, abril-junio de 1988, p. 95.
180
181

129

CAPTULO 2

de Mxico. Lo que se contemplaba era crear una nueva jurisdiccin poltica en el rea
metropolitana, que sustituira al DF, cuyo gobierno estara regido por los principios de
eleccin y gobierno directo que la Constitucin garantizaba para los dems estados del
pas. En el fondo, se reconoca desde el gobierno la necesidad de evitar cualquier crisis
poltica en la capital. Asimismo, este anuncio se vinculaba al inters por facilitar el
rumbo econmico y la estabilidad de la ciudad en atencin a los lineamientos del Fondo
Monetario Internacional (FMI).184
El debate aument hacia los comicios de 1985. Los partidos polticos de oposicin
al rgimen fueron los encargados de insistir en sus campaas electorales, sobre la
necesidad de abrir la discusin de la reforma poltica en la agenda pblica de la capital.
En un contexto marcado por el deterioro del nivel de vida de la poblacin y el rpido
crecimiento del sector informal en el pas (sobre todo el comercio ambulante y la inseguridad pblica) producto de los programas de austeridad econmica, el PRI mantuvo
aun su hegemona en las elecciones intermedias, pese a la insatisfaccin social y a los
reclamos sobre la discusin de la poltica urbana.185 Para atenuar la presin, en
noviembre de 1986, el regente de la ciudad, Ramn Aguirre, compareci ante la Cmara
de Diputados y anunci la posibilidad de someter a consulta popular la participacin
ciudadana en el gobierno capitalino.186
La necesidad de introducir cambios en el nivel de la representacin y participacin
poltica en la capital del pas, obedeca no slo a la necesidad de abrir espacios de
expresin a los sectores populares, sino para mantener la correlacin de fuerzas con
los partidos polticos. En lo que respecta al MUP, su conexin con la esfera electoral
fue aumentando despus de los sismos de 1985. Muchos de los dirigentes de los damnificados establecieron lazos con partidos y organizaciones polticas de izquierda, a fin
de potenciar sus demandas y lograr posicionarse mejor ante los comicios electorales de
1988. La revisin de su estrategia poltica con el Estado les llev a plantear posiciones
relacionadas con el cambio poltico, as como inmiscuirse en temas de la agenda poltica
formal conectados con la reforma del Estado y del Distrito Federal.187
Debido a la cantidad de conflictos generados en materia poselectoral y urbanos,
finalmente el rgimen de la ciudad envi al H. Congreso de la Unin una iniciativa
para ampliar la representacin de los ciudadanos del Distrito Federal en el gobierno

Frutos Corts, Moiss...Op. cit., p. 67.


Ibdem., p. 69.
186
Tavera Fenollosa, Ligia, Desafiando la bases simblicas de la exclusin: movimientos sociales y sociedad civil, en Perfiles Latinoamericanos Nm. 14, Mxico, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
(FLACSO), 1999, pp. 135-136.
187
Foweraker, Joe, Movilizacin popular y cultura poltica en Mxico, en Ciudades Nm. 26, Op. cit., p. 21.
184
185

130

SISTEMA POLTICO, MOVILIZACIN Y AGENDA POLTICA EN MXICO Y LA CIUDAD DE MXICO, 1980-2003

capitalino. Esta accin deriv en la constitucin de la Asamblea de Representantes del


Distrito Federal (ARDF) en 1987, donde se daba rango constitucional a la posibilidad de
participacin institucionalizada a sus habitantes.
La Asamblea tena facultades para dictar bandos, ordenanzas y reglamentos de polica y buen gobierno, as como para generar condiciones para el debate y propuestas
sobre el desarrollo poltico y urbano de la entidad. Ante esto, algunos sectores del MUP
que venan congregndose en la CUD aprovecharon el momento para convertirse en
actores polticos demandantes de espacios de representacin no sin antes expresar su
descontento por la limitada funcin del nuevo rgano poltico. Por lo general, las organizaciones urbanas manifestaron que la creacin de la ARDF era una salida coyuntural del
gobierno federal y una vlvula de escape para aligerar las tensiones polticas existentes
entre el gobierno, los partidos polticos y diversos sectores sociales. Desde el gobierno,
el nuevo rgano poltico aceptaba abrir el tema de la participacin poltica de los ciudadanos a cambio de conservar an la estabilidad y el control poltico.188
Despus de las elecciones federales de 1988 y del arribo de Carlos Salinas de Gortari
a la presidencia del pas, se origin nuevamente una amplia movilizacin poltica que
aument el descontento por los limitados mecanismos de participacin poltica y el
aislamiento de los ciudadanos en la toma de decisiones. De hecho, el voto en la ciudad
favoreci al candidato de la oposicin Cuauhtmoc Crdenas y puso al descubierto la
inconformidad social y poltica acumulada de una parte significativa de la ciudadana.
Por vez primera, el rgimen de la ciudad vea disminuida su votacin y su control poltico.189
En este proceso, la parte ms activa del MUP, la CUD present fracturas en su vinculacin partidista que la llevaron a su disolucin en 1987. En esta coyuntura, algunos
dirigentes se dieron a la tarea de formar la Asamblea de Barrios de la ciudad de Mxico
y lograron concentrar a poco ms de 4 mil familias con la esperanza de adquirir una
vivienda. Estos hechos generaron no slo una nueva lgica de accin poltica, sino que

Ramrez Siz, Juan Manuel, Aportaciones del Movimiento Urbano Popular, en Revista Mexicana de
Sociologa Nm. 3, Mxico, Instituto de Investigaciones Sociales-UNAM, julio-septiembre de 1994, pp. 93100; Frutos Corts, Moiss, Op. cit., pp. 78-79; Davis, Diane, Protesta social y cambio poltico, Op. cit.,
pp. 113-116.
189
Sobre los resultados y los porcentajes de votacin durante esta eleccin vase Caldern Alzati, Enrique
y Daniel Cazs, Prontuario de Resultados: elecciones federales de 1988. Mxico, Fundacin Arturo Rosenblueth, 1991. Para el caso especfico del Distrito Federal vase Frutos Corts, Moiss, El proceso de reforma
poltico-electoral en el Distrito Federal de 1977 a 1994 y los partidos polticos, Mxico, Tesis de Licenciatura
en Ciencia Poltica, Facultad de Ciencias Polticas y Sociales-UNAM, especialmente el Captulo 5.
188

131

CAPTULO 2

propici un mayor inters para ingresar a la lucha electoral por la va de una relacin
ms intensa con los partidos polticos (PRT y PRD).190
En suma, durante la segunda mitad de los aos ochenta la experiencia de vinculacin
del MUP con los partidos trajo como consecuencia acuerdos formales y alianzas que lo
obligaron a revisar su estrategia poltica en detrimento de su identidad original. Debido
a la movilizacin originada por los sismos y a la presin ejercida en favor del cambio
democrtico, algunos dirigentes lograron ser postulados para cargos de eleccin popular
y participaron de forma ms activa en la poltica local. En la eleccin de 1988, el MUP
postul al mayor nmero de candidatos a cargos de eleccin popular (ARDF y Cmara
de Diputados) aunque con poca efectividad para el triunfo. Pese a esto, lo ms relevante
es que el MUP resalt la importancia de la participacin de los ciudadanos en los procesos de definicin de polticas y en el cambio poltico.
En efecto la estrategia de participacin de las organizaciones pasara a identificarse
cada vez ms con la actividad de los partidos polticos, la gestin pblica urbana y la
actividad de asociaciones civiles. De hecho durante la dcada de los ochenta los movimientos sociales pierden terreno como eje explicativo de los procesos de cambio poltico y en su lugar aparecen nuevas formas de expresin del asociacionismo civil, sobre
todo de las clases medias urbanas que promueven otras formas de participacin poltica
y ciudadana. Este hecho contribuy no slo a profundizar elementos tericos sobre la
nocin de ciudadana con respecto a su relacin con el Estado, sino vino a complejizar
el bagaje conceptual utilizado en los movimientos sociales y de las teoras relacionadas
con la sociedad civil.191

El PRD fue formado en mayo de 1989, despus de la eleccin federal y de las intensas convocatorias que
realiz Cuauhtmoc Crdenas entre los movimientos sociales y de la sociedad civil, a fin de construir una
opcin poltica alternativa bajo la ideologa de izquierda para disputar el poder al rgimen prista.
191
Cabe destacar que estas formas de asociacionismo son variadas e incluyen amplios sectores de la vida
social que van desde grupos de autoayuda, mutualista y filantrpico, hasta asociaciones y organizaciones
civiles y de carcter no gubernamental con diferentes estructuras y misiones ante la sociedad, y como un
reflejo de los diferentes espacios y formas de accin colectiva. Por un lado, estas expresiones no buscan
la confrontacin con el Estado, sino actuar en espacios pblicos que contribuyan a la atencin de problemas sociales, as como demandar una accin gubernamental ms oportuna y eficiente. Por otro, hay
que matizar que tampoco estn exentas de corrientes ideolgicas, polticas o religiosas en sus procesos
de constitucin internos y en sus discursos hacia el exterior, sino las relaciones sociales y polticas que
promueven con diferentes actores les permite incrementar sus habilidades y estrategias de intervencin en
lo pblico y lo poltico, as como impulsar nuevos temas hacia la agenda de gobierno. De hecho, su papel
(como resultado de la diversidad, comunicacin y opinin pblica generadas) vendra a incrementar su
actividad sociopoltica hacia la dcada de los noventa en nuestro pas, en especial en la ciudad de Mxico.
Cfr., Olvera Rivera, Alberto, El concepto de movimiento social: un balance inicial sobre su empleo en
Mxico (1970-1996) en Durand, Jorge, Movimientos sociales: desafos tericos y metodolgicos, Mxico,
Universidad de Guadalajara, 1999b, pp. 109-138.
190

132

SISTEMA POLTICO, MOVILIZACIN Y AGENDA POLTICA EN MXICO Y LA CIUDAD DE MXICO, 1980-2003

Movimientos sociales y participacin poltica-electoral en los noventa


La situacin excepcional, causada por los sismos de 1985, en la Ciudad de Mxico,
abri una veta muy amplia para la participacin poltica del movimiento de damnificados
y las asociaciones vecinales. Estos grupos optaron por adherirse al movimiento por la
democracia y la defensa al voto en el Frente Democrtico Nacional en 1988. Entre lderes y militantes activos del MUP la idea de cambio poltico hacia la democracia empez
a ganar espacio en sus actividades de gestin y en su estrategia para intervenir en un
amplio abanico de temas en el espacio poltico y urbano.192
A un ao de iniciado el sexenio de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), las
organizaciones del MUP vivieron su segunda incursin en el mbito electoral y se reorganizaron para enfrentar al PRI. De inmediato la intencin del gobierno de Salinas y del
regente de la entidad, Manuel Camacho Sols, no fue slo la recuperacin del rgimen
y de su partido, sino mantener el control y la estabilidad poltica. Adems, intentaron
impulsar un proceso de reforma poltica ante la insatisfaccin social y la complejidad
de los problemas urbanos.
Con este objetivo, el PRI recompuso sus alianzas con algunos sectores marginales
(comerciantes ambulantes, solicitantes de vivienda, entre otros) y alent al sector
popular bajo un nuevo emblema de accin al transformar la CNOP en Ciudadanos en
Movimiento (UNE) y luego en Frente Nacional de Organizaciones y Ciudadanos (FNOC).
Al mismo tiempo, desde la cpula del poder, se dise el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) con la finalidad de proporcionar apoyo directo y asistencial a
las necesidades e intereses de grupos sociales marginados en el pas y donde se podan
recuperar espacios perdidos en el terreno de la dominacin y legitimacin.193
La ejecucin de estas medidas por parte del rgimen y del partido oficial, afect
considerablemente a las organizaciones del MUP, ya que se presentaron divisiones y
desacuerdos para lograr una posicin acoplada hacia la agenda poltica. En este marco,
se fund en 1990, el Partido del Trabajo (PT) por dirigentes y militantes de lo que an
quedaba de la CONAMUP, as como algunos comits de defensa popular localizados en

Cfr., Ramrez Siz, Juan Manuel, La poltica, lo poltico y el Movimiento Urbano Popular Op. cit., pp.
6-7.
193
Cfr., Haber, Paul Lawrence, El arte de la reestructuracin y sus implicaciones polticas: el caso de los
movimientos urbanos populares, Op. cit., pp. 346-361; Frutos Corts, Moiss, La participacin del Movimiento Urbano Popular en el proceso de cambio poltico en el Distrito Federal, 1986-1997, Op. cit., pp.
102-103; y Foweraker, Joe, Movilizacin popular y cultura poltica en Mxico, Op. cit., p. 23.
192

133

CAPTULO 2

el norte del pas donde se vena impulsando el PRONASOL con gran mpetu ante el
avance electoral del Partido Accin Nacional (PAN).194
En la ciudad de Mxico, la ANAMUP, encabezada por la Unin de Vecinos y Damnificados 19 de Septiembre (UVyD-19)-Frente del Pueblo (FP), intent rearticular fuerzas
urbanas y convoc a la formacin de un frente popular en contra de la poltica oficial
y la situacin poltica del D.F. Asimismo, critic la subordinacin que estableci el
PRD para las organizaciones sociales populares. De cara a las elecciones, el FP postul
a candidatos propios en el PRT y mut hacia una concepcin poltica y social menos
radical.195 De igual forma, diferentes organizaciones como la ABOV, UPNT, UCP y la
UPREZ participaron como facciones y grupos de presin al interior de los partidos que
les brindaron espacio para expandir diversos temas sobre la democratizacin y encauzar el registro de sus candidatos en el PRD y el PT.196
Las elecciones de 1991 no fueron el proceso transparente y confiable que indic el
gobierno de Salinas. En todo momento se observ una simbiosis entre el aparato electoral (IFE) y el gobierno. La alta votacin que logr el PRI en el D.F. estuvo acompaada
por el triunfo en varias regiones del pas donde se obtuvo una votacin baja en 1988.
De hecho, el triunfo del PRI le permiti controlar la mayora absoluta en la Cmara
de Diputados y en la Asamblea de Representantes del Distrito Federal.197 Apenas 2 de
14 candidatos, provenientes del MUP, lograron obtener un lugar en la ARDF por la va
plurinominal en el PRD. Para la Cmara de Diputados se logr que de 10 candidatos 4
obtuviesen un lugar de representacin por el mismo partido.198
Durante 1986 el Comit de Defensa Popular (CDP) de Durango participa con el PRT en las elecciones
locales siendo la primera experiencia de alcance estatal de una organizacin emanada del MUP en franca
disputa del poder poltico dentro de las estructuras de la democracia representativa. Este ensayo poltico
electoral formaba para de una estrategia para crear un ao despus el Partido Nacional del Pueblo. En 1989
el CDP solicita a la Comisin Estatal Electoral su registro como Partido del Trabajo, formalizada hasta
1991, conjuntamente con el CDP de Chihuahua, el FPTL de Monterrey y otras organizaciones de Zacatecas,
Torren y Valle de Mxico. Rodrguez Velsquez, Daniel, Op. cit., p. 13.
195
En mayo de 1990 se constituy el Frente del Pueblo (FP) con base en la identificacin poltica e ideolgica de organizaciones sociales como la Unin de Vecinos y Damnificados 19 de Septiembre (UVyD-19), la
Unin de Vecinos e Inquilinos de Peralvillo (UVIP), la Organizacin Independiente de Cuauhtmoc (OIC),
la Unin de Cuartos de Azotea de Tlatelolco (UCAI-CCAT) y la Unin Popular Nueva Tenochtitln (UPNT).
El FP resume una etapa importante del MUP y de los damnificados en la ciudad. Cfr., Gonzlez Ibarra,
Miguel R., Op. cit., pp. 83-89; 142-151.
196
Cfr., Farrera, Araujo, Javier, El movimiento urbano popular, la organizacin de pobladores y la transicin poltica en Mxico, en Duran Ponte, Vctor Manuel (Coord.), La construccin de la democracia en
Mxico, Op. cit., p. 104.
197
Cfr., Dresser, Dense, Muerte, modernizacin o metamorfosis del PRI: neoliberalismo y reforma partidaria en Mxico, en Cook, Maria, Middlebrook, Kevin, Molinar, Juan, Las dimensiones polticas de la
reestructuracin econmica, Op. cit., pp. 241-247.
198
Cfr., Frutos Corts, Moiss, Op. cit., p. 106.
194

134

SISTEMA POLTICO, MOVILIZACIN Y AGENDA POLTICA EN MXICO Y LA CIUDAD DE MXICO, 1980-2003

El recuento posterior a la eleccin sumi en una crisis de identidad poltica a varias


organizaciones del MUP como consecuencia de las derrotas que sufrieron sus candidatos y por la impotencia de no poder modificar su relacin poltica con el PRD y con el
gobierno. En lo inmediato, los resultados de la eleccin advirtieron la necesidad de un
mejor trabajo de organizacin poltica y la formulacin de propuestas ms claras respecto
de la agenda poltica nacional y local. Si bien, el cambio de estrategia poltica hacia lo
electoral y la vinculacin partidista implicaban una mayor aceptacin de las reglas del
sistema, esto no signific para algunos dirigentes abandonar las acciones de protesta
y movilizacin. Por el contrario, la recurrencia a marchas y negociaciones informales
con los partidos, les llev a ejercer prcticas clientelares (relacionadas con la gestin de
viviendas) que aos atrs el propio MUP haba criticado al PRI y al gobierno.199
La desarticulacin del MUP capitalino fue cada vez ms evidente ante la inclinacin
de algunos de sus lderes de sumarse a la construccin del PRD. Aunque este partido mantuvo espacios para beneficiar a grupos y militantes de las organizaciones ms
exitosas del MUP, en realidad exista poco consenso para lograr unidad y fortalecer
semejante relacin. Por otra parte, el impacto del PRONASOL, como contrapeso a las
organizaciones independientes, oblig a los dirigentes del MUP a asumir una posicin
conjunta frente al fortalecimiento del PRI y el gradual desdibujamiento del movimiento
como actor social.200
Por ejemplo, organizaciones como el Frente del Pueblo y el PRT llamaron a la unidad
para reimpulsar al MUP y enfrentar la poltica privatizadora y neoliberal del gobierno
de Salinas.201 Un hecho innegable en los procesos de reorganizacin del MUP fue la falta
de recursos econmicos para la movilizacin y su recurrente tctica de interaccin
con instituciones polticas para mantener su actividad poltica. Si los dirigentes queran mantener una relacin con los partidos y presionar al gobierno local para exigir

De acuerdo con Juan Manuel Ramrez, este tipo de relacin socio-poltica es una forma de adquirir
consenso y crear redes de fidelidades por medio de la incentivacin o el intercambio de bienes y servicios;
es decir, consiste en la permuta de prebendas por apoyo poltico [] Desde su origen, la creacin y funcionamiento de las organizaciones urbano populares en apoyo al gobierno prista se realizaba con base en
el manejo clientelar de los recursos pblicos. El MUP se propuso actuar fuera desde estos parmetros, pero
lo logr parcialmente; planteaba que dichos recursos no son propiedad del gobierno, sino de la nacin, va
la tributacin social o el crdito de instancias internacionales, respaldados por la capacidad econmica del
pas [] Cfr., Ramrez Siz, Juan Manuel, El Movimiento urbano popular en Mxico: Acciones reivindicativas y polticas desde la economa informal, Working Paper Series Nm. 01-09h, Princenton University,
november 2001 [http://cdmd.princenton.edu/papers/wp0315b.pdf.], pp. 21-22.
200
Cfr., Cuellar Vzquez, Anglica, Qu ha cambiado y qu permanece en los movimientos urbanos del
Distrito Federal..Op. cit., p. 282.
201
Urrutia, Alonso y Vctor Ballinas, Los partidos polticos ante los retos de la gran ciudad, en Perfil de la
La Jornada, Mxico, D.F., 12 de agosto de 1991, pp. I-IV.
199

135

CAPTULO 2

la atencin a demandas y el acceso a servicios sociales de sus organizaciones, se deba


potenciar el trabajo de intercambio poltico con otros actores sociales en los espacios
de poder y decisin.
Propuestas de las organizaciones hacia la agenda poltica (sistmica e institucional)
Organizacin

Propuestas y demandas

UCP

Democratizar las Juntas de Vecinos y los Consejos de Colaboracin Vecinal.

Partido Obrero
Socialista/Partido de los
Trabajadores Zapatistas

Constituir el Estado del Valle de Mxico, con una divisin municipal, donde todas las
autoridades fuesen elegidas mediante sufragio libre, secreto y universal.
Una Asamblea Constituyente que defina la Constitucin Poltica de la nueva entidad, con
la participacin de todas las organizaciones sociales, de campesinos, de vecinos y barrios.
Cmara Legislativa Local, cuyos integrantes puedan ser postulados por cualquier organizacin social y poltica.
Legislacin electoral local sin tantas restricciones.
Formacin de concejos municipales que vigilen el cumplimiento de planes de gobierno.

CUD

Reforma urbana integral.


Participacin y organizacin ciudadana libremente.
Autoridades electas por los ciudadanos del DF.
Creacin de nuevas instancias de participacin para los movimientos populares.

Asamblea de Barrios

Apertura democrtica.
Luchar contra el corporativismo y las formas de control social y poltico.
Constitucin del estado 32 de la federacin.
Ampliar facultades a la ARDF.
Realizar un referndum que decida sobre el gobierno de la ciudad, la vida municipal y
el congreso local.
Reivindicar la eleccin directa (del gobernador local) como elemental principio democrtico.
Restituir los derechos de los ciudadanos sobre la base de un gobierno propio, sin la
injerencia del Ejecutivo Federal.
Garantizar la libertad del voto, elecciones limpias y libres.
Participacin directa con los partidos polticos en la democratizacin de la ciudad de
Mxico.

ANAMUP
Esta organizacin se
constituy como una
coordinadora,
aglutinando a agrupaciones
pertenecientes a la CONAMUP, la UGOCP y la
CUD.

Reforma urbana radical: suelo, vivienda, servicios y equipamiento.


Restitucin de los derechos polticos a los habitantes del DF.
Libertad de organizacin y movilizacin de colonos, de manera independiente del Estado y de los partidos.
Combatir la afiliacin forzosa.

Frente del Pueblo


Legislatura local que sustituya a la ARDF.
Esta organizacin se Convocar a un referndum para constatar la vigencia de los postulados constitucionales
fund por miembros de que ataen al DF.
la UVyD-19
Que los vecinos decidan si la ciudad se constituye o no en un estado ms de la federacin.
Reconocimiento poltico y jurdico de las organizaciones que lo soliciten.

Fuente: Elaboracin con base en los documentos bsicos de las organizaciones sociales identificados en sus
manifiestos de accin.

136

SISTEMA POLTICO, MOVILIZACIN Y AGENDA POLTICA EN MXICO Y LA CIUDAD DE MXICO, 1980-2003

Para 1992, una vez que el PRI lograra controlar de nuevo la ciudad, Manuel Camacho,
regente en turno, retom el debate sobre la reforma poltica.202 Otra vez desde el gobierno
se marcaron tiempos y se reconoci nuevamente la necesidad de ampliar espacios de
participacin a fin de atenuar los conflictos sociales que afectaban la estabilidad poltica.
La necesidad de una agenda de reforma poltica fue adquiriendo mayor relevancia en
la opinin pblica, al conocerse el papel cada vez ms marginal que haban jugado los
rganos de colaboracin vecinal y ciudadana desde 1989. Los temas del debate para
partidos y organizaciones del MUP ligadas a ellos (ABOV, UPREZ, UCP y FP, principalmente) se concentraron bsicamente en tratar de convertir al D.F. en el Estado 32 con
la finalidad de restituir los derechos polticos de sus habitantes.
As, se enfatiz en la necesidad de constituir un rgano legislativo, crear organismos municipales y revisar aspectos bsicos sobre la reforma urbano-democrtica de
la administracin pblica. Cabe indicar, que en el discurso gubernamental haba un
reconocimiento a la ineficacia de las instancias de representacin ciudadana y se propona abrir mayores espacios a la sociedad civil [] en las actuales condiciones no hay
instancias que sean reconocidas como suyas por las organizaciones sociales.203
Hacia 1993, despus de varios intentos de negociacin entre el gobierno y representantes de los partidos en la Asamblea del D.F., se acord revisar los temas de la agenda
poltica en mesas de discusin (concertacin). No obstante, mientras que el PRI no
apoyaba la creacin del Estado 32, una fraccin del PRD, encabezada por Marco Rascn
y Javier Hidalgo (provenientes del MUP) decidieron abandonar las mesas de debate y
convocaron a la creacin de foros populares por considerar limitadas las propuestas del
gobierno. Esta ltima idea fue alentada por organizaciones sociales de la extinta ANAMUP e incluso partidos polticos que deseaban ser tomados en cuenta en el proceso de
reforma y que se sentan marginados de las reuniones entre los lderes partidistas.204

Hasta su cuarta comparecencia en la ARDF, en abril de 1992, Manuel Camacho indic la necesidad de la
reforma poltica en el D.F. En esa ocasin dijo que El reto est en establecer la forma propia de gobierno
que permita a la ciudad ser sede de los Poderes Federales, capital de la Repblica y contar con un gobierno
local, que le asegure nuevas formas de responsabilidad del poder pblico y de representacin poltica.
Cfr., Discurso de Manuel Camacho Sols del 21 de abril de 1992 en la II ARDF, en Cuadernos de la reforma
poltica de la ciudad de Mxico. Posiciones iniciales de los partidos polticos, Mxico, DDF, 1992, pp. 11-15,
citado por Frutos Corts, Moiss, Op. cit., pp. 125-126.
203
Frutos Corts, Moiss, Ibdem; Perfil de la Jornada, Mxico, D.F., 3 de marzo de 1992, p. III. Anexo.
204
Fue el caso de las organizaciones que integraron el Frente del Pueblo (en especial la UvyD-19) y que
constituyeron la ANAMUP. Al igual que el PARM, el PDM y el PEM, el FP sufri los efectos de la maquinaria
oficial despus de las elecciones de 1991, donde se les limit en las discusiones sobre la reforma poltica.
Cfr.,Gonzlez Ibarra, Miguel R., Op .cit., pp. 146-147.
202

137

CAPTULO 2

El 21 de marzo de 1993, se realiz un plebiscito convocado por un grupo de asamblestas de distintos partidos polticos. Mediante esta consulta se pregunt a los capitalinos respecto de la forma de gobierno deseable para la entidad y sobre la posibilidad
de elegir a sus autoridades y representantes en un cuerpo legislativo propio. Al trmino
de los sufragios, donde participaron ms de 331 mil ciudadanos, el 84% de los votos
se pronunci a favor de la eleccin de gobernantes y se expres la demanda de un
congreso local.205 De esta forma, lo que reflej el plebiscito no slo fue el inters de la
poblacin por elevar su calidad de vida, sino su deseo de una mayor participacin en los
asuntos polticos. Asimismo, la consulta ciudadana reactiv con mayor fuerza el tema
de la reforma poltica para el D.F. y registr un precedente importante en apoyo de la
movilizacin poltica autnoma de los capitalinos y la cultura poltica en ascenso.206
Hacia septiembre de 1993, en periodo extraordinario de sesiones, la Cmara de
Diputados finalmente aprob la reforma poltica del D.F. con 306 votos del PRI, PAN y
PARM. Al respecto, las fracciones legislativas del PRD, PPS y PFCRN consideraron que
hubo un avance, pero pobre e insuficiente. A pesar de que todas las fracciones polticas
en la ARDF estaban convencidas de la necesidad de ampliar las facultades de la Asamblea, la reforma aprobada determin la creacin de un Estatuto de Gobierno para el
D.F., de acuerdo con el cual el Jefe de Gobierno sera nombrado por el Ejecutivo Federal
con la aprobacin y ratificacin de la Asamblea; este mismo, sera escogido de entre los
miembros del partido con mayora en el nuevo rgano legislativo.207
El debate sobre la reforma poltica se prolong hasta 1994 y se siguieron manifestando posiciones encontradas sobre los cambios. Bsicamente la discusin entre los
partidos polticos se centr en las capacidades legislativas de la ARDF y en los mecanismos de eleccin directa del Jefe de Gobierno. Al ao siguiente, el asunto de la reforma
aument con la creacin de los consejos ciudadanos como nuevas instancias de
participacin ciudadana para el D.F. La ley los defina como rganos de representacin
vecinal y de participacin ciudadana y se constituira uno por cada delegacin. Si bien
esta figura no se consider como un avance democratizador, la opinin pblica la calific como una salida poltica institucional del rgimen ante las exigencias de apertura.
Es importante sealar que el proceso electoral para elegir a estos consejos se distingui
por la falta de inters y desconocimiento entre la poblacin, y adems de que se gener
un abstencionismo del 85% por exclusin de los partidos polticos.208

Sobre los resultados del plebiscito vase La Jornada, 22 y 23 de marzo de 1993.


Cfr., Frutos Corts, Moiss, Op. cit., p. 129.
207
Ibdem., p. 123; tambin vase Diario de Debates de la H. Cmara de Diputados, ao II, periodo extraordinario, 3 de septiembre de 1993, p. 681.
208
Cfr., La Jornada, Mxico, D.F., 13 de noviembre de 1995; El Cotidiano Nm. 75. Mxico, Universidad
Autnoma Metropolitana-Iztapalapa, marzo-abril de 1996.
205
206

138

SISTEMA POLTICO, MOVILIZACIN Y AGENDA POLTICA EN MXICO Y LA CIUDAD DE MXICO, 1980-2003

Debido a la movilizacin ciudadana que arroj el plebiscito de 1993 y a la insistencia


en las limitaciones de la reforma, el nuevo regente de la ciudad, Oscar Espinoza
Villarreal, convoc a un nuevo proceso de negociaciones que trataba de dar continuidad al proceso de liberalizacin poltica.209 Despus de varios debates y desacuerdos,
los partidos polticos finalmente coincidieron en al menos cinco grandes temas: 1) la
eleccin directa del jefe de gobierno del D.F. en 1997; 2) la ampliacin de facultades
legislativas y polticas de la Asamblea; 3) el establecimiento de formas de participacin
y consulta ciudadanas directas (plebiscito, referndum e iniciativa popular); 4) eleccin
directa de los delegados polticos; y 5) el establecimiento de una coordinacin de las
zonas conurbadas. Hacia diciembre de 1996, el Congreso de la Unin aprobara la nueva
reforma poltica para el D.F.210
En trminos generales, ms que a verdaderos impulsos democratizadores, la reforma
estuvo acotada por el rgimen otorgando prioridad al principio de gobernabilidad. La
reforma mostr que desde el gobierno exista una clara resistencia para desprenderse
de los mecanismos de control poltico que histricamente le haban permitido ejercer el
poder en el D.F. de una manera antidemocrtica. Pese a esto, la votacin del PRI desde
1976 no volvera a alcanzar un porcentaje igual o mayor al 50% de la votacin local.211
Como hemos dicho, desde los sismos de 1985, la participacin poltica fue en ascenso
y organizaciones sociales como el MUP y otras organizaciones civiles y no gubernamentales en formacin se mostraron ms decididas para inmiscuirse en asuntos pblicos y
polticos.
Hasta este momento se ha destacado la actividad del MUP en 1991 y en el proceso
de reforma poltica observado en el D.F. entre 1992 y 1996. No obstante, es necesario
destacar el papel de las organizaciones sociales urbanas y sus logros en los procesos
electorales de 1994 y 1997, as como matizar sobre la relevancia de su actividad poltica
y social.
Como se indic, durante el sexenio de Carlos Salinas, el MUP experiment cambios
profundos que acabaron por acotar al movimiento y adaptarlo a las nuevas condiciones
polticas para sobrevivir. Durante la primera mitad de los aos noventa, el MUP pas
de un movimiento relativamente homogneo, radical y anti-sistema a un conjunto de

Cfr., Frutos Corts, Moiss, Op. cit., p. 129; La Jornada, Mxico, D.F., 20 de diciembre de 1994.
Cfr., Perschard, Jacqueline, La reforma poltica del Distrito Federal despus de 1994, en lvarez,
Luca, Participacin y democracia en la ciudad de Mxico, Mxico, Op. cit., pp. 226-227.
211
Cfr., Frutos Corts, Moiss, Op. cit., pp. 145-150.
209
210

139

CAPTULO 2

organizaciones urbanas movilizadas y con una interaccin ms frecuente con el sistema poltico.212 El MUP sufri no slo fracturas y divisiones, sino que sus dirigentes se
inclinaron por la vinculacin partidista y electoral como un mtodo de lucha para el
cambio social. A travs del intercambio poltico, fundamentalmente en el PRD, PRT y
PT, los dirigentes encontraron la posibilidad de articular un discurso ms moderado
privilegiando la poltica abierta y electoral, y exigiendo el respeto a los derechos sociales
y polticos de los habitantes de la entidad.
Las organizaciones del MUP vivan una crisis constante de adaptacin, sin embargo,
la idea del movimiento social no desapareci.213 Organizaciones como el Frente del
Pueblo y la UPREZ se consideraban an parte de un movimiento social pese a la falta
de cohesin y unidad poltica entre las organizaciones. Al mismo tiempo, sus dirigentes
estaban cada vez ms interesados en la gestin poltica local y en la accin electoral
dejando de lado el trabajo conjunto con las bases para la formacin ideolgica, la movilizacin progresiva y el cambio revolucionario.214
No obstante, rumbo a los comicios de 1994, la participacin del MUP se volvi importante en el marco de los acontecimientos polticos y sociales que se presentaron en
este proceso. En primer lugar, destaca el levantamiento armado del Ejrcito Zapatista

El gobierno de Carlos Salinas obtuvo beneficios de la divisin que se present en el MUP en 1989 y que
hacia 1994, le permiti contrarrestar la influencia del movimiento cardenista. Despus de los intentos
infructuosos en las elecciones de 1988 y 1991 el MUP entr a una etapa de involucin del movimiento
social. La insercin de algunos de sus lderes en la institucionalidad partidista fue un hecho y se apost a
una doble lgica que oper contra sus necesidades y demandas socioeconmicas. La primera fue considerar
que era tcticamente prioritario participar en los partidos de oposicin y lograr algunas candidaturas para
sus dirigentes; despus de ser gobierno, se podran lograr cambios en las polticas sociales. La segunda,
fue actuar ms como partido que como movimiento. Su capacidad de enfrentar y canalizar demandas fue
menor acusando un reflujo en sus actividades a nivel regional y nacional. Cfr., Ramrez Siz, Juan Manuel,
El Movimiento urbano popular en MxicoOp. cit., pp. 7-8.
213
Cfr., Frutos Corts, Moiss, Op. cit., p. 136.
214
A lo largo de la dcada de los noventa, las organizaciones sociales perdieron presencia que aos atrs
haban logrado en el sistema poltico. Segn Daniel Rodrguez, en los pocos debates polticos e ideolgicos
se evadi hablar acerca de aspectos centrales de la transicin poltica inconclusa, entre otros: las relaciones contradictorias entre lo social y lo poltico, entre lo popular y lo ciudadano, entre ser oposicin y
gobernar; entre el discurso y la prctica; adems de aspectos relacionados con el propio movimiento y sus
reivindicaciones: entre luchar por las demandas y administrar los logros, las contradicciones entre tener
empleo e ingreso suficiente y pagar los crditos de vivienda, entre los discursos convocando a la unidad y el
divisionismo imperante, entre el individualismo y el sentido de pertenencia a la comunidad, entre la toma
de decisiones y la representacin. Por otra parte, y si bien el tema sobre la democracia fue central para
el MUP, su pragmatismo por lograr la satisfaccin de las necesidades sociales con frecuencia contrast con
su identidad colectiva y de organizacin social. Cfr., Rodrguez Velzquez, Daniel, El Movimiento Urbano
Popular y su conversin, Op. cit., pp. 14-15.
212

140

SISTEMA POLTICO, MOVILIZACIN Y AGENDA POLTICA EN MXICO Y LA CIUDAD DE MXICO, 1980-2003

de Liberacin Nacional (EZNL) y el asesinato de Luis Donaldo Colosio, candidato del


PRI a la presidencia de la repblica en la ciudad de Tijuana. En segundo lugar y como
resultado de los acontecimientos anteriores, se gener una amplia discusin en la agenda
pblica y poltica respecto de los procesos de dilogo para la paz y una nueva reforma
poltica federal impulsada por el gobierno.215 En esta eleccin los actores centrales del
proceso fueron los partidos con mayor presencia nacional (PRI, PAN, PRD) y se observ
un incremento en la participacin electoral a travs de la postulacin de candidatos de
varios partidos de menor presencia (PT, PPS, PFCRN, PARM, PDM y PVEM).
As, mientras el PRI enfrent la eleccin ms difcil de su historia por el asesinato de
su candidato y la debilidad institucional, en el PRD se presentaron conflictos internos
que exhibieron un partido dividido por sus dirigentes, pero en apoyo a su candidato a
la presidencia Cuauhtmoc Crdenas.216 Algunas organizaciones del MUP afines ideolgicamente al PRD (ABOV, UPREZ, UCP, AIV) trataron de ejercer influencia para la
recomposicin institucional del partido. Sin embargo, las propias organizaciones sufrieron pugnas y desacuerdos. La ABOV, por ejemplo, se dividi en al menos tres corrientes
que argumentaban nuevas tcticas y posiciones para el trabajo poltico.217 Por otro lado,
las organizaciones del Frente del Pueblo formaron alianza con facciones de organizaciones polticas (FP-UNIOS, PRD, PPS) desde una visin ms radical hacia el sistema de
partidos y electoral.218

Cfr., Alvarez, Luca, Distrito Federal. Sociedad, Economa, Poltica y Cultura, Mxico, Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades-UNAM, 1998, pp. 237-244.
216
Cfr., Gmez Tagle, Silvia, La transicin inconclusa. Treinta aos de elecciones en Mxico, Mxico, El
Colegio de Mxico, 1997. Vase la Introduccin.
217
En efecto, en la Asamblea de Barrios se produjo una escisin que deriv en la Asamblea de Barrios Patria
Nueva (ABPN), Asamblea de Barrios-Independiente (AB-I) y Asamblea de Barrios de la Ciudad de Mxico
(ABCM).
218
De acuerdo con Bruh, Kathleen, la lealtad [o conexin] de este tipo de movimientos populares hacia
el PRD se puede explicar por al menos tres motivos: 1) una afinidad ideolgica y tctica mayor que con
otros partidos; 2) motivaciones estratgicas del movimiento de la ciudad; y 3) la existencia de incentivos
selectivos disponibles para los lderes del MUP. Cfr., Bruhn, Kathleen, The Seven-Month Itch? Neoliberal
Politics, Popular Movements, and the Left in Mexico, en Chalmers, A. et al, The New politics of Inequality
in Latin America. Rethinking Participation and Representation, New York, Oxford University Press, 1997,
p. 150, citado por Frutos Corts Moiss, Op. cit., pp. 136, 138. [los corchetes son nuestros]. Es necesario
acotar, por otra parte, que aunque el FP no coincida con los planteamientos de la eleccin del PRD, ste
apoyo la campaa de Crdenas otorgando un voto crtico. Concretamente, se dijo: un voto crtico al PRD
sin necesidad de sumarse a la organizacin, slo lograr la difusin de nuestros programas y de la organizacin para ganar gente. Un voto til en contra del partido en el poder contra un gobierno indeseable
por autoritario. Cfr., Notas para la Poltica Electoral, emitido por la direccin poltica del FP-UNIOS en
diciembre de 1993, pp.1-9.
215

141

CAPTULO 2

Con el surgimiento del EZLN en el sureste del pas, diversas organizaciones sociales,
asociaciones culturales, intelectuales, organizaciones civiles y no gubernamentales en
el pas, se pronunciaron en apoyo al movimiento guerrillero y acudieron a Chiapas para
participar en la denominada Convencin Nacional Democrtica realizada en agosto de
1994. En este acto, las organizaciones del MUP estuvieron activas en la difusin de las
demandas del EZLN. Un recuento sobre el papel de las organizaciones sociales en la
eleccin indica que fue muy sobresaliente, sobre todo si se considera que apenas una
dcada atrs el movimiento se pronunciaba por una participacin independiente y radical de sus organizaciones e incluso promova el abstencionismo electoral.219
Sin duda, la relacin con los partidos polticos no slo cambi, sino que el intercambio poltico promovido por algunos dirigentes del MUP arroj la posibilidad de ascender
a cargos legislativos y de gobierno. Pese a esto, el mayor reto de las organizaciones no
era tanto la vinculacin electoral, sino lograr la adecuacin de su concepcin poltica
a la realidad del pas. Aunque los dirigentes atendieron ciertas demandas locales de
las organizaciones, se defini con mayor fuerza la insercin y estrategia a seguir en el
mbito de la democracia representativa.220
Como se muestra en el grfico posterior, en un tiempo relativamente corto, el MUP
fue ganando espacios partidistas y de representacin poltica. Con las elecciones vecinales de 1995 y con las negociaciones sobre la reforma poltica de la ciudad de Mxico
de 1993 y 1996, algunos de sus principales lderes vinculados al PRD obtuvieron la
postulacin y despus un cargo legislativo. Del mismo modo, participaron gilmente
en diferentes comisiones y comits de trabajo de la Asamblea del D.F., as como impulsaron temas para el debate poltico sobre la democratizacin de la entidad, la reforma
urbana y del Estado. Por ejemplo, de 16 comisiones donde participaban representantes
del MUP en 1991, se pas a 27 en 1994, mantenindose en cuatro el nmero de comits.
Para 1997, el nmero se increment llegando a 34. Es importante indicar que los cargos
que se obtuvieron en la ciudad se debieron en gran parte a las candidaturas que el PRD
reserv para los candidatos externos y plurinominales.221
Cfr., Tamayo, Sergio, Espacios Ciudadanos, en Revista Ciudades Nm., 55, Mxico, Red Nacional de
Investigacin Urbana, julio-septiembre de 2002, p. 51; Tamayo, Sergio, La participacin ciudadana: un
proceso, en Revista Mexicana de Sociologa Nm. 4, Mxico, Instituto de Investigaciones Sociales-UNAM,
octubre-diciembre de 1997, p. 178.
220
En general las organizaciones provenientes del MUP no pudieron ofrecer opciones ante distintos problemas en las comunidades y sus lderes optaron por la vinculacin partidista y, en esta lgica, fueron absorbidas por el sistema poltico. As, las alianzas partidarias impidieron consolidar procesos de organizacin
ciudadana ciertamente autnoma. Por otro lado, la tradicin ideolgica socialista en el MUP, cedi el paso
a dispersos planteamientos democrtico-liberales, sobre todo en lo que tiene que ver con la democracia
representativa. Cfr., Rodrguez Velzquez, Daniel, El Movimiento Urbano Popular y su conversin, Op.
cit., pp. 16-17.
221
Sobre la lista de candidatos del MUP, vase Frutos Corts, Moiss, Op. cit., p. 138 (Anexos).
219

142

SISTEMA POLTICO, MOVILIZACIN Y AGENDA POLTICA EN MXICO Y LA CIUDAD DE MXICO, 1980-2003

Candidatos del MUP en los partidos polticos (1988-2000)


120

116

100
80
57

60
40
26

23

20
PMS

PRT

PPS

15

PRD

PFCRN

PVEM

PARM

PT

PDM

PCD

partidos
Fuente: Elaboracin con datos de Frutos, Moiss, Op. cit., p. 138.

Con la reforma poltica de 1996, la Asamblea del D.F. adquiri nuevas facultades que
le permitieron legislar en diversas materias de la administracin pblica. Adems, y
como parte de la reforma electoral federal, se modificaron los distritos electorales buscndose un mayor equilibrio demogrfico. A partir de esta modificacin, el D.F. perdi
10 de 40 distritos electorales federales quedando en 30. En el mbito local se establecieron 40 distritos. Bajo este nuevo escenario algunos dirigentes del MUP participaron
otra vez en el PRD y apoyaron la campaa de Cuauhtmoc Crdenas a la Jefatura de
Gobierno en 1997, donde se lograron mayores posiciones en la eleccin de diputados
federales y de la Asamblea Legislativa.222
En esa eleccin de 1997, el PRD obtuvo la mayora en los 30 distritos federales y en
37 de los 40 locales. El PRI qued en segundo lugar y el PAN pas a ser la tercera fuerza
electoral en la capital.223 Las delegaciones con mayor actividad electoral y presencia del
MUP se identificaron en Xochimilco, Tlhuac, Tlalpan e Iztapalapa.224 El triunfo abru-

Sobre el proceso de reforma poltica en el Distrito Federal en el marco de la reforma poltica federal
vase lvarez, Luca, La Sociedad Civil en la ciudad de Mxico. Proceso de conformacin y aproximacin
a la vertiente de izquierda, Op. cit., pp. 164-170.
223
En el proceso electoral de 1997 el xito electoral y la legitimidad alcanzada por el PRD se logr mantener
hacia el 2000, pero en esta ltima ocasin haciendo frente a una oposicin ms fuerte (PAN). Las cifras en
1997 indican que para Jefe de Gobierno se obtuvo el 48% de los votos para el PRD, 25.6% para el PRI y 15.6
para el PAN. En el 2000, los resultados favorecieron con el 37% de los votos al PRD, 33% al PAN y 22.1% al
PRI. En la Asamblea Legislativa, en el primero de estos comicios el PRD logr el 45% de los curules, el PRI
el 23.6% y el PAN el 18.1%; para el 2000 estas cifras se modificaron sustantivamente siendo para el PRD el
34.5% de los diputados, para el PAN el 33.4% y para el PRI el 28.8%. Cfr., lvarez, Luca, Ibdem., p. 184.
224
Al respecto vase el cuadro sobre porcentaje de resultados electorales por delegacin (1997-2000), en
Frutos Corts, Moiss, Op. cit., p. 153, Anexo.
222

143

CAPTULO 2

mador del PRD se explica, no slo por las reformas legales que posibilitaron y motivaron
la participacin de las organizaciones sociales en la agenda poltica electoral, sino por la
misma transformacin de las formas de organizacin y representacin de los ciudadanos. Adems, la accin de las organizaciones sociales del MUP vinculadas al PRD increment su participacin electoral y, por otro lado, constituy una nueva oportunidad de
lucha social para sus agremiados por la va partidista y legislativa.
Es necesario recalcar que, pese a el triunfo del PRD en 1997 y con ello el de las
organizaciones sociales que reivindicaban el cambio por la va electoral, la consolidacin y repunte del MUP en la ciudad no fue posible debido a que las relaciones con
la dirigencia del partido y con funcionarios recin electos se caracteriz por pugnas,
malos entendidos y desacuerdos frecuentes ante las nuevas posiciones polticas asumidas. Organizaciones como la UVyD-19, el Frente del Pueblo, la UPREZ225 y la Frente
Popular Francisco Villa (FPFV), entre otras, manifestaron constantemente su rechazo
a los mtodos corporativos y de vinculacin del nuevo gobierno y se pronunciaron por
mantener la lucha extralegal en todos los espacios a fin de que sus demandas de antao
fuesen consideradas en la agenda de gobierno.226
Sin duda, la insercin de militantes y dirigentes en la arena legislativa y de gobierno,
fueron las causas del distanciamiento con las bases sociales y el olvido de la participacin ciudadana. Este hecho gener entre las organizaciones independientes del MUP
una nueva crisis de identidad poltica que disminuira la actividad cohesionada de las
organizaciones y que ya se vena observando desde 1994. Por el contrario, en las actividades de la ALDF y del gobierno, se observ una presencia notable de ex dirigentes o
miembros del MUP en diversos mbitos de la vida poltica, participando en casi todas
las comisiones de trabajo, pero manteniendo poco contacto con las bases sociales que
los apoyaron.227
Respecto a la UPREZ y sus relaciones con el PRD en este periodo vase el trabajo de Durn Ferman
Guadalupe, Organizacin partidaria y participacin poltica: el caso de la Unin Popular Revolucionaria
Emiliano Zapata, Mxico, Tesis de Maestra en Sociologa Poltica, Instituto de Investigaciones Jos Mara
Luis Mora, 1998.
226
En resumen desde 1988, 1991, 1994 y ahora en 1997, el papel del Frente el Pueblo en el PRD fue muy
limitado. Se apoy, pero se discrep de los mecanismos de relacin del PRD hacia las organizaciones del
MUP independientes. No obstante, que el trabajo social les permiti acercarse al mbito poltico a travs
de la lucha electoral, principalmente, su posicin de alianza con el PRD estuvo marcada por pugnas existentes en su direccin y con las diversas concepciones del trabajo poltico y de la vinculacin partidista.
Curiosamente, la dirigencia, ms que la organizacin en su conjunto, asumi en los diferentes comicios
una actitud de mayor a menor intensidad y radicalidad poltica. As, su estrategia fue ms defensiva que
ofensiva hacia los partidos u organizaciones polticas, a pesar de adecuarse polticamente y de inclinarse
hacia una posicin cada vez ms moderada en su interaccin con las instituciones polticas en general. Cfr.,
Gonzlez Ibarra, Miguel R., Op. cit., p. 188.
227
Al respecto vase Participacin de miembros del MUP en las comisiones y comits de la I Asamblea
Legislativa en Frutos Corts, Moiss, Op. cit., p. 154, Anexo.
225

144

SISTEMA POLTICO, MOVILIZACIN Y AGENDA POLTICA EN MXICO Y LA CIUDAD DE MXICO, 1980-2003

De igual forma, el ascenso de militantes sin experiencia administrativa se observ en


varias direcciones del gobierno central, as como en varios puestos medios y operativos
de las delegaciones polticas donde obtuvieron el triunfo. Sin duda, la tendencia a la
burocratizacin de los lderes y su institucionalizacin cada vez ms fuerte en el PRD
y en el gobierno, dejaron de lado diversos temas de cambio social y de gestin reivindicativa que las organizaciones demandaban con urgencia y situ en primer plano los
asuntos urbanos y polticos prioritarios que demandaban los capitalinos.228
Una recopilacin de los logros que obtuvo el MUP en el mbito electoral (ARDF y
Cmara de Diputados) entre 1988 y 2000,229 indica una tendencia a la baja en la postulacin de candidatos y en su posibilidad de triunfo. 1988 represent el punto ms alto
en cuanto el nmero de candidatos pertenecientes al MUP (71), pero fue la eleccin
menos exitosa en cuanto a cargos conseguidos.230 En 1991 el PRT y el PRD se consolidan como los partidos con mayor apertura hacia las organizaciones sociales. En esta
ocasin 2 representantes procedentes del MUP llegan a la ARDF por la va plurinominal;
en la Cmara de Diputados de 31 slo 4 fueron los que llegaron por la misma va con en
el PRD. En lo que respecta al proceso electoral de 1994, de 10 asamblestas electos por
el PRD a la Asamblea del D.F., 7 descendan de diferentes organizaciones del MUP.
Para el caso de la Cmara de Diputados slo se obtuvo un lugar de 7 propuestas
posibles del movimiento y por la va de la representacin proporcional. Cabe destacar
que el PT fue el instituto poltico que apoy a ms militantes del MUP ante la ausencia
del PRT. En suma, de los 41 candidatos a los diferentes cargos, solamente 8 miembros
del MUP los obtuvieron: una efectividad de casi el 20%. Con relacin al total de candidatos surgidos del movimiento en estos procesos (247), en 1994 ganaron nicamente el
12.7%; tres puntos porcentuales ms que en 1991.231
La eleccin de 1997 fue la cspide de participacin electoral ms alta para el PRD
y por consiguiente para el MUP, ya que de 22 candidatos postulados del movimiento el
100% logr el triunfo y ocuparon su cargo por la va de mayora relativa en la ARDF. Para
la Cmara de Diputados se postularon 6 dirigentes del MUP, los cuales alcanzaron el
triunfo por la misma va de mayora. En suma, de 30 espacios buscados se lograron 28;
un porcentaje del 44.4% con relacin a la suma de todos los cargos obtenidos en cinco

Cfr., Ramrez Sinz, Juan Manuel, La poltica, lo poltico y el Movimiento Urbano Popular, Op. cit.,
pp. 6-9.
229
La lista completa de candidatos del MUP en el PRD y su participacin en las elecciones entre 1988 y
2000, se recuperan del trabajo de Frutos Corts, Moiss, Op. cit. [lista de cuadros y apndice al final del
trabajo].
230
Ibdem., pp. 157-159.
231
Ibdem., p. 158.
228

145

CAPTULO 2

procesos electorales. El mismo impulso se observ en la eleccin del ao 2000, donde


la participacin del MUP baj relativamente poco con el 33.4% de candidatos electos.232
Este ltimo dato indica no slo la alianza vigente que se tiene entre el PRD y ciertas
organizaciones del MUP, sino que muestra las posibilidades de xito y permanencia en
la poltica electoral que no son tan malas o ajenas a las organizaciones populares. En
gran medida la actividad disgregada de las organizaciones les permiti alcanzar logros
que de manera conjunta no se obtuvieron aos atrs.233
Con el triunfo electoral del PRD en 1997 y su continuidad en el 2000, ciertas organizaciones del MUP se han venido constituyendo como aliados del PRD. Su actividad y
gestora en lo social (construccin de vivienda popular) sigue siendo la actividad permanente que los impulsa a incidir y participar en la toma de decisiones como parte de un
proyecto poltico ms amplio. Si bien se considera al gobierno electo como democrtico, paradjicamente se disiente de su responsabilidad social y se critican sus acciones
por las tendencias corporativas, clientelistas y de subordinacin de las organizaciones
que en mucho se asemejan al viejo estilo prista de gobernar.
Pese a esto, es notable que diversas organizaciones del MUP se sientan cobijadas
por el nuevo gobierno y hayan estrechado cada vez ms sus lazos con el partido, el cual
les ha permitido registrar candidatos e incursionar con dirigentes en la arena electoral.
Del mismo modo y con base en el ascenso a cargos legislativos y de gobierno, ocurri
que los dirigentes tuviesen la oportunidad de promover iniciativas e incidir en el debate
de polticas pblicas ms equitativas y justas a las demandas de los diferentes sectores
sociales.
Finalmente, no se puede decir que la crisis o parlisis de las organizaciones del MUP
sea permanente, ya que las desigualdades sociopolticas y econmicas en el pas y los
conflictos generados por la dinmica urbana en el D.F., son precisamente el caldo de
cultivo que potencia la movilizacin social ante la ineficacia de la gestin pblica.234 Lo
que s result claro, es que la conexin y el trabajo poltico de las organizaciones sociales con el PRD constituyeron la caracterstica ms relevante que experiment el MUP en
estos aos y que puede definirse como el paso de un movimiento reivindicativo y sectorial a otro de carcter civil y prodemocrtico. En el siguiente punto se profundizar ms

Ibdem, pp. 158-159.


Vase en el anexo la tabla de organizaciones del MUP vinculadas al PRD en el Distrito Federal (19972000).
234
Cfr., Ramrez Siz, Juan Manuel, Impacto de las organizaciones populares en Mxico: 1980-2002, Working Paper Series Nm. 03-17b, Princenton University, agosto 2003. Documento en web: [http://cdmd.
princenton.edu/papers/wp0315b.pdf.].
232
233

146

SISTEMA POLTICO, MOVILIZACIN Y AGENDA POLTICA EN MXICO Y LA CIUDAD DE MXICO, 1980-2003

esta situacin, as como se destacar el papel de otros grupos sociales y organizaciones


civiles en los procesos de cambio y alternancia poltica.

Participacin poltica y agenda de gobierno hacia 2003


Los comicios de julio de 1997 y la eleccin presidencial del ao 2000, representan un
acontecimiento decisivo en la vida poltica del pas. Entre los analistas resulta coincidente la tesis sobre la consumacin de un paso definitivo hacia el cambio en el rgimen
poltico local y la inauguracin de la alternancia poltica con el ascenso al poder de un
partido de centro-izquierda: el PRD.235 En gran medida, esta postura se deduce por los
numerosos esfuerzos realizados durante las ltimas tres dcadas, por distintos actores
sociales a favor de la democratizacin del pas. Sin duda, el arribo al gobierno del PRD
constituye un punto de encuentro de aquellos actores que, por caminos paralelos o
diferentes, lograron instituir distintas iniciativas encaminadas a la apertura de la agenda
poltica institucional y hacia una mejor relacin entre el gobierno y la ciudadana.
En este sentido, los procesos de la gestin urbana, los sismos de 85 y la reforma
poltica fueron el laboratorio para la gestacin de una ciudadana ms plena y que se
hizo presente desde los aos ochenta, en los contornos de la sociedad civil y del gobierno.236
El surgimiento de movimientos sociales (en especial del MUP), el establecimiento de la
ARDF, la instalacin de mesas de consulta y debate para la reforma poltica, el plebiscito de 1993, las movilizaciones vecinales, la formacin de nuevas asociaciones civiles
y polticas, producto del descrdito de los partidos polticos tradicionales, entre otros
hechos, representan expresiones de un cambio poltico sustantivo operado en estos
aos y son indicadores que ponen de relieve la entrada en escena de la ciudadana en la
vida pblica local y nacional.
La reforma poltica en la capital constituye el eje para la articulacin entre las iniciativas ciudadanas y la agenda institucional. En 2003 son varios los avances identificados
en este sentido que dan cuenta de la construccin decidida para la formacin de un
gobierno propio y la ampliacin de los derechos polticos de sus ciudadanos. Pese a esto,
se trata tambin de avances limitados que fundamentalmente se ubican en la esfera
electoral, dejando inconclusos aspectos vitales de reforma en la organizacin polticoadministrativa y de gobierno (ALDF).237
Al respecto vase el trabajo de lvarez Enrquez, Luca, La poltica gubernamental en materia de participacin ciudadana en el Distrito Federal, en lvarez Enrquez, Luca, Ma. Concepcin Huarte Trujillo,
Et. al., Una ciudad para todos? Op. cit., pp. 531-565.
236
Ibdem, p. 532.
237
Ibdem, p. 533.
235

147

CAPTULO 2

La participacin ciudadana componente medular de los procesos de cambio poltico,


se identifica en los espacios de colaboracin institucional y de consulta en la Asamblea
Legislativa y en las secretaras del gobierno. Subsiste, adems, un vasto tejido extra
institucional de organizaciones civiles con actividades en reas del desarrollo local (colonos, vecinos, ecologistas, comerciantes, feministas, defensores de derechos humanos,
trabajadores, profesionistas, entre muchos ms) que expresan la demandas de numerosos actores involucrados en la problemtica urbana e interesados en formar parte en los
asuntos de inters pblico.238
En la capital, como en otras ciudades del pas, la dinmica urbana y el crecimiento
demogrfico han puesto la atencin sobre la importancia de una gestin estatal descentralizada y abierta a la participacin de sus habitantes donde el control y la fiscalizacin
sean los ejes de la eficiencia y legitimidad de la accin pblica. Por mucho tiempo, la
agenda poltica se defini desde el gobierno incorporando la opinin pblica y la exigencia social en instancias mediadoras de control poltico y corporativo.239
Sin embargo, como resultado de la reciente movilizacin social, creemos que esta
relacin est cambiando y denota la necesidad de abrir espacios polticos e institucionales acordes a las necesidades de la realidad poltica. De entrada, el discurso del
nuevo gobierno intent mantener el clima de respeto a la pluralidad, reconociendo la
gran complejidad de los cambios urbanos para fortalecer las libertades e interaccin
con la ciudadana. No obstante, los mayores esfuerzos se concentraron en instituir legalmente a las organizaciones que demandaban una mayor representacin territorial y
la apertura de los rganos de consulta, comits y grupos de trabajo para la deliberacin
ciudadana que trataban los problemas urbanos.240

Alberto Olvera ha identificado varias formas de asociacionismo civil que se expresan en grupos caracterizados por actividades de tipo econmico-gremial, de tipos polticos formales, religiosos, polticociudadanas de tipo informal, de tipo cultural, de asistencia privada, entre otras. Cada tipo de asociacin es
el resultado de algn proceso histrico de emergencia de formas de identidad y de accin colectivas que en
su momento definieron un campo de conflicto. Por otra parte, y aunque muchas asociaciones permanecen
en el campo de lo privado, sus actividades tienden a relacionarse con los sistemas econmico y poltico de
la sociedad. Otras organizaciones ms formalizadas buscan constituir espacios de intervencin en asuntos
pblicos y polticos. Cfr., Olvera, Alberto, Las contribuciones de la sociedad civil a la ciudadana social: el
caso de Alianza Cvica, Ponencia presentada a ISTR-LAC de Chile en 1999, pp. 6-10.
239
Cfr., Inchustegui Romero, Teresa, Distrito Federal, en Gonzlez Casanova, Pablo, y Cadena, Roa,
Jorge (Comps.), La Repblica Mexicana. Modernizacin y democracia de Aguascalientes a Zacatecas...Op.
cit., pp. 251-257. Sobre el tema de los servicios urbanos en la ciudad vase Schteingart, Martha, Infraestructura y servicios urbanos en la Ciudad de Mxico, en lvarez Enrquez, Luca, Ma. Concepcin Huarte
Trujillo, et. al., Una ciudad para todos? La ciudad de Mxico, la experiencia del primer gobierno electo.
Op. cit., pp. 466-483.
240
lvarez Enrquez, Luca, Ibdem., pp. 533-534.
238

148

SISTEMA POLTICO, MOVILIZACIN Y AGENDA POLTICA EN MXICO Y LA CIUDAD DE MXICO, 1980-2003

Constituye un hecho que en los ltimos aos se haya agudizado el conflicto derivado
de las polticas econmicas neoliberales y de la desigualdad, porque los habitantes con
distintos niveles socioeconmicos conviven en un espacio relativamente pequeo. La
pobreza urbana, la marginacin y la inequidad social son rasgos que an distinguen a
un gran nmero de habitantes y donde diferentes grupos sociales y civiles se han organizado para exigir que sus intereses y demandas especficas sean tomados en cuenta
por la poltica gubernamental. De hecho, una parte significativa de la poltica social
se relaciona con la poblacin realmente excluida; nio, joven, personas afectadas con
VIH Sida, adicciones, entre otros, muestran el profundo y creciente deterioro del tejido
social urbano.
Del mismo modo, la transformacin de los mbitos privado y pblico es un tema
fundamental para la convivencia armnica de sus habitantes y refleja la disparidad de la
atencin gubernamental. Es muy comn encontrar la apropiacin privada de espacios
pblicos, desde el comercio ambulante hasta las calles que son utilizadas por transportes informales o bien la ocupacin privada de espacios comunes en las unidades habitacionales que con frecuencia son causa de conflictos entre los vecinos.241
Ahora bien, y dado que anteriormente el Gobierno de la capital era un Departamento
del Gobierno Federal, sus instrumentos de poltica social resultaron no slo limitados,
sino que dependan en gran medida de recursos provenientes de programas federales.
Esta situacin ha propiciado la demanda al actual gobierno (de procedencia perredista)
de una reorganizacin ms slida del aparato gubernamental y administrativo, as como
la bsqueda de modalidades financieras para encauzar la atencin social con recursos
privados alternos y la colaboracin ciudadana para enfrentar la problemtica especfica
de cada una de las delegaciones polticas.242
En este sentido, es posible sealar dos planos donde se percibe el tema de la participacin poltica de la ciudadana y que vara regionalmente de acuerdo a los problemas sociales que enfrenta la entidad en su conjunto. Por un lado, la participacin en

Cfr., Jusidman, Clara, La poltica social de la administracin Crdenas-Robles en el Distrito Federal,


en lvarez Enrquez, Luca, Ibdem., pp. 97-123.
242
Cfr., Moreno H., Pedro, Claudia Ortiz, Roco Murillo, Los retos del desarrollo social para un gobierno de
izquierda. Esbozo para realizar un balance de la poltica social del GDF, 1997-2000, en lvarez Enrquez,
Luca, Ibdem., pp. 125-150.
241

149

CAPTULO 2

lo poltico243 tiene que ver con la formulacin de opciones o las decisiones de inters
pblico, es decir con las actividades y decisiones del gobierno en la agenda y definicin
de polticas pblicas. En este caso se identifican aquellas relaciones e intercambios polticos generados entre organizaciones sociales y civiles, gobierno y partidos, y que, bajo
una lgica de interlocucin, manifiestan su deseo de influir en la toma de decisiones y
en asuntos de relevancia pblica y poltica; y por la otra, la participacin en la gestin
pblica considera la generacin de bienes y servicios pblicos por medio de empresas
privadas en la cogestin de polticas con actores sociales beneficiados con servicios
pblicos y en la discusin de temas para el rediseo de programas sociales.
Evidentemente, este mbito remite a una relacin de carcter instrumental donde
las organizaciones sociales, el gobierno y el sector privado operan a partir de la negociacin de demandas e intereses especficos. En otro sentido, la participacin se ubica
en la intervencin de los ciudadanos en rganos pblicos (consultores, colaboradores,
supervisores, entre otros) a fin de promover polticas y actividades no slo de gestin,
sino de seguimiento y supervisin de funciones institucionales y colaboracin de acciones de gobierno en ciertas tareas.244
Desde el actual rgimen poltico el deseo de participacin es creciente y la actividad
de diferentes asociaciones civiles y organizaciones para restituir equilibrios y generar
condiciones para un mayor acercamiento entre el gobierno y la sociedad es muy evidente. Algunos estudios han detectado al menos cinco modalidades bsicas donde se muestra la relacin actual entre el gobierno y la ciudadana: a) la relacin directa de consulta
para el gobierno; b) la relacin entre redes de organizaciones civiles y el gobierno; c) el
desarrollo conjunto de programas especficos; d) el impulso de proyectos especficos; y
e) las consultoras de apoyo a la gestin gubernamental.245 Se puede derivar que estas
conexiones muestran la definicin de espacios ms precisos para la intervencin ciudadana, pero tambin indican la relativa apertura institucional en la gestin de gobierno.

Lo poltico se entiende como la caracterstica esencial de la totalidad social; no es posible ubicarlo en


alguna esfera especfica de la sociedad; es una subdimensin de todas las dimensiones sociales existentes;
es estructural a toda realidad social; representa elementos que provienen de la propia existencia social de
los hombres; en suma, representa una dimensin inherente y propia del sujeto social, cuya caracterstica
ms elemental es su capacidad de crear, modificar, determinar la forma que ha de tener su propia existencia. Vase Vega, Juan Enrique, Poltica y Estado: Apuntes e hiptesis para una reflexin sobre sus
interrelaciones, en Vega, Juan Enrique (Coord.) Teora y poltica de Amrica Latina, Mxico, Centro de
Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE), 1984, pp. 167-169.
244
Cfr., lvarez Enrquez, Luca, Op. cit., pp. 534-536.
245
Cfr., Canto, Manuel (Coord.), Evaluacin de la relacin entre el Gobierno del Distrito Federal y las organizaciones civiles en torno al desarrollo social, Mxico, Centro de Estudios Sociales y Culturales Antonio
Montesinos, 2000, citado por lvarez Enrquez, Luca, Op. cit., pp. 536; 563.
243

150

SISTEMA POLTICO, MOVILIZACIN Y AGENDA POLTICA EN MXICO Y LA CIUDAD DE MXICO, 1980-2003

El impulso de una agenda de colaboracin por parte de organizaciones civiles tuvo


su manifestacin en la elaboracin de la Plataforma de Organismos Civiles en 1997.
Mediante este mecanismo fueron impulsadas distintas iniciativas para la interlocucin
de las organizaciones con el gobierno y posteriormente se institucionalizaron para
incrementar su participacin en polticas y desarrollar proyectos complementarios a
la accin pblica. De igual forma, la funcin de consultoras de gestin o evaluacin
a la gestin pblica por parte de diferentes organizaciones dio pie para revalorar la
importancia de la organizacin administrativa y se enfatiz en debatir las relaciones
centralizadas que limitaban la implementacin de programas y la atencin ciudadana.
Un ejemplo de lo anterior, lo constituye la accin de organizaciones sociales y civiles
en la definicin de proyectos de vivienda y en la vigilancia para disminuir los mtodos
de seleccin y control poltico que tradicionalmente se realizaban en la adjudicacin de
los beneficiarios.
Existen algunas experiencias recientes de la aplicacin de este mecanismo en demarcaciones polticas donde la planeacin de programas parciales para el desarrollo
urbano contempl la participacin ciudadana en sus procesos internos de trabajo y en
sus mecanismos de consulta y mediacin, a fin de garantizar una mejor funcionalidad
gubernamental. De la misma manera, existen casos que demuestran la insercin cada
vez mayor de organizaciones sociales y civiles en proyectos de coinversin y cogestin
en materia de salud, alimentacin, desarrollo urbano, empleo y proyectos productivos,
culturales y recreativos.246
Si bien es importante el avance registrado en la participacin de organizaciones
civiles en los procesos de gestin pblica, es necesario sealar las limitaciones de los
mecanismos existentes de relacin poltica con organizaciones de tipo social. Las experiencias recientes de organismos civiles en ocasiones no han encajado en los esquemas
planteados por el gobierno y, frecuentemente, se han realizado mediante los procesos
tradicionales de gestin. En primer lugar, destaca la falta de una comunicacin eficaz
entre el gobierno con las organizaciones para la atencin de necesidades bsicas relacionadas con la ejecucin de programa sociales.
Cabe indicar que desde hace varias dcadas se ha corroborado la necesidad de abrir
espacios de participacin (tanto de las autoridades como de los ciudadanos) y generar
mecanismos de interlocucin ms transparentes para el diseo y ejecucin de polticas
de gobierno y que han transitado de una concepcin corporativa y autoritaria a una ms
concertada y democrtica. La va tradicional de participacin fueron los consejos ciudadanos y luego los actuales comits vecinales como espacios institucionales de repre-

246

Cfr., lvarez Enrquez, Luca, Op. cit., pp. 538-547.

151

CAPTULO 2

sentacin territorial y de la gestin de demandas sociales. Sin embargo, debido al poco


inters de la poblacin y a la falta de difusin del gobierno en este mbito, la actividad
de tales rganos devino en un fuerte abstencionismo electoral y en un desconocimiento
pleno de la ciudadana sobre su funcin e importancia.247
Un dato relevante constituye el hecho de que en 1999 existan 1301 comits vecinales
de los cuales slo el 85% haba tomado protesta y el 79% mantenan alguna relacin con
las delegaciones polticas. Su intervencin en asuntos pblicos se limit a reuniones
peridicas, recorridos de trabajo, seguridad pblica, uso de suelo, entre otros temas.
En gran medida, los comits vecinales nunca llevaron a cabo las responsabilidades que
les indicaba la Ley de Participacin Ciudadana (LPC); la mayora desconoca este
documento. Adems, al desarrollar su funcin gestora de las demandas ciudadanas, se
observ escasa relevancia en su actividad; prevaleca an una cultura de organizacin
vecinal tradicional, poco proclive a la participacin social en las colonias, barrios,
unidades habitacionales de la ciudad.248
En la actualidad los comits vecinales son espacios muy deficientes para la discusin
de problemas sociales y pblicos. Se ha observado que su funcin ha sido crear vnculos
polticos entre autoridades, representantes y lderes comunitarios donde el beneficio
electoral de mediano y largo plazo es favorable al partido o gobierno que los promueve.
Ante la inexistencia de cabildos o espacios de consulta efectivos, se puede sealar que
los comits vecinales no constituyen un elemento clave para la incidencia ciudadana
en las decisiones de gobierno y fungen como dispositivos para la legitimidad de accin
gobierno o de la accin partidaria.

Cfr., Frutos Corts, Moiss, Op. cit. p. 129.


Estas aseveraciones se confirman hacia el 23 de mayo de 2004, donde de acuerdo con un documento
elaborado por la Direccin General de Participacin Ciudadana del GDF a cargo de Eduardo Cervantes,
en las 16 delegaciones polticas de la entidad se registr a mil 262 comits vecinales de los mil 300 que se
eligieron en 1999. El promedio de personas que integran estos comits es de 4.5, aunque se detect que
existen 91 comits que no tienen ningn integrante. Adems, se descubri que 191 comits slo tienen 2
integrantes y 191 ms estn integrados por tres personas. Otros 172 logran sumar 4 y 146 ms llegan a 5.
Por otro lado, se detect que 556 comits no se renen, pero no se informa desde qu fecha, 217 lo hacen
una vez a la semana y 110 una vez cada tres meses. Tambin se reporta que la poblacin considera que en
423 comits la integracin de sus miembros es regular, en 237 es mala y en 268 no existe y en 5 no se tiene
informacin. Finalmente, se ubic que en 838 casos (71.5%) la gente acude a los comits ya sea a exponer
sus problemas o buscar una solucin. Respecto de las asambleas o reuniones vecinales que realizan los
comits se encontr que 716 no efectan estas actividades, en 444 s y en 11 no se tiene informacin. Cfr.,
Martnez, Alejandra, Diagnostican fallas de los comits vecinales, en El Universal, Mxico, 23 de mayo de
204, p. C-1; lvarez Enrquez, Luca, Op. cit., pp. 548-550.

247
248

152

SISTEMA POLTICO, MOVILIZACIN Y AGENDA POLTICA EN MXICO Y LA CIUDAD DE MXICO, 1980-2003

Por otro lado, en estos espacios no existen mecanismos eficientes por medio de los
cuales se discuta la problemtica general de la demarcacin territorial; adems, su existencia no garantiza que su manejo sea democrtico, incluyente y equitativo. De este
modo, al inferir que existen una serie de inconsistencias en el funcionamiento de los
comits vecinales aludimos directamente a aspectos conflictivos y vacos que tiene la
LPC y que no incorpora otros espacios y mbitos en que tiene lugar la participacin
poltica (organizaciones sociales y civiles, consejos consultivos, movimientos sociales,
entre otras), ni permite la identificacin de otros actores sociales como interlocutores
en los procesos de gestin pblica local.249
Segn Luca lvarez, desde la perspectiva de la gobernabilidad, es indudable que
hace falta una organizacin con representacin partidaria o ciudadana que establezca
un contrapeso en el mbito delegacional y que ejerza control sobre los actos de gobierno
del delegado en turno.250 En este sentido, los avances polticos registrados en la ciudad
y la propuesta del actual gobierno capitalino para la construccin de una Ciudad incluyente y participativa, constituyen un esfuerzo loable para una mejor relacin entre
las organizaciones civiles y el gobierno. En la medida que existan objetivos y acciones
compatibles, podramos decir que existe un avance en los espacios de interlocucin y
deliberacin de polticas pblicas con un reconocimiento pleno de las organizaciones
como actores fundamentales en la definicin de asuntos pblicos. Al respecto, el campo
de la poltica de desarrollo social es donde ms actividad se registra y donde diversas
organizaciones civiles han coincidido de manera notable con las acciones de corresponsabilidad con el gobierno.251
Si bien, es cierto que en el 2003, existio ya un mejor marco de interlocucin en la
relacin entre las organizaciones y el gobierno, no obstante, es necesario sealar que
muchas acciones que impulsaron las primeras no lograron incidir ni alcanzar (en la
mayora de los casos) una participacin plena en los procesos de decisin e implementacin de polticas y puesta en operacin de programas. La propia lvarez seala
que: el cmulo de instancias y espacios abiertos y la propia estrategia central para la
participacin ciudadana resultan ms coherentes con el perfil y las acciones de ciertas
organizaciones civiles que con las caractersticas de otro tipo de organizaciones, en
particular con las de carcter social.252

Cfr., Ley de Participacin Ciudadana del Distrito Federal, Mxico, Asamblea Legislativa del Distrito
Federal, 1998, Captulo I-III.
250
Ibdem., pp. 551-552.
251
Cfr., Jusidman, Clara, Op. cit., pp. 111-121.
252
Ibdem, p. 559.
249

153

CAPTULO 2

En efecto, a las organizaciones sociales (como las aglutinadas en los movimientos


urbano populares desde los aos setenta) bsicamente se les consider desde una perspectiva ms orientada a la negociacin poltica y a la atencin de demandas puntuales,
y no como sujetos activos en la definicin de polticas y en la toma de decisiones.253
Como se ha visto, la relacin del MUP con el gobierno y la sociedad ha pasado por
varias etapas. Inicialmente este movimiento fue objeto de incertidumbre y de desconfianza (1968-1979), sus organizaciones eran consideradas como sujetos que ponan en
riesgo la propiedad, tanto privada como pblica del suelo urbano y como disruptores
de la estabilidad social. Ms tarde, sus demandas fueron adquiriendo legitimidad (19801985) y sus causas recibieron el apoyo social. Por otra parte, el MUP no slo fue el
portavoz de necesidades e intereses propios, sino tambin de los manifestados por otros
sectores de la poblacin urbana. Su cambio de estrategia hacia lo electoral (1986-1997),
signific una redefinicin de alianzas con otros actores sociales y con el mismo rgimen
poltico.254
La vinculacin de los lderes y organizaciones del MUP con partidos polticos de
izquierda (PRT, PPS, PT, PRD) les llev a establecer acuerdos formales, postulando candidatos a puestos de eleccin popular y en ciertos casos ascender a esferas legislativas
y de gobierno. La estrategia de participar en la poltica electoral y de incidir en la definicin de nuevas polticas sociales desde el gobierno ha significado un desdibujamiento
de las organizaciones como promotoras del cambio social. De hecho, la fuerza orgnica
y la capacidad reivindicativa y radical mostrada en los aos ochenta fueron cambiando
gradualmente hacia una actitud de simple participante en proyectos ciudadanos, promovidos por otros grupos y organizaciones civiles con el gobierno.
Despus de 1997, es claro que la involucin del MUP se debe a su incursin en la
participacin poltica que lo desplaz hacia el sistema de partidos y redujo a sus integrantes a electores y privilegi la representacin poltica. De igual forma, su incursin

Segn Silvia Bolos en 1997 y 2000 destacan diferentes formas de inclusin de grupos sociales y de
individuos en las polticas gubernamentales: una hacia las organizaciones no gubernamentales (ONG) y
los ciudadanos independientes que consisti en la consulta y colaboracin en la elaboracin de polticas
pblicas, elaboracin de propuestas, promocin de actividades, seguimiento y supervisin de funciones
institucionales y colaboracin en acciones de gobierno en ciertas reas; no obstante, la estrategia del GDF
estuvo diseada ms para las ONG y los organismos civiles que para la enorme mayora de los habitantes
de la ciudad, organizados o no; es decir, se privilegi la atencin a organismos que comparten las reglas
del sistema. Cfr., Bolos, Silvia, Aspectos relevantes de algunos de los espacios institucionales de partipacin ciudadana en el Gobierno del Distrito Federal (1997-2000), Documento en web: www.iglom.iteso.mx/
HTML/CongresoII/mesa10/mesa.
254
Cfr., Ramrez Siz, Juan Manuel, La poltica, lo poltico y el Movimiento Urbano Popular Op. cit., pp.
4-5.
253

154

SISTEMA POLTICO, MOVILIZACIN Y AGENDA POLTICA EN MXICO Y LA CIUDAD DE MXICO, 1980-2003

ofensiva en lo poltico signific la contraccin de su fuerza organizativa y reivindicativa,


adems de aminorar su contribucin al proceso de transformacin democrtica de las
estructuras sociales y polticas de la ciudad.255
Es fundamental establecer que la democratizacin e innovacin de la sociedad,
producidas por los propios actores y movimientos sociales como el MUP, es un fenmeno relativamente nuevo tanto en Mxico como en Amrica Latina. En gran medida
el aporte del MUP se centr en el rechazo al corporativismo y al clientelismo como
elementos del rgimen autoritario para conservar su relativa estabilidad y legitimidad
poltica.256 Tambin las organizaciones sociales e independientes respecto del gobierno
y del partido oficial, mostraron una amplia conciencia de la importancia de los derechos
polticos y sociales de los ciudadanos ante el Estado; se ocuparon de construir redes de
accin ciudadana y movilizacin para intervenir en el debate e influir en la apertura de
la agenda poltica.
En estos procesos no existe un desarrollo lineal ni homogneo de las organizaciones
del MUP. Su capacidad de organizacin tampoco es la misma en torno a los problemas
urbanos y de la democratizacin. En la actualidad la vinculacin de las organizaciones
sociales es cada vez ms frecuente con las de carcter civil. Los principios que se han
establecido van en defensa de su autonoma, dilogo y crtica, pero tambin han aceptado colaborar en programas con el gobierno. De igual forma, es viable que exista un
mayor inters por lograr un reconocimiento institucional, aunque se utilicen mtodos
de lucha y protesta extralegales para exigir su inclusin en la agenda poltica.
A diferencia de los frentes y de las grandes coordinadoras de los aos ochenta
(CONAMUP, COSINA, CNTE, entre otras), que eran clasistas y sectoriales y que operaron como gestoras de demandas reivindicativas, las organizaciones sociales y civiles
recientes son pluriclasistas e intersectoriales. Operan con base en la constitucin de
redes donde lo vital no es la permanencia de la estructura, sino los logros de las acciones
y objetivos que se realizan coyunturalmente. Esta tendencia implica un cambio en el
modelo tradicional de accin colectiva y significa una aportacin de las organizaciones
que tienen como propsito la democratizacin de la vida pblica. En algunos casos, la
creacin de redes ha dado origen a movimientos de corte civil y poltico que plantean
demandas y llevan a cabo labores de poltica ciudadana. Tambin han incidido en el
surgimiento de nuevos grupos de presin y acciones colectivas que luchan por objetivos
de carcter electoral y defensa del voto.257
Ibdem, p. 8.
Cfr., Ramrez Siz, Juan Manuel, Organizaciones cvicas, democracia y sistema poltico, Op. cit., p.
137.
257
Ibdem, p. 144.
255
256

155

CAPTULO 2

En Mxico las principales expresiones organizadas son Convergencia de Organismos


Civiles por la Democracia (COCD), Movimiento Ciudadano por la Democracia (MCD),
Alianza Cvica (AC), Red Nacional de Organismos Civiles de Derechos Humanos (RNOCDH), entre otras. La mayor parte de ellas se crearon en los aos noventa y en su composicin predominan grupos de sectores medios, populares y medianos empresarios.
Asimismo, su accin es desplegada con base en objetivos temticos y coyunturales, as
como en la movilizacin poltica independiente que se realiza en diversos mbitos de la
esfera pblica.258
Estos indicadores advierten modos informales de innovacin y de democratizacin de
la sociedad, producidos por los grupos sociales y movimientos ciudadanos. No obstante,
sus aportes buscan diferenciarse de la relacin corporativa y clientelar que por muchos
aos haban practicado el Estado con las organizaciones sociales. Si bien es cierto que
las organizaciones sociales afirman su autonoma y constituyen redes sociales de intercambio y reciprocidad, tambin construyen espacios pblicos para la expresin de la
opinin pblica ciudadana. Adems, las organizaciones civiles no solamente comparten
problemas sociales y propuestas de solucin, sino que existe un predominio cada vez
mayor por mantener la interlocucin con las autoridades de gobierno para participar en
la definicin de las polticas pblicas.
Un hecho importante lo constituye la defensa de la institucionalidad democrtica y
la propuesta del rediseo de instituciones que proponen estas organizaciones. En los
ltimos aos son varios los actores sociales que han planteado reformas para legislar y
reglamentar nuevos usos polticos. Las principales propuestas versan sobre aspectos relacionados con el ejercicio de derechos polticos (en particular electorales) y el acceso
a la informacin.
Por ejemplo, las consultas pblicas llevadas a cabo por Alianza Cvica y Poder Ciudadano en 1994 y 1999, cuando todava estas expresiones no estaban reglamentadas por
la ley; el programa Adopte un funcionario y la vigilancia de la agenda del 2000 por
el Frente Ciudadano, a fin de monitorear el ejercicio del poder. Estas son evidencias
que tuvieron un carcter instituyente y un alto valor vinculante; adems, poseen una
funcin innovadora y, de alguna forma, democratizadora del sistema poltico.259
En las ltimas tres dcadas, la actividad de las organizaciones sociales estuvo centrada principalmente en la ciudad de Mxico. Su actividad fue un factor relevante en los
procesos de apertura poltica. A pesar de que el marco poltico e institucional vigente
otorga una mayor posibilidad de interlocucin entre las organizaciones y el gobierno,
258
259

Ibdem, pp. 148-151.


Ibdem, pp. 151-152.

156

SISTEMA POLTICO, MOVILIZACIN Y AGENDA POLTICA EN MXICO Y LA CIUDAD DE MXICO, 1980-2003

existe la necesidad de promover una reforma poltica que otorgue mayores espacios
de representacin y participacin a la ciudadana. En el Distrito Federal an es visible
la existencia de una estructura administrativa centralizada, con formas de operacin
tradicionales, caracterizada por la concentracin de poder y decisin en la autoridad y
escasamente proclives a incorporar la participacin ciudadana.
Tambin es notoria la brecha de comunicacin que separa a algunas autoridades
de sus gobernados y que cancela una relacin congruente en materia de participacin
ciudadana. Ante la ausencia de una poltica integral de desarrollo urbano, es menester
involucrar a los distintos sectores sociales en los procesos de gestin pblica para enfrentar articuladamente la complejidad de los asuntos pblicos.260 En este sentido, el
papel de las organizaciones sociales se torna cada vez ms incierto dada la inercia de
cogestin corporativa y el uso de programas sociales con fines electorales.
Si bien es difcil definir con precisin las prcticas partidistas de las que no lo son,
con frecuencia las organizaciones sociales reproducen en su interior los mismos vicios
que critican a los partidos y al gobierno. Hay que recordar que en la mayora de las
organizaciones prevalece la influencia de lderes carismticos, reuniones y asambleas
supeditadas por l, acuerdos prcticamente establecidos y relaciones con partidos o
funcionarios pblicos donde existen compromisos y vnculos polticos. De aqu que sea
necesario revisar el control social que existe sobre estas organizaciones. Muchas ONGs
y MUPs estn reclamando el derecho a fiscalizar la accin de gobierno, a la vez que
aceptan el monitoreo de sus programas de trabajo.261
Es cierto que la democracia es un sistema de derechos positivos, pero sta no crea
automticamente las condiciones sociales y econmicas requeridas para que tales derechos se ejerzan de manera efectiva. En el caso de la relacin entre las organizaciones
sociales y el gobierno local, existen factores que denotan un avance importante de la
participacin no institucionalizada en la democratizacin de la entidad. El MUP, a travs de ciertas organizaciones, ha sido protagonista en los procesos de reforma poltica
y su fuerte incidencia le ha permitido jugar un papel relevante en los mbitos de intercambio poltico-electoral.
A diferencia de organizaciones cvicas constituidas legalmente y que trabajan en red,
las organizaciones del MUP se encuentran desvinculadas entre s y presentan una fusin
constante. Ante la falta de cohesin ideolgica, las organizaciones sociales han sido

lvarez Enrquez, Luca, La poltica gubernamental en materia de..., Op. cit., pp. 557-560.
Cfr., Ramrez Siz, Juan Manuel, Organizaciones cvicas, democracia y sistema poltico, Op. cit., p.
159.

260
261

157

CAPTULO 2

cooptadas e incorporadas a grupos y facciones de partidos polticos y, en otros casos, se


han sumado a la constitucin de agrupaciones polticas locales, no slo para posicionarse mejor ante los escenarios electorales, sino para tener la posibilidad de insertar sus
demandas en alguna agenda poltica o electoral.
Aunque existen logros polticos y reivindicativos de algunas organizaciones habra
que confrontar en qu medida se ha dado su impacto en la estructuracin de las polticas
y en las relaciones de poder. Lo anterior no significa que minimicen las experiencias de
movilizacin, ni que se reste importancia a las organizaciones del MUP an existentes,
por el contrario, las condiciones econmicas desiguales en que vive la mayora de la poblacin en la capital es precisamente la fuerza que anima la formacin de movimientos
sociales hacia el cambio social y poltico.

158

CAPTULO 3

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA:


TRES CASOS DE ESTUDIO
Este captulo tiene como objetivo general analizar la actividad de la Unin de Vecinos y
Damnificados-Frente del Pueblo (UVyD-FP) en la poltica de reconstruccin de vivienda
en la colonia Roma entre 1985-1990; el papel de las Asociaciones de Comerciantes
Ambulantes ante el Programa de Reubicacin del Comercio Informal en la zona del
Centro Histrico en 1990-1994 y las acciones del Frente Nacional de Personas Afectadas con VIH/SIDA (FRENPAVIH) para el acceso a los programas de salud en Mxico
entre 1997-2003.
Los objetivos particulares que se persiguen en este apartado son: ubicar puntualmente el origen de los temas referidos; delimitar la formacin de los actores y presentar el
desarrollo de los conflictos, a fin de deducir elementos para el anlisis de los mecanismos
de movilizacin y participacin impulsados para intervenir en la agenda poltica.262
Los dos primeros asuntos, relacionados con la reconstruccin de vivienda y el comercio ambulante, corresponden a temas bien delimitados en el mbito de la poltica
de la ciudad de Mxico e ilustran casos importantes de movilizacin social en el acceso
a la agenda poltica. En vivienda se recupera la experiencia de la Unin de Vecinos y

De acuerdo con la hiptesis de trabajo, la movilizacin de las tres entidades -aunque con diferente
origen, conflicto y mecanismos de protesta- con movimientos urbanos, partidos polticos, organizaciones
ciudadanas, funcionarios pblicos, entre otros actores, coadyuv a presionar, negociar e intercambiar intereses con el gobierno y, en esta medida, se generaron espacios (aunque limitados) para debatir en los
procesos de formacin de la agenda en el comercio informal, la reconstruccin de vivienda y la atencin
mdica en materia de Sndrome de Inmuno Deficiencia Adquirida (en adelante VIH o SIDA). Esta seccin
recupera aspectos histrico-descriptivos como base para el captulo posterior.

262

161

CAPTULO 3

Damnificados 19 de Septiembre, como organizacin de damnificados en la ciudad de


Mxico, que luch por la ampliacin de los decretos de expropiacin y reconstruccin
de vivienda en la colonia Roma.
En el caso del ambulantaje, y debido a que el conflicto inmiscuye a varias organizaciones localizadas en el Centro Histrico, se describe la procedencia de la Asociacin
Legtima, Cvica y Comercial, y de la Unin Cvica Comercial. Ambos grupos, ligados al
sector oficial del Partido Revolucionario Institucional (PRI), participaron en la ejecucin de la poltica para la reubicacin de comerciantes en el rea del Centro Histrico
en los aos referidos.263
El tercer caso, que incluye al FRENPAVIH y al VIH/SIDA, ejemplifica la discusin de
que no todos los asuntos necesariamente obtienen acceso a la agenda local, sino que
son los actores, por medio de diferentes mecanismos de presin, quienes involucran a la
opinin pblica y obligan la accin del gobierno federal (salud) en el marco de la agenda
poltica nacional.
La propuesta de presentar tres experiencias con diferente origen, contexto y movilizacin social, es necesaria para mostrar cmo la relacin y participacin social en
los procesos de formacin de la agenda trascienden la naturaleza del propio problema.
Como hemos dicho, se busca indagar sobre aquellos mecanismos polticos (directos e
indirectos) que inciden en la fijacin formal de la agenda de las autoridades locales o
federales.
No est de ms recordar que la metodologa utilizada en este apartado comprende la
recuperacin histrica, el anlisis cualitativo y la interpretacin personal con base en
textos, documentos, entrevistas, diarios y otras fuentes. A partir de este tipo de datos se
explora la gestacin de los conflictos que ilustran una forma diferente para arribar a la
agenda sistmica e institucional.
Finalmente, la accin poltica-estratgica impulsada por las tres organizaciones, permitir tener elementos para el anlisis (Captulo 4) y distinguir su orientacin hacia la
agenda poltica. Las tres organizaciones se consideran entonces ejemplos representativos de la actividad poltica de las organizaciones sociales y civiles entre 1985 y 2003.

Si bien en el tercer subttulo, se exponen las referencias de varias organizaciones identificadas en el Centro Histrico de la ciudad de Mxico que participaron en menor o mayor grado en el conflicto y la poltica
de reubicacin hacia el comercio ambulante en los aos referidos, para el Captulo 4 slo se recupera la
experiencia de la Asociacin, Cvica y Comercial, A.C., (ACLyC) de la dirigente Alejandra Barrios Richard,
a fin de comparar elementos de movilizacin y participacin poltica en programas de gobierno con respecto a las organizaciones UVyD-19-FP y FRENPAVIH.

263

162

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

La Vivienda, el Comercio Informal y el VIH-Sida en el contexto de los problemas


pblicos en Mxico y la ciudad de Mxico
El Distrito Federal es una entidad peculiar dentro de la Repblica Mexicana. Aunque
territorialmente es la entidad ms pequea del pas (1,489.86 k2), es en ella donde se
ha asentado la ciudad de Mxico (en adelante Mxico o D.F.), una de las urbes ms
pobladas del mundo. Pese a su limitacin territorial, el D.F. es el espacio poltico, social,
econmico y cultural ms importante de la nacin. En este sitio convergen diferentes
procesos de concentracin de la poblacin que la han distinguido de forma preponderante como el eje del desarrollo local y nacional. La ciudad se diferencia por una composicin demogrfica sumamente heterognea, conformada por grupos sociales muy
diversos, as como por actividades muy variadas entre su poblacin.264
Al igual que otras entidades, el D.F. experimenta una gran acumulacin de problemas
asociados con la gestin pblica. La gran concentracin urbana llevada hasta sus
extremos y las actividades econmicas de todo tipo y nivel de inversin, manifiestan
hoy desventajas comparativas en trminos del abasto, agua, transporte, contaminacin,
entre otras. La entidad en los ltimos 20 aos ha observado el surgimiento de grandes
corporaciones multinacionales que han alcanzado una gran influencia en la agenda de
la poltica econmica local, donde sus actividades han contribuido a una mayor disparidad en la conformacin de obras pblicas, zonas comerciales y habitacionales de gran
valor.265
Tan slo en el centro de la ciudad, la expulsin de la poblacin hacia la periferia
muestra un fuerte contraste entre el fomento de las actividades comerciales y de servicios, y por el otro, de aquellas destinadas a la vivienda que demanda la poblacin. De
alguna manera el mapa de este conglomerado es no slo desmedido, sino que muestra
una entidad marcada por la segregacin y la exclusin. Al mismo tiempo, se observa en
ella un paulatino debilitamiento de lo pblico a medida que se expande.
Como ya se ha explicado, por mucho tiempo la ciudad careci de un gobierno elegido
por sus propios habitantes. Esta condicin impidi que muchos procesos urbanos y
sociales se desarrollaran de forma autnoma. Los problemas que en sta se presentaron
tenan en consecuencia una repercusin nacional, afectando las estructuras polticas

Al respecto vase lvarez Enrquez, Luca, Distrito Federal: Sociedad, Economa, Poltica y Cultura,
Mxico, Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades-UNAM, 1998, pp. 25-54.
265
Una compilacin ms reciente de los asuntos pblicos en la capital se encuentra en Nivn Boln, Eduardo, La ciudad de Mxico en la globalizacin, en Patricio Navia y Marc Zimmerman (Coords.), Las ciudades latinoamericanas en el nuevo (des) orden mundial, Mxico, Siglo XXI, Editores, 2004, pp. 403-433.
264

163

CAPTULO 3

corporativas y la balanza del poder poltico. No obstante, con el desarrollo econmico y


los problemas de la crisis urbana, la transformacin poltica vino a impulsar una nueva
configuracin de las relaciones entre los actores sociales y el gobierno.
En este marco, el desarrollo de diferentes movimientos sociales se empalm con el
ascenso de la sociedad civil autnoma y otros actores sociales que reivindicaron la figura del ciudadano poseedor de derechos y deberes frente al Estado, fuente de legitimidad
y de poder pblico.266 Si bien la participacin de la sociedad en procesos de decisin
es cada vez ms notable, y de alguna manera coadyuva en la reconstruccin del tejido social afectado por el corporativismo y las reformas econmicas, es un hecho que
muchas organizaciones en el momento actual ya no se dirigen slo a lo estrictamente
reivindicativo, sino expresan su sentir hacia el cambio de rgimen poltico donde por
muchos aos prevalecieron relaciones de control y subordinacin.267
Por otro lado, aunque los procesos de transformacin democrtica no estn concluidos, la capital sigue siendo el lugar donde se formulan y adoptan las principales
decisiones del pas y donde se ubican los actores polticos ms relevantes. Por ello, no
resulta extrao que concentre una gran cantidad de demandas, conflictos polticos y
urbanos en los que intentan participar y expresarse grupos, organizaciones y lderes
tipo. Adems, los procesos de movilizacin y protesta social han sido ms evidentes
dados los altos costos sociales y contradicciones de los programas de ajuste del proyecto
econmico neoliberal iniciado por Miguel de la Madrid y continuado hasta nuestros das
(2006).
En este sentido, la gestin pblica impulsada por el primer gobierno de centro-izquierda hacia a partir de 1997, se distingue por la atencin de demandas y reclamos
de ciertos sectores ciudadanos que pretenden participar en el debate y ejecucin de
programas sociales dadas las limitantes de espacios de expresin y consulta (como los
Comits Vecinales).268 Conjuntamente con los temas financieros, tcnicos y jurdicos,
existen problemas complejos y retos de definicin de la participacin social que la crisis

Cfr., Olvera Rivera, Alberto J., Representacin, participacin y sociedad civil en Mxico: el caso de
Alianza Cvica, en Hmond, Aline y David Recondo (Coords), Dilemas de la Democracia en Mxico. Los
actores sociales ante la representacin poltica, Mxico, Centro Francs de Estudios Mexicanos y Centroamericanos/Instituto Federal Electoral, 2002, pp. 95-100.
267
Cfr., Foweraker, Joe, Movilizacin popular y cultura poltica en Mxico, en Ciudades No. 26, Mxico,
Puebla, abril-junio, 1995, pp. 21-23.
268
Cfr, lvarez Enrquez, Luca, Op. Cit., pp. 245-250; Martnez Assad, Carlos La Ciudad de Mxico y el
cambio incumplido, en Sols, Ral y Miguel Brazdresch (Coords.), Gobiernos Locales: Democracia y Reforma del Estado, Red de Investigadores en Gobiernos Locales, 2002, pp. 163-179; tambin vase Captulo
3, Nota 126.
266

164

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

econmica ha acrecentado. Como hemos dicho, las desigualdades socioeconmicas en


la entidad son notables entre sus habitantes, los cuales padecen un sin fin de problemas
relacionados con el ingreso, acceso a servicios pblicos, vivienda, uso de suelo, empleo,
educacin, cultura, comercio ambulante y la proliferacin de enfermedades cardiacas y
contagiosas, entre otros problemas, que generan fragmentacin, conflictos, demandas e
incluso violencia de diferente magnitud.
Por su relevancia y complejidad se destacan las cuestiones de la vivienda, la propagacin del comercio informal y el contagio con el virus del Sndrome de Inmuno
Deficiencia Adquirida (SIDA). Los tres temas estn presentes, de alguna manera, en la
agenda local y nacional. En el primer caso, el tema de la vivienda es un problema pblico generado bsicamente por el aumento de la concentracin demogrfica y urbana,
as como por la falta de planeacin gubernamental de largo plazo observada por todos
los gobiernos del Distrito Federal. En este tema es muy frecuente encontrar problemas
derivados del dficit de espacios habitacionales, la oferta y la regulacin de la vivienda
en renta, as como de tipo inquilinario. A estos problemas se suman los conflictos por
el abastecimiento de agua, luz y servicios en general. Todos ellos son factores que se
agravan con el crecimiento desmedido de los municipios conurbanos que rodean a la
entidad constituyendo lo que se denomina como zona metropolitana.269
No obstante que el crecimiento de la ciudad ha disminuido, an se presenta una
fuerte demanda de vivienda en las zonas colindantes donde se observa una fuerte reactivacin de este sector. La peticin es muy superior a la oferta, hecho que ha generado
la sobre utilizacin de las zonas centrales e intermedias a partir de cambios en el uso
de suelo habitacional. Por otra parte, la renta de vivienda es cuatro veces ms alta que
en otras ciudades y presenta poca o nula regulacin. Ante tal circunstancia, y ante la
imposibilidad de rentar o adquirir un espacio habitacional por la va legal, muchas familias han optado por resolver esta necesidad a travs de la creacin de asentamientos
ilegales, autoconstruccin y alquiler informal con espacios mnimos y deficientes para
la habitacin.
La ausencia de una planeacin integral y de mecanismos eficaces que permitan
adquirir el suelo necesario para atender las demandas de vivienda, han limitado el papel
del gobierno en la solucin del problema. En gran parte, el mercado privado de la vivienda
es la nica alternativa para aquellos sectores medios que todava pueden gozar de un

Al respecto vase el trabajo de Villavicencio, Judith, La vivienda en el Distrito Federal: necesidad de


cambios en la poltica habitacional actual, en Eibenschutz Hartman, Roberto (Coord.), Bases para la
planeacin del Desarrollo Urbano en la Ciudad de Mxico. Tomo II. Estructura de la ciudad y su regin,
Mxico, Miguel ngel Porra/Universidad Autnoma Metropolitana-Xochimilco, 1997, pp. 259-313.

269

165

CAPTULO 3

crdito con base en la estabilidad de sus ingresos laborales. Sin embargo, este hecho
deja fuera a miles de habitantes con menos recursos y con problemas de empleo.270
Desde 1984 surgieron algunas formas para canalizar las demandas de vivienda a
travs de grupos de solicitantes y proyectos de autogestin. Pero, con los sismos de
1985, se modificaron muchas de las dinmicas originales ante la presin de los sectores
afectados y grupos populares organizados. Hacia finales de los aos ochenta, la poltica
habitacional del Estado se caracteriz por un impulso relativamente importante dirigido a sectores de bajos ingresos con la participacin de organismos pblicos, creados
con un sentido social. Los mecanismos y acuerdos financieros realizados entre organizaciones de afectados por los sismos y el gobierno, fomentaron la creacin de viviendas
de bajo costo y la participacin de promotores inmobiliarios privados. En ese periodo
se disearon programas especiales para zonas expropiadas y delimitadas en el Centro
Histrico, uno de estos fue el aplicado en la colonia Roma-Doctores de la Delegacin
Cuauhtmoc.271
En estas zonas las soluciones ofrecidas por el gobierno fueron limitadas dada la magnitud del desastre y las demandas acumuladas. Ciertamente, la poltica de vivienda tuvo
un papel activo en la promocin e instrumentacin de alternativas estableciendo condiciones para el acceso nunca antes observadas. Otros sectores de la poblacin debieron mantenerse como inquilinos en viviendas deterioradas an localizadas en las reas
centrales y medias de la capital. En muchos casos, la movilizacin de organizaciones
populares permiti la creacin de programas de autogestin que significaron nuevas
demandas para el gobierno.
En sntesis, la poltica de regularizacin de tierra, la reparacin o renovacin de
viviendas para sectores populares, as como la generacin de vivienda nueva en zonas
controladas son problemas pblicos de hace muchos aos que estn presentes de forma
permanente en la agenda poltica de la entidad. Aunque las polticas estatales han contribuido a disminuir el problema, es evidente que el dficit y la demanda de vivienda
estn por encima de las acciones de gobierno. Este fenmeno acenta la necesidad de
contar con mejores esquemas de planeacin regional donde se atienda la demanda de

Cfr., Villavicencio, Judith, Ibdem., pp. 267-275. Tambin vase Garca, Peralta Nieto, Beatriz, La poltica de vivienda, en Ortega, Carlos y Moiss Castillo (Comps.), Hacia un nuevo balance de la poltica social
en la Ciudad de Mxico, Mxico, Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad, 1996, pp. 133-141.
271
Sobre este caso en especfico, vase el trabajo de Azuela de la Cueva, Antonio, De inquilinos a propietarios. Derecho y poltica en el Programa Habitacional Popular, pp. 53-73, en Estudios Demogrficos
y Urbanos Nm. 1. Mxico, El Colegio de Mxico, Vol. 2, enero-abril de 1987; y el trabajo de Mora Reyes,
Jos, La Regeneracin Habitacional del Centro Histrico en el Centro de la Ciudad de Mxico, Mxico,
Fundacin de Estudios Urbanos y Metropolitanos Adolfo Christlieb Ibarrola, 2003.
270

166

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

los sectores sociales y se sume a grupos y organizaciones para la discusin del tema
con mayor fuerza, a fin de procurar una mejor distribucin del ingreso, mejorar las
condiciones de acceso a crdito y tratar de controlar el aumento de los conflictos de
este tipo.
Respecto al tema del comercio informal o ambulante y su propagacin particularmente en el Centro Histrico, cabe destacar que es uno de los temas aejos en la conformacin de las actividades comerciales de la capital. En todo el mundo las actividades
comerciales realizadas por grupos y personas al margen de la legalidad han sido objeto
de anlisis entre los estudiosos de los asuntos metropolitanos.272 Existe un amplio nmero de interpretaciones y consideraciones sobre esta cuestin, sin embargo, podemos
decir que la informalidad es el conjunto de actividades en las que se realizan diversas
transacciones de bienes y/o servicios que no se registran en los indicadores y estadsticas
contables del pas, de entre las que se destaca el comercio informal o ambulante.273
En este lugar de la ciudad, la economa informal ha sido (en su vertiente de comercio
informal o ambulante de alta rentabilidad y de subsistencia a travs de los llamados
mercados sobre ruedas, tianguis bazar, concentraciones de ambulantes y puestos fijos
y semi-fijos) una actividad histrica. Pero, fue en el periodo 1990-1994 en el que el
nivel de empleo result afectado por la situacin econmica y causaron el crecimiento
y multiplicacin de esta actividad. En alguna medida, los residentes de la capital han
estado en contacto con la economa informal en todo tipo de lugares pblicos: parques,
avenidas, hospitales, escuelas, estaciones de autobuses, accesos al Sistema de Transporte
Colectivo Metro, explanadas pblicas, conciertos, aceras, recintos de esparcimiento
deportivos y culturales, entre muchos otros. Esta expansin y los problemas que ha
generado llevaron a que el comercio informal y el ambulantaje se convirtieran en un
asunto de primer orden en las agendas de gobierno de las autoridades.274
Al igual que la vivienda el problema del ambulantaje forma parte del mapa que
caracteriza a una ciudad marcada por la segregacin y exclusin. Los diferentes espacios
Cfr., Monnet, Jernimo, Juliette Bonaff (Coords), Memoria del Seminario El Ambulantaje en la Ciudad
de Mxico: investigaciones recientes, Mxico, Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad-UNAM,
2005.
273
Entre las sntesis importantes se encuentran: De Soto, Hernando, El Otro Sendero. La Revolucin
Informal, Mxico, Editorial Diana, 1991 Schatan, J., Pass, D., y lvaro Orsatti (Comps.), El Sector Informal
en Amrica Latina. Una seleccin de perspectivas analticas, Mxico, Centro de Investigacin y Docencia
Econmicas/Fundacin Friedrich Naumann, 1991; y Smith, Stellie, La Economa Informal, Economa
Metropolitana No. 2, Mxico, Fundacin Cambio XXI, Vol. 1, abril de 1993, pp. 1-14.
274
Un trabajo que apunta en la misma direccin es el de Ramrez Siz, Juan Manuel, El Movimiento Urbano
Popular en Mxico: acciones reivindicativas y polticas desde la economa informal, Princeton University,
Papers Series No. 01-09h, november 2001, Documento localizado en la Web http://cmd.princeton.edu/
papers/wp0315b.pdf
272

167

CAPTULO 3

pblicos que fueron destinados para residentes de la ciudad se encuentran en la


actualidad cercados por la informalidad. Plazas y parques de la zona central de la capital
son aprovechados a diario por un ejrcito de personas que se empean por vender sus
mercancas con una mezcla de estrategias formales e informales. Tan slo en los sitios
aledaos al primer cuadro de la ciudad, los lugares de concentracin de vendedores
ambulantes son espacios donde la disputa entre lo pblico y privado cobra una importancia central en la dinmica urbana.
Si bien, es cierto que las actividades informales pueden ser una vlvula de escape
y alivio a la situacin econmica de muchos de los habitantes de la ciudad (ante la falta
de empleos bien remunerados), tambin es verdad que su crecimiento desmesurado y
el surgimiento de lderes y organizaciones ha dado lugar a serios enfrentamientos con
el gobierno ante la regulacin y control del problema. Al menos la utilizacin de reas
pblicas para el comercio y la competencia desleal con el comercio organizado, provoca
serios problemas sociales donde la autoridad ha asumido la cuestin como un asunto
vital en la funcionalidad urbana.
En la zona identificada como Centro Histrico de la ciudad de Mxico se agrupa a
una parte considerable de vendedores ambulantes que durante aos se han esforzado
por permanecer de manera irregular integrndose en asociaciones, ligas y coordinadoras de comerciantes de la va pblica. Aunque el problema se ha conceptualizado
como un fenmeno econmico y social relevante entre las autoridades, en los ltimos
sexenios su existencia y reproduccin cuestiona el diseo y ejecucin de las polticas
pblicas urbanas.275
Por ejemplo, en diciembre de 1990 el gobierno de la capital se mostr decidido a
erradicar el comercio ambulante del Centro Histrico y a disminuirlo gradualmente
en el resto de las delegaciones capitalinas. El entonces Secretario General de Gobierno, Manuel Aguilera Gmez, declar que no se permitira el ambulantaje en el Metro
ni tampoco en 20 calles del Centro Histrico.276 Sin embargo, unos meses despus,
en 1991, el mismo Aguilera Gmez y otros funcionarios de gobierno, al ser destapados como candidatos del PRI al Senado de las Repblica, apoyaron las acciones de los
grupos de ambulantes bajo la lgica del clientelismo poltico, por lo que el problema
permanecera con claras tendencias polticas que, finalmente, favorecieron al PRI en
agosto de 1991.

Cfr., Gonzlez Ibarra, Miguel R., Anlisis de la Poltica Pblica hacia el Comercio Informal del Centro
Histrico de la Ciudad de Mxico, 1990-1993, Mxico, Tesis de Licenciatura en Administracin Pblica,
Mxico, Facultad de Ciencias Polticas y Sociales-UNAM, 1996, pp. 65-82.
276
Cfr., La Jornada, Mxico, D.F., 20 de Diciembre de 1990.
275

168

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

Cabe mencionar que, entre los distintos segmentos de gobierno y de la sociedad civil,
el problema se percibe conforme a la lgica particular de sus intereses. Por ejemplo,
para los comerciantes establecidos, agrupados en la Cmara Nacional de Comercio (CANACO), la prctica es condenable debido al tipo de bienes y/o servicios que se expenden
al margen de la legalidad. Por otro lado, grupos de ambientalistas destacan el deterioro
de las reas pblicas para la recreacin y esparcimiento ciudadanos, as como la insalubridad en que se desenvuelven esas zonas comerciales ambulantes en sitios pblicos
e histricos.277
De cualquier manera, el comercio informal es un fenmeno producido por los
impactos econmicos y la concentracin socio-demogrfica excesiva. Las acciones de
gobierno ms recientes ocurrieron en 1992, 1994 y 1997. En estos aos se llev a cabo
la formacin de la agenda, la ejecucin y el rediseo de una poltica pblica para
resolver el problema; se determinaron acuerdos con los grupos de comerciantes ambulantes del primer cuadro de la ciudad, bajo la Coordinacin de Abasto y Distribucin
(COABASTO) del entonces Departamento del Distrito Federal, conocida como Programa
de Mejoramiento del Comercio Popular.
En la actualidad el tema se distingue por un debate poco formal en los crculos legislativos y en las agendas de los partidos polticos. Con frecuencia se nota que los vendedores ambulantes son una fuente de apoyo poltico-electoral importante. Por otra parte,
las reformas a la ley en la materia no slo son insuficientes, sino que es comn que la
normatividad sea evadida por las mismas autoridades responsables de atender y controlar su expansin en las calles de la zona centro. El escenario inmediato se caracteriza
por conflictos recurrentes entre gobierno y ambulantes, que ponen en duda el diseo de
la poltica local en el contexto de los problemas sociales que aquejan a la metrpoli.278
De manera paralela al desarrollo de los movimientos urbanos, estudiantiles y ciudadanos, se ha observado la presencia cada vez mayor en la agenda pblica de grupos,
movilizaciones y protestas que han puesto de manifiesto cierto tipo de carencias entre la sociedad civil. Tal es el caso del Virus de Inmudeficiencia Adquirida-SIDA (VIH/
SIDA), as como de otros temas ligados a la homosexualidad, la lucha por los derechos
humanos y la ecologa; temas que se han insertado en el debate pblico y que han

Cfr., Estudio Nacional sobre el Comercio Informal, Mxico, Publicacin de la Confederacin de Cmaras
Nacionales de Comercio (CONCANACO-Servitur), 1993, pp. 17-19.
278
Durante las entrevistas realizadas en los meses de agosto y noviembre de 2004 a funcionarios a cargo del
programa de regulacin del comercio informal, as como a legisladores del PRI, PAN y PRD en la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal, dichas aseveraciones fueron expresadas de forma constante en su posicin
respecto al tema.
277

169

CAPTULO 3

logrado acceder de forma directa a la agenda de las lites mdicas y de funcionarios del
gobierno federal.
Cuando en 1981 fue identificado el SIDA, se origin uno de los debates ms intensos
en la historia de la medicina moderna. Los rasgos de la enfermedad (tales como su
transmisin por va sangunea, sexual, perinatal, su carcter pandmico, su alta letalidad, los altos costos directos e indirectos de su tratamiento, la falta de recursos para
la prevencin y teraputicos efectivos) ligados al estigma y discriminacin, as como
prejuicios sobre la sexualidad y marginalidad (homosexualidad, prostitucin, uso de
drogas, entre otras), colocaron a quien la padece bajo una fuerte restriccin social y
moral. Pronto el sndrome pas de ser considerado como problema estrictamente biomdico a definirse como un asunto pblico. Desde esa fecha, las recomendaciones de
diferentes organismos internacionales como de la Organizacin Mundial de la Salud
(OMS) y la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), fueron las de la elaboracin
de estrategias de atencin y prevencin ante el aumento del nmero de casos y muertes
registradas en el mundo.279
En el caso de Mxico, y en el marco de los procesos de la actividad de organizaciones
de la sociedad civil, numerosos grupos pusieron de manifiesto la demanda de igualdad
de trato ante la ley y la construccin de formas organizativas en torno al problema. De
un discurso contestatario se vir hacia la definicin del problema y la elaboracin de
estrategias de denuncia-presin para que el gobierno actuara de forma inmediata.
Con el tiempo, diversas organizaciones, grupos de autoayuda, centros de atencin
patolgica, psicolgica, emocional y hasta espiritual se constituyeron como elementos
compensatorios y asistenciales dadas las limitaciones de las instituciones de salud
pblica locales. De igual modo, y con la intencin de contrarrestar la actividad en la
agenda pblica de los grupos de homosexuales, otras organizaciones como Pro-Vida,
asociaciones de padres de familia y algunos sectores de la Iglesia Catlica, declararon
que el problema tena que ver con asuntos de orden moral por encima de recomendaciones mdicas, sugiriendo la abstinencia sexual y la fidelidad de la pareja.
Cabe destacar que desde 1983 se empezaron a gestar diversos grupos de homosexuales
(lsbico-gay) en la ciudad de Mxico, Tijuana y Guadalajara, a fin de hacer frente al
SIDA. Aunque la actividad de estas organizaciones no fue homognea y las que trabajaban
en el tema posean diversas limitaciones para su gestin, sus tareas propiciaron en el

Cfr., Salinas Hernndez, Hctor Miguel, Incidencia de los Organismos No Gubernamentales en el Proceso
e Incorporacin del SIDA a la Agenda de Gobierno, Mxico, Tesis de Maestra en Administracin Pblica,
Facultad de Ciencias Polticas y Sociales-UNAM, 1998, pp. III-VII.

279

170

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

mediano plazo la creacin formal de programas mdicos y de prevencin. En poco tiempo, las relaciones no slo llamaron la atencin en la agenda de los medios de comunicacin, sino que generaron vnculos poco armnicos con el gobierno, distinguindose por
desacuerdos y movilizaciones en contra de los encargados de los procesos de decisin
en la materia.280
El gobierno federal cre el Comit Nacional para la Prevencin y Control del SIDA
(CONASIDA) por decreto presidencial. Ms tarde, el 30 de noviembre de 1987, el sida
se acot como un problema de salud pblica y origin que, en 1988, el Comit fuese
transformado en Consejo conservando sus siglas.281 En un inicio el gobierno evalu la
situacin a nivel nacional respecto de la infeccin y estableci criterios para su diagnstico, tratamiento, prevencin y control, aunque de una forma limitada, y continu con
las actividades de coordinacin y evaluacin con normas internacionales en 1991.
En el sexenio de Miguel de la Madrid (1982-1988) el Consejo trabaj fundamentalmente con recursos provenientes de la OMS, se le integr a la Direccin General de
Epidemiologa de la Secretara de Salud (SSA). Durante el gobierno de Carlos Salinas
(1988-1994) y ante el desarrollo de la enfermedad (ms de 9 mil personas en potencia
y 400 mil infectados con el virus del VIH) el Consejo recibi un presupuesto limitado
y no fue sino hasta el gobierno de Ernesto Zedillo (1994-2000) cuando se formul una
reforma destinada a ampliar sus facultades y atribuciones.282
Durante la dcada de los noventa inicia un proceso relevante de organizacin social
que llevaron a cabo principalmente las personas afectadas con el virus. Entre 1995 y
2000 las movilizaciones ms importantes fueron impulsadas por el Frente Nacional de
Personas Afectadas con VIH/SIDA (FRENPAVIH) para exigir a la Cmara de Diputados
el acceso a la atencin y medicamentos. Ms tarde se cre un Fideicomiso (FONSIDA)
para atender la enfermedad. Sin embargo, el FRENPAVIH sigui presionando para que
el CONASIDA operara como rgano desconcentrado de la SSA y trat de impulsar el fortalecimiento y actividad autnoma de los Consejos Estatales de SIDA (COESIDAS),
que fueron creados desde 1989 para dar servicios especializados a la poblacin no asegurada y promovi diferentes Congresos en Acapulco, Veracruz y Oaxaca.

Cfr., Huerdo Sequeiros, Jorge, El papel de la movilizacin comunitaria en el acceso a antirretrovirales


en Amrica Latina y el Caribe, Mimeografiado, s/f; y Lunsden, Ian, Homosexualidad, Sociedad y Estado en
Mxico, Mxico, Sol Ediciones/Canadian Gay Archives, 1991; lvarez Enrquez, Luca, Distrito Federal:
Sociedad, Economa, Poltica y Cultura, Op. Cit., pp. 176-177.
281
Saavedra, Jorge, Acceso a medicamentos antirretrovirales en Mxico, Mxico, Fundacin Mexicana para
la Salud, A.C., 2000, pp. 123-157.
282
Salinas Hernndez, Hctor Miguel, Op. Cit., p. V.
280

171

CAPTULO 3

Para el 2001 y en continuidad con los procesos de descentralizacin en el sector salud impulsados desde 1996, fue promovido el cambio de CONASIDA a Centro Nacional
de Prevencin y Control del VIH/SIDA (CENSIDA);283 se realizan modificaciones a la
norma y la estructura organizativa; y, se abre la oportunidad de participacin poltica
de organizaciones civiles en el debate del problema desde el mismo Consejo. De entrada se promovi la presencia de 4 Vocales de la sociedad civil y, hacia 2003 se increment el nmero a 8. Actualmente, entre los grupos que intervienen en el organismo
se encuentran el FRENPAVIH, MEXSIDA, OMUJSIDA, SISEX, REDSIDA, DEMYSEX,
Programa Alianza Mxico y Consejo de ONGs de Jalisco, principalmente.284
En el 2003 la actividad del CENSIDA oper con polticas enfocadas bsicamente a
la prevencin y control de la epidemia, toda vez que en Mxico, entre 1983 y 2003, se
registraron 72 mil 864 casos.285 Las entidades con mayores tasas acumuladas fueron
Baja California, Distrito Federal, Guerrero, Jalisco, Mxico, Nuevo Len, Puebla y Veracruz. Si bien el Consejo y los Consejos Estatales trataron de funcionar y disminuir el
avance de la enfermedad, la eficacia de los mismos no se dio de manera homognea, ya
que la coordinacin y el trabajo planteado por las organizaciones se distinguieron por
conflictos permanentes en el trabajo conjunto. Este hecho se debi principalmente a las
medidas acotadas a ciertos espacios de participacin y representacin, sobre todo en
los comits de seguimiento, coordinacin y transparencia de los que formaban parte.
Desde 1997 se detect la existencia de ms de 300 organizaciones con trabajo en
VIH/SIDA. De ellas, ms del 50% se concentraba en el rea metropolitana de la Ciudad
de Mxico, Guadalajara y Monterrey. Sus actividades se centraron en la atencin mdica directa, as como en la creacin de bancos de medicamentos especficos (antirretrovirales como el saquinavir, stavudina, ritonavir, indinavir, entre otros) que estuvieron

El CONASIDA se cre por decreto presidencial el 24 de agosto de 1988, buscado coordinar el esfuerzo
de los sectores pblico, social y privado en la prevencin y control de esta epidemia. Para fortalecer su
funcionamiento, el gobierno federal reform su estructura el 5 de julio del 2001 y el 22 de agosto del mismo
ao instal su nueva integracin, la cual preside el Secretario de Salud, Dr. Julio Frenk Mora, auxiliado
por una Secretara Tcnica y 30 Vocalas. Las vocalas estn ocupadas por las Secretaras de Educacin
Pblica, de Marina y la Defensa, IMSS, ISSSTE, el Centro Nacional de la Transfusin Sangunea, el Instituto
Nacional de la Nutricin, el Instituto Nacional de Salud Pblica, la Fundacin Mexicana para la Salud, la
Comisin Nacional de Derechos Humanos, El Colegio de Mxico, el Grupo Temtico Onusida-Mxico y
varias direcciones generales de la Secretara de Salud, as como cuatro secretaras de salud de las entidades
federativas y 8 redes de organizaciones civiles.
284
Entrevista realizada al Luis Manuel Arellano, Jefe de Departamento en Apoyo a Organizaciones Civiles
del CENSIDA, Mxico, DF, 20 de diciembre de 2004.
285
Panorama Epidemiolgico del VIH/SIDA e ITS en Mxico, 31 de diciembre del 2003, Consejo Nacional
para la Prevencin y Control del VIH/SIDA, Documento localizado el 22 de noviembre de 2004, en la seccin de documentos de la pgina Web del Consejo en http://www.salud.gob.mx/conasida/documentos.htm
283

172

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

disponibles mucho antes de su venta comercial en las farmacias. El hecho de que muchas organizaciones tuvieran a su cargo a personas viviendo con el VIH/SIDA, provoc
cambios constantes en sus dirigentes y activistas para lograr un acceso ms eficaz a los
tratamientos. De igual forma, las organizaciones promovieron diversas iniciativas y manifestaciones ante la opinin pblica destinadas a combatir el estigma y discriminacin
asociada a la enfermedad.286
En suma, las primeras respuestas de la sociedad civil no fueron propiamente contra
el SIDA, sino contra la discriminacin de los afectados. Esta etapa fue de reaccin,
denuncia y enfrentamiento con las instituciones de gobierno (1983-1988). La segunda
fase se distingue por el crecimiento de organizaciones y su labor en la defensa de los derechos de las personas con la enfermedad (1989-1996). Una tercera fase se caracteriz
por la formacin de redes de organizaciones con trabajo en SIDA y la movilizacin para
influir en la formacin de una agenda poltica de acceso a la atencin mdica y medicamentos (1997-2001). Para el 2003 el trabajo de ONGs se observ poco cohesionado en
el pas y algunos grupos, sobre todo aquellos que se asuman como representantes de la
sociedad civil, lo hicieron de forma institucionalizada desde el mismo CENSIDA.
Recapitulando, en el estudio de la definicin poltica de los temas de vivienda, comercio ambulante y VIH/SIDA, es posible que por medio de una revisin ms especfica
de organizaciones podamos indagar ms puntualmente sobre los procesos de participacin y representacin poltica que rodean a los tres movimientos. Si bien el anlisis de
la estructuracin y los mecanismos que hacen posible su insercin a la agenda poltica
conlleva a revisar mltiples aspectos (lo jurdico, lo poltico, organizacional y hasta lo
ideolgico y moral), en el siguiente inciso se acota el origen y las caractersticas de las
organizaciones de estudio, a fin de generar mayores elementos explicativos y orientar
la exposicin de los conflictos de las organizaciones de estudio en su interlocucin con
la poltica institucional.

Cfr., Saavedra, Jorge; Carlos Magis Rodrguez, Et. Al., Costos y Gastos en Atencin Mdica del SIDA en
Mxico, Mxico, Consejo Nacional para la Prevencin y Control del SIDA, 1998, pp. 27-29.

286

173

CAPTULO 3

Origen, identidad y cultura poltica de las organizaciones:


UVyD-19, ALCyC y FRENPAVIH
Despus de los sismos de 1985287 y una vez constituida la Coordinadora Nacional
de Damnificados (CUD), una de las organizaciones que trabaj intensamente en la organizacin de los afectados fue la Unin de Vecinos y Damnificados 19 de Septiembre
(UVyD-19).288 Esta organizacin surgi de las familias afectadas por el sismo. Su zona
de trabajo se limit principalmente a las colonias Roma, Doctores, Centro Histrico,
Santa Mara la Ribera y Narvarte de la Delegacin Cuauhtmoc. Su centro de trabajo se
localiza en la calle de Jalapa 213 en la colonia Roma.
Segn Jos Salas, militante de la UVyD-19, la organizacin se fund en 1985 como
resultado de los sismos presentados en el pas; form parte del movimiento de damnificados a travs de la CUD; trabaj en las negociaciones y acuerdos con el gobierno
para la reconstruccin de viviendas en las zonas afectadas. Alejandro Varas, fundador
y lder carismtico de esta organizacin, tena una amplia trayectoria en la gestin de
proyectos de vivienda popular y en la participacin poltica partidista. l particip en
organizaciones remotas como el Partido Obrero Socialista, Partido Revolucionario de
los Trabajadores y el Partido de los Trabajadores Zapatistas de ideologa marxista-leninista, as como en la formacin de alianzas con organizaciones polticas de izquierda
como el PRD.289
El principal objetivo de esta unin de vecinos fue el de organizar y nuclear a todas
las familias que carecen de un techo digno y que el gobierno no les da respuesta a esta
necesidad tan elemental a pesar de ser un derecho de todo ciudadano.290 Germn
Hurtado indica que los objetivos de la organizacin se enfocaron hacia la articulacin
de una mayor fuerza social durante los sismos de 1985, y por la demanda de vivienda y

Un trabajo ms amplio que recupera la investigacin bibliogrfica generada despus de los sismos y la
experiencia en particular de la organizacin se encuentra en Gonzlez Ibarra, Miguel, La Unin de Vecinos
y Damnificados 19 de Septiembre y el Frente del Pueblo: una historia sobre la lucha social y la participacin
poltica en la Ciudad de Mxico, 1985-1990, Mxico, Tesis de Maestra en Ciencia Poltica, Facultad de
Ciencias Polticas y Sociales-UNAM, 2001.
288
La Unin de Vecinos y Damnificados existe fundada desde el 5 de octubre de 1985, sin embargo, a partir
de 1990 sus actividades se confunden y se comprenden ms como parte de su transformacin poltica a
travs del Frente del Pueblo (FP) y de la organizacin Unidad Obrera y Socialista (UNIOS). Organizaciones tipo movimiento (redes) que aglutinan a varias organizaciones de carcter urbano popular y sindical
radicadas en el centro, sur y norte de la ciudad de Mxico, as como grupos dispersos en los estados de
Veracruz, Guanajuato y Estado de Mxico, entre otras. Al respecto vase la pgina Web: http://www.unios.
org.mx
289
Entrevista realizada a Jos Antonio Salas, Mxico, D. F., 13 de octubre de 2004.
290
Ibid.
287

174

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

la dotacin de servicios pblicos hacia la poblacin ms necesitada.291 En este mismo


sentido, Lucas lvarez, dirigente y fundador de la Unin Inquilinaria de Lucha Popular
y del Frente del Pueblo en la zona del Centro Histrico y Norte de la capital, seal
que si bien la organizacin se aboc a la reconstruccin de viviendas destruidas por
los sismos de 1985, en agosto de 2003, la organizacin y un sector especfico de sus
dirigentes se dedic a sacar adelante los proyectos de vivienda inconclusos que el
gobierno prometi; principalmente los campamentos localizados en terrenos y edificios
considerados de alto riesgo y que son ocupados por miembros o militantes de la
organizacin.292
Aunque los dirigentes de la organizacin justifican su ideologa con base en la
reconstruccin de vivienda, sus antecedentes y participacin poltica en organizaciones
sociales, polticas o civiles es una muy heterognea. Por ejemplo, mientras que
Alejandro Varas tena una relativa experiencia poltica en grupos y partidos polticos de
izquierda, Germn Hurtado, Lucas lvarez y el mismo Jos Antonio Salas adquirieron
experiencia en organizaciones de lucha estudiantil, movimientos urbanos dispersos y
en la formacin de grupos de autogestin de vivienda popular.
Las organizaciones en las que participaron fueron la Unin Popular Valle Gmez
(UPVG), San Jos Ticomn y la Unin de Colonias Populares (UCP) y el Instituto de
Comunicacin y Educacin Popular (ICEPAC); esta antecedente de la actual Unin de
Vecinos de la colonia Doctores integrante de la UVyD-19. Datos de los dirigentes indican
que en el momento de que se fund la UVyD-19:
se empezaba a sentir los efectos de la crisis econmica de 1982, y sta repercuti
o se acentu despus de los sismos de 1985; [adems] haba un creciente empobrecimiento de los amplios sectores populares y de trabajadores [] se observaba un ambiente de inseguridad, alcoholismo y drogadiccin en la zona -Tepito,
Roma, Doctores, Centro Histrico- [] as como no haba organizacin de vecinos o grupos dedicados al trabajo social [] el nacimiento y gnesis inicial de
la UVyD-19, se vio influido por el trabajo, relacin y experiencia de los lderes en
organizaciones polticas como el Partido Obrero Socialista (POS), el Movimiento
Revolucionario de Pueblo (MRP), el Partido Comunista de Mxico (PCM) e incluso
en organizaciones populares identificadas en la vivienda y el comercio ambulante
en la zona.293

Entrevista realizada a Germn Hurtado, Mxico, D. F., 7 Agosto; 2 de septiembre, 2004.


Entrevista del autor realizada a Lucas lvarez Olvera, Mxico DF, 25 de agosto; 24 de septiembre, 2004.
293
Entrevistas realizadas por el autor a los dirigentes Jos Salas, Germn Hurtado y Lucas lvarez, Ibid.
291
292

175

CAPTULO 3

Por otra parte, fue fundamental el trabajo de organizacin vecinal con la poblacin
afectada. Segn Jos Antonio Salas, los objetivos de la UVyD-19 no han variado desde
sus orgenes ya que siguen siendo lograr el derecho a tener una vivienda popular digna,
fortalecer la asociacin, as como mantener su independencia poltica-social y mantener
el proyecto o trabajo cultural entre sus agremiados. Para otros, como Lucas lvarez, es
menester crear conciencia y travs de la conciencia de la gente actuar colectivamente
para lograr sus demandas y construir ms la organizacin.294
Cabe aclarar que para stos dirigentes el responsable de atender la situacin de la
vivienda y las demandas de su organizacin es el gobierno local a travs de la Secretara
de Desarrollo Urbano y Vivienda (SEDUVI), el Instituto de Vivienda (INVI) y los fideicomisos creados por el gobierno federal en la Secretara de Desarrollo Social; a ellos se
les consideran como interlocutores directos para la gestin de vivienda y acceso a los
servicios pblicos.
Respecto a la estructura y caractersticas de los integrantes, la UVyD-19 presenta
una amplia heterogeneidad en su composicin. Las principales reas en que se organiza
la Unin se identifican en la Direccin y Coordinacin General, en la Gestin Social de
Vivienda y en Comits especficos que revisan la situacin nacional en poltica, economa y sociedad, enfatizando en la ciudad de Mxico. Cuentan adems con un Centro de
Cultura (que funge como educacin popular) que dedica sus esfuerzos a impartir cursos
a la comunidad interesada de la zona.
Segn los estatutos de la Unin, vigentes en el 2003, la duracin del Comit Directivo
es de 2 aos, el cual se elige a travs de la convocatoria a un Congreso Ordinario o la
Asamblea General de Representantes. La manera en que se elaboran planes y programas de accin tiene que ver justamente con el nombramiento de las comisiones en la
Direccin para que stas presenten proyectos, se discutan y trabajen en las bases para
enriquecer las propuestas. Esta Direccin (Coordinacin General) es la instancia que,
aunque de forma centralizada y vertical y sectaria, convoca a asambleas y reuniones de
trabajo. Si bien los mecanismos de discusin y voto (que se realizan a mano alzada) se
practican con poca regularidad, existe poco trabajo serio de autocrtica y revisin de
planes entre la direccin y los miembros en general.
Al igual que muchas otras organizaciones, en constante cambio y redefinicin, la
Unin de Vecinos ha formado grupos de trabajo por zonas, colonias y calles. El objetivo
de este modelo de bases es el mantener una red de trabajo y comunicacin para la gestin, movilizacin y protesta social, cuando stas ltimas son requeridas para presionar
a las autoridades responsables de atender sus peticiones. De hecho, la Unin cuenta
294

Ibd.

176

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

con un registro detallado sobre predios para proyectos de reconstruccin en los que se
forman comits y clulas de gestin social siempre enlazadas con un coordinador por
zona-delegacin y entidad responsable.
De acuerdo con Jos Salas, la Unin cuenta con poco ms de 800 afiliados (datos de
agosto de 2003 y que distan mucho de las poco ms de 1,500 personas registradas en
1985, para la organizacin vecinal y la reconstruccin de viviendas), los cuales provienen de diferentes delegaciones de la capital (principalmente Cuauhtmoc); asimismo,
entre sus afiliados se distinguen en su mayora obreros, comerciantes ambulantes, amas
de casa y empleados y profesionistas, entre otros.295
En este orden, la participacin de los miembros en actividades de direccin y gestin
es muy limitada, pero importante. De acuerdo con Jos Salas, 4 personas trabajan en la
direccin, 2 en la administracin, 7 en la coordinacin general, 3 en la operacin, 4 realizan trabajo de tiempo completo y 3 de medio tiempo perciben un sueldo. La cohesin
de la organizacin no ha sido fcil. La direccin de la Unin a lo largo de 18 aos, desde
su constitucin en 1985, se ha preocupado por formalizar una estructura relativamente
estable. Las bases del trabajo de organizacin poltica se distinguen por una estructura
centralizada desde su direccin, lo cual contrasta con lo sealado por sus documentos
bsicos, as como en el discurso de pluralidad y apertura de sus dirigentes. Segn Jos
A., Salas, la crtica se da de forma amplia y fraternal, a veces dura, como resultado de
informes y balances del trabajo.296
La UVyD-19 es una organizacin que se funda durante los sismos de 1985 y participa
activamente en el movimiento de damnificados a travs de la CUD. Sin embargo, sus
dirigentes ya venan trabajando con grupos y organizaciones polticas de izquierda desde
antes del terremoto. Su ideologa, aunque es muy diversa e incluso bifurcada entre sus
dirigentes, se distingue de otros grupos por su inclinacin a la izquierda social.
En la actualidad subsiste un fuerte pragmatismo que conduce su accin colectiva y
las relaciones polticas con otros actores en la entidad. Si bien sus motivos fueron en
otra poca lograr el acceso a la vivienda popular, hoy da sus dirigentes se concentran
en temas y espacios donde lo reivindicativo ha dado pas a un fuerte inters por lograr
mayor representacin y participacin en la poltica de la entidad, pero de forma ms
institucionalizada y siempre con la posibilidad de disentir con el gobierno.
Con respecto a las organizaciones y grupos de comerciantes ambulantes, son varios
los actores, lderes y datos que se identifican en la problemtica de la economa infor295
296

Entrevista a Jos Salas, Op. Cit.


Cfr., Gonzlez Ibarra, Miguel, Op. Cit., pp. 55-65.

177

CAPTULO 3

mal en la ciudad de Mxico. Segn datos de la CANACO entre 1989 y 1993, se registr
un crecimiento de ms de 146 mil vendedores ambulantes. Para 1998, la misma Cmara
detect a ms de 600 mil personas en el sector. Por su parte, la Confederacin de Comerciantes Ambulantes de la Repblica Mexicana estableci que, en 1997 haba 70 mil
vendedores en las vas pblicas aglutinados en aproximadamente 4 mil organizaciones
reconocidas, de las cuales ms del 60 por ciento pertenecan al Partido Revolucionario
Institucional (PRI). Si bien ya se ha hecho referencia a los orgenes de este fenmeno,
su cuantificacin muestra una seria dificultad para determinar el nmero exacto de
ambulantes que a diario se multiplican en el pas.297
En el periodo comprendido entre 1990 y 1994, bsicamente se reconoce a dos grupos de inters en el tema: las organizaciones de comerciantes de va pblica y las de
comerciantes establecidos. Los primeros se pueden ubicar a travs de un frente amplio
de diversas organizaciones que, histricamente, se han vinculado al sector popular del
PRI en la Confederacin Nacional de Organizaciones Populares (CNOP). Los segundos
tienen una amplia representatividad bajo la Confederacin Nacional de Cmaras de
Comercio (CONCANACO) y la CANACO del D.F., a travs de PROCENTRICO y la
Asociacin de Comerciantes Establecidos del Centro. Ambos grupos, dado su tamao
y representatividad, cuentan en la actualidad con recursos econmicos importantes
como para apoyar a partidos y candidatos durante campaas electorales, as como para
presionar a las autoridades pblicas en el debate del tema.
Los comerciantes establecidos han tenido una estructura organizacional slida y su
lucha contra la competencia desleal, ejercida por el comercio de va pblica, es uno de
los smbolos utilizados en su accin poltica. Al respecto, la defensa de los bandos (ley
en la materia) y su aplicacin, ha motivado desde hace varios aos el diseo de estrategias y tcticas con el objetivo de mantener una relacin favorable con el gobierno de la
ciudad y participar en diferentes propuestas e iniciativas polticas de forma ms efectiva
entre los crculos legislativos locales y federales. Por otra parte, se han fomentado acciones indirectas a travs del uso de los medios masivos (radio, televisin y prensa local),
dando a conocer las desventajas que tiene el adquirir productos ilegales en el comercio
informal y/o ambulante.
Por su parte, las organizaciones de comerciantes en va pblica se dividen en dos grupos: uno de lderes del Centro Histrico, identificados como alineados (disciplinados);
y otro, integrado por dos facciones de lderes no alineados (disidentes), conformados
en la denominada Alianza Metropolitana de Organizaciones Populares (AMOP) y en el

Cfr., La Jornada, Mxico DF., 18 febrero 1998, p. 68; El Financiero, Mxico, DF., 8 de marzo de 2000, p.
45; La Crnica, Mxico DF, 8 marzo de 2000, p. 4.

297

178

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

Movimiento Gremial Unificado (MOGUN). Aunque existen diversas clasificaciones de


los lderes existentes, Josefina Valenzuela identific en 1993 que en el Centro Histrico
existan 24 agrupaciones con poco ms de 14 lderes ejerciendo un control de ms de 7
mil 600 puestos de va pblica en la zona.298 Sin embargo, Gustavo Gutirrez de la UAM,
identific que entre 1997 y 2000, los ambulantes se agruparon entorno de los lderes
siguientes:
Entre los disciplinados se ubic a Benita Chavarra, Asociacin de Comerciantes en Pequeo. Semifijos No Asalariados Benito Jurez; Guillermina Rico y Silvia Snchez Rico, Unin Cvica Comercial de la Antigua Merced, A.C; Magdalena
Acua, Unin Cvica de Comerciantes Ambulantes del Centro y Chapultepec;
Miguel ngel Huerta, Asociacin Comercial Deportiva y Cultura para Dbiles
Visuales, A.C; Maricela Gonzlez, Asociacin de Comerciantes que Ejercen sus
Actividades en la Va Pblica 16 de Septiembre, A.C; Martn Guzmn Antolino,
Organizacin Nacional Popular de Invidentes y Videntes Emiliano Zapata, A.C;
Miguel Galn, Unin de Comerciantes en Objetos Varios de Tepito, A.C; Teresa
Lpez Salas, Unin Nacional de Comerciantes Fijos y Semifijos Teresa Lpez
Salas; Gloria Gonzlez, Asociacin Nacional de Invidentes Melchor Ocampo,
A.C; David Zaragoza, Consejo de Vendedores Ambulantes y Guadalupe Rentara,
Unin de Vendedores no Asalariados de la Alameda Central;
Entre los disidentes, se ubic en la AMOP a Jorge Garca Rodrguez (Coordinador); Alejandra Barrios Richard, Asociacin Legtima, Cvica y Comercial, A.C:
Francisco Padilla, Artesanos y Vendedores del Centro; Flix Trejo, Unin Libre de
Comerciantes Meave Aldaco, A.C. y Clara Cern, Tianguis de Buenos Aires; y
Finalmente, en el MOGUN se detect a Ignacio Contreras (Coordinador);
Guadalupe Duarte, Frente Unificado del Comercio de la Repblica Mexicana
Guadalupe A.C; Edgar Lpez Njera, Federacin Nacional de Comerciantes
Ambulantes. Grupos de Senectud y No Asalariados y Salomn Aguilera, Coordinador Popular de Azcapotzalco.299
Aunque es posible que existan ms lderes en la zona, producto de las rupturas y
desacuerdos, se considera que esta relacin es la que ms se acerca a la realidad y

Cfr., Valenzuela, Josefina, El Comercio en la Va Pblica del Centro Histrico de la Ciudad de Mxico,
en Economa Metropolitana No. 2, Mxico, Fundacin Distrito Federal Cambio XXI, Vol. 1, abril de 1993,
pp. 15-21.
299
La lista se recuper de los anexos del trabajo de Gutirrez de Hoyos, Gustavo, Poltica Pblica para el
Comercio en Va Pblica. Gobierno de la Ciudad de Mxico, Gestin 1997-2000, Mxico, Mimeografiado,
Tesis de Maestra en Polticas Pblicas, Universidad Autnoma Metropolitana-Xochimilco, 2002.
298

179

CAPTULO 3

al registro que maneja el programa de gobierno. Para fines de este trabajo, se recupera
los principios y la actividad de la Asociacin Legtima Cvica y Comercial a cargo
de Alejandra Barrios Richard, as como se destaca brevemente el trabajo de la Unin
Cvica y Comercial de la Antigua Merced de Guillermina Rico.300 Ambas dirigentes
histricamente han sido consideradas como las de mayor peso poltico por el nmero
de agremiados. Adems mantienen un fuerte liderazgo y capacidad de gestin en contra
de las diferentes acciones de gobierno que han pretendido controlar el problema en la
zona del Centro Histrico.
La Asociacin Cvica, Legtima y Comercial, A.C.,301 surgi en 1978 y fue fundada
por Alejandra Barrios Richard. Es una organizacin de carcter urbano popular. Sus
orgenes se remontan a la actividad comercial informal practicada por sus familiares
(padres) en los aos setenta en las calles de Per, Tacuba, Circunvalacin e Izazaga, en
las colonias de Tepito y La Lagunilla del Centro Histrico. De acuerdo con los datos encontrados, en el momento en que se fund la organizacin, el desempleo y el inters de
las personas por sobrevivir a travs de la venta de diversos productos en la va pblica
fue decisivo para aglutinar una organizacin ms firme y formalizada.
Esta asociacin inici sus actividades con poco ms de 40 personas en 1978 y en
1982 logr constituirse legalmente como Asociacin Civil registrando a poco ms de
120 personas. Los objetivos fueron exigir el respeto de sus agremiados y demandar a las
autoridades de la Delegacin Cuauhtmoc y Venustiano Carranza del D.F. el cese de la
represin. Una vez constituida la Asociacin, su dirigente se aboc a entablar plticas
con funcionarios delegacionales, a fin de registrarla en el padrn de comerciantes ambulantes. En su desarrollo el apoyo de militantes del PRI, como de vecinos y estudiantes
de la zona fue definitivo para mantener la vida y el trabajo inicial de la organizacin.
Como reconoce Alejandra Barrios:
[...] el PRI ayud mucho para formalizar la organizacin; recurr al Partido, porque desde chica siempre fui prista [] la Asociacin naci y se concibi con fines
de beneficio social y de apoyo a los vendedores o comerciantes ambulantes en la
va pblica [] m inclinacin poltica hacia el PRI marc la identidad poltica a
seguir por los miembros de la organizacin.302

Cabe indicar que Guillermina Rico falleci el 5 de septiembre de 1996, dejando a su hija Silvia Rico el
control de la organizacin. Con la muerte de Rico se cerr un ciclo de cuatro dcadas de liderazgo, alianzas
y enfrentamiento con regentes de activismo poltico en favor del PRI. Cfr., La Jornada, 5 de septiembre, p. 32.
301
Existe una pgina web de la Asociacin y su dirigente en http://alejandrabarrios.org.mx (nota: el sitio
dej de funcionar en diciembre de 2005, estuvo activo desde 2003).
302
Entrevista del autor realizada a Alejandra Barrios, ACLyC, Mxico, D.F. (Reclusorio Oriente), 15 de
octubre, 2004.
300

180

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

La actividad poltica de la lideresa ha sido no slo aeja, sino activa en diferentes


comits y organismos pblicos. Adems, ha mantenido vnculos con diputados, delegados polticos y representantes de los sectores populares del PRI; su liderazgo, coto de
poder y control data de poco ms de 25 aos. En octubre de 2003, la Asociacin tena
el registro de poco ms de 7 mil personas, entre estudiantes, comerciantes, vecinos y
amas de casa. Se dice que su estructura orgnica la conforman un Presidente, un Secretario General, un Tesorero y los responsables de cobranzas, vigilancia y apoyo a los
comerciantes en la va pblica.
Aunque se plantea la realizacin de asambleas cada ao, el trabajo de gestin de la
organizacin se concentra en la Direccin y su Secretario, los cuales convocan a juntas
para discutir temas de inters de los miembros y de su actividad comercial informal,
adems de administrar los recursos que se generan.303 Al respecto, se reconoce que:
cada uno de los comerciantes registrados en la Asociacin, destinan una ayuda
de 50 pesos a la semana como cuota voluntaria; y por otro lado, cuando la delegacin da los permisos de venta en la va pblica, la gente paga su derecho de piso
en la Tesorera.304
De esta forma, el presupuesto principal de la Asociacin proviene de sus miembros
a travs de las cuotas, eventos y rifas. Sobre los posibles vnculos generados con otras
organizaciones y fundaciones de apoyo, se encontr que la organizacin no ha tenido
la intencin de solicitar ayuda o vincularse con estos organismos. Por el contrario, sta
ha realizado donaciones en especie a casas hogares localizadas en el centro y otras
colonias de la ciudad.
Actualmente la sede de la Asociacin se ubica en la calle de Bolivia No. 5, en pleno
corazn de la ciudad, donde adems cuentan con un Centro de Desarrollo Infantil y de
Atencin para Mujeres. En general, el predio cuenta con los recursos bsicos de oficina
para su funcionamiento administrativo y de gestin social. En este sitio Alejandra
Barrios reconoce que:
la influencia de la organizacin ha crecido de forma importante desde la dcada
de los aos ochenta; su radio actual se delimita en las calles de Tacuba, Madero,

Si bien la dirigente indic dicha cifra, en realidad es difcil precisar este dato, ya que existen referencias
que indican que la organizacin registra entre 4 mil y 7 mil ambulantes. Al respecto vase Njar, Alberto,
Expedientes Negros. Los Dueos de la Calle, en Suplemento Masiosare, La Jornada, Mxico DF, 28 de
marzo 1998.
304
Entrevista, Op. Cit.
303

181

CAPTULO 3

Motolinia, Lzaro Crdenas (poniente), Salto del Agua, Palma, 5 de Mayo, Balderas, Estaciones del Metro Hidalgo, Insurgentes, Chilpancingo y Chabacano, principalmente.305
Respecto a la Unin Cvica y Comercial de la Antigua Merced (Unin Cvica), se
encuentra que esta organizacin y su lideresa Guillermina Rico fue pionera en la organizacin de vendedores en la va pblica localizados en las calles aledaas al Mercado
de la Merced y el Zcalo. Sus orgenes se remontan a los aos setenta, con la venta de
verduras en las calles de Roldn y Manzanares. Su conformacin inicial fue de 30 personas, pero datos de 1996, indican que lleg a aglutinar entre 9 y 12 mil personas.306
De militancia prista, pero con una gran participacin en el sector popular del PRI,
Doa Guille, como la apodaron sus agremiados, aport ms de 12 mil votos seguros
durante las elecciones celebradas en 1991 y 1994. El liderazgo en la organizacin la
llev a relacionarse con altos funcionarios de gobierno incluidos regentes de la entidad
como Ernesto P. Uruchurtu, Ramn Aguirre, Manuel Camacho, Manuel Aguilera y Oscar Espinosa. As, en permanente y constante friccin para mantener su hegemona en
el Centro Histrico, Rico fue soporte de la escenografa de campaas polticas y actores
oficiales y tambin un recurso notable del partido durante las jornadas electorales. Al
igual que Alejandra Barrios, la formacin poltica de los miembros de esta organizacin
se distingue por una fuerte relacin vertical y subordinada a su dirigente.
Durante el trabajo de campo, se descubri la existencia de imgenes de pristas a
los que se apoy durante sus gobiernos. A Doa Guille tambin se le puede observar en
fotografas al lado de personajes como Lus Donaldo Colosio y Ernesto Zedillo. Entre
los miembros de esta organizacin an se conserva un gran respeto hacia su persona a
pesar de que su muerte ocurri en septiembre de 1996. Al igual que Alejandra Barrios,
con quien ciment un vnculo de compadrazgo y amistad, Rico fue el prototipo del
cacicazgo urbano cobijado desde el poder, aunque sus inicios hayan sido tan difciles,
como lo fueron tambin los das finales. En efecto, durante los aos ochenta y con la
agudizacin de la crisis econmica, miles de personas se incorporaron a su organizacin. En poco tiempo, Guillermina Rico fue consolidando el ms importante liderazgo
de comerciantes ambulantes hasta aduearse de las calles ms rentables del Centro
Histrico. Algunos diarios, caracterizaron a Rico de la siguiente manera:
Entre la corrupcin, donativos al gobierno de la ciudad, el frreo control de sus
agremiados y su fidelidad prista llevada hasta la ignominia transcurri el liderazgo

305
306

Ibdem.
La Jornada, Mxico DF, 5 de septiembre de 1996.

182

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

de Guillermina Rico, cuyos mejores aos fueron 1985 y 1991 [...] en agosto de
1993, acorralada por el gobierno firma lo que marc el principio de su decadencia: el acuerdo por el cual aceptaban retirarse del Centro Histrico de la ciudad e
incorporarse a las plazas comerciales construidas para los ambulantes.307
Hacia 1994, ante la tolerancia del entonces regente de la ciudad Manuel Aguilera, la
Unin Cvica fue recuperando espacios comerciales con el argumento de que las plazas
eran obsoletas por las nulas ventas. La crisis de 1994 y el contexto electoral de ese
momento, permitieron un regreso gradual de Rico a las calles prohibidas por el bando
de gobierno para el comercio ambulante. Sin embargo, en 1995 el gobierno de Oscar
Espinosa arremeti contra la Unin y se produjeron varios enfrentamientos violentos
en las calles del centro. La prensa en su oportunidad destac y resalt como un nuevo
conflicto de intereses entre el gobierno y los ambulantes. Pese a stas diferencias con
el gobierno, en 1996 las organizaciones de Guillermina Rico, Alejandra Barrios y Benita
Chavarra (otra de las dirigentes con mayor nmero de agremiados) lograron constituirse
como las ms importantes en la zona del centro, siendo calificadas como la triada de
representantes de los vendedores de va pblica de mayor importancia e interlocucin
con el gobierno.308
En sntesis, las lideresas de estas organizaciones se distinguen por poseer formas
de trabajo vertical. Subsisten relaciones de subordinacin de los agremiados al lder,
esto implica que las decisiones sobre la posicin del grupo las asume su dirigente. Por
otra parte, el lder se apoya en supervisores y coordinadores de calle para orientar y
mantener la comunicacin con los miembros de la organizacin ante una posible
embestida de la autoridad. Asimismo, existen grupos dentro de la propia organizacin,
que se encargan de administrar las calles y mantener relaciones con expertos en materia jurdica, a fin de ampararse ante posibles decomisos de mercanca o detenciones de
sus afiliados.
Un hecho innegable es que la designacin de los supervisores la realizan las lideresas
con base en vnculos familiares o de lealtad. En este sentido, las formas de trabajo tanto
de Alejandra Barrios como de Guillermina Rico operaran a travs de familiares y gente
de confianza. Puede afirmarse que la relacin se da en torno a un eje de confianzadependencia, de tal forma que la distribucin de tareas se hace en funcin de criterios
que permitan al lder garantizar su ascendencia entre los propios miembros de la organizacin.

Cfr., Ballinas, Vctor, Cortejo de Vendedores Ambulantes, en La Jornada, Mxico DF, 5 de septiembre
de 1996.
308
Cfr., Njar, Alberto, Expedientes Negros. Los Dueos de la Calle, Op. cit. pp. 2, 7.
307

183

CAPTULO 3

Por otra parte, la participacin de los vendedores al interior de estas dos organizaciones es muy restringida. Al respecto, se pudo observar que muchos de los supervisores se
limitan a concurrir a sesiones o actos pblicos, delegndose de forma directa en el lder
(o en su secretario) los temas de inters y el pago de cuotas. Tambin se descubri que
la comunicacin interna es muy limitada y spera ante la preferencia que se da a ciertos
vendedores y coordinadores de zonas y calles por parte de la dirigente.
Si bien es cierto que la dirigencia de la organizacin procura dar trato igualitario a
todos los vendedores, encontramos que a los ambulantes identificados como toreros
(nombrados de esta forma porque se les permite vender en lugares especficos y en
ciertas horas) se les subestima respecto de los vendedores con puestos fijos que comercializan una mayor cantidad de productos. La gestin de cada organizacin vara en
razn de las ventas y acuerdos establecidos con la autoridad, as como a las facilidades
que existen en fechas especficas para la ubicacin (por ejemplo diciembre y enero) de
los giros comerciales y que explica, en gran parte, la centralizacin de funciones en el
lder respecto a sus agremiados.
Es importante sealar, que estas organizaciones de ambulantes han sido consideradas
como clientelas polticas. El uso de las calles es intercambiado por votos con los ambulantes y con el pblico en general con quienes tienen contacto. Por ello, no resulta
extrao que la invasin de calles en la zona central sea fomentada por los mismos
representantes polticos y dirigentes de los partidos polticos (PRI y PRD en la actualidad), sobre todo cuando disputan los cargos legislativos y de gobierno.
No debemos olvidar que, tanto el comercio establecido como el comercio informal,
se conforman como grupos de inters que, con diferentes estrategias, han tratado de
incidir en las polticas pblicas de la zona. El comercio en va pblica lo organiza un
grupo que tiene intereses propios, el de sus lderes, sin embargo, su actividad se
confunde como un problema de inters pblico, al tiempo que su presin es de carcter
poltico-moral. Su forma de lucha deviene en corrupcin e intimidacin, la protesta y el
sabotaje a las acciones de gobierno.
Por su parte, el comercio establecido es un grupo de presin que utiliza la persuasin,
dada su mejor posicin econmica, para presionar a polticos e incidir en la definicin
de acciones ms enrgicas contra el ambulantaje. Ambos grupos, han nutrido la agenda
del gobierno local con meros discursos y posiciones que lejos de formular acciones lgicas en beneficio del inters pblico, han cultivado relaciones destinadas a salvaguardar
y defender sus propios intereses.

184

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

Con relacin al Frente Nacional de Personas Afectadas con VIH-SIDA (FRENPAVIH309) el periodo que va de 1983 a 1994, se caracteriz por la aplicacin de estrategias
econmicas neoliberales por parte del gobierno federal, hecho que marc la gestacin
de la organizacin. En efecto, en este periodo la poltica social en materia de salud
consider el tema del VIH-SIDA como un asunto de debate en la agenda sistmica, sin
embargo, las personas infectadas con el virus poco pudieron hacer para expresar su opinin ante las medidas impuestas por los funcionarios de gobierno ante la intolerancia y
prejuicio mostrado en el manejo informativo de la enfermedad.
Como se dijo antes, el surgimiento de liderazgos y organizaciones ligadas al tema del
VIH/SIDA, data de la dcada de los aos setenta. En poco tiempo, la expansin del virus
y el ascenso del tema entre la opinin pblica provocaron que diversos grupos dedicaran
sus esfuerzos al trabajo de prevencin, apoyo moral y psicolgico para los infectados.
No obstante, debido al avance de la enfermedad, las acciones de estas organizaciones se
inclinaron hacia el mbito federal de gobierno.
Estos esfuerzos iniciaron con la organizacin poltica de redes de ONGs que se mantuvieron unidas por el trabajo enlazado de varios grupos, sin que por ello renunciaran a
sus estructuras y principios locales. Uno de los antecedentes del FRENPAVIH fue la Red
Nacional de Comunicacin y Solidaridad contra el SIDA, surgida en 1991 y conformada
por ONGs autnomas. Otra, fue la Red Latinoamericana de Organismos No Gubernamentales con trabajo en SIDA, conformada en ese mismo ao, y la Red Nacional de Sistemas de Apoyo en SIDA, integrada por 18 organismos civiles en Ahuantepec, Morelos,
en julio de 1994. Del mismo modo, la constitucin de Mexicanos con el SIDA en 1991,
integrada por 14 organizaciones del Distrito Federal, Nezahualcyotl, Tijuana, Guadalajara y Mrida fueron intentos organizativos relevantes en la lucha contra el SIDA.310
El primer caso de SIDA se registr en Mxico en 1981. Sin embargo, no fue sino hasta
1989 que las ONGs de tipo liberal ms formalizadas hicieron los primeros intentos por
demandar al gobierno acciones concretas contra el avance de la enfermedad.. Hacia
1995, en una fase de mayor coordinacin, el activismo de las organizaciones se reorient hacia un planteamiento ms poltico y de defensa (advocacy) jurdica. Al respecto,
la actividad de Mexicanos contra el SIDA fue representativa, a travs de sus labores de
asistencia mdica, siendo secundada por la Fundacin Mexicana de Lucha contra el
SIDA.

Para un conocimiento general del FRENPAVIH, consltese la pgina electrnica http://www.frenpavih.


org.mx
310
Cfr., Salinas Hernndez, Hctor Miguel, Op. Cit.
309

185

CAPTULO 3

Aunque el trabajo de estas organizaciones se considera importante, desafortunadamente sus esfuerzos de articulacin para la bsqueda de apoyo econmico e incidencia
en las polticas fueron muy breves debido a desacuerdos y desatencin en el trabajo de
integracin poltica. Estos hechos afectaron la proyeccin, relevancia y calidad de sus
integrantes, aunque s motivaron a otros organismos para que continuaran en la lucha
contra el sndrome.
Cabe decir que el trabajo de las organizaciones civiles se ha destacado por promover
acciones ms de carcter humanitario que de tipo poltico-ideolgico. Al respecto,
Mauricio Ramos, exPresidente de la Fundacin Mexicana para la Lucha contra el SIDA,
seala que:
Pese al trabajo humanitario, este por s slo no sirve, ya que debe ir acompaado
por una accin poltica coordinada y clara que presione al Estado; si no existe
una poltica pblica concreta es que no existe una ideologa bsica en los planteamientos de las ONGs.311
Como podemos deducir, el contexto que rodea el surgimiento del FRENAPVIH tiene
que ver justamente con la existencia y desarrollo de las ONGs que venan articulando
diferentes ejes temticos y de promocin destinados a la participacin en la agenda
poltica federal de salud y gradualmente en las del mbito local. El surgimiento del
Frente se puede ubicar en una segunda fase, considerada como reactiva y de
coordinacin, vinculado a la visibilidad y a la movilizacin de la gente. Esta ocurri en
julio de 1996, con la realizacin de una conferencia mdica sobre SIDA realizada en
Vancouver, Canad, cuando se potenci nuevamente el inters de ciertos individuos
por rearticular acciones conjuntas en la lucha contra la enfermedad.
A raz del descubrimiento de nuevos frmacos que favorecan el sistema inmunolgico
permitiendo extender y dar una mayor calidad de vida, un grupo de personas (entre las
que destacaron Mauricio Ramos, Jorge Huerdo, Arturo Vzquez y Hugo Estrada) iniciaron una serie de consultas entre grupos de autoapoyo y fundaciones con la finalidad de
conocer las condiciones en las que vivan los afectados por el virus. En poco tiempo los
encuentros de las personas infectadas (PVVs) configuraron los congresos nacionales y
panamericanos de VIH/SIDA.
Durante 1995 se reunieron 81 personas de diferentes entidades. Tales intentos
organizativos quedaron plasmados en documentos y memorias de trabajo editadas por

Entrevista realizada a Mauricio Ramos en el Centro de Atencin para Personas con VIH, La Condesa del
Gobierno del Distrito Federal, Mxico DF, 28 octubre 2004.

311

186

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

una organizacin civil denominada Espiral, la cual fungi como una parte tcnica de
asesora.312 Finalmente, en 1996 se constituy el FRENPAVIH como una organizacin
tipo movimiento social. En su consigna inicial el Frente proclam:
que todos los mexicanos que vivimos con VIH o hayamos desarrollado SIDA
tengamos acceso en forma suficiente y permanente a los medicamentos especficos
y colaterales, servicios de hospitalizacin especializada de manera oportuna y de
calidad, control y seguimiento por mdicos especializados con experiencia en este
campo de la medicina y tener el apoyo psicoteraputico oportuno.313
Entre los objetivos del Frente se encontraban: a) obtener atencin mdica de calidad;
b) lograr la incorporacin de los medicamentos utilizados en el tratamiento de control
de la pandemia en los cuadros de medicamentos bsicos del sector salud; c) recibir un
trato digno y respetuoso hacia sus personas y su entorno; d) lograr la modificacin de
las medidas y disposiciones que atenten contra las anteriores demandas; y e) encontrar
espacios para la participacin en los procesos de consulta, revisin y autorizacin de
medidas pblicas con respecto a la pandemia.
A diferencia de otras ONGs, el FRENPAVIH expres como meta primordial: incidir
en las polticas pblicas para elevar la calidad de los servicios de salud, acceso a los
tratamientos y medicamentos necesarios para todos los mexicanos que viven con el
virus. Adems, se propusieron insistir en la elaboracin y difusin de campaas preventivas para grupos especficos como a desarrollar proyectos que incrementarn la calidad
de vida de las personas con VIH/SIDA.
Segn datos obtenidos en el trabajo documental y de campo, el Frente registr una
amplia diversidad de integrantes: mujeres, jvenes, hombres, seronegativos, seropositivos, profesionistas, tcnicos, estudiantes, trabajadores, desempleados, homosexuales,
heterosexuales y una gran variedad racial, ideolgica y econmica. Con base en este
mosaico plural, la representatividad de la organizacin se articul en torno al VIH/SIDA
y a sus dirigentes: Jorge Huerdo, Hugo Estrada y actualmente Jos Mndez.
Ellos empezaron a crear vnculos con lderes y coordinadores de grupos de autoapoyo independientes, con derecho habientes del Instituto Mexicano del Seguro Social
(IMSS), con personas que vivan con hemofilia/VIH, con protocolarios del Consejo
Arellano, Luis Manuel, La emergencia de una nueva identidad, texto proporcionado por el autor
y remitido a agencianotiese@listas.laneta.apc.org, correo del Suplemento Letra S (http://www.letraese.org.
mx), de la Jornada, el lunes 8 de septiembre de 2003, 5:48 pm; y publicado el 4 de septiembre del mismo ao.
313
Documentos Bsicos del FRENPAVIH, Mimeografiado proporcionado por Jos Mndez, Mxico D.F.,
marzo de 2004.
312

187

CAPTULO 3

Nacional de Prevencin y Control del SIDA (CONASIDA), con representantes de personas que se encontraban privadas de su libertad, con derechohabientes del Instituto de
Seguridad Social de Trabajadores del Estado (ISSSTE) y otros sectores sociales que no
tenan ningn tipo de seguridad social.
Los estatutos y el nmero de miembros que integran la organizacin se desconocen
con exactitud, se promueve al menos 1 representante en cada uno de los 32 estados y su
estructura est conformada por un Consejo o Comit Nacional Directivo.314 De origen,
se plante la delegacin de tareas a travs de comisiones en Administracin y Finanzas,
Enlace Nacional e Internacional y de Movilizacin y Apoyo.
Respecto al trabajo de tipo operativo y permanente se erigieron comisiones enfocadas al anlisis y accin poltica, comunicacin y prensa, y anlisis mdico, principalmente. Con base en estas comisiones, el Frente ha designado diferentes comisiones que
realizan el trabajo general, al contar con representantes para las diferentes comisiones
mixtas formadas por algunas instituciones del Sistema Nacional de Salud.
La estructura del Frente se plante con base en la designacin de representantes
para cada uno de los estados, los cuales coordinan las acciones de la organizacin con
los diferentes comits estatales de salud en los COESIDAS. Al igual que otras organizaciones que paulatinamente se van fortaleciendo, el Frente tambin ha recurrido al apoyo de asesores en diversos temas de salud, justicia y seguridad social, as como grupos
de intelectuales, abogados, mdicos, politlogos y comunicadores que contribuyen en
las tareas de gestin social y poltica.
Por otra parte, al constituirse el Frente por individuos que poseen directa o indirectamente la enfermedad, uno de los recursos que los dirigentes y activistas han adoptado
como parte de su estrategia de presin durante sus movilizaciones polticas ha sido el
uso de pasamontaas blancos, convirtindose en un smbolo poltico y en un emblema
fundamental de la organizacin. Para el FRENPAVIH:
el cubrir nuestros rostros permite proteger identidades de las personas y al mismo
tiempo es un instrumento de protesta contra la estigmatizacin y prejuicios sociales
que an prevalecen frente a la pandemia.315

En efecto, durante la realizacin de su IV Congreso Nacional, celebrado en la ciudad de Pachuca, Hidalgo


en diciembre de 2004, se registr la presencia de 29 representantes de los 32 estados, excepto de Oaxaca
y Puebla.
315
Entrevista a Jos Mndez, dirigente del FRENPAVIH, Mxico DF., 15, 20 de agosto de 2004.
314

188

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

Con respecto a la difusin que realiza la organizacin y que se analizar con mayor
detalle en el siguiente apartado, el Frente a lo largo de su existencia ha contado con el
apoyo de ciertos medios de difusin masivos tales como: los peridicos La Jornada,
Reforma, El Universal; las estaciones televisivas como Canal 11, Televisa y Canal
22. No obstante, el principal medio de comunicacin ha sido el suplemento Letra S,
que aparece mensualmente en el diario La Jornada, cuyo tema central es el debate
e informacin sobre sexualidad y sida. Es importante sealar que el Frente no cuenta
con instalaciones propias, sin embargo, a lo largo de su trayectoria este organismo ha
recurrido al apoyo de fundaciones para articular su trabajo. Al menos hasta diciembre
de 2003, el domicilio legal de la organizacin se ubicaba en uno de los edificios localizados de la Unidad Habitacional Plateros, en la zona de la delegacin lvaro Obregn del
poniente en el Distrito Federal.
Sobre el financiamiento de la organizacin, y aunque en su programa de trabajo se
establece que: no recibimos fondos de ninguna institucin nacional e internacional, y
que el principal recurso es el espritu de lucha de cada uno de los integrantes, durante
las entrevistas realizadas a los dirigentes se detect la existencia de apoyo econmico
del CENSIDA para la realizacin de sus asambleas ordinarias y para las actividades
bsicas de gestin social.316
Asimismo, los dirigentes indicaron que otros recursos (dados segn en especie)
provienen de las aportaciones de proyectos de trabajo generados con organismos no
gubernamentales internacionales como el proyecto Policy Project, que destina asesora,
capacitacin e informacin a la organizacin en diferentes temas relacionados con el
estigma, la discriminacin, entre otros temas, y coadyuva a su trabajo de incidencia
poltica.317
La constitucin del FRENPAVIH ocurri en octubre de 1996. En 1997, la estructura
del Frente se consolid con las primeras movilizaciones radicales en contra de los organismos de salud, entidades pblicas y legislativas responsables de analizar y decidir sobre el tema. Para el 2001, y despus de efectuar sus primeras asambleas de integracin

Al menos esa es la apreciacin que se deduj durante las entrevistas y observaciones realizadas durante
su IV Congreso realizado en la ciudad de Pachuca, Hidalgo. El Consejo Nacional del Frente tuvo una reunin a puerta cerrada con el Secretario de Salud, Julio Frenk, en esta se acotaron temas sobre apoyos para
el pago de hotel, eventos y participacin de la organizacin en el marco del Da internacional del SIDA, el
1 de diciembre 2004.
317
Policy Project (Mxico) es una fundacin estadounidense que tiene como propsito facilitar y proporcionar apoyo tcnico en el desarrollo de polticas pblicas y herramientas con nfasis en los temas relacionados al gnero y a la reduccin de estigma y la discriminacin vinculados al VIH/SIDA. Su pgina electrnica
es http://www.policyproject.com
316

189

CAPTULO 3

nacional, el trabajo del Frente devino en serias crisis de direccin ante la participacin
institucionalizada promovida desde el gobierno a travs del CENSIDA.
Estas acciones y las constantes fricciones entre sus coordinadores, significaron el
principio del fin como grupo autnomo del gobierno, ya que el Frente para la representacin en los organismos de salud tuvo que definir su registro como asociacin civil y
entrar, de algn modo, a las reglas del sistema por la va institucional.
En los nuevos intentos de movilizacin por el manejo de los programas de salud en
las entidades, as como por problemas internos en la direccin, del Frente se desprendi
el grupo que da origen a una nueva organizacin conocida como Vanguardia Mexicana
para la Lucha contra el SIDA (VAMPAVIH). Si bien la actividad de ciertos grupos civiles en sida ha permanecido en la ciudad y en el resto del pas, durante el 2003 lo que
caracteriz el trabajo de la organizacin fue una participacin cada vez ms ligada a las
acciones de gobierno a travs del CENSIDA e identificada con las formas y mecanismos
de representacin oficial.
No obstante, y al igual que la Unin de Vecinos y Damnificados y las Organizaciones
de Ambulantes, el surgimiento del FRENPAVIH muestra procesos sociopolticos y
pblicos que son construidos con la experiencia de muchas personas y relaciones con
diferentes actores para promover la atencin, el trabajo y la justicia en aspectos ya
no slo reivindicativos, sino de orden poltico, moral y hasta con objetivos de cambio
social. En el siguiente apartado se explora el desarrollo de cada uno de los conflictos, a
fin de resaltar los discursos, acciones y contradicciones que rodean la formacin de la
agenda en cada uno de los tres temas y actores.

Sismos, reconstruccin y participacin poltica-partidista: La Unin de Vecinos y


Damnificados 19 de Septiembre en la colonia Roma, 1985-1990
El jueves 19 de septiembre de 1985, un sismo de 8.1 grados en la escala de Richter
sacudi a la ciudad de Mxico durante 90 segundos. El viernes 20, a las 19:38 horas, un
segundo sismo de 7.3 grados volvi a impactar el centro y otras regiones del occidente
del pas. Los daos provocados por ambos fenmenos se sumaron a la incapacidad del
gobierno por articular una respuesta acorde con la urgencia y las necesidades de la
poblacin afectada. Sin embargo, la ciudadana mostr un gran inters en las tareas de
auxilio y ayuda a la poblacin afectada.
En la ciudad, los damnificados aparecieron en tres grandes grupos: los de las unidades
habitacionales Nonoalco-Tlatelolco y Benito Jurez, administrados por el gobierno; los

190

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

de colonias de clase media como la Roma, Jurez, Narvarte, Condesa y zonas aledaas;
y los barrios del Mxico viejo en Tepito, Peralvillo, Morelos y Guerrero, entre otras
(donde habitaban familias de escasos recursos, pero con un fuerte arraigo en sus lugares
de origen). En poco tiempo, se gestara un frente amplio e independiente a las propuestas del gobierno.318
El 27 de septiembre de 1985 la CONAMUP y la Facultad de Arquitectura (Autogobierno) de la UNAM convocaron a la formacin del Comit Popular de Solidaridad y
Reconstruccin (COPOSORE). Su plataforma incluy impulsar un programa de reconstruccin con la participacin de organizaciones populares y que atendiera prioritariamente las necesidades de vivienda popular. Los primeros das de octubre se observ un
rpido proceso de organizacin vecinal mediante el que se formaron un gran nmero de
asociaciones y uniones de inquilinos con amplia representatividad de sus bases territoriales. En esa coyuntura, el 5 de octubre, surgi la Unin de Vecinos y Damnificados
19 de Septiembre (UVyD-19) en la colonia Roma y zonas aledaas de la Delegacin
Cuauhtmoc en el centro de la ciudad.
No obstante que en la opinin pblica se haba formado un consenso en torno a la
necesidad social de la expropiacin de terrenos afectados por los sismos, el 11 de octubre
de 1985, sali a la luz pblica un decreto de expropiacin que slo inclua 5,495 predios. Sin embargo, el 21 del mismo mes se consider que slo 4,323 eran viables para
la rehabilitacin de poco ms de 6 mil viviendas.319 Estos hechos no slo tensaron ms
la relacin existente entre los ciudadanos y el gobierno, sino que generaron mayores
reclamos entre la poblacin damnificada no incluida en los programas emergentes de
reconstruccin, entre ella los vecinos de la colonia Roma, Condesa, Doctores, Buenos
Aires, Cuauhtmoc y Narvarte aglutinados en la UVyD-19.
As, la CUD convoc a formar un frente de organizaciones con el propsito de luchar
para hacer respetar sus demandas y sus opiniones en un proceso democrtico integral para la reconstruccin. Desde sus inicios los representantes de la CUD siempre se
propusieron la trascendencia coyuntural del movimiento. Lderes, como Cuauhtmoc
Abarca, indicaron la necesidad de lograr una participacin mayor en los procesos de
decisin gubernamental donde el derecho al arraigo, la expropiacin y la restitucin de
viviendas fuesen el inici para el cambio democrtico de la vida nacional.

Cfr., Urrutia, Alonso y Vctor Ballinas, La reconstruccin, an inconclusa despus de seis aos en
Perfil de La Jornada Nm. 2685. Mxico, martes 3 de marzo de 1992, p. VII.
319
Duhau, Emilio, La formacin de una poltica social: el caso del Programa de Renovacin Habitacional
Popular en la ciudad de Mxico, Estudios Demogrficos y Urbanos 1. Mxico, El Colegio de Mxico, Vol. 2,
enero-abril de 1987, pp. 75-99.
318

191

CAPTULO 3

Desde octubre de 1985, la CUD despleg diversas movilizaciones y celebr foros de


discusin con el objeto de presionar, disear estrategias y cohesionar el trabajo poltico y organizativo del movimiento. En este sentido, los dirigentes de la UVyD-19, que
representaban a familias afectadas por los sismos en las zonas referidas, mostraron su
inters en las negociaciones con instancias federales y locales para ser incluidos en los
programas de expropiacin. En un principio los intentos de interlocucin fueron rechazados por las instancias encargadas del registro de viviendas afectadas, adems de que
se dio la cooptacin de algunos de sus lderes promovida desde el gobierno (como en el
caso de Alejandro Varas, de la Unin).
La organizacin realiz trabajo de integracin vecinal y la creacin de cooperativas
de trabajo y apoyo social. Este tipo de actividades se difundieron entre el pblico y los
medios de comunicacin como forma de presin a sus demandas. Por su parte, las autoridades civiles y militantes trataron por diversos medios de mantener el control poltico
y organizativo de los damnificados, mediante la presencia de empleados o activistas, la
gestora de trmites y hasta la canalizacin de recursos internacionales.
Debido a la importancia de los procesos organizativos independientes, el partido
oficial, a travs de sus sectores populares (CNOP) y con base en las posibilidades de
negociacin que le ofreca el Programa de Renovacin Habitacional Popular (PRHP)
y los diferentes organismos, puso en marcha la creacin de los llamados Comits de
Reconstruccin, centralizados en la Federacin de Comits de Reconstruccin, pero
que tuvieron muy poca representatividad entre la poblacin afectada.320
Entre el 20 de marzo y el 13 de mayo de 1986, a ms de 5 meses de ocurridos los
sismos (luego de diversas movilizaciones de damnificados contra la negativa del gobierno
de reconocer de manera integral e incluyente el problema) la CUD y el gobierno suscribieron un Convenio de Concertacin Democrtica para la Reconstruccin. Este
documento signific el reconocimiento formal de la Coordinadora como interlocutor
vlido y representativo integrando la mayor parte de las reivindicaciones fundamentales defendidas por los damnificados.321 De ese modo, Manuel Camacho Sols qued al
Frente de la Secretara de Desarrollo Urbano y se encarg de definir la agenda poltica
junto con la CUD, adems de comprometerse a revisar los trabajos de expropiacin y los
programas impulsados de reconstruccin para poco ms de 250 mil solicitantes.

Cfr., Pliego Carrasco, Fernando, Hacia una sociologa de los desastres urbanos: un balance del proceso
de reconstruccin en la ciudad de Mxico, Mxico, Instituto de Investigaciones Sociales-UNAM, 1994, pp.
97-141.
321
Ibdem, pp. 152-155.
320

192

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

Pese a que los primeros trabajos desarrollados a travs del Programa de Renovacin
Habitacional Popular (PRHP) fueron importantes, posteriormente se debati la necesidad de incorporar los sectores excluidos. En este proceso, y sobre todo por la presin
de la CUD, fue como nacieron los denominados Programas Emergentes de Vivienda en
sus fases I y II, as como aquellos que se formularon para el caso de las unidades habitacionales en Tlatelolco y de organismos no gubernamentales.
En la colonia Roma los sismos afectaron a poco ms de 600 edificios en diferentes
grados. Los impactos modificaron la dinmica ocupacional en la zona y coadyuvaron
a la organizacin de organizaciones populares y polticas, principalmente el Partido
Accin Nacional.322 En poco tiempo la fisonoma del lugar no slo cambio, sino propici
que inquilinos y propietarios tuviesen un mayor inters en los asuntos pblicos de la
zona.323
Aunque no se saba de antecedentes sobre organizaciones vecinales, los sectores
medios y populares que residan en el lugar al momento de los terremotos, encontraron
en la UVyD-19 una base para conocer e impulsar el trabajo social con el fin de insertar
sus demandas a la agenda de los programas de reconstruccin para damnificados.
El edificio Frida, ubicado en la calle de Chiapas 59, fue el sitio donde se llev a cabo la
Asamblea de Constitucin de la Unin. Rpidamente esta organizacin fue aglutinando
grupos de colonias vecinas (Cuauhtmoc, Doctores, Manuel M. Ansa, Centro, Condesa,
Narvarte, Buenos Aires y Santa Mara La Rivera, entre otras). El mismo 5 de octubre,
en una Asamblea a la que asistieron cerca de 1,500 personas (unas 700 familias), se
defini a la Unin como democrtica, representativa y popular, y fue elegido como
Coordinador General Alejandro Varas, pieza clave durante el proceso de negociacin
para el apoyo financiero de viviendas afectadas por los sismos.324
Ante la negativa de las autoridades de incluir los predios afectados como parte de
la expropiacin, ya que este lugar se evalu como clase media conformada con sectores pudientes que podan solventar sus problemas, los vecinos iniciaron un proceso
con la difusin del conflicto a fin de no slo llamar la atencin en los medios, sino de
trascender polticamente como parte de los grupos de presin de damnificados que
convocaron a la formacin de la CUD en la ciudad. En su pliego petitorio inicial, la

Cfr., Mijares Lpez, Graciela, El surgimiento de la UVyD-19, Mxico, Tesina de Licenciatura en Sociologa, Facultad de Ciencias Polticas y Sociales-UNAM, 1997, pp. 53-55.
323
Sobre la historia del lugar vase Rico Lpez, Jaime Enrique, Dinmica de transformacin en la colonia
Roma a raz de los sismos de 1985. Mxico, Tesis de Licenciatura en Sociologa, Universidad Autnoma
Metropolitana, 1987, pp. 32-44.
324
Declaracin de Principios y Consignas de la Organizacin, Mimeografiado, 1985, pp. 1-9
322

193

CAPTULO 3

UVyD-19 present un conjunto de reivindicaciones en las que se especificaba la forma


de lucha, los motivos de las movilizaciones impulsadas en las calles, el contenido de
la propaganda en los medios y las bases para la negociacin con las autoridades. De
acuerdo con Alejandro Varas, al principio el programa de la UVyD-19 era sencillo, sin
embargo, fue variando teniendo como eje conductor el problema de la vivienda y de la
democracia.325
Durante los primeros tres aos de existencia (1985-1988) la Unin se caracteriz
por una gran capacidad de organizacin vecinal, integracin poltica y cultural. Su base
fue la cohesin social propiciada en el seno de sus asambleas y en reuniones efectuadas
con los vecinos de los predios afectados. El 8 de octubre de 1985, la Unin realiz una
primer manifestacin en el Zcalo capitalino con la asistencia de ms de 2 mil personas
que demandaban el reconocimiento de su pliego petitorio.326
El 23 del mismo mes, su insercin en la coyuntura poltica nacional se vio reflejada
en una manifestacin efectuada con el objeto de exigir la cancelacin de la deuda externa y la canalizacin de recursos a programas de reconstruccin, entre otros puntos,
relacionados con las condiciones sociales del pas y, especficamente, de los trabajadores asalariados.327
Para el 26 de octubre, y una vez conformada la Coordinadora nica de Damnificados
(CUD), la UVyD-19 particip en una marcha de ms de 30 mil personas hacia los Pinos
con el fin de demandar el reconocimiento de la CUD como instancia interlocutora en
los procesos de negociacin poltica y en la exposicin del pliego petitorio de los damnificados.328
Hasta el da 29 de octubre, el gobierno decidi atender a los representantes de la
CUD despus de una concentracin que realizaron en el Zcalo con ms de 6 mil personas. Esa vez se acord aceptar la representatividad de la coordinadora en la gestin
y medidas adoptadas hacia los afectados. Para el 31 de octubre de 1985, el movimiento
logr la inclusin a la agenda del gobierno de una parte importante de sus demandas
ya que el gobierno reconoci las propuestas de expropiacin y los estudios a las zonas
afectadas para su inclusin en el diseo de los planes y programas.329

Ibdem, p. 5.
Acta de Sesin de la UVyD-19, Mxico, 10 de octubre de 1985, p. 3.
327
Volante de la organizacin. Mimeografiado de la UVyD-19, Mxico, 5 de octubre de 1985.
328
Vase La Jornada, 27 de octubre de 1985, p. 38.
329
Avances en la Reconstruccin: 197 viviendas en la zona expropiada en Boletn Informativo de la
UVyD-19 Nm. 12. Mxico, diciembre de 1985, p. 5.
325
326

194

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

No obstante, estas gestiones realizadas por la CUD, la Unin junto con otras organizaciones, el 15 de diciembre de 1985, llev a cabo un plantn frente a las instalaciones
de la empresa Televisa. La idea en esta ocasin era la de dar a conocer la situacin
de la colonia Roma y otras reas vecinas, exigir la solucin integral al problema de la
vivienda y la reconstruccin, adems de sealar el contraste con los medios y recursos
destinados por el gobierno para la realizacin del Campeonato Mundial de Ftbol.330 En
este momento, la actividad de la Unin se increment con la participacin en manifestaciones promovidas por sindicatos, movimientos estudiantiles, obreros, campesinos y
organizaciones polticas de izquierda, entre otras.
A ms de cuatro meses de los sismos y ante la constante negativa de las instancias
administrativas de mediacin (SEDUE y el DDF) de ampliar el decreto de expropiacin,
la Unin convoc a un plantn en las inmediaciones del Estadio Azteca para el da 10 de
febrero de 1986. Ante esta situacin, el gobierno, a travs del Subsecretario de Vivienda
de la SEDUE, decidi finalmente atender e incluir en su agenda poltica las demandas
de la organizacin.331
A la par de sus actividades de protesta, el 4 de abril del mismo ao, y una vez que
la Unin entabl relaciones con organizaciones de ayuda internacional (CEMAD, FAC)
para la adquisicin y compra-venta de terrenos en la colonia Roma y otras reas vecinas
de la zona central, se firm un convenio de colaboracin entre la SEDUE-DDF-UVyD-19,
en el que se acord realizar una evaluacin de los predios afectados en la zona a fin de
considerar su apoyo e inclusin en los programas emergentes de vivienda. En este momento la Unin registr a un nmero considerable de damnificados y representantes en
ms de seis colonias vecinas (Condesa, Narvarte, Obrera, Buenos Aires, Centro, Doctores, Santa Mara La Ribera) e incluso de la periferia de la ciudad (Pantitln, Ecatepec,
Iztapalapa), todos ellos caracterizados por su amplia capacidad de movilizacin y politizacin en el proceso de reconstruccin. Para Alejandro Varas, la organizacin lleg a
tener influencia en ms de 2,500 familias entre damnificados y no damnificados.332
Parcialmente, la organizacin logr concretar la construccin y reparacin de 197
viviendas en las colonias Roma, Narvarte, Obrera, Buenos Aires, Pantitln, Trnsito y

Las ganancias para los damnificados y la reconstruccin, en El Socialista Nm. 12. Mxico, Partido
Obrero Socialista, Mxico D.F., junio de 1986, p. 82.
331
Cfr., La Jornada, Mxico D.F., 8 de febrero de 1986, p. 19; La Jornada, Mxico D.F., 10 de febrero de
1986, p. 19; El Da, Mxico D.F., 2 de marzo de 1986, p. 2; El Da, Mxico D.F., 3 de marzo de 1986, p. 8.
332
Castillo, Eduardo, Historia de un renacimiento en la colonia Roma, en La Jornada 10 de octubre de
1993, p. 1; Rodrguez Pia, Jaime, Notas sobre la UVyD-19. Un movimiento que se construye, Mimeografiado, s/f, p. 3; La Jornada, Mxico D.F., 16 de abril, 1986, p. 24; Exclsior, Mxico D.F., 16 de abril de
1986, p. 45-B.
330

195

CAPTULO 3

Centro, principalmente. Asimismo, se vincul con organizaciones altruistas a fin de


obtener financiamiento para la ampliacin de las obras en lugares que fueron excluidos
de los dos programas anteriores y lograr as, fundamentalmente, la adquisicin de predios para restitucin, construccin y renovacin. Por otra parte, la Unin mostr una
simpata reservada a otras organizaciones que operaban en el centro de la ciudad,
como fue el caso de las organizaciones de damnificados que dieron vida a la Asamblea
de Barrios a principios de 1987.
Del 31 de julio al 2 de agosto de 1987, la UVyD-19 celebr su Primer Congreso. All
se destac el trabajo realizado por las comisiones de vivienda y se acord impulsar el
movimiento para protestar por la falta de continuidad en las obras, la insuficiencia de
programas de reconstruccin y en contra de las medidas existentes de los caseros hacia
los inquilinos en diferentes puntos de la capital.333 Hacia el 13 de agosto de 1987, la
UVyD-19 celebr la culminacin de 18 viviendas construidas con la ayuda de la CEMAD
en la colonia Santa Mara La Ribera ubicada en la delegacin Cuauhtmoc. En esta
ocasin su dirigente, Alejandro Varas, declar ante los medios de comunicacin la existencia de 40 mil familias sin casa. Por parte del organismo altruista, Adoniran Cargiola,
afirm que hasta esa fecha haba apoyado 1,500 acciones de vivienda y se promovera
la gestin de otras 2,500 en distintos puntos de la ciudad.334
Entre el 14 de octubre y el 19 de septiembre de 1987, la Unin llev a cabo una serie
de eventos con los que se celebraron los dos primeros aos de existencia del movimiento de damnificados. En este proceso se realiz un balance de las actividades desplegadas
por la organizacin y se declar que no desaparecera, ya que an existan 600 familias
sin vivienda. Segn Alejandro Varas, de las viviendas faltantes 326 familias ingresaron
al Programa Emergente Fase II, 120 a programas de financiamiento no gubernamental
de la CEMAD-UVyD-19 y 150 quedaron sin opciones.
En total la Unin gestion 3 mil acciones de vivienda de las cuales 2 mil correspondieron a familias beneficiadas por la primera expropiacin y las otras mil fueron resultado de los programas emergentes. Por otra parte, se destacaron actividades productivas
realizadas con el apoyo de la Fundacin de Apoyo a la Comunidad (FAC), as como la
creacin de la Escuela Popular de Arte.335

Primer Congreso de la UVyD-19. Porque hacemos un Congreso en Boletn Informativo Especial de la


UVyD-19. Mxico, agosto de 1987; El Da, 30 de julio de 1987; El Nacional, 30 de julio de 1987; La Jornada
30 de julio de 1987, p 14; Ballinas, Vctor, Hacinamiento y deterioro en viejas vecindades del centro en
La Jornada, 12 de octubre de 1987, p. 15
334
La Jornada, Mxico D.F., 13 de agosto de 1987; El Da Mxico D.F., 13 de agosto de 1987.
335
Cfr., La Jornada, Mxico D.F., 14 de octubre de 1987, p. 14.
333

196

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

Rumbo a las elecciones federales de 1988, la Unin llev a cabo una intensa actividad
poltica. Desde diciembre de 1987 la organizacin vena informando a los vecinos de la
colonia Roma y sus reas de influencia la importancia de participar en las elecciones
y lograr conformar una posicin poltica para su intervencin en el proceso. El 28 de
enero de 1988, se discuti en el seno de la Asamblea General de Representantes la propuesta que formul la dirigencia del Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT)
para conformar, al lado de otras organizaciones, un frente de lucha a travs de lo que se
denomin Unidad Popular de Izquierda Revolucionaria en apoyo a la candidatura de
Rosario Ibarra. Segn Alejandro Varas, adems de participar en Unidad Popular exista
la posibilidad de registrar candidatos en todos los distritos y defender los postulados y
demandas de la organizacin de manera ms amplia, y a partir del inters de la gente y
su decisin de intervenir.336
Sin embargo, y a pesar de que se seal que la Unin mantendra su independencia
poltica de cualquiera de los partidos polticos en contienda, Alejandro Varas consider
conveniente participar con Unidad Popular ya que en sta se reconoce la participacin
de la organizacin como tal. As, una vez iniciada la campaa de Rosario Ibarra, la
Unin apoy a la candidata del PRT. Los motivos que impulsaban la lucha de la organizacin en el espacio electoral fueron que:
Desde su fundacin la Unin lucha contra la injusticia y por el cumplimiento
de nuestros derechos, contra las autoridades de gobierno. En esa lucha se descubri que slo la fuerza organizada puede alcanzar lo inalcanzable. De esta forma,
nos enfrentamos al PRI-Gobierno en el terreno de la lucha social por la vivienda
digna, empleo, etc. Ahora no basta con el cambio de personas hay que cambiar
todo el sistema. Nuestra organizacin se enfrenta a un nuevo reto... Tenemos que
aprovechar esta coyuntura electoral para llegar a ms lugares, que nos escuchen
ms vecinos y sepan que nuestra organizacin existe. Vamos a utilizar la campaa
electoral para denunciar los problemas que viven nuestras familias, para buscar
otros canales para la solucin y gestin de nuestros problemas... La participacin para nosotros es un problema tctico si nos conviene si participamos, si no,
no.337
En su posicin, se puede deducir la coincidencia con algunos de los planteamientos
que realiz la candidata del PRT en sus diferentes giras por el pas. La organizacin
aument sus actividades polticas en las zonas de influencia del centro y en los alrede-

No votes por el PRI, ni por el PAN. Vota por candidatos propios en Boletn Informativo de la UVyD-19
Nm. 14. Mxico DF, diciembre de 1987, p. 3.
337
Ibid.
336

197

CAPTULO 3

dores de la ciudad, a fin de unir esfuerzos y trabajar de manera conjunta. Por ejemplo,
en marzo de 1988, la organizacin efectu ms de 20 asambleas para elegir a sus representantes y participar en Unidad Popular. Se decidi tomar parte en 6 distritos electorales con 16 candidatos electos por unanimidad y ratificados en el seno de su Asamblea
General para las elecciones de Diputados Federales y a la Asamblea de Representantes
del Distrito Federal. En la primera, se acord el registro en los distritos 1, 2, 6, 7, 34 y
35; para la segunda, la lista se integr en los distritos 1, 7 y 35.338
La lista de candidatos incluy a los principales representantes de la organizacin que
venan realizando el trabajo socio-comunitario, cultural y poltico en sus respectivas
reas vecinales. El domingo 24 de abril de 1988, la Unin inici formalmente su campaa proselitista en distritos y reas vecinales en los que se logr concentrar a ms de
600 personas en diferentes puntos. La Unin particip tambin en los diferentes actos
masivos que organiz la dirigencia del PRT en apoyo a Rosario Ibarra. Pese a que las actividades de la organizacin se vieron rebasadas, sus acciones se limitaron al mbito de
influencia local con el fin de lograr trascender en la eleccin. La lucha que se estableci
por ganar el voto entre los sectores obreros y populares, as como entre algunas capas
medias, fue significativa, a pesar de los escasos recursos para tareas proselitistas.339
Durante la campaa, la Unin plante la posibilidad de establecer alianzas con otras
organizaciones. Sin embargo, slo pudo concretar tres acuerdos en los distritos 2, 6 y
34 con la Unin de Vecinos de la colonia Guerrero y la Coordinadora de Residentes de
Tlatelolco; los vecinos de la colonia Obrera y Doctores; as como con la Coordinadora
Federal de Pantitln, integrantes de la CUD. En esa ocasin la dirigencia de la UVyD19 argument que: Lo ms importante es que las organizaciones que conformamos
la CUD, y que hemos venido brazo a brazo, ahora levantamos nuestra lucha a nivel
poltico-electoral, y por supuesto, la lucha no acaba el 6 de julio, sino que continuar
en una lucha permanente.340
Los resultados obtenidos por los candidatos de la Unin para las elecciones de Diputados Federales, y por primera vez para elegir Asamblestas al Distrito Federal, mostraron la dbil articulacin poltica del PRT con los diferentes sectores de la sociedad. Para
las elecciones de Diputados Federales el PAN se adjudic el triunfo en los distritos de las
colonias Roma, lamos y Buenos Aires, en la delegacin Cuauhtmoc.
Cmo y por qu participamos en la Unidad Popular en Boletn Extraordinario Electoral de la UVyD-19.
Mxico, marzo de 1988, pp. 1-3; Uno ms uno, 3 de marzo de 1988, p. 5; La Jornada, 3 y 14 de marzo de
1988, p. 26 y 9, respectivamente.
339
Boletn Extraordinario Electoral de la UVyD-19, Op. cit., p. 5.
340
Iniciamos nuestra campaa electoral en Boletn Extraordinario Electoral de la UVyD-19, Op. cit., p. 4;
Gmez, Enrique, Trabajadores, mujeres y luchadores populares, los candidatos del PTZ en El Socialista
Nm. 96. Mxico, Partido de los Trabajadores Zapatistas, junio de 1988, pp. 6-7.
338

198

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

Por su parte, el PRI sufri una de sus mayores derrotas en la historia, ya que la alianza cardenista conformada por el PPS, PARM, PMS y PFCRN, alcanz la mayor votacin
en los distritos 2, 6, 34 y 35 en las reas vecinales de las delegaciones de Santa Mara la
Ribera, parte de la colonia Roma y la Doctores, as como la colonia Pantitln, correspondientes a las delegaciones de Cuauhtmoc y parte de Gustavo A. Madero.
Por otro lado, el PRT no alcanzara el millar de votos por distrito. La escasa votacin
obtenida para estos dos partidos, junto con los resultados totales de la eleccin federal,
signific perder su registro como partido poltico al no alcanzar el 1.5 de los sufragios
requeridos por la ley electoral.
En lo que respecta a la eleccin de Asamblestas al Distrito Federal, el porcentaje de
la votacin para los candidatos de la UVyD-19 en los distritos 1, 7 y 35, fue la menor
entre los partidos polticos contendientes. En la integracin a la primera Asamblea de
Representantes del D.F., no se consider la inclusin de ningn candidato del PRT. Por
el contrario, el PRI alcanz el mayor nmero de lugares con 32; el PAN 18 y el resto de
la oposicin slo 14, de un total de 66 espacios.
De este modo, la participacin de los candidatos de la UVyD-19 en el proceso electoral de 1988, si bien no logr alcanzar un porcentaje significativo de la votacin para
ambas elecciones, el trabajo de integracin poltica y la organizacin que se dio entre la
comunidad fue significativo. Una de las declaraciones que sintetizan el trabajo conjunto
de la UVyD-19, hasta este momento, fue la que realiz Alejandro Varas al afirmar que:
la participacin electoral es nica y exclusivamente una tribuna ms que podemos utilizar para poder representar a nuestra organizacin, desarrollarnos y
crecer en la misma. Aunque es difcil ganar las elecciones [...] vamos a ganar,
consolidar, organizar y empezar a estructurar la presencia poltica. Lo que est en
juego en la lucha poltica es que se construya un gobierno del propio pueblo, un
gobierno de los trabajadores, lo que est en juego es la lucha por el poder.341
Finalmente, para los lderes de la UVyD-19 lo que se consider fue apropiarse del
espacio electoral a fin de dar a conocer a la organizacin, sus actividades y propuestas, y
estructurar una base ms slida para el futuro trabajo social y poltico en el centro de la
ciudad. Esa base de la poltica, estrategias y tctica electoral tomara forma en mayo de
1990, con la concepcin y trnsito paulatino hacia una nueva organizacin concebida
como movimiento social: El Frente del Pueblo.

Varas, Alejandro, Lo que est en juego es la lucha por el poder, en Boletn de la UVyD-19 Nm. 1, Op.
Cit., pp. 3-6.

341

199

CAPTULO 3

Discurso, movilizacin y redefinicin de la agenda poltica. El Programa de


Mejoramiento del Comercio Popular para los vendedores ambulantes del
Centro Histrico, 1990-1994
En 1990 el Regente de la ciudad, Manuel Camacho Sols, reconoci formalmente que
la situacin del ambulantaje era un problema social generado por diez aos de crisis
econmica. En esa ocasin seal la urgencia de preparar una salida estratgica por la
va institucional dentro de un marco de pluralidad poltica a fin de respetar los derechos
de la ciudad.342
No obstante, una accin recurrente del regente capitalino fue establecer promesas
con lderes de organizaciones identificadas en el Centro Histrico (Guillermina Rico,
Alejandra Barrios, Benita Chavarra, Marcelino Cruz y Miguel ngel Huerta, entre otros)
a fin de evitar enfrentamientos con locatarios establecidos mediante la formulacin de
censos y la formalizacin de un proyecto de acuerdo. Ya en 1989, una propuesta similar
fracasara al reubicar a 1,957 vendedores ambulantes en la Merced; el resultado fue la
invasin nuevamente de las calles en ese lugar.343
En marzo de 1990, la Asamblea de Representantes del Distrito Federal (ARDF)
convoc a la realizacin de un Foro de consulta sobre el Ambulantaje con diversos
especialistas y actores en el problema. Este evento se propona revisar los reglamentos
de mercados y comercio en va pblica de 1951 y 1967.344 All los representantes del
comercio establecido, Ricardo Djer Nahum (CANACO) y Guillermo Gazal (PROCNTRICO) consideraron que el comercio en la va pblica es una actividad ilegal que viola
la reglamentacin mercantil por lo que a sus practicantes deba reubicrseles, adems
de ser incorporados al rgimen formal.
Por su parte, los dirigentes de tianguis y mercados sobre ruedas indicaron la necesidad de acabar con intermediarios de productos; en su momento, los lderes de ms de
veinte organizaciones de ambulantes exigieron el cese de la violencia contra sus agremiados y respeto a su fuente de trabajo. Para los partidos polticos, el comercio en la va

Ballinas, Vctor, Prepara el DDF programa para el Comercio Ambulante, en La Jornada, 17 de febrero
de 1990, p. 14.
343
Omaa Reyes, Alejandro, Fracaso el mercado San Ciprin para ambulantes, en Tribuna, 6 de mayo
de 1993, p. 5.
344
Cfr., Diario Oficial de la Federacin, Reglamento de Mercados expedido el 1 de junio de 1951, por el
Presidente Miguel Alemn Valds; y Acuerdo que declara prohibido ejercer el comercio en las vas pblicas
del 11 de octubre de 1967, expedido por el Jefe del Departamento del Distrito Federal, Alfonso Corona del
Rosal, respectivamente.
342

200

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

pblica se consider como un espacio laboral econmico alternativo y deriva de la falta


de construccin de mercados y sistemas eficientes de abasto en el Distrito Federal.345
A pesar de lo anterior, sera hasta 1990 cuando la Asamblea del D.F. reconociera la
urgencia de que esta instancia diera apoyo y recabara las denuncias que presentaran
los comerciantes ambulantes en contra de lderes y funcionarios menores ante actos de
corrupcin en la asignacin de los espacios pblicos.346 En este marco, las principales
calles donde se detect el conflicto se ubicaron en:
Cuauhtmoc, las de Palma, Motolinia, Gante, Moneda, Academia, Repblica de
Honduras, Repblica de Nicaragua, Jos Mara Izazaga, Jess Carranza, Rivera
de San Cosme, Aldaco, Meave, Aztecas, Independencia, Balderas, Baja California
e Insurgentes, Metro Insurgentes, Sullivan, San Pablo, Santo Toms, Mesones,
Roldn, Manzanares, Soledad, Corregidora, Repblica de Guatemala, Mixcalco,
San Ildefonso, Repblica de Venezuela, Repblica de Colombia, Repblica de Bolivia, Repblica de Argentina, El Carmen, Justo Sierra, Delicias y Vizcanas, entre
otras.
Venustiano Carranza se identific principalmente a las calles de Anillo de Circunvalacin, La Viga y La Calzada Ignacio Zaragoza.
Ignacio Vzquez Torres, delegado en Cuauhtmoc (hasta mediados de 1990) y Guillermo Orozco Loreto, protagonizaron algunos momentos iniciales de la negociacin
entre 1990-1991 con los lderes y grupos de ambulantes en el Centro Histrico. Luego
del uso de granaderos y policas en varios desalojos de ambulantes de la Alameda Central, un sector de ambulantes identificados con Guillermina Rico, se inclinaron por una
propuesta de reordenacin; mientras, por otro lado, un amplio grupo encabezado por
la lder Alejandra Barrios Richard mostr su desacuerdo ante la visin selectiva del gobierno y de los comerciantes establecidos en el conflicto. En palabras de los ambulantes
la situacin requera de una consulta y redistribucin de espacios, ya que la cosa no
es pareja.347
La proliferacin del ambulantaje propici conflictos locales ligados al uso de la violencia. Por ejemplo, el 3 de abril de 1990, ambulantes de Iztapalapa pertenecientes al

Zamarripa, Roberto, La ARDF propone no afectar liderazgos ni ubicacin de los comerciantes callejeros, en La Jornada, 8 y 9 de abril de 1990, pp. 12 y 28; 7 y 32.
346
Rocha, Alberto, Apoyaremos denuncias de Vendedores Ambulantes: ARDF, en Exclsior, 22 noviembre, 1990, p. 4.
347
Hernndez Montiel, Norberto, Rico, por la reordenacin; Barrios pide redistribucin, en Mxico D.F.,
La Jornada, 8 y 9 de enero de 1990; 8 de abril de 1990.
345

201

CAPTULO 3

grupo Unin Cuitlhuac del centro realizaron un plantn nudista frente a la Asamblea
de Representantes para exigir respeto a su persona y al mbito de trabajo.348
En los meses de julio, septiembre, noviembre y diciembre de ese mismo ao, se
suscitaron enfrentamientos constantes entre vendedores ambulantes e inspectores de
la va pblica en las principales calles del Centro Histrico. Al respecto, Vicente Mayo,
Presidente de la CANACO en el D.F., argument que estas acciones son un costo muy
duro por la modernizacin del comercio en el D.F., pero nunca realizadas de forma
arbitraria.349 Ms tarde, Vctor Ordua del PAN seal la importancia de investigar
los hechos y las acciones de extorsin a ambulantes en la zona, as como las posibles
alternativas de solucin.350
El 31 de julio de 1990, mientras el dirigente de la Unin de Comerciantes Ambulantes
Jos Mara Pino Surez, Marcelo Morales planteaba la posibilidad de reubicacin de
puestos conforme a las plticas suscitadas con el delegado en Cuauhtmoc, la gestacin
de conflictos en zonas como La Merced, Corregidora y el mercado de San Ciprin
desembocara en desalojos violentos.351 La prensa destacara la labor del Manuel
Camacho Sols como inconveniente en el manejo del problema. El da 6 de octubre
ste seal que el ambulantaje en la ciudad es un problema social y de conciliacin de
intereses entre vecinos y el comercio organizado en la calle [] construir mercados es
la solucin.352 Sin embargo, hasta 1991, Camacho anunci una iniciativa de reforma
poltica para la ciudad donde se dijo que:
En la ciudad de Mxico conviene precisar qu tipo de reforma poltica se quiere
para mejorar la relacin del gobierno con la sociedad, para aumentar los actos de
control social sobre los actos de autoridad, para que los rganos de gobierno se
controlen y limiten entre s y para fortalecer la organizacin de la sociedad y su
participacin en las decisiones pblicas.353

Caldern Gmez, Judith, Plantn nudista de los ambulantes de Iztapalapa, La Jornada, Mxico D.F.,
3 y 4 de abril de 1990.
349
Hernndez Montiel, Norberto, Impiden granaderos se instalen vendedores ambulantes sobre 16 de
septiembre, en La Jornada, Mxico D.F., 18 de julio de 1990, p. 19.
350
Ballinas, Vctor, ARDF: solapan autoridades el ambulantaje en el Metro, en La Jornada, 25 de julio de
1990, p. 17.
351
Hernndez Montiel, Norberto, Vendedores del pasaje Pino Surez dispuestos a reubicarse, en La Jornada, 31 de julio de 1990, p. 15.
352
Ballinas, Vctor, Manuel Camacho Sols: No desaparecer de un da para otro el ambulantaje, La
Jornada, 6 de octubre de 1990, p. 14.
353
Comparecencia del Regente del Departamento del Distrito Federal ante la Asamblea de Representantes
del Distrito Federal, en La Jornada, Mxico D.F., 17 de abril de 1991, pp. 20-21.
348

202

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

Rumbo a las elecciones de agosto de 1991, la propuesta del regente para la recuperacin del Centro Histrico cont con el apoyo de la CANACO. Sin embargo, la lder
Alejandra Barrios convoc a una marcha del Monumento a la Revolucin al Zcalo para
exigir su inclusin en la formulacin del programa. Esta movilizacin contrast con el
apoyo que ciertas organizaciones de ambulantes otorgaron a los candidatos del partido
oficial, as como a la gestin del regente capitalino.354
Al respecto, Manuel Aguilera Gmez se haba mostrado decidido a controlar el
comercio ambulante en la zona central del D.F., y a disminuirlo gradualmente en las
delegaciones capitalinas. En aquel momento seal que no se permitira el ambulantaje en el Sistema de Trasporte Colectivo (Metro) y en 20 calles del Centro Histrico.
Sin embargo, al ser designado candidato del PRI al Senado, los medios cuestionaran su
postura poltica al utilizar a grupos de ambulantes como gestin y acarreo en actos
de campaa.355
Tanto Camacho como Aguilera inauguraron obras en la zona de la Merced controlada
por Guillermina Rico donde acordaron lazos de apoyo electoral a favor del rgimen
de la ciudad.356 Sin embargo, el mercado de la Merced sufri un incendio que origin
la prdida de locales y por tanto la invasin de calles y avenidas de la zona. Ante este
hecho, la Asamblea del D.F. cit a comparecer al delegado en Venustiano Carranza,
Roberto Albores Guilln, el cual se comprometi a evaluar y formular un programa de
apoyo para los afectados.357
Las elecciones de 1991 resultaran favorables al PRI, pero en materia de ambulantaje
y otros temas urbanos significaron una mayor presin para el gobierno por parte de la
opinin pblica. El proceso de insercin a la agenda poltica del ambulantaje se agudiz
a finales de 1991 y principios de 1992, con la llegada de las ventas de diciembre y ao
nuevo. El 10 de enero el comercio establecido llev a cabo una protesta contra el
gobierno al cerrar sus negocios dada la tolerancia y proliferacin de ambulantes en la
zona y formular notas como El gobierno no ha actuado hacia el problema; Existe
una falta de voluntad poltica. Ms tarde, ste sector efectuara un plantn en el
Zcalo capitalino en demanda de acciones concretas para su reacomodo.

Cfr., La Jornada, Mxico D.F., 23 de mayo de 1991, p. 18.


Cfr., La Jornada, mayo de 1991; Exclsior, 25 de junio de 1991, p. 3.
356
Cfr., con Garrido, Luis Javier, El voto por el PRI, en La Jornada, viernes 28 de junio de 1991, p. 10.
357
Cfr., La Jornada, sbado 20 de junio de 1991.
354
355

203

CAPTULO 3

El da 21 del mismo mes, la CANACO anunci en diferentes medios informativos


que se presentara a la Asamblea un estudio para resolver el problema que afectaba a la
ciudad. Hasta el 28 de agosto de 1991, en el 117 Aniversario de la CANACO, el Presidente de la Repblica, Carlos Salinas de Gortari, dio el visto bueno a los avances de las
propuestas de reordenacin de ambulantes iniciadas en las delegaciones de Venustiano
Carranza y Cuauhtmoc como parte del Plan de Rescate Urbano de la zona de La
Merced. En esta ocasin, Salinas seal: buscamos acciones para la reorganizacin
de manera legal y organizada.358
En los primeros meses de 1992, el conflicto del ambulantaje en el Centro Histrico se
aceler, ya que el 14 de febrero ocurri un enfrentamiento entre usuarios y vendedores
ambulantes en la estacin del Metro Indios Verdes donde un vendedor de nombre Isaas
Navarro result muerto a manos de ambulantes de esa zona.359 El director del Sistema
de Transporte Colectivo Metro, Emilio Mjica Montoya, reconoci que los recursos de
vigilancia con que cuenta este sistema de transporte son limitados para contener a las
decenas de vendedores ambulantes que diariamente ponen en peligro la seguridad de
los usuarios.360
Con estos sucesos, los delegados en Cuauhtmoc, Guillermo Orozco Loreto y en
Venustiano Carranza, Roberto Albores Guilln, anunciaron la urgencia de conversaciones
con lderes de la Unin de Vendedores Ambulantes (UVA), nuevamente representantes
de la CANACO, miembros de PROCENTRICO con Guillermo Gazal al frente, as como
vecinos del lugar, a fin de buscar alternativas y propuestas de reubicacin. En contraste,
hacia el mes de diciembre, Guillermo Orozco Loreto impuso un cobro extra a ms de
10 mil ambulantes y a 12,500 mediante un permiso especial de entre 100 y 500 pesos
por da. Ante esta accin los dirigentes Guillermina Rico, Alejandra Barrios, Martn
Guzmn y Miguel ngel Huerta protestaran ante el cobro injustificado.361
En una nueva comparecencia ante la Asamblea, Manuel Camacho reafirm la importancia de impulsar el desarrollo poltico y econmico de la urbe. Proyectos econmico-

Hidalgo, Oscar, Reacomodo del ambulantaje, exige el comercio organizado del D.F., en El Financiero,
14 de enero de 1992, p. 41; Rodrguez Gmez, Javier, Procentrico: aumenta la confrontacin entre comerciantes establecidos y ambulantes del Centro Histrico, en El Financiero, Mxico D.F., 17 de enero de
1992, p. 44 y Asociacin de Comerciantes, Los ambulantes deben regresar a los mercados, El Financiero,
Mxico D.F., 5 de febrero de 1992, p. 44.
359
Prez Franco, Rafael, Comercio en Va pblica y Control Urbano, en Exclsior, 31 agosto de 1993, pp.
1, 3.
360
Rivera, Carlos, Son insuficientes los recursos humanos del Metro para contener el comercio ambulante,
en El Financiero, 16 de octubre de 1991, p. 53.
361
Cfr., Vase La Jornada, Mxico D.F., 9 de diciembre de 1991, p. 35.
358

204

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

empresariales como el de Alameda Santa Fe, la recuperacin de la promocin turstica


del centro, entre otros temas, fueron los relevantes en su informe. Para el 27 de febrero
de 1992, Camacho Sols anunci sorpresivamente el Convenio sobre Regulacin y Reordenamiento del Ambulantaje, a travs del Secretario General de Gobierno, Jess
Martnez lvarez, quien dijo que el gobierno seguira trabajando con las organizaciones de ambulantes que se mostraban renuentes a su firma. Slo 4 de 14 posibles grupos
de ambulantes en el Centro Histrico haban aceptado la negociacin y los acuerdos
formulados.362
Como parte de los descontentos, diversas organizaciones manifestaron su rechazo al
convenio y demandaron una apertura y debate del tema. Por ejemplo, Ignacio Contreras y Guillermina Rico indicaron que nunca fueron requeridos en la formulacin de los
puntos del acuerdo, sobre todo de aquellos que tenan que ver con sus agremiados que
se instalaban afuera de las instalaciones del Metro.363 Otras organizaciones como las de
Benita Chavarra y Alejandra Barrios, se manifestaron en la Asamblea de Representantes con el objeto de exigir una inclusin y el cese de privilegios para ciertos lderes.364
Cabe indicar que la dirigente Guillermina Rico, seal no haber aceptado nada, sin
embargo, la inclusin de sta como suplente en la II Asamblea del D.F., mostr lo contrario al participar en el proceso electoral.365 Por su parte, Manuel Camacho Sols continu
insistiendo en un dilogo con las organizaciones y con la poltica de reordenamiento
sealando que no se utilizara la represin como medio de resolver conflictos.
Una de las propuestas eje para atencin del problema fue hecha por el delegado
Roberto Albores Guilln, quien adems del dilogo y la concertacin con los grupos,
insisti en la construccin de mercados bajo el rgimen de propiedad en condominio,
la integracin definitiva de un censo de ambulantes y el apoyo de fideicomisos de inversin pblica y privada. En los medios precisara que:
[] la construccin de mercados en condominio se plantea como la solucin
ms visible al problema del ambulantaje en el D.F., que desde hace un cuarto de
siglo ocasiona ocupacin de la va pblica, profunda irritacin social, evasin de

Comparecencia del regente de la ciudad Manuel Camacho Sols ante la Asamblea de Representantes del
DF., La Jornada, Mxico D.F., 29 de noviembre de 1991, pp. 38-39.
363
Enciso, Anglica, Diferencias entre ambulantes sobre los convenios, La Jornada, 21 de febrero, 1992,
p. 33.
364
Cfr., Agenda Urbana, en La Jornada, 21 de febrero de 1992, p. 32.
365
Rodrguez, Susana, Vendedores Ambulantes Revista Mira Nm. 145. Mxico, D.F., diciembre de 1992,
p. 4.
362

205

CAPTULO 3

impuestos, congestionamientos y contaminacin, as como la proliferacin de falsos lderes [...] la construccin de mercados en el permetro de La Merced y zonas
adyacentes, se ha proyectado el plan de rescate urbano de esa parte del Centro
Histrico [...] Adems del sistema de mercados en condominio podr ponerse en
marcha con los ambulantes otro mtodo igualmente prctico y que consiste en
concesiones de uso de suelo temporal en los mercados, con el objeto de ofrecer
seguridad patrimonial a los vendedores de va pblica y la recuperacin original
del uso de suelo en las calles.366
El 28 febrero de 1992, con el apoyo de representantes pristas, como fue el caso del
recin electo Senador Manuel Aguilera, funcionarios delegacionales de Cuauhtmoc y
Venustiano Carranza, ciertos lderes de organizaciones del Centro Histrico (como de
Iztapalapa y Miguel Hidalgo), legisladores de la Asamblea del D.F. y representantes de la
CANACO, Manuel Camacho Sols incluy el tema en la agenda poltica con la firma de
un nuevo convenio con 200 mil vendedores ambulantes.367
En el acuerdo se consider atender la seguridad ciudadana, proteger el patrimonio
pblico cultural, construir opciones para las actividades comerciales de las personas
que no encuentren otra manera de sobrevivir.368
Por su parte, los legisladores del PRI y PRD coincidieron en la reordenacin definitiva del ambulantaje al sealar que la autoridad debe cumplir en la proteccin, cuidado
y mejoramiento del Centro Histrico, pero tambin subrayaron los usos polticos que
pudiera darse al programa.369 Pese a esto, entre agosto de 1992 y enero de 1993, en la
Asamblea se votara a favor del establecimiento de un programa para el ambulantaje, el
cual se denomin Programa de Mejoramiento del Comercio Popular. As, el tema en la
agenda se definira como sigue:

Magaa Contreras, Manuel, Mercados en Condominio, Solucin al Problema del Ambulantaje: Albores
G, en Exclsior, 27 de febrero de 1992, pp. 1 y 11.
367
Algunos sucesos y declaraciones que propiciaron el surgimiento del convenio se encuentran en Gazal,
Guillermo, Disminuir a la mitad el nmero de ambulantes, en Exclsior, 6 de enero de 1992, p. 4; ARDF,
El ambulantaje se torna incontrolable, en Exclsior, 5 de febrero de 1992, p. 1.
368
Herrera, Joaqun, Pacto con 200 mil Vendedores liberar de ambulantaje al Centro, en Exclsior, 29
de febrero de 1992, pp. 3 y 26-A.
369
Rocha, Alberto, Emitir la ARDF un bando de comercio para la reordenacin en va pblica, en Exclsior, 21 de abril de 1992, p. 24.
366

206

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

El comercio informal o ambulante en las grandes metrpolis, representa


sin lugar a dudas un fenmeno de magnitudes excepcionales, cuya proliferacin en los ltimos tiempos, ha generado problemas econmicos, polticos
y sociales, que ha requerido de una atencin integral por parte de las autoridades involucradas para su solucin.370
Una vez estructurada la agenda en el Programa de Mejoramiento del Comercio Popular (PMCP) (por conducto de la Coordinacin de Abasto y Distribucin del DDF
(COABASTO), y su titular Roberto Albores Guilln), dio inicio el fortalecimiento de
condiciones de trabajo para el comercio informal; la incorporacin gradual a plazas
comerciales; y el rescate de la urbanidad del Centro Histrico.371
De inicio, se llev a cabo la definicin del espacio territorial involucrado, a efecto de
ubicar en su exacta dimensin la magnitud y determinar los alcances del programa. Se
conform el Permetro A y B en las Delegaciones Cuauhtmoc y Venustiano Carranza, y
se identific a organizaciones y lderes que, desde 1991, haban firmado convenios para
evitar conflictos en las calles. COABASTO logr identificar a ms de 60 organizaciones
constituidas y realiz reuniones para dar a conocer la importancia y trascendencia del
Programa.372
Desde 1990 el gobierno vena formulando la elaboracin de un censo de ambulantes
y giros comerciales, sin embargo, no fue sino hasta julio de 1992, que se concluy el
registro de 10 mil de ellos en el padrn final.373
La ejecucin del programa se realiz con base en una bolsa inmobiliaria que contaba
con cerca de 700 predios, de los cuales 40 fueron seleccionados para realizar el avalo,
la topografa y la integracin de expedientes de comerciantes.374 Este programa requiri
adems de la constitucin de un Comit Tcnico de Seguimiento y Evaluacin, a fin de

Coordinacin General de Abasto y Distribucin del Departamento del Distrito Federal, Programa Inmediato de Mejoramiento del Comercio Popular, Mimeografiado, 3 de agosto de 1992.
371
Coordinacin General de Abasto y Distribucin del Distrito Federal, Programa Inmediato de Mejoramiento del Comercio Popular, Mxico, 3 de agosto de 1992, p. 5.
372
Ibid., p. 7.
373
Desde 1951 el gobierno slo construy 310 mercados pblicos en la capital para hacer frente a los
problemas de comercializacin de productos. Con excepcin de la Central de Abastos, ubicada en Iztapalapa desde 1982, no se haban construido mercados en la urbe desde los aos sesentas y mucho menos
destinado espacios comerciales pblicos para las diferentes especialidades del abasto de productos en el
orden alimentario y abarrotero; hecho que coadyuv, dentro del contexto de un crecimiento demogrfico
acelerado de la ciudad, al incremento y prctica de actividades informales entre la poblacin.
374
Programa de Mejoramiento del Comercio Popular, Op cit., pp. 11-12.
370

207

CAPTULO 3

avalar los avances y las decisiones de manera colegiada. El Comit sesion semanalmente
desde el 26 de noviembre de 1992, llegando a 35 reuniones de trabajo en 1993.375
En diciembre de 1992, se contempl la construccin de 14 plazas comerciales. Ms
tarde, en 1993, se defini la construccin de 29 plazas comerciales que albergaran a 10
mil locales en una superficie de 200 mil metros cuadrados. Para lograr este objetivo, se
determin una inversin de alrededor de 580 millones de pesos, de los cuales el 43 por
ciento (250 millones) se financiara con recursos de Nacional Financiera S. A. y de la
iniciativa privada.376 El programa dispuso que la construccin de los mercados se llevara
a cabo bajo el rgimen de propiedad en condominio.
A la par de estas acciones, COABASTO demand a la Asamblea del DF, la emisin
de un bando jurdico en materia de ambulantaje para sustentar las bases legales del
Programa. Se dijo que el plazo para dar solucin al conflicto sera de un ao a partir de
los primeros acuerdos de julio de 1992.
En la Asamblea, los partidos consideraran un avance importante para la regulacin
del ambulantaje y mostraba la voluntad del gobierno en la solucin del conflicto, pero
tambin se deducira que el programa mantena controles polticos de los lderes.377 Especficamente, para legisladores del Partido Accin Nacional (PAN), se precis avanzar
en la despolitizacin del programa y en aquellos aspectos estrictamente comerciales y
fiscales para evitar que grupos de ambulantes permanecieran como grupos de presin.
De igual manera, para miembros del Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) era
necesario ofrecer soluciones de fondo, ya que las acciones slo buscaban acomodar
a ambulantes en el Centro Histrico.378 En sesin ordinaria, del 24 de noviembre de
1992, la Asamblea del D.F. fij su postura sobre la poltica formulada y seal que se
encuentra orientada a terminar con las estructuras que han permitido el surgimiento de
corruptelas y chantajes tanto por lderes como por funcionarios del DDF.379
La Secretara General de Gobierno a travs de COABASTO fue la responsable poltica del desarrollo
integral del Programa; la Secretara General de Obras tuvo encomendado licitar, asignar y formalizar los
contratos de obra para la construccin y equipamiento de las plazas, pasajes y corredores comerciales
construidos con recursos de Nacional Financiera (NAFIN) y del Banco Nacional de Comercio Interior (BANCI); la Secretara General de Planeacin y Evaluacin proporcion los recursos iniciales de los crditos
puente a travs de FONDEDF para los trabajos del Programa; la Coordinacin General de Reordenacin
Urbana y Vivienda fue la facultada para el desarrollo de los proyectos arquitectnicos y comerciales referidos. Op. Cit., p 14.
376
Programa de Mejoramiento del Comercio Popular, Op. Cit., p. 15.
377
Cfr., La Jornada 14 de agosto de 1992, p. 33; La Jornada, 24 de agosto de 1992, p. 31 y La Jornada 11
de noviembre de 1993, p. 29.
378
Cfr., Exclsior, 8 de noviembre de 1992, p-3, A.
379
Cfr., La Jornada, 24 de noviembre de 1992, p. 18.
375

208

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

Estas declaraciones se realizaron en la vspera de la temporada navidea de 1992,


periodo de alta invasin de calles por parte de los ambulantes. Este hecho propici que
los partidos polticos asumieran no slo una posicin crtica hacia los trabajos realizados por COABASTO sino que se inclinaran por la formulacin de una ley especfica
para ambulantes, ya que la legislacin previa databa de 1951. Pese a que representantes
del PRI sealaron que el DDF no deba otorgar permisos a ambulantes en la zona, las
delegaciones de Cuauhtmoc y Venustiano Carranza concedieron ciertas calles para
el comercio en va pblica, lo cual propici un mayor desacuerdo con el gobierno por
parte del comercio establecido.380
En el Foro Nacional de Encauzamiento del Comercio Informal, organizado por la
CONCANACO en noviembre de ese ao, se demand la necesidad de una reglamentacin urgente, precisndose la necesidad de utilizar la fuerza pblica para controlar la
zona del centro de la ciudad:
[...] utilizar la fuerza pblica no es violentar el Estado de Derecho, al contrario la
fuerza pblica se utiliza para respetar el mismo [...] el ambulantaje es un problema
poltico [...] una de sus causas especficas es el vnculo entre dirigentes de las
uniones de ambulantes y algunos partidos polticos que fomentan la actividad en
contubernio con ciertos funcionarios pblicos.381
En enero de 1993, el comercio establecido pidi a los medios dar seguimiento a este
programa.382 Guillermo Gazal record que julio de 1993 haba sido el plazo para terminar
con la reubicacin del comercio callejero y slo se observaba un 10 por ciento de los
comerciantes en locales comerciales. En lo general, PROCNTRICO estableci una
poltica de presin sobre las autoridades y en especial sobre Roberto Albores Guilln.
Para los comerciantes establecidos existan ms de 26 mil ambulantes en la zona y no
los 10 o 12 mil registrados por el gobierno.383

A inicios del mes de noviembre de 1992, ambulantes representados por Guillermina Rico anunciaron
el otorgamiento de 2 mil permisos para realizar sus ventas en la temporada decembrina conforme a un
acuerdo suscrito desde 1991 con el Departamento del Distrito Federal. Segn un reportaje de Manuel Contreras, durante los ltimos meses de ese ao, diversas organizaciones de ambulantes invadieron sin control
calles y avenidas principales del Centro Histrico aumentando nuevamente la presencia de conflictos con
el comercio establecido; esto signific el aumento del nmero de permisos otorgados por funcionarios
delegacionales a los lderes de ambulantes en la zona. Vase Exclsior, noviembre de 1992.
381
Cfr., La Jornada, Mxico D.F., 7 de noviembre de 1992, p. 35.
382
Cfr., La Jornada, Mxico D.F., 14 de enero de 1993, p. 34; Exclsior, Mxico D.F., 3 de febrero de 1993.
383
Cfr., El Nacional, Mxico D.F., 5 de julio de 1993, p. 29; La Jornada, Mxico D.F., 9 de julio de 1993, p.33-A.
380

209

CAPTULO 3

Por otro lado, desde noviembre de 1992, el gobierno haba informado que antes de
terminar ese mes se dara posesin de los primeros 653 locales en la inauguracin de las
plazas ubicadas afuera de las estaciones del Metro Pino Surez y San Lzaro. Tambin
se inform esa vez que estaban por iniciar las obras en otras 14 plazas y mercados en
condominio para ser concluidas en julio de 1993.384
Sin embargo, las contradicciones se presentaron, ya que la inauguracin de la Plaza
Pino Surez fue propuesta para el 14 de febrero de 1993, desatndose nuevos problemas. De acuerdo con algunos medios, un grupo numeroso de vendedores ambulantes
de la Unin de Comerciantes Independientes Cuauhtmoc, advirtieron que impediran
la inauguracin de esa plaza. Ellos protestaban por el favoritismo que se otorgaba a un
grupo de la lideresa Benita Chavarra del PRI. Sucesos parecidos se presentaran con
otros lderes como Guillermina Rico y Alejandra Barrios, en la Merced y en las calles de
Tacuba, respectivamente, as como otros lugares considerados por el programa.385
Hacia agosto de 1993, las organizaciones ubicadas en el Centro (la Unin de Vendedores Juan de la Cabada, Unin de Artesanos, Unin de Comerciantes de Cuauhtmoc,
entre otras) anunciaron la integracin de un Frente Amplio de Comerciantes Ambulantes en respuesta a la visin selectiva del PMCP y a los desalojos que haba llevado a cabo
el DDF en la zona; argumentaban la inexistencia de una normatividad que prohibiera su
actividad en el Centro Histrico. En esta coyuntura, para Alfonso Ramrez Cullar del
PRD, la cantidad de comerciantes incluidos en el programa desde diciembre de 1992,
haba sido rebasada en un 20 porciento, por lo que ste consider insuficiente y parcial la solucin adoptada que las autoridades venan dando al problema.386
Desde febrero de ese ao de 1993, los medios haban anunciado la proximidad de la
fecha lmite para limpiar el Centro Histrico. stos advertan sobre los retrasos del programa con notas como el regente no ha podido inaugurar la primera Plaza Pino Surez
donde sern reubicados los primeros 400 vendedores ambulantes. COABASTO explic
que se estaba cumpliendo con los compromisos anunciados y que, adems, se mantena
el contacto con la Asamblea del D.F., para la emisin de un Bando jurdico. En los meses
siguientes surgiran varios problemas de coordinacin entre la dependencia y organismos involucrados en la supervisin de las obras. Por ejemplo, el Instituto Nacional de
Antropologa e Historia (INAH), asegur que algunas plazas comerciales violaban la Ley

Cfr., La Jornada, Mxico D.F., 8 de marzo de 1993; Exclsior, Mxico D.F., 6 de abril de 1993.
Cfr., El Universal, Mxico D.F., 23 de abril de 1993.
386
Cfr., El Nacional, Mxico D.F., 10 enero de 1995; y La Jornada, Mxico D.F., 3 de julio y 1 de agosto de
1993.
384
385

210

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

de Monumentos Histricos, por lo que stas deban cancelarse o modificarse totalmente


hasta aprobarse nuevos proyectos.387
En ese sentido, la CANACO, por medio de Fernando Ros Abbud, manifest nuevamente su molestia por las promesas de reordenamiento del ambulantaje y la falta de
cuidado con los sitios histricos. Al mismo tiempo, las declaraciones de Guillermina
Rico y Alejandra Barrios sobre la posibilidad de extender sus dominios ms all del
Centro Histrico incitaron al gobierno a promover nuevos acuerdos. A casi 8 meses de
iniciado el PMCP, el gobierno inform que cerca de 123 organizaciones de comerciantes
ambulantes en el D.F. y en el Centro Histrico haban aceptado ser reubicados en
trminos de lo formulado en el programa.388
Para el 15 abril de 1993, el gobierno establece una nueva fecha para el reacomodo de
ambulantes y para la entrega de las primeras plazas. Sin embargo, no fue sino hasta los
meses de mayo y julio cuando se observaron los primeros avances concretos del D.F.
con la entrega de las Plazas Pino Surez (asignada a Benita Chavarra), San Antonio
Abad II (a Asociaciones Independientes y para la Coordinadora de Invidentes) y la Plaza
Tacuba (esta ltima bajo la Asociacin Legtima, Cvica y Comercial A.C., de Alejandra
Barrios).389 No conforme, el comercio establecido demand la realizacin de padrones
de ambulantes en todas las delegaciones ante el aumento del problema y exigi la aplicacin del Bando aprobado por la Asamblea desde el 5 de julio de 1993.
La reordenacin del comercio informal qued finalmente confirmada por el regente
Manuel Camacho Sols para el 31 de agosto de 1993 en el permetro A del Centro Histrico. El funcionario anunci adems, que mil 200 ambulantes de siete organizaciones
ocuparan espacios comerciales formalmente constituidos. Sobre los plazos de entrega
Camacho asever, que:
[] s, existe retraso en la construccin de mercados de por lo menos tres meses
debido a problemas tcnicos, como a la adquisicin legal de terrenos entre otros
aspectos, la reubicacin de ambulantes es un asunto pblico muy complicado [...]

Cfr., Vargas Vidales, Martn Viola DDF la ley de monumentos histricos al construir 17 plazas para ambulantes en el Centro Exclsior, 30 de abril de 1993, p. 10; Viola el DDF la Ley de Monumentos Histricos
al construir 17 plazas para ambulantes en el Centro, Uno ms uno, 22 de abril de 1993, p. 12; Suspende
el DDF las obras de dos Mercados por gestiones del INAH, careca de licencias e incumpla la ley, El Financiero, Mxico D.F., 22 abril de 1993, p. 39.
388
Corts Martnez, Sara, Los intentos de Reacomodar a los vendedores callejeros. Historia de planes
frustrados, en El Financiero, Mxico D.F., 20 de agosto de 1993, p. 22.
389
Cfr., La Jornada, Mxico D.F., 13 julio de 1993, p. 33.
387

211

CAPTULO 3

pero el programa se va a cumplir, y va a ser la reorganizacin de muchas cosas [...]


es un cambio muy importante que la ciudad espera.390
Anteriormente, el titular de COABASTO haba declarado a la comisin respectiva de
la II ARDF, que dentro del reordenamiento el presupuesto no haba fluido con la debida
celeridad, por lo que a travs de la intervencin conjunta con los delegados polticos de
Cuauhtmoc y Venustiano Carranza, se efectuaran nuevos acuerdos con los principales
lderes para reacomodar a los ambulantes a los que se haba pospuesto la reubicacin en
las plazas ya construidas; hasta esa fecha slo tres plazas haban sido entregadas de las
cerca de 29 prometidas en julio de 1992.
En resumen, el D.F. slo haba realizado la entrega de unos mil 200 locales a vendedores que cumplieron con lo previsto en el PMCP, y que seran reubicados en las plazas
y corredores comerciales de Pino Surez, Pensador Mexicano, San Antonio Abad II y
Tacuba. Tambin se hizo entrega de la Plaza La Paja (para ambulantes de Marcelino
Cruz y Guillermina Rico) y de la Plaza San Lzaro Tapo (para informales agrupados en
cuatro organizaciones).391
Los avances del PMCP, a unos das de cumplirse el plazo fijado, dejaban serias dudas
en cuanto a los compromisos asumidos y la formulacin original de los proyectos. Slo
6 de 29 plazas comerciales se entregaron en los plazos fijados (agosto de 1993) y slo
pudo reubicarse a mil 438 de ms de 10 mil ambulantes considerados en el padrn.392
Poco despus, entre agosto-diciembre de 1993, el Secretario General de Gobierno,
Marcelo Ebrad Casaubn, hizo entrega de tres plazas ms a grupos de Guillermina Rico
en la zona de la Merced, especficamente la Plaza Soledad Circunvalacin para 508
ambulantes; la Plaza Roldn con 300 locales y la Plaza de Vizcanas para 242 informales de las lideres Magdalena Acua y Marcela Gonzlez. Asimismo, Ebrad manifest
que el PMCP se ampliara a las zonas circunvecinas del Centro Histrico con el apoyo
de la ARDF.393

Ballinas, Vctor, El Centro Histrico quedar vaco de ambulantes el da 31: Camacho, en La Jornada,
Mxico D.F., 12 de agosto de 1993, p. 36.
391
Cfr., La Jornada, Mxico D.F., 18 agosto de 1993, p. 37; El Nacional 19 de agosto de 1993, p. 29.
392
Al respecto pueden confrontarse las diferentes declaraciones pblicas y los operativos policacos que
los delegados polticos, en sus respectivas localidades, asumieron frente a aquellos grupos no seleccionados
dentro del Programa del Comercio Informal; y que adems, en estas fechas se agruparon en varios Frentes
y Organizaciones para contrarrestar las medidas impulsadas por el gobierno no slo hacia la ciudad, sino
especficamente en contra del desarrollo de su actividad en el lugar. Vase El Universal, 21 de agosto de
1993, p. 1-A; La Jornada, Mxico D.F., 26 agosto de 1993, p. 34; y El Universal, Mxico D.F., 27 agosto de
1993, p. 4, sobre las medidas anunciadas por el gobierno del D.F. hacia la problemtica.
393
Cfr., La Jornada, Mxico D.F., 28 de agosto de 1993, p. 23.
390

212

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

Hasta el primer trimestre de 1994, la mayora de los ambulantes reubicados pertenecan a organizaciones de Guillermina Rico, Alejandra Barrios, Marcelino Cruz y
Benita Chavarra. Las plazas entregadas fueron las de Pino Surez y San Antonio Abad
II. De 29 mercados, slo se logr concluir 15 para poco ms de 5 mil 200 ambulantes.
La parte restante (5 mil) se anunci que su reubicacin sera dentro de un plazo de uno
a dos meses, sin embargo, las campaas electorales vendran a redefinir el tema en la
agenda poltica para los prximos aos y se postergara la evaluacin del programa hasta
1997.394

Movilizacin, acceso a medicamentos y agenda poltica: El Frente Nacional de


Personas Afectadas con VIH/SIDA, 1997-2003
En Mxico la atencin mdica de las personas con VIH/SIDA se ha propiciado de
manera heterognea. Al inicio de la enfermedad muchos hospitales y profesionales de
la salud se negaban a atender u hospitalizar a los infectados, esgrimiendo razones de espacio, mostrando discriminacin, ignorancia y miedo a los mecanismos de transmisin
desconocidos. Si bien el Consejo Nacional para la Prevencin y Control del SIDA (CONASIDA) se cre en 1988, ante las negativas de atencin, pronto empez a involucrarse
en actividades de atencin mdica y a proporcionar ciertos medicamentos.
En la medida en que fueron apareciendo nuevos frmacos que disminuan el avance de
la enfermedad, el Consejo empez a gestionar recursos para la compra de antiretrovirales
(ARV), sin embargo, estas acciones fueron suspendidas temporalmente a principios de
1997. La Secretara de Salud (SSA) demand al Consejo que cumpliera con sus atribuciones como coordinador y no como proveedor de servicios asistenciales. Ms adelante,
en 1998, el Consejo impuls la creacin del FONSIDA en coordinacin con la UNAM,
con la finalidad de obtener fondos destinados al abasto de medicamentos y para ofrecerlos
gratuitamente a la poblacin infectada. Para agosto de 2001, el Consejo se reform, se
establecieron revisiones a la norma en la materia, se consider la posibilidad de participacin de ciertos grupos civiles en el programa y el combate de la enfermedad.
Si bien los avances registrados en materia de VIH/SIDA son resultado del esfuerzo
de las autoridades y programas de gobierno a nivel federal, por otra parte, tambin son
producto de la presin y movilizacin activa de diversas organizaciones civiles que a lo
largo de 20 aos destinaron sus esfuerzos a la lucha contra este mal. El caso del Frente
Nacional de Personas Afectadas por el VIH (FRENPAVIH) es un ejemplo representativo
de movilizacin social que vino a presionar las medidas aplicadas por el gobierno.

394

Cfr., La Jornada, Mxico D.F., 30 de agosto de 1993, p. 21.

213

CAPTULO 3

Despus de la Conferencia sobre SIDA realizada en Canad (julio 1996) y de la


publicidad sobre nuevas combinaciones de frmacos, los individuos afectados y las
organizaciones que trabajaban en el problema se comenzaron a preocupar por el acceso
a estos nuevos tratamientos. En octubre de 1996 se agruparon en un movimiento llamado
FRENPAVIH, estableciendo como su objetivo principal el de la movilizacin para
demandar al gobierno acceso a los antirretrovirales (ARV).
En febrero de 1997, una ramificacin del Frente (Protocolarios) interpuso una
demanda legal contra la SSA y el CONASIDA fundamentada en la violacin del artculo
cuarto constitucional, que refiere el derecho a la salud.395 En marzo de ese mismo
ao, la directora del Consejo, Patricia Uribe, reconoci el tema en su agenda, pero
argumentara la existencia de algunos problemas en su atencin formal. Al mismo tiempo,
Jorge Huerdo, uno de los activistas ms notorios del Frente, precis la urgencia de
contar con ms medicamentos y atencin mdica.396
En abril de 1997, con mejor organizacin y difusin, los dirigentes y miembros del
FRENPAVIH aprovecharon la realizacin de un Congreso de Infectologa y la presencia
de las altas autoridades del sistema de salud para realizar un mitin de protesta en que se
bloque las calles de Cuauhtmoc y el Eje 5. En sus consignas, el Frente declarara que
la aplicacin del Programa Nacional de Prevencin y Control del SIDA tena un retraso
de 3 aos, por lo que exigi su puesta en marcha inmediata.
Del mismo modo, el tema llamara la atencin en organizaciones opositoras como
la Iglesia Catlica y otras como ProVida y algunos grupos polticos conservadores que
desacreditaban la prevencin, sobre todo el uso del condn.397 No obstante, los miembros del Frente utilizando capuchas blancas en la cabeza como medio simblico de
protesta, lograra un impacto importante entre los medios de comunicacin y el pblico
en general.
Las demandas de la organizacin iniciaron con protestas menores y marchas silenciosas en apoyo de los enfermos de SIDA. El objetivo era presionar para tener acceso
a los ARV, a tratamientos de calidad y a la regularizacin del abasto en el Instituto

El artculo 4to. de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establece el derecho de
todo mexicano a la proteccin de su salud, sin embargo, no queda claro que alcances y especificidades
prcticas tiene respecto a la enfermedad
396
Cfr., Suplemento Letra S, La Jornada, Mxico DF, 6 de marzo 1997, p. 7.
397
Los medios de comunicacin el da 17 de abril de 1997, como La Jornada, Reforma, El Universal, entre
otros diarios de la entidad, as como de provincia dieron una amplia cobertura a este hecho. De igual modo,
en programas de radio y noticieros de televisin nocturnos el conflicto se expandi entre el pblico masivo
y los grupos de inters al problema.
395

214

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

Mexicano del Seguro Social (zidovudina, AZT; zalcitabina, DDC; y didanosina, DDR,
Inhibidores de Proteasa, IP). El Sistema Nacional de Salud reconoca ya en 1996 la
existencia de 10 millones de habitantes que, por diversos motivos, no tenan acceso a
los servicios de salud, localizndose principalmente en reas rurales dispersas. En ese
momento la mayor parte de la poblacin no asegurada no contaba con ningn tipo de
atencin mdica oficial.398
Aunque el IMSS, ISSSTE, PEMEX, Ejrcito, principalmente, ofrecan una amplia
gama de servicios mdicos gratuitos a sus asegurados en varios niveles, estas instituciones no representaban una alternativa de hospitalizacin y atencin para las personas
afectadas con el virus. De all que las primeras acciones del FRENPAVIH y de otras
organizaciones, se orientaran a la formacin de una agenda poltica de acceso universal
y tratamientos de primer nivel, donde el IMSS proporcionara el apoyo y abasto suficiente
de los medicamentos.
El 3 de abril de 1997, el Frente empez una campaa de denuncia por la falta de
cobertura y la discriminacin en diferentes centros de salud y hospitales locales. El
trabajo en red, la coordinacin de representantes y seguidores en los estados, poco a
poco le permitira combinar una estrategia de presin ligada a las mismas acciones del
IMSS en los estados. La presin poltica suscit compromisos del IMSS en el sentido de
regularizar el abasto de ARV e incluir en el corto plazo los IP. Con este propsito la SSA
se comprometi a buscar mecanismos de financiamiento alternativo.399
No conformes, y al calor de las movilizaciones inducidas, el Frente obtuvo apoyo en
diferentes estados del pas, de tal forma que para septiembre de 1997, ya tenan representantes en 25 de las 32 entidades y realizaban movilizaciones en ciudades como el
Distrito Federal, Aguascalientes, Nuevo Len, Quertaro y Yucatn. En noviembre de
1997, los representantes del Frente establecieron un acuerdo parcial con la SSA con
el fin de recibir financiamiento para sus reuniones estatales y regionales; trataban de
estructurase como una Coordinacin Nacional que, con cierta representatividad, fuese
interlocutora de las autoridades de salud. En este proceso, el Frente, por conducto de
sus lderes, trabaj en la formulacin de propuestas de financiamiento pblico para
ARV en la Cmara de Diputados y, posteriormente, en marzo de 1998 particip en un
foro legislativo.400

Cfr., Saavedra, Jorge, Acceso a medicamentos antiretrovirales en Mxico, en El Acceso a Medicamentos Anti-Retrovirales en Pases de Ingreso Mediano de Amrica Latina, Fundacin Mexicana para la Salud,
2000, pp. 113-157.
399
Cfr., Suplemento Letra S, La Jornada, 3 de abril 1997; Crean seropositivos e IMSS un comit para
supervisar el abasto de frmacos, en La Jornada, Mxico DF, 8 de abril de 1997.
400
Saavedra, Jorge, Acceso a medicamentos antirretrovirales en Mxico, Op. Cit., p. 144.
398

215

CAPTULO 3

Cabe notar que, desde el mes de noviembre, la representacin del Frente vena realizando reuniones con el Secretario de Salud, difundiendo sus demandas de forma sistemtica en los medios de comunicacin y realizando actividades locales de protesta en
hospitales para sumar personas afectadas con VIH (PVVs) al movimiento. La Primera
Asamblea Nacional del Frente se realiz en la ciudad de Mxico el 23 de noviembre,
como prembulo a las manifestaciones realizadas en la Cmara de Diputados.401
Despus del foro de la Cmara de Diputados y a raz de las propuestas tcnicas para
el acceso a ARV, la organizacin sufri una de sus primeras fracturas ya que uno de sus
dirigentes, Jorge Huerdo, dio origen al grupo Positivos. Este organismo surge con el fin
de desarrollar propuestas tcnicas para tomadores de decisiones, medios de comunicacin (prensa) e informacin prctica para personas afectadas con la enfermedad. Segn
un documento emitido por el mismo Huerdo, para finales de 1997, se registraron casi
33 mil 500 casos de personas infectadas con el virus y, hasta finales de mayo de 1998,
existan 35 mil 691 de los que se estimaba vivos al menos el 40.7%; de ese total, el 86%
correspondan a hombres homosexuales y bisexuales.402 Por ello, los objetivos de ambas
organizaciones seran la movilizacin en las calles para demandar pblicamente el acceso a una atencin mdica integral.
El 20 de febrero de 1998 el Frente convoc a nuevas manifestaciones e interpuso 467
quejas ante la Comisin Nacional de los Derechos Humanos por la insuficiencia en el
abasto de medicamentos antirretrovirales. Ese mismo mes, estableci acuerdos con la
Direccin General de Reclusorios y con los diversos Centros de Readaptacin Social del
Distrito Federal con el fin de apoyar a reclusos que padecan la enfermedad e incrementar
la visin del movimiento en la sociedad.403
Aunque la mayora de los simpatizantes del Frente trabajaban en el mbito local, en
lo global sus acciones coadyuvaron a presionar a funcionarios del Consejo y legisladores
de los mbitos estatales y del federal. De algn modo, el trabajo en red realizado en
centros de salud y con los grupos de autoayuda de los mismos hospitales del sector, les
arroj no slo fuerza a su activismo, sino una mayor visibilidad entre el conjunto de
organizaciones civiles que, por su parte, venan estableciendo la interlocucin con el
gobierno en el tema del SIDA.

Durante la asamblea se demostr la representacin nacional y se cre la Comisin Nacional de Interlocucin (CNI), rgano de interlocucin organizada, responsable y veraz con las Secretaras de Salud Federal
y estatales. Documento de Prensa y Difusin del FRENPAVIH, Mimeo, s/f.
402
Huerdo Sequeiros, Jorge, El papel de la movilizacin comunitaria en el acceso a anti-retrovirales en
Amrica Latina y el Caribe, Op. Cit., p. 4.
403
Cfr., Desabasto en el IMSS, en Suplemento Letra S, La Jornada, Mxico D.F., 5 marzo de 1998.
401

216

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

El 26 de febrero de 1998, con una aportacin inicial de 3 millones de dlares, la SSA


dio inicio a las actividades del Fideicomiso FONSIDA. Este instrumento tena el objetivo
de recabar las aportaciones de origen voluntario destinadas a proporcionar atencin integral a los mexicanos con la enfermedad. De entrada, el Fondo fue considerado por los
dirigentes del FRENPAVIH como el Sndrome del Titanic, ya que slo inclua a mujeres
embarazadas y nios, y cubra slo el 10% de las necesidades actuales en el problema.
Para el Frente, el Fondo no haca ms que limitar el asunto, aunque se reconoci la
intencin del gobierno, no su eficacia en la resolucin del problema:
S el gobierno tiene la obligacin constitucional de ayudar a la gente a mantener
la salud, pero no necesariamente a dar medicamentos gratuitos a ningn grupo
con un padecimiento especial, cmo justifica un servidor pblico negar medicamentos, sobre todo cuando la vida de las personas depende de su administracin
oportuna? Quin tiene ya SIDA tiene una enfermedad mortal; por tanto resultara
hasta inmoral darle medicamentos muy caros que no van a servir para nada.404
A principios de marzo de 1998, la Comisin de Salud de la Cmara de Diputados llev a cabo el Foro Internacional VIH/SIDA: Reto Social y Desafo Legislativo, en el que
se presentaron ponencias relacionadas con los medicamentos anti-retrovirales y una
propuesta concreta de presupuesto (por $46.2 millones de dlares) que seria utilizado
en la compra de medicamentos para las personas sin seguridad social. Los resultados
de este foro arrojaron la Declaracin de San Lzaro que propona como uno de sus
compromisos el de preparar y garantizar la asignacin adecuada de recursos para los
programas de prevencin, atencin integral de personas con VIH/SIDA y defensa de los
derechos humanos.405
Si bien los tres partidos ms importantes (PRI, PAN y PRD) debatieron el tema,
ninguno tena una posicin clara respecto de la adquisicin de ARV. Sin embargo, en
un taller organizado en septiembre de 1998, el PRI (ms bien una diputada de nombre
Mercedes Juan) manifest su posicin favorable para que se adquirieran tales insumos
con fondos pblicos.406 Desde el gobierno, el Secretario de Hacienda manifest su postura en una carta en la que se dejaba toda la responsabilidad al Congreso:

Huerdo Sequeiros, Jorge, Op. Cit., p. 4.


Saavedra, Jorge, Acceso a medicamentos antirretrovirales en Mxico, Op. Cit., p. 113.
406
Cabe agregar que las posturas de ciertos legisladores quedaron establecidas y se publicaron en el suplemento Letra S del diario La Jornada, aunque no reflejaron necesariamente la postura de su partido hacia el
problema en general, pero s se coincidi en indicar la falta de recursos en las dependencias del ramo. Cfr.,
La Jornada, Mxico DF, 16 de octubre y 3 de diciembre de 1998.
404
405

217

CAPTULO 3

[] debido a la baja en los precios internacionales del petrleo el pas ha recibido menos ingresos y por lo tanto el presupuesto pblico es insuficiente y deja en
manos de los diputados el que propongan y autoricen una alternativa de recaudacin de ingresos con la cual se puedan pagar estos medicamentos.407
En esta coyuntura, el Frente continu con la realizacin de marchas, desplegados y
recaudacin de firmas, con la intencin de presionar a los legisladores de la Cmara de
Diputados. Estos hechos, combinados con la presentacin del presupuesto a la Secretara
de Hacienda lograran, a finales de noviembre de 1998, que se aprobara un monto de
recursos favorable al problema del SIDA.
Con base en la estimacin de que para 1999 estaran vivas 26,800 personas con
VIH y que requeriran de los ARV para no desarrollar SIDA, el monto de los recursos
aprobados fue de $73.4 millones de dlares de los cuales $65.7 se emplearan para la
compra de ARV con esquemas triples para el 60% y dobles para el 40% restante. Tambin $3.3 millones se asignaron para mejorar el acceso a estudios de laboratorio, $1.3
para el mbito de la capacitacin de mdicos y $2 millones de dlares para el abasto de
medicamentos contra infecciones oportunistas y materiales profilcticos.408
Hasta este momento, las acciones del FRENPAVIH, de los partidos polticos y de
las autoridades significaron la materializacin en los hechos de la Declaracin de los
Derechos de las Personas que viven con el VIH/SIDA. Estas acciones permitieron tambin contar con la articulacin de un programa gubernamental de mayor consistencia
en beneficio de la poblacin afectada. El mayor triunfo de la organizacin fue el haber
logrado el acceso a los medicamentos para los derechohabientes del IMSS y posteriormente del ISSSTE.
A pesar de esto, el trabajo de las organizaciones no fue homogneo y la relacin del
Frente con el Estado vir de la protesta a la participacin institucionalizada; los dirigentes
se enfrentaban ahora a los dilemas de su actividad poltica. La crisis de representacin
entre los dirigentes de la organizacin, ante la cooptacin sistemtica del gobierno, vino
a disminuir las acciones de protesta social.
De entrada la descentralizacin en el sistema de salud acot gradualmente a la
organizacin y la sum a las tareas no slo de seguimiento en la atencin mdica, sino
en labores de prevencin y denuncia de los servicios otorgados a los pacientes en los
estados. Mientras que para la directora del CONASIDA la descentralizacin estaba

407
408

Saavedra, Jorge, Acceso a medicamentos antirretrovirales en Mxico, Op. Cit., p. 114.


Ibdem., pp 144-145.

218

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

operando ptimamente y las organizaciones contribuan organizadamente a atacar la


enfermedad,409 los dirigentes del Frente indicaron, con base en un documento intitulado Diagnstico situacional de las necesidades y problemas que enfrentan ciudadanas
y ciudadanos que viven con VIH/SIDA, que la situacin no era optimista. Segn el
documento:
en 15 estados prevaleca la desatencin, la apata, la indolencia y la indiferencia;
en dos hay un completo desconocimiento del problema y en 11 existe alguna
disposicin mostrada ms en los discursos que en las acciones concretas.
Adems, se deduca que en la mayora de los estados el VIH/SIDA no es problema
de salud prioritario [] las acciones son coyunturales y poco sistemticas en
torno a la prevencin y control de la infeccin.410
Si bien la descentralizacin de la salud trajo consigo una serie de retos para los
gobiernos estatales, los problemas de la atencin mdica, logstica en la entrega y abasto
de medicamentos, ocasionaron nuevos descontentos entre las organizaciones civiles al
considerarse que el manejo del problema debiera ser atendido por los tres niveles de
gobierno y en agendas polticas ms focalizadas en cada uno de los estados.
De hecho el FRENPAVIH, durante la realizacin de su Segunda Asamblea Nacional,
realizada en la ciudad de Oaxtepec, Morelos, del 16 al 20 de septiembre de 2000, llam
nuevamente a la movilizacin y conjuncin de esfuerzos y estableci como interlocutores al Secretario de Salud del Gobierno Federal, al Jefe de Programa de VIH/SIDA, al
Delegado estatal del IMSS, al Delegado estatal del ISSSTE y al representante del programa
FONSIDA de cada estado.411
En el 2001 inici la promocin desde el gobierno de la nueva integracin del
CONASIDA, que de all en adelante se denominara Centro Nacional para la Prevencin
y Control del VIH/SIDA (CENSIDA) y se presenta pblicamente el Programa de Accin
2001-2006.412 En lo general, el Programa estableci incrementar el uso de las medidas
preventivas, disminuir la transmisin sexual y sangunea, interrumpir la transmisin

Cfr., Becerril, Julieta, La descentralizacin de los servicios de salud: entre la eficiencia y el caos, en
Suplemento Letra S, La Jornada, Mxico DF, 6 de mayo de 1999.
410
Cfr., FRENPAVIH, Diagnstico situacional de las necesidades y problemas que enfrentan los ciudadanos
que viven con VIH/SIDA. Agosto de 1998 a febrero de 1999. Mxico, Documento publicado por Espiral,
1998, p.
411
Cfr., Informacin de la pgina electrnica de la organizacin http://www.frenpavih.org.mx, 12 julio
2005.
412
Cfr., Programa de Accin para la Prevencin y Control del VIH/SIDA 2001-2006, Mxico, Secretara de
Salud, 2001, pp. 14-16; La Jornada, Mxico DF, 2 de agosto de 2001.
409

219

CAPTULO 3

perinatal y de la sfilis, as como garantizar a la poblacin servicios de deteccin, tratamientos y cuidados intensivos, y disminuir el impacto social y econmico de la enfermedad.
Dentro la estrategia en su relacin con organizaciones civiles, el Programa plante
la promocin de la participacin social con el virus en las tares de diseo, ejecucin
y monitoreo de las acciones. De esta forma, se abri la oportunidad para que grupos
civiles y redes sociales tuviesen mayor intervencin en las polticas desde el seno del
mismo Consejo. Se promovi la presencia en calidad de invitados de 4 Vocales de la
sociedad civil, mismas que fueron representadas por el FRENPAVIH, las Organizaciones
de Mujeres Decidiendo Frente al SIDA, la Red de Atencin y Prevencin, y el Comit de
Observacin Civil Ciudadana en VIH/SIDA, MEXSIDA.
Entre julio y septiembre de 2001, el FRENPAVIH particip en las primeras mesas de
trabajo del nuevo organismo, pero continu denunciando la falta de atencin a pacientes con SIDA y las irregularidades existentes en el servicio mdico en los estados. De
forma notable, sus dirigentes (Hugo Estrada y Arturo Daz, especialmente) participaron
en el mes de junio en un grupo de trabajo que intervino en una reunin sobre VIH/SIDA
en Nueva York, apoyados por las autoridades de salud y la cancillera mexicana.413
En un balance de la organizacin (aparecido en el suplemento Letra S del diario
La Jornada, el 3 de enero de 2002) el Frente discrep del Programa de Salud en VIH,
a pesar de haber signado acuerdos con las autoridades en su participacin formal y
reclamaron que existan dudas sobre la manera en que se iban a cumplir las acciones.
Por otra parte, se insisti en que el abasto de medicamentos era slo una gota de apoyo
ante la falta de una estrategia integral (universal) encaminada a cubrir toda la demanda.
Un hecho importante fue el reconocimiento del Frente sobre la disminucin real de la
movilizacin social para presionar a legisladores y autoridades para el combate de la
enfermedad. De forma explcita se dijo que:
Lo ms preocupante es la inexistencia de un liderazgo real, con poder de
convocatoria suficiente para encauzar y darle direccin al combate contra el
SIDA, que sea capaz de remover los obstculos de toda ndole para asestarle un
golpe efectivo a la epidemia, como se ha visto en otros pases.414

Cfr., Organizaciones civiles con trabajo en VIH/SIDA, Delegacin Mexicana, Presentacin localizada en
la pgina electrnica del Centro Nacional de Prevencin y Control del VIH/SIDA en Mxico, julio 2005.
http://www.censida.ssa.gob.mx
414
Cfr., La Jornada, Mxico D.F., 3 de enero de 2002.
413

220

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

Durante el 2002 y con el propsito de lograr un mayor presupuesto para medicamentos y la atencin mdica integral, los dirigentes del Frente realizaron cabildeo con
las comisiones de salud respectivas en la Cmara de Diputados y en coordinacin con
la Secretara de Salud. Incluso algunos de sus miembros establecieron contactos con
los tres partidos polticos ms importantes, a fin de lograr espacios polticos. Hasta este
momento, la actividad del frente se observara ms ligada a las funciones de un grupo
de presin institucionalizado en la estrategia misma de la poltica de las autoridades de
salud con los legisladores, que en el trabajo de presin y cabildeo conjunto con otros
grupos y organizaciones civiles que desarrollaban tareas independientes en el combate
al SIDA.
Durante la realizacin de su Tercera Asamblea Nacional realizada en la ciudad de
Mxico y contando con la presencia del Subsecretario de Salud, Roberto Tapia y de la
Directora del CENSIDA, Patricia Uribe, el FRENPAVIH demand el impulso de nuevas
estrategias nacionales para lograr el acceso universal de medicamentos antirretrovirales
para los ciudadanos con VIH/SIDA. Se inform que la organizacin realiz 32 Asambleas
Estatales y 4 regionales en el pas en razn de la regionalizacin que el IMSS plante en
la estrategia de salud y para hacer trabajo de colaboracin asistencial.
En esta relacin de intercambio poltico entre IMSS-FRENPAVIH se acord fortalecer el trabajo en las regiones centro, norte, occidente y sur, donde se eligieron a 3
representantes titulares regionales y 2 suplentes para cada regin, los cuales formaron
parte de la III Comisin Nacional de Interlocucin. En la misma Asamblea, el Frente
realiz foros con el objeto de lograr un mayor fortalecimiento de liderazgos en los PVVs
(personas afectadas con VIH) y se form la III Asamblea de PVVs.415 Es necesario sealar que en este periodo la organizacin empez a tener desacuerdos en su direccin y
se present una ruptura que dio origen al grupo denominado Vanguardia Mexicana en
la Lucha con el Sida (VAMPAVIH).416
Para el gobierno la relacin con las organizaciones civiles se consider un mecanismo
que permita no slo potenciar esfuerzos en la lucha contra la enfermedad, sino lograr
una mayor eficacia en la movilizacin de recursos, adems de controlar la protesta
social. Por ello, las autoridades canalizaron la movilizacin social hacia espacios de

Cfr., Informacin de la pgina electrnica de la organizacin http://www.frenpavih.org.mx, 12 julio


2005.
416
Los motivos que originaron la ruptura se debi al cambio de concepcin de las tareas de la organizacin
por uno de sus dirigentes (Hugo Estrada) y a los acuerdos y mtodos de trabajo generados con la Secretara
de Salud, as como en el trabajo con los representantes de los estados y comisionados en las regiones. La
ruptura fue muy fuerte que desestabiliz la movilizacin potencial que el Frente vena realizando de forma
crtica hacia el sistema de salud.
415

221

CAPTULO 3

deliberacin institucional y lograron establecer acuerdos conjuntos que le redituaban


cierta estabilidad al Programa de VIH/SIDA. De hecho el CENSIDA, a peticin (segn)
de las organizaciones representadas en el organismo, decidi aumentar a ocho el
nmero de representantes de la sociedad civil e inici un proceso de consulta entre
las redes nacionales de organizaciones que culminara en octubre de 2002.417
En este sentido, el reglamento estableci que las futuras ONGs integrantes deban
realizar actividades relacionadas con la prevencin y control del VIH/SIDA, estar constituidas de conformidad con la normatividad aplicable y tener presencia en el mbito
nacional, en varias entidades federativas o coordinar el trabajo de otras organizaciones
civiles. En todo momento, la idea fue sumar organizaciones para lograr que el CONASIDA tuviese una mayor pluralidad, pero tambin para legitimar propuestas de trabajo
provenientes de las lites y no de las propias organizaciones.
Como se ha indicado, la promocin de la participacin social en el CONASIDA contempl, finalmente, el trabajo de 8 organizaciones civiles consideradas como redes, las
cuales venan realizando un trabajo importante dentro de las estrategias del Programa.
Las organizaciones que actualmente participan son el FRENPAVIH, MEXSIDA, OMUJSIDA, SISEX, REDSIDA, DEMYSEX, Programa Alianza Mxico y Consejo de ONGs de
Jalisco.
Durante el 2003 las tareas del Frente continuaron bsicamente demandando al gobierno federal la atencin mdica universal y exigiendo la inclusin de ms pacientes
afectados. De acuerdo con informacin del Frente, en Mxico existan alrededor de 19
mil personas portadoras del virus de inmuno deficiencia humana con acceso a medicamentos; y se incorporarn a las terapias mil 900 pacientes con base en los lineamientos;
sin embargo, hay 4 mil 500 individuos ms que no reciben ningn tipo de frmaco.418
Cabe decir que las actividades de protesta se realizaron en diferentes entidades del
pas de forma poco cohesionada, en ocasiones muy dispersas y hasta encontradas con
otros grupos. Sin embargo, siempre tuvieron el objetivo comn de demandar mayores
acciones a la Secretara de Salud y, de alguna forma, presionar a los legisladores para la
aprobacin de mayores recursos para atender los tratamientos mdicos de las personas
excluidas del IMSS.

Cfr., Suplemento Letra S, La Jornada, Mxico DF, 3 de enero 2002.


Cfr., Cruz ngeles, Demanda a la Secretara de Salud no excluir a pacientes. Crean asociacin Frente
de Personas Afectadas con Sida, La Jornada, Mxico DF, 18 de septiembre de 2002.

417
418

222

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

Por ejemplo, en Ciudad del Carmen, Campeche; diversas organizaciones sociales


realizaron un radio maratn para obtener recursos que permitieran inhibir el creciente
aumento de personas infectadas con Sida en esa ciudad. El Presidente del Frente y de la
Fundacin Lazos de Vida, indicaron que el maratn se proyectaba para obtener apoyos
e impulsar campaas contra el Sndrome de Inmunodeficiencia Adquirida.419
De igual manera, pero en la ciudad de Mxico, la poblacin homosexual del D.F.
realiz diferentes actos de protesta para exigir a la Asamblea Legislativa la aprobacin
de un presupuesto extra de 5 millones de pesos, el cual qued etiquetado especficamente para campaas de prevencin en Hombres que tienen Sexo con Hombres (HSH)
y con vigencia slo para 2003. En entidades como Quertaro, Jalisco, Estado de Mxico,
Guerrero y Yucatn tambin se presentaron campaas dirigidas a ese sector y se sigui
solicitando a las secretaras de salud de esos estados ampliar el trabajo con las organizaciones civiles.420
Como resultado de estas manifestaciones y de los descontentos acumulados, el 27 de
noviembre de 2003, el Presidente de la Repblica, Vicente Fox; afirm que Mxico ya
haba alcanzado la cobertura universal en la entrega de medicamentos antirretrovirales
para quienes viven con VIH/Sida. Ante representantes de organizaciones civiles, Fox
dijo que para el 2004 se asignaran 130 millones de pesos, a fin de comprar ms frmacos, y 53 millones para hacer campaa entre grupos vulnerables, lo que da un total de
183 millones.
Asimismo, pidi la integracin de un grupo de trabajo de funcionarios de la Secretara de Salud y de activistas de Organizaciones No Gubernamentales, para disear un
plan de difusin de campaas de uso del condn en los tiempos oficiales. Tambin se
aclar que el mantenimiento de la cobertura universal de los antirretrovirales se hara
con pleno respeto a las patentes y a travs de un proceso de dilogo con la industria.421
En este sentido, Arturo Daz Betancourt de MEXSIDA, inform que consiguieron el
compromiso del Presidente para otorgar el prximo ao un presupuesto al combate de
VIH/SIDA por 130 millones de pesos, de los cuales 53 millones sern para prevencin.
Daz Betancourt, junto con los representantes de Cappsida, FRENPAVIH, REDSIDA,
Organizaciones y Mujeres Decidiendo Frente al SIDA, SISEX, el Programa Colaborativo Alianza Mxico, la Red Democracia y Sexualidad; y la Red del Consejo Tcnico de
Informacin recuperada de la Agencia de Noticias Notimex, Mxico DF, 28 de febrero de 2002, 20:12 hrs.
Exigen al Gobierno del D.F., explicar el destino de recursos frente al SIDA, en Proceso, Mxico D.F.,
15 de diciembre de 2003.
421
Los diarios Reforma, La Jornada y El Universal del 27 de noviembre de 2003, destacaron en sus
encabezados la nota.
419
420

223

CAPTULO 3

ONGs de Jalisco, reclamaron que se permitiera que el ex Diputado panista, Luis Pazos,
desviara en el presupuesto de 2003, 30 millones de pesos para Provida, cuando ese
dinero estaba destinado a la compra de antirretrovirales y prevencin.422
Al final, los acuerdos ms importantes que lograron establecer representantes de
ONGs en la agenda poltica fueron la posibilidad de contar con 130 millones de pesos
del presupuesto para VIH/SIDA; comprometer al Presidente a presidir la primera reunin
de cada ao del consejo de CENSIDA; revisar la Ley de Fuerzas Armadas; hablar con los
militares para que cese la discriminacin de los elementos que resultaran contagiados;
formular una campaa para el uso del condn y, por ltimo, analizar la posibilidad de
emitir un decreto presidencial para prohibir la discriminacin de personas con VIH/
SIDA en la administracin pblica federal en los prximos aos.
La intervencin presidencial se originara luego de que en el ltimo ao, diversas
organizaciones como el FRENAPVIH haban impulsado un movimiento de apoyo en
favor de la atencin mdica y la fabricacin de medicamentos contra el sida por parte
de farmacias similares, que buscan un cambio legislativo que les permita hacer uso de
las patentes transnacionales. Los tratamientos de antirretrovirales se consideran desde
mediados de la dcada anterior como los mejores inhibidores de la inmunodeficiencia
que afecta a las personas que viven con el virus.
A finales del sexenio anterior el Frente y otras ONGs lograron la asignacin de
partidas presupuestales para financiar estos medicamentos entre la poblacin que no
est afiliada al ISSSTE o al IMSS. Durante el 2003 se canalizaron 367 millones de pesos
del Gobierno Federal al fondo de financiamiento con el que se adquieren esos tratamientos.
Rumbo a su Cuarta Asamblea Nacional en 2004, realizada en la ciudad de Pachuca
Hidalgo el 1 de diciembre y a pesar de los logros parciales en la agenda poltica, el
FRENPAVIH reconoci que:
[] en Mxico, el VIH/SIDA sigue siendo un problema de salud que se concentra
principalmente en la poblacin masculina en un 85% de los casos. Los hombres
son un segmento altamente vulnerable, a diferencia de los hombres gay (HG)
-quienes hacen de su homosexualidad una caracterstica de su identidad-, los HSH
son hombres que tienen sexo con otros hombres, independientemente de su propia identificacin. Muchos de ellos se denominan heterosexuales. Si la epidemia

422

Ibdem.

224

CONFLICTO, MOVILIZACIN SOCIAL Y AGENDA POLTICA: TRES CASOS DE ESTUDIO

sigue siendo de hombres y de hombres que tienen sexo con otros hombres, la
prevencin debe estar enfocada hacia ellos.423
Por su parte, el gobierno a travs del Secretario de Salud, Julio Frenk, seal que:
[] para enfrentar el VIH/SIDA es indispensable contar con la participacin
de la sociedad civil organizada para articular una respuesta que sea integrada e
incluyente, construyendo un esfuerzo colectivo a favor de la salud, creando condiciones necesarias para el diseo de polticas pblicas efectivas que cuenten con
la informacin completa, confiable y oportuna.424
Como se puede derivar, ambos actores coincidieron en la necesidad de revisar las
estrategias de los programas a fin de redefinir las agendas en materia de prevencin y
enfocarse en aquellos grupos en los que se concentra la epidemia, de los cuales, los HSH
son de los grupos prioritarios por tener una prevalencia del VIH 50 veces superior a la
de la poblacin en general.
A ms de seis aos de vida del FRENPAVIH, los temas relacionados con la discriminacin, estigma y derechos humanos han sido promovidos de forma permanente por
los dirigentes de la organizacin en su relacin con las autoridades de salud. En el largo
plazo, la organizacin ha propuesto consolidar una agrupacin cada vez ms cohesionada para participar ms efectivamente en la estructuracin de la agenda poltica y en
la toma de decisiones, a fin de lograr el acceso universal a la atencin mdica integral
para los afectados con el VIH/SIDA.
Hasta el momento, se ha limitado a contextualizar y advertir el origen de los temas
y conflictos generados en el marco de los problemas sociopolticos y demogrficos existentes en Mxico y la ciudad de Mxico.

Grabacin de la sesin de inauguracin, Pachuca, Hidalgo, Mxico, 1 y 2 de diciembre 2004. Una nota
ms amplia se encuentra en la pgina electrnica de la organizacin en su seccin movilizaciones. http://
www.frenpavih.org.mx
424
Ibdem.
423

225

CAPTULO 4

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN


LA POLTICA PBLICA
La construccin de una poltica de presin e influencia en la agenda involucra diferentes atmsferas y actores que intervienen en su definicin. Si bien la movilizacin de
la sociedad civil constituye un indicador para identificar el acceso a la agenda, as como
la participacin de grupos y actores sociales en el sistema poltico, en la prctica poltica
existen diferentes escenarios de acceso que pueden llegar a ser hasta contradictorios.
As, se advierte que las tres organizaciones analizadas hasta aqu se han distinguido
por mantener relaciones conflictivas y de intercambio poltico permanentes a lo largo
de su interlocucin con el gobierno. La actividad impulsada de la Unin de Vecinos y
Damnificados 19 de Septiembre (UVyD-19), la Asociacin Legtima, Cvica y Comercial
(ALCyC) y el Frente Nacional de Personas Afectadas con VIH-Sida (FRENPAVIH) hacia
la agenda de los medios de comunicacin ha contribuido a la expansin de los temas en
la opinin pblica y para lograr el acceso a la agenda gubernamental.
Este captulo tiene como objetivo analizar los recursos y mecanismos utilizados por
las organizaciones durante su movilizacin y el tipo de relaciones que se establecen con
otros actores sociales en los mbitos poltico e institucional, a fin de precisar su acceso
a la agenda y su participacin en ejecucin de las polticas.

229

CAPTULO 4

Se parte de la hiptesis de que la participacin de las tres organizaciones fue importante, pero limitada en la toma de decisiones, ya que su intervencin se circunscribi
al seguimiento de acuerdos y programas en los que el gobierno atenu la movilizacin y
la expansin de los temas en la opinin pblica. En este sentido, la lgica de la agenda
se constituy con base en el intercambio y acuerdos polticos promovidos desde el
gobierno con la finalidad de obtener legitimidad y representatividad en la operacin de
la poltica pblica.
Los alcances del supuesto anterior, sern evaluados con base en la relacin terica-emprica de los tres conflictos antes descritos y en el estudio de las siguientes
categoras: 1) conflictos y su representacin en la agenda poltica; 2) mecanismos de
trabajo y recursos de las organizaciones; 3) movilizacin social y relevancia del tema
en los medios de comunicacin; 4) vinculacin con partidos polticos y organizaciones
sociales; 5) intervencin en programas de gobierno; 6) percepcin de los temas en la
agenda legislativa y de gobierno; y 7) movilizacin y agenda poltica: el FRENPAVIH en
diciembre, 2004.
Para lograr lo anterior, utilizaremos el anlisis cualitativo desde una perspectiva
comparada para conocer sobre la movilizacin de las organizaciones; interpretacin y
revisin de la interlocucin con el mbito poltico-institucional. Para ello se elabor un
cuestionario de trabajo que permiti recuperar temas y deducir categoras de estudio.
Esta informacin se confront con entrevistas a dirigentes y actores, as como se compar con datos de diarios e informes institucionales que, en su conjunto, se sistematizaron para explorar la relevancia de los asuntos y actividad de las organizaciones durante
el acceso a la agenda y en el debate de los problemas para su definicin poltica.
Se aclara que la perspectiva que se plantea se basa en conocer la relacin de las
organizaciones, a travs de sus formas estratgicas de accin. Por ello, la revisin de
variables indicadas permitir comprender un conjunto de factores que condicionan e
intervienen en la definicin de problemas pblicos, as como el modo de vinculacin de
estas organizaciones con los procesos concretos de polticas pblicas y de gobierno.

230

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

Finalmente, en este apartado se discuten los resultados de una encuesta que se aplic
a los representantes estatales del FRENPAVIH para conocer su problemtica social y su
manera de participacin en la vida interna y poltica de la organizacin en 2004.425

Conflictos y gestacin de la agenda poltica


La idea de trabajar con actores como entidades que articulan procesos sociales en
determinados espacios de la sociedad civil y dirigen sus demandas hacia el espacio
poltico-institucional, es notable en la medida en que constituye una veta importante
para el anlisis de la agenda y las polticas pblicas. En pases con fragilidad institucional, como en el caso de Mxico, el proceso de estructuracin de la agenda puede ser
resultado de un intenso proceso de negociacin poltica en el cual se edifican discursos,
proyectos e intercambios polticos entre actores sociales y agencias gubernamentales.
La formacin de la agenda en los tres casos de estudio constituye un amplio abanico
de posiciones, elecciones, jerarquizacin y hasta aspectos simblicos y jurdicos que
intervienen en la gestacin y desenlace de los temas.

Cabe decir un par de aclaraciones con respecto a algunas de las fuentes primarias y secundarias que se
han utilizado y del cuestionario de trabajo elaborado, es decir a la informacin obtenida en plticas con
los actores durante el trabajo de campo o la proveniente de archivos privados de los militantes e incluso
dirigentes de las organizaciones consultadas. Debido a la ndole de los temas tratados se contemplan datos
generales de las organizaciones y se omitio en algunas secciones, nombres y fuentes de informacin, por lo
que slo aparecen datos de la organizacin. Este fue el caso de los dirigentes del FRENPAVIH y sus opiniones con respecto al trabajo que realizan con la Secretara de Salud en materia de VIH-Sida. En otros casos,
existi la imposibilidad para acceder a archivos y documentos de las autoridades gubernamentales encargadas de la formulacin y ejecucin de las polticas pblicas. Hay que aclarar que el acceso del investigador a
las fuentes no slo se ve limitado, sino es frecuente que se le nieguen documentos claves sobre la operacin
y evaluacin de las acciones de gobierno. Estas dificultades se presentaron en las entrevistas realizadas a
funcionarios de instituciones como SEGOB, SEDUVI, INVI y CENSIDA, entre otras dependencias gubernamentales. De este modo, en muchos de los relatos e interpretaciones se construyo el anlisis a partir de
fuentes provenientes de notas, artculos y datos localizados en medios de comunicacin impresa como El
Reforma, El Universal y La Jornada, principalmente, as como archivos de noticias localizados en bases
de datos tales como: Binfher, CDPress e Infosel del Instituto de Investigaciones Sociales de la UNAM. Con
estas fuentes la obra se concibi como un estudio de tipo cualitativo, donde se busca descubrir el cmo y el
porqu del objeto de estudio por medio de tcnicas de observacin, sntesis y argumentacin. En la parte
aplicada, las recomendaciones recibidas fueron fundamentales para formular deducciones y observacin
en las entrevistas con dirigentes, funcionarios, polticos y legisladores entrevistados.

425

231

CAPTULO 4

Como se advirti en la parte conceptual de este trabajo, los momentos de produccin


y reproduccin de las polticas pblicas en su fase de gestacin de la agenda poltica
tienen que ver con la manera en que se desatan las tensiones y conflictos al interior
del proceso mismo de estructuracin. El origen e iniciacin del conflicto es clave para
explicar el devenir de ciertos temas en un sistema poltico y, al mismo tiempo, la reproduccin de un amplio cmulo de intereses (polticos, econmicos y sociales) que influyen en las intervenciones previas o posteriores del gobierno para mantener o modificar
el orden poltico existente.426
Con sus diferencias especficas, en los tres casos referidos, se puede vislumbrar este
marco a travs de un conjunto de aspectos donde se comprende el origen de los conflictos y su direccin hacia la agenda poltica.
De acuerdo con la tabla siguiente, se pueden ubicar a los tres temas durante su proceso de conversin a conflictos polticos no slo por su mbito, valoracin, intensidad
y visibilidad, sino por la naturaleza de la movilizacin social impulsada por las organizaciones y el carcter de la atencin gubernamental generada hacia el exterior como al
interior de las dependencias de gobierno para su atencin formal o informal.
Caractersticas de los temas en la formacin de la agenda poltica
Caractersticas de
los conflictos

Sismos-Vivienda
1985-1990 UVyD-19

Comercio Ambulante,
1990-1994 ALCyC

VIH-Sida, 1997-2003
FRENPAVIH

mbito

Local-Federal

Local

Federal-Local

Valoracin-especifidad

Concreta-Urgente

Ambiguo-Coyuntural

Ambigua-Coyuntural

Intesidad-significado

Pblico-Social

Privado-Pblico

Privado-Pblico

Visibilidad-relevancia

Alta

Alta

Alta

Direccin de la
movilizacin social

Agenda Federal y Local

Agenda Federal y Local

Agenda Federal y Local

Atencin
intergubernamental

Alta

Baja

Alta

Definicin
gubernamental

Tcnico-Poltico

Poltico

Tcnico-Poltico

Fuente: Elaboracin propia con base en datos de las Organizaciones, 2004.

Cfr., Cobb, Roger y Charles Elder, Participacin en Poltica Americana. Dinmica de estructuracin de
la agenda, Mxico, Noema Editores, 1983, pp 129-131.

426

232

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

Los sismos ocurridos en septiembre de 1985 en la ciudad de Mxico detonaron la


apertura de agendas polticas en el gobierno federal y local a consecuencia del desastre
y del alto nmero de vctimas. La accin de gobierno fue considerada como ineficaz
por la opinin pblica, porque con frecuencia la atencin de los afectados deriv en
procesos administrativos y hasta burocrticos. Estos hechos propiciaron el surgimiento
y autogestin de organizaciones como la Unin de Vecinos y Damnificados (UVyD-19)
de la colonia Roma en la Delegacin Cuauhtmoc.
En lo global, la valoracin y especificidad del problema se consider urgente y con un
alto significado pblico entre la sociedad civil local e internacional. Este hecho permiti
abrir oportunidades para el debate de otros temas tales como: el tipo de edificaciones,
la proteccin civil, el papel de las organizaciones civiles ante desastres y la creacin de
espacios de participacin y cogestin en el diseo de las polticas pblicas desde una
perspectiva ms descentralizada.427
En lo particular, la movilizacin de organizaciones como la UVyD-19 en demanda
de la extensin de decretos de expropiacin, que culmin con la Fase II del Programa de Reconstruccin Habitacional, tuvo una alta presencia en los medios impresos y
electrnicos de comunicacin. En este sentido, la definicin poltica del problema de
la reconstruccin origin una cierta prioridad en la agenda de gobierno entre 1985 y
1990, adems de que increment la participacin poltica de este tipo de organizaciones
populares en otros espacios de tipo poltico y partidistas en el contexto de las elecciones
federales de 1988.
Respecto del comercio informal (o ambulante) en la zona del Centro Histrico de la
ciudad de Mxico, el problema se ha definido en los medios de comunicacin como un
asunto aejo (histrico y cultural) que los gobiernos anteriores a 1990 dejaron expandir. Si bien el conflicto es un tema que afecta ciertos patrones de gobernabilidad en la
zona, en los hechos es notable aun la insuficiencia del debate sobre el tema, aunque
existe cierta valoracin y relevancia pblica en los espacios legislativos locales y en
rediseos de programas gubernamentales sobre problemas urgentes.428

Cabe recordar que un mecanismo de disparo, deviene en un punto de disputa y posible establecimiento
de una agenda. En este punto, el caso del sismo fungi como detonante de las disputas y creacin de agendas de la sociedad afectada hacia el gobierno y de ste hacia los afectados a manera de un proceso dialctico
observado en los primeros meses. Al respecto vase Cobb y Elder, Op. cit., pp. 113-115.
428
Esta fue una de las coincidencias encontradas en las entrevistas realizadas en octubre de 2004, a diputados de la Asamblea Legislativa del D.F., as como a funcionarios del Programa de Regulacin del Comercio
de Va Pblica. Ms adelante se profundiza en el asunto de la relevancia del tema en el marco de los problemas pblicos que vive la entidad.
427

233

CAPTULO 4

La gestacin del conflicto ambulante entre 1990 y 1994, constituye un asunto con
alta relevancia pblica, aunque debemos considerar que la atencin gubernamental ha
cambiado (baja o alta) en razn de determinadas coyunturas polticas (por ejemplo las
de tipo electoral). Los dirigentes de las organizaciones y funcionarios de gobierno han
venido estableciendo acuerdos de tipo clientelar-corporativo que favorecen a ambas
partes en beneficio de la actividad comercial y de la estabilidad del lugar.
Al respecto, las acciones emprendidas por el regente Manuel Camacho y la participacin de organizaciones como la Asociacin Legtima, Cvica y Comercial (ALCyC) de
Alejandra Barrios en el programa de reubicacin constituye un ejemplo que evidencia
la manera en que el gobierno fungi no slo como promotor de la regulacin de esta actividad, sino como articulador del orden y la legalidad, aunque con una clara intencin
de control poltico hacia las organizaciones en el marco del proceso electoral de 1991 y
de la recuperacin poltica del PRI en la entidad.
Un informe del gobierno local en 2004 permite aseverar que, pese a ser considerado como un conflicto social, el problema del comercio informal es una oportunidad
para abrir espacios de participacin poltica donde las agencias de gobierno comparten
problemas y soluciones con las organizaciones sociales, sector privado y otros actores
involucrados en la zona.429 El trabajo conjunto entre gobierno y dirigentes, desde el
diseo hasta la aplicacin de programas especiales, ha sido una variable central en la
definicin poltica del problema. Un ejemplo evidente de ello fue el otorgamiento de
permisos entre septiembre y enero para mantener el control y armona social en esa
parte de la ciudad.
En el caso del VIH-Sida y de la actividad del FRENPAVIH, se colocaron en la opinin
pblica como un asunto relativamente ambiguo y coyuntural, ya que la agenda federal
contempl el problema con una cierta prioridad en la poltica de salud nacional.430

Cfr. Informe del Secretario de Gobierno del Distrito Federal, Alejandro Encinas, Boletn de la Sala de
Prensa de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF), Mxico, DF., octubre de 2004, pp. 2-4.
430
El Plan Nacional de Salud en su Estrategia 3, respecto al tema a la letra dice: Enfrentar los problemas
emergentes mediante la definicin explcita de prioridades. Asimismo, en el Programa de Accin de la
SSA, pueden tambin observarse las estrategias por componente donde se plantean de forma general las
lneas abstractas a seguir. Carmen Soler del GDF, dice que el programa es un catlogo de buenas intenciones que tienen n objetivos, n a la n metas, y hay metas que slo una meta es ms grande que
mucho de los programas estatales [] es un programa tericamente casi impecable que te quede claro,
con los ltimos gritos de la moda de todo el mundo, todo lo que se debera hacer en VIH-SIDA. Entrevista
realizada, 10 octubre 2004.
429

234

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

Como se explic, el tema formalmente ingres a la agenda sistmica a mediados


de la dcada de los ochenta ante los primeros casos de sida registrados en el pas y,
gradualmente, se le otorg atencin formal en razn de las movilizaciones impulsadas
por grupos y organizaciones que, como el FRENPAVIH, coadyuvaron a presionar ante la
falta de atencin especializada y de medicamentos.
En la medida en que se descubrieron nuevos frmacos, hacia la dcada de los
noventa, diversas organizaciones articularon redes y estrategias conjuntas orientadas a
dar relevancia pblica al tema en los medios de comunicacin con tpicos especficos
relacionados con el estigma y la discriminacin en la atencin mdica, lo cual signific
hacer visible el asunto en la agenda pblica local e internacional.
A diferencia de los casos de vivienda y comercio ambulante, el tema de VIH-Sida
tom gran relevancia en el gobierno federal (agenda sistmica) y en algunos sectores
de la sociedad civil, gracias a que su atencin evolucion hacia tareas ms especficas
relacionadas con la prevencin de la enfermedad, as como a congregar a ciertas organizaciones en los proyectos de gobierno desde una perspectiva mdica asistencial y de
colaboracin social. Precisamente, este ha sido el caso del FRENPAVIH y otras organizaciones civiles que participan en el debate y seguimiento de programas en los estados
del pas a travs del Consejo Nacional de Prevencin y Control de VIH-Sida en Mxico
(CENSIDA) y que, en otra lgica, se articulan como grupos de presin para defender
los derechos y privilegios en el acceso a medicamentos y recursos para la atencin
mdica.431
En otro orden, la definicin del VIH-Sida fue producto de un debate tcnico (especialistas y mdicos) como poltico (legisladores), donde el discurso original para la
prevencin y atencin mdica observ una transformacin constante que lo convirti
en un asunto que requiri de una intensa coordinacin del programa con los crculos
legislativos y sectoriales del gobierno, para ajustar los recursos econmicos que requerira el cumplimiento de los propsitos polticos del programa de salud.

Es necesario precisar que el FRENPAVIH se articula como grupo de presin en la medida que no se
propone dominar al gobierno, sino ejercer influencia (ellos dicen incidencia) sobre el mismo para que
adopte una poltica favorable a los objetivos que defienden o aspiran conseguir las organizaciones que lo
constituyen. Sin embargo, al interior del CENSIDA sus representantes no slo presionan en los comits que
participan a que se adopte una decisin favorable, sino intercambian posiciones y lealtades en el marco de
la integracin sistemtica que presentan en esta institucin. De algn modo, contribuyen a la legitimacin
del Programa.

431

235

CAPTULO 4

En sntesis, en los tres casos la construccin de la agenda se puede vislumbrar como


un proceso poltico permanente de retroalimentacin donde la confluencia de valoraciones es permanente. Adems, podemos deducir la existencia de determinados contextos
que definen intereses de agentes (individuos-organizaciones), agencias (instituciones) y
discursos (sntesis de la relacin) en pugna para impulsar o limitar proyectos de direccin poltica e ideolgica sobre un tema que es potencialmente relevante. De hecho, la
dinmica del procesamiento de los tres temas en las estructuras de gobierno obedeci
no slo a la especificidad y prioridad que ste les otorg para su atencin, sino al ajuste
mutuo de intereses polticos entre actores especficos (lderes, polticos y funcionarios
en los casos) para la concepcin de los temas como asuntos pblicos.432
La expansin de los conflictos y su impacto en la opinin pblica, tomaron mayor
fuerza a partir del uso de tcticas y smbolos que las organizaciones y el gobierno articularon en los medios de comunicacin para ingresarlo o desactivarlo durante su curso
hacia los espacios de valoracin formal en la agenda poltica.433 Los tres temas son ejemplos representativos que muestran la iniciativa de las organizaciones hacia el mbito de
lo poltico-institucional y la participacin social en el trabajo de gestin.
Cabe matizar que el curso de los tres problemas en la agenda no fue meramente lineal, sino que, una vez que stos ingresaron para su atencin formal, cada avance de la
poltica se observ con contextos y redefiniciones particulares donde el trazado, desde
el gobierno, se realiz con nuevas valoraciones, conceptos y prcticas para su atencin.
De aqu, la derivacin de brotes de conflicto e inconformidad por parte de las organizaciones en su lucha por defender sus demandas originales, as como ante el control
poltico inducido por el gobierno durante la operacin de los programas sociales.
Las tres experiencias poseen dinmicas propias respecto a las tensiones y conflictos
que cada actor expone ante la potencia de sus intereses. Lo actos de los interesados van

Hay que tener en cuenta que lo que caracteriza a la formacin de la agenda es el grado de consenso o
conflicto que en ella se presente ante las distintas problemticas suscitadas por los temas. En pases en
desarrollo, como nuestro pas, la situacin de crisis permanente (sea econmica, poltica o social) impide
que los casos analizados en esta seccin sean atendidos de forma exclusiva; por el contrario, se plantean
objetivos de largo plazo, pero la atencin de la Presidencia (Poder Ejecutivo) hacia los temas, puede provocar que se genere rpidamente una definicin de poltica pblica.
433
Es importante recordar que los lemas utilizados por las organizaciones y sus dirigentes tales como:
Acceso a Medicamentos, Reconstruccin y Vivienda Digna y Derecho al trabajo en la va pblica, han
sido utilizados con un uso simblico factual y condensativo importante que les ha permitido confrontar discursos y acciones polticas. Asimismo, han logrado utilizar estos mensajes en sus negociaciones y acuerdos
establecidos con el gobierno local y federal.
432

236

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

configurando un escenario en el que se reconoce la correlacin de fuerzas en el debate,


as como el ordenamiento de los temas en el marco de la gestacin y redefinicin de
mltiples conflictos en el sistema poltico.
Hasta ahora hemos realizado una interpretacin sobre la gestacin de los conflictos y
su orientacin hacia la agenda poltica. Sin embargo, es fundamental profundizar en las
caractersticas y recursos de las organizaciones, a fin de resaltar su aporte en los procesos de movilizacin social e interaccin con la agenda poltica. Este ejercicio toma en
cuenta el conocimiento relativamente reciente de las organizaciones con base en datos
derivados de un cuestionario aplicado a los dirigentes de los tres organismos durante
2004 y de los archivos particulares de las propias entidades.

Mecanismos de trabajo y recursos de las organizaciones


Como se puede observar en la siguiente grfica, en las tres organizaciones se identific la existencia de recursos de trabajo que van desde la adquisicin fsica de espacios,
hasta la compra de autos o camiones para su actividad. Empero, fue en la UVyD-19 y el
FRENPAVIH donde el papel de los recursos para articular relaciones con otros grupos
fue ms importante y donde se logr reconocer que el uso de la red electrnica es un
medio que permite la difusin de sus tareas. En el FRENPAVIH existe un inmueble de
trabajo en el D.F. con recursos de oficina donde sus dirigentes trazan y establecen una
intensa comunicacin electrnica hacia sus representantes regionales en las diferentes
entidades del pas. De hecho, de las tres organizaciones, es en sta donde se registr
un nmero importante de recursos para la gestin en la medida en que se cuenta con
un representante que articula el trabajo de la organizacin y se tiene un local para el
trabajo cotidiano.434
En el caso de la ALCyC los recursos de oficina y equipo son notables en razn de que
las actividades de registro de comerciantes ambulantes en la zona, demandan un mayor
control ante los procesos de gestin con las autoridades de gobierno (particularmente
la Delegacin Cuauhtmoc). Esta organizacin requiere de un expediente individual por
cada espacio que se otorga para el registro de cuotas y los trmites administrativos.

Si bien no se logr obtener informacin sobre recursos de las organizaciones que integran el Frente,
con base en los comentarios y algunos datos provenientes de los representantes estatales -donde se augur
tener algunos bienes e inmuebles para las actividades bsicas de sus organizaciones en cada entidad- se
puede derivar que la infraestructura que posee la red en amplia y con recursos diversos. En el D.F. la
dirigencia de la organizacin pese a contar con un inmueble particular, el equipamiento es suficiente para
coordinar ciertas acciones con otros representantes estatales y locales del pas.

434

237

CAPTULO 4

Qu tipo de instalaciones y recursos posee su Organizacin?


3

# Recursos

2.5
2
1.5
1
0.5
Oficina
propia

Oficina
rentada

Oficina
prestada
UVyD-19

Oficina de
otra Org.
ACLyC

Telfono

Computadoras

Autocamiones

FRENPAVIH

Fuente: Elaborado con datos de los dirigentes de las Organizaciones, 2004.

Un aspecto destacable en las tres organizaciones tiene que ver con el diseo de su
estructura formal e informal.435 En las tres entidades encontramos comits directivos
que dedican sus esfuerzos a la planeacin y administracin. En ellos se define no slo el
sistema de trabajo, sino los mecanismos de coordinacin vertical y horizontal. En este
aspecto nuevamente es la UVyD-19 la ms consistente en su estructura, ya que permite
cierta delegacin de tareas en individuos que ejercen la coordinacin en aspectos especficos de la gestin para la reconstruccin de vivienda. Lo anterior, sin embargo, no
evita que en la Unin se hayan detectado procesos donde los dirigentes (Alejandro Varas, Germn Hurtado y Lucas lvarez, principalmente) deciden a favor de un proyecto
poltico o alianza con otros grupos sociales de forma centralizada y sin consultar a la
base o asamblea de asociados.
En contraparte, la ALCyC no slo es una organizacin popular que define sus procesos internos a partir de la poltica establecida por su fundadora (Alejandra Barrios), sino
que la estructura est centralizada en tres personas que realizan al mismo tiempo -por
encomienda de su lder- tareas administrativas, coordinacin poltica y gestin social.436
A diferencia de la UVyD-19, que alcanz poco ms de 1,500 personas registradas en

En este caso, la referencia es a la constitucin y funcionamiento interno de la organizacin. No obstante, y como se indic en la parte conceptual, los cambios presentados y la dinmica de actividades como
relaciones con otros actores, hace difcil ubicar con precisin en qu son formales y en qu no lo son las
organizaciones durante las estrategias de relacin que presentan hacia el mbito poltico-institucional.
436
En este caso y por las observaciones y datos encontrados, la centralizacin del poder es evidente en una
sola persona (Alejandra Barrios), y slo se comparten ciertos trabajos de coordinacin social cuando un
problema amerita movilizacin.
435

238

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

1985, los afiliados de la ALCyC aumentaron a poco ms de 7 mil personas en el 2003.


En la actualidad es posible que el nmero siga en ascenso debido a los efectos de las
crisis econmicas experimentadas en el ltimo sexenio.
En el caso del FRENPAVIH, los promotores (representados actualmente por Jos
Mndez en la direccin) se asumen como coordinadores de un movimiento ciudadano,
articulado como red, donde el comit directivo evala y decide las alternativas de accin de forma relativamente plural. Cabe decir, que el registro de personas afectadas
con VIH-Sida en esta organizacin es muy difcil de precisar, ya que en cada entidad
existe un listado o padrn de personas que vara en razn de su ingreso y actividad
formal en las tareas de la organizacin, as como en las acciones para la atencin y
orientacin mdica que reciben.437
De acuerdo con entrevistas realizadas, se detect que la participacin de los miembros de las tres organizaciones es muy limitada en su parte directiva, pero relativamente activa en la operacin poltica. En las tres encontramos que los dirigentes poseen un
poder fuerte en la direccin, hecho que les permite articular libremente el trabajo de
coordinacin poltica y gestin.
Cmo participan los miembros en las actividades de organizacin
poltica-estratgica de su organizacin?
10
# Miembros

8
6
4
2
Direccin Administra- Coordinacin
cin
UVyD-19

Operacin

ACLyC

Tiempo
completo

Medio
tiempo

FRENPAVIH

Fuente: Elaboracin con base en entrevistas a dirigentes de las Organizaciones, 2004.

Los datos derivados de una encuesta aplicada a representantes del FRENPAVIH durante la realizacin de
su IV Congreso realizado en la ciudad de Pachuca, Hidalgo, en noviembre de 2004, arrojaron que el nmero
de miembros aproximado de la organizacin es de poco ms de 1, 559 personas. Los datos por cada entidad
se presentan en los anexos y apndices del trabajo.

437

239

CAPTULO 4

En los tres organismos los informes sobre recursos econmicos son casi inexistentes
y, por el contrario, slo se atienden esas demandas de forma grupal y hasta sectaria en
su interior. No obstante, en el caso de la UVyD-19, el compartir informacin con los
agremiados durante el proceso de adquisicin de una vivienda fue considerado como
importante, ya que una parte de sus ingresos recientes se recaudan con base a las cuotas que provienen de los propios afiliados (20%).
Un aspecto significativo del estudio es el relacionado con el origen del presupuesto
para las actividades bsicas de las organizaciones. Se encontr que los tres organismos
recibieron (directa o indirectamente) apoyos econmicos en razn de su relacin con
dependencias de gobierno pero, principalmente, durante los procesos de gestin y operacin de los programas que se disearon para combatir su problema. Como se advierte,
en la ACLyC se identificaron mayores recursos provenientes de cuotas (50%) de sus
agremiados respecto a la UVyD-19 y el FRENPAVIH.
Durante 2003, Qu tanto por ciento del presupuesto de su Organizacin
procedio de las siguientes entidades?
50%
40%
30%
20%
10%
Cuotas

Iglesia

Fundacio- Gobierno Gobierno Org. Inter- Partidos Agrupacio- Rifas o


nes
local
federal nacionales polticos
nes
productos

UVyD-19

ACLyC

Otros

FRENPAVIH

Fuente: Elaboracin con base en entrevistas a dirigentes de las Organizaciones, 2004.

Aunque en el cuestionario de trabajo los dirigentes se negaron a contestar sobre la


cantidad exacta de los recursos obtenidos, con base en la infraestructura se pueden
detectar insumos que proceden de otras fuentes tales como: el apoyo de partidos polticos
para el caso de la UVyD-19 (20%); del gobierno (50%), organizaciones civiles internacionales y fundaciones (9%) para el FRENPAVIH; as como de partidos polticos (20%,
PRI) para el caso de la ALCyC. Tambin se descubri que en las tres organizaciones se
promueve la realizacin de rifas o ventas de otros productos entre los afiliados y simpatizantes como una fuente alternativa de recursos, aunque poco confiable y permanente
(10%).

240

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

De este modo, los recursos existentes en las tres organizaciones revelan indicios de
su fortaleza. Los datos advierten que las tres organizaciones han tenido que articular
estrategias para la recaudacin de recursos econmicos, ya que esta actividad es fundamental para su permanencia como organizacin y para la movilizacin social. Por
otro lado, podemos derivar que los recursos tuvieron una funcin estratgica en los tres
casos para la promocin de temas durante los procesos de estructuracin de la agenda poltica y, actualmente, son fundamentales para lograr cierto xito de los objetivos
planteados por los dirigentes. En las tres existe tambin conocimiento de los temas para
la accin estratgica, as como una especializacin notable para acceder y vincularse
a instancias poltico-administrativas que influyen en la agenda de sus temas, aunque
se reconocen diferencias en el despliegue en razn de los recursos humanos y hasta
tcnicos disponibles.
En sntesis, podemos aseverar que durante el desarrollo de los conflictos analizados, las organizaciones se vincularon con otros grupos sociales para obtener recursos
(monetarios o en especie) y facilitar su intervencin en el diseo y ejecucin de las
polticas pblicas. Los recursos son una posibilidad para incrementar las actividades de
movilizacin social en los medios de comunicacin y la opinin pblica. Una nota en
los diarios de mayor circulacin (o en la televisin abierta) significa no slo alcanzar un
pblico ms amplio, sino atraer la atencin de los polticos hacia su causa, y con ello,
contribuir a agilizar la formacin de la agenda en el tema principal.

Movilizacin y relevancia de los temas en la agenda de los


medios de comunicacin
Desde hace mucho tiempo socilogos y politlogos han sostenido que los problemas
sociales son situaciones sociales etiquetadas como problema. Muchos de estos problemas
son generados a partir de desafos que generan las organizaciones y los movimientos
sociales en su confrontacin y cuestionamiento del orden social, especficamente contra
lites, autoridades o ciertos cdigos culturales. Sydney Tarrow ha sealado que la manifestacin puede ser pblica y adoptar la forma de resistencia personal o coordinada,
as como convertirse en el punto focal de sus seguidores y atraer la atencin de sus
oponentes como de terceras partes en el problema.438 De aqu que el anlisis de las
motivaciones y desafos de las tres organizaciones, respecto a su actividad poltica en
el proceso de formacin de la agenda, sugiera reflexionar sobre la orientacin de las
movilizaciones, as como del papel de los medios de comunicacin en el proceso.

Cfr., Tarrow, Sydney, El poder en movimiento. Los movimientos sociales, la accin colectiva y la poltica,
Madrid, Alianza Editorial, 1997, p. 21.

438

241

CAPTULO 4

De entrada se considera que los medios masivos de comunicacin -en los temas
relacionados con la reconstruccin de vivienda y el papel en sta de la UVyD-19 entre
1985 y 1990; el conflicto y la ejecucin del Programa de Regulacin al Comercio Informal entre 1990-1994; as como la difusin de la movilizacin del FRENPAVIH ante la
poltica de salud entre 1997 y 2003- tuvieron un papel destacado y contribuyeron no
slo a la expansin directa e indirecta de los problemas en la opinin pblica, sino a su
conversin en asuntos pblicos.
Para aclarar lo anterior, en la siguiente tabla se presenta, por un lado, los temas
abstractos que las organizaciones promovieron en los medios hacia la agenda sistmica
como parte de sus estrategias generales; por el otro, se acotan los actos concretos que se
realizaron durante los conflictos (incluso en la actualidad) hacia la agenda institucional
en los temas indicados.
Temas y movilizacin de las Organizaciones Sociales (2001-2003)
Organizacin

UVyD-19

ALCyC

FRENPAVIH

Temas

Antigedad
(aos)

Promocin de la
movilizacin

Relevancia del
tema (0-10)

Internacional contra el
Imperialismo

Red

10

Privatizacin y reformas
estructurales

Red

10

Desarrollo Urbano y
Vivienda

Unitaria

10

Desempleo

10

Unitaria

10

Ambulantaje

10

Red

10

Derecho al trabajo

10

Unitaria

10

Acceso a medicamentos
para VIH Sida

Red

10

Incidencia en Poltica

Red

10

Atencin Mdica a la
Salud

10

Red

10

Fuente: Elaboracin propia con base en datos de las Organizaciones, 2004.

Las tres organizaciones ubican los temas como problemas sociales, y su conversin
como asuntos pblicos se produce en la medida en que los dirigentes fomentaron estrategias polticas y discursivas con otros grupos en el espacio pblico. Por ejemplo, la
UVyD-19 promovi los temas hacia la agenda sistmica, pero la organizacin particip

242

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

en actividades de protesta local con otras organizaciones donde los temas rebasaban los
objetivos relacionados con la reconstruccin de vivienda entre 1985-1990.439
Por su parte, en la ALCyC los temas que se manejaron fueron principalmente el
desempleo y derecho al trabajo en va pblica. Estos tpicos permitieron a la organizacin articular un discurso (dimensin simblica) en defensa de su actividad comercial en la va pblica, aunque los temas obedecieron ms a reivindicaciones locales y
la dirigencia escasamente pudo promover relaciones con otros grupos sociales y civiles
distintos a este problema en la agenda del gobierno local.
En contraste, la actividad del FRENPAVIH pas de tcticas radicales de movilizacin
por la falta de medicamentos en instituciones del sector salud, a la posibilidad de
intervenir gradualmente en el diseo y ejecucin de las polticas pblicas. A lo largo del
conflicto analizado, sus reivindicaciones se caracterizaron por la demanda de espacios
para la atencin de pacientes afectados por el virus, pero tambin se distinguieron por
labores alternas de denuncia y seguimiento de la agenda del CONASIDA. Por otra parte,
el trabajo que promovieron sus dirigentes fue realizado a travs de redes sociales que
estaban vinculadas al tema o que defendan otros asuntos ciudadanos en materia de
salud, estigma y discriminacin.
De alguna manera, en los tres casos la promocin de los temas en los medios de
comunicacin y opinin pblica es considerada como una tarea indispensable de las
organizaciones en sus procesos de protesta y movilizacin. En este sentido, la antigedad en el manejo de los problemas no slo es considerable, sino que muestra una
iniciacin poltica impulsada a travs de redes de intercambio y reciprocidad con otras
organizaciones.
De acuerdo con los datos recabados, la importancia que los dirigentes otorgaron a las
actividades de movilizacin, ya sea en los medios o con otros grupos sociales, fue muy
importante para los procesos de incidencia en la agenda de gobierno federal y local.
Ahora bien, el trabajo de las organizaciones tambin puede rastrearse en los espacios
concretos de participacin y movilizacin. Una manera de analizar este tipo de actividades es a travs de las estrategias relacionadas con los mbitos institucional, poltico y
social, conforme a la tabla siguiente:
En este caso, recordemos las relaciones que promovi la organizacin con grupos y partidos de izquierda, y su participacin en las elecciones federales de 1988, en el Partido Revolucionario de los Trabajadores.
Una compilacin de este proceso puede verse con mayor amplitud en el trabajo de Mijares Lpez, Graciela,
El surgimiento de la UVyD-19, Mxico, Tesina de Licenciatura en Sociologa, Facultad de Ciencias Polticas
y Sociales-UNAM, 1997.

439

243

CAPTULO 4

mbitos de la movilizacin social de las organizaciones


mbito
Institucional

Estratgias

Actos e indicadores

Escritos, comunicados, iniciativas,


Denuncias, reclamos, participacin en
comits de trabajo, reuniones con
programas de gobierno del tema
funcionarios

Poltico

Conferencias, relacin con partidos polticos y grupos sociales

Actos, campaas de difusin, reuniones y participacin con grupos


sociales y partidos polticos

Social

Demostrativa, confrontacin y violencia

Asambleas, marchas, bloqueos,


enfrentamientos, entre otros.

De acuerdo con los informes de los dirigentes, en el mbito institucional las tres
entidades han venido enfocando sus esfuerzos hacia las estrategias de denuncias, reclamos y alegatos por la va convencional de la gestin poltica-administrativa. Se encontr
que el envo de comunicados fue una actividad permanente en alto porcentaje (del 40 al
100%), de aqu que se considere como una forma de protesta permanente hacia dependencias y autoridades de gobierno.
En el mismo nivel se sita la participacin en programas de gobierno, en especfico,
en comits de trabajo que se edifican durante el proceso de agenda y ejecucin de
polticas, donde los dirigentes de las organizaciones destinan hasta el 50% de su labor
poltica.
Principales acciones de movilizacin y protesta social desplegadas
por las Organizaciones
90
75
60

mbito poltico-institucional

45

mbito social

30
15
Envo de
Conferencias Reuniones
comunicados de prensa
con funcionarios del
Programa

UVyD-19 (1985-1990)

Eventos
culturales

Reuniones de
Coordinacin

ACLyC (1991-1994)

Moviliza- Manifestaciociones con nes, marchas,


otros Grupos bloqueos de
Sociales
calles

FRENPAVIH (1996-2003)

Fuente: Elaboracin con base en datos de los dirigentes de las Organizaciones (2003-septiembre 2004).

244

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

Durante los conflictos descritos, el trabajo de las tres organizaciones fue orientndose gradualmente al seguimiento de tareas para la reconstruccin, la regulacin del
comercio ambulante y atencin de la salud en VIH-Sida, pero tambin se impulsaron
acciones de movilizacin social en protesta por irregularidades detectadas en la ejecucin de los programas sociales e incluso en la definicin poltica y legal de los problemas
sociales durante la estructuracin de la agenda.
Respecto al mbito poltico, las tres organizaciones fomentaron cierta labor a la
comunicacin y el debate pblico; las conferencias de prensa fueron un indicador de
sus denuncias en el espacio pblico. Segn los dirigentes, entre el 2003 y el 2004,
dichas acciones no rebasaron el 20 por ciento en razn de que sus acciones se articularon
con aspectos no convencionales del mbito social.
Precisamente, este ltimo aspecto enlaza con el mbito social, el cual se caracteriza
por un escenario de manifestaciones, concentraciones y bloqueos de calles donde las
organizaciones recurrieron de forma importante en razn de sus tcticas de presin
hacia espacios institucionales de formacin de la agenda gubernamental.440
Las acciones de confrontacin con los encargados de la toma de decisiones es notable durante la revisin de notas registradas de los conflictos en diarios locales.441 En este
punto es necesario aclarar, que los datos encontrados en los tres casos son indicadores
relativos de la intensidad de la relacin de las organizaciones con los procesos de agenda
pblica y de los medios de comunicacin.
Volviendo al caso de la UVyD-19, las acciones de movilizacin en los tres mbitos
para el periodo 1985-1990 contemplan una alta intensidad de la accin a diferencia
de aquellas reas dedicadas a la cohesin social y la movilizacin con otros grupos
sociales. De hecho, la importancia que los dirigentes otorgaron a las actividades como
concentraciones, marchas, mtines, entre otros, fluctu en razn de los temas tratados
e interlocutores polticos durante el conflicto.
Cabe destacar, que las organizaciones en este mbito encuentran nuevos temas que reavivan sus procesos
tanto de organizacin como de coordinacin social con otros actores. Si bien sus estrategias son expresadas en lo social, sus estrategias defensivas son dirigidas hacia el mbito poltico-institucional. Al respecto
vase Munck, Gerardo, Algunos problemas conceptuales en el estudio de los movimientos sociales, en
Revista Mexicana de Sociologa Nm. 3, Mxico, Instituto de Investigaciones Sociales-UNAM, Ao LVII,
julio-septiembre de 1995, pp. 18-20.
441
El uso de la violencia es una forma para entrar a la arena poltica y llamar la atencin de los tomadores de
decisiones. No obstante, para elevar una demanda a posicin de agenda sistmica, un grupo necesita tanto
organizacin como una estrategia efectiva [] a menos que se explote diestramente, es probable que la
violencia funcione en beneficio de la oposicin y sea utilizada para nublar, sino es que negar, la legitimidad
de agravios reales. Cfr., Cobb, Roger, Op., cit., p. 211.
440

245

CAPTULO 4

Movilizacin de la Unin de Vecinos y Danmificados 19 de Septiembre segn


los medios de comunicacin, 1986-1990
15

Movilizacin y expansin

Nmero de notas

12

10
Definicin de la agenda
6

Acceso al programa
4

1986

Redefinicin de la agenda
2

3
0

1987

1988

Institucional

Poltico

1
0

1989

2
1
0

1990

Social

Indicador ms frecuente: social, incluye 39 notas relevantes sobre acciones demostrativas como Asambleas
de Protesta, Concentraciones, Manifestaciones, Apoyo a Movilizaciones, Bloques de Calles y Avenidas.
Los Medios de Comunicacin son: El Norte, La Jornada, Universal, El Financiero, Exclsior y Proceso.
Fuente: CDPRESS, base de datos BINFHER.

Si bien la actividad poltica de la UVyD-19 fue relevante, la movilizacin disminuy


hacia 1990 y sus acciones hacia 1994 se observaran ms ligadas a las promovidas por
el gobierno y organizaciones ligadas a los partidos polticos que defendan el tema de la
reconstruccin pendiente. En este tenor, se puede inferir que la labor de los dirigentes
pas de una posicin de confrontacin a otra de negociacin con el gobierno. Esto se
debi, sin lugar a dudas, a los cambios ocurridos en el gobierno local y a la apertura de
la participacin poltica institucional para este tipo de organizaciones en la ciudad de
Mxico.
Las entrevistas con los coordinadores de la Unin constataron un amplio conocimiento para la ejecucin de acciones de protesta, pero tambin para la relacin poltica
con grupos y funcionarios de gobierno que estuvieron a cargo de la reconstruccin
de vivienda; por momentos, result ser una relacin estable y de colaboracin, pero
tambin de confrontacin poltica y desacuerdo.442 En este contexto, se evidencia la
relevancia del tema de la vivienda y de la actividad social que la UVyD-19 desarroll en
la agenda de los medios y la opinin pblica durante el conflicto.

En efecto, las entrevistas realizadas durante el mes de octubre de 2004, a los dirigentes de la UVyD-19
(Germn Hurtado, Jos Antonio Salas y Lucas lvarez) coincidieron en calificar como muy importante
a la necesidad de efectuar marchas, mtines, plantones y otros actos, a fin de presionar a la autoridad para
atender con mayor eficacia sus peticiones.

442

246

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

Es vital sealar que el mayor porcentaje de actividades de movilizacin se identific


en el mbito social con 64% despus de los sismos y durante el periodo de reconstruccin en la zona de la colonia Roma, pese a su disminucin gradual hacia 1990.
Asimismo, el porcentaje de las labores destinadas al espacio institucional (21%) fue
notable en la medida en que la organizacin promovi diferentes denuncias, reclamos y
participacin directa en los procesos de agenda para la integracin de predios afectados
por el terremoto.
En su relacin con los partidos polticos, la actividad de la UVyD-19 muestra un
porcentaje del 15% relacionado con la orientacin que la organizacin asumi en el
espacio poltico, al participar con partidos polticos como el Partido Revolucionario
de los Trabajadores (PRT) durante las elecciones de 1988, as como en sus actividades
polticas para la gestacin del Frente del Pueblo (FP), la cual se fund como una red de
organizaciones locales en la entidad a partir de 1990.
Direccin de la movilizacin identificada en organizaciones sociales en el tema de la
reconstruccin de vivienda (UVyD-19), 1986-1990

Poltico 15%

Institucional
21%

Social 64%

Estrategia convencional o radical


Institucional: Judicial, Denuncias, Reclamos, Democracia Directa, Participacin Orgnica en Programas
Sociales.
Poltico: Conferencias de Prensa, Relacin con partidos en eventos, Participacin en Eventos Oficiales.
Social: Demostrativa, Confrontacin, Violencia.
Los medios de comunicacin son: El Norte, La Jornada, Universal, El Financiero, Exclsior y Proceso.
Fuente: CDPRESS, base de datos BINFHER.

En el caso de la ALCyC y de otras organizaciones de ambulantes en la zona del Centro


Histrico, en el periodo 1990-1993, la movilizacin se caracteriz por una amplia variedad
de acciones. Como se indica en el grfico, la relacin institucional fue muy estrecha
y se puede desprender que los mtodos de organizacin se dieron por esta va antes

247

CAPTULO 4

de recurrir a la violencia o los actos de protesta. Al igual que muchas organizaciones


de ambulantes, agrupadas en espacios de representacin al interior del PRI, la ALCyC
particip de forma limitada en la integracin de la agenda poltica en razn del control
que se ejerci hacia este tipo de grupos por parte de los dirigentes del sector popular de
ese partido (CNOP) y de las delegaciones gubernamentales que atendieron el problema
en la zona centro.
Movilizacin social de las Organizaciones de Comerciantes Ambulantes del Centro
Histrico de la Ciudad de Mxico, 1990-1993

Nmero de notas

60
42

40
Expansin e intensidad del conflicto

20
12

30

Establecimiento de la
agenda y redifinicin

13

10

7
7

1990

1991
Institucional

9
2

1992
Poltico

1993
Social

Indicador ms frecuente: Institucional, incluye 89 notas relevantes sobre acciones judiciales, denuncias,
reclamos o alegatos, propuestas de cogestin, participacin en comits y actos oficiales del Programa de
Mejoramiento del Comercio Popular en la zona del Centro Histrico del D.F. en el lapso de tiempo indicado.
Fuente: Elaboracin con base en bases de datos del CDPress BINFHER 1990-1993, de los diarios El Norte,
La Jornada, Universal, El Financiero, Exclsior y Proceso, UNAM 2004.

Asimismo, destacan eventos referentes a la participacin en programas de gobierno


(48%) y aquellas sobre reuniones o relacin en actos con funcionarios de gobierno de
la Delegacin Cuauhtmoc para la coordinacin poltica y la atencin del problema
(40%). Durante el conflicto analizado se pudo constatar que la relacin de su dirigente
(Alejandra Barrios) con altos funcionarios de gobierno fue determinante para legitimar
el proceso de construccin de plazas comerciales para el comercio callejero.
Respecto de la presencia del tema en los medios de comunicacin, el mayor nmero
de notas coincidentes en los medios (77) se produjo exactamente durante los procesos
de formalizacin de la agenda, a travs de acuerdos promovidos por el gobierno con
las organizaciones en la zona. Antes y despus de las negociaciones entre autoridades
y dirigentes, los medios impresos como La Jornada, El Universal, Exclsior, Uno ms
uno, entre otros, destinaron una gran parte de su espacio a los conflictos, actos y eventos

248

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

de protesta, as como de la definicin del programa y la integracin del padrn de


ambulantes beneficiados con los espacios en las plazas comerciales.
El nmero de actos encontrados en las bases de datos (BINFHER y CD-Press, IISUNAM 2004) sobre el tema ascendi a poco ms de 142. En ellos se destaca principalmente los procesos de gestin y redefinicin del programa de comercio popular entre
1990 y 1994, y las movilizaciones de defensa impulsadas por los dirigentes de ambulantes. El tema genera en promedio un acto relevante por semana y aumenta en meses
especficos del ao (septiembre-enero) debido a la actividad comercial y al control que
el gobierno ejerce sobre las organizaciones.
El Comercio Ambulante en el Centro Histrico de la Ciudad de Mxico
en los Medios de Comunicacin, 1990-1994
Debate y definicin de la agenda

80

77

Nmero de notas

60

40

Iniciacin del tema

Movilizacin y expansin

Acceso y redefinicin del Programa

32

20

21
12
0

1990

1991

1992

1993

1994

Los Medios de Comunicacin son: El Financiero, El Nacional, Uno ms uno, La Jornada, Universal, Exclsior, Heraldo, El Sol de Mxico y el Da, en el periodo indicado. El nmero de notas ms relevantes del caso
asciende hacia 142 (global) hacia el final de 1994, ao de operacin del Programa de Mejoramiento del
Comercio Popular en la zona del Centro Histrico del D.F.
Fuente: Elaboracin con datos localizados en CDPRESS y base de datos BINFHER, UNAM, 2004.

Estos datos no son una fuente que explique de forma absoluta la relevancia del tema,
aunque s son indicadores de la importancia que otorgan los medios al tema, as como
de la problemtica que ste advierte en trminos de la expansin del conflicto en el
proceso de formacin de la agenda poltica. En efecto, los ndices del caso del VIH-Sida,
y del Frente Nacional de Personas Afectadas-VIH entre 1997-2003, reflejan momentos
agudos de la movilizacin en el mbito social. Al respecto, el nmero de notas encontradas fundamentalmente en La Jornada (Suplementos Letra S y Triple Jornada),

249

CAPTULO 4

Reforma e Infosel entre 1996 y 2003 alcanz la suma de 80 donde se identificaron cerca
de 30 acciones de movilizacin.
En gran parte, el anlisis de actos en las notas prueba que la organizacin dirigi sus
manifestaciones a la Cmara de Diputados y ciertos organismos pblicos especializados
en materia de salud a nivel federal (como la Secretara de Salud y CENSIDA en las entidades, COESIDAS, a fin de demandar tanto el aumento de presupuesto como el acceso
a la atencin mdica integral de la enfermedad.
As, se puede advertir que, en el escenario poltico, las actividades de la organizacin
tuvieron un relativo descenso de su presencia en los medios de comunicacin. Se puede
detectar que la actividad del FRENPAVIH concentr sus esfuerzos en la formulacin de
actos de informacin, participacin en eventos polticos y culturales, y en la exigencia
de un programa de atencin mdica integral para los afectados con la enfermedad.
Notas sobre movilizacin el Frente Nacional de Personas Afectadas por VIH-SIDA
segn los medios de comunicacin Reforma, La Jornada e Infolatina
Iniciacin del tema

20
20
16

15
Nmero de notas

15

Movilizacin y expansin

Debate y redefinicin de la agenda

13

13
12

11

13

10
9

Acceso al programa

7
5

5
3

3
1

1997

1998

1999

2000

Institucional

Poltico

2001

2002

2003

Social

Indicador ms frecuente: Social, incluye 164 notas relevantes sobre acciones demostrativas, de confrontacin y violencia (asambleas de protesta, concentraciones, manifestaciones, bloqueos, entre otros)
Fuente: Investigacin en bases de datos de Infolatina, Reforma y La Jornada, 2004.

En efecto, datos de un diagnstico realizado por esta organizacin en 1999, revelan


que ha existido una posicin muy diversa hacia el tema por parte de los medios impresos, televisivos y radiofnicos.443 La mayor apertura hacia las organizaciones civiles se

250

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

identific en el DF, Chihuahua y Jalisco, pero se detectaron posiciones discriminatorias


y sensacionalistas en entidades como Hidalgo, Nuevo Len y el mismo DF.
Como se puede deducir en la grfica anterior, lo institucional increment en 2003 el
nmero de denuncias por la va de conferencias de prensa, cartas y recopilacin de firmas en contra de los organismos encargados de atender el problema del VIH, as como
la opinin pblica en general. Los temas principales en los medios fueron el estigma y
la discriminacin asociados con la enfermedad y detectados durante los procesos de
atencin mdica en algunos hospitales y centros de salud.
Para 2003, la organizacin ha venido en aumento en su trabajo de difusin en los
medios locales de los estados como parte de su estrategia para influir en la operacin
y redefinicin de los programas de prevencin y atencin mdica para los pacientes
afectados.
Direccin de la movilizacin del Frenpavih entre 1997-2003

Institucional 24%
Social 45%

Poltico 31%

Estrategia convencional o radical


Institucional: Judicial, denuncias, reclamos, democracia directa, participacin orgnica en programas sociales.
Poltico: Conferencias de prensa, relacin con partidos en eventos, participacin en eventos oficiales.
Social: Demostrativa, confrontacin, violencia.
Fuente: Elaboracin con datos localizados en la base de datos BINFHER y CDPress de la UNAM (Los Medios
de Comunicacin son: La Jornada, Reforma e Infolatina).

Las actividades del FRENPAVIH en lo poltico, social e institucional se pueden evaluar en la medida en que los 32 representantes de organizaciones civiles que integran
Cfr., FRENPAVIH, Diagnstico situacional de las necesidades y problemas que enfrentan los ciudadanos
que viven con VIH-Sida, Mxico, agosto de 1998-febrero de 1999. Diagnstico realizado por la empresa
Espiral, S.C, pp. 35-39.

443

251

CAPTULO 4

la red se cohesionan para defender sus derechos y canalizar la atencin del pblico
en diversos medios de comunicacin. Si bien es difcil tener con exactitud las notas
producidas por las organizaciones que integran la red del Frente en los estados, una
manera de acercarse a este dato es a travs de la investigacin en la red electrnica.
Una bsqueda ms selectiva en bases de datos de diarios arroj que el Frente Nacional
de Personas Afectadas con VIH es la entidad que tiene un mayor nmero de manifestaciones de tipo social a nivel estatal y federal, con ms de 74 acciones identificadas en
diarios y que constituyen un 40% de su actividad global.
Por su parte, la UVyD-19 se distingui principalmente por realizar ms acciones de
carcter institucional y poltico con 8 y 6 acciones, respectivamente, y que significan
el 36% de la movilizacin; en menor medida, la organizacin ha desplegado manifestaciones sociales en razn de eventos coyunturales o actos cuya intencin es recuperar la
identidad de la organizacin. En el caso de la Asociacin Legtima, Cvica y Comercial,
A.C., encontramos una organizacin que desarrolla actividades ms enfocadas al mbito
institucional, con 69 acciones, pero tambin promueve marchas y manifestaciones,
aunque de forma muy efmera (24%) en el permetro especfico del Centro Histrico.
De forma espordica, sta organizacin vincula muchas de sus acciones reivindicativas
con otros temas urbanos generados por la permanencia de comerciantes ambulantes
identificados en la zona.
Principales notas de movilizacin de las organizaciones en el acceso a la agenda
poltica en la ciudad de Mxico, 1985-2003
80

74
69

70

58

60

51

50
39

40
30

25

20
10

15
8

UVyD-Frente del pueblo


ACLyC
Reconstruccin de vivienda Comercio Informal Centro
1985-1990
D.F. 1990-1994

Institucional

Poltico

Frenpavih
VIH-Sida
1997-2003

Social

Fuente: Revisin de bases de datos del diario Reforma, La Jornada, Infolatina e Infosel sistematizadas en
base de datos BINFHER y CDPress, IIS-UNAM en 1990-1993; 1987-1991; para el caso del Frenpavih se
consulto la red en 1997-2003.

252

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

En el anlisis de las entrevistas los informantes coincidieron en la importancia de


la movilizacin social para la intervencin en la definicin poltica de los problemas
sociales que les ataen. Encontramos similitud tambin respecto del diseo de tcticas
de relacin con ciertos funcionarios y polticos que apoyan sus demandas. Por otra
parte, la movilizacin con partidos polticos se ubic como una actividad necesaria,
pero no exclusiva, para lograr una cierta efectividad en sus procesos de gestin poltica
y administrativa.
De algn modo, los datos presentados explican que las acciones de movilizacin
social estn presentes en los objetivos y estrategias de las tres organizaciones. Asimismo,
demuestran que la movilizacin social constituye una alternativa donde la dinmica de
los conflictos adquiere una connotacin muy diferente, ya que las organizaciones buscan no slo expandir el tema con mayor nfasis en los medios, sino encontrar mejores
vas y espacios desde la agenda pblica.

Relacin e intercambio con partidos polticos y organizaciones sociales


Una de las acciones que despliegan las organizaciones durante sus procesos de
movilizacin social es la de intercambio e informacin poltica con grupos de presin,
organizaciones civiles y partidos polticos. Aunque la descripcin de los casos en el
apartado anterior, se centr en la dinmica del conflicto y la interlocucin entre los
dirigentes con los funcionarios del gobierno encargados de atender el problema, es necesario profundizar sobre los lazos que se cultivaron con otras organizaciones sociales,
civiles y polticas.444
En el primer caso de estudio, la actividad de los dirigentes de la UVyD-19 inici
su participacin en grupos polticos y estudiantiles desde 1968, y mucho antes de la
presencia de los sismos de 1985. Los partidos y organizaciones polticas con que se
vincula la UVyD-19 actualmente son el Frente del Pueblo (FP), Unidad Obrera y Socialista (UNIOS), Frente de Lucha Popular (FLP), Frente Sindical Mexicano, la Promotora
contra el Neoliberalismo y el Sindicato Mexicano de Electricistas (SME).

Aunque en el Captulo 2 se indic este proceso, es necesario precisar que la elaboracin de la agenda se
puede entender con base en la interaccin de varios actores polticos en torno a un hecho determinado.
Las relaciones dan relevancia al hecho o tema, y van generando condiciones para su expansin meditica.
Por otro lado, los actores entran y salen de la arena poltica y promueven intercambios de diverso tipo con
otros actores sociales a manera de red. Estas redes estn ligadas al tema en disputa donde las transacciones
de informacin, apoyo y recursos son elementos que guan la movilizacin de las organizaciones durante
la hechura de una poltica determinada hacia sus temas que defienden o demandan en el mbito gubernamental y legislativo.

444

253

CAPTULO 4

Esta relacin es en gran medida producto de los lazos personales que de los dirigentes y coordinadores construyeron durante las movilizaciones sociales y eventos
de protesta. En diferentes etapas de su existencia, los dirigentes entablaron adems
relaciones con lderes del partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT) y de la
Revolucin Democrtica (PRD) en su afn por luchar contra el partido en el poder (PRI
y PAN). Segn Jos A., Salas, sta relacin con partidos polticos ha permitido que la
organizacin participe ms eficazmente en la poltica y en desarrollar una estrategia de
influencia en programas sociales que otorga el gobierno a las organizaciones. Adems,
permite ubicar las diversas posiciones polticas de los partidos y, a partir de all, se
discute nuestra estrategia poltica a seguir.445
En efecto, la organizacin (al igual que otras entidades del Movimiento Urbano Popular en el Valle de Mxico como la Unin Popular Revolucionaria Emilia Zapata, tuvo
su participacin ms relevante durante las elecciones locales celebradas en la entidad
durante 1988 y 1991. En el primer caso, se discuti en el seno de la Asamblea General
de Representantes la propuesta que formul la dirigencia del PRT para conformar al
lado de otras organizaciones un frente de lucha a travs de lo que se denomin Unidad
Popular de Izquierda Revolucionaria en apoyo a la candidatura de Rosario Ibarra a la
Presidencia de la Repblica en 1988.
Relacin de la UVyD-19 con partidos polticos y organizaciones sociales
15

15

14

15

15

10

3
70%

20%

5%

2%

3
1%

Frente del Unidad


Frente
Frente
Comit
Pueblo
Obrera y Continen- Sindical
Amigos
Socialista tal de Org. Mexicano de Puerto
Comunales
Rico

Porcentaje

2%

PRT

5%

PRD

Antigedad (aos)

Fuente: Elaborado con base en datos de los dirigentes de la Organizacin, 2004.

En esta ocasin, la organizacin logr tomar parte en 6 distritos electorales con 16


candidatos electos por unanimidad y ratificados en el seno de su Asamblea General para
las elecciones de Diputados Federales y a la Asamblea de Representantes del Distrito
Federal. En agosto de 1991, particip en alianza con el PRT y logr registrar a 2 candidatos para las elecciones de Asamblestas y 2 para la eleccin de Diputados Federales.
445

Entrevista del autor a Jos Antonio Salas, Coordinador de la UVyD-19, Mxico D.F., octubre de 2004.

254

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

En las elecciones federales y locales de 1994, 1997, 2000 y 2003, la Unin no postul
formalmente a ningn candidato debido a mltiples incongruencias y falta de acuerdos
de sus dirigentes en el PRD, as como por la postura poco favorable a la organizacin debido a sus constantes crisis internas entre dirigentes. Pese a lo anterior, segn Jos A.,
Salas, las ventajas de la participacin de la UVyD-19 con partidos ha permitido sentar
una posicin poltica clara a la izquierda del rgimen de partidos con registro electoral,
as como ha trado la concientizacin de nuestros militantes en diversos temas sociales
como la vivienda.446
Otros coordinadores de la Unin, como Lucas lvarez y Germn Hurtado, dicen
que las desventajas de participar en partidos ocasionan problemas de desgaste de la
organizacin, ya que no hay igualdad para participar o bien es mucho el esfuerzo y
poca la votacin de la gente.447 Un balance de los vnculos e intercambios polticos que
la UVyD-19 ha tenido con organizaciones y grupos polticos, indica que el Frente del
Pueblo (FP) ha permitido ampliar el trabajo poltico de la organizacin. De hecho, la
UVyD-19 se fusion en 1991, en la estructura del FP a fin de articular nuevas estrategias
de participacin poltica y electoral donde sus dirigentes fueron promotores de una
red de organizaciones locales y regionales en el pas. La importancia de la relacin que
otorgan los dirigentes con el FP se sita en 8 en una escala del 0 al 10, lo cual confirma
cierta lealtad a este tipo de entidades en definicin poltica.
De entre las organizaciones que tienen nexos con la UVyD-19 destaca la relacin
con la Unidad Obrera y Socialista (UNIOS), Agrupacin Poltica Nacional,448 de cuya
dirigencia forman parte y contribuyen en la formacin poltica e ideolgica, as como
en tareas relacionadas con la construccin de alianzas de tipo poltico-electoral. A nivel
de la poltica sindical, destacan las relaciones de la Unin con el Frente Sindical Mexicano, donde se dice que la organizacin participa con el fin de enfrentar las polticas
neoliberales del gobierno federal en turno.449 Los lazos con dicha entidad es de 4 aos,
pero sus actividades se han incrementado a partir de 2004.

Entrevista del autor a Jos Antonio Salas, Ibdem.


Entrevista del autor a Lucas lvarez y Germn Hurtado, Dirigentes regionales de la UVyD-19, Mxico
D.F., septiembre de 2004.
448
A la fecha, esta organizacin se encuentra registrada ante el Instituto Federal Electoral; pese a que
los dirigentes aseguraron tener una estructura orgnica formalizada con personal y actividades definidas,
durante las visitas de campo se observ una escasa actividad poltica y mayores problemas derivados de la
falta de recursos y capacitacin de sus afiliados.
449
Ibdem.
446
447

255

CAPTULO 4

En el marco internacional, muchas de las acciones de los dirigentes de la UVyD-19


desde 1985, se vincularon con las tareas del llamado Frente Continental de Organizaciones Comunales (FCOC). Para algunos militantes este espacio ha permitido tener
relacin con los principales movimientos urbanos y barriales del continente americano,
conocer e intercambiar experiencias. La Unin tambin ha sido el motor para la constitucin de un Comit de Resistencia denominado Comit de Amigos de Puerto Rico
nacido en 2001, el cual permite apoyar la lucha independentista del pueblo de Puerto
Rico y fomentar acciones de protesta en contra de la prctica de pruebas nucleares en
la isla de Vieques por parte de los marines de los Estados Unidos.
De manera muy especial, los dirigentes de la Unin han mantenido relaciones constantes con grupos y organizaciones ligadas al Movimiento Urbano Popular en la ciudad
de Mxico, a la Alianza de Organizaciones Sociales (AOS), Mujeres Insurgentes y Grupos Civiles cuyas acciones se identifican con el acceso a la vivienda popular y otros
servicios sociales. En suma, la vinculacin con partidos, organizaciones y agrupaciones
polticas muestra una actividad importante en la vida de la Unin y constituye la base
para la movilizacin que despliega contra las polticas gubernamentales.
Con respecto a los vnculos de la ALCyC, sta creci al lado de diversos grupos que
se aglutinaron en el sector popular del PRI. Las relaciones de la organizacin se dieron
bsicamente con otras agrupaciones de comerciantes ambulantes identificados en la
zona del Centro Histrico del D.F. Desde 1990 y hasta el desenlace del conflicto en
1994, los vnculos de Alejandra Barrios aumentaron con otros lderes de la zona llegando a constituir frentes comunes y alianzas a fin de revertir las acciones del programa
gubernamental de reordenamiento.
Por mucho tiempo, a la organizacin y a su lder, se le ubic en la corriente crtica del prismo capitalino, a travs de la Alianza de Organizaciones Populares (AMOP)
conducida por Jorge Garca Rodrguez, Diputado Local en la Asamblea Legislativa del
D.F.; tambin existen indicios de que Barrios particip en movilizaciones con dirigentes
del PRD, especficamente con Dolores Padierna, Diputada Federal de ese partido en la
Cmara de Diputados.450

Entrevista del autor a Alejandra Barrios, Dirigente de la ALCyC, Mxico, D.F., Reclusorio Oriente, Mxico
D.F., 15 de octubre de 2004.

450

256

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

Relacin de la ACLyC con partidos polticos y organizaciones sociales


15

15

10

10

5
50%
CNOP-PRI

20%

10%

Frente de
Comerciantes
Ambulantes
en el Centro
Histrico

5
10%

Organizaciones
Otras
Sociales de
Organizaciones
Vivienda
de Comerciantes
Ambulantes
del DF

Porcentaje

5%
PRD

5%
Otros partidos
polticos

Antigedad (aos)

Fuente: Elaborado con base en datos de los dirigentes de la Organizacin, 2004.

Cabe recordar que tradicionalmente los lderes de ambulantes han militado


principalmente en el PRI, y hoy en da en el PRD; prcticamente todos controlan sus
relaciones externas con base en frmulas de coercin y consenso que influyen en los
destinos de miles de personas dedicadas a vender productos en la calle. En la delegacin
Cuauhtmoc el control de dirigentes y coordinadores de ambulantes va desde 50 hasta
ms de 10 mil personas. En el caso de la Asociacin, los lazos se dan principalmente con
grupos hegemnicos de esos partidos cuyo origen remite a las colonias Tepito, Morelos
y Centro Histrico. En estos sitios donde la lucha por el control de espacios en las calles
(prohibidas por el programa y el bando jurdico en la materia) son ms visibles y advierten
conflictos recurrentes para los lderes y autoridades del gobierno local.451
Asimismo, las relaciones de la ALCyC se han caracterizado por entablar lazos de
trabajo conjunto, cohesin y movilizaciones contra el gobierno local, pero tambin de
tensin y enfrentamientos por el control de calles y por el incumplimiento de acuerdos.
Alejandra Barrios reconoce que siempre estuvo y est abierta a la discusin y movilizacin con otros grupos, pero tambin afirma que hay un trabajo ms sectario y poco
compartido con otros grupos.452 En efecto, entre 1989 y 1996, la dirigente de la Asociacin mantuvo una fuerte rivalidad en la zona del Centro Histrico con la dirigente ms
importante que ha tenido el comercio ambulante en la zona, Guillermina Rico, debido
al control y delimitacin de las calles para venta en el comercio popular, as como por
diferencias en su concepcin de la participacin poltica.

Entrevista del autor a Alfonso Vega, Coordinador en el Programa de Regulacin del Comercio de Va
Pblica del GDF, Mxico D.F., 22 de septiembre de 2004.
452
Entrevista del autor a Alejandra Barrios, Dirigente de la ALCyC, Op. cit.
451

257

CAPTULO 4

Si bien el liderazgo de Alejandra Barrios empez en Tepito donde venda rebanadas


de pia, ste se fue consolidando con base en relaciones con lderes de la zona y a
partir de su participacin en movilizaciones y enfrentamientos con inspectores de va
pblica y granaderos. El coto de poder de la organizacin creci y se fortaleci durante
la gestin del entonces regente de la ciudad Manuel Camacho Sols entre 1991-1994.
En ese periodo Barrios apoy ciertas acciones del reordenamiento del comercio en el
centro, pero tambin propici ligas con otros grupos de comerciantes para romper la
hegemona y control que Guillermina Rico (en particular entre 1991 y 1993) ejerca
sobre los vendedores ambulantes en la zona.453
Los nexos generados por la Asociacin se han caracterizado por pugnas y conflictos
constantes con el resto de lderes y organizaciones en la zona del PRD, sobre todo por
el control de las calles y sitios especficos de venta del comercio informal. Aunque
desde la dcada de los aos ochenta la actividad de los lderes en el Centro Histrico
fue adquiriendo una importancia creciente, su insercin en la poltica partidista fue
determinante para que el PRI los respaldara a cambio de apoyo electoral en los comicios
de 1991 y 1994. Como lo reconoce Alejandra Barrios:
las ventajas de participar en el PRI permiti tener la oportunidad de apoyar a
los miembros de la asociacin e intervenir en la poltica del partido durante las
elecciones [...] los partidos tienen el poder de hacer cosas y atender ms rpido
los problemas (temas); no obstante, esto depende del funcionario en turno y de la
simpata de ste hacia los dirigentes del comercio popular [...].454
Con respecto al caso del FRENPAVIH y de las relaciones cultivadas con organizaciones sociales y partidos polticos, se advierte una lectura muy complicada por delimitar.
Si bien durante las entrevistas formuladas a los dirigentes no se encontraron datos
exactos de los vnculos cultivados con otras organizaciones, es posible indicar -con base
en un diagnstico realizado por la misma organizacin entre agosto de 1998 y febrero
de 1999,455 as como en registros de observacin realizados durante su IV Asamblea
Nacional en 2004-, algunos elementos.
El Frente se articula fundamentalmente con organizaciones civiles o ciudadanas
ligadas al tema del VIH-Sida que trabajan en temas de prevencin, promocin, derecho

Cfr., Nayar, Alberto, Expedientes Negros. Los Dueos de la Calle, en La Jornada [Suplemento Masiosare], Mxico D.F., 29 de marzo de 1998, pp. 1 y 3.
454
Entrevista del autor a Alejandra Barrios, Dirigente de la ACLyC, Op. cit.
455
Los datos siguientes se analizaron en el trabajo del FRENPAVIH, Diagnstico situacional de las necesidades y problemas que enfrentan los ciudadanos que viven con VIH-Sida, Op. cit. pp. 31-32.
453

258

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

a la salud, difusin, capacitacin, informacin y redes de autoapoyo. Las entidades


en las que se detect desde 1999 trabajo en la materia son: Aguascalientes, Coahuila,
Colima, Chihuahua, Distrito Federal, Estado de Mxico, Guerrero, Guanajuato, Jalisco,
Michoacn, Nuevo Len, Nayarit, Oaxaca, San Lus Potos, Sonora, Tabasco y Yucatn.
En otras entidades como Baja California, Campeche, Hidalgo y Tamaulipas se ubic
una relativa organizacin y un cierto debate del problema. En Tlaxcala, Quintana Roo,
Puebla, Durango, Sinaloa y Veracruz se registr no slo la falta de una posicin sobre el
tema, sino un escaso trabajo y relevancia del asunto.
Relacin del FRENPAVIH con partidos polticos y organizaciones sociales
15
10

10

10
5

5
40%

CENSIDAGob. Federal

30%

10%

ONGs de
trabajo
directo en
VIH-Sida

10%

Grupos de
Autoayuda
con trabajo
en temas
diversos

Porcentaje

PAN

5
2
5%

PRI

5%

PRD

Antigedad (aos)

Fuente: Elaborado con base en datos de los dirigentes de la Organizacin, 2004.

El Frente aglutina a poco ms de 21 organizaciones a nivel nacional que dedican


sus esfuerzos al trabajo relacionado con prevencin y capacitacin; algunas de las ms
notables son: Sida-Tijuana, Vida Sin Sida, Compaeros de Chihuahua, Ser Humano de
Jalisco, Amigos contra el Sida y Michoacanos por la salud. En el rubro de informacin
y difusin se detect la existencia de 17 organizaciones, de entre las que se destacan
la actividad de FALCON en Aguascalientes, COMUSIDA en Baja California, CISI en
Coahuila, Palomilla GAY y la Fundacin Mexicana para la Salud en el D.F., entre otras.
Tambin se detect la actividad de 10 organizaciones que trabajan en la creacin
de bancos de medicamentos; 28 grupos en atencin mdica y psicolgica y hasta legal;
as como a 2 en el mbito espiritual donde el trabajo se realiza a travs de LucSida de
Guanajuato; Ser Humano, Checos y Mesn Misericordia en Jalisco; Vivir con dignidad
en Yucatn; Familia de la Casa de Paco en Baja California; Aprendiendo a Vivir en
Quintana Roo y El Significado de Vivir en Guerrero. Todas ellas integrantes de la red
del FRENPAVIH, desarrollan acciones que buscan integrar una poltica de influencia y
presin civil en la lucha contra el Sida.

259

CAPTULO 4

Sobre las relaciones de la dirigencia del Frente con la Iglesia catlica y otras asociaciones religiosas del pas, encontramos una escasa vinculacin y enfrentamiento de
tipo simblico y discursivo. En la medida en que la posicin de la Iglesia es excluyente
y conservadora, respecto al tema del VIH-Sida, la dirigencia del Frente rechaza toda
actitud de crticas moralistas procedentes de esas asociaciones. En la mayor parte de
las entidades se detect que no existe una posicin clara de colaboracin de la Iglesia
con las organizaciones que trabajan en la prevencin del VIH-Sida. A lo sumo, las tareas
de esa institucin se reducen al servicio religioso, apoyo moral y tareas espontneas de
informacin. En algunas religiones diferentes a la catlica (por ejemplo, la Evangelista,
Mormones o Testigos de Jehov) no se habla formalmente del tema y se considera que
el individuo portador del VIH es producto de un castigo divino; de aqu las posiciones
moralistas y condenatorias de los afectados.
En cuanto a los vnculos con los medios de comunicacin la respuesta ha sido diversa
en los espacios noticiosos. En 1999 el Frente ubic posiciones donde existe cierta apertura en las 32 entidades, pero tambin informacin de tipo sensacionalista, discriminatoria y hasta de escaso inters pblico. En los canales nacionales de televisin abierta
(Televisa, TV-Azteca), se detectaron espacios en los que domina la nota amarillista y
coyuntural hacia el tema y las organizaciones movilizadas. A nivel local la informacin
y cobertura de noticias es muy dismil, escasa en su contenido; en otras, el tema
depende de asuntos que difunden grupos de la sociedad civil en periodos electorales y
en momentos especficos de la protesta donde los medios son atrados por el hecho.
Como se puede notar en el grfico anterior, la actividad del FRENPAVIH se puede
ubicar en dos esferas: por un lado, el trabajo de la dirigencia y sus coordinadores regionales; y por otro, los lazos que generan sus representantes en cada entidad federativa.
En el primer caso, los dirigentes asumen que no hay una posicin formal de relacin
o alianza con los partidos ni siquiera en periodos electorales, ya que stos slo buscan
aprovecharse del tema con fines polticos. Pese a esto Jos Mndez, Presidente del
Frente; indic que se han presentado determinadas oportunidades polticas donde se
dio cierta informacin del tema con diputados y senadores del PRI (5%), PAN (10%)
y PRD (5%) en el D.F., as como candidatos a Jefe Delegacional en lvaro Obregn y
Coyoacn durante las elecciones federales en 2000 y locales durante 2003, celebradas
en la misma entidad.456

Entrevista realizada por el autor a Jos Mndez, Dirigente del Frente Nacional de Personas Afectadas con
VIH-Sida, Pachuca, Hidalgo, 1 de diciembre de 2004.

456

260

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

De cualquier modo, la dirigencia del Frente ha mantenido lazos con comisiones en


materia de salud en la Cmara de Diputados en razn del cabildeo realizado durante
la formulacin del presupuesto de egresos que este rgano de gobierno emite para
los diferentes programas sociales. En este proceso los dirigentes del Frente y de otras
ONGs han mostrado su intencin de influir en la compilacin de informacin y orientar
a ciertos legisladores sobre el tema y los recursos necesarios para el CENSIDA.
En el mbito local (estatal y municipal) las relaciones que establecen los representantes del Frente con partidos es poco conocida debido a la diversidad de intercambios
y mltiples lazos que stos construyen a diario en su localidad. Pese a esto y con base
en las entrevistas realizadas a representantes, existe un amplio cultivo de vnculos con
partidos polticos -sobre todo en los congresos de los estados- con el propsito de lograr
mejores prestaciones a la atencin y acceso de medicamentos.
Si bien algunos dirigentes de los estados plantean que son necesarias las relaciones
con partidos, a fin de incrementar la visibilidad del tema en los medios, por otro lado, se
infiere que el tema no es un punto de agenda prioritario en el trabajo de los congresos
locales, gobiernos estatales y municipales. Al respecto, diferentes notas detectadas en
la red sobre el Frente en procesos electorales muestran mltiples ligas de militantes con
polticos en su apoyo o desacreditacin por el uso del tema o la falta de apoyos para los
afectados con VIH.457
Las relaciones del Frente se producen de forma ms intensa en el nivel de las organizaciones civiles locales de los estados (30%). Los nexos que promueven los dirigentes se
construyen con base en el trabajo de las agencias de salud que atienden la enfermedad
(COESIDAS y Centros de Salud del IMSS 40%) y con las cuales se ha planteado trabajo
de asistencia y seguimiento a los programas y a la atencin de los pacientes.458
Podemos decir que los lazos de los dirigentes del Frente, aquellos que se crean con
homlogos de otras entidades, son muy cuidadosos y existen posiciones variadas en la
percepcin del tema. Los dirigentes han sealado que difirieron de otras organizacio-

En las entrevistas y comentarios informales (no grabados) realizados a representantes del Frente en las
entidades del pas, se pudo constatar que hay una relacin muy cuidadosa con ciertos personajes polticos
que apoyan o brindan recursos a las organizaciones. Por ejemplo, en Tabasco el sector salud ha promovido
un cierto apoyo a los dirigentes para su gestin; asimismo, la relacin con partidos polticos como el PRI y
el PRD fue relativamente intensa en el marco de las campaas electorales de 2003.
458
FRENPAVIH, Diagnstico situacional de las necesidades y problemas que enfrentan los ciudadanos que
viven con VIH-Sida, Op. cit., pp. 24-31.
457

261

CAPTULO 4

nes que buscan combatir la enfermedad -tales como Casa de la Sal, SISEX, REDSIDA,
DEMYSEX, entre otras- en cuanto al trabajo organizativo y de intercambio poltico que
se realiza con el gobierno en los espacios de representacin civil (Vocalas en el
CENSIDA).459
Vnculos e intercambio de las organizaciones con partidos polticos y
organizaciones sociales
50%

50%
40%
30%
20%
10%

40%
30%
20%

20%
10%

20%

20%
10%

10%
5%

5%
2%

Relacin con
Relacin con
organizaciones organizaciones
civiles que
vinculadas al
promueven
tema
otros temas

10%
3%

10%
5%

Participacin
Relacin y
Relacin y
Relacin y
Relacin con
en redes y
participacin en participacin en participacin en
otras
movimientos
el PRI
el PAN
el PRD
organizaciones
sociales

UVyD-19

ACLyC

FRENPAVIH

Fuente: Elaborado con base en datos de los dirigentes de las Organizaciones, 2004.

En suma, los lazos del FRENPAVIH con partidos polticos y otros actores sociales
son fundamentales para colocar el tema con mayor fuerza en la opinin pblica y los
medios de comunicacin, as como para presionar a los encargados gubernamentales
que promueven formalmente la atencin del problema.
Como se ha dicho, el tema sigue siendo de incumbencia federal, pero incluso entre
los principales actores (partidos, funcionarios y legisladores) existe una relativa posicin de indiferencia, desconocimiento y hasta omisin del tema por cuestiones polticas,
morales y discriminatorias. En el pblico masivo el problema es mucho ms complicado
de comprender y atender. Las relaciones del Frente se dan de forma muy heterognea
con la sociedad civil porque es all donde confluyen otros problemas sociales que ponen
en duda la legitimidad de sus demandas y la compatibilidad de la organizacin.
En los tres casos de estudio encontramos concepciones diversas del trabajo poltico
y organizativo hacia sus respectivos temas y algunas dinmicas muy contrastantes en
su relacin con partidos polticos y actores sociales. Los tres casos poseen un elemento
Entrevista realizada por el autor a Jos Mndez, Dirigente del Frente Nacional de Personas Afectadas
con VIH-Sida, Op. cit.

459

262

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

comn que tiene que ver con la relevancia que sus dirigentes otorgan a la vinculacin
poltica con grupos y organizaciones sociales para arribar a la agenda institucional de
gobierno.
Mientras que para la UVyD-19 y la ALCyC la relacin con polticos y funcionarios es
fundamental para lograr la eficacia de sus demandas, en el FRENPAVIH se distingue un
trabajo con lazos mltiples promovidos con grupos y organizaciones que integran la red.
En el Frente cada organismo establece sus mtodos de trabajo organizativo e incluso
para la movilizacin social ante los gobiernos locales y federal. Al igual que otras organizaciones con trabajo en VIH-Sida, en el Frente se considera el tema como un asunto que
tiene que ser atendido en la agenda institucional de gobierno, ya que lograr insertar el
tema y aumentar los recursos econmicos permitir extender la vida de los afectados.
Finalmente, en los tres casos aludimos a la relevancia que tienen los temas en la
construccin gradual de una poltica de influencia y presin que se fomenta desde la
sociedad civil. Al mismo tiempo se advierte la necesidad de apreciar el trabajo de las organizaciones que desde su constitucin, identidad y movilizacin contribuyen a resaltar
la importancia de los vnculos sociales en los procesos de gobierno, especficamente, en
la formacin de agendas y polticas pblicas.

Intervencin en poltica y programas de gobierno


La participacin en programas de gobierno constituye una etapa importante de la
orientacin poltico-institucional de las organizaciones. Una vez que el tema ingresa a
la agenda se produce el establecimiento de acuerdos entre las partes (actores sociales e
institucionales) desplazando el conflicto poltico a la administracin del Estado.
En este proceso, los mecanismos de insercin de las organizaciones pueden ser
directos en la medida que existe contacto con funcionarios pblicos responsables de
considerar el tema en agendas institucionales especficas; pero tambin indirectos, en
razn de la actividad social que realizan con otros grupos de presin y civiles tratan de
recontextualizar el asunto e influir en las decisiones de los polticos.
En este inciso, realizamos una interpretacin de la participacin de las tres organizaciones en los programas de gobierno con base en una tipologa que nos permitir una

263

CAPTULO 4

interpretacin de las formas de participacin a partir de documentos y entrevistas con


dirigentes y funcionarios realizadas durante el 2004.460
Debido al problema de la reconstruccin de viviendas que originaron los sismos de
1985, en el centro de la ciudad, en particular la colonia Roma, en poco ms de 15 aos
la UVyD-19 se vincul de forma notable con la formulacin de programas de vivienda y
acciones pblicas relacionadas con la expropiacin de terrenos o predios para la reconstruccin. Sin duda, los organismos pblicos encargados de la construccin de vivienda
fueron los interlocutores directos.
Aunque en el 2003 el Instituto de Vivienda (INVI) del GDF otorg crditos y apoyos
a la organizacin para la adquisicin, reparacin o construccin de vivienda, las acciones de la UVyD-19 cambiaron muy poco desde sus intervenciones en los programas de
atencin habitacional para damnificados entre 1985 y 1988.461
Despus de los sismos, la Unin se vincul con instituciones de asistencia privada y
organismos de apoyo social para adquirir financiamiento de reconstruccin. En 1986
y despus de varias movilizaciones y protestas sociales, la Unin logr el apoyo del
Comit Ecumnico Mexicano de Ayuda a Damnificados, del Programa Emergente de
Vivienda en su Fase I y II y del Programa de Renovacin Habitacional (con poco ms de
969 acciones). De acuerdo con Lucas lvarez, dirigente-coordinador de la Unin en la
zona norte del D.F., hacia los aos noventa existen otros programas sociales donde la
organizacin ha participado y donde se derivan los generados en vivienda actual.462
Tales programas estn relacionados con la regularizacin de la tenencia de la tierra,
agua, luz y dotacin servicios pblicos en general. Tambin se descubri la vinculacin
con programas sociales a nivel de las delegaciones polticas y que tienen como objeto
apoyar el desarrollo de proyectos especiales en escuelas, apoyo a mujeres y centros de
atencin infantil conocidos como Centros de Desarrollo Integral.

Si bien uno de los objetivos centrales del trabajo plante conocer la relacin de las organizaciones con
el establecimiento de la agenda, el anlisis de los datos sugiri profundizar en la participacin de las entidades en programas de gobierno, aunque de forma general y limitada, pero ilustrativa para los fines que se
persiguen en este captulo.
461
En las entrevistas realizadas a los dirigentes como Jos Antonio Salas, Germn Hurtado y Lucas lvarez
coincidi la opinin de que los programas de gobierno han sido insuficientes para atender el problema de la
reconstruccin y efectos generados por los sismos de 1985 en la zona de la delegacin Cuauhtmoc. Si bien
la organizacin ha obtenido apoyo para la construccin de vivienda nueva en predios afectados en zonas de
la colonia Roma, Doctores, San Jos Ticomn, entre otras colonias, los dirigentes sealaron que existe un
dficit en la atencin de demandas de otros predios afectados que continan sin reparar y son conocidos
como campamentos de vivienda de alto riesgo.
462
Entrevista del autor a Lucas lvarez, Dirigente Regional de la UVyD-19, Op. cit.
460

264

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

Es importante mencionar que para ingresar a un programa el candidato es condicionado por los coordinadores de la Unin, obligndosele a participar en forma activa en
las reuniones y actos de protesta a las que los dirigentes convocan. Hacia el 2003, las
instituciones con las que la Unin tuvo mayor interlocucin son el Instituto de Vivienda
del D.F. (INVI), la Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL), Secretara de Gobierno
del D.F. y las Delegaciones Polticas.
Entre 2003 y septiembre de 2004, los dirigentes de la organizacin realizaron ms de
20 reuniones con funcionarios de stos organismos para atender asuntos relacionados
con predios y apoyos de construccin. En este mismo periodo se enviaron cerca de 50
comunicados de tipo poltico-administrativo a las diferentes oficinas y comits de atencin ciudadana en materia de regularizacin de la tierra y servicios urbanos.463
Los mecanismos de participacin de los dirigentes y coordinadores se llev a cabo a
travs de los Consejos Asesores de Vivienda (como el CAVI), Desarrollo Social del INVI
y de la SEDESOL, y los comits de trabajo, seguimiento y monitoreo de acciones a los
proyectos de construccin de viviendas. Despus del conflicto, la organizacin entabl
relaciones con fideicomisos de apoyo a la gestin de viviendas como FICAPRO Y FIVIDESU, dependientes de las secretaras antes mencionadas.
Participacin de las organizaciones en la agenda y la poltica pblica
mbito de
la participacin
Organizacin
Local

Unin de
Vecinos y
Damnificados 19
de SeptiembreFrente del
Pueblo (19851990).

Delegacin
Cuauhtmoc, Benito
Jurez,
Venustiano
Carranza,
Gustavo A.
Madero

Federal

SEDESOL

Diagnstico Formulacin
y formacin y adopcin de
de la agenda
decisiones

Foros,
Mesas de
atencin,
Consejos
Vecinales

INVI.
SEDUVI

Comits de revisin y atencin


ciudadana
Programas
diversos
Programa de
Reconstruccin
de Vivienda en la
zona
Fase II, 1985
Especiales

Redefinicin
Gestin
de la agenda
y ejecuy evaluacin
cin del
en 2003programa
2004
Comits de
seguimiento
individual y
en grupo
Delegaciones
INVI
SEDUVI
SEDESOL
FICAPRO
FIVIDESU

Individual y en
grupo
Comits de
seguimiento y
supervisin
INVI
SEDUVI

(contina)

463

Datos del cuestionario de investigacin para las Organizaciones Sociales realizado por el autor.

265

CAPTULO 4

mbito de
la participacin
Organizacin
Local

Asociacin,
Legtima, Cvica
y Comercial AC
(1990-1994).

Frente Nacional
de Personas
Afectadas con
VIH-Sida (19972003)

Delegacin
Cuauhtmoc
COABASTO,
SEDECO
Secretara de
Gobierno

Federal

Consultas
Distritales
Secretara
de
Economa

SSA
CONASIDA
CENSIDA

Diagnstico Formulacin
y formacin y adopcin de
de la agenda
decisiones

Foros,
Debates y
consultas
Mesas de atencin ciudadana

Foros, Consejos
Consultivos
Comisiones de
seguimiento

Comits de
consulta
Programa de
Regulacin
del Comercio
Popular
(PRCP)
Comits de
informacin
Consultas de
temas
Programa de
Atencin y
Prevencin del
VIH-Sida.

Redefinicin
Gestin
de la agenda
y ejecuy evaluacin
cin del
en 2003programa
2004
Comits de
seguimiento
en individual y en
grupo
Delegacin
Cuauhtmoc
Secretara
de Gobierno
Comits de
seguimiento
en grupo
CENSIDA
federal y en
los estados
(COESIDAS)

Individual y
grupal
Comits de
revisin
PRCP
Secretara de
Gobierno
Delegaciones
Comits de
seguimiento y
prevencin
Consejos
consultivos
CENSIDA
federal
(finaliza)

Fuente: Elaboracin con base en datos de los dirigentes de las organizaciones y funcionarios de gobierno,
2005.

De acuerdo con la evaluacin que otorgan algunos dirigentes y coordinadores de la


UVyD-19 (Jos A., Salas, Lucas lvarez y Germn Hurtado), sta se percibe como mala
y regular debido a la ineficacia e ineficiencia con que se atienden las demandas de las
organizaciones sociales en general, as como a los problemas burocrticos y de cambio
en las polticas de operacin de los programas.
De igual modo, se deriva que los apoyos monetarios otorgados para la organizacin
son mnimos y con frecuencia ocasionan lazos clientelistas. Desde esta visin, las ventajas de la participacin de la organizacin en Comits generados por los programas de
vivienda se resumen en la posibilidad de firmar convenios ms serios con el Gobierno
Federal; movilizar a la gente por sus demandas inmediatas y acceder a recursos que el
gobierno por obligacin debe dar a las organizaciones que cumplen con los requisitos
planteados.464
Respecto a las desventajas, las entrevistas revelaron que a pesar de los convenios
firmados por el Gobierno, stos no se concretan en tiempo y forma, debido a que no
464

Entrevista del autor a Lucas lvarez y Germn Hurtado, Dirigentes regionales de la UVyD-19, Op. cit.

266

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

somos de filiacin partidaria del Gobierno de la Ciudad (PRD); quienes s lo son, se


les resuelven ms rpido sus demandas; el Gobierno del D.F. es clientelar con los
habitantes de la ciudad; fomenta el clientelismo (Jos Antonio Salas);465 para otros, al
obtener los apoyos de los programas, la militancia y la organizacin misma se vuelve
ms aptica y limitada (Lucas lvarez); finalmente, se indica la necesidad de fomentar
la participacin de los Comits Vecinales en las tareas de gestin e influencia de la
organizacin (Germn Hurtado).466
Precisamente un espacio importante donde los miembros y dirigentes de la Unin
participan (e incluso de forma ms activa y directa) son los comits vecinales promovidos
desde el gobierno local. En especial, los dirigentes -como Germn Hurtado y Lucas
lvarez- desde 1997 han participado trimestral y semestralmente en grupos y comits
de consulta para asuntos pblicos urbanos. Si bien se dice que estos espacios son
relevantes en el marco de la escasa participacin ciudadana, la opinin que se expresa
sobre su funcionamiento es mala y se consideran ms espacios que el gobierno controla
a travs de la SEDESOL y el mismo gobierno del D.F.; tambin se acotan como lugares
donde la deliberacin de temas es muy dividida y la influencia de representantes de
partidos (sobre todo del PRD, PRI, PAN) es muy frecuente politizando los asuntos.467
La apreciacin sobre los logros obtenidos por la organizacin es muy difcil de precisar, debido a la concepcin particular de cada dirigente y coordinador, as como del
momento y espacio de trabajo. No obstante, algunas aseveraciones indican que la participacin poltica entre 2001-2003, ha sido muy pobre debido a no simpatizar con el
gobierno del D.F. y su partido (Jos A., Salas); otros (Germn Hurtado y Lucas lvarez)
dicen que se ha logrado apoyar a familias y construir vivienda en los campamentos, as
como ha ampliado la visin de la organizacin en sus trabajos realizados con el Frente
del Pueblo en lo poltico y electoral.468
En sntesis, el mayor nmero de gestiones realizadas por la UVyD-19 con el gobierno
entre 1985 y 1999, corresponden a poco ms de 60 proyectos habitacionales donde la
interlocucin hacia la agenda poltica en el INVI y SEDUVI, principalmente, ha sido
relevante.469 De algn modo, la reivindicacin de vivienda ha sido la base para ampliar
otros esfuerzos y demandas en el espacio poltico y electoral. El manejo estratgico de

Entrevista del autor a Jos Salas, Coordinador de la UVyD-19, Op. cit.


Ibdem.
467
Ibd.
468
Ibid.
469
En los anexos, se incluye una lista de los predios que la organizacin logr incluir en la agenda de
reconstruccin entre 1986 y 1999. Hacia el 2003 los dirigentes insistieron en que los apoyos son para
predios de antao rezagados.
465
466

267

CAPTULO 4

los dirigentes en la formulacin y ejecucin de los proyectos de vivienda no slo ha


considerado participar en estos espacios, sino promover acuerdos con otros grupos para
lograr una mayor atencin gubernamental de sus demandas.
Respecto a la actividad de la ALCyC en el marco del Programa de Mejoramiento
del Comercio Popular (PMCP) en la zona del Centro Histrico entre 1990 y 1994, se
puede advertir que su participacin en los procesos de definicin de la agenda ha sido
producto de acuerdos y negociaciones entre dirigentes y autoridades. Regularmente el
prismo atendi este asunto por medio de camarillas y clientelas polticas, para lograr
cierta estabilidad y legitimar su control. Los hallazgos del conflicto indican que en el
PRI los dirigentes de ambulantes encontraron patrones de participacin en campaas
polticas y espacios para la formacin de temas ligados al problema o bien para obtener
permisos y ocupar determinadas calles del centro de la ciudad. Este proceso dio al ambulantaje cierta forma organizada dentro del sistema de liderazgos que se observan en
la actualidad.
En el contexto de la profundizacin de las polticas de ajuste econmico durante el
gobierno neoliberal de Carlos Salinas entre 1991 y 1994, fueron aplicadas ciertas medidas
para controlar el crecimiento de la informalidad en la ciudad. Al inicio de este periodo
surge la operacin de un programa para controlar el aumento de la informalidad y, al
mismo tiempo, aprovechar polticamente la inversin de las 27 plazas comerciales.470
En poco ms de 3 meses, el gobierno difundi entre la opinin pblica la importancia de
la agenda poltica con una combinacin de promesas y amenazas donde los principales
dirigentes fueron manipulados para cumplir con las obras y los acuerdos pactados.
Si bien el PMCP result una alternativa para ordenar esa actividad en la zona, en poco
tiempo las calles dieron la oportunidad a nuevos grupos de ambulantes para invadir el
rea, generando conflictos y nuevas formas de movilizacin y protesta ante las formas
de negociacin y venta de lugares en las plazas. La participacin de los comerciantes
ambulantes en las agendas se dio fundamentalmente a travs de la instalacin de mesas
de dilogo entre dirigentes, organizaciones de vecinos y representantes de gobierno.
Este mecanismo permiti la elaboracin de diagnsticos del problema, la creacin de un
padrn nico de organizaciones y el control de inspectores del gobierno, a fin de evitar
actos de corrupcin.
La estrategia del gobierno en este caso fue la de encauzar a los dirigentes hacia
esquemas de adquisicin de lotes bajo el rgimen de propiedad en condominio, con el

Este dato corresponde al Informe del Programa Inmediato de Reordenamiento del Comercio Popular a
cargo de la extinta Coordinacin de Abasto y Distribucin del Departamento del Distrito Federal en 1993.

470

268

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

apoyo de subsidios econmicos y ventajas comerciales. Sin embargo, en la prctica los


criterios de adquisicin y plazos para reubicacin no fueron los ms adecuados debido
a la falta de planeacin y escasa mercadotecnia detectada en las obras destinadas para
la venta de productos de las organizaciones. Estos hechos modificaron la ejecucin
del programa y la relacin con los dirigentes involucrados en el reordenamiento. Por
ejemplo, hubo organizaciones como la ALCyC de Alejandra Barrios que apoyaron las
modificaciones y nuevos acuerdos que impuls el entonces regente de la ciudad
(Manuel Camacho Sols) a costa de permanecer en sus lugares de origen.
Los datos que arroja la investigacin indican que la participacin de la ALCyC en el
diseo del programa fue limitada, ya que su dirigente trabaj en la creacin de reuniones con representantes del gobierno con el fin de acordar las ventajas de los espacios y
signar acuerdos de reubicacin a favor de sus agremiados.471 En muy pocas ocasiones la
dirigencia de la organizacin particip en debates y seguimiento del programa, debido a
que el gobierno encauz los trabajos de origen considerando ciertas opiniones sobre las
necesidades reales de los dirigentes y sus organizaciones.
Adems, pocas veces la organizacin promovi entre sus afiliados la discusin seria
del tema y, por el contrario, destin ms recursos a la movilizacin de grupos y operadores para defender sus espacios de trabajo. Lo que s es un hecho, fue la estrecha
relacin poltica de la dirigente de la organizacin con delegados y polticos afines al
PRI, ligados al programa como una va de inclusin ms eficiente de aclarar problemas
de la agenda poltica.
Participacin de las organizaciones en comits relacionados
con el diseo y ejecucin de programas
Organizacin

Comit u rgano

Antigedad

Frecuencia de
Participacin

Importancia que
le otorga (0-10)

UVyD-19

Consejo Asesor de
Vivienda DDF,
SEDUVI, INVI, GDF

1997

Trimestral

6
(contina)

En la entrevista realizada a la dirigente Alejandra Barrios, sta manifest que: nos empezaron a llamar
[el gobierno] a todos los lderes y nos dijeron t bscate un terreno para la plaza que quieres. Hay algo muy
importante, a nosotros no nos puede decir el gobierno: mira tengo este terreno, mtete ah o tengo este otro
terreno [] El gobierno invitaba a todos los dirigentes e indicaba que tenan que estar con tal funcionario
de la Delegacin o en el DDF, que iban a tener plticas sobre las plazas. El regente nos llevaba a un espacio
grande, donde hacamos nuestras juntas, muy privadas, y nos decan como nos podan ayudar y negocibamos con ellos. Entrevista del autor a Alejandra Barrios, Dirigente de la ACLyC, Op. cit.

471

269

CAPTULO 4

Organizacin

Comit u rgano

Antigedad

Frecuencia de
Participacin

Importancia que
le otorga (0-10)

ALCyC

Comit Ambulantaje en
Cuauhtmoc y
Venustiano Carranza

1990

Mensual

FRENPAVIH

Vocal en el Consejo del


CENSIDA
(Seguimiento al Programa VIH)

2001

Bimestral

10
(finaliza)

Fuente: Elaboracin propia con base en datos de las Organizaciones, 2004.

Como se puede apreciar en la tabla anterior, se distinguen los espacios y frecuencias


de participacin de las tres organizaciones. En el caso de la ALCyC, se considera que
la gestacin del tema y la operacin del programa de reordenamiento del comercio
informal fueron encauzadas desde el gobierno a travs de procesos de negociacin permanentes con los lderes de las organizaciones. Esencialmente la participacin de esta
entidad en la parte orgnica del programa se entiende en razn de los pactos polticos
establecidos con el PRI dentro de su propio sistema de clientelismo utilizado desde
espacios gubernamentales, legislativos y polticos.
A la fecha el problema de control del comercio informal en la zona constituye un
tema de cierta prioridad en la agenda de gobierno. Datos de la Secretara de Desarrollo
Econmico en 2004, indican que la relacin con los lderes es muy importante para
determinar los acuerdos y trabajos de las plazas existentes, pero la falta de trabajo y
participacin es muy difcil de matizar, debido a que las propias organizaciones se niegan a revisar sus deudas y esquemas de financiamiento pendientes desde que inici el
programa en 1993.472 En la Delegacin Cuauhtmoc, por ejemplo, las coordinaciones
que atienden el problema han llegado a considerar que entablar acuerdos con lderes
de ambulantes permite tener cierta estabilidad social, pero con frecuencia existe la
invasin de calles por nuevas organizaciones, lo cual arroja nuevas negociaciones para
liberar de puestos callejeros las calles pese a la existencia del bando que prohbe tal
actividad.473

Entrevista realizada por el autor a Mara de la Luz Hernndez Trejo, Directora de Regulacin y Fomento
Econmico de la Secretara de Desarrollo Econmico del Gobierno del Distrito Federal, Mxico, D.F., 22
de octubre de 2004.
473
Entrevista realizada por el autor a Miguel ngel Pacheco, Coordinador del Programa de Reordenamiento
del Comercio en Va Pblica en la Delegacin Cuauhtmoc, Mxico D.F., 13 de septiembre de 2004.
472

270

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

Para Alejandra Barrios el gobierno ha sido ineficaz para atender las demandas de
las organizaciones al tiempo que se promueven relaciones de control donde el PRD
ha cooptado a muchos lderes del PRI hacia sus filas.474 En efecto, el PRD hered los
problemas de antao generados por el programa, adems de la deuda que implicaba el
rescate de locales comerciales subutilizados y el replanteamiento de la poltica pblica.
Por estrategia los dirigentes de las organizaciones populares se acercaron a diputados
locales de la Asamblea Legislativa del D.F. para hacer negociaciones y tratar de influir
en la agenda desde espacios legislativos antes que desde canales polticos-administrativos que atendan el problema.
En suma, la participacin en programas de gobierno por parte de las organizaciones
se entiende como resultado de acuerdos, relaciones e intercambios polticos que, a
lo largo de su existencia se han cultivado con funcionarios, dirigentes y empresarios
para permanecer en la zona. Recientemente, la incapacidad del gobierno para controlar
el tema en la opinin pblica no slo es notable, sino con frecuencia la competencia
poltica y electoral es un mecanismo de presin para las propias autoridades que ven
limitados sus esfuerzos ante la proliferacin del ambulantaje.
Por su parte, los dirigentes han tenido la necesidad de agruparse para resistir la
ley y al programa mismo que imposibilita la venta de sus productos en su mayora de
procedencia ilegal. Como hemos insistido, el tema sigue siendo de atencin local, pero
su relevancia es nacional en razn del impacto que tiene esta actividad en la economa
formal y el espacio que asignan los medios para difundir las notas y sobre los conflictos
especficos.
En el caso de la intervencin del FRENPAVIH en la poltica y programas de la SSA
a travs del CONASIDA, su labor ha sido relativamente intensa y su interlocucin con
stos rganos puede comprenderse como respuesta de un sector de la sociedad civil
a la falta de prevencin y atencin mdica para los afectados. Si bien el Frente inici
su movilizacin a partir del inters de algunos activistas que buscaron por diferentes
medios proveer servicios mdicos, pronto la dirigencia de la organizacin logr acceder
a crculos polticos del mbito mdico para presionar en el diseo de estrategias tendientes a mitigar la enfermedad.
Para 1996 el Frente logr la atencin formal en la agenda en la medida en que las movilizaciones alcanzaron un rango de prioridad y fomentaron la creacin de espacios de
interlocucin al presentar diferentes denuncias observadas en algunos centros de salud

474

Entrevista del autor a Alejandra Barrios, Dirigente de la ACLyC, Op. cit.

271

CAPTULO 4

del pas. Aunque el movimiento de personas que viven con VIH-Sida data de principios
de la dcada de los noventa, la articulacin de grupos de autoapoyo en esta organizacin se fortaleci paulatinamente por la realizacin de encuentros, mesas redondas y
campaas de informacin. La aparicin de los inhibidores de la proteasa y otros medicamentos aumentaron la movilizacin del Frente estableciendo como objetivo central
la atencin mdica y medicamentos para todos los afectados.
En Mxico son muy pocas las organizaciones como el FRENPAVIH que han realizado
trabajo en red de manera cohesionada. De hecho, la coordinacin del Frente en su
origen fue muy dispersa y por momentos con rupturas. Aunque la dirigencia ha cambiado, el trabajo actual se distingue por la colaboracin informal entre grupos, anlisis
de coyuntura y presin a las instituciones del sector salud en aquellas entidades donde
se tiene presencia, en especial en las grandes ciudades como el D.F., Guadalajara, Veracruz, Monterrey y Mrida. Los encuentros que se promueven con otras organizaciones
civiles y de gobierno resultan mecanismos de disparo y oportunidades que alientan nuevos procesos de trabajo, ya que representan espacios donde la organizacin canaliza sus
esfuerzos para allegarse de recursos econmicos y establecer ligas con organizaciones
afines.475
Tambin resulta relevante la relacin que se ha promovido con otras redes de
organizaciones interesadas en el acceso a medicamentos y la promocin conjunta para
el fortalecimiento de estrategias de salud. Estas acciones son, tal vez, las de mayor
valor poltico en razn de que la participacin de los dirigentes se ha visto muy activa
en proyectos derivados de organismos como USAID, CONASIDA y VIH Internacional
Alliance, que han trabajado en el diseo de talleres de prevencin y estigma, as como
de coordinacin civil para eventos pblicos.476
Si bien este tipo de experiencias han sido centrales para lograr la atencin pblica
de las demandas especficas de la organizacin, la interaccin con el mbito polticoinstitucional ha trado consecuencias en la concepcin y funcionamiento interno de
la organizacin. La poltica institucional ha afectado, de algn modo, su autonoma al
insertarse en los programas de gobierno con el fin de obtener beneficios mdicos inmediatos y que permita subsistir incluso a los dirigentes.

Esta apreciacin se deriva de los comentarios realizados al autor por parte de algunos representantes
estatales del FRENPAVIH, durante la celebracin de la IV Asamblea Nacional en la ciudad de Pachuca,
Hidalgo el 1 y 2 de diciembre de 2004.
476
Un estudio que detalla la actividad de ONGs con trabajo en VIH-Sida con organismos internacionales
es el realizado por Garca Len, Carlos y Ninel Daz Pardo, Estudio de caso: el acceso a tratamientos para
VIH/Sida en Mxico durante 1998, desde la perspectiva de la sociedad civil, Mxico, Ave. de Mxico/Latin
American and Carribean Council of Aids Service Organizations, 1998.
475

272

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

Despus la participacin se ubica en otro terreno identificado en los comits de


salud. En este tema, los dirigentes del Frente mostraron una escasa apertura e incluso
fueron frvolos en su concepcin de la relacin y trabajo conjunto que desarrollan en
CENSIDA. Aunque se asegura que el trabajo de coordinacin con grupos en otras entidades es resultado de aportaciones y donaciones econmicas, se pudo observar -durante
la realizacin de su Asamblea Nacional celebrada en Pachuca en diciembre de 2004que desde el gobierno se canalizan recursos para la contratacin de servicios y apoyos
monetarios para eventos de la organizacin e incluso se cont con asesora de personal
de la Secretara de Salud para la organizacin de los trabajos y talleres impartidos a los
representantes estatales.
La participacin del FRENPAVIH en programas de gobierno relacionados con el combate al VIH-Sida se puede ubicar en varios terrenos. En primer lugar, destaca el trabajo
realizado en el seno de los comits de seguimiento y vigilancia del Programa Nacional
de Prevencin y Control de VIH (CONASIDA);477 en segundo lugar, existen referencias
de vnculos formales e informales con instancias de decisin como la Cmara de Diputados y las Comisiones de Derechos Humanos, tanto a nivel federal como estatal, y con
la Secretara de Salud, a travs de sus dependencias o institutos de la misma. Algunos
datos encontrados permiten afirmar que estos organismos realizaron poco ms de 164
acciones relacionadas con actividades de protesta, institucionales y de tipo poltico
entre 1996 y 2003.478
Respecto al CONASIDA, en el periodo que va de 1997 a 2000, la colaboracin se
distingui por diversas formas de accin conjunta, acuerdos y desacuerdos. Si bien en
este lapso algunas organizaciones civiles colaboraron en el campo de la prevencin y
en la lucha por el acceso a la atencin medica, el Frente impuls una red ciudadana de
personas afectadas con la enfermedad en los 32 estados del pas, a fin de involucrarse
directamente en el debate sobre el derecho a la atencin mdica especializada y el
acceso a medicamentos.
Segn Jorge Saavedra, Director del CENSIDA; la propuesta del gobierno es que las
acciones de prevencin se realicen focalizadas y a travs de la sociedad civil porque

El Programa de accin en VIH-Sida indica que en 32 acciones estratgicas se contempla la participacin


de las organizaciones civiles, tanto para fortalecer las metas de prevencin de transmisin, como para dar
atencin integral a las personas afectadas con el virus, as como mitigar el dao que esta pandemia ha
ocasionado, particularmente su estigmatizacin. Cfr., Secretara de Salud, Programa de Accin. VIH/Sida.
Infecciones de Transmisin Sexual (ITS), 2002, p. 31.
478
Aunque los dirigentes no proporcionaron detalles de estas experiencias, en la prensa se pudo identificar
que la intervencin en la agenda se relaciona frecuentemente con denuncias, protestas y reclamos a la
gestin pblica en salud del nivel federal.
477

273

CAPTULO 4

es ms fcil y ms efectiva. En este sentido, el Frente ocupa una de las Vocalas donde
expresa tambin su sentir del trabajo observado en comits de prevencin y monitoreo
de la atencin mdica.479 En contraste, Carmen Soler, Directora del Programa de VIH
en el D.F.; indica que el Gobierno Federal (CONASIDA o CENSIDA) jug a copar a las
ONGS hace 5 o 6 aos, cuando empezaron las presiones muy fuertes de FRENPAVIH
por medicamentos. Despus de esas protestas fuertes que no saban controlarlas, CENSIDA empez el proceso de captacin de las ONGS; de hecho, ramos independientes
de otro tipo de sociedad civil organizada, los llambamos CTMS [].480
Inicialmente el CONASIDA impuls campaas de prevencin en determinados grupos focales, como aquellos que refieren al uso de condn, a partir de la mayor auto-organizacin de personas afectadas con el virus y de la exigencia por incluir a ms grupos en
la definicin de propuestas de trabajo. Asimismo, se ampli la posibilidad de promover
otros temas relacionados con el estigma y discriminacin asociados con la enfermedad.
Al respecto, organizaciones como el Frente se dieron a la tarea de formular campaas
alternas a las del Consejo con la intencin de coadyuvar a este tipo de esfuerzos. Cabe
recordar, que el trabajo de organizaciones y crculos de homosexuales data de los aos
ochenta, pero es hasta la dcada de los noventa cuando se potencia como resultado de
la difusin masiva de la enfermedad en los medios y de la protesta civil generada por
parte de grupos y organizaciones ante las restricciones del sistema de salud.
Hay que destacar que las experiencias de colaboracin de la sociedad civil en poltica
institucional de combate al VIH-Sida son relativamente recientes y actualmente el trabajo de organizaciones civiles en la materia se realiza conjuntamente con las propuestas
de gobierno, pero tambin de forma independiente con base en sus propias lgicas de
comunicacin y organizacin. De hecho, a finales de los noventa el Frente decidi constituir una comisin de interlocucin de ciudadanos que viven con la enfermedad ante la
Secretara de Salud para vigilar las acciones del Estado y, al mismo tiempo, intervenir
con observaciones en la redefinicin de la agenda poltica.
A lo largo de su evolucin como movimiento en red y despus como una entidad
legalmente constituida en asociacin civil, el Frente logr realizar diferentes asambleas
de ciudadanos que viven con VIH-Sida, marcando el inicio de una red de organizaciones
a nivel nacional. De algn modo, esta entidad se concibi con la posibilidad de acceder a

Entrevista del autor a Jorge Saavedra, Director del Centro Nacional de Prevencin y Control de VIH-Sida
de la Secretara de Salud, Mxico D.F., 24 noviembre de 2004.
480
Entrevista del autor a Carmen Soler, Directora de la Clnica Condesa de Especialidad en VIH-Sida del
Gobierno del Distrito Federal, Mxico D.F., 25 de octubre de 2004.
479

274

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

determinados servicios mdicos de formas ms giles en los mbitos locales y estatales,


pero tambin para presionar en el nivel federal en la definicin de problemas concretos
sobre diagnstico y tratamiento.
No obstante, y como se ha evidenciado con los datos de movilizacin, los trabajos
de colaboracin del FRENPAVIH con el Estado para finales de los noventa se fueron
diluyendo en la medida en que la apertura de las autoridades se plante como una
estrategia poltica que a la postre permiti acotar la movilizacin de organizaciones
civiles y encauzarla hacia lneas ms especficas del Programa de Salud.
En el periodo 1996-2000, la movilizacin del Frente y las relaciones entabladas con
otros actores permiti no slo incursionar en la poltica de salud, sino presionar junto
con otras organizaciones civiles para lograr influir en la aprobacin de los diputados al
monto de los recursos econmicos otorgados en salud y VIH-Sida, en especial la compra
de medicamentos. De aqu se puede derivar que la movilizacin del FRENPAVIH constituye un aporte particular de varias intervenciones con legisladores que efectuaron
diversas organizaciones civiles hacia el espacio legislativo federal y en concordancia
con las necesidades detectadas por autoridades del CONASIDA y CENSIDA.481
En suma, las acciones del Frente en la poltica de salud inician en 1996, pero los
antecedentes del trabajo de ONGs con las autoridades datan de 1986, cuando el CONASIDA recomend promover intervenciones educativas con los principales grupos en
riesgo (homosexuales y bisexuales). Este contacto con los grupos y el surgimiento de
nuevos medicamentos hacia los aos noventa, abrieron espacios de comunicacin e interlocucin donde el Consejo incorpor como Vocales a diversas organizaciones civiles,
estableciendo como eje el combate al VIH-Sida por medio de la prevencin y atencin
focalizada.
En la medida en que se fue reestructurando este organismo, en el marco de la descentralizacin de la poltica de salud, la tarea de sumar grupos y redes de organizaciones se consider necesaria para legitimar acciones del programa, resarcir la protesta y
movilizacin de grupos demandantes como el Frente.
A lo largo de la dcada de los noventa, la SSA y el Consejo Nacional de VIH-Sida
apoyaron directamente la labor de ONGs y fomentaron su presencia en el mbito internacional como en el caso FRENPAVIH. La movilizacin de la agenda desde el gobierno

En el apartado anterior ya se han precisado las relaciones que entablaron con algunos diputados del PRI
y que se documentaron en el Suplemento Letra S del diario La Jornada, Mxico D.F., 16 de octubre y 3 de
diciembre de 1998.

481

275

CAPTULO 4

inici con base en el estudio interno y externo de las organizaciones, lo cual permiti
identificar contrapesos (funcin poltica), complementariedad (funcin operativa) y
compensacin (funcin social). Posteriormente, entre 2001 y 2003, se replantearon
estrategias de fortalecimiento institucional para impulsar una cierta participacin de
ONGs en varias entidades federativas y enlazar su trabajo en las estrategias globales de
la poltica de salud.
La relacin del FRENPAVIH con el gobierno ha tenido diversas etapas, algunas caracterizadas por las diferencias de objetivos y mtodos que dieron origen a la confrontacin y disputa por el acceso a medicamentos como objetivo inicial, otras, relacionadas
con la demanda de una mayor participacin en el diseo de polticas de prevencin y
atencin mdica que en la actualidad son criticadas por parte de los dirigentes, pero
donde en cierta forma aprueban el avance logrado en la materia, sobre todo la labor de
prevencin y el combate en discriminacin.
De aqu podemos inferir que la actividad del Frente ha tenido que adaptarse no slo
a las restricciones que el sistema de salud ha planteado a este tipo de organizaciones
para participar en determinados comits de seguimiento y vigilancia del programa de
VIH-Sida, sino que ha confrontado ciertas posiciones de la agenda formal sobre la operatividad regional, el costo y acceso de los servicios, as como de proyectos contra el
estigma y la discriminacin.482
Aunque la reforma al CONASIDA, iniciada en 2001, marc una nueva etapa de colaboracin institucionalizada, el papel del Frente en este organismo es limitado en la
actualidad debido a problemas derivados de su articulacin regional, crisis internas,
falta de recursos e identidad como grupo, as como un regular desempeo en las tareas
derivadas del propio Consejo. Ellos consideran que el reto no slo es participar por el
acceso a medicamentos, sino reactivar una red de organizaciones en forma descentralizada.

Al respecto, existe una vasta informacin para el anlisis de estos temas identificada en las minutas
de las sesiones de trabajo donde los representantes del FRENPAVIH han tomado parte en las discusiones.
Este material puede consultarse en la seccin de documentos de la pgina oficial del Centro de Prevencin
y Control de VIH-Sida (CENSIDA), http://www.salud.gob.mx . Cabe hacer notar que a partir de 2007, la
pgina de esta institucin incorpor documentos de los congresos llevados a cabo sobre VIH, sin embargo,
las memorias y otros documentos sobre el Frente no se pudieron localizar ni en el sitio, ni en la biblioteca
de esta institucin.

482

276

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

Con base en lo anteriormente expuesto y de acuerdo con la variable relacionada con


la participacin en programas de gobierno por parte de las organizaciones, es necesario
detallar algunos aspectos. Conforme al anlisis del cuestionario aplicado a los dirigentes,
la participacin orgnica en programas de gobierno relacionados con esta problemtica
contempla un cuadro difcil de comparar. No obstante, un elemento comn que se
advierte en las tres experiencias tiene que ver con la participacin de los dirigentes en
comits u rganos de deliberacin como espacios centrales de la definicin de la agenda
poltica.
En los tres casos, aunque con diferente antigedad, valoracin y especificidad, se
advierte que las organizaciones se enlazan con la agenda por medio del establecimiento
de comits de seguimiento a la agenda operativa. De aqu, que la intervencin puede
ubicarse en cuatro rubros cualitativamente distintos relacionados con: la formacin de
acuerdos polticos; las tareas operativas realizadas en la gestin pblica; mesas de debate y dilogo; y redefinicin de objetivos y estrategias en los programas e intervencin
en mecanismos de evaluacin.
En la siguiente grfica se muestra que el establecimiento de acuerdos polticos en
el contexto de la formacin de polticas es una de las categoras principales donde la
participacin de las tres organizaciones en la agenda es relativamente efectiva.
Como se ha establecido, el trabajo en comits de seguimiento resulta una actividad
importante en la medida en que los acuerdos formulados con las autoridades se desplazan hacia la definicin de la agenda operativa y las organizaciones intervienen en
el seguimiento de su operacin en diferentes agencias. Estos momentos ejemplifican la
institucionalizacin de los conflictos y el origen a nuevos procesos de debate y dilogo
en la medida en que se confrontan posiciones donde cada organizacin busca influir en
aspectos especficos de los programas. Por el contrario, la intervencin en procesos de
evaluacin en tareas especficas de los programas es muy limitada. En este rubro, los
dirigentes coinciden en la falta de coordinacin para sistematizar procesos y beneficios
alcanzados no slo por el programa, sino de la propia accin de las organizaciones en el
establecimiento de la agenda.

277

CAPTULO 4

Mecanismos de participacin de las organizaciones en programas de gobierno


(reconstruccin de Vivienda 1985-1990, Comercio Ambulante 1990-1994 y
VIH-Sida 1997-2003)
65%

60%
50%
40%

30%

40%
30%

30%
20%

20%
15%

20% 20%
15%

15%
10%

10%

10%

10%

10%
5%

Acuerdos
polticos

Comits de
seguimiento y
transparencia

UVyD-19

Mesas de
debate y
dilogo

ACLyC

Redefinicin Mecanismos
de objetivos y de evaluacin
estrategias

FRENPAVIH

Fuente: Elaborado con base en datos de los dirigentes de las Organizaciones, 2004.

Al respecto los dirigentes de la UVyD-19 sealaron que el gobierno no promueve una


evaluacin conjunta ya que muchos acuerdos no se cumplen, dando origen a nuevas
negociaciones. Por su parte, los dirigentes del FRENPAVIH otorgan un valor importante
a la gestin realizada por la SSA y el CENSIDA, pero en la parte operativa plantean
problemas que afectan los objetivos de los programas tales como el desabasto de medicamentos, la discriminacin en la atencin mdica y la falta de profundizacin de las
estrategias de prevencin. En el caso del ALCyC la evaluacin de programas impulsados
por el gobierno es escasa e incluso no se presenta como una variable importante de su
relacin, ya que existe descrdito y desacuerdo por la realidad observada en los procesos
de reubicacin de ambulantes y las preferencias polticas existentes de los grupos en la
gestin pblica. En este caso, la evaluacin no es un factor de movilizacin de la organizacin que impulse nuevos acuerdos y redefinicin de la agenda poltica.
Podemos agregar que el origen de los conflictos, la particularidad de cada tema y la
relacin con otros actores permiten comprender la intensidad de su participacin en
poltica institucional y en otros mbitos del espacio poltico que nutren de experiencias
y oportunidades para la accin ms efectiva en poltica pblica. Aunque los acuerdos
son la base para la toma de decisiones, la participacin de las organizaciones en la
agenda resulta un proceso secuencial en el que la interaccin de varios actores respecto
a un hecho determinado plantea retos mayores de la influencia y participacin efectiva
de las organizaciones en la formacin de la agenda de polticas pblicas.

278

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

En los tres casos la participacin en la poltica y programas de gobierno ocurre a travs de la formalizacin de acuerdos que, con anterioridad, los dirigentes de las organizaciones establecieron con los encargados de incluir el tema en la agenda. Una vez que
los planteamientos de intervencin de las organizaciones se acotan de acuerdo con los
intereses del gobierno, se delimita la forma de participacin social a travs de comits
donde las entidades interactan con ciertos contenidos de los programas.
En este proceso, existe la creencia de que en realidad participan en el diseo de la
poltica o que el programa es efectivo en la medida en que se otorgan beneficios en especie o econmicos. La participacin es muy restringida en la medida que los dirigentes
se ven limitados de antemano por la definicin de los programas desde el gobierno. En
muy pocas ocasiones, las organizaciones analizadas influyeron en el establecimiento
de nuevas agendas o mecanismos de disparo y, por el contrario, se pudo constatar que
en su interior se presentan conflictos, crisis de orientacin e identidad poltica por su
relacin con el gobierno.

Percepcin de los temas en la agenda legislativa y de gobierno


El anlisis de la participacin de las organizaciones en la formacin de la agenda poltica implica conocer la percepcin de los actores involucrados en los temas de estudio.
En esta seccin se presenta una sntesis de los contenidos de las entrevistas realizadas
en los mbitos: legislativo (ALDF), gobierno local (GDF) y salud (CENSIDA), con el fin
de complementar el diagnstico presentado anteriormente.483
Con base en los objetivos de este apartado, las categoras se definieron con 7 indicadores y preguntas, las cuales se detallan a continuacin.
Categora

Indicador

Pregunta (s)

Agenda poltica

Opinin sobre la nocin


de agenda poltica

En su opinin, qu es una agenda poltica? Cmo se


integra la agenda legislativa en la ciudad de Mxico y qu
dificultades presenta este proceso?

El criterio que se adopt en las entrevistas fue interrogar a los presidentes de las comisiones relacionadas
con los temas de investigacin y funcionarios claves involucrados de los programas de gobierno, as como
a los dirigentes de las organizaciones sociales. El mtodo de anlisis fue organizar los temas e indicadores,
y sistematizar los comentarios coincidentes y divergentes.

483

279

CAPTULO 4

En las entrevistas realizadas a legisladores encargados de las comisiones de salud,


vivienda (PRD), comercio informal (PRI), gobierno y participacin ciudadana (PRD),
en lo general se asume que el trabajo legislativo parte de la integracin de problemas o
temas que son sujetos a discusin poltica. Se seala que la agenda es una carta de navegacin que tiene que partir de un objetivo comn entre los miembros integrantes de
los partidos en la ALDF.484 La agenda tambin se define como una lista de todo aquello
que se podra hacer en un determinado tiempo legislativo con miras a formar leyes.485
Asimismo, se concuerda en que la agenda es un instrumento fundamental para el
trabajo legislativo y de los partidos polticos.486 Lorena Villavicencio, indica que en la
ALDF no se ha encontrado el objetivo comn para establecer una agenda con otros partidos polticos, debido a que se adelantaron otros temas que impuso el nivel federal. Por
ejemplo, la reforma poltica par debido a otros problemas identificados en la ciudad, a
pesar de haber tenido consenso entre los partidos [].487
De entrada, entre los entrevistados la nocin de agenda es diversa, pero las opiniones
coinciden en sealar que para la formacin de una agenda democrtica se tendran
que revisar las formas de organizacin de los rganos legislativos, desaparecer las famosas comisiones de gobierno que centralizan la decisin en una sola persona y que tienen
un peso preponderante en los gobiernos locales (delegacionales).
La concepcin de la agenda y su formacin se concibe tambin como parte de un
proyecto poltico partidista. Manuel Jimnez Guzmn del PRI, agrega que la agenda
se construye por dos vas; una la que cada fraccin legislativa presenta y, otra, es en
correspondencia con los coordinadores de otros grupos parlamentarios dejando en corchetes los temas en los que no estamos de acuerdo y fijando los que si tienen consenso
y discusin plena.488
Sobre los temas especficos de comercio informal, vivienda y salud, se coincide en
que los tres temas son importantes, pero cada uno tiene una lgica distinta de discusin
entre legisladores y el propio gobierno local. En este ltimo, la agenda se percibe como

Lorena Villavicencio (PRD), Presidenta de la Comisin de Gobierno en la ALDF, Mxico, D.F., 8 de


noviembre 2004.
485
Aleida Alavz (PRD), Presidenta de la Comisin de Participacin Poltica en la ALDF, Mxico D.F., 7 de
octubre 2004.
486
Manuel Jimnez (PRI) y Sal Escobar (PVEM), Comisin de Gobierno en la ALDF, Mxico D.F., 7 de
octubre de 2004.
487
Lorena Villavicencio (PRD), Op. cit.
488
Manuel Jimnez (PRI), Op. cit.
484

280

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

una forma de comunicacin entre el gobierno y sus ciudadanos, como un espacio donde se identifican problemas graves o urgentes de resolver.489
En las organizaciones sociales se coincide en que la agenda es una forma de trabajo con las autoridades para someter a discusin temas relacionados a sus problemas
especficos. Por ejemplo, Alejandra Barrios, dirigente de la ALCyC, seala que definir
una agenda es estar cerca de los funcionarios para el bienestar de mis agremiados.490
Otros, como Germn Hurtado de la UVyD-19-FP, dicen que es el contacto diario que
se establece con los funcionarios para ver los avances que existen de las demandas
presentadas de la organizacin.491
Como se percibe, en estas organizaciones la nocin se identifica no slo con las
demandas de las organizaciones, sino con las formas de relacin y vnculos que stos
establecen con autoridades de gobierno que atienden sus reivindicaciones.
Categora
Participacin

Indicador

Pregunta (s)

Aspectos de la participacin (poltica, social o


ciudadana)

Para usted, qu es la participacin poltica? Qu importancia tiene en el quehacer legislativo? Cmo se considera
la participacin de la poblacin en el debate de los asuntos
pblicos?

En cuanto al concepto de participacin ciudadana, las expresiones infieren una lgica difcil de conjuntar. No obstante el comn denominador encontrado en las opiniones
de los legisladores de la ALDF y funcionarios de gobierno, ubica a la nocin de participacin como aquellos actos de intervencin de los ciudadanos en los asuntos pblicos y en
programas especficos de gobierno que requieren legitimidad. Asimismo, se desprende
que la participacin es fundamental para la democracia y el quehacer legislativo.
Para Manuel Jimnez, Diputado del PRI; sin participacin no hay democracia, son
un binomio indivisible [] por eso, el PRI propone nuevas formas de participacin ciudadana [] est por incorporar la iniciativa popular, el plebiscito, el referndum [] es
necesario crear formas autogestionarias que tengan que ver con la toma de decisiones
en polticas pblicas [].492

Rosa Isela Rodrguez, Directora de Concertacin Poltica de la Secretara de Gobierno del D.F., Mxico
D.F., 27 de septiembre y 8 de octubre de 2004.
490
Alejandra Barrios, Dirigente de la Asociacin Cvica, Legtima y Comercial, Mxico D.F., 15 de octubre
de 2004.
491
Germn Hurtado, Dirigente de la Unin de Vecinos y Damnificados 19 de Septiembre, Mxico D.F., 22
de septiembre de 2004.
492
Manuel Jimnez, Op. cit.
489

281

CAPTULO 4

En el mbito del gobierno local, la participacin se concibe como ciudadana en la


medida en que se establecen nuevas formas de relacin y se amplan procesos organizativos. Eduardo Cervantes, Director de Participacin Ciudadana del GDF, indica que lo
indito es que se abra la prospectiva de un proceso de participacin desde el gobierno,
para vertebrar una nueva forma de impulsar la participacin [] en el D.F. la participacin en las asambleas de vecinos es buena, aunque existe la cultura de que el gobierno
haga las cosas y de todo.493
En otro sentido, la participacin de organizaciones civiles en el CONASIDA se ubica
como la presencia de representantes en los espacios de consulta para la prevencin
y seguimiento de estrategias y programas para combatir la enfermedad.494 Para Jos
Mndez, Presidente del FRENPAVIH, la participacin se define como la incidencia de
la organizacin en los que toman decisiones y la Cmara de Diputados es la instancia
hacia donde se dirige la protesta y movilizacin.495
De este modo se puede afirmar que no existe un concepto exclusivo de participacin
ciudadana; tanto legisladores como funcionarios aclaran que el tema es muy importante
en la agenda de gobierno, pero existen diferentes retos que tienen que ver con impulsar
formas de organizacin social y crear espacios donde los ciudadanos puedan incidir en
decisiones de forma ms especfica.
Como lo advierte Jos Jimnez de la Comisin de Vivienda: hay que escuchar a
todos los actores sociales y polticos, no es solamente la vivienda en gran serie, la sobreproduccin, sino que se ubique a los actores que van a hacer uso de ella.496
Sobre el mismo asunto Aleida Alavz, apunta que los retos son que la gente incida
en polticas pblicas [] darle a la gente ms facultades como ciudadanos. Que la
participacin ciudadana no sea slo de consulta y opinin, sino de decisin.497
En las organizaciones la participacin ciudadana se observa desde lgicas distintas.
Para Alejandra Barrios, la nocin consiste en: luchar por un trabajo, lo que quieren mis

Eduardo Cervantes, Director de Participacin Ciudadana del Gobierno del D.F., Mxico D.F., 27 de
octubre de 2004.
494
Fragmento del discurso pronunciado por Julio Frenk, Secretario de Salud del Gobierno Federal, durante
la inauguracin de la IV Asamblea Nacional del FREPAVIH en la ciudad de Pachuca, Hidalgo, 1 de abril de
2004.
495
Jos Mndez, Dirigente del Frente Nacional de Personas Afectadas con VIH-Sida, Mxico D.F., 11 de
noviembre de 2004.
496
Jos Jimnez, Presidente de la Comisin de Vivienda en la ALDF, Mxico D.F., 8 de octubre 2004.
497
Op. cit.
493

282

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

agremiados es trabajo; me interesa cuando los gobernantes no cumplen con sus deberes
con la sociedad [] la relacin con el gobierno es de respeto y hay que presionar para
que se cumplan las buenas intenciones.498 Germn Hurtado dice que participar significa plantear las cosas como uno las ve, tener opinin [] hay diferentes formas de
participar, por ejemplo, hacemos participacin haciendo protestas [].499
En sntesis, en las organizaciones la participacin se comprende como una forma de
demandar y exigir ciertos derechos al gobierno respecto a sus problemticas histricas
y recientes. Comnmente la participacin hace referencia a movilizacin, manifestacin e incidencia ante el incumplimiento de reclamos sociales y la defensa de derechos
sociales.
Categora
Medios de
Comunicacin

Indicador

Pregunta (s)

Influencia de los medios


de comunicacin en la
poltica

Qu papel tienen los medios en el trabajo legislativo? En


qu medida, los temas de la agenda de gobierno, son los
temas que demandan los medios para su atencin formal?
Cmo influye la opinin pblica en la agenda de gobierno?

En esta categora, los legisladores coincidieron en que los medios de comunicacin


y la opinin pblica juegan un papel importante en el trabajo legislativo. Los hechos y
acontecimientos que presentan los medios ante la opinin pblica inciden en la definicin de los asuntos pblicos en la medida que coadyuvan a formular y agilizar temas
para el debate formal en la agenda legislativa. No obstante, para Lorena Villavicencio,
los medios se consideran como:
[] grupos de presin; tenemos con ellos una relacin de amor y odio porque
tambin los necesitamos mucho [] los medios nos necesitan a nosotros y nosotros a los medios [] si nos imponen temas para la agenda, tambin nos ayudan
en muchos sentidos. Tenemos una codependencia absoluta con los medios y por
eso nadie le ha entrado al tema de la reforma de los medios, por esa relacin. Los
medios van construyendo su agenda y nosotros vamos reaccionando a la agenda
de los medios [] nosotros deberamos construir una agenda por encima de los
medios y de la protesta callejera o la protesta social [] el Dios raiting nos tiene
dominados.500
Por su parte, Jorge Saavedra, Director del CENSIDA; seala que los medios sirven a
esta institucin encargada de la salud en VIH-Sida, como termmetro de los problemas
Alejandra Barrios, Op. cit.
Germn Hurtado, Op. cit.
500
Lorena Villavicencio, Op. cit.
498
499

283

CAPTULO 4

detectados en la operacin de los programas y en la presencia de organizaciones civiles;


de hecho, los medios han venido interesndose cada vez ms en este tema de salud y su
apertura ha sido notable, pero aun hay aspectos que considerar de su trabajo.501
Es as como los medios constituyen un actor ms en el proceso de formacin de la
agenda. Evidentemente existen diferentes percepciones y puntos de vista sobre la influencia de los medios en la vida poltica.
En el caso de los legisladores entrevistados, se considera que los medios son la va
ms efectiva para informar a los ciudadanos sobre el debate de temas y su eventual
resolucin; pero tambin se advierte que stos pueden ser relativamente objetivos en
la difusin de actos y notas relacionadas con el trabajo legislativo. Algunos legisladores
expresaron que los medios (como las televisoras y la radio) muchas veces promueven
notas amarillistas de hechos poco objetivos y fundamentados; muchos temas importantes se han perdido en la opinin pblica, temas importantes y esfuerzos legislativos
serios porque no hay inters de parte de los medios de comunicacin.502
En sntesis, entre los entrevistados coexiste la idea de que los medios, en ciertos
temas y coyunturas, contribuyen a la apertura de la agenda legislativa promoviendo
temas aejos y demandando la atencin de otros asuntos olvidados. Tambin se infiere
que la actividad de los medios es central para la valoracin o depreciacin del trabajo
legislativo. Muchas veces los medios imponen la agenda [] pero son anecdticos []
su participacin es importante, pero muchas veces distraen la atencin.503
En el caso particular de las organizaciones, los medios constituyen un apoyo para
difundir las demandas sociales; coinciden en que existen espacios en medios impresos
(La Jornada, Uno ms uno, El Universal, Letra S, entre otros) que se otorgan a los
dirigentes de las organizaciones, pero son relativamente limitados.
De acuerdo con dirigentes antes citados, los costos de publicacin son altos y los
desplegados que realizan a ttulo individual slo se presentan cuando hay apoyos econmicos o coyunturas especficas para este propsito. Por otra parte, los actos y la
presin que realizan las organizaciones inciden en las propuestas que los legisladores
turnan para discusin y dictamen en las comisiones encargadas de atender el tema o
conflicto.

Jorge Saavedra, Director del Centro Nacional de Prevencin y Control de VIH-Sida, Mxico D.F., 24 de
noviembre de 2004.
502
Lorena Villavicencio y Jorge Saavedra, Op. cit.
503
Jorge Lara, Diputado del Partido Accin Nacional en la ALDF, Mxico D.F., 7 de octubre de 2004.
501

284

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

Categora

Indicador

Pregunta (s)

Percepcin del
tema (causas)

Conocimiento del tema


(Comercio Informal,
Vivienda y el VIH-Sida)

Cul es su opinin sobre los temas relacionados con el problema del comercio informal o ambulante, la vivienda para
organizaciones populares y la atencin pacientes con VIHSida? Cmo se atienden en la agenda legislativa? Cmo
se vinculan con los programas que impulsa el gobierno local
y federal?

Ahora bien, en los tres temas (comercio informal o ambulante, vivienda y atencin a
pacientes con VIH-Sida) tanto legisladores como funcionarios entrevistados reconocen
que los asuntos son importantes en la agenda de gobierno; de algn modo, se admite
que existe un origen social y falta de atencin gubernamental para hacer frente a stos
problemas.
En octubre de 2004, el tema del comercio informal es el que se reconoci con mayor
espacio en la discusin de los legisladores respecto a los temas de vivienda y salud en
materia de sida. Aunque el tema de la vivienda se considera como un tpico urgente,
algunos legisladores sealaron que la inversin econmica en este mbito es alta y por
ello no le entran al tema, porque no hay una solucin de fondo, todas las soluciones
son coyunturales, hay ms problemas de los que resuelves.504
En el caso del ambulantaje las opiniones coinciden en que el problema tiene que
ver con intereses polticos y electorales que los partidos han fomentado en este tipo de
organizaciones. El tema de VIH, es el que result con un menor conocimiento entre los
legisladores entrevistados. Para algunos diputados, el asunto se debe atender de forma
prioritaria, pero es un tema que no se ha tocado seriamente, se tiene que ir a fondo,
reunir recursos pblicos y privados para hacer investigacin que hoy est detenida en
esta ciudad por falta de presupuesto.505
En el mismo sentido, Jorge Saavedra, Director del CENSIDA, reconoci que el sida
no es un gasto, sino una inversin que beneficia al pas [] hay muchos obstculos y en
los estados hay gente oculta que no se atreve a dar la cara [] por eso falta organizacin
[] el estigma es tan alto y ese es el motivo para ocultarse.506
Las apreciaciones de los legisladores respecto a los temas relacionados con el comercio informal o ambulante, la vivienda para organizaciones populares y la atencin de
personas afectadas con Sida, son muy diversas y hasta encontradas. En el caso del am-

Lorena Villavicencio (PRD), Op. cit.


Sal Escobar (PVEM), Op. cit.
506
Jorge Saavedra (CENSIDA), Op. cit.
504
505

285

CAPTULO 4

bulantaje se reconoce que el problema es social debido a la falta de empleos e ingresos


suficientes de una parte de la poblacin que ve en esta actividad una forma de sobrevivir. En este punto, legisladores como funcionarios entrevistados, advierten la necesidad
de replantear las acciones del Programa de Regulacin debido a que no corresponde a
la realidad que se vive actualmente.507

En el caso del VIH, se percibi que el tema es atractivo entre los legisladores,
pero curiosamente se advierte que no se ha tocado seriamente debido a que no hay una
agenda formal [] no son asuntos prioritarios de la ALDF.508 En vivienda, se plantea
que no slo es construir vivienda nueva, sino atender aspectos presupuestales, mantenimiento de unidades habitacionales, renta y vivienda en riesgo, as como los derivados
de la cartera vencida, de aqu que los retos sean mayores en esta materia.509
Finalmente, cabe destacar la afirmacin de la Presidenta de la Comisin de Gobierno
en la ALDF, Lorena Villavicencio, en esta categora respecto a que:
[] los temas en general se discuten, pero algunos pasan de noche [] los diputados discuten poco, es un trabajo de asesores, hay poca profundidad en los temas
porque somos mayora [] quienes controlan la agenda son los gobiernos (como
el GDF, los Gobernadores y el Presidente), son los que definen la agenda legislativa, lo cual es una tragedia [] pero estamos haciendo un esfuerzo por generar
nuestra propia agenda [] los temas prioritarios se llevan en colaboracin con el
gobierno en turno. Si dice Andrs Manuel, que la ley de Cooperativa es prioritaria,
pues voy a meter el acelerador en esa iniciativa; desgraciadamente, los legisladores siguen siendo los ejecutivos.510
Entre los dirigentes de las organizaciones el origen de los problemas sociales se debe
a problemas cultivados en el pasado, pero tambin a la falta de atencin e ineficacia del
gobierno local y federal para combatir y establecer polticas sociales ms consistentes
hacia los tres temas y que beneficien a los sectores populares. Las apreciaciones concuerdan en que son pocos los polticos y funcionarios a los que realmente les importa
debatir y atender seriamente estos temas.511

Esta fue la coincidencia en las opiniones expresadas por Jorge Garca (PRI) y el Lic. Miguel ngel Pacheco, Coordinador del Programa para el Control del Comercio de Va Pblica de la Delegacin Cuauhtmoc
en octubre de 2004.
508
Jorge Lara (PAN) y Sal Escobar (PVEM), Op. cit.
509
Jos Jimnez (PRD), Op. cit.
510
Lorena Villavicencio (PRD), Op. cit.
511
Alejandra Barrios (ACLyC) y Germn Hurtado (UVyD-19), Op. cit.
507

286

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

En salud, los dirigentes del FRENPAVIH fueron muy tmidos en sus apreciaciones y
se limitaron a plantear que existe un cierto apoyo del gobierno para combatir la enfermedad, aunque se reconoce que se han manifestado en contra de acciones de gobierno;
por ejemplo, ante el suministro de medicamentos que no cuentan con las pruebas y
calidad internacionales.512
Categora

Indicador

Pregunta (s)

Poltica de
Gobierno

Opinin sobre la poltica


y programas de gobierno
hacia los temas

Cul es su opinin sobre la poltica y los programas de


gobierno que se impulsan recientemente para combatir el
problema del comercio informal, vivienda y sida? Qu problemas observa en la coordinacin de la agenda legislativa
respecto a la poltica de gobierno local?

En esta seccin, las opiniones de los entrevistados concuerdan en la necesidad de


que el gobierno local y federal impulsen no slo ms recursos a los tres temas, sino que
se examine con cuidado los aspectos jurdicos, as como el diseo y operacin de las
polticas pblicas generadas. En el caso del comercio informal en el Centro Histrico
del D.F., se argumenta que la relacin que debe plantearse a las organizaciones debe
ser de respeto a su representacin, a su autonoma y canalizar sus inquietudes a los
rganos competentes. Asimismo, se identifica que en 1993, se cometi un grave error al
construir 28 plazas comerciales, ya que slo funcionaron para ciertos dirigentes y otras
fueron un rotundo fracaso.513
Pese a lo anterior, la poltica hacia el comercio informal y vivienda, y los acuerdos
con las organizaciones populares presenta un cuadro difcil de definir. Rosa Isela Rodrguez de Concertacin Poltica del GDF, indica que en la actualidad se tiene una poltica
de concertacin con grupos organizados para ver que demandas se van a atender. La
poltica en estos rubros est dirigida a la necesidad de la gente [] la gestin es difcil,
pero donde la presin de grupos es fuerte, se tienen que tomar decisiones que no se
salgan de la ley.514
En contraste, y en el caso del VIH, la poltica del gobierno federal (a travs del CENSIDA) considera que el trabajo de las organizaciones es fundamental para el logro de
objetivos y estrategias. Jorge Saavedra opina que [] el trabajo que hacen las ONGs
es una especie de monitoreo, cuando hay falta de medicamentos en algn estado, ellas
nos informan antes de que llegue el reporte oficial; [asimismo] nos dan quejas que se

Jos Mndez (FRENPAVIH), Op. cit.


Jorge Garca Rodrguez (PRI), Op. cit.
514
Rosa Isela Rodrguez (Concertacin Poltica del GDF), Op. cit.
512
513

287

CAPTULO 4

presentan en la atencin mdica []; mi propuesta es que las acciones de prevencin


se realicen a travs de la sociedad civil porque es ms fcil [] las acciones que vienen
directamente del gobierno no las reciben [].515
Por su parte, Carmen Soler del GDF, dice que el Programa de CENSIDA es muy
abstracto y plantea objetivos que no se pueden alcanzar en el mediano plazo. Ella
argumenta que el CENSIDA jug a copar a las Ongs hacia ms de 5 aos atrs, cuando
empezaron las presiones muy fuertes de FRENPAVIH por la protesta de medicamentos
[] antes, las Ongs ramos independientes y otro tipo de sociedad civil [] desde hace
unos aos lo que importa son los desayunos con el Secretario [] es repugnante.516
En suma, las apreciaciones respecto a la poltica de gobierno hacia los temas de
comercio informal y vivienda muestran una amplia variedad de puntos de vista. Mientras que para los legisladores entrevistados las acciones de gobierno son todava insuficientes y se deduce que existe carencia de recursos para atender los temas con mayor
fuerza, para los funcionarios del GDF entrevistados, los programas van avanzando en
la direccin correcta, aunque se reconocen problemas derivados de su ejecucin, as
como de la inclusin y nuevos acuerdos con grupos y organizaciones involucradas.
Vale la pena aclarar que desde 1999 el GDF impuls la coordinacin de organizaciones civiles con programas de gobierno, a fin de presentar propuestas y establecer
acuerdos conjuntos con el gobierno local o federal. Tambin se canalizan conflictos
a los rganos competentes cuando los problemas no pueden ser atendidos en las delegaciones u rganos centrales del GDF.517 En el caso del VIH-Sida se concluye que la
poltica de prevencin y atencin mdica es ms efectiva a travs de la participacin
de organizaciones, ya que por tradicin e historia la interlocucin del gobierno es ms
complicada.
Finalmente, la opinin de los dirigentes de las organizaciones es relativamente positiva hacia la poltica y programas de gobierno generados; insisten en mayor atencin y
destacan problemas recurrentes de recursos, clientelismo de los partidos y burocracia
en funcionarios, entre otros, que persisten en su interlocucin y trabajo con el gobierno.

Jorge Saavedra (CENSIDA), Op. cit.


Carmen Soler (Clnica Condesa VIH-GDF), Op. cit.
517
Entrevista a Graciela Rojas, Coordinadora de Enlace con Sociedad Civil del D.F., Mxico D.F., 13 de
octubre de 2004.
515
516

288

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

Categora

Indicador

Pregunta (s)

Movilizacin
social

Particularidades de la
movilizacin social hacia
la agenda poltica

En su opinin, cmo concibe y qu importancia tiene la


movilizacin social? Cmo se observa la movilizacin de
grupos u organizaciones sociales hacia el gobierno? De
qu forma cree que influye en la formacin de la agenda
poltica?

En este tema, las opiniones expresadas definen a la movilizacin como un instrumento y recurso que utilizan las organizaciones para presionar a los polticos, una vez
que el dilogo y la concertacin son insuficientes para lograr acuerdos y resolver problemas conjuntos. Se coincide en que la movilizacin es una forma legtima de las personas para expresar su malestar social; la movilizacin es un insumo importante para la
poltica, aunque las acciones violentas se desacreditan en la medida que generan otro
tipo de tratamiento.518
Para Lorena Villavicencio, la movilizacin es producto de la falta de respuesta de los
gobiernos local y federal: En este momento vemos que el promedio es infinitamente
mayor de las marchas que hacen de un asunto federal, un asunto local porque no hay
la debida interlocucin con los gobiernos federales [] nosotros en la ALDF estamos
recibiendo gente, demandas, debido a la ausencia de canales de comunicacin con el
GDF.519
Para CENSIDA la movilizacin social es percibida como una razn legtima de las organizaciones e individuos portadores de VIH-Sida. Sin embargo, se deduce que una vez
que se proporcionaron medicamentos y se dio el acceso a la atencin mdica universal,
estas acciones no deberan fomentarse sino, por el contrario, lograr incluir las opiniones
en propuestas y reorientar mejor los esfuerzos del gobierno.520
En el mbito del Gobierno del D.F., la movilizacin se acota como un derecho ciudadano para buscar reivindicar los derechos particulares de sectores, de grupos.521
Tambin se reconoce que es en la Delegacin Cuauhtmoc donde hay ms manifestaciones porque aqu se dirige la ciudadana de todo el pas. En este sentido, Rosa Isela
Rodrguez de Concertacin Poltica del GDF, afirma que:
en este lugar vienen a solicitar diferentes cosas a las dependencias federales, a
los tribunales, de todas partes del pas y, adems, de que se encuentran instancias

Jorge Garca Rodrguez (PRI), Aleida Alavz, (PRD), Op. cit.


Lorena Villavicencio (PRD), Op. cit.
520
Jorge Saavedra (CENSIDA), Op. cit.
521
Eduardo Cervantes (GDF), Op. cit.
518
519

289

CAPTULO 4

locales y federales, por eso, se concentran en esta demarcacin. En este sentido,


tenemos la obligacin de recibir a todos los grupos, con una intencin imparcial,
sin discriminacin [] se reciben las demandas y dependiendo del caso se envan
a las diferentes secretaras, se da seguimiento a su peticin.522
Como se puede apreciar en este tema existe un consenso relativo de la importancia de la movilizacin social en la fijacin de la agenda poltica, y se destaca que los
funcionarios en la demarcacin de Cuauhtmoc compilan todo tipo de eventos que se
presentan en ese lugar e incluso en otras reas de la ciudad. De acuerdo con datos de
la Secretara de Gobierno del D.F., entre el 17 de diciembre de 2003 al 15 de agosto de
2004, se registraron en la capital 2,076 manifestaciones en la va pblica.
Del total de esos eventos, 1,030 correspondieron a demandas de tipo local, 837 fueron de tipo federal y 209 correspondieron a rubros diversos como empresarial, sindical,
partidos polticos, poder legislativo, as como grandes concentraciones por motivos religiosos y con temas del mbito internacional. De los actos registrados, 394 correspondieron a marchas, 474 a bloques y 46 a plantones. El nmero de afluencia que se registr
fue de poco ms de 302,200 participantes.
Tambin se dijo que se dio seguimiento a 20 marchas, 50 movilizaciones por organizacin y plantones que se detectaron entre mayo y junio de 2004. En suma, se reconoce
que la atencin eficaz y eficiente de las demandas sociales evita el surgimiento de conflictos y es a travs de la concertacin y el dilogo como los ciudadanos pueden sentirse
participes de las soluciones.523
En los comentarios de los dirigentes de las organizaciones, se evidenci que la movilizacin y protestas sociales se ubican como un recurso de presin para exigir la atencin
de sus demandas. Mientras que para los ambulantes el desarrollo de marchas es necesario para defenderse de los abusos de inspectores de la va pblica, en la UVyD-19-FP se
considera que estas acciones son necesarias para ser tomados en cuenta y se inducen
a travs de los medios de comunicacin y con otros grupos sociales que presentan o se
solidarizan con problemas afines.524
En el caso del FRENPAVIH, la movilizacin es una actividad permanente entre el
conjunto de grupos que conforman la red a nivel nacional. Los reclamos y exigencias
por un mejor servicio mdico y la demanda por una atencin integral, se plantean como

Rosa Isela Rodrguez (Concertacin Poltica del GDF), Op. cit.


Informe de Alejandro Encinas ante la ALDF, Secretario de Gobierno del D.F., noviembre de 2004.
524
Alejandra Barrios (ACLyC) y Germn Hurtado (UVyD-19), Op. cit.
522
523

290

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

elementos que propician la coordinacin para la movilizacin ante las autoridades y


legisladores responsables de valorar el tema y decidir, no slo el tipo de tratamientos,
sino la posibilidad de destinar un mayor porcentaje de recursos econmicos en el presupuesto de la Secretara de Salud para combatir la enfermedad.525
El anlisis de las entrevistas revela que la percepcin que otorgan tanto legisladores,
funcionarios y dirigentes de las organizaciones entrevistadas respecto al tema de la
movilizacin, no slo se considera importante en los procesos de formacin de la agenda de gobierno, sino que es un elemento cotidiano de anlisis y seguimiento sobre los
problemas pblicos y polticos que se presentan en la entidad.
Categora

Indicador

Pregunta (s)

Correlacin
entre la agenda
poltica y de
gobierno

Apreciacin sobre la
relacin y coordinacin
entre la agenda legislativa y de gobierno

En qu medida se relaciona la agenda legislativa con la


agenda de gobierno local y federal? Qu problemas observan en esta interaccin? Cmo afecta la formacin de la
agenda poltica en los temas referidos?

En cuanto al tema de la relacin entre la agenda legislativa y de gobierno constituye


un tpico relevante en las opiniones de los entrevistados. Las apreciaciones registradas
confirman la existencia de una escasa relacin y vinculacin institucional entre legisladores locales y federales. En general, coincide la tesis de que la ALDF presenta limitaciones jurdicas para analizar temas a profundidad, debido a que ciertos problemas
corresponden al mbito federal.
Para Aleida Alavz, no hay mucha vinculacin ya que estamos limitados como
ALDF, muchas de las cosas que deberamos aqu decidir las deciden desde la Cmara
de Diputados y eso, obviamente, hace que nosotros tengamos que incidir de otra forma
en las decisiones que se hacen en esos niveles de representacin.526 No obstante, el
trabajo de las comisiones en los casos de estudio, indica la necesidad de incrementar
la relacin con funcionarios y polticos de otros mbitos, a fin de fijar los temas para su
discusin formal.
Los lazos que se establecen de forma ms frecuente refieren a problemas pblicos relacionados con la seguridad, la poltica fiscal y econmica, as como asuntos de carcter
financiero. En el caso de la relacin de la ALDF con el GDF, algunos de los entrevistados
aludieron a la existencia de ciertas formas de trabajo preconcebidas desde el poder eje-

Arturo Daz, Vocal de MexSida ante el CONASIDA, Discurso en Pachuca, Hidalgo, 1 diciembre 2004; Jos
Mndez, FRENPAVIH, Op. cit.
526
Aleida Alavz (PRD), Op. cit.
525

291

CAPTULO 4

cutivo local, donde determinados temas son turnados de forma vertical a las comisiones
respectivas para su presentacin a dictamen y posterior evaluacin en la agenda legislativa. En este sentido, Efran Morales de la Comisin de Salud explic lo siguiente:
[] yo quisiera platicar mi proyecto de salud, pero no ha habido la oportunidad.
Revisar los temas, como el asunto del control sanitario que es una barbaridad
lo que anotan en la ley; estamos supeditados a la Ley General de Salud [] yo
he insistido una infinidad de veces, desde hace un ao que entre en funciones
como legislador, y no he platicado ms que en dos ocasiones con la Secretaria de
Salud, y ha sido prcticamente para pelearnos [] Estamos totalmente divididos
y en esta divisin de grupos pareciera que somos tribunos del gobierno. Suben
a tribuna las iniciativas del gobierno y las definen como si fueran propias y no
hay discusin previa de los temas; no hay la opinin externa de una iniciativa, la
instruccin es pasarla, entonces yo creo que s hay ese asunto de una buena parte
de los diputados del PRD por legitimar las iniciativas de ley que enva el ejecutivo
local.527
Entre los interrogados se identific como comn denominador la existencia de contactos con fracciones y diputados del Congreso de la Unin e incluso de otros congresos estatales y del senado, pero se argumenta que estos lazos se presentan de manera
informal y ms enfocada al trabajo de tipo poltico-partidista. Asimismo, las opiniones
estudiadas infieren que la agenda legislativa del nivel federal va ms adelante que la
agenda local capitalina, debido a que los temas son de mayor relevancia nacional y
corresponden a la agenda sistmica. En este sentido, Lorena Villavicencio, Presidenta
de la Comisin de Gobierno de la ALDF, concluy que el tema de la coordinacin con
otras instancias es muy reciente y poco afortunado.
[] estamos en paales en ese tema. Por ejemplo, para el presupuesto que se va
ha entregar a cada entidad federativa, para ver el techo de endeudamiento para el
D.F., para ver el planteamiento que hace el Jefe de Gobierno, para ver que opina la
Asamblea, no hay ningn vnculo institucional [] La relacin con las entidades
es preocupante, hay muchas experiencias que se pueden aprovechar, programas
exitosos, convenios, etc., pero esa parte est olvidada, no hay tiempo, espacio.
Somos medio nuevos en este tema de la democracia, anteriormente casi todos
los congresos locales eran del PRI, y entonces ellos reciban lnea del gobernador
en turno. Ahora tenemos congresos ms plurales y que tienen mayora, por ello
surgen los problemas de coordinacin.528
Efran Morales (PRD), Presidente de la Comisin de Salud de la ALDF, Mxico D.F., 8 de octubre de
2004.
528
Lorena Villavicencio (PRD), Op. cit.
527

292

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

En contraste, la Secretara de Gobierno del D.F. plantea que la relacin con los
diputados que integran la ALDF se considera necesaria para atender ciertos conflictos
sociales. De hecho, el trabajo de concertacin poltica se plantea como una relacin de
respeto y colaboracin. Datos de este organismo indican que desde septiembre de 2003
y hasta el 10 de agosto de 2004, se realizaron 154 comparecencias y reuniones de trabajo, de las cuales 20 fueron ante el pleno de la ALDF y 134 en comisiones, de las cuales
94 fueron de funcionarios delegacionales y 40 de la administracin central.529
Finalmente, las apreciaciones del CENSIDA hacia el tema de coordinacin con legisladores se plantea como una relacin donde la consulta es necesaria entre las partes, y
donde incluso se interviene en la definicin tcnica y poltica de las iniciativas que son
integradas por comisiones de congresos locales y del mbito federal, para consideracin
de las fracciones polticas y posibles modificaciones legales. Al respecto Jorge Saavedra,
expres que:
[] hay algunos estados que sus legislaturas andan promoviendo acciones en
VIH que son totalmente incongruentes no slo con la poltica nacional, sino con
recomendaciones internacionales. En muchas ocasiones el CENSIDA ha tenido
que intervenir para parar iniciativas estatales. Donde no hemos tenido mucho
impacto es con las iniciativas municipales de ciertos municipios e incluso delegaciones del D.F., que toman una serie de acciones que incluso entorpecen las
acciones de prevencin del VIH-Sida, pero son ya iniciativas locales.530
De este modo, y pese a que algunos legisladores consultados consideran que los trabajos de coordinacin son limitados, al final se concuerda en lograr una mejor coordinacin poltica en la deliberacin de los asuntos pblicos que se someten a discusin en
la ALDF, as como durante su ejecucin en el GDF. En el caso de los temas relacionados
con el VIH-Sida, la relacin entre funcionarios y comisiones de la Cmara de Diputados
advierte una cierta comunicacin en las etapas de revisin al presupuesto de salud y
durante los informes que este organismo provee a diferentes instancias nacionales e
internacionales relacionadas con la pandemia.
Hay que subrayar que la relacin entre la agenda legislativa y de gobierno constituy el tpico ms relevante en las opiniones de los entrevistados. Las apreciaciones
confirman la existencia de fricciones, escasa relacin y vinculacin institucional entre
legisladores locales y federales.531 En lo general, coexiste la idea de que en la ALDF se
presentan limitaciones jurdicas para analizar temas a profundidad, debido a que los
Informe de Alejandro Encinas, Op. cit.
Jorge Saavedra (CENSIDA), Op. cit.
531
Aleida Alavz (PRD), Op. cit.
529
530

293

CAPTULO 4

tpicos corresponden al mbito federal. Tambin la relacin de la ALDF con el GDF


indica la existencia de ciertas formas de trabajo preconcebidas (controladas) desde el
poder ejecutivo local, donde determinados temas de la agenda son definidos sin consultar
a los legisladores para su valoracin pblica.
Se identific como comn denominador entre los entrevistados en los tres temas a la
existencia de contactos con fracciones y diputados del Congreso de la Unin e incluso
de otros congresos estatales y del propio senado, pero se argumenta que estos lazos son
informales y ms enfocados al trabajo de coordinacin poltico partidista y electoral.
Del mismo modo, las opiniones registradas infieren que definicin de la agenda legislativa del nivel federal va ms adelante que la agenda local capitalina, debido a que los
temas son de mayor relevancia nacional.532
Recapitulando, las diferentes categoras analizadas muestran una amplia diversidad
de conjeturas al estudio de la agenda legislativa de los casos presentados en esta obra. Si
bien en la parte conceptual las nociones y referencias tericas aportan elementos para
el anlisis, su confrontacin emprica advierte otros elementos por considerar.
En primer lugar, se deduce que la formacin de la agenda tiene que ver con aspectos
intrnsecos al funcionamiento del rgimen-sistema poltico y de la cultura poltica de los
actores. En segundo lugar, la movilizacin social constituye un mecanismo de presin
frecuente que las organizaciones utilizan en determinados momentos con el fin
de insertar sus demandas en determinadas agendas establecidas por los gobiernos del
mbito gubernamental y legislativo.
En este marco, se fortalece la hiptesis de que la expansin de los temas, problemas
y conflictos encuentran cierta efectividad en la medida que las organizaciones y el gobierno mismo, utilizan a los medios masivos de comunicacin como recurso de presin
para posicionar temas en el debate pblico, poltico y legislativo. No obstante, los polticos y legisladores se ven influidos por la opinin de los medios y cierto tipo de pblico
interesado en el establecimiento y redefinicin de la agenda formal.
En los temas analizados, las fricciones entre legisladores y funcionarios, la falta de
coordinacin entre instituciones y niveles de gobierno se torna como relevante en la
medida que hay una amplia diversidad de enfoques y puntos de vista para el establecimiento de agendas y estrategias a seguir en los procesos de formulacin y ejecucin de
polticas pblicas.

532

Cfr., Informe de Alejandro Encinas ante la ALDF [Jefe de Gobierno del D.F.], noviembre de 2004.

294

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

Hasta aqu podemos concluir que, la participacin de las organizaciones en los


asuntos pblicos orientada hacia el establecimiento de la agenda poltica, se considera
todava como de consulta, lo cual no obliga necesariamente a los funcionarios y representantes legislativos a incluir valoraciones de las organizaciones en los procesos de
toma de decisiones. Estos hechos ponen en tela de juicio la idea de que los ciudadanos
organizados tomen parte en las decisiones de gobierno de forma genuina.
Desde nuestros casos de anlisis se vislumbra que la participacin de las organizaciones en la definicin de la agenda se limita al establecimiento de intercambios con
el gobierno donde no necesariamente se discuten las causas y soluciones a fondo de
los temas, sino que se establecen acuerdos entre las partes con el fin de resarcir el
conflicto poltico y avanzar en la relativa gestin de sus demandas sociales. La agenda
es definida desde el gobierno y en este proceso la participacin de las organizaciones es
no slo limitada, sino que intervienen o inciden someramente en la definicin poltica
del problema.

Movilizacin y agenda poltica:


El caso FRENPAVIH en diciembre 2004
Las organizaciones identificadas en el comercio informal del Centro Histrico
(ACLyC) y de reconstruccin de vivienda en la colonia Roma (UVyD-19), son casos
representativos que ilustran con cierta claridad la participacin social en la agenda de
gobierno. Sin embargo, el caso relacionado con el VIH-Sida y la actividad del FRENPAVIH en la poltica de salud, merece atencin adicional en razn de las expresiones
mostradas por sus dirigentes y representantes respecto del mbito de lo poltico y gubernamental durante la celebracin de su IV Asamblea Nacional realizada en la ciudad
de Pachuca, Hidalgo, el 1 y 2 de diciembre de 2004, en el marco de la conmemoracin
del Da Internacional del Sida.

295

CAPTULO 4

Con base en la sistematizacin de un cuestionario de trabajo aplicado a 29 representantes de un total de 32 estatales y del D.F. que asistieron al evento referido,533 en esta
seccin se presentan algunas referencias que exponen aspectos organizativos de esta
entidad en su relacin con la agenda poltica.
Ao de enlace o vnculo de las organizaciones del FRENPAVIH en las entidades del
pas con los dirigentes principales en el Distrito Federal
12
10
8
4
4
2
NS/NC

1993

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Fuente: Encuesta a dirigentes del Frenpavih, diciembre 2004.

Antes del surgimiento de su Organizacin, usted particip en algn grupo de


autoayuda u organizacin social?
15.62%

NS/NC
46.88%

No
37.5%

Si

Fuente: Encuesta a dirigentes del Frenpavih, diciembre 2003.


Los representantes o dirigentes identificados en la Asamblea fueron de las organizaciones siguientes:
VIHDHA (AGS), Amigo (BC); Frenpavihbes (BCS); Fundacin Lazos de Vida (CAM); Una mano amiga en la
lucha contra el SIDA (CHS); Frenpanvih (CHIH); Frente Coahuila (COAH); Frenpavih (COL); Grupo Cristiano Ecumnico Gnesis (DF); Frenpavih Durango (DGO); Sin identidad (GTO); Frenpavih (EDO. MEX);
El Significado de Vivir (GUER); Frenpavih Hidalgo (HID); Comit Humanitario de Esfuerzo Compartido
contra el SIDA (JAL); Frenpavih Michoacn (MICH); Frenpavih (MOR); Frenpavih (NAY); HOMREDESS
(NL); Aprendiendo a Vivir (PUE); Colectivo por la diversidad Sexual (Q. ROO); Amigos Potosinos en Lucha
contra el SIDA (SLP); Frenpavih Sinaloa (SIN); Frenpavih (SON); Tiempo Nuevo (TAB); Organizacin Gneros en Movimiento (TAM); Frente Civil (TLAX); Frenpavih Veracruz (VER); Frenpavih Yucatn (YUC);
y Frenpavih Zacatecas (ZAC). Los representantes que no acudieron a la Asamblea fueron de las entidades
de Quertaro y Oaxaca.

533

296

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

En una primera parte, relacionada con datos generales de las organizaciones, se


identific que en las 32 entidades del pas el FRENPAVIH cuenta con un representante
estatal que realiza labores de gestin para el acceso a los programas proporcionados por
los Centros Estatales de Salud identificados como COESIDAS, as como cultiva lazos
con otros grupos sociales y civiles. Al respecto, el 46.9% de los representantes dijo haber
participado en una organizacin de autoayuda antes de sumarse al Frente y el 37.5%
declar no tener experiencia en organizaciones relacionadas con el VIH-Sida u otras del
mbito social.
En este sentido, 1998 y 2002 significaron los aos de mayor insercin de organizaciones al Frente con 12 y 5, respectivamente, de las 32 registradas hacia diciembre de
2004. Lo anterior, en gran medida, se suscit por la alta movilizacin que los dirigentes
realizaron hacia la Secretara de Salud en demanda del acceso a medicamentos y de la
constitucin de una comisin de interlocucin con las autoridades federales y estatales
de esa dependencia y que, posteriormente, dio mayor presencia en los medios de informacin y grupos civiles. La dirigencia reafirm que, adems de conformar la comisin,
se propuso aprovechar el esfuerzo de otras organizaciones para integrar una red de
ciudadanos que viven con la enfermedad en cada estado del pas, y se reorganizaron las
asambleas estatales y regionales con este propsito.
As, la suma del nmero de miembros que cada representante declar tener ascendi
a 1,559 personas registradas en las 29 entidades. De esta cantidad, los datos revelan la
existencia de 1 organizacin con ms de 300 afiliados (localizada en Veracruz), 4 por
debajo de 200, 3 con poco ms de 150, 7 entre 50 y 100, y 41 organizaciones por debajo
de 50 miembros. Las entidades donde se reconoci el mayor nmero de miembros
fueron Veracruz, Yucatn, Tamaulipas, Morelia y Yucatn. Cabe decir que la ocupacin
de los miembros de las organizaciones exhibi un amplio mosaico de personas entre
los que se encuentran profesionistas, amas de casa, obreros, empleados, comerciantes,
campesinos, estudiantes, mdicos, abogados, entre muchos otros, que padecen y luchan contra la enfermedad.
Respecto a la influencia que tuvo el gobierno en la permanencia de las organizaciones y sus tareas dedicadas a la prevencin en VIH-Sida, 10 representantes de los estados
evaluaron como muy importante (31.3%) la labor del CENSIDA en sus localidades
y para sus organizaciones; mientras que 9 representantes la calificaron como nada
importante (28.1%) y 9 sealaron hasta con poco importante (28.1%) la presencia
de esta dependencia en sus tareas cotidianas. En contraste, 22 (70%) representantes
indicaron que la influencia y asesora de los dirigentes del Frente desde el centro (DF)

297

CAPTULO 4

fue muy importante para conformar la organizacin; y 7 establecieron que no fue


importante (30%), pero que sirvi a la organizacin.534
Estos datos indican no slo la importancia que las organizaciones otorgan a los apoyos derivados de los programas de salud, sino al trabajo de organizacin y presin de los
dirigentes y coordinadores regionales en los estados, el cual se ubic con mayor intensidad entre 1997 y 2000, y antes de ingresar formalmente a los comits de participacin
que el CONASIDA determin para ciertas organizaciones y redes de organizaciones
civiles hacia el 2003.
Qu tanto est usted de acuerdo o desacuerdo con los mecanismos de trabajo y la
votacin en Asamblea Nacional que promueve la Direccin del FRENPAVIH?
Ni en desacuerdo,
ni de acuerdo
Muy en desacuerdo

18.75%
34.38%

De acuerdo
No sabe
no contesto

37.5%
9.38%
2

10

12

Fuente: Encuesta a dirigentes del Frenpavih, diciembre 2004.

Conoce usted la estructura rganica del Frenpavih?

12.5%

NS/NC
59.38%

No
28.12%

Si

Fuente: Encuesta a dirigentes del Frenpavih, diciembre2004.

En el momento de las entrevistas, los representantes mostraron timidez a este tipo de preguntas y
muchos de ellos recurrieron a la consulta con los dirigentes, lo cual evidenci su desconocimiento de este
punto, pero tambin su lealtad a las formas y manejo de la dirigencia.

534

298

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

Precisamente otro aspecto interesante tiene que ver con la percepcin de los representantes estatales respecto de los trabajos de organizacin que realizan los dirigentes
del FRENPAVIH, principalmente en la interlocucin con autoridades de la SSA. De los
entrevistados 12 (37.5%) mostraron su acuerdo en que los mecanismos de trabajo y los
procedimientos de debate y votacin son conducidos de forma correcta por el Comit
Directivo del Frente; por otro lado, 11 (34%) sealaron no compartir puntos de vista, ni
acuerdos generados por los dirigentes con otras instancias sociales y polticas; 6 (18%)
dijeron no estar de acuerdo ni en desacuerdo por el tipo de acciones realizadas por la
dirigencia, pero coincidieron en sealar que hay un avance en el acceso a medicamentos
y la atencin mdica para los pacientes afectados.
Cabe decir que pese a que los 32 representantes dijeron conocer la estructura orgnica del comit directivo del Frente, las explicaciones detalladas arrojaron un conocimiento relativo, y hasta escaso, donde slo 19 (59.3%) explic con certeza la estructura,
as como la evolucin de sus dirigentes.535
Las apreciaciones de algunos de estos representantes advierten la existencia de tensiones que prevalecen en su relacin con la dirigencia, pero tambin se estima que, para
otros, los acuerdos llevados a cabo con autoridades han permitido atender el problema
y enlazar otras demandas durante los procesos de gestin. En este marco, la percepcin
de los representantes sobre la forma en que la dirigencia del FRENPAVIH debe potenciar sus esfuerzos para combatir el problema de VIH-Sida en el pas, revel una amplia
diversidad de opiniones que van desde la realizacin de actos y tcticas de movilizacin
y protesta expresadas por medio de la difusin, integracin, incidencia poltica, monitoreo a los servicios, participacin en comits, trabajo de prevencin y formacin de
grupos de autoapoyo hasta el establecimiento de acuerdos, abastecimiento de medicamentos y negociacin directa con autoridades para lograr mejores servicios de salud.

Para algunos dirigentes y representantes estatales (Guanajuato, Jalisco, Nuevo Len, entre otros) la
Asamblea fue su primer contacto con los dirigentes de la organizacin y sus impresiones fueron de apoyo
como encontradas durante la firma de acuerdos para enlazarse con los programas de gobierno federal.

535

299

CAPTULO 4

Qu importancia otorga a su relacin con partidos polticos para influir


en la agenda poltica de su entidad?

Porcentaje de las 32
Organizaciones

50

46.88%

40
28.12%

30
20
10

9.38%

NS/NC

9.38%

Muy
importante

Ms o menos
importante

Nada
importante

6.25%
Poco
importante

Fuente: Encuesta a dirigentes del Frenpavih, diciembre 2004.

En su opinin, las propuestas de los partidos polticos hacia el acceso de


medicamentos y atencin mdica del VIH-SIDA en su entidad son:
9.38%

Acertadas

18.75%

Desacertadas
59.38%

Muy acertadas

9.38%

15.62%

3.12%

Muy desacertadas
Ni acertadas
ni desacertadas
NS/NC

Fuente: Encuesta a dirigentes del Frenpavih, diciembre 2004.

Las valoraciones de los entrevistados sobre las propuestas de los partidos polticos
locales hacia el tema de VIH-Sida, concuerdan en que sus iniciativas son muy desacertadas y fijan la definicin del problema con escasa objetividad y viabilidad. Algunos
representantes, sobre todo los ms interesados en poltica partidista de su localidad
(Tabasco, Veracruz, Jalisco, Nuevo Len, entre otros), sealaron que hay acciones atinadas de los partidos donde es necesario enlazar a la organizacin en espacios de participacin poltica, a fin de fortalecer iniciativas desde la propia sociedad civil.
Para los 32 representantes del Frente las ventajas de relacionarse con polticos y
partidos fue considerado como una va para obtener ciertos beneficios. Algunos de ellos
seran: apoyo econmico a sus organizaciones, cabildeo del tema en las cmaras de los

300

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

congresos estatales, la participacin en propuestas a los programas de gobierno, espacios de opinin y relevancia de la organizacin civil, el abasto de medicamentos y la
difusin del tema entre el pblico.
En contraparte, slo algunos representantes sealaron que participar con partidos
traera como resultado la manipulacin de su organizacin, as como la dependencia de
propuestas previamente establecidas entre polticos y funcionarios de salud. En otros
casos, se expres que son ms las desventajas que las ventajas, debido al uso poltico
electoral que los partidos hacen de las organizaciones sociales, as como la politizacin que se da a los trabajos internos y de la red que realiza la organizacin.
Es oportuno indicar que entre los representantes la ideologa poltica que se manifest
en sus preferencias fue la de izquierda con el 18.8%, siguiendo la de centro con el 12.5%
y la de derecha con el 6.3%; finalmente, el 43.8% no contest o no supo que contestar.
En este sentido, 3 de los 29 representantes manifestaron que en la ltima eleccin
(federal y estatal de 2003) celebrada en sus entidades se les plante participar como
candidatos a un puesto de eleccin popular a travs de los partidos PRD, PVEM y PRI.
De esta forma, entre los representantes que conforman el Frente la posicin respecto
a la participacin con partidos polticos vislumbra posiciones muy distintas de conciliar
respecto a la interaccin y beneficios que se podran alcanzar respecto al tema de VIHSida. As, se infiere que uno de los desafos para los dirigentes es conjuntar propuestas
para definir mejores estrategias a seguir para el combate de la enfermedad desde una
visin ms descentralizada.
Por otro lado, el trabajo de cabildeo a travs de los polticos y partidos representa
una variable necesaria a considerar por las organizaciones durante la revisin de los
presupuestos otorgados en salud por el gobierno federal y las partidas que se designan
o complementan en los congresos locales de sus entidades, e incluso, durante la integracin de nuevas agendas polticas que se presentan en las campaas electorales que
realizan los candidatos de los partidos.
Sobre las relaciones de intercambio poltico e informativo que realizan los representantes del Frente con otras organizaciones sociales, la informacin sistematizada
advierte que en algunas regiones del pas, un nmero importante de entidades con
trabajo en VIH-Sida desarrollan acciones que buscan conjuntar esfuerzos en la lucha
contra la pandemia y lo hacen a travs de tres ejes identificados en prevencin, control
y tratamiento.
En 1997 nicamente las instituciones de seguridad social (IMSS e ISSSTE) proporcionaban los medicamentos con una cobertura del 54% de los pacientes de todo el pas.

301

CAPTULO 4

Sin embargo, para 1998, la SSA inici la cobertura de la poblacin no asegurada y, para
2003, logr dar acceso universal al tratamiento de personas con VIH registradas vivas
(25,082).
Evidentemente la orientacin de los representantes del Frente se encauz hacia los
trabajos de prevencin y seguimiento en la medida en que el CONASIDA, otorg recursos
y espacios de participacin a los dirigentes a fin de promover acciones con otros grupos.
Qu importancia otorga a su relacin y movilizacin con otras organizaciones
sociales y civiles en materia de VIH-Sida?

Porcentaje de las 32 Organizaciones

70

68.75%

60
50
40
30
20
10

15.62%
9.38%

NS/NC

6.25%
Muy
importante

Ms o menos
importante

Poco
importante

Fuente: Encuesta a dirigentes del Frenpavih, diciembre 2004.

En su opinin, el trabajo del FRENPAVIH es conducido por la SSA con apoyos y


recursos monetarios para disminuir su movilizacin y atender el problema ms
organizadamente en el pas?
28.12%

Porcentaje de las 32 Organizaciones

30

25.0%

25

25.0%

20
15
10

9.38%

9.38%
3.12%

Ni de acuerdo,
Muy en
ni en
desacuerdo
desacuerdo

Muy de
acuerdo

En
desacuerdo

Fuente: Encuesta a dirigentes del Frenpavih, diciembre 2004.

302

De acuerdo

NS/NC

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

Algunas de las organizaciones citadas fueron colectivos de amigos, grupos de autoayuda, organizaciones de homosexuales y feministas, as como organizaciones civiles
en formacin que derivan de los centros de salud y otras relacionadas con las mismas
organizaciones integradas en el CONASIDA, como MexSida, Sisex, Demysex y el propio
FRENPAVIH. Adems, los representantes sealaron que existe relacin de la dirigencia
con organizaciones internacionales que apoyan proyectos de capacitacin en materia
de prevencin y promocin, tales como Policy Project USA, entre otras de tipo filantrpico.
Tambin se dijo que los apoyos son limitados, pero importantes, ya que han permitido conservar ciertas tareas de las organizaciones, pese al rechazo e intolerancia de
grupos conservadores como la Iglesia catlica, organizaciones de familias y otras sectas
religiosas en las que subsiste una clara posicin de rechazo a las prcticas y orientacin
sexual de las personas que viven con el virus.
Sobre la percepcin de la participacin en programas de gobierno, algunos de los
representantes entrevistados coincidieron en sealar que pese a los apoyos y ciertos
avances registrados en el combate a la enfermedad, en la mayora de los estados se emprenden acciones coyunturales y poco sistemticas en torno a la prevencin y control
del virus. En unidades mdicas de sus localidades se seal la existencia de diversos
problemas relativos al abastecimiento de medicamentos y tratamientos mdicos, falta
de recursos econmicos e infraestructura, escasa informacin, estigma y discriminacin
de mdicos hacia los afectados. Otros advirtieron que los mayores problemas son de tipo
administrativo, comunicacin y voluntad de las organizaciones para dar un seguimiento
adecuado a sus afiliados y pacientes, especialmente en hombres que tienen sexo con
otros hombres y en poblaciones con un rpido crecimiento de jvenes y mujeres.
La evaluacin que otorgaron algunos de los representantes entrevistados oscil entre
mala y regular en su apreciacin hacia los servicios otorgados por los Programas Estatales de Salud (COESIDAS), pero curiosamente se evalu como muy importante el trabajo
realizado en los comits de consulta, seguimiento y prevencin. Se mencion, asimismo,
que en cerca de la mitad de los estados los programas no funcionaban adecuadamente
y eran vistos ms bien como estructuras burocrticas donde con frecuencia existan
falta de apoyo al trabajo de las organizaciones en los comits donde participan de forma
eventual (bimestral y trimestral).
Cabe destacar que ms del 50% de los entrevistados seal estar muy de acuerdo
y de acuerdo en la premisa de que los trabajos de FRENPAVIH son conducidos con

303

CAPTULO 4

apoyos y recursos monetarios para disminuir la movilizacin y atender el problema de


forma ms organizada.536
En general, los representantes manifestaron que los beneficios obtenidos se limitan
al acceso controlado de medicamentos y consultas peridicas, as como apoyos proporcionados en especie, tales como dotacin de condones, folletos e informacin escrita
de tipo psicolgico. De la misma forma, indicaron que la relacin entre autoridades de
salud y legisladores es muy limitada y con frecuencia existe un divorcio entre lo que
se debate en los congresos y la atencin prctica que se proporciona en las unidades y
centros de salud.
Qu importancia otorga a su participacin en los Comits de Seguimiento y
Atencin de VIH-Sida en su entidad?

Importancia del 0-10

10
9

40.62%
6.25%
25.0%

8
7
6

3.12%
6.25%

18.75%
2

10

12

14

Nmero de Organizaciones

Fuente: Encuesta a dirigentes del Frenpavih, diciembre 2004.

Cuando se realiz esta pregunta a los representantes de los estados, los comentarios iniciales coincidieron en la tesis de que existe apoyo econmico del gobierno (CENSIDA) para la realizacin de actos y
movilizaciones del Frenpavih, a fin de encauzarlos hacia formas de organizacin y participacin institucional; sin embargo, una vez que los dirigentes se enteraron del contenido de las preguntas, algunos de los
representantes cambiaron su opinin y sealaron que no reciban apoyos monetarios, sino en especie y de
tipo psicolgico.

536

304

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

En los ltimos aos (2001-2004), cules son los 3 temas o vacos de los Programas de
Gobierno sobre VIH-Sida que ocasionan la movilidad y protesta de su organizacin?
9.09%

31.82%

4.55%

9.09%
9.09%
4.55%

Acceso a medicamentos

Homofobia

Anlisis y exmenes oportunos


en SSA
Atencin a mujeres VIH-Sida

Inclusin de medicamentos
similares
Prevencin en HSH

Derechos Humanos

Prevencin integral ante VIHSida


Escasa atencin de Mdicos

Desabasto de medicamentos
SSA
Estigma y discriminacin

Trabajo en los Comits


Estatales (COESIDA)
NS/NC

Fuente: Encuesta a dirigentes del Frenpavih, diciembre 2004.

Sobre este ltimo punto, cabe subrayar que desde 1999,537 la dirigencia del FRENPAVIH advirti vacos en la integracin de las agendas polticas de algunos estados como
Aguascalientes, Baja California, Campeche y Chihuahua donde la posicin respecto al
tema del VIH-Sida era ms bien de indiferencia en las discusiones legislativas. De igual
manera, los representantes reconocieron que en el mbito local los retos son mayores.
Las observaciones concuerdan en que la solucin al problema de fondo es de responsabilidad federal y estatal, pero se reconoce que la atencin puntual a enfermos debe
consumarse a travs de los centros estatales y municipales de salud.
En el ao de 1999, el Frente identific 5 unidades de salud (COMUSIDAS) que operaban en municipios de los estados de Baja California, Estado de Mxico, Guerrero,
Oaxaca y Quintana Roo, y con base en el seguimiento a sus tareas, se descubri que stas lo hacan con escasos recursos y de forma muy limitada ante la falta de informacin,
prevencin y expansin incontrolada entre las comunidades de esos estados.

FRENPAVIH, Diagnstico situacional de las necesidades y problemas que enfrentan los ciudadanos que
viven con VIH-Sida, Mxico, agosto de 1998-febrero de 1999, Op cit.

537

305

CAPTULO 4

Qu importancia otorga al desarrollo de movilizaciones y protestas ante la SSA para


atender los problemas especficos de su Organizacin en materia de VIH-Sida?
Porcentaje de las 32 Organizaciones

60
53.12%

50
40

28.12%

30
20
10

9.38%
3.12%
NS/NC

Muy
importante

Ms o menos
importante

Nada
importante

6.25%
Poco
importante

Fuente: Encuesta a dirigentes del Frenpavih, diciembre 2004.

En el ltimo ao (2003), con qu medios de comunicacin se han difundido los


eventos y actividades de la Organizacin?
Prensa Local
Prensa y Radio Local

21.88%

Radio Local
40.62%

Televisa Local

3.12%

TV Aztecal Local

9.38%

Internet, Red o Web


18.75%

NS/NC

3.12%

Fuente: Encuesta a dirigentes del Frenpavih, diciembre 2004.

Finalmente, sobre los aspectos relacionados con la movilizacin y protesta que realizan las organizaciones en sus entidades, los representantes sealaron que entre 2001 y
2004, los motivos que han incentivado este tipo de hechos se deben principalmente al
acceso de medicamentos y falta de atencin mdica, as como a la exigencia de mejores
programas de prevencin y control de la enfermedad por parte de las autoridades de
salud y las comisiones de los congresos federal y estatales.
En suma, la realizacin de marchas, plantones, denuncias, plticas, reuniones, entre
otros actos, se nombraron con mayor frecuencia por parte de los representantes estata-

306

MOVILIZACIN Y PARTICIPACIN DE LAS ORGANIZACIONES EN LA POLTICA PBLICA

les y se acot que stos son utilizados durante sus procesos de antesala e interlocucin
con las autoridades de salud y otros actores involucrados.
La relacin con los medios de comunicacin (televisivos, radiofnicos e impresos)
se consider como una va primordial para expandir el tema entre la opinin pblica.
Algunos de los entrevistados evaluaron como muy importante las tareas dedicadas a
la movilizacin y ms an, destacaron la necesidad de efectuar campaas enrgicas de
denuncia a travs del uso de diarios, para agilizar la atencin de sus demandas especficas y atraer nuevamente la atencin de polticos y legisladores.
Sobre el particular, los representantes entrevistados valoraron como muy importante las acciones de intercambio poltico que se plantean con funcionarios de salud
durante los procesos de negociacin, y una vez obtenida la anuencia para debatir problemas y conocer las estrategias de prevencin y atencin para las personas afectadas.
En sntesis, los datos presentados hasta aqu de ningn modo constituyen referencias definitivas, pero si pueden ser considerados como indicadores significativos de
la percepcin que se encontr entre los representantes estatales sobre el tema y las
actividades que la organizacin emprendi a partir de 2004. Para fines de este captulo,
las apreciaciones evidencian la importancia del tema y los procesos relacionados con
la redefinicin de la agenda, as como la dificultad de las organizaciones por dar seguimiento y observacin a la ejecucin de polticas pblicas en la materia.
De la misma manera, los datos validan la idea de que el combate al VIH-Sida en el
pas es encauzado desde el gobierno (CENSIDA) movilizando recursos y estableciendo
acuerdos polticos e informativos con organizaciones a fin de acotar conflictos, identificar problemas y controlar, aunque de manera muy restringidamente, la efervescencia
de un nmero importante de personas que poseen el virus.
Por otra parte, el anlisis de las entrevistas concluye con la necesidad de revalorar
la importancia del VIH-Sida como un asunto de salud pblica y resaltar el papel que
juegan las organizaciones y redes identificadas en la sociedad civil. Por ello, en el futuro
se tendr que revisar con mayor precisin la actividad de los dirigentes que integran el
FRENPAVIH, as como analizar prcticas, problemas y retos que enfrentan sus representantes en los estados durante su interaccin con las autoridades de salud; especficamente, su papel en los programas de prevencin y atencin mdica, con la finalidad
de demorar el avance de la enfermedad entre sus afiliados.

307

CONCLUSIONES

CONCLUSIONES
Si bien todo fenmeno colectivo es producto de una realidad compleja, compuesta
de elementos con diferente grado de anlisis terico-emprico, en esta investigacin se
consider conveniente vincular los conceptos sobre rgimen poltico, accin colectiva,
movimientos sociales y agenda poltica, a fin de profundizar en el anlisis sobre la participacin poltica de las organizaciones en sus respectivos temas y conflictos.
En Mxico los fenmenos sociopolticos se presentan de manera dispersa, heterognea y diferenciada, ms que homognea y unificada. Algunas expresiones urbanas como
marchas, mtines, manifestaciones, movilizaciones, entre otras, son acciones colectivas
realizadas por las organizaciones sociales; se distinguen entre la sociedad porque se
trata de movimientos reivindicativos, polticos y de clase. Son actores que intentan
construir o reedificar su identidad y sus adversarios bajo un escenario de conflicto
especfico y que tienden, en ciertos casos, hacia la construccin de un proyecto (social
o poltico) alternativo.
En general, se discuti la importancia de la nocin de accin colectiva y, al mismo
tiempo, se estableci una definicin propia de las organizaciones de la sociedad civil
y su movilizacin como objeto de estudio respecto al mbito poltico e institucional.
Asimismo, se evidenci que la estructuracin de la agenda poltica es una parte integral de la formulacin de las polticas pblicas y se puso nfasis en la importancia de
la participacin de movimientos sociales en la elaboracin de la agenda a partir de su
interaccin con lites polticas y partidos polticos. Se acentu la naturaleza variable y
algunos de los escenarios que presenta la participacin social en la agenda y ejecucin
de la poltica, dentro del marco de las oportunidades polticas existentes en un determinado rgimen poltico.

311

CONCLUSIONES

En el Captulo 1 se explor la participacin de organizaciones y movimientos de la


sociedad civil mediante el reconocimiento de algunas variables relacionadas con la gestacin del tema y los mbitos de gobierno; el origen y desarrollo de las organizaciones
de estudio; de sus procesos de trabajo e intercambio poltico, presin y negociacin
con autoridades pblicas; as como de su intervencin desplegada en la ejecucin de
polticas generadas hacia sus respectivos conflictos, entre otras acciones conjuntas con
partidos polticos y grupos de presin durante la redefinicin de los temas.
De este captulo se concluye que, si bien los problemas surgen de conflictos sociales, stos pueden eventualmente demandar una posicin en la agenda de gobierno por
medio del reconocimiento de su alcance, intensidad y visibilidad. Estos elementos son
importantes para analizar cmo se resolvern y definirn los temas que son promovidos
por grupos y movimientos sociales hacia la agenda sistmica de controversia o a la agenda formal o institucional. Aunque la agenda sistmica es aquella donde se identifican los
conflictos que son sobresalientes para una comunidad poltica y que se perciben como
temas legtimos de inters pblico, hay que considerar que los temas de esta agenda son
producto de la correlacin de fuerzas sociales y reflejan la movilizacin de tendencias
dentro de la sociedad civil y un sistema poltico determinado, los casos tratados evidencian esta condicin.
Por otro lado, y aunque la agenda formal o institucional se distingue por aquellos
temas que explcitamente son proyectados para la consideracin seria y activa de una
unidad de toma de decisiones, es necesario aclarar que cada dependencia, en su respectivo mbito (local, estatal o federal) tiene una agenda de temas (o conflictos) para consideracin y la toma de decisiones que reconocern o considerarn en la formulacin de
la poltica pblica. Este es el caso de las agencias de gobierno (institutos y fideicomiso
de vivienda en el nivel del Gobierno del Distrito Federal y del Gobierno Federal, Coordinacin de Abasto y Distribucin del GDF y la Secretara de Salud) que fungieron como
instancias para la interlocucin, debate y formacin de temas a lo largo de los conflictos
presentados en los casos.
Por otra parte, para que un tema, y por consiguiente un movimiento social, logren
el acceso a la agenda poltica es necesario que primero alcance la posicin de agenda
sistmica. Si bien esta propuesta terica es til para explicar las etapas de actividad de
los grupos y organizaciones, los casos estudiados exponen que esta condicin no necesariamente se presenta, ya que la intensidad de la movilizacin social desplegada por
actores evidencia otros modos de alcanzar la agenda formal y activar la atencin de los
encargados del gobierno. Es decir, para llegar a la agenda formal, un conflicto (promovido
por individuos o movimientos sociales) debe evocar respuesta a nivel masivo y lograr
visibilidad que ayude a ganar el inters de los encargados de la toma de decisiones.

312

CONCLUSIONES

En los tres casos analizados encontramos que el uso de smbolos, el apoyo de los
medios de comunicacin, las alianzas con partidos y la intervencin de polticos con
cierta influencia en el proceso de gobierno y legislativo, entre otros aspectos, fueron
fundamentales para lograr que las organizaciones encontraran espacios para promover
sus demandas y canalizar sus intereses hacia una discusin mucho ms seria y formal.
Si bien su activismo fue notable, sus orientaciones polticas les permitieron aprender
sobre los medios y formas para acceder a la agenda poltica, pero tambin para conocer
los procesos de control y cooptacin que las autoridades originaron con fines de control
de la propia agenda y en beneficio de la estabilidad poltica.
Asimismo, se plante que una de las acciones utilizadas frecuentemente por los
movimientos sociales al intentar relacionarse con la agenda poltica, es la de definir
marcos de interpretacin sobre la naturaleza de un conflicto, sus causas y pronsticos
para resolverlo. Con respecto a esta tesis, considero que si bien los vnculos polticos y
recursos materiales son importantes para expandir temas en la agenda pblica y llamar
la atencin de los encargados de tomar decisiones, los movimientos entre la sociedad
civil crean mltiples estrategias (externas a su especificidad organizativa) de accin
donde los lazos e intercambio poltico con terceros en la defensa o promocin de un
conflicto son fundamentales, as como para ejercer presin de forma directa (iniciativa
exterior) o indirecta (movilizacin y acceso interior) en la agenda poltica y los responsables de gobierno encargados de formular las polticas pblicas respectivas. Por
otra parte, hay que considerar que la interaccin que logran establecer los lderes de
un movimiento social con los medios de comunicacin, a fin de llegar a una audiencia
mucho mayor de la que podran alcanzar por s mismos, es vital en la expansin de un
conflicto o asunto determinado, as como en su definicin y el uso simblico que se le
pueda dar a la movilizacin en las esferas de lo poltico, social e institucional.
Hay que destacar, por otra parte, que los medios de comunicacin juegan un papel
importante en el manejo de los conflictos y en la definicin de los temas. Sin embargo,
los medios no son los nicos que coadyuvan a potenciar la movilizacin social y a contribuir en que un tema logre el acceso a la agenda de forma ms eficiente, sino tambin
-como hemos examinado- los partidos polticos, funcionarios electos y burcratas de
diferentes niveles de la administracin pblica intervienen en la construccin de tcticas
para limitar o promover un tema en el espacio pblico.
El estudio sobre el acceso a la agenda y la definicin de un tema, requieren de la revisin de variables donde los actores sociales, el gobierno y los medios no slo participan
en el debate, sino construyen discursos y elecciones de forma estratgica a sus intereses,
a fin de promover polticas que sean percibidas como ms favorables o ventajosas a la
situacin. En la literatura examinada se coincide con la idea de que, en un escenario

313

CONCLUSIONES

pluralista, el proceso de estructuracin de la agenda y la participacin de movimientos


sociales en ste, es un proceso contingente, pocas veces estructurado y estable.
De lo anterior se deduce que en un rgimen democrtico, es la participacin poltica de movimientos sociales en la agenda lo que permite conocer la influencia de la
sociedad civil en procesos de gobierno y cambio poltico. Mientras ms limitada sea la
participacin en la agenda existir una mayor brecha entre la agenda sistmica y la institucional. Por otro lado, y aunque desde el gobierno se promuevan polticas de apertura
a la participacin social, estas pueden derivar en ser selectivas y limitarse a tareas con
una escasa influencia en la toma de decisiones y la redefinicin de los temas; en otros
casos, se advierten ciertas tolerancias a la movilizacin social para la redefinicin de
asuntos pblicos y conflictos identificados en la agenda sistmica y formal.
Desde la perspectiva abordada, se logra corroborar que la decisin del gobierno para
introducir temas y asuntos formales en la agenda poltica depende de las oportunidades
de eleccin, recursos y de la voluntad poltica para, cuando menos, acceder a la discusin pblica. En este sentido, la participacin de grupos y movimientos sociales en el
marco de la estructura de oportunidades polticas es un elemento medular para conocer
la formulacin y el desarrollo de polticas pblicas, as como sus impactos en procesos
relacionados con el cambio de un rgimen poltico.
En el Captulo 2, se plante fundamentalmente que los vnculos entre acciones colectivas y la poltica estatal han sido relativamente intensos a lo largo de la historia del
pas. En efecto, en Mxico la formacin de actores sociales y la movilizacin entre la
sociedad civil coadyuv al cambio institucional mediante una reforma poltica o la redefinicin de culturas y prcticas organizativas. En esta dinmica, la alianza de actores
sociales con partidos polticos (que asumieron una posicin ideolgica de izquierda y
en contra de los mecanismos de control del rgimen poltico) gener consecuencias
importantes en el mbito de las instituciones polticas, al intervenir de forma gradual en
la definicin de problemas pblicos y la apertura de la agenda poltica.
En este marco se delimitaron las circunstancias y el tipo de participacin que asumi
el movimiento urbano, as como sus contribuciones al establecimiento de la agenda
poltica electoral y de participacin ciudadana. Si bien existen diferentes formas de
analizar la constitucin de grupos y organizaciones sociales, se puede concluir que las
condiciones sociopolticas y econmicas existentes en Mxico, y en especial en la ciudad de Mxico, potenciaron el desarrollo de los actores sociales, as como su decidida
interlocucin con la agenda institucional.
Dicho de otro modo, la actividad del MUP y de diferentes organizaciones sociales
y civiles posteriores a ste, a travs de su participacin por canales institucionales y

314

CONCLUSIONES

partidos polticos, coadyuv a la formacin de polticas pblicas en diferentes temas


relevantes de la vida poltica nacional y local, en particular sobre asuntos urbanos y la
democratizacin del D.F. De otro modo, la relacin de organizaciones sociales, agrupadas
desde la dcada de los setenta, en lo que se conoci como la poca de los movimientos
urbanos populares, fue identificada con la actividad propia de los partidos polticos de
ideologa poltica de izquierda y con sus deseos de cambio social.
De una posicin radical y cerrada paulatinamente las organizaciones fueron modificando su actitud hacia una relacin ms abierta y estratgica de la participacin
poltica. Estos hechos no slo se originaron como resultado del cambio en la correlacin
de fuerzas y de las oportunidades polticas, sino tambin del ascenso de actores sociales que demandaban mayores espacios de discusin e intervencin en el diseo de la
poltica pblica.
El periodo analizado concluye con la existencia de un abanico amplio de vnculos
entre organizaciones sociales, partidos polticos y gobierno. Estas alianzas aceleraron la
fijacin de temas en la agenda y su discusin en la opinin pblica y de los medios de
comunicacin, as como un inters de la ciudadana con el objeto de atender sus reivindicaciones sociales y aspirar incluso a participar en espacios polticos y de gobierno.
En efecto, entre 1985 y 1986, el Movimiento de Damnificados obtuvo una mayor
atencin a sus demandas y cierto respeto a sus formas de organizacin y relaciones de
poder. Antes del surgimiento de la CUD, el MUP planteaba una estrategia poltica de
confrontacin con el gobierno que en muchos casos deriv en una abierta represin
de sus lderes y una desactivacin de sus demandas. No obstante, el gobierno atendi
ciertas reivindicaciones y asuntos de la movilizacin social desde una lgica clientelar
y corporativa tendiente a mantener el control poltico de tales organizaciones. En 1985,
con los llamados convenios de concertacin y la expropiacin de predios, la agenda
poltica dio inicio a una etapa diferente de la participacin poltica de las organizaciones
en la poltica institucional y se distingui cualitativamente de la actividad encauzada
por la CONAMUP.
A raz de las intensas movilizaciones de los damnificados, que permitieron ingresar
sus demandas a la agenda de gobierno, los dirigentes del MUP y sus organizaciones
tuvieron que reorientar su estrategia poltica para lograr una mejor posicin en las
relaciones de poder. Si bien el movimiento aglutin en un tiempo a la mayor parte de
organizaciones populares, sus planteamientos superideologizados tuvieron que modificarse con nuevos temas sociopolticos y marcos ideolgicos, a fin de lograr una mejor
participacin y alianzas polticas ante el escenario electoral de 1988.

315

CONCLUSIONES

Poco a poco, en el Distrito Federal sobre todo, las organizaciones demandaron el


establecimiento de una nueva agenda poltica enfocada hacia el restablecimiento de los
derechos polticos y limitaciones de los ciudadanos de la capital. Asimismo, demandaron oportunidades para incidir en los cambios polticos que vendran a coadyuvar en
las reformas legales e institucionales, las cuales favoreceran la capacidad y eficiencia
del MUP en su participacin poltico-electoral. Uno de los aportes de las organizaciones
urbanas fue precisamente su forma de trabajo en la promocin de temas para la agenda
pblica y de los medios de comunicacin. Por medio de la movilizacin y la presin
constante en el mbito institucional del D.F., su actividad fue determinante para lograr
encauzar procesos de reforma poltica e incluir temas nunca antes contemplados en la
agenda de gobierno.
Por ejemplo, durante las negociaciones que se dieron en la reforma poltica de 1993
y 1994, el MUP y sus dirigentes (a travs de cargos legislativos obtenidos por medio del
PRD) insistieron en la creacin del estado 32, en la ampliacin de las facultades de la
Asamblea Legislativa del D.F. y en una reforma administrativa y urbana. La Alianza
MUP-PRD poco pudo trascender para la reforma de 1996, pero contribuy a que los
capitalinos por vez primera pudiesen elegir a un Jefe de Gobierno de forma directa en
las elecciones celebradas en 1997.
Con el triunfo del PRD en 1997, las organizaciones del MUP demandaron la formulacin de polticas pblicas para zonas marginadas y el establecimiento de nuevas formas
de relacin por parte del gobierno con la poblacin ms afectada por la aplicacin de
las polticas econmicas de corte neoliberal. Adicionalmente y con base en los cambios
legislativos y polticos registrados en la capital, las reformas polticas posibilitaron el
nacimiento de organizaciones civiles y ciudadanas que se sumaron a la construccin
de mayores espacios de debate sobre problemas pblicos y de la democratizacin de
la entidad. Este hecho signific una nueva etapa de la actividad de las organizaciones
sociales ligadas al MUP hacia el 2003, ya que sus ligas se extenderan a participar y
establecer alianzas con organismos civiles para diferentes temas urbanos.
Es necesario sealar que desde la dcada de los setenta las acciones de los movimientos urbanos ya haban generado beneficios a las demandas promovidas por grupos
sociales ajenos del movimiento al gobierno, adems de que abrieron la posibilidad para
acceder a la lucha poltica por la va electoral. Muchos de los lderes y promotores de
las organizaciones (como de la Asamblea de Barrios, la CUD y el Frente del Pueblo,
entre otros) venan desde 1968 participando en movimientos estudiantiles generando
proyectos y cultivando clulas para el trabajo de movilizacin y presin poltica. Aunque en 1985 su acercamiento con los partidos propici crisis, hacia 1988, finalmente,
encontraran la posibilidad de fortalecer lazos y rearticular su trabajo como identidad
poltica.

316

CONCLUSIONES

Por otra parte, la eterna demanda de vivienda constituy en realidad un motor


para incidir en la toma de decisiones como parte de un proyecto poltico ms amplio en
el seno del PRD y otros partidos de izquierda. Los efectos de esta alianza no slo propiciaron el acceso a cargos legislativos y de gobierno, sino que tambin produjo efectos
nocivos y desarticulacin a la estructura del MUP. Adems, el auge de grupos y organismos civiles ocasion nuevos temas y retos en la esfera pblica donde los dirigentes plantearon una nueva correlacin de fuerzas y vnculos polticos con esas asociaciones. En
sntesis, estos hechos definieron al MUP como el paso de un movimiento reivindicativo
y sectorial a otro de carcter ciudadano, abierto y activo por metas ms ambiciosas.
Hoy en da la actividad del MUP no se ha agotado. Los datos recopilados nos indican
que el trabajo actual de algunos dirigentes de las organizaciones se distingue an por la
demanda de servicios urbanos y la edificacin de vivienda pendiente de construccin
en algunas zonas del centro de la capital (colonia Roma Sur, Doctores, entre otras). En
coyunturas electorales aprovechan los espacios legales y administrativos que la ley de
participacin ciudadana les otorga y las oportunidades que el Instituto Federal Electoral
(IFE) y el Instituto Electoral del Distrito Federal (IEDF) les ofrece, para participar en
poltica con agrupaciones civiles y polticas. En otros momentos forman parte de grupos
de presin y continan defendiendo sus ideales de izquierda, as como promoviendo la
idea de ascender al poder por la va revolucionaria y socialista (este es el caso del Frente
del Pueblo y de la Agrupacin Poltica Nacional Unidad Obrera y Socialista (UNIOS).
Otros dirigentes se mantienen, tanto en lo econmico como en lo poltico, gracias a
los espacios que el PRD les ha dado, a travs de cargos administrativos en el Gobierno
del Distrito Federal, as como en las comisiones que se promueven desde la agenda local
para dar seguimiento al funcionamiento de comits vecinales. Queda para otro espacio
evaluar con evidencias ms precisas, los efectos y consecuencias que ha trado consigo
la insercin definitiva de dirigentes del MUP en la estructura del PRD, as como su lealtad e identidad durante su labor en la poltica institucional. En otros casos, es necesario
explotar con datos mucho ms precisos cmo ha cambiado su posicin ideolgica ante
la poltica estatal actual y de qu forma han logrado permanecer como grupo poltico
entre el conjunto de organizaciones afines a los intereses del rgimen poltico o, en su
caso, plenamente amansados por ste.
Por el momento, hay que destacar que muchas de las actividades realizadas por
organizaciones sociales de este tipo se enlazan con los trabajos que realizan diferentes
asociaciones cvico-polticas (formales e informales) y con movimientos sociales denominados pro-democrticos. Estas alianzas, cada vez ms notables en el sistema poltico,
han contribuido a la defensa y expansin de los derechos polticos, e incluso estn
creando la nocin de vigilancia ciudadana del ejercicio de gobierno, contribuyendo as
a la revisin de las funciones del Estado de Derecho.

317

CONCLUSIONES

En otros casos, el trabajo unificado y organizado en redes ha ampliado el concepto


de la participacin poltica de la sociedad civil, demostrando que el campo de la poltica
no tiene por que reducirse a la poltica partidaria y exclusivamente parlamentaria, sino
que pueden convertir acciones de grupos en grandes movilizaciones logrando atraer a la
opinin pblica y poltica para la atencin de sus demandas en la agenda poltica. Este
es el caso de ciertas ONGs y asociaciones civiles identificadas en el D.F. y otros estados
del pas, que reclaman espacios y respeto a sus derechos sociales como una forma de
incidir en la formacin de temas y en el establecimiento de nuevas polticas sociales.
Hay que recordar que existe una amplia literatura generada en este tema, que advierte diferentes problemas a los que se enfrentan las organizaciones no gubernamentales en sus relaciones con el gobierno para lograr canalizar sus demandas y pretender
construir ciudadana de manera autnoma. A partir del anlisis, se considera que la
eficacia de su accin depende no slo de la capacidad para articular frentes sociales
ante coyunturas especficas (elecciones), sino que su trabajo tiene que enfocarse hacia
la promocin de espacios polticos de mayor discusin de los asuntos pblicos sin llegar
a sustituir la participacin e identidad de otros actores sociales.
El Captulo 3 subray la importancia de los vnculos entre las acciones colectivas, los
movimientos sociales y la formacin de la agenda poltica, lo que representa una lnea
de investigacin muy importante en el mbito de los estudios polticos y sociales. En
particular, en este captulo se investigaron variables relacionadas con: a) el origen de las
organizaciones, b) la gestacin de los temas, y c) los conflictos presentados en el mbito
de la reconstruccin de vivienda, el comercio ambulante y el VIH-Sida. Para ello, se
analizaron la procedencia y cultura poltica de la Unin de Vecinos y DamnificadosFrente del Pueblo, la Asociacin Legtima, Cvica y Comercial, y el Frente Nacional de
Personas Afectadas con VIH-SIDA.
La recuperacin histrica y la evidencia emprica generada permiten verificar que
los tres temas gradualmente se han constituido como objeto de atencin y reflexin
gubernamental. Su conversin en asuntos pblicos y de gobierno revela la importancia de ubicar categoras especficas tales como mecanismos de disparo y eventos no
planeados que facilitaron la formacin de los actores y su orientacin hacia el mbito
de lo poltico, como espacio privilegiado de deliberacin y escenario de gestacin de la
poltica pblica.
Tal y como se estableci en el captulo terico, la formacin de la agenda indica el dinamismo de la vida pblica en un determinado sistema poltico y muestra a los actores
que definen los problemas pblicos. De aqu que el tema de la vivienda sea considerado
como problema pblico en la medida en que su complejidad se remonta a varias dcadas previas al terremoto de 1985. Con la expansin del conflicto en la opinin pblica,

318

CONCLUSIONES

qued al descubierto la falta de planeacin gubernamental en materia de desastres y


proteccin civil, as como una serie de problemas polticos que afectaron la capacidad
del gobierno para atender las demandas y necesidades de las organizaciones afectadas.
En este marco, la actividad de la Unin de Vecinos y Damnificados 19 de Septiembre
(UVyD-19) durante los procesos de movilizacin permite advertir la constitucin de
una organizacin no slo exclusiva del mbito social, sino que sus objetivos originales
se plantearon tambin con una clara intencin de participar en el sistema poltico y
electoral despus del conflicto, una vez que se formalizaron los acuerdos con el gobierno
en materia de reconstruccin de vivienda.
Por otra parte, los dirigentes de la Unin promovieron demandas relacionadas con
la reforma poltica en la ciudad y la apertura de espacios polticos de reconocimiento a
las organizaciones del movimiento urbano popular y de carcter ciudadano. La alianza
estratgica que se propusieron fue establecer ligas eventuales con partidos polticos de
izquierda (PRT), a fin de obtener un mayor acercamiento a la agenda poltica y postular
a sus dirigentes como candidatos a puestos de eleccin popular en las elecciones locales
y federales de 1988.
Esta insercin en la poltica institucional permiti intervenir en el debate pblico de
ciertas polticas urbanas y otros problemas derivados de la reconstruccin pendiente de
los sismos de 1985. El caso se cataloga como importante en la medida en que la organizacin logr sus objetivos y cierto respeto a sus actividades por parte del gobierno y
la opinin pblica pero advierte, por otro lado, la necesidad de revalorar los problemas
internos (crisis de identidad, desactivacin de la movilizacin) que se originaron como
resultado de la interlocucin de sus dirigentes con el gobierno durante los procesos de
formacin de la agenda poltica.
En otra lnea se sita el asunto del comercio ambulante, el cual es visto desde pocas
remotas como un problema social que es posible regular por medio de la accin pblica.
Aunque la agenda poltica impulsada desde el gobierno fue ciertamente importante,
su definicin poltica indica un tema complicado y de difcil solucin, debido a las variables socioeconmicas y culturales que afectan la permanencia y crecimiento de las
organizaciones que se dedican a esta actividad. Reubicar a los ambulantes en espacios
formales implica la necesidad de cambiar su esencia y modo de relacionarse con las
autoridades y con la sociedad civil.
Con el surgimiento del Programa de Mejoramiento del Comercio Popular, el gobierno
a travs de la Coordinacin de Abasto y Distribucin (COABASTO) formul las bases
de la agenda y sugiri los incentivos para los dirigentes de las organizaciones. Sin embargo, con el proceso selectivo al que se vieron sometidos los grupos principales como

319

CONCLUSIONES

la Asociacin Legtima, Cvica y Comercial y la Unin Cvica Comercial, de Alejandra


Barrios y Guillermina Rico, respectivamente, se puso en evidencia la forma clientelar
de la elaboracin de la agenda y de la operacin autoritaria de la poltica pblica. Con el
surgimiento y operacin del programa no se atendieron todas las demandas, por el contrario, se foment el crecimiento del ambulantaje en la zona, as como nuevos conflictos
que coadyuvaron a plantear la redefinicin de la agenda poltica para 1994 y 1997.
El conflicto analizado establece una aportacin relevante sobre los mecanismos de
control que el gobierno utiliz para mantener la estabilidad poltica y contar con el
manejo de los grupos y organizaciones durante periodos electorales. La movilizacin
de grupos y empresarios que defendieron al comercio legalmente establecido se distingui por el apoyo a las acciones de gobierno y campaas en contra de la expansin del
ambulantaje, adems de contribuir a la legitimacin poltica del programa, entre otras
acciones orientadas a la opinin pblica a travs de los medios masivos.
En lo que respecta a la gestin pblica del programa, las acciones planteadas no lograron concluirse en tiempo y forma. El programa nicamente logr terminar 15 plazas
comerciales de las 29 prometidas. De aqu que la accin de gobierno haya sido evaluada
por la opinin pblica y los mismos dirigentes de las organizaciones, como ineficiente.
Este hecho contribuy a redefinir el tema, revitalizar el conflicto y sugerir una nueva
agenda poltica despus de 1993. Aunado a lo anterior, la indefinicin legal y la falta de
reglamentos para el comercio de va pblica, aumentaron el conflicto y su presencia en
los medios de comunicacin.
Es necesario destacar que en las ltimas dcadas el tema del comercio informal ha
sido un tema de estudio obligado en las agendas de los crculos acadmicos y polticos del pas, debido a que se coincide en que los programas econmicos de ajuste, a
travs de polticas neoliberales y las crisis recientes experimentadas contribuyeron al
aumento directo del llamado sector informal en la economa, as como incrementaron
el nmero de personas en el comercio callejero de forma importante en las principales
vas pblicas y plazas histricas de las grandes ciudades del pas.
Por su parte, el tema del VIH-Sida es concebido ciertamente como un problema
pblico en la estrategia de la poltica de salud del gobierno federal. El creciente grado
de movilizacin de la comunidad homosexual tiene una importancia medular en este
proceso, debido a los mltiples problemas que enfrenta por el acceso a medicamentos
y a la atencin mdica. Aunque el FRENPAVIH no es una organizacin homognea,
las relaciones con el gobierno se distinguieron por ser relativamente armnicas y su
interlocucin se advierte limitada en la medida en que el tema es tratado por la agenda
como un asunto de salud pblica formal, pero de discusin casi exclusiva entre mdicos

320

CONCLUSIONES

y especialistas. El conflicto analizado hace una aportacin importante al estudio de la


agenda, ya que muestra de qu forma las acciones de protesta de una organizacin, se
combinan gradualmente con las etapas de poltica pblica relacionadas con la prevencin, monitoreo y trabajo de supervisin en los programas de gobierno local en la lucha
contra la epidemia. Pese a los problemas de constitucin, este Frente logr, hasta una
cierta etapa, articular redes de trabajo de organizaciones civiles, grupos de autoayuda y
asistenciales para presionar al gobierno y al congreso federal en demanda de una agenda
poltica relacionada con el acceso a medicamentos y a la atencin mdica.
El caso tambin muestra la expansin del tema en los medios de comunicacin y
la opinin pblica, y la forma en que la organizacin canaliz sus demandas hacia la
agenda. Por otra parte, evidencia que el tema del VIH-Sida es definido como un asunto
pblico, pero la inclusin de la participacin social en las tareas de prevencin y control
de la enfermedad por parte del gobierno, se han considerado en la estrategia de la poltica de salud. En este proceso, se infiere que la actitud del Frente ha sido de denuncia,
presin y movilizacin social, pero tambin de colaboracin y legitimacin a las polticas impulsadas por la Secretara de Salud a nivel nacional.
En los tres temas (reconstruccin de vivienda, comercio ambulante y VIH-Sida) y
conflictos (por la reconstruccin en contra del reordenamiento del comercio popular
y por el acceso a medicamentos y atencin mdica) se puede reconocer un proceso
accidentado de estructuracin de la agenda; hecho que refleja los momentos en que el
gobierno decide si acta sobre un asunto o si decide aplazar la deliberacin. Asimismo,
se infiere que la poltica y estrategia que usaron las tres organizaciones se distinguieron
por el uso de la presin y movilizacin social (que incluye la difusin en los medios y
opinin pblica del problema, as como por la bsqueda de aliados polticos en el congreso y partidos), a fin de fortalecer la direccin de sus demandas y lograr una mejor
interlocucin con el gobierno.
Aunque el gobierno decide actuar sobre lo que previamente ha llamado su atencin, existen diferentes ideas, puntos de anlisis, valoraciones y formulaciones hacia
un mismo tema y conflicto. Por ello, la estructuracin y la definicin del problema de
la vivienda, el comercio ambulante y el VIH-Sida son actividades interdependientes;
las condiciones son diferentes, pero existen elementos bsicos que estn presentes en
el anlisis de cada una de ellas. En este sentido, destacan la expansin del tema en los
medios de comunicacin; la relacin con grupos de apoyo; el cabildeo con polticos y
legisladores; y, la participacin en programas de gobierno, como una forma de vincularse
y convertirse en interlocutores con el mbito poltico institucional.

321

CONCLUSIONES

En el Captulo 4 se analiz, de una forma ms particular, la relacin entre movimientos sociales y procesos polticos relacionados con la formacin de la agenda de gobierno.
La evidencia emprica presentada en este apartado ayuda a comprender el estudio de la
agenda a partir del activismo poltico, social e institucional detectado en las tres organizaciones y en los temas antes referidos.
De lo anterior, se puede deducir que en sistemas polticos donde se observa todava
una frgil institucionalidad e informalidad poltica, como el caso de Mxico y la ciudad
de Mxico, este proceso adquiere una connotacin particular cuando se revisan las condiciones y la manera en que se delimitan los problemas sociales y su conversin como
asuntos pblicos. La gestacin de las polticas puede ser entendida desde la perspectiva
de funcionamiento del rgimen poltico y de la accin de gobierno de la que emergen,
as como de otros factores de tipo poltico, econmico, social y cultural.
Asimismo, la riqueza derivada del estudio de las organizaciones sociales (especficamente de su origen, aspectos internos, relaciones con partidos e intervencin en polticas y programas de gobierno) infiere una mayor importancia del anlisis de la agenda en
la medida en que se vislumbran diferentes posibilidades y retos de su participacin en la
definicin de los temas que se promueven en el mbito de lo poltico y gubernamental.
Por otra parte, el trabajo mostr no slo la similitud y contrastes que existen en el
origen de los conflictos, sino tambin el devenir de los temas y la constitucin de las
organizaciones sociales (UVyD-19, 1985 y 1990; ALCyC, 1990-1994; y FRENPAVIH,
1997-2003), as como su relacin con la poltica institucional. Adems, corrobora que
los recursos cultivados y las relaciones estratgicas con otros grupos y actores en el
sistema poltico, permiten incentivar la posibilidad de involucrarse en procesos relacionados con la definicin de la agenda, as como del mbito partidista y electoral.
La movilizacin social es la alternativa que las organizaciones utilizan para acceder
a la agenda poltica por encima de los canales sistmicos e institucionales de gobierno.
Los escritos, plantones, marchas y otros actos son tcticas que les permiten expandir el
tema en los medios de comunicacin, a fin de lograr mayor presin al sistema. De este
modo, se deriva que los medios influyen definitivamente en la manera en que se modela
o se promueve un tema, para lograr que sea percibido como necesario por los tomadores
de decisiones.
La agenda pblica es el espacio ms descentralizado y el ms accesible para impulsar
temas y entrar en contacto directo con individuos y redes de organizaciones civiles y
polticas. En este sentido, los casos examinados explican como la presencia de los temas
y las organizaciones en la agenda de los medios y pblica agilizaron la atencin de sus
demandas en los procesos de construccin de la agenda poltica.

322

CONCLUSIONES

El acceso de los temas en la agenda poltica constituye el primer paso para el ingreso
formal a la poltica pblica misma. A partir de ste, se origina la valoracin, definicin
normativa y poltica de los temas, y las autoridades se ven impulsadas a utilizar medios
concretos y simblicos para administrar u obstruir el conflicto. Los casos revelan cmo,
una vez que se produce la relacin de las organizaciones con la agenda, se inicia la
formulacin de opciones y la inclusin de las organizaciones en programas de gobierno
donde se deduce la existencia de control poltico en el procesamiento de las demandas
de las organizaciones. Hay que recordar que la definicin o redefinicin de un problema
puede excluir a ciertos actores y beneficiar a otros, as como afectar su influencia en las
etapas de diseo y ejecucin, adems del cambio de inters y relacin de fuerza.
De los datos sistematizados se desprende que la participacin de las organizaciones
en los programas de gobierno se realiza a travs de la formalizacin de acuerdos polticos que se establecen con antelacin con los encargados de asumir el tema en la agenda.
Por ello es que la intervencin de las organizaciones se posibilit a partir de polticas
generadas desde el gobierno, donde se fijan espacios de colaboracin y seguimiento a la
operacin de proyectos y programas sociales. En este tenor, la influencia en la definicin de los temas es limitada en la medida en que los dirigentes de las organizaciones se
ven acotados por los recursos y el control que el gobierno ejerce durante la legitimacin
y la ejecucin de sus polticas.
Si bien es cierto que la participacin de las organizaciones se concibe desde un
trabajo ms descentralizado y autnomo, en los hechos se descubri que las tres organizaciones comparten problemas e informacin con el gobierno durante sus procesos
de interlocucin, e incluso coinciden en algunos aspectos relacionados con la dificultad
de atender asuntos pblicos. En otros casos, se obtuvo informacin que muestra cmo
las organizaciones se mantienen ligadas (dependientes) a los recursos que el gobierno
provee para actividades complementarias o de apoyo a la supervisin de los programas
sociales, a fin de compensar ciertos problemas derivados de la dificultad de incluir genuinamente la opinin de las organizaciones en la definicin poltica de los problemas
sociales.
Particularmente, en el caso de la reconstruccin de vivienda originada por los sismos
de 1985 y el papel de la UVyD-19 en este proceso, la definicin de la agenda se estableci con base en procesos de intercambio que los dirigentes propiciaron con los encargados de la reconstruccin y ampliacin de los decretos de expropiacin en la zona de la
colonia Roma. La presin e influencia de la organizacin en polticos y legisladores se
increment gradualmente a partir de marchas y movilizaciones que, estratgicamente,
los dirigentes fomentaron con grupos de presin y organizaciones sociales a travs de
los medios masivos de comunicacin (Televisa, Canal 13, estaciones de radio y prensa
escrita).

323

CONCLUSIONES

La participacin de la UVyD-19 en comits que revisaron proyectos de vivienda, les


permiti obtener recursos para mantener la organizacin social y orientar sus esfuerzos
hacia otros escenarios de orden poltico y partidista. El reconocimiento que los dirigentes y legisladores, ms que los funcionarios de gobierno, otorgaron a su participacin
en programas de gobierno se evalu como limitado e ineficiente ante el control que el
gobierno mantiene para la edificacin de viviendas despus del terremoto.
Actualmente, la organizacin vive una crisis de identidad marcada por una relacin
de conflicto e integracin sistemtica a la vez con partidos y agrupaciones polticas
(PRD y UNIOS). De aqu que la posibilidad de demandar nuevos recursos para la reconstruccin pendiente en la zona de la Colonia Roma, se observe limitada ante el uso
focalizado que el gobierno federal ejerce todava en ciertas reas de la ciudad y a las
organizaciones afectadas por el sismo de 1985, as como por el deterioro natural de las
viviendas en el centro de la capital.
En contraste, en la Asociacin Legtima, Cvica y Comercial, y el tema del comercio
informal en el Centro Histrico de la capital, la conformacin de la agenda se defini
con base en acuerdos de tipo clientelista y electoral donde la formulacin del programa
acot a las organizaciones y a los dirigentes de mayor peso poltico. En este sentido, la
participacin se canaliz hacia comits y espacios de consulta donde las organizaciones
intervinieron restringidamente en el diseo de plazas comerciales a la vez que legitimaban el curso de la poltica pblica en el marco de la eleccin federal de 1991.
Recientemente, en esta organizacin se advierte una fuerte disputa y discrepancia
con las acciones de gobierno local, en la medida en que ste ha planteado otro tipo de
relacin con las organizaciones, controlando y delimitando zonas para la venta de sus
productos (en algunos casos de procedencia ilegal y piratera); de aqu la presencia de
nuevos enfrentamientos registrados que apuntan hacia la redefinicin del tema y a la
conformacin de nuevas agendas polticas y jurdicas en la materia. Entre legisladores
de la ALDF, procedentes del apoyo poltico de los ambulantes, el tema es prioritario
pero con escaso inters poltico general. Incluso entre los legisladores entrevistados se
observa un escaso conocimiento del tema y de los avances concretos del programa, as
como de la forma en que se tiene que estructurar una agenda y llevar a cabo la poltica
pblica.
En cuanto al tema del Sndrome de Inmuno Deficiencia Adquirida (SIDA), podemos
afirmar que es un problema pblico mundial con enormes repercusiones biolgicas, psicolgicas, sociales y polticas. En este sentido, el papel del Frente Nacional de Personas
Afectadas con VIH-Sida, constituye un caso ejemplar donde la movilizacin social y la
presencia de la organizacin entre medios de comunicacin nacionales e internacio-

324

CONCLUSIONES

nales signific la posibilidad de acceder a la agenda y demandar la constitucin de un


programa de gobierno serio y consistente para combatir la enfermedad.
En la medida en que se han descubierto nuevos frmacos y cuadros mdicos para
demorar el avance del virus, las organizaciones y dirigentes del Frente se han cohesionado con el fin de demandar mayores espacios de interlocucin en la formulacin de
polticas, as como para el incremento de recursos monetarios que el gobierno federal y
local designan cada ao para el combate de la pandemia.
Si bien la participacin de esta organizacin en la agenda ha sido importante y se distingue por el trabajo en red realizado con grupos de autoayuda, su labor en el seno del
Consejo Nacional de Prevencin y Control de VIH-Sida, tambin se considera limitada
en razn de que este organismo ha encapsulado y domesticado la movilizacin social a travs de acuerdos e intercambios donde el trabajo de los dirigentes se caracteriza
por dar seguimiento a las tareas de prevencin y atencin mdica, as como expresar
opiniones a estrategias especficas del programa.
Las evidencias indican que la insercin gradual en la poltica de salud ha trado problemas para el funcionamiento y vitalidad interna de la organizacin, debido a que desde el gobierno se plantean objetivos y procedimientos de trabajo que, de algn modo,
han afectado su autonoma y, en consecuencia, han producido una mayor dependencia
a los recursos y servicios que el gobierno destina para controlar y postergar los efectos
letales del virus.
Los dirigentes insisten en sealar ante los medios de comunicacin y la opinin
pblica que el FRENPAVIH es un movimiento independiente del gobierno pero, por
otra parte, mantienen una red cuidadosa de relaciones polticas y administrativas al
interior de la SSA con el fin de mantener ciertos privilegios (como recursos econmicos
y materiales para sus asambleas y eventos en los estados) que el gobierno les ofrece
a cambio de su lealtad y legitimacin a los programas de salud. Durante el trabajo de
campo realizado se detect que los dirigentes del Frente pese a que no tienen un trabajo
formal, sobreviven de los apoyos que esta dependencia considera para el funcionamiento bsico de las organizaciones a cambio de su participacin poltica controlada en el
seno de los comits y vocalas del CENSIDA y CONASIDA.
En lo general, el tema se considera con un relativo inters en las agendas de los
congresos y gobiernos estatales, y muy pobre a nivel municipal. El debate tiene ms
presencia en la agenda federal, donde se vislumbra cada vez ms la necesidad de evaluar las polticas institucionales ejecutadas y el papel de grupos y organizaciones civiles
ante la falta de recursos y el uso que el gobierno le da al tema en eventos nacionales e
internacionales. Asimismo, existen otros temas relacionados con la coordinacin del

325

CONCLUSIONES

programa y la falta de medicamentos, entre otros relacionados con el estigma y la discriminacin existente en los servicios de salud para los pacientes, donde los activistas
del Frente actan como correas de transmisin de estos problemas y dan seguimiento
a las denuncias e irregularidades observadas en los diferentes centros de salud, clnicas
y hospitales del pas.
Ahora bien, el tema del VIH forma parte de una agenda permanente de gobierno caracterizada por constantes rediseos, ajustes y nuevas reinterpretaciones para su atencin. En este camino han aparecido nuevos actores sociales que intentan relacionarse y
participar en el debate y movilizaciones hacia los responsables de atender el problema
del acceso a medicamentos, el desabasto y la atencin mdica, as como incidir en el
cumplimiento de las polticas y los compromisos asumidos en antao con las organizaciones y redes que, como el FRENPAVIH, impulsaron la inclusin del tema en la agenda
y el trabajo mediante comisiones en las instituciones en materia de salud. Es necesario
dejar en claro que, dada la complejidad de conformar agendas polticas slidas y eficaces en este tema, muchas de las cuestiones que las integran no pueden ser atendidas
de forma unilateral por el Estado. El trabajo en las redes es en realidad una forma
de responder a problemas multifacticos donde se combinan la comunicacin vertical
(Estado) y horizontal (organizaciones), pero requiere de la innovacin en los procesos
de gobierno, ya que vincula mltiples conexiones e interaccin entre representantes y
representados afectados por la enfermedad, as como formas de trabajo colectivo que
abonen a la legitimidad.
A nivel poltico las decisiones requieren no slo de una amplia voluntad para dirimir
conflictos, sino establecer puntos de acuerdo entre actores, partidos, legisladores y gobierno con la finalidad de establecer mecanismos de informacin, recursos financieros,
implementacin legal, entre otros, as como lograr una solucin ms efectiva y de largo
plazo. Los temas de la agenda continan siendo: el respeto a los derechos humanos de
las minoras sexuales; el acceso a servicios de atencin y prevencin, sin discriminacin
alguna; la participacin efectiva en las polticas y planes pblicos, principalmente. En
lo general, el tema en las plataformas de los principales partidos polticos nacionales
es relativamente claro, por ello urge una mayor investigacin a este respecto, as como
mayor anlisis emprico con respecto al trabajo efectivo que realizan las comisiones de
salud locales en esta materia y para indagar el trabajo de las organizaciones a nivel local
y regional, ms que en el nivel federal.
Hoy da, la actividad del FRENPAVIH ha sido poco a poco reemplazada por nuevas
organizaciones de la sociedad civil agrupadas en coaliciones, grupos y organizaciones
relativamente cohesionadas con la finalidad de demandar el acceso universal e incidir
de una forma diferente. Este es el caso de la Coalicin de Activistas por el Acceso
Universal en VIH-Sida Mxico (cuya constitucin se origin en el 2008), entre otros

326

CONCLUSIONES

grupos localizados en las grandes ciudades, cuyos miembros, al igual que el FRENPAVIH de antao, ahora no slo pugnan por el acceso y la reduccin de medicamentos
antirretrovirales, sino exigen que en la agenda de gobierno se asuman los compromisos
de establecer negociaciones ms duras con la industria farmacutica, la trasparencia
del gasto pblico en el tema y el fortalecimiento del Programa Nacional del Sida, entre
otras acciones relacionadas con la participacin efectiva como observadores y vigilantes ciudadanos, as como interviniendo y fortaleciendo su identidad como actores ante
las comisiones y representantes en las Comisiones del CENSIDA y formulando denuncias contra funcionarios, servidores pblicos, instituciones e iniciativa privada que, por
conocimiento u omisin, no cumplen con sus obligaciones constitucionales de atender
la epidemia en el pas.
De alguna u otra manera, los esfuerzos por parte de un sector de la sociedad civil se
han visto relativamente receptivos en la medida en que, desde el gobierno, la poltica
hacia las organizaciones se ha caracterizado ms por acciones hacia la austeridad en
el gasto pblico, la reestructuracin de programas, mayor nfasis en lo normativo de la
institucin, entre otras formas de gestora y control mdico, y mucho menos hacia una
labor de cooperacin inter-institucional, inclusin poltica de nuevos grupos y mayor
apertura hacia la opinin de la participacin social. Pese a esto, podemos advertir que
la conquista de ciertos derechos de parte de un sector de la comunidad homosexual
afectada con el virus se ha logrado gracias a esfuerzos colectivos de la sociedad civil y en
contra de los mltiples desplantes que les han hecho el Estado y los grupos de presin
que alimentan la discriminacin y homofobia.
Cabe subrayar que en el diseo de las polticas no slo se deben observar y construir
indicadores de gestin para reafirmar discursos y evadir una realidad como el VIH-Sida,
sino es necesario tomar en cuenta las nuevas necesidades de la poblacin afectada, as
como considerar los cambios en los patrones culturales entre la sociedad con la finalidad de generar mejores diagnsticos y opciones para las personas afectadas que piensan
an en un porvenir incierto en nuestro pas. Pese a esto, el 1 de diciembre de cada ao,
el tema cobra fuerza debido a los festejos mundiales de lucha contra el sida. Esta fecha
significa una nueva oportunidad de incidir en poltica para los actores involucrados
y para replantear temas en la agenda sistmica e institucional del gobierno, as como
expandir la labor de coordinacin en los medios de comunicacin y la opinin pblica e
incluso allegarse de aliados para beneficio de sus objetivos sociales y polticos.
En sntesis, los tres casos analizados indican que el proceso de formacin de la agenda debe ser comprendido desde un marco ms general relacionado con las caractersticas y funcionamiento del rgimen poltico y de gobierno. En el estudio de los procesos
sociales y polticos se pueden identificar actores, intereses y proyectos en conflicto
durante la definicin y el consenso que puede alcanzar en los temas objeto de poltica

327

CONCLUSIONES

pblica. Desde la perspectiva de esta investigacin, es necesario desmitificar que la


participacin en la agenda y en las polticas pblicas se presenta de forma secuencial,
eficiente y exitosa por parte de las organizaciones. Por el contrario, la intervencin e
incidencia se observa como resultado del cultivo de alianzas polticas, apoyo poltico
partidario y electoral, as como presin social que los actores despliegan hacia las instituciones como uno de los recursos no convencionales ms utilizados en nuestro pas
para arribar a la discusin y posicin de polticas en la agenda.
Pese a que la tesis explor el despliegue y la estrategia que las organizaciones realizaron con base en sus objetivos, organizacin y movilizacin social, las evidencias generadas permiten reafirmar que existen concepciones diferentes sobre la participacin
poltica, as como formas muy contrastadas del trabajo poltico donde se perciben
aspectos relativamente comparables con respecto a la cultura poltica, el uso de recursos
y la percepcin de lo social en la relacin con la agenda poltica institucional.
Asimismo, la revisin de los casos permiti ir ms all de meras interpretaciones
de los temas y advierte una tipologa de anlisis para confrontar las preguntas y los
objetivos planteados. Esto permiti hacer determinaciones acerca de la gnesis de los
elementos que conforman la agenda. Una de las claves en este marco, fue identificar el
origen de los temas y conflictos, as como analizar la movilizacin e interlocucin de las
organizaciones con los responsables de establecer la agenda, as como contextualizar
otros fenmenos sociopolticos y econmicos que influyen en su desarrollo y objetivos
polticos.
El haber seleccionado a tres organizaciones sociales con diferente composicin
social y dinmicas de su participacin poltica permiti identificar la amplia complejidad existente para analizar su dinmica y procesos de interlocucin con el Gobierno.
Pese a que la problematizacin de los casos identificados en el comercio informal, la
reconstruccin de vivienda y el VIH-Sida no es reciente, el conocimiento de los temas
y conflictos descritos ofrece un panorama sobre las oportunidades polticas que las
organizaciones y sus lderes generaron para ampliar su accin colectiva y los modos
de participacin con respecto a las reglas establecidas por el rgimen poltico, en particular sobre el establecimiento de polticas pblicas. Tambin los temas indican que
al estudiar la actividad de organizaciones y movimientos en la poltica institucional es
menester realizar un anlisis ms profundo sobre la formacin de los actores colectivos,
el estudio de marcos de interpretacin de la realidad social, las relaciones de poder y las
alianzas cultivadas con partidos polticos y gobierno.
No est de ms concluir que las organizaciones de estudio han contribuido con la
defensa del espacio local. Tambin han coadyuvado a que una parte (aunque pequea)
de la poblacin ms afectada por las polticas neoliberales en curso puedan acceder limi-

328

CONCLUSIONES

tadamente a una agenda poltica que les permite no slo constituirse en interlocutores,
sino mostrar que, desde su propia trinchera, pueden despertar una mayor conciencia
sobre la importancia de la ciudadana en los mecanismos de decisin y representacin
poltica. En los tres casos estudiados se concluye que se ponen de manifiesto los problemas de control y manipulacin a los que se enfrentan organizaciones de este tipo al momento de exigir el respeto de los derechos individuales y sociales, as como demandar
su intervencin en la deliberacin de los asuntos pblicos y por el eficaz cumplimiento
de la responsabilidad estatal para con la ciudadana.

329

BIBLIOGRAFA

BIBLIOGRAFA
Obras consultadas y registradas
Aguilar Villanueva, Luis F., (Ed.) Introduccin al estudio de las Polticas Pblicas, Miguel ngel Porra,
1992.
__________ (Ed.), Problemas pblicos y agenda de gobierno, Mxico, Editorial Miguel ngel Porra,
1994.
Adelantado, Jos, Noguera, Jos A., Rambla, Xavier, Las relaciones entre estructura y polticas sociales:
una propuesta terica, en Revista Mexicana de Sociologa No. 3, Mxico, Instituto de Investigaciones
Sociales-UNAM, julio-septiembre de 1998, pp. 123-156.
Aguilar Garca, Javier, El Nuevo Estado Mexicano. Estado, actores y movimientos sociales, Mxico, Nueva
Imagen, Tomo III, 1992.
Alberoni, Francesco, Movimiento e Institucin. Teora General, Madrid, Espaa, Editora Nacional, 1977.
Alberto Melucci, Accin Colectiva, Vida Cotidiana y Democracia, Mxico, El Colegio de Mxico, 1999.
lvarez E., Luca, La sociedad civil en la ciudad de Mxico. Proceso de conformacin y aproximacin a
la vertiente de izquierda, Mxico, Facultad de Ciencias Polticas y Sociales-UNAM, Tesis de Doctorado en
Sociologa, 2002.
__________, Distrito Federal: Sociedad, Economa, Poltica y Cultura, Mxico, Centro de Investigaciones
Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades-UNAM, 1998.
__________, (Coord.), Participacin y democracia en la ciudad de Mxico, Mxico, Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades-UNAM/la Jornada Ediciones, 1997.
lvarez Enrquez, Luca, Ma. Concepcin Huarte Trujillo, Et. al., Una ciudad para todos? La ciudad de
Mxico, la experiencia del primer gobierno electo, Mxico, Centro de Investigaciones Interdisciplinarias
en Ciencias y Humanidades-UNAM/Universidad Autnoma Metropolitana-Azcapotzalco, 2002.

333

BIBLIOGRAFA

lvarez Estrada, Daniel, El comercio en la va pblica del centro histrico de la ciudad de Mxico: un
caso de poltica pblica, Mxico, Tesis de Maestra en Polticas Pblicas, Instituto Tecnolgico Autnomo
de Mxico, 1993.
Alvaria, Rafael, Niclas Grimaldi y Montesarret Herrero, Sociedad Civil. La democracia y su destino,
Mxico, Pamplona, Ediciones Universidad Navarra, 1999.
Andrew, Cohen, Arato, Jean L., Sociedad Civil y Teora Poltica, Mxico, Fondo de Cultura Econmica,
2001 [1992].
Arellano Gault, David, Poltica pblica, racionalidad imperfecta e irracionalidad. Hacia una perspectiva
diferente, en Gestin y Poltica Pblica No. 2, Mxico, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas,
segundo semestre de 1996, pp. 319-121.
__________, Teora de la Organizacin, en Baca Olamendi, Laura, Et. al., Lxico de la Poltica, Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales/Fondo de Cultura Econmica/Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, 2000, pp. 748-752.
Arellano Gault, David, Rivera Snchez, Liliana, Gobiernos locales: innovaciones y perspectivas en la gestin de la participacin social, en Gestin y Poltica Pblica No. 1, Mxico, Centro de Investigacin y
Docencia Econmicas, Vol. VIII, primer semestre de 1999, pp. 89-119.
Arellano, Luis Manuel, La emergencia de una nueva identidad, texto proporcionado por el autor y remitido a agencianotiese@listas.laneta.apc.org, correo del Suplemento Letra S (http://www.letraese.org.mx), de
La Jornada, el lunes 8 de septiembre de 2003, 5:48 pm; y publicado el 4 de septiembre del mismo ao.
Arredondo Ramrez, Vicente, Naturaleza, desarrollo y tipologa de la sociedad civil organizada, en Sociedad Civil. Anlisis y Debates Nm. 1. Mxico, Demos/Foro de Apoyo Mutuo/Instituto de Anlisis y
Propuestas Sociales, Vol. II, Otoo, 1997.
Aziz Nassif, Alberto, Incertidumbre y democracia en Mxico, Mxico. Centro de Investigaciones y Estudios
Superiores en Antropologa Sociales, Serie Cuadernos de la Casa Chata, 1990.
Bachrach, Peter and Morton Baratz, The Two Faces of Power, en American Political Science Review No.
56, 1962, pp. 94752.
Bardach, Eugene, Los ocho pasos del anlisis de polticas pblicas, Mxico, Miguel ngel Porra/CIDE,
1998.
Barros Horcasitas, Jos Luis, Et. al., Transicin a la Democracia y Reforma del Estado en Mxico, Mxico,
Miguel Angel Porra/FLACSO, 1991, pp. 123-127.
Bassols Batalla, Angel, Los sismos de septiembre Clave para el futuro de Mxico?, en Problemas del
Desarrollo Nm. 62/63. Mxico, UNAM, Vol., XVI, mayo-octubre de 1985, pp. 59-73.
Baumgartner, Frank R, Conflict and Rhetoric in French Policymaking, USA, Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1989.
Baumgartner, Frank R. and Bryan D. Jones, Agenda Dynamics and Policy Subsystems, en Journal of
Politics No. 53, 1991, pp. 104474.

334

BIBLIOGRAFA

Baumgartner, Frank R., and Bryan D. Jones, Agendas and Instability in American Politics, USA, Chicago,
University of Chicago Press, 1993.
Baumgartner, Frank R., Where is the Public in Public Policy, Paper conference on Political Participation:
building a research agenda, Princenton University, october 12-14, 2000.
Baumgartner, Frank, B., Jones, Agenda dynamics and policy subsystems en The Journal of politics No.
53, Issue 4, No. 1991.
Baumgartner, Frank, B., Jones, True, James L., Does incrementalism stem from political consensus or
from institucional gridlock?, en American Journal of Political Science No. 4, Vol. 41, october 1997, pp.
1319-1339.
Baumgartner, Frank; Mahoney, Cristine, Social movements, the rise of new issues, and the public agenda.
Paper for inclusion in Routing the opposition: social movements, public policy, and democracy (Eds.
David S. Mayer, Valerie Jennes, and Helem Ingram), november, 2002.
Beasley, Jeffrey Gordon, From mobilization to negotiation: A comparative political analysis of two Mexican
social movements, University of Kansas, 2001 [Doctorado en Filosofa].
Becerril, Julieta, La descentralizacin de los servicios de salud: entre la eficiencia y el caos, en Suplemento
Letra S, La Jornada, Mxico D.F., 6 de mayo de 1999.
Beltrn Villalva, Manuel, La accin pblica en el rgimen democrtico, Madrid, Espaa, Centro de Estudios
Polticos y Constitucionales, 2000.
Berger, Meter, Thomas Lukmann, La construccin social de la realidad, Buenos Aires, Amorrortu, 1976.
Bichard, Shannon Lee, Agenda setting and political discourse: The framing of political campaign reform
in 1999, University of Florida, 2001.
Birch, A. H, The Concepts and Theories of Modern Democracy, London, Routledge, 1993.
Birkland, Thomas A., After Disaster: Agenda Setting, Public Policy and Focusing Events, Washington, DC:
Georgetown University Press, 1997.
Blanco, Ismael, Goma, Ricard, La crisis del modelo de gobierno tradicional. Reflexiones en torno a la
governance participativa y de proximidad, en Gestin y Poltica Pblica No. 1, Mxico, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, Vol. XII, primer semestre de 2003, pp. 5-41.
Blaxter, Loraine; Cristina Hughnes, How to research, Philadelphia, USA, Open University Press, 1996.
Bobbio, Norberto, Matteucci, Incola, Diccionario de Poltica, Mxico, Siglo XXI Editores. 2 Tomos, 1981.
Bogdanor, Vernon, Enciclopedia de las Instituciones Polticas, Madrid, Espaa, Alianza Editorial, 1991.
Bolos Silvia (Coord.), Actores sociales y demandas urbanas, Mxico, Universidad Iberoamericana, 1995.

335

BIBLIOGRAFA

__________, Aspectos relevantes de algunos de los espacios institucionales de partipacin ciudadana


en el Gobierno del Distrito Federal (1997-2000), Documento localizado en: www.iglom.iteso.mx/HTML/
CongresoII/mesa10/mesa
Bouchier Tretiack, Olga, La CONAMUP: una historia de odios y amores, encuentros y desencuentros entre
organizaciones polticas, Mxico, Tesis de Licenciatura en Sociologa, Facultad de Ciencias Polticas y
Sociales-UNAM, 1988.
Brachet-Mrquez, Viviane, Las movilizaciones estudiantiles y populares en una perspectiva comparada,
Mxico, Mimeografiado, s/f.
Bruhn, Kathleen, The Seven-Month Itch? Neoliberal Politics, Popular Movements and the Left in Mexico,
en Chalmers, A., Et al, The New politics of Inequality in Latin America. Rethinking Participation and
Representation, New York, Oxford University Press, 1997.
Cabrero Mendoza, Enrique, La accin pblica en municipios urbanos. Una propuesta de marco terico
para su estudio, Mxico, Centro de Investigacin y Docencias Econmicas, Serie Documentos de trabajo
No. 104, 2002.
__________, Usos y costumbres en la hechura de las polticas pblicas en Mxico. Lmites de las policy
sciences en contextos cultural y polticamente diferentes, en Gestin y Poltica Pblica, Mxico, Centro
de Investigacin y Docencia Econmicas, segundo semestre de 2000, pp. 189-229.
Cabrero Mendoza, Enrique; Nava Campos, Gabriela, Gerencia Pblica Municipal. Conceptos bsicos y
estudios de caso, Mxico, Miguel ngel Porra, 1999.
Calanchini Urroz, Juan (Comp.), Partidos polticos: partidos y sistema poltico, Montevideo, Fundacin de
Cultura Universitaria/Instituto de Ciencia Poltica, s/a.
Caldern Alzati, Enrique y Daniel Cazs, Prontuario de Resultados: elecciones federales de 1988. Mxico,
Fundacin Arturo Rosenblueth, 1991.
Cancino, Csar, Democratizacin y Liberalizacin, Mxico, Instituto Federal Electoral, Cuadernos de Divulgacin de la Cultura Democrtica Nm. 14, 1997.
Canto Senz, Rodolfo, Polticas pblicas. Ms all del pluralismo y la participacin ciudadana, en Gestin
y Poltica Pblica No. 2, Mxico, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, segundo semestre de
2000, pp. 231-255.
Canto, Manuel (Coord.), Evaluacin de la relacin entre el Gobierno del Distrito Federal y las organizaciones civiles en torno al desarrollo social, Mxico, Centro de Estudios Sociales y Culturales Antonio
Montesinos, 2000.
Castells, Manuel, La cuestin urbana, Mxico, Siglo XXI, 1988.
Chalmers, Douglas, Vnculos de la sociedad civil con la poltica, las instituciones de segundo nivel, en
Anlisis Poltico No. 40, Colombia, Instituto de Estudios Polticos y Relaciones Internacionales, mayoagosto de 2000, pp. 3-24.

336

BIBLIOGRAFA

Christensen, Tom, Laegreid, Per, La nueva administracin pblica: el equilibrio entre la gobernanza poltica y la autonoma administrativa, en Gestin y Poltica Pblica No. 1, Mxico, Centro de Investigacin
y Docencia Econmicas, Vol. X, primer semestre de 2001, pp. 55-99.
Cobb, Roger W., and Charles D. Elder, Participation in American Politics: The Dynamics of AgendaBuilding. USA, Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1983.
Cobb, Roger W., and Marc Howard Ross, Cultural Strategies of Agenda Denial: Avoidance, Attack, and
Redefinition, Lawrence, University Press of Kansas, 1997.
Cobb, Roger W; Rochefort, David, (Eds.) The politics of problem definition. Shaping the policy agenda,
USA, University Press of Kansas, 1994.
Cobb, Roger, Ross, Jennie-Keith, Ross, Marc Howard, Agenda Building as a Comparative Political Process,
in The American Political Science Review. Vol. 70, 1976, pp. 126-138.
Cohen, Jeffrey, Presidential Rhetoric and the Public Agenda, en American Journal of Political Science
No. 39, 1995, p. 87107.
Cohen, Michael, James G. March, and Johan P. Olsen, A Garbage Can Theory of Organizational Choice,
en Administrative Science Quarterly No. 17, 1972, pp. 125.
Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL), Daos causados por el movimiento telrico en Mxico y sus repercusiones sobre la economa, Mxico, octubre de 1985.
Conge, Patrick, The concept of political participation en Comparative Politics Num. 20, Vol. 2, 1988,
pp. 241-249.
Contreras Bustamante, Ral, La ciudad de Mxico como Distrito Federal y Entidad Federativa. Historia y
perspectiva, Mxico, Editorial Porra, 2001.
Conway Margaret M., La participacin poltica en los Estados Unidos, Mxico, Ediciones Gernika, [1986],
1988.
Cook, Maria, Middlebrook, Kevin, Molinar, Juan, Las dimensiones polticas de la reestructuracin econmica, Mxico, Cal y Arena, 1996.
Coordinacin General de Abasto y Distribucin del Departamento del Distrito Federal, Programa Inmediato
de Mejoramiento del Comercio Popular, Mimeografiado, agosto de 1992.
Coordinacin General de Abasto y Distribucin del Departamento del Distrito Federal, Programa Inmediato
de Mejoramiento del Comercio Popular, Mimeografiado, 3 de agosto de 1992.
Cunill Grau, Nuria, Repensando lo pblico a travs de la sociedad. Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD), 1997.
Crozier, Michel y E. Friedberg, El actor y el sistema, Mxico, Alianza Editorial, 1989.
Cuellar Vzquez, Anglica, La noche es de ustedes, el amanecer es nuestro, Mxico, 1993.

337

BIBLIOGRAFA

Dahl, Robert, La poliarqua. Participacin y oposicin, Madrid, Espaa, Editorial Tecnos, 1989.
__________, Los dilemas del pluralismo democrtico. Autonoma versus control, Mxico, Alianza Editorial/CONACULTA, 1991.
David Truman, The Governmental Process, New York, 1951.
Davis, Diane, Protesta social y cambio poltico, en Revista Mexicana de Sociologa Nm. 2, Mxico,
Instituto de Investigaciones Sociales-UNAM, abril-junio de 1988.
__________, El Leviatn urbano. La ciudad de Mxico en el siglo XX, Mxico, Fondo de Cultura Econmica,
1999.
De Leon, Peter, Una revisin del proceso de las polticas: de Laswell a Sabatier, en Gestin y Poltica
Pblica No. 1, Mxico, Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, Primer semestre de 1997, pp.
5-17.
De Soto, Hernando, El Otro Sendero. La Revolucin Informal, Mxico, Editorial Diana, 1991.
Dearing, J.W., Rogers, E., Agenda Setting, Sage, Thousand Oaks, 1996.
Del Campo, Salustiano, Marsal, Juan, Diccionario de Ciencias Sociales, Madrid, Espaa, Instituto de
Estudios Polticos, 1976.
Dewey, John, El Pblico y sus problemas, Mxico, Editorial gora, 1959.
Diamond, Larry, Repensar la sociedad civil, en Metapoltica Nm. 1, Mxico, Centro de Estudios de
Poltica Comparada, Vol. 1, abril-junio de 1997.
Daz, Elas, Estado de Derecho y Sociedad Democrtica, Mxico, Editorial Taurus, 1998 [1966].
Documentos Bsicos del FRENPAVIH, Mimeografiado proporcionado por Jos Mndez, Mxico D.F., marzo
de 2004.
Downs, Anthony, Up and Down with Ecology: The Issue Attention Cycle, en Public Interest No. 28, 1972,
pp. 3850.
Dunn, William N., Public policy analysis: an introduction, Englewood Cliffs, New Jersey, s/f.
Durn Ferman Guadalupe, Organizacin partidaria y participacin poltica: el caso de la Unin Popular
Revolucionaria Emiliano Zapata, Mxico, Tesis de Maestra en Sociologa Poltica, Instituto de Investigaciones Jos Mara Luis Mora, 1998.
Duran Ponte, Vctor Manuel (Coord.), La construccin de la democracia en Mxico. Movimientos sociales
y ciudadana. Mxico, Siglo XXI Editores/Instituto Mexicano de Estudios Transnacionales, 1994.
Dutton, J.E., Understanding Strategic Agenda Building and ist Implications for Manageing Change, in
Pondy, L.R., Bowland, Thomas, H., (Eds.), Managing Ambiguity and Change, Chichester, s/f, pp. 127-144.
Edelman, Murray, The Symbolic Uses of Politics, USA, University of Illinois Press, 1964.

338

BIBLIOGRAFA

Eibenschutz Hartman, Roberto (Coord.), Bases para la planeacin del Desarrollo Urbano en la Ciudad de
Mxico. Tomo II. Estructura de la ciudad y su regin, Mxico, Miguel ngel Porra/Universidad Autnoma
Metropolitana-Xochimilco, 1997.
Elliot, David, La organizacin como sistema en Salaman G., Thompson, K., Control e ideologa en las
organizaciones, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1984.
Escobar, Arturo, lvarez, Sonia, Evangelina Dagnino (Ed.), Poltica cultural & Cultura poltica. Una nueva
mirada sobre los movimientos sociales latinoamericanos, Colombia, Editorial Taurus, 2001.
Estudio Nacional sobre el Comercio Informal, Mxico, Publicacin de la Confederacin de Cmaras Nacional de Comercio (CONCANACO-Servitur), 1993.
Favela Gavia, Diana M., Popular Protest and Policy Reforms in Mexico, 1946-1994. The Dynamics of State
and Society in an Authoritarian Regimen, Tulane University, 2000 [copia].
__________, La estructura de oportunidades polticas de los movimientos sociales en sistemas polticos
cerrados: examen del caso mexicano, en Estudios Sociolgicos No. 58, Mxico, El Colegio de Mxico, Vol.
XX, 2002, pp. 91-121.
Fernndez Soriano, Armando, Et. al., Movimientos Comunitarios en Cuba: Un anlisis comparativo, en
Estudios Sociolgicos No. 51, Mxico, El Colegio de Mxico, Vol. XVIII, 1999, pp. 857-883.
Ferry, Jean-Marc, Wolton, Dominique, El nuevo espacio pblico, Barcelona, Espaa, 1989.
Flyvberg, Bent, Habermas y Foucault: pensadores de la sociedad civil?, en Estudios Sociolgicos No. 56,
Mxico, El Colegio de Mxico, Vol. XIX, 2001, pp. 295-323.
Foweraker, Joe y Ann L., Craig (Edits.), Popular Movements and Political Change in Mexico, London and